Repertoriul problemelor de practică judiciară discutate în cadrul întâlnirilor

președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție și curților de apel în perioada 2014 - 20221

CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

CUPRINS

I. LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004 .................................................. 37

1. Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art. 21 din
Legea nr. 554/2004 (problemă ridicată şi din perspectivă procedurală, în sensul de a ști
dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui termen, în măsura în care
această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin cererea de recurs) (Minuta Întâlnirii
reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios
administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 3)...................................................................................................... 37
2. Procedura prealabilă în cazul acţiunilor având ca obiect contracte administrative
(Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de
contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel,
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10).................................................................................................... 38
3. Art. 4 din Legea nr. 554/2004; excepţie de nelegalitate (invocată în baza art. 4 din Legea
nr. 554/2004 în forma anterioară modificării din 15 februarie 2013) a unui act
administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească; efecte asupra raporturilor
juridice născute înainte de publicarea hotărârii de anulare în Monitorul Oficial (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 3) ............................................................................. 39
4. Art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea executării actului administrativ
unilateral; admisibilitatea cererii întemeiate exclusiv pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, atunci când pe rolul instanţei s-a înregistrat deja
acţiunea de fond în anularea actului administrativ respectiv (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios

1
Ultima întâlnire luată în considerare este cea din 5-6 mai 2022, de la Cluj-Napoca. Pentru corelarea cu jurisprudența
ulterioară, au fost avute în vedere deciziile RIL și HP aflate în legătură cu problemele din prezentul centralizator publicate
pe site-ul Înaltei Curți de Casație și Justiție până la data de 1 iunie 2022 accesate la data de 8 iunie 2022 la adresele:
- pentru RIL: https://www.iccj.ro/structuri-jurisdictionale/completul-pentru-solutionarea-recursurilor-in-interesul-legii-
g/cautare-jurisprudenta-g/centralizator-decizii-ril-g/
- pentru HP: https://www.iccj.ro/structuri-jurisdictionale/completul-pentru-dezlegarea-unor-chestiuni-de-drept-h/cautare-
jurisprudenta-h/centralizator-hotarari-prealabile-h/

1
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 5) ......................................................................................................... 41
5. Corelaţia art. 161 din Legea nr. 554/2004 cu art. 78 din Noul Cod de procedură civilă.
Cadrul procesual în contenciosul administrativ, sub următoarele trei aspecte: ....................... 42
A. dacă, în contextul Noului Cod de procedură civilă, instanţa de contencios administrativ
poate să dispună sau nu lărgirea cadrului procesual din oficiu; .................................................... 42
B. sancţiunea aplicabilă în cazul în care părţile iniţiale ale litigiului refuză introducerea în
cauză a terţului; ........................................................................................................................................... 42
C. poziţia procesuală a terţului introdus în proces (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27
martie 2015, pg. 6) ........................................................................................................................................ 42
6. Art. 28 din Legea nr. 554/2004; admisibilitatea cererii având ca obiect ordonanţă
preşedinţială, formulată de pacienţi, prin care se solicită obligarea Guvernului României, a
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii la asigurarea, în
favoarea reclamanţilor, a unor medicamente pe bază de prescripţie medicală, în regim de
compensare 100% (fără contribuţie personală) până la soluţionarea acţiunilor de fond
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 8) ............................................................................. 44
7. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr. 138/2014, sub următoarele aspecte: ...................................................... 45
A. intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în titlul executoriu; .............. 45
B. în sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de culpă? În
caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de părţile litigante, în
ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este
respins;............................................................................................................................................................ 45
C. aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr.
554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 5) ............................................................................ 45
8. Admisibilitatea acţiunilor directe promovate în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (1) și (4)
din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care, prin legi speciale [de ex. art. 51 alin. (2) din
O.U.G. nr. 66/2011, art. 281 alin. (2) din Noul Cod de procedură fiscală, art. 218 alin. (2)
din Codul de procedură fiscală anterior], numai decizia dată în soluţionarea contestaţiei
administrative pealabile poate fi contestată la instanţă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 9) ..................................................................................................................................................... 51
9. Natura juridică a raportului de control întocmit de structurile de control din cadrul
sistemului de asigurări sociale de sănătate (Casele de asigurări de sănătate) la cabinetele
medicale individuale aflate în relaţie contractuală cu Casa de Asigurări de Sănătate, în
raport de modificările Ordinului Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr.
2
1012/2013 - varianta în vigoare începând cu data de 11 noiembrie 2014; înţelesul sintagmei
”Raportul de control (…) poate fi contestat în condiţiile legii” - (art.5.2.3.5 – 5.2.4.2 din
Ordin); Posibilitatea atacării în instanță a proceselor-verbale încheiate de comisiile de
soluţionare a contestaţiilor; instanța competentă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 11) ................................................................................................................................................... 54
10. Îndeplinirea condiţiei art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004, sub aspectul vătămării, în
cazul persoanelor fizice – pacienţi – care acţionează pentru obligarea CNAS, a Ministerului
Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea anumitor medicamente expres
nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare
medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază
de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile
comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul
programelor naţionale de sănătate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 13) .................. 57
11. Valoarea juridică a unui act administrativ normativ în vigoare, despre care se afirmă
că ar conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică superioară, în
ipoteza în care prin acţiunea în contencios administrativ se solicită numai anularea unui act
administrativ individual fără a fi atacat şi actul administrativ normativ, acţiunea fiind
întemeiată pe actul normativ cu forţă juridică superioară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 32) .............................................................................................................................................................. 61
12. Contencios subiectiv sau contencios obiectiv; excepţia lipsei de interes şi, respectiv, a
lipsei calităţii procesuale active în contencios administrativ; asociaţia reclamantă nu
justifică un drept subiectiv sau un interes legitim propriu privat, ci exclusiv un interes
legitim public care nu este subsidiar unui interes privat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 8).................................................................................................................................. 64
13. Dispozițiile emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale la funcţionarii
publici/personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al primarului sunt acte
administrative? Există dreptul de tutelă al prefectului cu privire la acestea? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 1) ...................................................................................... 70
14. Obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 8) ...................................................................................... 74
15. Termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu
privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi cu privire la
acțiunea în anularea actului administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
3
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 11) 77
16. Aspecte cu privire la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene cu privire la dezlegarea unei întrebări preliminare formulate în cadrul procesual
al unei cereri de revizuire întemeiate pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 31) ................. 79
17. Aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; data de la care se aplică
conducătorului autorității amendă în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de întârziere (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 10) ....................... 84
18. Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, astfel
cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 97) .............................................................................. 86
19. Natura juridică a amenzii aplicate conform art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004;
executarea hotărârii judecătoreşti pe parcursul derulării procedurii prevăzute de art. 24
alineat 3 din Legea 554/2004; consecinţe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 143) ............................................................................ 88
20. a) Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004,
astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018; .................................................................. 95
b) Dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 conţin o abrogare implicită a
dispoziţiilor art. 14 alin. 1 Legea nr. 554/2004 în privinţa necesităţii îndeplinirii condiţiei
procedurale de admisibilitate, privitoare la necesitatea declanşării procedurii prealabile
administrative împotriva actului administrativ a cărui suspendare se solicită? (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 25); ............................................................................. 95
21. Termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune în cazul acţiunilor în pretenţii
derivate din executarea contractelor administrative, urmare a deciziei Curţii
Constituţionale nr. 12/2020, publicată în Monitorul Oficial la data de 11.03.2020 (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 38); ........................................................................... 102
22. Admisibilitatea unei cererii de suspendare a executării unei Hotărâri de Guvern prin
care se instituie sau se prelungeşte starea de alertă luată pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19 (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 10) ....................... 106
23. Situaţia şi drepturile procesuale ale conducătorului autorităţii publice în situaţia
aplicării art. 24 – 25 din Legea nr. 554/2004 (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 36) .. 116

4
 24. Calitatea de parte a primăriei în litigiile aflate pe rolul instanțelor de judecată (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 48) ............................................................................................................ 123
25. Natura juridică a hotărârii de consiliul local de aprobare a planului urbanistic de
detaliu: act administrativ individual sau normativ? (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 89)
130
II. COMPETENȚA INSTANȚELOR JUDECĂTOREȘTI...................................................................... 137
1. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ. Act administrativ
emis de Organismul Intermediar Regional (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 8) 137
2. Competența în cazul litigiilor privind angajarea răspunderii patrimoniale a foștilor
funcționari publici (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 9) ...................................... 137
3. Competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor având
ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor OUG
nr.34/2006, inclusiv relativ la anularea documentelor constatatoare emise în temeiul legii -
art. 97 ind.1 din HG nr.925/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior
intrării în vigoare a Legii nr.212/2018 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 44) ... 138
4. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect obligarea primarului (fostului
primar), de către unitatea administrativ-teritorială, la repararea unui prejudiciu produs în
legătură cu funcția (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13) .................................... 149
5. Competenţa materială în ipoteza acţiunilor având ca obiect obligarea consiliului
local să încheie contracte de vânzare-cumpărare având ca obiect spaţiile închiriate de
către cabinetele medicale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16) ... 150
6. Instanţa superioară (curtea de apel) a pronunţat soluţii diferite în privinţa
regulatorului de competenţă, în privinţa acţiunilor având ca obiect obligaţia spitalelor la
plata unor sume de bani către C.A.S., în condiţiile în care nu se cere anularea unui act de
control, ci doar sume de bani în baza unui contract civil (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 16) ............................................................................................................................. 150
7. Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori. Aplicarea art. 12. Instanţa competentă, natura litigiului
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de

5
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 9) ........................................................................... 150
8. Legea nr. 80/1995. Competenţa materială de judecată, în primă instanţă, a cauzelor
având ca obiect anularea unor acte administrative privind raportul de serviciu al
militarilor/jandarmilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 10) ......................... 151
9. Natura juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi –
autorităţi publice/ persoane de drept public, având ca obiect recuperare sume
reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 11) ......................................................................... 153
10. Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului. Natura
juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală de
Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului având ca obiect obligarea unităţilor administrativ-
teritoriale la plata contribuţiilor datorate de acestea pentru finanţarea activităţilor de
protecţie a copiilor protejaţi în sistem rezidenţial, de asistenţă maternală, a persoanelor
majore care beneficiază de protecţie conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de
întreţinere a persoanelor adulte protejate în centre specializate aflate în subordinea
direcţiei respective (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12) ........................................ 154
11. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ, în funcţie de criteriul
valoric al creanţei fiscale, în cazul acţiunilor în contencios îndreptate împotriva actului
administrativ fiscal. Competenţa soluţionării în fond a litigiului în favoarea tribunalului, în
cazul actelor administrative care privesc creanţe fiscale principale sub valoarea de
1.000.000 lei. Situaţia accesoriilor. Situaţia actelor de impunere prin care sunt stabilite
mai multe creanţe principale diferite. Situaţia contestării numai a unor creanţe (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 1) .................................................................................... 154
12. Competenţa materială a soluţionării cererilor având ca obiect anulare proces-verbal
de constatare a neregulilor şi decizie de soluţionare a contestaţiei, în condiţiile în care
procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un centru regional, care este o
autoritate locală (de ex: cauzele în care pârâţii sunt Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor
Rurale şi un Centru Regional al acesteia, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi
Pescuit şi un Oficiu Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 3) ................................................................................................................. 156
13. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect anularea
hotărârilor de încadrare în grad de handicap adoptate de Comisia pentru protecţia
copilului din subordinea consiliului judeţean (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 16)159
6
14. Competența materială de soluționare a cauzelor privind obligarea casei județene de
asigurări de sănătate la plata contravalorii serviciilor medicale achitate de persoanele
fizice în calitate de asigurat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 19) ................ 162
15. Competența materială a instanței în soluționarea ordonanțelor de plată având ca
obiect contravaloarea serviciilor de salubrizare a localităţilor, cereri întemeiate pe
dispozițiile art. 36 din Legea nr. 101/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 20)164
16. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect acordarea
ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici
cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin. (1)
din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 22) ................ 167
17. Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având ca
obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma inspecției economico-
financiare (O.U.G. nr. 94/2011) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 28) ............... 170
18. Instanța de contencios administrativ competentă a soluționa în fond litigiile având ca
obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 30) .............................................................................................................. 172
19. Competenţa şi calea de atac exercitată în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 79 ....................... 173
20. Competenţa materială în cazul acţiunilor având ca obiect obligarea autorităţilor pârâte
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară și pentru Siguranţa Alimentelor și Direcţiile
Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata unor sume de bani, pretinse în
temeiul art. IV alin. 1 al Legii nr. 236/2019 (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 9);.................................................................................................................................................. 174
21. Competenţa materială în cazul acţiunilor având ca obiect modificarea dispoziţiei
Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de transfer la un alt penitenciar (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 22) ............................................................................. 181
22. Titlul problemei de drept: natura juridică a procesului verbal de recepție la
terminarea lucrărilor de construire, respectiv dacă acesta îndeplineşte condiţiile legale
pentru a putea fi calificat drept act administrativ; competenţa materială se soluţionae a
cauzelor în primă instanţă (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios

7
 administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg
61) 183
23. Conflict de competenţă: posibilitatea, respectiv imposibilitatea stabilirii
competenţei în favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care s-a ivit conflictul
(Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 107)..................................................................................... 189
III. FUNCȚIONARI PUBLICI ............................................................................................................... 193
1. Soluţiile pronunţate cu privire la acţiunile având ca obiect recalcularea veniturilor
salariale, în sensul de a se stabili dacă în cuantumul salariului de bază la care se aplică
procentele de majorare prevăzute de art. 1 din O.U.G. nr. 19/2012 se includ şi drepturile
băneşti acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003 (reclamanții erau
angajaţi ai Direcţiei Fiscale Locale Sibiu) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 14) ............................................................................................................................................................ 193
2. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici. Natura juridică a
termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26) ......................................................................... 193
3. Acţiuni formulate de poliţişti având ca obiect diferenţa dintre norma 12-1 şi
suplimentul 12 B, în baza Ordinului MAI nr. 310/2009, anterior abrogării acestuia prin
Ordinul MAI S/ 69 din 18.04.2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 37) ........................................................................................ 194
4. Obligaţia autorităţilor publice de a comunica în temeiul prevederilor Legii nr.
544/2001 CV-urile funcţionarilor publici, cu protejarea datelor personale; respectiv, dacă
acestea sunt sau nu informaţii de interes public care se comunică la cererea persoanelor
interesate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 40).............................................................................. 198
5. Acţiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010, după pronunţarea deciziei nr. 5/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dată
în soluţionarea unui recurs în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 72) ..... 203
6. Aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014
în privinţa funcţionarilor publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură (APIA) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 11) ....................................................... 205

8
7. Funcționari publici. Posibilitatea acordării sporului de confidențialitate (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 53) .................................................................................. 211
8. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
diverselor sporuri și drepturi salariale, fără contestarea actului administrativ de stabilire
a drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 54) .................................. 212
9. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă. Existența/inexistența unui temei legal
pentru acordarea acestor drepturi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 56) ................ 216
10. Acordarea diferenţelor salariale reprezentând al 13-lea salariu începând cu data de
1.03.2012 şi în continuare, respectiv dacă începând cu anul 2012 premiul anual se prezumă
că se regăseşte inclus în salariul de bază, astfel cum rezultă din considerentele Deciziei
Curţii Constituţionale nr. 257/2012 şi ale Deciziei nr. 21/2013 a ÎCCJ, pronunţată în
recursul în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 59) ................ 220
11. Reîncadrarea funcţionarilor publici din autorităţile publice locale în temeiul art. 1
alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 71/2015.
Salariul de încadrare stabilit la nivel maxim corespunzător treptei I de salarizare (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 60) .................................................................................. 222
12. Încadrarea funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi în anul 2015. Aplicarea
dispoziţiilor art. 5 din O.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 63)s ............................................................................................................. 227
13. Probleme legate de aplicarea Legii nr. 124/2014, privind unele măsuri referitoare la
veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice: .............................. 229
A. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de muncă .. 229
B. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor Curţii de
Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a prejudiciului constând în
plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de Legea nr. 124/2014 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 76) .................................................................................. 229
14. Interpretarea şi aplicarea art. 85 din Legea nr. 188/1999. Cauze având ca obiect
dispoziții de imputare emise de primar având ca premisă un raport al Curţii de Conturi.
Data constatării pagubei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al

9
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 17) ............... 232
15. Considerarea ca vechime în specialitatea studiilor superioare a perioadei în care
polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător studiilor superioare absolvite
(ulterior încadrării ca agent de poliție), conform cerințelor prevăzute în fișele de post (în
care este menționată ca și condiție de ocupare a postului – studii medii) (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 7)........................................................................................................................ 235
16. Legalitatea măsurii de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut
special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, ca urmare a Deciziei Curţii
Constituţionale nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. (2) din
Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 47) ...... 238
17. Asimilarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de
Sănătate Caraş-Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei
de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 56) ....................... 243
18. Aplicarea art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul reclamantului
sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect „conflicte de
competență” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 34) ............................................................................................................................................................ 247
19. Dreptul funcționarului public cu statut special la compensarea chiriei, în situația în care
nu are domiciliul în localitatea în care își desfășoară activitatea și închiriază o locuință în
altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 37) .................................................................. 250
20. Dreptul funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Penitenciarului Arad de a
încasa diferențe salariale pentru perioadele în care au îndeplinit, pe baza deciziilor zilnice
pe unitate emise de directorul Penitenciarului, atribuţii specifice funcţiei de conducere de
director (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
41) 254
21.Aplicabilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia
contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 50) ............................................................................................................................. 265
22. Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a emite
ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii, grade profesionale,

10
gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016
şi pentru viitor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 56) ............................................................................................................................................................ 271
23.Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor
începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea nr.
304/2004 prin Legea nr. 207/2008 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 67) ............................................................................................... 283
24. Calificarea refuzului autorităţii publice, din perspectiva dispoziţiilor art.2 (lit.i) din
Legea nr.554/2004, de a emite acte administrative de salarizare (Ordine/Dispoziţii) cu
depăşirea plafonului prevăzut de art.38 (6) din Legea nr.153/2017, în situaţia existenţei
unor hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de instanţe civile, care atestă
discriminări salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 73) ............................................................................................................................. 289
25. Noţiunea de ”specialist” avută în vedere de art. 22 secţiunea 6 cap. VIII anexa V din
Legea cadru 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 79) ............................................................................................................................. 296
26. Egalizarea salariilor în cazul funcțiilor similare după intrarea în vigoare a Legii-cadru
nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 83) ............................................................................................................................................................ 300
27. Titlul problemei de drept: sarcina probei în litigiile de funcție publică vizând obligarea
angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate (Minuta întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23
aprilie 2022, pg 21) ................................................................................................................................... 306
28. Competenţa funcţională a soluţionării cauzelor privind drepturile băneşti ale
personalului militar din perspectiva noilor reglementări din Codul administrativ (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 25) ...................................................................................... 308
29. Titlul problemei de drept: dreptul funcționarului public cu statut special la decontarea
chiriei lunare, în situația în care are loc o mutare în cadrul aceluiași serviciu sau in alt
serviciu, în cadrul aceleiași localități, în raport de dispozițiile art. 31 alin. 1 din Legea nr.
360/2002 privind Statutul Polițistului, coroborat cu prevederile din HG nr. 284/2005 privind
stabilirea cuantumului și condițiilor de acordare a compensației lunare pentru chirie
cuvenite polițiștilor (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 30) ................................. 311
30. Destinatarii dreptului instituit de art. 129 alin.3 din Legea 272/2004; majorarea cu
50% a drepturilor cuvenite copiilor pentru care s-a instituit o măsură de protecție specială
vizează exclusiv copii cu handicap infectați cu HIV sau SIDA, sau toţi copiii cu handicap?
(Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 39) ................................................................. 316

11
31. Înțelesul sintagmei ”indemnizație de încadrare/salariu de bază prevăzut de lege pentru
anul 2022”, cuprinsă în art. 38 alin. 4 și 6 din Legea nr. 153/2017, respectiv dacă nivelul de
salarizare pentru anul 2022 este cel din grilele de salarizare sau acesta cuprinde și
celelalte majorări prevăzute în corpul legii sau în anexele la lege, cu referire concretă la
majorarea cu 15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 45) ................................................................................................. 320
32. Plata începând cu data de 01.03.2017 a sumelor constând în drepturi salariale în
procent de 20 % aplicat la salariul brut lunar, reprezentând diferența neacordată aferentă
sporului pentru risc și solicitare neuropsihică, sume actualizate cu indicele de inflație la
data plății efective în cazul personalului din cadrul Direcției Generale Antifraudă Fiscală
care ocupă funcții publice specifice de inspector antifraudă, inspector șef antifraudă,
inspector general adjunct antifraudă și inspector general antifraudă (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 53) ................................................................................................. 324
33. Plata drepturilor băneşti constând în diurna zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în
valută pentru facilitarea legăturii cu familia/recreere, aferente perioadei în care
reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în misiuni internaţionale de menţinere a păcii (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 60) ...................................................................................... 328
34. Acordarea aceluiași cuantum al sumei compensatorii corespunzătoare sporului de
fidelitate reclamanţilor – poliţişti care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei de
31.12.2009 şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de muncă de
la data angajării sau a promovării şi având aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor care la
data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, conform art.5 alin.1
ind.1 şi alin.1 ind.2 din OUG nr.83/2014 aprobată prin Legea nr.71/2015 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 73) ................................................................................................. 335
35. Titlul problemei de drept: aplicarea dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 153/2017,
respectiv majorarea salariului de bază cu un procent de până la 50% pentru personalul
nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 171)........................................................................... 339
36. Titlul problemei de drept: drepturi salariale solicitate de ofiţerii de poliţie care au
participat la misiuni internaţionale în afara teritoriului statului român, în zonele de
operaţii, prevăzute de art. 1(1) lit. a) şi art. 3 din H.G. nr. 1086/2004 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 181) ..................................................................................... 345
37. Titlul problemei de drept: aplicabilitatea art. 1 alin.5 ind.1 din OUG 83/2014, aprobată
şi modificată prin Legea nr.71/2015 în cazul poliţiştilor; consecinţa intrării în vigoare a
O.U.G. nr. 75/2020; lipsa obiectului acţiunii. (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 194) .............................................................................................................................................. 349
38. Drepturi salariale ale personalului militar, poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor
art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
12
 fondurile publice şi art. 7 alin. (1) din OUG nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-
bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 242) ..................................................... 356
39. Spor pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor
art. 1 din OUG nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor
termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative, ale art. 7 din OUG nr.
99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea personalului plătit din fonduri publice,
prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, şi ale art. 12 din OUG nr.
83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi
alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 247) .............................................................................................................................................. 359
40. Titlul problemei de drept: majorarea de 15% prevăzută la Nota pct. 3 la Anexa VIII
Capitolul I A. pct. I din Legea nr. 153/2017 reprezintă un spor aplicabil începând cu data de
01.07.2017, sau reprezintă o majorare a salariului de bază care are acelaşi regim juridic cu
celelalte majorări salariale prevăzute de Legea nr. 153/2017, respectiv se aplică etapizat,
în strictă conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai
2022, pg 128) .............................................................................................................................................. 369
41. Modificarea Ordinului Prefectului şi acordarea valorii sporului de condiţii vătămătoare
începând cu 01.01.2020 şi în continuare la 10% din salariul de baza, care este nivelul aflat
în plată la nivelul Instituţiei Prefectului pentru acelaşi grad profesional cu al reclamantului
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 136)..................................................................................... 374
42. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 111/2010 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 146) ..................... 380
43. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 lit. a și art. 3 din Hotărârea de
Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă,
cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști care au
participat anterior modificării și completării Hotărârii de Guvern nr. 518/2005 privind
unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea
unor misiuni cu caracter temporar prin Hotărârea de Guvern nr. 582/2015, la misiuni de
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român, având ca
obiect plata diurnei și a beneficiului de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu
familia și recreere; data la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului la
acțiune pentru realizarea dreptului la diurnă și a beneficiului de 1 dolar SUA/zi pentru
facilitarea legăturii cu familia și recreere (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 208)
386
IV. CONTENCIOS FISCAL .................................................................................................................. 396
1. Taxa pentru emisii poluante/Timbrul de mediu (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal

13
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 2)................................................................................................................................ 396
2. Anulare act administrativ-fiscal. Aplicarea principiilor supremației și efectivității
dreptului Uniunii Europene, cu privire la plata dobânzii, de către organul fiscal, de la data
formulării cererii de restituire a taxei pe poluare, peste dispozițiile cuprinse într-o
hotărâre judecătorească irevocabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 4) ..... 398
3. Efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a dispoziţiilor art. 35 alin. 1 din Ordinul
preşedintelui Casei Naţionale de Ajutor de Sănătate nr. 617/2007 asupra deciziilor de
impunere emise anterior rămânerii irevocabile şi publicării hotărârii judecătoreti și în
privința competenței C.A.S. de a emite decizii de impunere cu privire la raporturile juridice
născute anterior publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, în
contextul prevederilor art. V alin. 2 și 7 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 11).................................................................................................. 400
4. Anulare act administrativ-fiscal. Legalitatea efectuării controlului de către organul
fiscal, după depunerea și acceptarea declarației vamale, în condițiile în care controlul
ulterior privește încadrarea tarifară a bunurilor care au făcut obiectul declarației vamale.
Legalitatea emiterii, în consecință, a deciziei pentru regularizarea situației privind
obligațiile suplimentare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16) ..................... 401
5. Formularea acţiunii în anularea Deciziei de impunere privind obligaţii fiscale, în lipsa
deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, raportat la art. 218 alin. (2) din O.G.
nr. 92/2003. Situaţia în care organul fiscal, învestit cu soluţionarea contestaţiei împotriva
deciziei de impunere nu emite în termen legal decizia de soluţionare a contestaţiei sau nu a
analizat fondul, reţinând o excepţie dirimantă. Incidenţa art. 205 alin. (1) teza a II-a C.
proc. fisc., potrivit căruia contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat printr-un act administrativ fiscal.
Respingerea ca inadmisibilă a acţiunii judiciare, în condiţiile în care a fost emisă decizia de
soluţionare a contestaţiei, dar nu a fost atacată expres (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27
martie 2015, pg. 14) .................................................................................................................................... 401
6. Aplicarea dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. Principiul non bis in idem.
Cauza Lungu şi alţii împotriva României. Raportul dintre dispoziţiile art. 1 C. fisc. şi art. 28
alin. (2) şi art. 52 alin. (3) C. proc. pen. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 16) ...... 403
7. Dreptul de deducere a TVA. Suspiciuni de fraudă sau de nereguli în amonte.
Posibilitatea persoanelor impozabile de a cunoaşte că furnizorul sau operatorul a săvârşit
fraudă în materia TVA (Directiva 2006/112). Sarcina probei (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios

14
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 18) ..................................................................................................... 405
8. Obligativitatea înregistrării unităţilor administrativ-teritoriale în scopuri de TVA la
organul fiscal competent, în situaţia în care au obţinut venituri din valorificarea masei
lemnoase cu depăşirea plafonului de scutire prevăzut de lege. Îndeplinirea condiţiilor
impuse de art. 127 alin. (1), (2), (4) şi (5), art. 152 alin. (1) şi art. 153 alin. (1) pct. 2 lit. b)
C. fisc. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 19)............................................................... 407
9. Modalitatea de punere în aplicare a Hotărârii pronunţate de CJUE la data de 9 iulie
2015, în cauza C - 183/14, Salomie şi Oltean, sub următoarele aspecte: ................................ 408
- valorificarea dreptului de deducere a TVA; ................................................................................... 408
- posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA; ............................................................ 408
- aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite persoanelor
fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 28) ................................................................................................................................................. 408
10. Obligativitatea colectării TVA la subvenţiile acordate de la bugetul local pentru
furnizarea de energie termică (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 32) ................ 413
11. Compensarea cu deconturi negative de TVA. Data la care operează compensarea
creanţelor fiscale rezultate din cesiunea de creanţă notificată, prin raportare la
dispozițiile art. 116 alin. (51) şi art. 30 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 33) ........................................................................ 415
12. Competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-fiscale
de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 35)417
13. Competenţa materială a organului fiscal în privinţa efectuării inspecţiei fiscale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 38) .................................................................................. 422
14. Răspunderea solidară a administratorului cu debitorul insolvabil, în temeiul art. 27
alin. (2) lit. c) din O.G. nr. 92/2003. Condiţia relei-credinţe. Sarcina organului fiscal de a
prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei credinţe a administratrului care, în
perioada exercitării mandatului, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere instanţei
competente deschiderea procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei
respective şi rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios

15
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 39)............................................................................................................... 423
15. Efectele deciziei CJUE C-76/14 Mihai Manea împotriva Instituţiei Prefectului
Judeţului Braşov asupra timbrului de mediu, stabilit în baza O.U.G. nr. 9/2013 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 40) .................................................................................. 424
16. Interpretarea art. II din O.G. nr. 40/2015 cu privire la termenul de prescripţie a
dreptului de a solicita restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi autovehicule, taxei
pe poluare pentru autovehicule sau a taxei pentru emisiile poluante provenite de la
autovehicule, pentru acele taxe pentru care s-a împlinit termenul de 5 ani de prescripţie
pentru a cere restituirea lor, la data intrării în vigoare a O.G. nr. 40/2015, în cazul
litigiilor aflate pe rol la acest moment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 43) ................ 428
17. Taxă de poluare stabilită și achitată după 01.01.2013. Aplicarea dispozițiilor O.G.
nr. 40/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 9/2013 și în cazul autovehiculelor
noi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 44) ........................................................................ 429
18. Sancţiunea ce intervine în cazul emiterii actului fiscal cu depăşirea termenului de
definitivare a inspecţiei fiscale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 78) ..................... 430
19. Natura de act administrativ fiscal a înştiinţării de plată emisă de Serviciului Public
de Impozite și Taxe în situaţia în care nu se emite decizie de impunere (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 32) .................................................................................................. 433
20. Posibilitatea ca procedura antrenării individuale a răspunderii administratorului
unei societăţi pentru debitele fiscale restante ale societăţii, ce are ca temei dispozițiile
art. 25-28 din Legea nr. 207/2015 să fie aplicabilă în paralel cu derularea procedurii
insolvenţei debitorului principal conform Legii nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 35) .................................................................................................. 438
21. Sunt admisibile acţiunile în restituirea taxelor privind poluarea formulate după
expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr. 52/2017? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 39) .................................................................................................. 443
22. Efectele asupra legalităţii deciziilor de impunere emise de către casele de asigurări
de sănătate a Hotărârii pronunţate de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza
C-201/14 Bara și alţii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu

16
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 74) ................................................. 452
23. Admisibilitatea acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de plată
a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare a TVA, în
lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii cererii de acordare a dobânzilor (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 14) ........................................................................................ 455
24. Incidenţa normelor procedurale fiscale în litigiile având ca obiect contestaţie act
administrativ-fiscal, formulate împotriva deciziilor emise de organul fiscal în urma
constatărilor inspecţiei fiscale, în condiţiile în care decizia de impunere şi raportul de
inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul O.G. nr. 92/2003 privind vechiul Cod de
procedură fiscală, iar decizia prin care a fost soluţionată contestaţia prealabilă a fost
emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 207/2015 privind noul Cod de procedură fiscal
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 34) ........................................................................................ 463
25. Competenţa şi admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect plata cotei din
valoarea construcțiilor autorizate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 7).................................................................................................. 467
26.Admisibilitatea acţiunilor în restituirea taxelor de poluare lato sensu formulate după
expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 15) ......................................... 475
27. Prescripția dreptului organului fiscal de a stabili obligații fiscale; momentul de la care
se calculează termenul de prescripție pentru obligaţii accesorii aferente impozitului pe
profit stabilit suplimentar; data la care se stabileşte baza de impunere pentru impozitul pe
profit anual (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 17) ............................................................................................................................................................ 477
28. Stabilirea bazei de impozitare raportat la contribuțiile și impozitul pe venituri din
salarii în cazul muncitorilor transfrontalieri; diurna externă sau venituri din salarii sau
asimilate salariilor; delegare; detașare transnațională (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 20) .................................................................. 480
29. Legalitatea stabilirii de obligații suplimentare de plata cu titlu de impozit pe profit şi
TVA în sarcina comercianților persoane juridice deținătoare de legitimații cash and carry
(Sellgros/Metro), în situaţia în care persoane fizice achiziţionează în această calitate
cantități mari de bunuri folosindu-se de legitimaţia persoanei juridice iar estimarea bazei
de impunere se realizează fără a se identifica la comerciant (prin intermediul unui
inventar) bunurile cumpărate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 24) ............................................................................................... 484

17
30. Interpretarea prevederilor art. 266 alin. 41 din Legea nr. 207/2015 (alineat introdus
prin OG nr. 30/2017), respectiv dacă prin anularea obligaţiilor fiscale datorate de debitori,
persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii
libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate juridică, radiaţi din registrele
în care au fost înregistraţi, se înţelege desfiinţarea/încetarea obligaţiilor fiscale, sau se
referă numai la ştergerea obligaţiilor fiscale restante de pe asocierea sau entitatea fără
personalitate juridică radiată şi nu la ştergerea acestora în totalitate, în sensul absolvirii
persoanei fizice titulare de obligaţia de plată a acestora (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 26) .................................................................. 487
31. Incidenţa dispoziţiilor art. 25 alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală în privinţa
administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată insolvabilă de către
organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de administrare, toate atribuţiile
acestuia fiind îndeplinite (uneori chiar de la înfiinţarea societăţii) de o altă persoană, în
baza unei procuri speciale dată de administratorul de drept; se poate reţine, cu privire la
administratorul de drept, că este îndeplinită condiţia relei-credinţe în determinarea
neînregistrării în contabilitate ori a neachitării obligaţiilor fiscale din împrejurarea că
acesta răspunde conform art. 10 din Legea nr. 82/1991 de conducerea societăţii şi a
cunoscut că în realitate nu are niciun control asupra societăţii, încredinţarea atribuţiilor
funcţiei sale unei terţ realizându-se fără a se face modificările cuvenite la ORC? (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 30) ...................... 492
32. Legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru contribuțiile și impozitul din salarii în
condițiile în care organul fiscal, raportându-se la prevederile art. 15 din Codul de
procedură fiscală şi ale art. 7 alin.1 lit.c şi alin.2 din Legea 344/2006, a reconstituit baza
de calcul prin raportare la salariul minim din țara în care are loc delegarea (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 8) ........................................................................................ 496
33. Titlul problemei de drept: răspunderea solidară a administratorului cu debitorul
insolvabil, în temeiul art.27 alin. 2 litera c din O G 92/ 2003. Condiția relei credințe;
sarcina organului fiscal de a prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei credințe a
administratorului care, în perioada exercitării mandatului, nu și-a îndeplinit obligația
legală de a cere instanței competente deschiderea procedurii insolvenței, pentru obligațiile
fiscale aferente perioadei respective și rămase neachitate la data declarării stării de
insolvabilitate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 135) ................................. 503
34. Titlul problemei de drept: admisibilitatea cererii de suspendare a actului administrativ
fiscal constând în decizia de instituire măsuri asigurătorii, în ipoteza în care măsurile au
fost deja executate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 144); .................... 508
35. Titlul problemei de drept: de când începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de
art.219 din Legea nr. 207/2015/art. 135 din OG nr. 92/2003 privind Cod Procedură Fiscală
în cazul cererilor de restituire a taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxei pe
poluare pentru autovehicule, taxei pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, şi
timbrul de mediu pentru autovehicule; dacă termenul de prescripţie a fost întrerupt prin

18
 O.U.G. nr. 52/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 155) ..................... 514
36. Titlul problemei de drept: modul de calcul a impozitului pe mijloacele de transport
datorat pentru vehicule de tip autorulotă din Categoria M1, subcategoria de folosinta
AUTOVEHICUL SPECIAL Ml, Caroserie SA Autorulota în categoria „autoturism M1” sau în
categoria „autovehicul special M1” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 113) ..................... 523
V. ACHIZIȚII PUBLICE ....................................................................................................................... 532
1. Achiziții publice. Posibilitatea reevaluării ofertelor sub aspectul admisibilității, în
situația în care măsura reevaluării este dispusă de C.N.S.C. sau de instanța de judecată,
dar, cu ocazia primei evaluări, autoritatea contractantă nu a observat toate motivele de
neconformitate sau inacceptabilitate, analizându-le, deci, eșalonat, cu privire la aceeași
ofertă, în două (sau mai multe) etape de evaluare și reevaluare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 12).................................................................................................. 532
2. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva deciziei
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 53) ............................................................................................................................. 534
3. Posibilitatea instanței care soluționează cererea de despăgubiri în executarea
contractului de achiziție publică, în temeiul art. 286 din O.UG. nr. 34/2006, de a invoca
nulitatea contractului de achiziție publică, motivat de faptul că este încălcată obligația de
a nu diviza contractul de achiziție, prevăzută de art. 23 din O.UG. nr. 34/2006 și obligația
de a respecta principiile generale prevăzute de art. 2 din O.UG. nr. 34/2006 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 73) .................................................................................... 538
4. Natura răspunderii juridice (contractuală sau cvasi delictuală) în cazul acţiunilor în
pretenţii formulate de instituţia care a acordat contractul de achiziţie publică împotriva
beneficiarului contractului, ca urmare a constatării unui prejudiciu prin decizie a Camerei
de Conturi, menţinută în urma promovării acțiunii în contencios administrativ (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 19) .................................................................................. 539
5. Aplicabilitatea HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă în ce privește modul
de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016 privind remediile
şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică a contractelor
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 20) .................................................................................. 540

19
 6. Nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a O.U.G.
nr. 34/2006. Dispoziții de drept material și procesual aplicabile (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 22) .............................................................................................................. 542
7. Calea de atac – dacă există sau nu – şi termenul de exercitare a acesteia în ipoteza în
care se ia act de renunţarea la judecata plângerii formulate împotriva deciziei pronunţate
de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 37) ................................................................................................................................................. 545
8. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva deciziei
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 53) ............................................................................................................................. 546
9. Sancțiunea sau remediul pentru nelegala constituire a cauțiunii pentru soluționarea
contestației de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 89) ......................................... 551
10. Calea de atac, termenul de formulare şi instanţa competentă să soluţioneze calea de
atac în materia achiziţiilor publice (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 94) ............................................................................................... 556
11. Titlul problemei de drept: achiziţii publice - respingerea contestaţiei administrativ-
jurisdicţionale pentru neconstituirea în termen a cauţiunii; interpretarea sintagmei „data
sesizării CNSC“ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 106) ................................. 559
12. Titlul problemei de drept: tardivitatea criticilor formulate în cadrul unei proceduri
de achiziţie publică de către ofertantul iniţial, declarat câştigător, împotriva ofertei unui
alt operator economic care a fost reintrodus în procedură în urma admiterii unei
contestaţii, dar pentru aspecte ce nu au făcut obiectul reevaluării (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj,
5-6 mai 2022, pg 26) ................................................................................................................................. 564
VI. PROBLEME DE PROCEDURĂ CIVILĂ INCIDENTE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL ............................................................................................................... 570
1. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, invocată în condiţiile art. 4 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, direct în recurs. Corelarea dispoziţiilor art. 4
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu dispoziţiile art. 488 C proc. civ. care
instituie expres şi limitativ cazurile de casare, recursul fiind conceput ca o cale
extraordinară de atac pentru motive de nelegalitate, nu şi de netemeinicie (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 15).................................................................................................. 570

20
2. Soluţiile pronunţate cu privire la admisibilitatea recursului prin care se critică
cuantumul cheltuielilor de judecată acordate de instanţa de fond prin raportare la
dispoziţiile art. 488 pct. 8 NCPC (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10) ... 572
3. Soluţionarea cererii de abţinere de către instanţa superioară în cazul în care la
instanţa de fond nu se poate alcătui completul de judecată (art.50 alin. 2, art.52 din Codul
de procedură civilă) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 63) ..................................... 572
4. Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 457 C. proc. civ. Soluţia instanţei de
control judiciar în ipoteza în care partea exercită o cale de atac greşită, diferită de cea
corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 24) ................................................................................................................................................. 575
5. Posibilitatea de invocare direct în recurs a jurisprudenţei Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau a principiilor dreptului Uniunii, în ipoteza în care partea nu a formulat
apărări în acest sens la fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 26) ................. 578
6. Posibilitatea de invocare direct în recurs a unor aspecte de nelegalitate a actelor
administrative în ipoteza în care partea nu le-a formulat şi la fond (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 27) ................................................................................................................ 579
7. Admisibilitatea cererii în anularea rezoluţiei de clasare date de Inspecţia Judiciară,
în lipsa citării magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 65)............................................................................................................... 580
8. Problema căii de atac și a soluţiei în cazul deciziilor de revizuire emise de către
casele judeţene de pensii, prin care se refuză solicitanţilor recunoaşterea calităţii de
beneficiari ai dispoziţiilor Legii nr. 189/2000 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 67)583
9. Admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect anularea ordinului prefectului
de constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier local [art. 12 alin. (3) din
Legea nr. 393/2004], respectiv caracterul definitiv sau nedefinitiv al otărârii primei
instanţe, faţă de aplicarea analogică sau nu a art. 9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 87) ........................................................................................ 584
10. Incidenţa prevederilor art. 78 alin. (2) Cod procedură civilă în litigiile care au ca
obiect anularea unui act emis de o autoritate cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale

21
 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 5) .................................................................................... 586
11. Titlul problemei de drept: citarea emitentului actului administrativ față de care s-a
invocat excepția de nelegalitate, pentru prima dată în recurs, în situația în care
autoritatea administrativă emitentă nu este parte în acel dosar (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 96) ................................................................................................. 588
12. Titlul problemei de drept: ........................................................................................................... 591
a) Art. 457 alin. 3 şi 4 cod procedură civilă prevede 2 soluţii alternative ale aceleiaşi
ipoteze sau reprezintă soluţii diferite aplicabile unor ipoteze distincte? ................................ 591
b) Stabilirea căii de atac legale şi normele de procedură incidente ar trebui să aibă în
vedere natura juridică a litigiului dedus judecăţii sau competenţa materială procesuală a
instanţei care a judecat litigiul în fond? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 45) ................................................................................................................................................. 591
13. Titlul problemei de drept: posibilitatea reclamantului de a îndeplini, în cadrul
procedurii reexaminării încheierii de anulare a cererii de chemare în judecată, obligaţiile
stabilite de judecător în procedura de regularizare a cererii de reexaminare şi
ndemonstrate a fi fost îndeplinite, fără a exista vreo justificare obiectivă, până la
momentul pronunţării încheierii de anulare a cererii de chemare în judecată (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 57) ............................................................................. 597
14. Dacă se poate reţine puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti prin care
unui membru din familie i s-a recunoscut calitatea de beneficiar al drepturilor prevăzute de
Decretul-Lege nr.118/1990, anterior pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept a Deciziei nr.9/2014 iar în prezent un
alt membru de familie invocă acelaşi statut, fără alte probe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai
2022, pg 59) ................................................................................................................................................. 599
15. Admisibilitatea/inadmisibilitatea suplimentării prin cererea de chemare în judecată a
motivelor de nelegalitate a actului administrativ-fiscal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai
2022, pg 81) ................................................................................................................................................. 607
16. Calitatea procesuală activă a terțului beneficiar al autorizației de construire
contestate, în exercitarea căii de atac a recursului, în condițiile în care nu a fost parte la
judecarea în fond a cauzei; norma prevăzută de art.16 ind.1 Legea 554/2005 este de ordine
publică sau privată?; remediul procedural în cazul în care nu este chemat în judecată terțul
beneficiar al actului administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 99) ....................... 613
VII. FONDURI EUROPENE, FONDURI NAȚIONALE ....................................................................... 617
1. Problema aplicării în timp a normelor de drept privind sancţiunile financiare aplicate
în legătură cu obţinerea şi utilizarea fondurilor europene (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal

22
 de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 6)................................................................................................................................ 617
2. Art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 66/2011 - noţiunea de „neregulă” şi raportarea
acestei noţiuni la condiţia existenţei unui prejudiciu adus bugetului Uniunii
Europene/bugetelor donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurilor publice naţionale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8) ....................................................................... 620
3. O.U.G. nr. 66/2011 – Note de aplicare a corecţiilor financiare pentru nereguli legate
de contracte care intră sub incidenţa art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006 [contracte indicate în
anexa 2B şi valoare mai mică decât limitele stabilite de art. 57 alin. (2)] – obligativitatea
aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg.
25) 621
4. Proces-verbal de constatare nereguli emis de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură. Efectele anulării actului juridic prin care s-a făcut dovada dreptului de
proprietate/de folosinţă cu privire la teren asupra subvenţiilor acordate în cadrul unor
scheme de sprijin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 71)................................................... 622
5. Probleme legate de aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi
sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a
fondurilor publice naţionale aferente acestora:............................................................................... 623
- natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea în
considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011; ....................... 623
- procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile prevăzute de
art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față de procedura stabilită
prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 79) ................................................................................................................................................. 623
6. Consecințele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/22.02.2015, publicată în Monitorul
Oficial nr. 237/07.04.2015, în cazul actelor administrative prin care calificarea neregulii și
stabilirea creanțelor bugetare s-a făcut în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, iar nu
în raport de dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data
săvârșirii neregulii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 83)................................................... 628
7. Sancțiunea care intervine în cazul încălcării termenelor prevăzute de art. 21 alin. 23
- 26 OUG nr. 66/2011 ((Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 99) ............................................................................................................................. 630
VIII. INTEGRITATEA ÎN EXERCITAREA FUNCȚIILOR PUBLICE; CERCETAREA AVERILOR ..... 635
23
1. Natura juridică a ordonanţei emise de Comisia de Cercetare a Averilor.
Admisibilitatea acţiunii în anularea ordonanţei de clasare. Procedura prealabilă (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 20) ......................................................................... 635
2. Procedura specială prevăzută de Legea nr. 115/1996, cu referire la etapa judecării
cauzei, de către Curtea de Apel (art. 17). „Diferenţă semnificativă”, în sensul art. 18 din
Legea nr. 176/2010. Constatarea caracterului nejustificat al dobândirii unor bunuri sau a
unei cote-părţi din aceasta (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21) ...... 636
3. Consecinţele neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la
procedura privind control averilor demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii
de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în raport cu prevederile art. 16 alin.
(1) din Legea nr. 115/1996 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21) ...... 637
4. Admisibilitatea acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare a conflictului de
interese comunicat persoanei în cauză şi organelor de urmărire penală în ce priveşte
dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict
de interese. Limitele controlului instanţei de contencios administrativ (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 22) ..................................................................................................... 638
5. Reguli de evitare a conflictului de interese reglementate de Cap. 2, Secţiunea a 8-a
din O.U.G. nr. 34/2006 coroborate cu interdicţia instituită de art. 90 alin. (2) din Legea nr.
161/2003. Situaţia în care o rudă de gradul I a unui consilier local este cţionar sau asociat
la o societate comercială cu capital privat, care participă la procedura de achiziţie
publică, procedură în care respectivul consilier nu are nicio implicare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 24) ..................................................................................................... 639
6. Incompatibilitatea aleşilor locali, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, pentru
persoanele care îndeplinesc o funcţie interimară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg.
24) 640
7. Legea nr. 115/1996. Calificarea diferită, ca venituri sau cheltuieli, a retragerilor de
numerar de la ATM pentru care nu există dovezi, chiar indirecte, privind cheltuirea
imediată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 13) ....................................................................... 640
8. Aplicarea în timp a legii de procedură civilă raportat la data sesizării Comisiei de
cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de ANI sau la data sesizării Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel prin ordonanța comisiei, prevăzută de
art. 104 alin. (1) lit. a) din lege (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
24
 Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 14) ............... 641
9. Sancțiunea neparticipării unui consilier juridic din cadrul Agenției Naționale de
Integritate la judecarea cauzei având ca obiect controlul averii potrivit art. 16 alin. (1)
teza a II-a din Legea nr. 115/1996. În ipoteza în care Agenția Națională de Integritate
formulează apărări scrise în cauza aflată pe rolul curții de apel, solicitând judecarea în
lipsă, fără să trimită un reprezentant în instanță, se poate considera că acesta reprezintă
o formă valabilă de participare? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 15) ............... 642
10. Procedura soluţionării litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei de
clasare în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 emisă de Comisia de cercetare a
averilor; participarea procurorului; citarea Statului Român prin Ministerul Finanţelor
Publice; soluţii pe care le poate dispune instanţa – discuţii cu privire la posibilitatea
confiscării averii în cadrul respectivului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 21) ..... 645
IX. TAXA JUDICIARE DE TIMBRU .................................................................................................... 654
1. Modul de stabilire a taxei de timbru în cazul unei căi de atac declarate după data
intrării în vigoare a OUG nr. 80/2013 împotriva unei sentinţe/decizii pronunţate într-un
litigiu iniţiat sub imperiul Legii nr. 146/1997 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 14) ............................................................................................................................................................ 654
2. Taxa judiciară de timbru pentru daune din contractul de asigurare – art. 15 lit. o din
Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr. 80/2013 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14).................................................................................................. 654
3. Taxa judiciară de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului
Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg.
56) 655
4. Interpretarea dispoziţiilor art.115 alin. (1) din Legea nr.85/2014 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 57) .................................................................................................. 657
5. Este sau nu scutit de plata taxelor judiciare de timbru Secretariatul de Stat pentru
Recunoașterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în
perioada 1945-1989, în calea de atac îndreptată împotriva hotărârilor prin careau fost
soluţionate cereri formulate de persoane fizice, pentru obligarea la acordarea unuia dintre
titlurile reglementate de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 341/2004? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios

25
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 61) .................................................................................................. 660
6. Cuantumul taxei judiciare de timbru datorate pentru cererea având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 7) 663
7. Sunt sau nu scutite de la plata taxei judiciare de timbru cererile de recuzare
formulate în cursul soluţionării unor cauze în care operează o astfel de scutire, în
considerarea obiectului acestora ori a calităţii unora dintre părţi? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 59) .................................................................................................. 664
8. Modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 101/2016, cu
referire la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind achizițiile publice,
respectiv în situația în care se contestă un act emis în faza de atribuire a contractului
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 51) ...................................................................... 668
9. Timbrajul cererii de intervenţie accesorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 38)
671
10. Ajutorul public judiciar sub forma prevăzută de art.6 lit.d din OUG nr.51/2008
„scutiri, reduceri, eşalonări sau amânări de la plata taxelor judiciare prevăzute de lege,
inclusiv a celor datorate în faza de executare silită”; condiţii pentru acordare (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 136) .................... 671
11. Titlul problemei de drept: cerere de chemare în garanție formulată de către intimata
Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere (C.N.A.I.R., fosta
C.N.A.D.N.R.), în contradictoriu cu persoana care a dobândit un autovehicul anterior datei
săvârșirii contravenției constând în fapta de a circula fără rovinietă valabilă
(înregistrarea în format electronic a tarifului de utilizare) sau peaj valabil (înregistrarea în
format electronic a tarifului de trecere) imputate petentului-înstrăinător, având ca obiect
despăgubiri civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată la plata cărora
intimata ar putea fi obligată către petent în cadrul procesului vizând plângerea
contravențională promovată de acesta din urmă, fundamentată pe lipsa calității sale de
subiect activ al contravenției. ............................................................................................................... 676
Scutirea cererii de chemare în garanție de la plata taxei judiciare de timbru [calitatea
C.N.A.I.R. de instituție publică; înțelesul sintagmei "veniturile bugetelor instituțiilor publice
finanțate integral sau parțial din bugetul de stat" uzitată în cuprinsul art. 30 alin. (2) din
O.U.G. nr. 80/2013]. Admisibilitate în principiu. Soluționarea fondului cererii de chemare în
garanție[1]. ................................................................................................................................................. 676
Soluționarea fondului cererii formulate pe cale separată de către C.N.A.I.R., în calitate de
reclamantă, în contradictoriu cu persoana care a dobândit autovehiculul anterior datei
săvârșirii contravenției, în calitate de pârâtă, având ca obiect obligarea pârâtei la plata

26
 către reclamantă a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de
judecată achitate petentului de către reclamantă în procesul vizând plângerea
contravențională (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 180) ................................................... 676
X. ALTE PROBLEME DE DREPT ADMINISTRATIV ......................................................................... 693
1. Cererea prin care se solicită obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea
Despăgubirilor (C.C.S.D.) la emiterea titlului de despăgubire, potrivit Titlului VII din Legea
247/2005, formulată sub imperiul acestei legi şi nesoluţionată până la abrogarea ei, prin
Legea nr. 165/2013. Modalitatea în care poate fi soluţionată o astfel de cerere după
preluarea – de către Comisia Naţională de Compensare a Imobilelor – a activităţii şi
atribuţiilor C.C.S.D. (incidenţa Legii nr. 165/2013, intrată în vigoare pe parcursul
soluţionării cauzei; incidenţa şi modul de aplicare a Deciziilor nr. 88/27.02.2014 şi nr.
269/07.05.2014 ale Curţii Constituţionale) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 10) ............................................................................................................................................................ 693
2. Situaţia acţiunilor întemeiate pe Legea nr. 9/1998 cu modificări şi completări, ce au
ca finalitate plata despăgubirilor băneşti cuvenite, determinate în urma epuizării
procedurii instituită de această lege, în contextul intervenţiei legiuitorului prin acte
normative succesive: OUG nr. 10/2013 (declarată neconstituţională); OUG nr. 10/2014,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 112/2014, acte normative ce suspendă plata acestor
despăgubiri (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13) .................................... 694
3. Aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Cap II, lit. A. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art.
15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 în ipoteza în care creditorul de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment deţine mai multe creanţe, respectiv dacă plafonul de
450.000 lei operează raportat la drepturile izvorâte din fiecare contract de asigurare
încheiat cu asigurătorul aflat în faliment sau raportat la un creditor de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 27) ..................... 694
4. O.U.G. nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse
vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora. Procedura de recuperare de către
direcţiile silvice a prejudiciului constând în alte pagube decât cele definite în art. 1 lit. a)
din O.U.G. nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12) ......................... 699
5. Rezoluţie de clasare a sesizării emisă de Inspecţia Judiciară (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26) ..................................................................................................... 700
6. Termenul de prescripţie aplicabil acţiunilor prin care se solicită acordarea
compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 – Codul silvic,
pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie 2010 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
27
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 68) ................................................................................................................................................. 701
7. Acordarea penalităţilor de întârziere în litigiile derivând din executarea contractelor
de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor. Posibilitatea instanţei de a
invoca/examina din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 69) ................................................................................................................ 702
8. Acțiuni având ca obiect pretenții – debit și penalități de întârziere, formulate de o
societate comercială furnizor de servicii web, în calitate de reclamant, în contradictoriu cu
unități administrativ-teritoriale, în calitate de pârât, întemeiate pe contracte de prestări
servicii încheiate în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, cu referire la obligația de
plată a penalităților și, în special, la cuantumul acestora, față de specificul comun al
situației de fapt, al clauzelor contractuale invocate și prin raportare la incidența art. 4 din
Legea nr. 469/2002 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 72)................................................... 705
9. Beneficiarii amnistiei fiscale potrivit Legii nr. 126/2014 şi efectele intrării în vigoare
a Legii nr. 126/2014 asupra valabilităţii deciziilor emise de Agenţia Judeţeană pentru Plăţi
şi Inspecţie Socială în ce priveşte măsura de recuperare a prejudiciului constând în plata
indemnizaţiei de creştere a copilului, în mod necuvenit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 78) ................................................................................................................................................. 706
10. Admisibilitatea/inadmisibilitatea cererilor privind emiterea ordonanțelor de plată
pentru pretențiile derivând din contractele administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 25) ................................................................................................................................................. 708
11. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c), f), m) şi r) şi art. 8 alin.
(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată, art. 22
lit. c) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu
handicap, republicată, art. 4 alin. (1), art. 7 alin. (6) şi art. 10 alin. (1) din Normele
metodologice privind modalitatea de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit
persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 680/2007, modificată şi
completată, cu referire la: ...................................................................................................................... 710
- stabilirea naturii juridice a convenţiilor încheiate între operatorii de transport interurban
şi direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului; ................................................ 710
- competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate de operatorul
de transport ca urmare a decontării cu întârziere a contravalorii călătoriilor efectuate pe
calea ferată de persoanele cu handicap; ............................................................................................ 710
- procedura aplicabilă în aceste cauze (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 27) ............... 710

28
12.Data de la care se calculează termenul de decădere de 90 de zile pentru formularea
cererii de despăgubiri adresată Fondului de garantare a asiguraţilor, atunci când dreptul
de creanţă s-a născut ulterior datei rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a
procedurii falimentului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 12) ........................................ 712
13. Modalitatea de soluţionare a cauzelor având ca obiect anulare certificat de
încadrare în grad de handicap; probe (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 30) ..................... 714
14. Natura juridică a litigiului prin care prefectul contestă dispoziţia primarului de
numire a curatorului; natura juridică a dispoziţiei primarului (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 65) .................................................................................................................... 716
15. Acţiuni prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de
modificare/rectificare act de stare civilă; natura juridică a acţiunii şi natura juridică a
dispoziţiei primarului; competenţa instanţei de soluţionare a unor astfel de cereri (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 68) ........................................................................................ 720
16. Legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea
duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura de contestare a
hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 52) ............................................................................................................................................................ 724
17. Natura juridică a procesului-verbal prin care o administrație bazinală de apă a stabilit
în sarcina unei societăți obligația de plată a unei sume de bani până la un anumit termen,
cu titlu de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei suprafețe de apă (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 103) .................... 734
18. Cerere de acces la informaţii de interes public (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 108) .......................................................................... 739
19. Comunicarea de informaţii de interes public în format electronic contra cost sau
gratuit (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
116) 748
20. Sfera de întindere a dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 în lumina Deciziei
Curții Constituționale nr. 225/2017(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 119) ............................................................................................. 751
21. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie al dreptului la recuperarea
sumelor acordate conform OUG nr. 70/2011 cu titlu de ajutor de încălzire, în raport de
29
disp. art.1 alin. 4 şi 5 din OUG nr. 44/2014 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 123) .......................................................................... 755
22. Hotărârea de consiliu local de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ) pentru
imobile individualizate, reprezintă act administrativ cu caracter individual sau normativ?
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 127) ...... 760
23. Efectele anulării deciziei formaţiunii politice privind excluderea din partid a
consilierului local asupra valabilităţii Ordinului Prefectului care a constatat încetarea de
drept a mandatului consilierului local şi a declarat vacant postul (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 129) ....................................... 763
24. Cenzurarea încadrării în gradul de handicap de către instanţa de contencios
administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 140) .......................................................................................................................................................... 770
25. Titlul problemei de drept: admisibilitatea suspendării executării unei hotărâri de
consiliu local emisă în temeiul Legii nr. 255/2010 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021,
pg 80)773
26. Titlul problemei de drept: dacă în aplicarea dispozițiilor cuprinse la cap IV lit. A
pct. 22 și 25 din Anexa la Ordinul nr. 1918/2011, împuternicirea pentru obţinerea numelui
de utilizator și a parolei poate fi acordată numai unui angajat sau poate fi mputernicit în
sensul celor arătate și un terț, fără a fi necesar ca între acesta și persoana care l-a
împuternicit să existe relații specifice raporturilor de dreptul muncii? (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 91) ................................................................................................. 779
27. Titlul problemei de drept: posibilitatea recalculării indemnizaţiei pentru creştere
copil în situaţia în care se emite ulterior de către angajator o nouă adeverinţă cu caracter
retroactiv referitoare la veniturile salariale mai mari, acordate ca urmare a unor hotărâri
judecătoreşti (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 102) .......................................... 782
28. Titlul problemei de drept: dacă refuzul conducătorului instituţiei publice de a aproba
menţinerea raportului de serviciu peste vârsta de pensionare trebuie justificat şi motivat
sau, dimpotrivă, fiind vorba despre o posibilitate conferită conducătorului, nu este
necesară justificarea și motivarea refuzului (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021,
pg 111) .......................................................................................................................................................... 787
29. Titlul problemei de drept: încadrarea în categoria „creanţe de asigurări”, în sensul
definiţiei art. 4 alin.1 lit.a) din Legea nr.213/2015 privind Fondul de garantare a
asiguraţilor, a penalităţilor de întârziere pretinse de creditorii de asigurări ca urmare a
întârzierii societăţii de asigurare aflate în faliment de plată în termenul legal a
despăgubirii cuvenite în baza asigurării obligatorii de răspundere civilă pentru prejudicii
produse prin accidente de vehicule (RCA), aşa cum sunt stabilite prin Ordinul CSA
nr.14/2011 sau ulterior prin Norma ASF nr.23/2014 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor

30
de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 55)............................................................................................................................. 791
30. Titlul problemei de drept: luarea măsurii de suspendare/retragere a licenței de
transport este de competența structurii centrale a Inspectoratului de Stat pentru Controlul
Transportului Rutier ori a inspectoratelor teritoriale ale acestei instituții? (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 72); ........................................................................... 793
31. Titlul problemei de drept: refuzul eliberării adeverinței prevăzute la art. 41 alin. (8)
din Legea nr. 7/1996, solicitate în vederea intabulării posesiei în cartea funciară, pe motiv
că nu sunt finalizate lucrările de cadastru sistematic (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 83)............................................................................................................................. 799
32. Titlul problemei de drept: prescripția dreptului Curții de Conturi de a efectua
verificări și a dispune măsuri; incidența acestei instituții, termenul și modul de calcul
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 90); ...................................................... 803
33. Titlul problemei de drept: admisibilitatea acțiunilor în contencios administrativ şi
fiscal având ca obiect suspendarea executării proceselor verbale de control şi a deciziilor
emise în baza Ordinului Ministerului Muncii, Solidarității Sociale şi Familiei nr. 279/2004 în
procedura privind activitatea de control, de îndeplinire a măsurilor asiguratorii, precum şi
de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii
nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de
muncă (Curtea de Apel Ploiești); ........................................................................................................... 808
Sub o formă generală a fost ridicată de Tribunalul Buzău aceeași problemă de drept:
acțiuni în anularea proceselor verbale şi a deciziilor emise de AJOFM, în baza Legii
76/2002. (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 99) .......................................... 808
34. Titlul problemei de drept: natura termenului de depunere a cererilor formulate de
angajator potrivit art. I alin. 1 din O.U.G. nr. 92/2020; sancţiunea aplicabilă în situaţia
depăşirii termenului legal; posibilitatea aplicării principiului proporţionalităii în situaţia
depăşirii termenului legal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg
115); 812
35. Titlul problemei de drept: incidența Legii nr. 571/2004 privind protecţia personalului
din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale
legii, în cazul membrilor Colegiului Medicilor Stomatologi din România (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 128). .................................................................................... 819
36. Titlul problemei de drept: interpretarea dispoziţiilor art. 1 și art. 2 alin 4 din OUG
155/2001 cu privire la modul de concesionare a serviciilor specializate pentru gestionarea
câinilor fără stăpân și a noțiunii de persoane juridice, asociații și fundații care desfăşoară
activităţi în domeniul protecţiei animalelor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 73) .. 823
37. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. XV alin. (11) raportat la art. XV alin.
(1) din OUG nr. 30/2020, condiţia „realizării încasării cu minim 25% mai mici”, comparativ
31
 cu media lunară pe anul 2019, include şi ipoteza nerealizării unor venituri pe anul 2019 ca
urmare a dobândirii calităţii de avocat doar începând cu anul 2020, respectiv, anterior
instituirii stării de urgenţă prin Decretul nr.195/2020, dar ulterior datei de 01.01.2020?
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 155)..................................................................................... 828
XI. REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENȚIILOR.............................................................................. 833
1. O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe
rețeaua de drumuri naționale din România – calitatea de subiect activ al contravenției de a
circula fără rovignetă valabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 45) ................. 833
2. Plângeri contravenționale formulate împotriva proceselor-verbale de contravenţie prin
care s-a aplicat şi sancţiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce.
Posibilitatea instanţei de a înlătura doar sancţiunea complementară aplicată (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 46) .................................................................................... 835
3. Soluţionarea contestaţiilor la executare formulate împotriva executării silite pornite în
temeiul proceselor-verbale de contravenţie încheiate de CNADNR, în contextul pronunţării
de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr. 6/2015 în recurs în interesul legii
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 47) .................................................................................... 837
4. Calitatea de contravenient a unui membru al senatului Universității, privit individual.
Posibilitatea reținerii culpei acestuia în săvârșirea faptei constatate ca fiind contravenție
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 48) .................................................................................... 838
5. Întreprinderea individuală - subiect al răspunderii contravenționale (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 49) ................................................................................................................ 840
6. Timbrajul cererilor având ca obiect transformare amendă, formulate de o regie
autonomă, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. 19, art. 27 şi art. 30 din O.U.G. nr.
80/2013 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 52) ......................................................................... 843
7. Prevederile art. 26 alin.(1) lit.a), rap. la art.31, coroborate cu cele ale art. 37 alin.(5)
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se pot
interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără
autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale
necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a
constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care
autoritatea competentă a constatat comiterea faptei? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal

32
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 80) ............................................................................................................................. 844
8. Interpretarea și aplicarea neunitară a prevederilor art. 3 din Legea nr. 60/1991 privind
organizarea și desfășurarea adunărilor publice cât privește sintagma “adunările care se
desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de
interes public sau privat”, prin raportare la conținutul constitutiv al contravențiilor
prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit. d) din aceeași lege și prin
interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 1 alin. (2) din lege. Care circumstanțe de
fapt și de drept transformă o adunare publică desfășurată în exteriorul sau în incinta
sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat într-o adunare
publică nedeclarată și pasibilă de sancționarea contravențională prevăzută de art. 26 alin.
(2) lit. a) sau, după caz, lit. d) din legea în discuție? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 35) ................................................................................................................................................. 848
9. Repunerea în termenul de 48 de ore (în prezent 15 zile) a contravenientului pentru plata
a jumătate din minimul amenzii în cazul în care în procesul-verbal de contravenţie s-a
indicat în mod eronat data încheierii procesului verbal de contravenţie sau data
contravenţiei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 59) ....................................................... 850
10. Nelegalitatea procesului verbal de contravenţie în cazul în care amenda stabilită de
către agentul constatator este în cuantum mai mic decât cel prevăzut de legea
contravenţională sancţionatorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 62) ..................... 853
11. Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean,
după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate împotriva
procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă să predea
permisul de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa contravenientului şi
faptul că i se majorează suspendarea dreptului de conducere; competenţa de soluţionare a
cererii de suspendare a efectelor unui astfel de act emis de conducătorul Inspectoratului de
Poliţie Judeţean (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 63) ....................................................... 854
12. Posibilitatea instanței de judecată de a examina proporționalitatea sancțiunii
complementare, stabilită prin procesul-verbal de contravenție (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 74) .................................................................................................................... 857
13. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie în ceea ce priveşte
aplicarea sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83 alin. 1 din
vechiul Cod fiscal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie
2020, pg. 149) ............................................................................................................................................... 862

33
14. Legalitatea constatării și sancționării de către polițistul local a contravenției
prevăzute de art. 2, pct. 31 din Legea nr.61 din 1991 ca urmare a neprezentării la sediul
poliției a proprietarului unui autovehicul care a fost parcat neregulamentar, în urma
invitației comunicate de poliția locală (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 151) ............................................................................................. 865
15. Obligaţia Companiei Naţionale Poşta Română de a adopta măsurile minime de
securitate prevăzute de art. 2, alin. 2 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 156) ....................................... 870
16. Aplicarea prezumției de nevinovăție corelativ cu cea de legalitate şi temeinicie a
procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor; necesitatea folosirii
mijloacelor tehnice la constatarea contravențiilor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 160) .......................................................................... 874
17. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie: cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 168) ....................................... 883
18. Sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi caracterul proporţional al
sancţiunii; titularul plângerii când bunurile confiscate nu aparţin contravenientului (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 179) .................... 895
19. Modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 20 din O.G. nr. 2/2001 în situaţia în care
sunt încheiate 2 procese-verbale în acelaşi timp pentru două contravenţii prevăzute de OUG
nr. 195/2002 – depăşirea vitezei maxime admise – constatate anterior, de acelaşi echipaj
de poliţie (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 186) .......................................................................................................................................................... 902
20. Admisibilitatea formulării căii de atac a apelului împotriva hotărârilor prin care s-a
respins cererea care are ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi
în folosul comunității (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 190)
907
21. Titlul problemei de drept: competenţa materială de soluţionare a cererilor având ca
obiect anularea şi suspendarea executării dispoziţiilor emise de şeful poliţiei rutiere prin
care s-a dispus suspendarea executării dreptului de a conduce autovehiculele în temeiul
art. 118 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.195/2002, aparţine tribunalului, ca
instanţă de contencios administrativ, conform art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 10 Legea nr.
554/2004 sau judecătoriei, conform art. 32 alin.(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001,
dată fiind natura sancţiunii, de sancţiune contravenţională complementară? (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.119) ................................................................................... 911
22. Titlul problemei de drept: este calitatea de contravenient o condiţie pentru aplicarea
prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, respectiv pentru desfiinţarea pe cale

34
administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-
teritoriale unde se află construcţia edificată fără autorizaţie de construire? (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.122) ................................................................................... 912
23. Cheltuieli de judecată - art. 454 Cod procedură civilă; situația în care se solicită
obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a fost de acord cu
admiterea plângerii contravenţionale, textul de lege în baza căruia s-a încheiat procesul
verbal de contravenţie fiind declarat neconstituţional (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23
aprilie 2021, pg.131) ................................................................................................................................ 918
24. Titlul problemei de drept: administrarea, în plângerile contravenţionale, a probei cu
martori - persoane prevăzute la art. 315 pct. 1-3 C.proc.civ. - în cazul în care pârâtul se
opune administrării acestei probe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg. 138)
921
25. Relevanţa Nomei de metrologie legală aprobată prin Ordinul nr. 301/2005 în cazul
contravenţiilor de depăşire a vitezei legale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021,
pg. 147) ......................................................................................................................................................... 926
26. Contravenţia de conducere sub influenţa băuturilor alcoolice, dacă fapta nu
constituie, potrivit legii, infracţiune; prevăzută de art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002.
Constatarea contravenţiei, regim probator: rezultatul etilotest – etilometru (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg. 155) .................................................................................. 931
27. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie, cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.161) .............................................................................................. 935
28. Titlul problemei de drept: sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi
caracterul proporţional al sancţiunii. Titularul plângerii când bunurile confiscate nu
aparţin contravenientului (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.174)
942
29. Titlul problemei de drept: calitatea procesuală activă şi interesul în cazul plângerii
contravenţionale, în cazul decesului contravenientului; interesul moştenitorului în
contestarea procesului verbal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021,
pg.206) .......................................................................................................................................................... 946
30. Limitele verificării temeiniciei procesului-verbal de contravenţie prin raportare la
norme incriminatoare speciale; posibilitatea instanţei de apel de a proceda la reîncadrarea
juridică a faptei (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg.218); ................... 953
31. Titlul problemei de drept: admisibilitatea înlocuirii sancţiunii muncii în folosul
comunităţii, în temeiul art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002, stabilite de instanță
conform art. 9 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cu sancţiunea amenzii (Minuta
35
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg.235) .......................................................................... 963
32. Competenţa teritorială în cazul plângerilor contravenţionale formulate pentru
sancţiuni aplicate în baza O.U.G nr. 129/2021 – forma iniţială a Ordonanţei înainte de
modificarea prin Ordonanţa de urgenţă nr. 5/2022 pentru modificarea şi completarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 129/2021 privind implementarea formularului
digital de intrare în România (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 163).................... 966
33. Titlul problemei de drept: acordarea cheltuielilor de judecată petentului în cazul
plângerilor contravenționale în situaţia în care soluţia instanţei de judecată este aceea de
reindividualizare a sancţiunii aplicate de agentul constatator (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj,
5-6 mai 2022, pg.170)............................................................................................................................... 971
34. Fapta contravenţională prevăzută de art. 336 alin.1 lit.b din Legea nr.207/2015,
faptă unică sau pluralitate de fapte? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 175).................... 973

36
 I. LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004

1. Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art.

21 din Legea nr. 554/2004 (problemă ridicată şi din perspectivă procedurală, în
sensul de a ști dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui
termen, în măsura în care această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin
cererea de recurs) (Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al
Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta
Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie
2014, pg. 3)
Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art. 21 din
Legea nr. 554/2004. Problema a fost ridicată şi dintr-o perspectivă procedurală, în sensul de
a ști dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui termen, în măsura în
care această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin cererea de recurs.
Referitor la acest punct, din dezbateri s-au conturat două puncte de vedere:
a) aplicabilitatea termenului de revizuire special, de 3 luni, prevăzut de art. 322 şi urm.
CPC 1865, respectiv art. 511 alin. (3) NCPC. În susținerea acestui punct de vedere au fost
aduse ca argumente:
- dispozițiile art. 2 alin. (2) NCPC, conform cărora „(...) dispozițiile prezentului Cod se
aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții
contrare˝. Or, fiind în prezența unei lipse de reglementare, sunt aplicabile, în lumina art. 2
alin. (2) NCPC, dispozițiile art. 5 alin. (3) care permit aplicarea „dispozițiilor legale
privitoare la situații asemănătoare”, în speță termenul de revizuire prevăzut cu privire la
cauzele în care au fost pronunțate hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului.
- necesitatea unei distincții între revizuirea de drept comun și cazurile speciale de
revizuire
- necesitatea corelării momentului în care începe să curgă termenul de revizuire de
data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, intenția legiuitorului
care transpare din reglementarea art. 511 alin. (3) fiind în acest sens.
Referitor la această problemă, s-a opinat că, în măsura în care evoluția practicii judiciare
justifică un atare demers (din perspectiva existenței unor soluții definitive în sensul
posibilității formulării sine die a unei cereri de revizuire pentru motivul prevăzut la art. 21
alin. (2) din Legea nr. 554/2004) poate fi avută în vedere sesizarea instanței supreme cu o
solicitare de pronunțare a unei decizii în cadrul unui recurs în interesul legii cu privire la
interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) NCPC. Un alt corectiv, de natură legislativă, l-ar
constitui includerea cazului de revizuire constând în pronunțarea unei hotărâri de către CJUE
în conținutul art. 511 alin. (3) NCPC.
b) aplicabilitatea termenului special de 1 lună prevăzut de dispozițiile art. 324 alin. (1)
pct. 4 teza finală CPC 1865, în virtutea normei de trimitere de la art. 28 din Legea nr.
554/2004, termen care curge de la data la care revizuientul a luat cunoștință, pe orice cale,
de hotărârea a cărei revizuire se cere, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție fiind
orientată în acest sens (hotărârea de principiu din 7 februarie 2011). S-a subliniat însă, că
această hotărâre de principiu a fost pronunțată sub imperiul vechiului Cod de procedură

37
civilă, care nu conținea o dispoziție similară art. 5 NCPC, făcând trimitere la aplicarea
dispozițiilor de drept comun.
În final, soluția agreată de participanți a fost în sensul că, în lipsa intervenţiei
legiuitorului în vederea reglementării termenului de revizuire pentru cazul arătat, ca urmare
a declarării neconstituționale a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (Decizia
Curții Constituționale nr. 1609/2010) urmează a fi aplicat, pentru cazul de revizuire
consacrat de legea specială, în mod corespunzător, termenul de 3 luni prevăzut de art. 322
şi urm. CPC 1865, respectiv art. 511 alin. (3) NCPC, având în vedere dispozițiile art. 2 alin.
(2) și art. 5 NCPC., precum și respectarea principiului securităţii raporturilor juridice.
Termenul începe să curgă de la data publicării în Buletinul Oficial al Uniunii Europene a
deciziei interpretative a T.F.U.E.
Totodată, s-a agreat că instanța nu poate invoca, din oficiu, în recurs, nerespectarea
acestui termen, câtă vreme părțile nu au făcut acest lucru prin cererea de recurs,
apreciindu-se că, în acest caz, suntem în prezența unei probleme procedurale, generate de
modul în care părțile în proces sesizează instanţa de control judiciar, și nu a unei veritabile
probleme juridice de practică neunitară.

Notă:
Prin Decizia nr.45 din 12 decembrie 2016 a ÎCCJ (dosar nr.1886/1/2016) s-a dispus:
Admite sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de
Apel Cluj – Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 25 ianuarie
2016, dată în dosarul nr. 1216/33/2015 şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi
aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în
baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul
pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu, în litigiul de bază, a dispoziţiilor de
drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul în
care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă
revizuirii.

2. Procedura prealabilă în cazul acţiunilor având ca obiect contracte

administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii
cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație
și Justiție și curțile de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10)

Opinia îmbrățișată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost că, deși dispozițiile

7201 CPC anterior, care se aplica „în mod corespunzător” litigiilor care au ca obiect
contractele administrative şi care prevedeau procedura concilierii, nu se mai regăsesc în
noul Cod de procedură civilă, concilierea – ca modalitate în care se realizează procedura
administrativă prealabilă – rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în
temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
38
 Întrucât nu mai există o reglementare amănunţită cu privire la termene, condiţii de fond
şi formă, simpla corespondenţă dintre părţi este de natură să facă dovada îndeplinirii
procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele prevăzute de art. 7 alin.
(6) lit. a)-e) din Legea nr. 554/2004.
Observație:
Pentru detalii legate de interpretarea art. 7 din Legea nr. 554/2004 vezi și problema nr.
20 de mai jos.

3. Art. 4 din Legea nr. 554/2004; excepţie de nelegalitate (invocată în baza art. 4
din Legea nr. 554/2004 în forma anterioară modificării din 15 februarie 2013) a
unui act administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească; efecte asupra
raporturilor juridice născute înainte de publicarea hotărârii de anulare în Monitorul
Oficial (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 3)

În esenţă, problema supusă dezbaterii priveşte existenţa interesului sau obiectului

litigiului privind soluţionarea unei excepţii de nelegalitate invocate în baza art. 4 din Legea
nr. 554/2004, în forma anterioară datei de 15.02.2013, privind un act administrativ normativ
care a fost anulat printr-o hotărâre judecătorească publicată în Monitorul Oficial ulterior
emiterii actului administrativ individual a cărui anulare se solicită în litigiul de fond.
OPINIA ÎNSUŞITĂ de majoritatea participanţilor la întâlnire a fost în sensul că dispoziţiile
art. 23 din Legea nr. 554/2004 ar trebui interpretate în sensul că efectele anulării actului
administrativ normativ privesc nu doar litigiile viitoare, ci şi pe cele în curs de judecată la
momentul publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, chiar dacă acestea vizează raporturi
juridice născute anterior acestui moment, cu consecinţa însă că, fiind pe deplin aplicabilă
hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ, nu mai poate fi
reţinut interesul invocării excepţiei de nelegalitate.

Ulterior întâlnirii pentru unificarea practicii, la data de 11.05.2015, Înalta Curte de

Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a pronunţat, în
baza art. 521 C. proc. civ., decizia nr. 10 (Dosar nr. 427/1/2015), conform căreia
„Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească
irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter
normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul
acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze
aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti”.

ARGUMENTE:

39
 În sprijinul soluţiei însuşite s-au adus următoarele argumente:
‒ literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o
condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie
îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii, ci şi pe tot parcursul soluţionării unei
cauze;
‒ interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel care
învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut
şi actual;
‒ pornind de la aceste premise teoretice rezultă că interesul, definit ca folosul practic
pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un
avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului;
‒ s-ar putea admite că art. 23 LCA se interpretează în sensul că efectele publicării
hotărârii de anulare a unui act normativ nu vizează doar actele administrative individuale
ulterioare, ci şi pe cele contestate în litigiile în curs, astfel că terţii vătămaţi anterior
momentului publicării hotărârii de anulare în Monitorul Oficial nu mai pot invoca
nelegalitatea actului administrativ normativ respectiv pe calea unei excepții de nelegalitate;
‒ o atare soluţie ar fi similară celei consacrate privind efectele admiterii excepţiei de
neconstituţionalitate, în sensul că acestea vizează nu doar litigii viitoare, ci şi situaţiile
litigioase nesoluţionate definitiv (irevocabil) la momentul soluţionării excepţiei [aspect
reţinut, mutatis mutandis, în motivarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 164/12.03.2013
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a art. 257 alin. (2) lit. e) din Legea nr.
95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii];
‒ ceea ce are relevanţă în privinţa aplicării hotărârii instanţei de contencios
administrativ este ca raportul juridic guvernat de dispoziţiile normative anulate să nu fie
definitiv consolidat;
‒ după modificarea art. 4 LCA prin Legea nr. 76/2012, excepţia de nelegalitate a unui
act administrativ normativ nu mai este admisibilă, legalitatea acestuia putând fi atacată
doar pe calea unei acţiuni în anulare. În acest context, terţii care nu au atacat actul
administrativ normativ cu acţiune în anulare sau care nu au obţinut soluţionarea acţiunii în
anulare înaintea primei hotărâri pronunţate, nu vor mai avea la îndemână un instrument
procesual pentru a contesta respectivul act administrativ normativ;
‒ din această perspectivă, interesul părţii reclamante de a solicita admiterea excepţiei
de nelegalitate nu mai este justificat, având în vedere cele prezentate mai sus, excepţia de
nelegalitate urmează a fi respinsă ca lipsită de interes;
‒ în cursul dezbaterilor s-a antamat şi problema impactului pe care îl are anularea
normei administrative asupra validităţii actelor administrative subsecvente. Astfel, în timp
ce deciziile Curţii Constituţionale vizează norme primare, hotărârea instanţei de contencios
de anulare vizează norme de drept secundar - acte administrative cu caracter normativ emise
în aplicarea unor norme de drept primar. În acest context, ar trebui evitat un raţionament
care statuează, fără nuanţări, asupra efectelor anulării actului administrativ normativ şi care
ar putea conduce la concluzia că anularea acestuia ar atrage, de plano, anularea tuturor
actelor administrative individuale emise în baza actului administrativ normativ anulat. În

40
acest sens, trebuie analizat în ce măsură actul administrativ anulat vizează o condiţie de
validitate a actului administrativ individual.

În ceea ce priveşte practica ÎCCJ – SCAF în această materie, s-a subliniat că au fost
identificate soluţii care conţin interpretări diferite, însă s-a menţionat că o problemă de
drept aflată în strânsă legătură, şi anume interpretarea dispoziţiilor art. 23 LCA a făcut
obiectul unei sesizări în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, cu termen de judecată
la ÎCCJ la 11 mai 2015 (soluţionată până la data întocmirii prezentei minute în sensul indicat
anterior).

4. Art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea executării actului

administrativ unilateral; admisibilitatea cererii întemeiate exclusiv pe dispoziţiile
art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atunci când pe rolul
instanţei s-a înregistrat deja acţiunea de fond în anularea actului administrativ
respectiv (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 5)

Problema pusă în discuţie vizează, în esenţă, admisibilitatea cererii de suspendare a unui

act administrativ unilateral întemeiată de parte exclusiv pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr.
554/2004, în condiţiile în care, în acelaşi timp, pe rolul instanţei a fost deja promovată o
acţiune de fond în anularea actului administrativ, recalificarea ei pe temeiul art. 15 LCA
fiind refuzată.

OPINIA ÎNSUŞITĂ de majoritatea participanţilor la întâlnire a fost în sensul că, dat fiind,
pe de o parte, caracterul substanţial al elementelor comune celor două căi procedurale care
tind la suspendarea executării actului administrativ unilateral (art. 14, respectiv art. 15 din
LCA) şi, pe de altă parte, atribuţiile şi marja de apreciere conferite instanţei de prevederile
art. 22 alin. (4) şi 152 C.proc.civ. [art. 129 alin. (4) şi 84 C. proc. civ. 1865], instanţa trebuie
să pună în discuţia părţilor calificarea juridică a cererii, o soluție de respingere a cererii din
unicul motiv că temeiul de drept a fost indicat greşit fiind excesivă.
Dacă, însă, partea insistă în învestirea instanței cu o cerere de suspendare a actului în
baza art. 14 LCA în condiţiile în care deja a fost introdusă pe rol şi acţiunea în anulare a
actului, se impune respingerea ca inadmisibilă a acţiunii formulate pe temeiul art. 14 LCA,
singurul remediu pus la dispoziţie de legiuitor pentru acest caz fiind formularea cererii de
suspendare în condiţiile art. 15 LCA, ataşat acţiunii în anulare, în acelaşi dosar sau în unul
distinct.

ARGUMENTE:
În sprijinul soluţiei însuşite s-au adus următoarele argumente:

41
 ‒ caracterul distinct al celor două proceduri, delimitate în timp prin momentul sesizării
instanţei cu acţiunea în anularea actului administrativ;
‒ referirea legiuitorului, în art. 14 LCA, la etapa procedurii prealabile, în timp ce art. 15
LCA leagă cererea de suspendare de etapa formulării acţiunii în anulare;
‒ topica textelor, apreciindu-se că reglementarea unui articol suplimentar şi subsecvent
art. 14 reprezintă un argument în favoarea caracterului distinct al celor două acţiuni, calea
prevăzută de art. 15 fiind singura disponibilă atunci când instanţa a fost deja învestită cu o
acţiune în anularea actului administrativ;
‒ considerente de utilitate procedurală, apreciindu-se că a admite şi a accepta
formularea unor cereri concomitente, fundamentate pe dispoziţiile art. 14 şi art. 15 LCA va
avea ca efect dublarea numărului de dosare de pe rolul instanţelor;
‒ nimic nu împiedică partea să promoveze dintru început, pe cale separată, acţiune în
suspendare pe temeiul art. 15 LCA, acţiune care va urma toate exigenţele specifice
procedurii administrative (inclusiv beneficiul reducerii termenelor); în caz contrar, se poate
ajunge ca partea să abuzeze de posibilitatea conferită de lege, de a ataşa dosarul de
suspendare celui de fond, în scopul de a obţine reducerea termenelor, ceea ce nu este
întodeauna în interesul actului de justiţie.

5. Corelaţia art. 161 din Legea nr. 554/2004 cu art. 78 din Noul Cod de procedură
civilă. Cadrul procesual în contenciosul administrativ, sub următoarele trei
aspecte:
A. dacă, în contextul Noului Cod de procedură civilă, instanţa de contencios
administrativ poate să dispună sau nu lărgirea cadrului procesual din oficiu;
B. sancţiunea aplicabilă în cazul în care părţile iniţiale ale litigiului refuză
introducerea în cauză a terţului;
C. poziţia procesuală a terţului introdus în proces (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 6)

OPINIA ÎNSUŞITĂ:

În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit căruia

dispoziţiile art. 16 1 LCA se completează cu dispoziţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ.
Norma de drept comun cuprinsă în art. 78 alin. (2) C. proc. civ. oferă o soluţie legislativă
exprimată într-o manieră suficient de clară şi de precisă, în măsură să permită părţilor să
aibă o reprezentare a sancţiunii procesuale care poate interveni în cazul în care nu solicită
introducerea în cauză a terţilor.
În acelaşi timp, art. 161 LCA, asupra căruia legiuitorul nu a intervenit, nu conţine o
normă expresă privind introducerea din oficiu a terţilor în proces, conform art. 78 alin. (1)
C. proc. civ. („În cazurile expres prevăzute de lege, precum şi în procedura necontencioasă,
judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile
se împotrivesc”), ci se referă doar la introducerea în cauză, la cerere, a organismelor sociale

42
interesate şi la punerea în discuţie, din oficiu, a necesităţii introducerii în cauză a acestora,
precum şi a altor subiecte de drept.
Prin urmare, în noul context normativ, instanţa de contencios administrativ trebuie să
facă aplicarea art 78 alin. (2) C. proc. civ., iar în cazul în care judecătorul apreciază că
pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, dar niciuna dintre părţi nu solicită
introducerea acestuia în cauză, urmează să respingă cererea, fără a se pronunţa pe fond.
Din interpretarea prevederilor art. 79 C. proc. civ. rezultă că poziţia procesuală a
terţului astfel introdus în proces nu este subordonată intereselor părţilor iniţiale ale
litigiului.
Dacă terţul beneficiar al actului administrativ atacat a intervenit în proces din proprie
iniţiativă şi a sprijinit poziţia pârâtului din proces - emitent al actului administrativ, pârât
care însă, pe parcursul procesului, şi-a modificat atitudinea procesuală, declarând că este
de acord cu poziţia reclamantului de anulare a actului administrativ, ar urma să fie
recunoscută intervenientului o poziţie procesuală independentă.
Astfel, în considerarea prevederilor art. 28 LCA, care permit instanţei să stabilească
compatibilitatea prevederilor Codului de procedură civilă cu specificul raporturilor de
putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau
interesele lor legitime, pe de altă parte, prevederile art. 78 şi 79 C. proc. civ. ar trebui
aplicate cu prioritate în raport cu normele ce reglementează intervenţia voluntară accesorie
(art. 67 C. proc. civ.) şi recunoaşterea „pretenţiilor reclamantului” (art. 436-437 C. proc.
civ.).
Un argument suplimentar în acest sens este oferit de prevederile art. 1 alin. (6) din
Legea nr. 554/2004, care limitează dreptul autorităţii emitente de a revoca un act
administrativ nelegal după ce acesta a produs efecte juridice; actul administrativ care dat
naştere unei situaţii juridice în beneficiul destinatarului nu poate fi desfiinţat prin
manifestarea de voinţă unilaterală a autorităţii emitente, ci trebuie supus evaluării
instanţei de judecată, în cadrul unei proceduri contradictorii.

ARGUMENTE:

➢ Referitor la primele două aspecte puse în discuţie, în cadrul dezbaterilor

au fost exprimate următoarele puncte de vedere:
‒ anterior noului Cod de procedură civilă, practica la nivelul instanţelor din Bucureşti în
aplicarea dispoziţiilor art. 161 teza a II-a LCA era de respingere a acţiunii ca inadmisibilă
pentru neconturarea corectă a cadrului procesual (neindicarea beneficiarului), dacă după
punerea în discuţie a acestui aspect, partea insista în menţinerea cadrului procesual doar cu
emitentul actului atacat;
‒ ICCJ- SCAF, anterior noului Cod de procedură civilă, a pronunţat unele soluţii prin care
a desfiinţat hotărârea primei instanţe de respingere a cererii de intervenţie, după ce aceasta
a fost pusă în discuţia părţilor, reclamantul opunându-se extinderii cadrului procesual, cu
motivarea că instanţa ar fi trebuit să introducă terţul în proces, chiar împotriva voinţei
contrare, expres exprimate a reclamantului;
‒ analiza modalităţii de interpretare a dispoziţiilor art. 161 LCA trebuie făcută distinct
în contextul Codului de procedură civilă anterior, care nu conţinea o soluţie de tipul celei
consacrate în prezent de art. 78 alin. (2) NCPC;
‒ în contextul Noului Cod de procedură civilă, analiza trebuie să ţină seama de ipotezele
diferite ale alin. (1), respectiv alin. (2) ale art. 78 NCPC, cele două texte edictând conduite
esenţialmente diferite pentru instanţă;
43
 ‒ astfel, art. 78 alin. (2) NCPC este textul de ordin general, raportat la care art. 16 1 teza
a II-a LCA reprezintă o ipoteză de lucru. În această interpretare, instanţa de contencios
administrativ nu poate lărgi, din oficiu, cadrul procesual, soluţia contrară plasându-ne în
ipoteza art. 78 alin. (1) NCPC. Mergând mai departe pe aceeaşi linie de interpretare, instanţa
are doar obligaţia de a pune în discuţia părţilor necesitatea lărgirii cadrului procesual, având
în vedere lipsurile cererii reclamantului, acest lucru fiind în beneficiul acestuia din urmă
care poate, astfel, obţine o hotărâre judecătorească prin care să se analizeze în substanţă
pretenţia dedusă judecăţii.
➢ Referitor la cel de-al treilea aspect pus în discuţie, în cadrul dezbaterilor au fost
exprimate următoarele puncte de vedere:
- În speţa care a prilejuit punerea în discuţie a problemei poziţiei procesuale a terţului
introdus în proces, terţul beneficiar al actului administrativ atacat a intervenit în proces din
proprie iniţiativă. Inţial acesta a sprijinit poziţia pârâtului din proces – consiliul local emitent
al actului administrativ, pârât care însă, pe parcursul procesului, şi-a modificat atitudinea
procesuală, declarând că este de acord cu poziţia reclamantului (prefectul), de anulare a
actului administrativ. În contextul oferit de particularităţile speţei, s-a ridicat problema
dacă analiza ar trebui să rămână în sfera oferită de cadrul Codului de procedură civilă (în
care poziţia intervenientului este subsumată uneia dintre părţi) sau urmează a fi avute în
vedere particularităţile procesului de contencios administrativ, respectiv raporturile
specifice de putere, context în care ar urma să fie recunoscută intervenientului o poziţie
procesuală independentă. În speţă a mai fost avut în vedere faptul că simpla achiesare a
pârâtului (consiliul local) la cererea formulată de prefect nu duce, în mod automat, la
admiterea acţiunii, întrucât în materia contenciosului administrativ instanţa are obligaţia să
analizeze elementele de nelegalitate ale actului administrativ a cărui anulare se solicită.
➢ În sensul opiniei unanime se indică practica ÎCCJ-SCAF: Decizia nr. 2779/2014,
Decizia nr. 1353/2014

6. Art. 28 din Legea nr. 554/2004; admisibilitatea cererii având ca obiect ordonanţă
preşedinţială, formulată de pacienţi, prin care se solicită obligarea Guvernului
României, a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii la
asigurarea, în favoarea reclamanţilor, a unor medicamente pe bază de prescripţie
medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) până la
soluţionarea acţiunilor de fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie
2015, pg. 8)

Problema pusă în discuţie vizează, în esenţă, situaţia în care instanţa a fost sesizată,
potrivit art. 996 şi urm. C. proc. civ., cu cereri de ordonanţă preşedinţială în obligarea
Guvernului României, a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii
la asigurarea unor medicamente pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare
100% (fără contribuţie personală) până la soluţionarea acţiunilor de fond.
Părţile reclamante impută pârâţilor omisiunea de implementare conformă la nivel
naţional a dispoziţiilor Directivei Consiliului 89/105/CEE privind transparenţa măsurilor care
reglementează stabilirea preţurilor medicamentelor de uz uman şi includerea acestora în
domeniul de aplicare al sistemelor naţionale de asigurări de sănătate, respectiv omisiunea
44
de conformare a autorităţilor publice faţă de dispoziţiile art. 6 din Directivă, prin
nerespectarea termenului de 180 de zile de luare a unei decizii cu privire la cererile depuse
în conformitate cu cerinţele stabilite în statul membru în cauză, de către titularii
autorizaţiilor de comercializare, privind includerea unor medicamente pe lista
medicamentelor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate.
Divergenţa de opinie în practică s-a ivit, în principal, raportat la admisibilitatea unor
astfel de cereri, în opina majoritară exprimată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti apreciindu-
se că sunt întrunite cerinţele ordonanţei preşedinţiale, punct de vedere neîmpărtăşit într-o
practică minoritară în raport de soluţiile identificate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit căruia

cererea de ordonanţă preşedinţială este inadmisibilă în contenciosul administrativ dacă
vizează suspendarea executării actului administrativ, justificat de existenţa unei
reglementări cu caracter derogatoriu cuprinse în art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
În ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului
administrativ, compatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu specificul
raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanţă, în raport cu obiectul
cererii, în virtutea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004. Impunerea unei obligaţii
vremelnice în sarcina unei părţi, în strânsă legătură cu actul administrativ tipic sau asimilat
vizat de acţiunea principală, nu constituie de plano o prejudecare a fondului cauzei,
cerinţele prevăzute de Codul de procedură civilă în materia ordonanţei preşedinţiale
urmând a fi analizate de la caz la caz.
În acest sens sunt soluţia adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei din 28 octombrie 2013
(publicată pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea Secţia de contencios administrativ şi fiscal –Soluţii
de principiu şi de unificare a practicii judiciare), precum şi Deciziile nr. 5541/2005, nr.
1569/2006, nr. 627/2007, nr. 2529/2007, nr.1035/2008, nr. 3266/2008, nr. 4000/2011, nr.
6162/2011, nr. 2462/2012 şi nr. 4623/2012 (publicate pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea rezervată
jurisprudenţei Secţiei de contencios administrativ şi fiscal).

7. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, sub următoarele aspecte:
A. intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii,
penalităţilor şi despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în
titlul executoriu;
B. în sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de
culpă? În caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de
părţile litigante, în ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din
Legea nr. 554/2004 este respins;
C. aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea
nr. 554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 5)

45
 A/ Intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii,
penalităţilor şi despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în titlul
executoriu

Soluțiile juridice propuse au vizat două ipoteze: situația în care debitorul nu şi-a
executat obligaţia în termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004
(a) şi aceea în care debitorul şi-a executat obligaţia în acest termen, dar după împlinirea
termenului de 30 de zile prevăzut de alin. (1) (b).
a) Debitorul nu a executat obligaţia cuprinsă în titlul executoriu în termenul de 3
luni prevăzut de art. 24 LCA
• Într-o primă opinie, s-a apreciat că amenda şi penalităţile vor fi calculate de la
expirarea termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi
până la pronunţarea hotărârii.
Argumente în susţinerea acestui punct de vedere:
- dispoziţiile art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd dreptul creditorului
de a obţine executarea silită a titlului, după expirarea termenului de 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii.
- textul de lege are ca finalitate constrângerea debitorului la îndeplinirea obligaţiei
tocmai prin presiunea exercitată asupra acestuia, prin aplicarea amenzii/plata penalităţilor
şi despăgubirilor, care se calculează pe întreaga perioadă de neexecutare, dispoziţii
asemănătoare existând şi în procedura civilă, respectiv art. 906 C. proc. civ.
- în absenţa unei alte modalităţi de executare silită şi în lipsa unui text de lege care să
prevadă în mod expres perioada pentru care se aplică amenda, penalităţile şi despăgubirea,
creditorul s-ar vedea în situaţia de a nu putea obţine aplicarea amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor pe un interval mai mare de 3 luni, iar autoritatea sau instituţia publică, având
în vedere consecinţele limitate în timp ale inacţiunii sale, ar putea refuza punerea în
executare a titlului.
• Într-o altă opinie, s-a apreciat că amenda de 20% către bugetul de stat şi penalităţile
către reclamant vor fi calculate de la momentul formulării cererii potrivit art. 24 alin. (3)
din Legea nr. 554/2004 şi până la pronunţarea hotărârii, cu motivarea că legea nu prevede
un alt termen pentru punerea în întârziere.

b) Debitorul şi-a executat obligaţia în termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4)
din Legea nr. 554/2004 dar după expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de alin. (1)
• Într-o primă opinie s-a apreciat că, în această situaţie, nu se va mai aplica amenda
finală şi nu se vor mai acorda penalităţi şi despăgubiri, cu motivarea că textul art. 24 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004 condiţionează stabilirea sumei finale a amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor şi, implicit, suportarea acestora de către debitor, de neîndeplinirea obligaţiei
stabilite în titlul executoriu în termenul de 3 luni de la comunicarea încheierii de aplicare a
amenzii şi stabilire a penalităţilor. S-a apreciat că, în condiţiile executării obligaţiei în
interiorul termenului de 3 luni, cererea creditorului este rămasă fără obiect.
• Într-o a doua opinie s-a considerat că este lipsit de relevanţă faptul că executarea
obligaţiei intervine în termenul de 3 luni, instanţa urmând să aplice amenda şi să oblige la
plata penalităţilor şi despăgubirilor începând cu data expirării termenului de 30 de zile
prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la data executării, pentru
următoarele argumente:
- în baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică avea obligaţia să
execute hotărârea judecătorească în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive
46
(sau în termenul prevăzut de către instanţă în cuprinsul acesteia). După acest moment,
autoritatea publică este considerată ca fiind în culpă în caz de neexecutare, fiind
susceptibilă de aplicare a amenzii în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de întârziere, pe tot intervalul neexecutării obligaţiei, în conformitate cu dispoziţiile
alin. (3) al aceluiaşi articol, indiferent dacă a executat sau nu această obligaţie înainte de
sesizarea instanţei, conform alin. (4) şi (5) ale art. 24 din Legea nr. 554/2004;
- instituirea prin lege a unui termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare
a amenzii şi de acordare a penalităţilor, în raport de expirarea căruia instanţa de executare
fixează suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora creditorului cu titlu
de penalităţi, nu are semnificaţia acordării unui nou termen de graţie în favoarea autorităţii
publice pentru îndeplinirea obligaţiei, de vreme ce acesteia îi fusese deja aplicată amenda
de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, în conformitate cu
dispoziţiile art. 24 alin. (3), prezentând importanţă doar perioada pentru care aceasta este
datorată.
- o altfel de interpretare ar lipsi total de eficienţă încheierea instanţei de obligare a
autorităţii la amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, în
situaţia în care autoritatea ar înţelege să execute obligaţia doar cu puţin timp înainte de
expirarea celor 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare
a penalităţilor.
• Într-o a treia opinie, s-a apreciat că nu se va mai aplica conducătorului autorităţii
publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe
economie pe zi de întârziere, însă vor fi acordate despăgubiri şi penalităţi către creditor.

B/ În sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de culpă?

În caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de părţile litigante,
în ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este
respins.

C/ Aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea
nr. 554/200
-modalitatea în care urmează să fie învestită instanţa care urmează să facă aplicarea
dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: prin referatul întocmit de grefierul
delegat pentru activitatea de executare în materia contenciosului administrativ sau prin
referatul întocmit de judecătorul delegat sau prin referatul preşedintelui secţiei? se
formează un nou dosar sau unul asociat?
- completul competent, primind documentaţia întocmită conform art. 58 lit. h) din
Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, procedează direct la
stabilirea termenului de judecată şi citarea părţilor sau există obligaţia parcurgerii
procedurii prevăzute de art. 201 C. proc. civ.?

Opinia formatorului INM

În cazul în care autoritatea publică debitoare nu execută de bunăvoie obligația în

termenul prevăzut în art. 24 alin. (1) LCA, procedura de executare silită se declanșează la
cererea creditorului, care poate acționa în cadrul termenului de prescripție a executării silite
cu durata de 3 ani, conform art. 706 alin. (1) din Codul de procedură civilă, începând să curgă
de la data stabilită în hotărâre pentru executarea acesteia, sau, în lipsa unei astfel de dispoziții,
în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, și cuprinde două etape:
47
 - art. 24 alin. (3) - Prin încheiere dată cu citarea părților, instanța de executare aplică
conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar
reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 alin. (2) și (3) din Codul de procedură
civilă. Penalităţile nu au doar scopul reparării prejudiciului suferit prin întârziere, ci sunt
concepute ca un veritabil mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii. Amenda
și penalitățile vor fi calculate de la expirarea termenului stabilit în hotărârea care constituie
titlul executoriu sau a termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr.
554/2004 şi până la pronunţarea încheierii.
- art. 24 alin. (4) - Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a
amenzii şi de acordare a penalităţilor, debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul
executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va
datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea
părţilor.
Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de
procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea
în natură a obligaţiei.
În aplicarea art. 892 din Codul de procedură civilă, dacă în titlul executoriu nu s-a stabilit
suma ce urmează a fi plătită ca echivalent al despăgubirilor datorate în cazul neexecutării
obligatiei de a face ce implica faptul personal al debitorului, instanța de executare, la
cererea creditorului, va stabili această sumă prin hotărâre dată cu citarea părților, în termen
scurt. În toate cazurile, la cererea creditorului, instanța va avea în vedere și prejudiciile
ocazionate prin neexecutarea de bunăvoie a obligației, înainte ca aceasta să devină imposibil
de executat.
Interpretarea art. 24 alin. (4) LCA în corelație cu prevederile art. 892 alin. (1) și art. 906
alin. (4) din Codul de procedură civilă conduce la următoarele concluzii: art. 24 alin. (4)
LCA devine incident numai dacă debitorul nu execută obligația în termenul de trei luni de la
data comunicării încheierii pronunțate în temeiul alin. (3); stabilirea sumelor definitive nu
se poate face înaintea termenului de 3 luni, chiar dacă debitorul ar solicita aceasta; amenda
și penalitățile cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga perioadă cuprinsă între momentul
expirării termenului prevăzut pentru executarea de bunăvoie și până la data pronunțării
hotărârii; penalitățile constituie reparația prejudiciului produs creditorului prin întârziere,
iar despăgubirile se datorează pentru neexecutarea în natură a obligației, dacă aceasta a
devenit imposibil de executat.
Sancțiunile juridice prevăzute în art. 24 LCA sunt fundamentate pe premisa neexecutării
culpabile a hotărârii judecătorești în termenul prevăzut de lege. Prezumția de culpă nu are
caracter absolut, conducătorul autorității având posibilitatea să facă dovada existenței unor
motive temeinice pentru care obligația nu a fost executată, total sau în parte, în termenul
legal. Jurisprudenţa CEDO nu exclude, de plano, luarea în considerare a unor circumstanţe
care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri
judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale
părţilor (e.g., cauza Ruxandra Trading SRL c. României, hotărârea din 12 iulie 2007) (ÎCCJ, s.
cont. adm. fisc., dec.nr. 1597 din 20 martie 2009).
Articolul 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 conferă instanței de executare o serie de
atribuții pe care trebuie să le exercite din oficiu, în sensul că, în lipsa cererii creditorului, după
împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de
executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în

48
titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare
va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.
Potrivit art. 58 lit. g) și h) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești,
grefierul delegat pentru activitatea de executare în materia contenciosului administrativ şi
fiscal este cel care are atribuția de a efectua adresele referitoare la executarea obligaţiei
cuprinse în titlul executoriu și de a prezenta dosarul președintelui completului de judecată,
în cazul în care devine incident art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Deși nu se prevede
expres, consider că grefierul delegat trebuie să întocmească un referat cu privire la
neexecutarea totală sau parțială a hotărârii, în baza căruia președintele completului să
fixeze termenul, cu citarea părților. Fiind vorba despre o a doua etapă a executării
declanșate conform alin. (3), la cererea creditorului, cu rolul de a definitiva procedura,
problema suportării cheltuielilor de judecată aferente se pune între debitorul și creditorul
obligației neexecutate.

➢ În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. A, în unanimitate, au fost

adoptate următoarele puncte de vedere:
✓ Încheierea pronunțată în condițiile alin. (3) al art. 24 are un caracter de sine
stătător, dispozițiile alin. (4) ale aceluiași articol reglementând o etapă distinctă, de
definitivare a procedurii.
✓ Dacă debitorul execută obligația, în intervalul cuprins între comunicarea încheierii
și expirarea termenului de 3 luni, amenda și penalitățile vor fi acordate până la data
executării obligației de către debitor.
✓ Pentru ipoteza în care debitorul nu execută obligația, are loc definitivarea
procedurii, în condițiile alin. (4) al art. 24, instanța urmând să pronunțe o hotărâre
prin care va fixa cuantumul definitiv al amenzii și al penalităților. Cu majoritate,
participanții au achiesat la soluția expusă în punctul de vedere al formatorului INM, în
sensul că amenda și penalitățile stabilite cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga
perioadă cuprinsă între momentul expirării termenului prevăzut pentru executarea de
bunăvoie și până la data pronunțării hotărârii.
Referitor la acest aspect a fost exprimat și punctul de vedere în conformitate cu
care, în această etapă nu mai poate fi repus în discuție cuantumul penalităților și al
amenzii stabilit prin încheierea la care face referire alin. (3) al art. 24, modificarea
celor statuate cu autoritate de lucru judecat prin prima încheiere neputându-se realiza
decât pe căile prevăzute de lege.
✓ În măsura în care suma stabilită definitiv cu titlu de penalități nu acoperă
prejudiciul suferit de creditor prin neexcutarea obligației, instanța poate face
aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) ultima teză și poate obliga debitorul la plata de
despăgubiri, în condițiile art. 892 C.pr.civ.

➢ În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. B, în unanimitate,

participanții la întâlnire au achiesat la punctul de vedere exprimat de formatorul INM,
apreciind că antrenarea răspunderii este condiționată de stabilirea culpei, în sarcina
conducătorului autorității operând o prezumție relativă de culpă.
În ceea ce privește motivele temeinice care pot justifica, din perspectiva conducătorului
autorității publice debitoare, neexecutarea hotărârii, s-a menționat că Secția de contencios
administrativ și fiscal a ÎCCJ a fost sesizată de unul dintre completurile instanței supreme cu o
cerere de dezlegare a problemei de drept privind efectele termenelor prevăzute în art. 32 din
Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură
49
sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în
România, raportat la procedura prevăzută de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

➢ Referitor la problema de drept menționată la pct. C, în unanimitate, participanții

la întâlnire au agreat, în acord cu punctul de vedere exprimat de formatorul INM, că, în
lipsa cererii creditorului, revine grefierului delegat pentru activitatea de executare în
materia contenciosului administrativ şi fiscal sarcina de a redacta referatul care va
constitui act de sesizare al instanței de executare.
În ceea ce privește modalitatea de repartizare a dosarului, s-a menționat că în practica
instanțelor judecătorești se procedează la repartizarea manuală, fiind însă evocată și
practica unei curți de apel, în sensul că, și în acest caz, referatul urmează calea repartizării
aleatorii.
În ceea ce privește modalitatea concretă de repartizare, s-a agreat de către
participanți că aceasta se realizează de către președintele de secție sau de către
judecătorul delegat potrivit dispozițiilor art. 32 din Regulamentul cu aplicarea
prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la completul căruia urmează să îi fie repartizat dosarul, s-a apreciat că
acesta este completul inițial învestit, care a pronunțat încheierea neexecutată,
dispozițiile Legii nr. 554/2004 și ale Regulamentului fiind concordante în acest sens.

➢ În cadrul dezbaterilor s-a ridicat problema caracterului executoriu al încheierii

prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care împotriva acesteia
a fost exercitată calea de atac a recursului – în aplicarea celor statuate în Decizia Curții
Constituționale nr. 898/2015 – respectiv dacă termenul de 3 luni prevăzut de dispozițiile
art. 24 alin. (4) începe să curgă de la data comunicării încheierii pronunțate conform alin.
(3) al art. 24 sau de la momentul rămânerii definitive a încheierii prin soluționarea căii de
atac.
În unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția conform căreia, având în
vedere Decizia Curții Constituționale nr. 898/2015 și făcând aplicarea dispozițiilor art.
427 alin (1) C.pr.civ. - care prevăd obligația comunicării din oficiu a hotărârii chiar dacă
aceasta este definitivă – în situația în care împotriva încheierii de stabilire a amenzii și
penalităților a fost exercitată calea de atac, termenul de 3 luni curge de la comunicarea
către conducătorul autorității publice a hotărârii definitive prin care a fost soluționată
calea de atac. În situația în care calea de atac nu a fost exercitată în termenul prevăzut
de lege, cu consecința definitivării încheierii de stabilire a amenzii și penalităților,
termenul de 3 luni curge de la data comunicării încheierii neatacate.

Notă:
1. De la data discutării problemei de drept (mai 2016) și până în prezent (1 iunie 2022) art.
24 din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative.

2. De asemenea, ÎCCJ a pronunțat mai multe hotărâri prealabile în legătură cu art. 24 din
Legea nr. 554/2004, respectiv:

- prin Decizia nr. 3/2016, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept şi
s-a stabilit că dispoziţiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, introduse prin Legea nr.
50
138/2014, se aplică şi în ipoteza executării obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti
rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 138/2014;

- prin Decizia nr. 35/2016, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept
şi, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit
că trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de acest articol, nu şi de cele reglementate
de art. 32 din Legea nr. 165/2013;

- prin Decizia nr. 12/2018, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept
şi, în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că:
- termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către
debitor cu titlu de penalităţi este termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani,
reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării
obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul
căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia;
- penalităţile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul
indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, până la executarea obligaţiei, dar nu
mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea
posibilitatea să execute în natură obligaţia, în caz de neexecutare;
- în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate stabili valoarea obiectului
obligaţiei la care se aplică penalităţile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în
ipoteza în care instanţa prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege nu a stabilit acest lucru;

- prin Decizia nr. 21/2021 (dosar nr. 63/1/2021) s-a admis sesizarea formulată de Curtea de
Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, și s-a stabilit că în interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a
fost modificat prin Legea nr. 138/2014, după pronunţarea de către instanţa de executare asupra
cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalităţi sau, în lipsa unei astfel de
cereri, după împlinirea termenului de prescripţie a executării silite, nu mai este admisibilă
formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a
despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligaţiei de a face care implică faptul personal
al debitorului.
4. Pentru probleme legate de situaţia şi drepturile procesuale ale conducătorului autorităţii
publice în situaţia aplicării art. 24 – 25 din Legea nr. 554/2004, vezi problema nr. 23 de mai jos.

8. Admisibilitatea acţiunilor directe promovate în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin.

(1) și (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care, prin legi speciale [de ex. art.
51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 281 alin. (2) din Noul Cod de procedură
fiscală, art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală anterior], numai decizia
dată în soluţionarea contestaţiei administrative pealabile poate fi contestată la
instanţă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 9)

51
 • Într-o primă opinie, pentru categoria de acţiuni reglementată de alin. (1) al art. 9 din
Legea nr. 554/2004, persoana vătămată poate introduce acţiune directă la instanţa de
contencios administrativ având ca obiect, de exemplu, anulare act administrativ, obligarea
autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, la efectuarea unei operaţiuni
administrative etc., precum şi acordarea de despăgubiri - însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate.
Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pentru această
categorie de acţiuni nu este obligatorie plângerea prealabilă, iar potrivit dispoziţiilor art. 11
alin. (4) teza I, acţiunea directă adresată instanţei poate fi înregistrată oricând.
Pentru categoria de acţiuni promovate în temeiul şi condiţiile prevăzute de art. 9 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004 pot fi identificate argumente juridice consistente care să conducă
la aplicarea unui tratament procedural distinct faţă de cel aplicabil acţiunilor promovate în
condiţiile alin. (1), numai dacă legiuitorul a indicat expres şi explicit elemente distinctive
(de ex., un termen de decădere explicit de 1 an în limitele căruia se poate promova acţiunea;
existența unei decizii a Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii şi a unei
legături directe, obiectivă între starea de neconstituţionalitate şi actul/prevederile din actul
administrativ supus analizei). În absența altor prevederi exprese derogatorii, sunt aplicabile
dispoziţiile vizând promovarea acţiunii directe la instanţă, nefiind obligatorie procedura
prealabilă.
Legiuitorul a înţeles să facă o distincţie între tratamentul juridic aplicabil - sub aspectul
condiţiilor de sesizare a instanţei de contencios administrativ - acţiunilor care îşi au izvorul
în starea de neconstituţionalitate care influenţează în mod direct legalitatea
parţială/integrală a unui act administrativ şi starea de nelegalitate care impune identificarea
elementelor de dizarmonie a actului administrativ în raporturile cu legea pe care o execută
în concret [art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004] şi nedeclarată neconstituţională.
Diferit de aceasta, în contextul acestor acţiuni, procedura prealabilă nu-şi mai justifică
raţiunile pentru care a fost reglementată, ceea ce contează fiind protejarea interesului
public constând în asanarea tuturor efectelor vătămătoare ale stării de
neconstituţionalitate, prin reglementarea unei proceduri directe la instanţă, derulată cu
celeritate.

•Potrivit celei de-a doua opinii, în ipoteza în care prin legi speciale se prevede în mod
expres că decizia dată în soluţionarea contestaţiei administrative prealabile poate fi atacată
la instanţa de contencios administrativ competentă, în lipsa unei atare decizii, acţiunile
promovate direct la instanţa de contencios administrativ în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin.
(1) sau alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt inadmisibile.
În susţinerea acestei opinii au fost invocate: minuta întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casație și Justiție şi curţile de apel (Bucureşti 26-27 martie 2015) şi
jurisprudenţa Înaltei Curți de Casație și Justiție – Deciziile nr. 4812/2013, 2180/2014 şi
3203/2014.
Diferit de aceasta, s-a susţinut că aplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr.
554/2004 vine în conflict cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie (”Deciziile Curţii
Constituţionale a României se publică în Monitorul oficial al României de la data publicării,
deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”) în ipoteza în care obiect
al acţiunii promovate în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 îl constituie anularea
unui act administrativ emis anterior datei publicării în Monitorul Oficial al României a

52
deciziei de neconstituţionalitate a ordonanţei de Guvern în baza căreia a fost emis actul
administrativ ce se solicită a fi anulat.

Opinia formatorului INM

Articolul 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat ”Acțiunile împotriva ordonanțelor

Guvernului”, constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126
alin. (6) din Constituţia României, potrivit căruia instanţa de contencios administrativ este
competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale.
Reglementarea acestui tip de cereri derogă, în mare măsură, de la tiparul acțiunii în
contencios administrativ sau în contencios fiscal, în ceea ce privește termenele, condițiile
de exercitare și obiectul ce poate fi dedus judecății:
”Art. 9
(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe
sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este
constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. [...]
(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ
repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a
acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz
contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei
excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios
administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data
publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor
administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi
publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni
administrative.
Art. 7
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la
art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Art. 11
(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând.”
Prevederile normative citate oferă argumente suficiente în sensul opiniei potrivit căreia,
chiar în ipoteza în care prin legi speciale se prevede în mod expres că decizia dată în
soluţionarea contestaţiei administrative prealabile poate fi atacată la instanţa de contencios
administrativ competentă, primează caracterul derogatoriu al condițiilor de exercitare a
acțiunii întemeiate pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, acțiune al cărei scop este înlăturarea
efectelor vătămătoare produse de ordonanța de guvern neconstituțională.
Această concluzie se degajă și din jurisprudența Curții Constituționale, care a reținut că
procedura reglementată în art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o facilitate acordată
53
justițiabilului care, în cazul admiterii excepției de neconstituționalitate, are posibilitatea de
a-i fi soluționată problema litigioasă într-un termen mult mai scurt (decizia nr. 479 din 18
iunie 2015, decizia nr. 618 din 8 octombrie 2015).

Cu unanimitate, a fost însușit punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

9. Natura juridică a raportului de control întocmit de structurile de control din

cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate (Casele de asigurări de sănătate)
la cabinetele medicale individuale aflate în relaţie contractuală cu Casa de
Asigurări de Sănătate, în raport de modificările Ordinului Preşedintelui Casei
Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 - varianta în vigoare începând cu
data de 11 noiembrie 2014; înţelesul sintagmei ”Raportul de control (…) poate fi
contestat în condiţiile legii” - (art.5.2.3.5 – 5.2.4.2 din Ordin); Posibilitatea
atacării în instanță a proceselor-verbale încheiate de comisiile de soluţionare a
contestaţiilor; instanța competentă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31
mai 2016, pg. 11)

• Într-o primă opinie, raportul de control are natura unui act preparatoriu, care prin el
însuşi şi prin propunerile de măsuri corective cuprinse în conţinutul său nu produce efecte
juridice de natura celor prevăzute de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.
554/2004.
Procedura de control, tipurile de control, constituirea echipelor de control, statutul
personalului cu atribuţii de control şi obligaţiile echipei de control şi ale entităţilor auditate
pe durata, cât şi ulterior controlului sunt expres reglementate prin Ordinul nr. 1012/2013 şi
în Contractul cadru.
Acţiunea de control este definită prin art. 1 lit. h) din Ordinul nr. 1012/2013 şi se
finalizează prin întocmirea raportului de control în condiţiile art. 5.2.3 din Ordin.
În ipoteza în care entitatea auditată nu îndeplineşte de bună voie măsurile corective
propuse în raportul de control, Casa de asigurări de sănătate poate să introducă împotriva
entităţii auditate o acţiune la instanţa civilă, întemeiată pe răspunderea contractuală
(contractul încheiat între cabinetele medicale şi Casa de Asigurări de Sănătate este un
contract privat de natură civilă) şi, totodată, poate să procedeze şi la aplicarea unor
sancţiuni administrative [de ex., art. 39 din Contractul cadru pe 2013: avertisment,
diminuarea valorii minime garantate a unui punct per capita] ce pot fi contestate la instanţa
competentă.
Procedura de contestare a raportului de control (art. 5.2.3.6 – 5.2.4.0), instituită ca
urmare a modificării Ordinului nr. 1012/2013 începând cu data de 11.11.2014 (Ordinul nr.
692/2014) nu conferă acestuia natura de act administrativ în sensul definit de dispoziţiile
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În consecință, acţiunile formulate la instanţa
de contencios administrativ de cabinetele medicale auditate, având ca obiect contestarea
raportului de control întocmit fie sub imperiul Ordinului nr. 1012/2013 (forma în vigoare
până la data de 11.11.2014), fie sub imperiul Ordinului nr. 1012/2013 (forma în vigoare
începând cu data de 11.11.2014) şi, respectiv, a procesului-verbal încheiat de comisiile de
soluţionare a contestaţiilor administrative, sunt inadmisibile.

54
 • Potrivit celei de-a doua opinii, spre deosebire de redactarea Ordinului nr.
1012/2013, în forma în vigoare până la modificarea din 11.11.2014, potrivit căreia rapoartele
de control întocmite de structurile de control abilitate nu puteau fi contestate, astfel de
acţiuni promovate pe rolul instanţelor de contencios administrativ fiind inadmisibile,
modificarea Ordinului nr. 1012/2013, intervenită la data de 11.11.2014, aduce prevederi
exprese cu privire la posibilitatea persoanelor vătămate [art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr.
554/2004] de a contesta raportul de control.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 5.2.3.7 din Ordinul modificat, împotriva raportului de
control, persoana vătămată poate formula contestaţie, ce se soluţionează la nivelul entităţii
care a efectuat controlul, de către o comisie constituită prin ordin/decizie a preşedintelui
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate/preşedintelui director-general al Casei de Asigurări
de Sănătate.
În soluţionarea contestaţiei, comisiile astfel constituite întocmesc un proces-verbal în
condiţiile art. 5.2.4.0 din Ordin.
Deşi Ordinul nu conţine reglementări explicite, se poate interpreta că, prin
reglementarea unei proceduri de contestare a raportului de control (care, în esenţă,
reprezintă o procedură prealabilă administrativă, în sensul dispoziţiilor art. 7 din Legea nr.
554/2004) s-a dorit să i se confere natura de act administrativ în înţelesul reglementat de
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât prevederea cuprinsă în art. 5.2.3.6
(”Raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme
metodologice poate fi contestat în condiţiile legii …”) urmează a fi interpretată în sensul în
care, după parcurgerea procedurii prealabile administrative, raportul de control poate fi
contestat la instanţa de contencios administrativ competentă, în funcţie de rangul
emitentului [art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].

Opinia formatorului INM

Potrivit dispozițiilor pct. 5.2.3.6.- 5.2.4.4. din Normele metodologice privind activitatea
structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin
Ordinul nr. 1012/2013, modificat prin Ordinul nr. 692/2014, ambele emise de Preşedintele
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, raportul de control întocmit în conformitate cu
prevederile normelor metodologice poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se
depune la sediul entităţii care a dispus efectuarea controlului. Contestaţiile se soluţionează,
la nivelul entităţii care a efectuat controlul, de către o comisie de soluţionare a
contestaţiilor constituită prin ordin/decizie a preşedintelui CNAS/preşedintelui-director
general al casei de asigurări de sănătate. Comisia de soluţionare a contestaţiilor se constituie
din personalul DGMCA/structurilor teritoriale de control, cu participarea experţilor cooptaţi
din alte structuri ale CNAS/caselor de asigurări de sănătate, cu aprobarea preşedintelui
CNAS/preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate. Contestaţiile
formulate în condiţiile subpct. 5.2.3.7 se soluţionează în condiţiile legii de la data
înregistrării acestora la sediul entităţii la care s-a depus contestaţia. Contestaţiile formulate
la rapoartele de control întocmite la nivelul caselor de asigurări de sănătate, însoţite de
procesele-verbale de soluţionare, aprobate de preşedintele- director general al casei de
asigurări de sănătate, se transmit în copie în termen de 3 zile lucrătoare de la soluţionare la
DGMCA. Controlul se consideră ca fiind încheiat după implementarea măsurilor din raportul
de control. În cazul în care entitatea controlată nu a transmis în termenul stabilit prin
măsurile aprobate stadiul implementării măsurilor, conducătorul structurii de control va face
o notificare în scris către aceasta. Dacă în termen de 3 zile lucrătoare de la primirea
55
notificării entitatea controlată nu transmite stadiul implementării măsurilor, conducătorul
structurii de control va notifica în scris acest fapt preşedintelui CNAS sau, după caz,
preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate. Refuzul entităţilor
controlate de a transmite stadiul implementării măsurilor se sancţionează în conformitate
cu prevederile legale în vigoare. Refuzul punerii în aplicare a măsurilor atrage sancţiuni,
conform prevederilor legale în vigoare.
Posibilitatea contestării raportului se referă la o etapă intermediară a procedurii
administrative de control și nu conferă, prin ea însăși, natura de act administrativ în sensul
definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Aptitudinea raportului
de a produce efecte juridice și natura juridică civilă sau administrativă trebuie analizată în
funcție de conținutul său concret, de tipurile de control reglementate la pct. 2.1 și de
măsurile impuse, în sensul definițiilor de la pct. 1 din Norme (acţiune de control - activitatea
delimitată în timp, reglementată prin lege şi prin prezentele norme metodologice, având ca
scop constatarea iregularităţilor şi disfuncţionalităţilor din sistemul asigurărilor sociale de
sănătate şi consemnarea lor, emiterea de propuneri pentru măsuri corective menite să le
elimine şi/sau propuneri de sancţiuni şi/ori aplicarea de sancţiuni contravenţionale, după
caz).

În unanimitate, a fost însușită soluția propusă în punctul de vedere exprimat de

formatorul INM, în sensul că simpla posibilitate a contestării raportului nu conferă
acestuia natura de act administrativ, aptitudinea acestuia de a produce efecte juridice
și natura juridică civilă sau, după caz, administrativă urmând a fi analizate în funcție
de conținutul său concret. S-a agreat, de asemenea, posibilitatea repunerii în discuție
a problemei de drept, în măsura în care o atare nevoie va rezulta în urma colectării
unui eșantion reprezentativ de practică judiciară în materie.
În susținerea soluției agreate au fost aduse următoarele argumente, suplimentar celor
menționate în punctul de vedere al formatorului INM:
- în calificarea unui act juridic ca fiind act administrativ trebuie avute în vedere
dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu trimitere la regimul de putere
publică;
- în ipoteza unor acte de control similare – procesele-verbale întocmite ca urmare a
controalelor efectuate de inspectoratele teritoriale de muncă – instanțele de contencios
adminstrativ, într-o practică îndelungată și constantă, au apreciat natura de act
administrativ de la caz la caz, în funcție de conținutul lor (de ex. procesele-verbale care
cuprindeau măsuri concrete și care erau apte de a produce efecte prin ele însele au fost
calificate acte administrative).
În cadrul dezbaterilor au fost indicate soluții de practică judiciară în care astfel de
rapoarte de control au fost calificate acte administrative (de ex. un raport de control care
prevedea sumele refuzate la decontare și care producea efecte juridice prin el însuși).
S-a mai precizat că, anterior modificării survenite în anul 2014, prevederile Ordinului
Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 erau clare, fiind
reglementată în mod expres o procedură de contestare administrativă, sub forma obiecțiilor
la raportul de control. Raportul de control era asimilat, în acest context, unui audit intern,
al cărui rol principal era precizarea prejudiciului pe care cabinetul medical urma să îl
recupereze, raportul putând fi valorificat ulterior de casa de asigurări în eventualitatea unei
acțiuni în răspundere civilă contractuală întemeiată pe contractul încheiat între cabinetele
medicale şi Casa de Asigurări de Sănătate. După modificarea survenită în anul 2014, au
existat instanțe care au interpretat procedura de contestație în fața comisiei de contestații
56
constituită la nivelul entității emitente ca o procedură administrativă prealabilă, cu
consecința că soluția adoptată de comisia de soluționare a contestației este susceptibilă de
a fi atacată în contencios administrativ.

10. Îndeplinirea condiţiei art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004, sub aspectul
vătămării, în cazul persoanelor fizice – pacienţi – care acţionează pentru obligarea
CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea anumitor
medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune
internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu
sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de
asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale
corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale
de sănătate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 13)

• Într-o opinie (sentinţa civilă nr. 1600 din 5 iunie 2015, pronunţată în dosarul nr.
3550/2/2014), se consideră că persoanele fizice – pacienţi – justifică vătămarea unui interes
legitim pentru a putea acţiona în faţa instanţei în obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi
a Guvernului României la includerea anumitor medicamente expres nominalizate în Lista
cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care
beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în
sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale
corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de
sănătate.
În motivarea soluţiei, se invocă următoarele argumente legale și jurisprudențiale:
- dispozițiile art. 22 și 34 din Constituția României, care garantează dreptul la ocrotirea
sănătății, dreptul la viață, la integritate fizică și psihică ale persoanei;
- dispozițiile art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului, precum și
jurisprudența CEDO dezvoltată în aplicarea primei teze a art. 2 din Convenție, în special cât
privește obligațiile pozitive care revin statelor semnatare ale Convenției pe tărâmul art. 2,
între care și aceea de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viaţa celor aflaţi sub
jurisdicţia lor (cauza L.C.B. c. Regatul Unit, Hotărârea din 9 iunie 1998, §36; cauza
Panaitescu c. România, Hotărârea din 10 aprilie 2012, §27);
- prevederile dreptului european relevante în materie - art. 6 din Directiva Consiliului
89/105/CEE privind transparența măsurilor care reglementează stabilirea prețurilor
medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare al sistemelor
naționale de asigurări de sănătate2 și jurisprudența CJUE dezvoltată în interpretarea acestor

2
„Următoarele dispoziții se aplică în cazul în care un medicament este cuprins în sistemul național de asigurări de sănătate
numai după ce autoritățile competente au decis să includă medicamentul în cauză într-o listă certă a medicamentelor cuprinse
în sistemul național de asigurări de sănătate.
(1) Statele membre asigură adoptarea de decizii cu privire la cererile depuse în conformitate cu cerințele stabilite în statul
membru în cauză, de către titularii autorizațiilor de comercializare, privind includerea unor medicamente pe lista
medicamentelor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate, precum și că aceste decizii sunt comunicate solicitanților în
termen de 90 de zile de la primirea cererilor. În cazul în care o cerere întemeiată pe dispozițiile prezentului articol poate fi
formulată înainte ca autoritățile competente să fi convenit prețul care trebuie perceput pentru produsul respectiv în
57
dispoziții (hotărârea din 20 ianuarie 2005, pronunţată în cauza C-245/03 Merck, Sharp &
Dohme c. Belgia), conform căreia:
✓ termenul stabilit în primul subparagraf al art. 6 din Directiva 89/105/CEE este un
termen obligatoriu pe care autorităţile naţionale nu au dreptul să îl depășească (pct. 1 din
dispozitiv, hotărâre afişată pe www.curia.europa.eu);
✓ textul art. 6 parag. 1 nu impune o includere automată a medicamentelor în lista ce
intră sub incidenţa sistemului asigurărilor de sănătate atunci când a fost depăşită durata
minimă a termenului prevăzut de Directivă;
✓ „dreptul comunitar nu retrage Statelor Membre dreptul de a-şi organiza sistemele lor
de asigurări sociale (…) şi în lipsa armonizării la nivelul Comunităţii, revine sistemului
legislativ intern al Statelor Membre să stabilească circumstanţele în care se acordă beneficiul
sistemului de asigurări de sănătate (…)” (§28).
Față de reglementarea Directivei Consiliului 89/105/CEE, astfel cum a fost interpretată
în jurisprudenţa instanţei din Luxemburg, obligaţia care se impune fiecărui stat membru al
Uniunii Europene este aceea de a adopta o decizie în termen de 90 de zile de la primirea
cererilor privind includerea unor medicamente pe lista celor cuprinse în sistemul de asigurări
de sănătate, termen ce poate fi prelungit, în anumite condiţii, cu cel mult 90 de zile, fără
însă ca nerespectarea acestui termen să dea naştere unui drept la includerea automată a
acelor medicamente în listă, statele păstrându-şi, potrivit jurisprudenţei europene în
materie, marja de apreciere. Cu toate acestea, încălcarea termenului menţionat nu poate
rămâne fără efect juridic, întrucât, într-un astfel de caz, norma europeană însăşi rămâne
fără efect juridic.
Directiva nu se adresează direct resortisanților, nu dă naștere direct în patrimoniul lor
la drepturi şi obligații, ci are ca destinatari unici statele membre, care au sarcina
transpunerii adecvate şi în termen3.
- în cauză, termenul de 90 de zile, ce poate fi prelungit excepţional cu încă 90 de zile –
termen care se calculează începând cu data formulării cererii de includere în listă şi până la
data emiterii deciziei prin care medicamentul este efectiv inclus în listă sau este în mod cert
respins - a fost depășit (cererile de includere în listă au fost formulate de deţinătorii
autorizaţiilor de punere pe piaţă în luna august 2014, până la data soluţionării dosarului
nefiind adoptată o decizie de includere sau neincludere definitivă sub aspectul listei
aprobate prin H.G. nr. 720/2008);
- deşi reclamanții nu au un drept de a solicita includerea moleculelor / medicamentelor
indicate în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, aceștia au un interes legitim cert de a
solicita obligarea autorităţilor publice la definitivarea procedurii reglementate în

conformitate cu articolul 2 sau în cazul în care o decizie privind prețul unui medicament și o decizie privind includerea sa în
lista produselor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate sunt luate în urma unei singure proceduri administrative,
termenul limită se prelungește cu încă 90 de zile. Solicitantul furnizează autorităților competente informațiile adecvate. Dacă
informațiile care susțin cererea nu sunt adecvate, termenul limită se suspendă şi autoritățile competente informează imediat
solicitantul cu privire la informațiile suplimentare detaliate care sunt necesare.
În cazul în care un stat membru nu permite formularea unei cereri conform prezentului articol înainte ca autoritățile
competente să fi căzut de acord asupra prețului care poate fi perceput pentru produs în conformitate cu articolul 2, statul
membru în cauză se asigură că perioada totală de timp necesară celor două proceduri nu depășește 180 de zile. Acest termen
limită poate fi prelungit în conformitate cu articolul 2 sau suspendat în conformitate cu dispozițiile paragrafului precedent.
(…)”.
3
Cu toate acestea, jurisprudența Curţii de Justiţie din Luxemburg a recunoscut, în anumite circumstanțe, efect direct directivei
(hotărârile Van Duyn, Tullio Ratti ) reținând că după ce termenul limită pentru transpunerea directivei s-a împlinit, iar statul
nu şi-a îndeplinit această obligație, directiva, deși nu este direct aplicabilă, poate produce efecte similare regulamentelor;
dispozițiile directivei trebuie să fie, însă, suficient de clare şi precise pentru a produce acest efect.
58
implementarea Directivei 89/105/CEE, dat fiind că, în speță, termenul obligatoriu instituit
în acest sens a fost depăşit.
Calitatea pacienților de persoane direct interesate rezultă din beneficiile de care se
bucură ca asiguraţi, de medicamentele care li se pot prescrie în tratamentul afecţiunilor de
care suferă, context în care orice abatere a autorităţilor publice competente de la
procedurile reglementate în legătură cu includerea noilor medicamente în listele anume
prevăzute, este de natură a le determina o vătămare a intereselor legitime, conferindu-le
posibilitatea de a acţiona în faţa instanţei de contencios administrativ.

• Într-o a doua opinie (sentinţa civilă nr. 2047 din 14 iulie 2015, pronunţată în dosarul
nr. 1445/2/2015), se consideră că persoanele fizice nu justifică vătămarea unui drept sau a
unui interes legitim.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- este necesar a distinge între drept subiectiv – interes legitim - interes procesual. În
accepțiunea Legii nr. 554/2004, interesul legitim privat vizează o noţiune de drept
substanţial [legiuitorul administrativ defineşte interesul legitim privat ca fiind posibilitatea
de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi
previzibil, prefigurat - art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004]; în același sens, al
prefigurării dreptului subiectiv, este definit interesul legitim și în art. 1359 C. civ.
Existența unui interes procesual (orice pacient are interesul procesual în promovarea
unui proces în care să își vadă realizată decontarea, în tot sau în parte, a unui medicament
util terapeutic pentru afecțiunea sa) nu echivalează cu justificarea interesului legitim,
acesta din urmă ţinând de fondul litigiului. Interesul legitim nu poate fi conceput decât în
considerarea unui drept subiectiv, iar în măsura în care nu poate fi reţinută existenţa unui
drept subiectiv, cu atât mai puţin nu poate fi reţinută nici existenţa unui interes legitim.
- nu se poate reține existența unui drept/interes legitim al reclamantului, recunoscut de
legiuitorul naţional/european, de a solicita includerea pe listă a unor medicamente
compensate, pentru următoarele motive:
✓ în cauza Panaitescu c. România pacientul avea un drept recunoscut de lege la
gratuitatea serviciului de asistenţă medicală şi la medicaţie, accesul lui la asistenţă medicală
gratuită fiind împiedicat de mai multe ori, deşi hotărârile judecătorești definitive îi
conferiseră dreptul de a primi medicamentele prescrise în mod gratuit şi prioritar, situație
care diferă de cea în care persoana nu are un drept recunoscut de lege la gratuitate (sau
compensare parţială) pentru medicamentele indicate în petitul acţiunii, ci aceasta tinde
tocmai la obligarea autorităţii să includă medicamentele indicate pe lista celor de care
beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală pe bază de prescripţie medicală în
sistemul de asigurări sociale de sănătate. Or, din jurisprudenţa CEDO relevantă în materie
(cauza Panaitescu c. Romaniei, cauza D c. Regatului Unit 1996, ş.a.) nu se poate deduce
concluzia că pacientul ar putea „determina” autoritatea publică competentă să includă un
medicament sau altul pe lista celor decontate. Dimpotrivă, ceea ce Curtea a recunoscut este
necesitatea ca statul să execute obligaţia legală pe care o are pentru asigurarea gratuității
unui tratament, în măsura în care statul însuși s-a obligat la aceasta prin lege.
✓ includerea unui medicament pe lista celor compensate reprezintă un aspect de
oportunitate a reglementării, ce ține de marja de apreciere a autorităţii publice, asupra
căreia instanța nu poate interveni; a impune sau trasa autorităţii o conduită sau o obligaţie
de a include medicamente indicate nominal de reclamantă ar echivala, pentru instanță, cu
încălcarea limitelor atribuţiilor stabilite de art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

59
 - dreptul de a solicita autorităţilor publice de resort includerea unor medicamente
pe lista celor compensate sau de a emite o decizie (de includere/neincludere) pe listă este
recunoscut de Directiva 89/105/CEE în mod expres doar deținătorului autorizației de punere
pe piață a medicamentului, pacienţii neintrând în sfera de aplicare a Directivei (a se vedea
cauzele C 296/03 Glaxosmithkline c. Begia; C 245/03 Merck ș.a. c. Belgia).
Un atare drept nu este recunoscut nici de legiuitorul naţional, dispoziţiile Ordinului MS
nr. 861/2014 limitându-se la reglementarea unei proceduri naţionale ca modalitate de
transpunere a art. 6 al Directivei 89/105/CEE, iar Ordinul MS/PCNAS nr. 3/1 din 5 ianuarie
2015 privind modelul de contract, metodologia de negociere, încheiere şi monitorizare a
modului de implementare şi derulare a contractelor de tip cost-volum/cost-volum-rezultat
prevede proceduri de includere/neincludere/excludere a medicamentelor pe/de pe lista,
beneficiarii acestor proceduri fiind deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă.
- atunci când este vorba despre transpunerea în legislaţia naţională a unor norme
europene, noţiunea de „interes legitim privat” din dreptul naţional nu poate fi privită decât
în concordanţă cu dreptul Uniunii, în speță în lumina Directivei nr. 89/105/CEE și a
jurisprudenţei CJUE în materie, respectiv a legislaţiei de transpunere, neputându-se
recunoaşte pacienţilor, pe cale jurisprudenţială, existenţa unui interes legitim de a acţiona
în nume propriu împotriva tăcerii administrației cu privire la cererea unui terţ (deținătorului
autorizației de punere pe piață) de includere a unor medicamente pe lista celor compensate,
în condiţiile în care nici Directiva, nici CJUE nu recunosc pacienţilor un atare drept sau
interes pe calea unei acţiuni formulate direct impotriva autorităţii şi în lipsa contestării
refuzului de către DAPP.

Opinia formatorului INM

Persoanele fizice – pacienţi – pot invoca vătămarea unui interes legitim pentru a acţiona
în faţa instanţei în obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la
includerea anumitor medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile
comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu
sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări
sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare
medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, în definitivarea
procedurii reglementate în implementarea Directivei 89/105/CEE.
A stabili dacă, într-adevăr, a existat o vătămare generată de modul în care autoritatea
publică și-a exercitat dreptul de apreciere în ceea ce privește includerea unor medicamente
pe lista celor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate este o chestiune de fond, ce ar
putea fi abordată de instanță prin prisma elementelor definitorii ale excesului de putere,
reglementat în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, luând în considerare marja de
apreciere conferită prin prevederile dreptului european indicate mai sus.

În unanimitate, a fost însușită soluția conform căreia se recunoaște persoanelor fizice –

pacienţi un interes legitim de ordine privată, derivat din calitatea lor de destinatari ai
Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale, care le permite să promoveze acțiuni
privind obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea
anumitor medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune
internaţionale.

60
 11. Valoarea juridică a unui act administrativ normativ în vigoare, despre care se
afirmă că ar conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică
superioară, în ipoteza în care prin acţiunea în contencios administrativ se solicită
numai anularea unui act administrativ individual fără a fi atacat şi actul
administrativ normativ, acţiunea fiind întemeiată pe actul normativ cu forţă
juridică superioară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg.
32)

11.1 Practica judiciară

În cadrul unor litigii având ca obiect anularea unor decizii de impunere emise în baza
unui regulament prin care se stabileau reguli cu privire la impozitul pe clădiri, regulament
care nu a fost atacat cu acţiune în anulare, s-a pus problema forţei juridice a acestuia din
urmă în ipoteza în care s-a constatat că are dispoziţii care contravin unei hotărâri de guvern,
act administrativ cu forţă juridică superioară.
Într-o primă opinie, s-a considerat că instanţa de contencios administrativ învestită cu
soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ individual poate aprecia asupra
legalităţii actelor administrative normative în baza căruia a fost emis şi poate să constate
nelegalitatea acestora ca urmare a încălcării unui act administrativ normativ de forţă
juridică superioară chiar şi în lipsa unei sesizări privind anularea actului administrativ
normativ de forţă juridică inferioară ţinând seama de dispoziţiile art. 81 alin. (2) din Legea
nr. 24/2000 care statuează că reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale nu pot
contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.
În sensul acestei opinii sunt sentinţa nr. 1918/24.10.2016 a Tribunalului Bihor pronunţată
în dosar nr. 1689/111/2016 şi sentinţa civilă nr. 2128/17.11.2016 pronunţată de Tribunalul
Bihor în dosar nr. 2328/111/2016.
Într-o altă opinie se consideră că atâta timp cât actul administrativ individual a fost emis
în temeiul unor acte administrative normative care sunt în vigoare şi îşi produc efectele
juridice, actele administrative individuale sunt legale, neputându-se înlătura aplicarea
actelor administrative normative atât timp cât acestea nu au fost anulate.
Practică judiciară în acest sens: decizia nr. 1349/CA/09.06.2017 pronunţată de Curtea
de Apel Oradea în dosarul nr. 2328/111/2016 şi decizia nr. 429/CA/24.02.2017 pronunţată
de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 1689/111/2016.
Cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor din cadrul Curţii de Apel Oradea şi a
instanţelor din circumscripţia acesteia nu s-a reuşit conturarea unei opinii majoritare asupra
problemei puse în discuţie, motiv pentru care se apreciază oportună discutarea temei în
cadrul întâlnirii președinților secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție și a curților de apel
dedicată identificării și dezbaterii aspectelor de practică judiciară neunitară.

11.2 Opinia referentului

Nu a fost precizată.
61
 11.3 Opinia formatorului INM
Deşi contextul în care a fost ridicată este unul fiscal, se observă că problema ţine de
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ
şi de soluţiile care se pot dispune în situaţia în care părţile sau chiar instanţa din oficiu
invocă un conflict între un act administrativ cu caracter normativ şi acte normative
superioare în ierarhie (sau, ceea ce este acelaşi lucru, părţile îşi întemeiază acţiunea pe
actul normativ superior în ierarhie şi cer instanţei să lipsească de efecte actul administrativ
cu caracter normativ inferior care le este defavorabil, în temeiul principiului ierarhiei actelor
normative, a principiului legalităţii sau a altor principii sau dispoziţii legale).
Considerăm corectă ce-a de doua opinie, din enumerarea de la pct. 1.1.
Într-adevăr, după modificările succesive aduse art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 şi, în special, prin art. 54 pct. 1 din Legea
nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură
civilă, intenţia legiuitorului a devenit extrem de clară, astfel încât, în prezent, singura
modalitate de control al actelor administrative cu caracter normativ este acţiunea în
anulare.
Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, [a]ctele administrative cu caracter
normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor
administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios
administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.
Înlăturarea aplicării unor dispoziţii cuprinse în acte administrative cu caracter normativ
în temeiul principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de dispoziţiile art. 4 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, al
art. 81 alin. (2) din aceiaşi lege, al principiului legalităţii reglementat de art. 1 alin. (5) din
Constituţie sau al altor texte de lege ar reprezenta, în acelaşi timp, o lipsire de efecte a
dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi ar putea conduce la un conflict
constituţional, nedorit, între puterea judecătorească, pe de o parte, şi cea legislativă şi
executivă, pe de alta.
Considerăm că principiul ierarhiei actelor normative şi principiul legalităţii sunt în
continuare protejate de acţiunea în anularea actelor administrative cu caracter normativ
(cele cu caracter individual putând face, în continuare, obiectul excepţiei de nelegalitate),
acţiune care stă la îndemâna părţilor, iar judecătorul poate asigura această protecţie prin
exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de procedură civilă (sau de art. 129 din
vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia părţilor posibilul conflict între lege şi
actul administrativ cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter
normativ de rang diferit), iar în cazul în care acţiunea este exercitată, poate suspenda
judecata în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din noul Cod de procedură civilă [sau art. 244
alin. (1) pct. 1 din vechiul Cod].
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie:

62
 Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter
normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă4.

11.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema comportă o serie de nuanțări, care nu permit emiterea unei opinii cu caracter
general.

11.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În cadrul dezbaterilor s-au exprimat 8 voturi pentru opinia exprimată de formatorul INM,
6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au semnalat
necesitatea includerii în cuprinsul opiniei a mențiunii din considerente, legată de rolul activ
al judecătorului, respectiv: judecătorul poate asigura protecţia principiilor ierarhiei actelor
normative şi a legalităţii prin exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de
procedură civilă (sau de art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia
părţilor (doar în fața instanței de fond) posibilul conflict între lege şi actul administrativ
cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter normativ de rang
diferit).
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului
legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22
din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413
alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).

4
Se poate adăuga: În cazul în care apreciază necesar, instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor
normative şi a principiului legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22 din noul
Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413 alin. 1 pct. 1 din noul Cod de
procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de procedură civilă).
63
 12. Contencios subiectiv sau contencios obiectiv; excepţia lipsei de interes şi,
respectiv, a lipsei calităţii procesuale active în contencios administrativ; asociaţia
reclamantă nu justifică un drept subiectiv sau un interes legitim propriu privat, ci
exclusiv un interes legitim public care nu este subsidiar unui interes privat (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 8)

12.1 Practica judiciară:

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Braşov rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele:
(A) Într-o primă opinie, un organism social interesat poate promova o acţiune în
contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea
autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită
operațiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar
posibilitatea de a solicita despăgubiri. Această opinie rezultă din interpretarea coroborată a
prevederilor art. 1 alin.1, art. 2 lit. a teza finală cu prevederile art. 8 alin.1 ind. 2 din
Legea nr. 554/2004. Astfel, este reglementat în mod excepțional contenciosul obiectiv care
este limitat însă de aceste condiții, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi
întemeieze acțiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar
unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
În argumentarea acestei opinii s-au reţinut disp. art.8 alin.1 din Legea nr.554/2004.
Art.2 lit.a) din aceeaşi lege conferă legitimare procesuală activă în contenciosul
administrativ persoanei vătămate, noţiune definită ca „orice persoană titulară a unui drept
ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau
prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate
persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor
drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă
vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor
şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”. Astfel, organismele sociale
interesate sunt asimilate persoanei vătămate.
Pe de altă parte potrivit art.2 lit.s din aceeaşi lege organismele sociale interesate sunt
definite ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea,
care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau,
după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”.
În speţă, reclamanta asociaţie reprezintă un organism social interesat în sensul art.2
lit.s din Legea nr.554/2004, având în vedere că aceasta are drept obiect de activitate,
printre altele, promovarea de acţiuni în instanţă pentru obligarea autorităţilor statului şi
autorităţilor administraţiei publice locale la respectarea Constituţiei României, legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului - aspect ce rezultă din art.5 alin.3 lit.f din Statutul
acesteia.
Analizând coroborat prevederile legale mai sus expuse rezultă că acțiunea în contencios
administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese

64
legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități
administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Astfel, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art.1
alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește
condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act
administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Prevederile Legii nr.554/2004 mai sus citate consacră regula contenciosului subiectiv, în
sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs
reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.
Condiţia vătămării în sensul art.2 lit.a din Legea nr.554/2004 se face prin raportare la
noțiunea de interes legitim, interes care potrivit art.1 alin.1 din aceeaşi lege poate fi atât
public, cât şi privat.
Conform art. 2 alin.1 lit.p) din Legea nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, în timp ce interesul legitim public este definit de
art.2 alin.1 lit.r) din aceeaşi lege ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi
democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale
ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor
publice.
Chestiunea de drept relevantă în speţă constă în a se stabili dacă în cazul unui organism
social interesat este necesar a se îndeplini condiţia stabilită de prevederile art.8 alin.1 ind.1
din Legea nr.554/2004, respectiv ca interesul public să fie subsidiar unui interes privat.
Astfel, din interpretarea coroborată a art.1 alin.1, art.2 lit.a) teza finală şi art.8 alin.1
ind.2 din Legea nr.554/2004, un organism social interesat poate promova o acţiune în
contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea
autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită
operaţiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar
posibilitatea de a solicita despăgubiri.
În această modalitate este reglementat în mod excepţional contenciosul obiectiv care
este limitat însă de aceste condiţii, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi
întemeieze acţiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar unui
interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
Se impune precizarea că interesul legitim definit de Legea contenciosului administrativ
nu se confundă cu interesul procesual definit de Codul de procedură civilă, iar analiza de
mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii contenciosului administrativ.
(B) Într-o altă opinie, s-a arătat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub
condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un
interes legitim potrivit art.1 alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, prevederi legale ce consacră
contenciosul subiectiv.
Din economia dispozițiilor art.52 din Legea fundamentală, cât și a normelor de ansamblu
instituite de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, acțiunea în contencios
administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese
65
legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități
administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art.1 alin.1 și 2 din Legea
nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera
vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau
asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Așa cum rezultă din teoria contenciosului administrativ, prevederile legale mai sus citate
consacră o categorie a contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi
anulat numai dacă și sub condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare
într-un drept ori într-un interes legitim.
Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat
în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece conform art.2 alin.1 lit.p) din Legea
nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe
încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi.
În mod excepțional, legea lasă posibilitatea ca să nu fie declarate inadmisibile nici
cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu
condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin.1 1 și alin.12 din Legea
nr.554/2004.
Și este așa deoarece interesul legitim public reprezintă conform art.2 alin.1 lit.r) din
Legea nr.554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională,
garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea
nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Or, o atare restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ își are rațiunea
în eliminarea așa numitelor actio popularis înaintate de diverse persoane de drept privat,
fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o
vătămare a unui drept sau interes legitim privat și, ca atare, își întemeiau acțiunea numai
pe teza vătămării interesului public.
O atare limitare este compatibilă cu exigențele art.6 parag.1, așa cum a fost interpretat
în jurisprudența europeană a drepturilor omului, deoarece urmărește un scop legitim,
evidențiat anterior, limitarea nu afectează însăși substanța dreptului, reclamanții putând
acționa în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale
interesate asimilate persoanei vătămate conform art.2 alin.1 lit.a) teza ultimă corelat cu
lit.s) corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prin
instituirea posibilității legitimării procesuale active a organismelor sociale interesate, în
înțelesul dat de art.2 alin.1 lit.s), corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea
nr.554/2004 și deci recunoașterea unei astfel de entități ca subiect de sesizare a instanței
de contencios administrativ se îndeplinește și exigența necesității asigurării unui raport
rezonabil de proporționalitate între scopul urmărit de lege și mijloacele alese.
Prin urmare, reclamanții în calitatea lor de persoane fizice ori grup de persoane fizice,
fără personalitate juridică, nu pot acționa ca atare în contenciosul administrativ subiectiv
66
decât dacă și sub condiția în care dovedesc că sunt titulari al unor drepturi subiective sau
interese legitime private (art.2 alin.1 lit.a) din Legea contenciosului administrativ) și ca
atare nu pot formula o acțiune în contencios obiectiv, respectiv de a cere anularea unui act
administrativ pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă și sub
condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca
o consecință, există deci un raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau
interesului legitim privat (art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004 și pe larg considerentele
pertinente evocate în decizia nr.66/2009 a Curții Constituționale a României ).

12.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 1, pentru argumentele mai sus
expuse.

12.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere de Curtea de Apel Braşov nu reiese a
constitui în mod efectiv un aspect de practică neunitară, deoarece din expunerea celor două
opinii rezultă că (i) prima dintre ele are în vedere situaţia unei părţi reclamante asociaţie –
organism social interesat, în timp ce (ii) a doua situaţia unui părţi reclamante – grup de
persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică.
Pentru a oferi un răspuns util problemelor de drept sesizate, reţinem că Legea
nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată şi completată,
defineşte în prezent la art.2 alin.1 următoarele noţiuni:
→ a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes
legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate
persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al
unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale
care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public,
fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
→ s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii,
fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor
diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice
administrative;
→ p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
→ r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
[s.n.]

67
 Aşadar, deşi asimilate noţiunii de persoană vătămată, totuşi sunt distincte ipotezele
privind pe de o parte (i) grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, iar pe de altă
parte (ii) organismele sociale interesate, acestea constituind două teze diferite ale textului
legal.
În continuare, observăm că în exprimarea art.2 alin.1 lit.a), teza legală referitoare la
grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, este definită şi prin prisma sintagmei
„titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private”.
În schimb, teza legală referitoare la organismele sociale este definită prin referinţa la
invocarea unei vătămări fie „a unui interes legitim public”, fie „a drepturilor şi intereselor
legitime ale unor persoane fizice determinate”.
În consecinţă, ipoteza normativă referitoare la grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică, este condiţionată în scop de asimilare categoriei persoanei vătămate
de existenţa unor drepturi subiective sau interese legitime private, în timp ce în cazul
ipotezei normative privind organismele sociale interesate premisele asimilării se regăsesc fie
într-un interes legitim public, fie într-unul privat, în acest din urmă sens art.2 alin.1 lit.a)
făcând referire la drepturile şi interesele legitime ale unor persoane fizice determinate.
Mai reţinem că art.8 din Legea nr.554/2004 arată că „(11) Persoanele fizice şi
persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă
apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea
interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a
interesului legitim privat. (12) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile
întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea
actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să
efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere
sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).”.
În acest context, art.2 alin.1 lit.a) teza referitoare la „grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică” se coroborează că art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004, în sensul că
în discuţie sunt persoane de drept privat în exprimarea acestui din urmă text legal, motiv
pentru care invocarea interesului legitim public este subsidiară vătămării unui drept
subiectiv sau interes legitim privat şi condiţionat de necesitatea de a decurge logic din
acestea; de altfel, după cum am arătat deja, asimilarea acestei categorii în cea de persoană
vătămată are ca premisă calitatea grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică,
de a fi titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.
În cazul tezei referitoare la „organismele sociale interesate”, incluzând şi situaţia unei
reclamante asociaţie – entitate cu personalitate juridică potrivit art.1 alin.2 din O.G.
nr.26/2000 cu privire la asociaţiile şi fundaţiile, acestea sunt asimilate categoriei persoanei
vătămate, premisele fiind invocarea unui interes legitim public sau invocarea drepturilor şi
intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Aşadar, această a doua teză conţine două sub-teze distincte, întrucât organismul
respectiv poate acţiona pe de o parte în legătură cu un interes legitim public, iar pe de altă
parte în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.
În primul caz, raportând art.2 alin.1 lit.a) la disp. art.8 alin.1 1 şi alin.12 din Legea
nr.554/2004, conchidem că, deşi un organism social interesat constituie în principiu o

68
persoană juridică de drept privat, totuşi invocarea interesului legitim public nu intervine
doar subsidiar unui interes legitim privat şi sub condiţia de a decurge logic din acesta,
întrucât art.2 alin.1 lit.a) permite organismului social interes să invoce interesul legitim
public, asimilând în acest context această entitate persoanei vătămate. Altfel spus, pentru
această ipoteză, situaţia organismului social interesat se circumscrie art.8 alin.1 2 din Lege.
În cel de-al doilea caz, atunci când organismul social interesat invocă drepturile sau
interesele legitime private ale unei / unor persoanei fizice determinate, acţiunea va intra
sub incidenţa art.8 alin.11 din Lege, chestiunea interesului legitim public fiind subsidiară
celui privat şi în raport de condiţionare faţă de acesta.
În final, arătăm că în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios
administrativ şi fiscal s-a arătat că «sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale
(cazul recurentei-reclamante) care invocă vătămarea unui interes public prin actul
administrativ atacat, conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004,
modificată și completată.» (decizia ÎCCJ – SCAF nr.1019/16.03.2017).
Totodată, subliniem că identificarea asociaţiilor care constituie organisme sociale
interesat trebuie făcută printr-o interpretare logică şi sistematică a art.2 alin.1 lit.s) din
Legea nr.554/2004. Altfel, în jurisprudenţa sa, instanţa supremă a arătat că «Din
coroborarea scopului asociației recurente și a obiectivelor acesteia, respectiv a intenției
declarate și asumate de recurentă ca circumscriind limitele sale de acțiune publică, (…), nu
se poate considera că Asociația A. s-ar înscrie în definiția noțiunii de organism social
interesat, nerezultând că obiectul său de activitate constă în protecția drepturilor diferitelor
categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
(…) În speță, asociația recurentă nu a demonstrat că reprezintă un organism social interesat,
în sensul art.2 alin.1 lit.s) din Legea nr. 554/2004 și nici faptul că reprezintă o persoană
vătămată conform art.2 alin.1 lit.a) prima teză din Legea nr. 554/2004, adică persoană
titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un
act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.» (decizia ÎCCJ –
SCAF nr.3465/08.12.2016).
Ca ultimă menţiune, situaţia asociaţiilor ce au ca scop protecţia mediului trebuie
analizată în mod distinct şi de sine stătător, limitele de acţiune în faţa instanţei de judecată
trebuind determinate prin prisma Convenţiei de la Aarhus din 1998, privind accesul la
informație, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiție în probleme de
mediu, coroborat cu dreptul Uniunii Europene în materie5.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Soluția implică o serie de nuanțări în raport cu obiectul actului administrativ atacat, pe
de o parte și pe de altă parte față de scopul și obiectul de activitate al asociației, fiind
necesară identificarea unei conexiuni. S-a punctat și faptul că în cele două decizii invocate
de formatorul INM situațiile analizate sunt diferite, în sensul în care în Decizia ÎCCJ – SCAF
nr.3465/08.12.2016 s-a reținut lipsa de interes și lipsa de calitate procesuală a asociației
reclamante ca urmare obiectului de activitate foarte general, în timp ce în Decizia ÎCCJ –

5
A se vedea de exemplu Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, precum şi hotărârea CJUE din
12.05.2011 pronunţată în cauza C-115/09.
69
SCAF nr.1019/16.03.2017, analiza s-a făcut pe fond, obiectele de activitate ale asociațiilor
reclamante fiind altfel formulate în statutul lor, fiind invocată vătămarea din punct de
vedere al impactului asupra mediului.

12.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții la întâlnire au decis cu privire la necesitatea activării mecanismului legal

de unificare a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii, în măsura în
care se identifică jurisprudență divergentă în materie.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.8 din 2 martie 2020 (dosar nr.3315/1/2019) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a dispus că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit.
a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11 ) şi (12 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:
În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea
asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public
trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând
din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul
direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului.

13. Dispozițiile emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale la

funcţionarii publici/personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al
primarului sunt acte administrative? Există dreptul de tutelă al prefectului cu
privire la acestea? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 1)

Soluții identificate în practica judiciară:

Opinia majoritară a judecătorilor a fost în sensul că dreptul de tutelă al prefectului se

menţine în toate aceste situaţii, respectiv atât în cazul dispoziţiilor privind salarizarea
funcţionarilor publici, cât şi în cele privind salarizarea personalului contractual, întrucât
primarul emite un act în regim de putere publică, în scopul executării legii (salarizarea
personalului contractual fiind reglementată prin acte normative), şi chiar dacă efectele
dispoziţiilor emise în privinţa personalului contractual sunt aferente unor raporturi juridice
civile ori de muncă, salarizarea nu se face în baza negocierilor purtate de părţi, ci în baza
legii, fiind un act de putere publică.

70
 O opinie minoritară a fost în sensul că dreptul de tutelă al prefectului se menţine doar
în cazul dispoziţiilor emise de primari în scopul majorărilor salariale (privind stabilirea
nivelului maxim al salariului de bază brut) ale funcţionarilor publici.
O altă opinie a fost aceea că dispoziţiile analizate nu sunt acte administrative, în
sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.554/2004, astfel că prefectul nu are
drept de tutelă asupra acestora.
Judecătorul redactor al referatului a precizat faptul că nu i s-au înaintat copii ale
dispoziţiilor emise de către primari şi nici hotărâri judecătoreşti pronunţate cu privire la
această problemă de drept, însă, având în vedere argumentele opiniei majoritare, va porni
de la premiza că şi aceste majorări salariale s-au acordat în baza legilor de salarizare.
Opinia judecătorului redactor al sesizării este aceea că:
< dispoziţiile emise de primar pentru salarizarea funcţionarilor publici sunt acte
administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportat şi la
dispoziţiile speciale cuprinse în art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 215/2001 şi art. 109 din
Legea nr. 188/1999, iar prefectul poate exercita controlul de legalitate asupra acestora.
< dispoziţiile emise de primar pentru salarizarea personalului contractual nu sunt acte
administrative, întrucât între autoritățile publice locale și personalul contractual există
raporturi juridice de muncă, reglementate de Codul muncii; ca atare, prefectul nu are drept
de tutelă asupra acestor dispoziții.

Opinia formatorilor INM:

Dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr.
340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și art. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 conferă prefectului dreptul de a ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele emise de autoritățile publice locale, dacă le consideră
nelegale.
Potrivit literaturii de specialitate6, contenciosul obiectiv reprezintă acea formă
judecătorească de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau
adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare
exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv.
În acțiunile în contencios obiectiv, capacitatea și calitatea procesuală a prefectului
își au fundamentul în normele dreptului administrativ.
În privința sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de
prefect, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1.353 din
10.12.20087: dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra
actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim
de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004,
“garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local”; recunoașterea posibilității
prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la
încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale.
Prin Decizia nr. 11 din 11.05.2015, pronunțată în dosarul nr. 447/1/20158, Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a
interpretat dispoziţiile normative anterior individualizate în sensul că dreptul de tutelă al
6
Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, p. 33
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29.12.2008
8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 08.07.2015
71
prefectului se referă la actele administrative emise de autorităţile administrației publice
locale, aşa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Așadar, se poate observa faptul că obiectul acțiunii în contencios obiectiv având ca
titular prefectul este restrâns din perspectiva naturii actului a cărui anulare se cere. Mai
precis, dreptul de tutelă administrativă aparținând prefectului este implicit circumscris
sferei contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr.
554/2004.
Prin Decizia nr. 26 din 10.10.2016, pronunțată în dosarul nr. 1276/1/2016, Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a
interpretat dispoziţiile aflate în discuție în sensul că prefectul nu are drept de tutelă asupra
actelor administrative asimilate.
În raport de cele anterior prezentate, se poate concluziona în sensul că prefectul
exercită controlul de legalitate numai în privința actelor administrative emise de
autoritățile administrației publice locale, în condițiile în care numai această categorie de
acte sunt emise “în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim
public”, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competentei
administrative ce revine autorității publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept
administrativ, pe o poziție exorbitantă în raport cu particularii.
Actele emise de autoritățile administrației publice locale în cadrul unor raporturi
juridice civile se caracterizează prin poziția de egalitate juridică pe care se află subiectele
de drept. Acestor acte le sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanțial și
procedural, iar nu Legea nr. 554/2004, care instituie, așa cum s-a arătat anterior, instituția
juridică a tutelei administrative.
Potrivit prevederilor art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcţia publică reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia
publică locală şi autorităţile administrative autonome; conform art. 3 lit. g) din aceeaşi lege,
unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice este subordonarea
ierarhică.
În raport de conținutul dispozițiilor art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea administrației
publice locale nr. 215/2001 și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor
publici, apreciem că este pertinentă concluzia judecătorului redactor al sesizării, potrivit
căreia dispoziţiile emise de primari pentru salarizarea funcţionarilor publici sunt acte
administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece sunt
emise pentru punerea în executare a legilor în materia salarizării funcţionarilor publici, iar
emitentul lor acţionează în regim de putere publică, raporturile dintre autoritățile publice
locale și funcționarii publici fiind de subordonare.
Pe cale de consecință, aceste dispoziții emise de primari în vederea salarizării
funcționarilor publici pot forma obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat
de prefect.
Dispoziţiile emise de primari pentru aplicarea majorărilor salariale la personalul
contractual nu sunt acte administrative, pentru argumentele ce vor fi redate în continuare.
În art. 6 din Legea nr. 188/1999 se menționează în mod expres faptul că prevederile
acestei legi nu se aplică “personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor
şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol,
gospodărire, pază, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum și altor categorii de
personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste
funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii.”
72
 În raport de dispozițiile art. 41 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 53/2003 privind Codul
muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, modificarea contractului
individual de muncă poate viza salariul primit de la angajator.
În temeiul prevederilor art. 266 din aceeași lege, “jurisdicţia muncii are ca obiect
soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea,
suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă
prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre
partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod.”
Între autorităţile publice locale şi personalul contractual angajat există raporturi
juridice de muncă, guvernate de legislația muncii. În atare situație, dispoziţiile emise de
primari, pentru aplicarea majorărilor salariale la personalul contractual, intră sub incidența
jurisdicției muncii, deoarece vizează modificarea unui element al contractului individual de
muncă. Pe cale de consecință, prefectul nu poate exercita controlul de legalitate asupra
acestor acte.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Referitor la posibilitatea exercitării dreptului de tutelă al prefectului asupra

dispozițiilor emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale categoriei personalului
contractual au fost consemnate următoarele puncte de vedere:
- În emiterea dispozițiilor de salarizare, calitatea de angajator a primarului este
limitată la aplicarea dispozițiilor legale incidente, context în care este de analizat
posibilitatea calificării acestor dispoziții ca acte nesupuse controlului în contencios
administrativ, în sensul art. 5 din Legea nr. 554/2004, dar susceptibile de a face obiectul
dreptului de tutelă exercitat de prefect în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004.
- Simpla emitere a unui act de către o autoritate publică nu conferă acestuia caracterul
unui act administrativ, ci trebuie avută în vedere natura raporturilor juridice esențiale.
- În emiterea dispoziției, care are natura unui act juridic unilateral, primarul nu
acționează în regim de putere publică, ci în calitate de angajator – persoană juridică de
drept public în cadrul unui raport juridic specific dreptului muncii.
- În Decizia ÎCCJ nr. 9/29.05.2017 pronunțată în recurs în interesul legii, instanța
supremă realizează, în considerente, o delimitare a actelor de dreptul muncii emise în
aplicarea dispozițiilor legale privind salarizarea de actele administrative în sensul art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 [“Chiar dacă actul de stabilire a drepturilor salariale
este denumit act administrativ în alin. (2) al art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din
Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 103/2013, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, faţă
de distincţia făcută la alin. (4) din aceleaşi dispoziţii legale, referitor la instanţele
competente, acesta nu reprezintă decât înscrisul doveditor prin care angajatorul face
aplicarea dispoziţiei de salarizare (aspect ce ţine de organizarea proprie şi funcţionarea
internă), fără a dobândi sensul de act emis, chiar cu caracter individual, în exercitarea
atribuţiilor de putere cu care un organ administrativ a fost învestit.” – parag. 41]

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM.

Notă: Prin decizia nr. 54/25.06.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins ca
inadmisibilă sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea
următoarelor chestiuni de drept:
73
 „1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, în raport
cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 11
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, precum şi cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii,
respectiv, în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului
plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite
categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepţie cu privire la acestea
de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este
obligatoriu ca, anterior sesizării instanţei, funcţionarul public să parcurgă procedura
prealabilă ?
2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi în condiţiile
prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor
administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici, prin care li s-au stabilit anterior
drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de
salarizare, consecinţa acestei definitivări fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai
putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor
drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă
actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială
pretinsă ?”

14. Obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca

obiect suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe art. 15 din
Legea nr. 554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 8)

La nivelul Curții de Apel Târgu Mureș a fost identificată practică neunitară în ceea ce
privește obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr.
554/2004.
Astfel, într-o opinie s-a apreciat că verificarea îndeplinirii procedurii prealabile se
raportează la litigiul de fond, nefiind un aspect care să vizeze admisibilitatea cererii de
suspendare întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, în cazul cererilor
întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, s-a prevăzut expres obligaţia părţii de a sesiza,
în condiţiile art. 7 din acelaşi act normativ, autoritatea publică care a emis actul sau
autoritatea ierarhic superioară, o asemenea condiţie nefiind însă prevăzută de art. 15, text
care face trimitere doar la dispoziţiile art. 14 alin. (2)-(7) din lege.

74
 Într-o altă opinie, s-a considerat că nu poate fi făcută o asemenea distincţie între
cererile întemeiate pe art. 14 și cele întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, acestea
având aceeaşi finalitate şi fiind suspuse aceloraşi obligaţii procedurale. De asemenea, nu se
poate ignora legătura dintre acţiunea care vizează anularea actului şi cea care priveşte
suspendarea aceluiaşi act, sens în care nu s-ar putea dispune suspendarea executării actului
administrativ în condiţiile în care acțiunea în anulare ar fi inadmisibilă pentru neîndeplinirea
procedurii prealabile.

Opinia formatorilor INM:

Instanţa va verifica procedura prealabilă, dacă neîndeplinirea acesteia a fost

invocată în condiţiile art. 193 alin. (2) din Codul de procedură civilă, şi în cazul cererii
având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, formulate în temeiul art.
15 din Legea nr. 554/2004

Potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004: „(1) Suspendarea executării actului administrativ
unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin
cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.
În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ până la soluţionarea
definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală
sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. (2) Dispoziţiile art. 14
alin. 2-7 se aplică în mod corespunzător”.
În interpretarea şi aplicarea acestor dispoziţii legale nu trebuie trasă concluzia că, în
cadrul unei cereri de suspendare întemeiate pe art. 15, reclamantul trebuie să facă dovada
existenţei doar a unei acţiuni care priveşte fondul litigiului, nu şi a parcurgerii procedurii
prealabile. Aceasta întrucât, chiar dacă art. 15 alin. (2) face trimitere doar la alin. (2)-(7)
ale art. 14, nu şi la alin. (1), textele de lege nu se interpretează formalist, ci ţinând cont de
logica şi unitatea reglementării din Legea nr. 554/2004.
Astfel, condiţia de admisibilitate specifică unei acţiuni în contencios administrativ, fie
că îmbracă forma cererii în anulare, fie că este vorba despre o cerere de suspendare a
executării actului administrativ, este formularea plângerii prealabile, în termenele şi
condiţiile prevăzute la art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu excepţia cazurilor în care legea
prevede altfel.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actului administrativ, la art. 14
alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se prevede expres că persoana vătămată se poate adresa
instanţei doar după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice emitente sau ierarhic
superioare.
Este adevărat că o astfel de condiţie nu este impusă explicit la art. 15 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004, iar la art. 15 alin. (2) se face trimitere doar la alin. (2) - (7) ale art. 14, nu şi
la alin. (1), însă trebuie să se ţină cont de faptul că cererea de suspendare formulată în
temeiul art. 15 este indisolubil legată de acţiunea în anularea actului administrativ, fie că
este depusă în cadrul acţiunii principale, fie că este depusă printr-o cerere separată. Atâta
timp cât nu se poate ignora legătura dintre acţiunea care vizează anularea actului
administrativ şi cea care priveşte suspendarea aceluiaşi act, nici nu s-ar putea accepta o
soluţie de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, în timp ce
acțiunea în anulare ar urma să fie respinsă ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii
prealabile.

75
 Prin urmare, în ipoteza cererii de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea
nr. 554/2004, reclamantul trebuie să facă dovada îndeplinirii a două condiţii procedurale:
parcurgerea procedurii prealabile şi înregistrarea pe rolul instanţei a acţiunii în anularea
actului administrativ.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

➢ Referitor la semnificația juridică a plângerii prealabile raportat la art. 14 din Legea

nr. 544/2004, și, în general, în contextul mai larg al procedurii de suspendare a executării
actului administrativ, au fost consemnate următoarele puncte de vedere:
- Plângerea prealabilă reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a
executării actului administrativ, indiferent de modalitatea de sesizare a instanței cu
această cerere – în cadrul procesual al cererii în anularea actului administrativ (art. 15) sau
prealabil sesizării instanței cu acțiune în anularea actului administrativ (art. 14). Articolele
7, 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în mod corelat, acestea prefigurând
o procedură unitară. Diferența dintre prevederile art. 14 și 15 constă în aceea că, în ipoteza
în care instanța este învestită cu cererea de suspendare a actului administrativ pe temeiul
art. 15, lipsa plângerii prealabile trebuie invocată în condițiile art. 193 alin. (2) C.proc.civ.
în dosarul de fond vizând acțiunea în anularea actului administrativ, verificări în acest sens
neputând fi realizate de instanță din oficiu.
- Plângerea prealabilă nu reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare
a executării actului administrativ în sensul procedurii plângerii prealabile - demers
prealabil sesizării instanței, conform art. 7 al Legii nr. 554/2004. Menționarea ei în
cuprinsul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este expresia opțiunii legiuitorului ca demersul de
suspendare a executării actului administrativ să fie grefat pe un context procesual
predefinit de o cerere îndreptată împotriva actului administrativ, cerere care parcurge
toate etapele procesului administrativ, inclusiv etapa administrativă prealabilă sesizării
instanței. Neîndeplinirea procedurii prealabile în ipoteza cererii de anulare a actului
administrativ poate însă prefigura o soluție de respingere a acțiunii în anulare, ceea ce,
într-o interpretare în spritul Legii nr. 554/2004, poate conduce la aprecierea ca fiind
neîndeplinită condiția “cazului bine justificat”, cu consecinţa respingerii cererii de
suspendare a executării.
- Singura condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului
administrativ pe temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 este învestirea instanței cu cererea
de anulare a actului administrativ. Îndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi privită, în
același timp, ca o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ
formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 iar în privința fondului cererii de
anulare a actului administrativ doar ca o simplă excepție relativă. În caz contrar,
neîndeplinirea procedurii prealabile ar putea conduce la o soluție de respingere a cererii de
suspendare a actului administrativ, în timp ce acțiunea de fond ar putea primi o soluție de
admitere, în ipoteza neinvocării excepției lipsei procedurii prealabile în condițiile art 193
alin. (2) C.proc.civ.

➢ Referitor la limitele verificării îndeplinirii procedurii prealabile în cadrul cererii de

suspendare a actului administrativ formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, s-
au exprimat opinii atât în sensul unei verificări formale, a existenței plângerii, cât și în
sensul necesității verificării îndeplinirii tuturor condițiilor prevăzute în art. 7 din Legea nr.
554/2004, inclusiv respectarea termenului de formulare.
76
 În unanimitate, participanții au apreciat că instanța învestită cu soluționarea cererii de
suspendare a executării actului administrativ formulată pe temeiul art. 15 din Legea nr.
554/2004 nu poate invoca din oficiu lipsa plângerii prealabile, fiind aplicabile dispoziţiile
art. 193 alin. (2) C.proc.civ.
În unanimitate, participanții au apreciat că lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât,
conform dispozițiilor art. 193 alin. (2) C.proc.civ., în dosarul de fond privind acțiunea în
anularea actului administrativ, atrage respingerea cererii de suspendare a executării
actului administrativ.
În ceea ce privește modalitatea de respingere a cererii de suspendare a executării
actului adminstrativ a fost exprimat un număr egal de voturi pentru soluția respingerii ca
inadmisibilă –pentru neîndeplinirea condiției de admisibilitate constând în parcurgerea
procedurii prealabile, respectiv ca neîntemeiată a cererii – pentru neîndeplinirea condiției
cazului bine justificat ca urmare a prefigurării respingerii cererii de anulare pentru lipsa
procedurii prealabile.

15. Termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus
atât cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi
cu privire la acțiunea în anularea actului administrative (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 11)

La nivelul Curții de Apel Brașov a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu privire la
cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi cu privire la acțiunea în
anulare.
Astfel, în opinie majoritară s-a apreciat că, în situaţia în care prin sentință s-a soluţionat
atât cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi acțiunea în anulare,
termenul de exercitare a recursului este unic, conform dispozițiilor art. 460 alin. (5) din
Codul de procedură civilă, fiind cel de 15 zile de la comunicare, prevăzut de art. 20 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că soluția dată cererii de suspendare a executării se atacă
cu recurs în 5 zile de la comunicare, potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar
soluția dată acțiunii în anulare se atacă cu recurs în 15 zile de la comunicare, potrivit art.
20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerându-se că dispozițiile art. 460 alin. (5) din
Codul de procedură civilă vizează situaţia exercitării unor căi diferite de atac, nu a aceleiaşi
căi de atac supusă unor termene diferite.

Opinia formatorilor INM:

Împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu privire la cererea de suspendare a
executării, cât şi cu privire la acțiunea în anularea actului administrativ, se poate
exercita recurs în termen de 5 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date cererii
de suspendare a executării, conform art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004, precum şi recurs în termen de 15 zile de la comunicare, sub
77
aspectul soluţiei date acţiunii în anulare, conform art. 20 alin. (1) din Legea nr.
554/2004

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului
administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei
competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, iar cererea de suspendare
se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la
soluţionarea acţiunii în fond.
Conform art. 15 alin. (2) raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea
prin care se pronunţă suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
comunicare.
Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea pronunţată în primă instanţă
(asupra acţiunii în anulare) poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
În situaţia în care cererea de suspendare a executării actului administrativ a fost
formulată şi se soluţionează odată cu acţiunea în anulare, se pune problema dacă se aplică
dispoziţiile art. 460 din Codul de procedură civilă privind unicitatea căii de atac.
Se observă că art. 460 din Codul de procedură civilă nu oferă o soluţie expresă cu privire
la situaţia în care prin aceeaşi hotărâre s-au soluţionat mai multe cereri principale sau
incidentale, care sunt însă supuse unor termene diferite de exercitare a căii de atac.
De altfel, ipoteza avută în vedere de legiuitor în reglementarea art. 460 este că o cale
de atac poate fi exercitată împotriva unei hotărâri numai o singură dată, dacă legea prevede
acelaşi termen de exercitare pentru toate motivele existente la data declarării acelei căi de
atac.
La art. 460 alin. (3) din Codul de procedură civilă se prevede că, în situaţia în care prin
aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai multe cereri principale sau incidentale, dintre care
unele sunt supuse apelului, iar altele recursului, hotărârea în întregul ei este supusă apelului,
iar hotărârea dată în apel este supusă recursului, în această ipoteză urmând ca, potrivit art.
460 alin. (5), termenul de apel sau, după caz, de recurs să fie cel de drept comun, chiar
dacă prin legi speciale se prevede altfel.
În doctrină s-a arătat că, în situaţia în care prin aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai
multe cereri principale sau incidentale supuse aceleiaşi căi de atac, dar pentru care legea
prevede termene de exercitare diferite, nu sunt incidente dispoziţiile art. 460 alin. (3) din
Codul de procedură civilă, astfel că fiecare cerere va fi supusă căii de atac prevăzute de
lege, în termenele stabilite de lege pentru fiecare dintre acestea (Noul cod de procedură
civilă-comentariu pe articole, coordonat de Gabriel Boroi, vol. al II-lea, ediţia a II-a revizuită
şi adăugită, editura Hamangiu, 2016, pag. 22).
Spre exemplu, în materia revizuirii, întrucât art. 511 din Codul de procedură civilă
prevede termene diferite de exercitare a căii de atac (15 zile, 1 lună, 3 luni), în doctrină s-
a apreciat că principiul unicităţii căii de atac nu se aplică (Gabriel Boroi, Mirela Stancu,
Drept procesual civil, Editura Hamangiu, 2015, pag. 589; Noul cod de procedură civilă-
comentariu pe articole, coordonat de Gabriel Boroi, vol. al II-lea, ediţia a II-a revizuită şi
adăugită, editura Hamangiu, 2016, pag. 21; Noul cod de procedură civilă, comentat şi
adnotat, coordonat de Viorel Mihai Ciobanu şi Marian Nicolae, vol. I, Editura Universul
Juridic, 2013, pag. 1045).
Având în vedere că art. 460 alin. (3) din Codul de procedură civilă nu oferă o soluţie
pentru situaţia în care prin aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai multe cereri principale
sau incidentale supuse aceleiaşi căi de atac, dar pentru care legea prevede termene de

78
exercitare diferite, rezultă că nu se aplică regula unicităţii căii de atac, astfel că fiecare
cerere va fi supusă căii de atac în termenele stabilite de lege pentru fiecare dintre acestea.
Prin urmare, sentinţa prin care se soluţionează atât cererea de suspendare a executării,
cât şi acţiunea în anularea actului administrativ urmează a fi supusă recursului în termen de
5 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date cererii de suspendare a executării,
conform art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum şi
recursului în termen de 15 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date acţiunii în
anulare, conform art. 20 alin. (1) din aceeaşi lege.
De altfel, dacă s-ar accepta că, în situaţia supusă analizei, sunt aplicabile dispoziţiile
art. 460 alin. (3) şi alin. (5) din Codul de procedură civilă, o atare soluţie ar conduce la
înlăturarea termenului special de recurs de 15 zile de la comunicare, prevăzut de art. 20
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi aplicarea celui de drept comun, prevăzut de art. 485 alin.
(1) din Codul de procedură civilă.
Nu în ultimul rând, trebuie să se ţină cont de faptul că procedura de judecată a cererii
de suspendare a executării actului administrativ, inclusiv în calea de atac, este, în optica
legiuitorului, una urgentă, aceasta fiind raţiunea pentru care s-a stabilit un termen scurt de
exercitare a recursului, dat fiind că suspendarea executării este o excepţie de la caracterul
executoriu al actului administrativ.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM.

16. Aspecte cu privire la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a

Uniunii Europene cu privire la dezlegarea unei întrebări preliminare formulate în
cadrul procesual al unei cereri de revizuire întemeiate pe dispozițiile art. 21 din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 31)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Cluj au rezultat

următoarele opinii conturate în practica judiciară:
- Instanţa învestită cu cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea
nr. 554/2004 trebuie să analizeze, în principal, admisibilitatea cererii de revizuire şi doar
ulterior admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene;
- În situaţia în care cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea
pronunţării unei hotărâri preliminare vizează aspectele legate de raportul juridic de drept
substanţial dedus judecăţii în dosarul de fond, sesizarea Curţii de Justiţie, înainte de
stabilirea admisibilităţii cererii de revizuire, apare ca fiind inadmisibilă;
- Au fost susţinute puncte de vedere diferite cu privire la modul de soluţionare, din
perspectivă procedurală, a cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene,
formulată în cadrul unei cereri de revizuire, susţinându-se că, din perspectiva respectării
principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare specifice procedurii civile,
comunicarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu partea adversă
apare ca fiind necesară. În opinia contrară s-a susţinut că atât timp cât instanţa va soluţiona
cu prioritate cererea de revizuire, pe care nu o declară admisibilă, nu se mai impune
comunicarea cererii de sesizare a CJUE.
79
 Opinia formatorilor INM:

Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
„Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură
civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat
cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată. (…)”. [s.n.]
În legătură cu acest text de lege, Curtea Constituţională a României a reţinut, în
considerentele deciziei nr. 1609/2010, că prin intermediul normei juridice „a fost introdus
un nou motiv pentru care părţile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotărârile rămase
definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ. Acest nou
motiv este reprezentat de încălcarea de către instanţă, cu prilejul pronunţării
hotărârii, a principiului priorităţii dreptului comunitar. Legiuitorul român a considerat
necesară sancţionarea unei astfel de ipoteze, ţinând cont de prevederile art. 148 alin. (2)
din Constituţie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor dintre
legea naţională şi legislaţia Uniunii Europene, prin acordarea priorităţii de aplicare
prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celorlalte
reglementări europene cu caracter obligatoriu, faţă de dispoziţiile contrare din legile
interne. Prin consacrarea în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a
dreptului de a cere revizuirea unei hotărâri pronunţate cu nesocotirea acestui principiu, s-
a conferit eficacitate prevederii constituţionale menţionate, instituindu-se o modalitate
concretă de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligaţiilor pe care statul român şi le-a
asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeană, inclusiv în ceea ce priveşte menţinerea
unităţii şi stabilităţii ordinii normative europene.” [s.n.].
Ulterior, prin decizia nr. 1039/2012 Curtea Constituţională a României a arătat că:
- „(…) reglementarea unui mijloc procedural care să permită reformarea unei
hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de o instanţă
judecătorească, cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a constatat
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, nu este de natură să încalce nici dreptul la un
proces echitabil şi nici principiul securităţii raporturilor juridice. O hotărâre
judecătorească, deşi definitivă şi irevocabilă, nu poate fi considerată legală atât timp
cât se întemeiază pe un act normativ contrar prevederilor dreptului Uniunii Europene,
acestea din urmă beneficiind, în virtutea art. 148 alin. (2) din Constituţie, de aplicare
prioritară faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Curtea a reţinut în
jurisprudenţa sa că principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica promovarea
unui drept prin intermediul unei ilegalităţi (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 404 din 10
aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008).
Aşadar, în această situaţie, posibilitatea revizuirii unei hotărâri judecătoreşti
pronunţate cu încălcarea dreptului Uniunii Europene constituie singura modalitate de
contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Nu în
ultimul rând, dreptul la un proces echitabil presupune eo ipso prezumţia de conformitate a
actelor normative interpretate şi aplicate de instanţa judecătorească în actul de înfăptuire
a justiţiei cu legislaţia prioritară a Uniunii Europene.”;
- „Indiferent de opţiunea legiuitorului pentru reglementarea unei anumite căi de atac
ce urmăreşte reformarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile pronunţate cu încălcarea
principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, indiferent de denumirea acesteia,
obiectivul esenţial al unui astfel de mijloc procedural constă în pronunţarea unei
80
hotărâri legale şi temeinice care să reflecte adevărul, prin revenirea la starea de
legalitate conformă cu acest principiu, în condiţiile în care, în situaţia examinată,
instanţei judecătoreşti nu i se poate imputa săvârşirea vreunei erori voluntare cu privire la
starea de fapt şi nici cu privire la starea de drept.”;
- „În acelaşi sens, art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C nr. 83 din 30 martie 2010, reglementează
principiul cooperării loiale dintre Uniune şi statele membre şi prevede, totodată,
obligaţia pozitivă a statelor membre de a adopta orice măsură generală sau specială
pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate sau care rezultă din
actele instituţiilor Uniunii. Acelaşi text consacră şi obligaţia negativă a statelor membre
de a se abţine de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor
Uniunii. Cât priveşte competenţa de asigurare a interpretării dreptului Uniunii în scopul
aplicării unitare la nivelul tuturor statelor membre, aceasta aparţine Curţii de Justiţie
a Uniunii Europene, care, în calitate de autoritate de jurisdicţie a Uniunii, în temeiul art.
19 alin. (3) lit. b) din Tratat, hotărăşte cu titlu preliminar, la solicitarea instanţelor
judecătoreşti naţionale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea
actelor adoptate de instituţii.”. [s.n.]
Din lectura atentă a celor două decizii menţionate, se observă că în viziunea Curţii
Constituţionale a României motivul de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr.
554/2004 constituie un remediu eficient şi efectiv de reformare a unei hotărâri judecătoreşti
definitive şi irevocabile pronunţate de o instanţă judecătorească, cu încălcarea dreptului
Uniunii Europene. În acest din urmă sens, este vorba despre o hotărâre judecătorească
definitivă şi irevocabilă ce se întemeiază pe un act normativ contrar prevederilor dreptului
Uniunii Europene, acestea din urmă beneficiind, în virtutea art. 148 alin. (2) din Constituţie,
de aplicare prioritară faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Obiectivul esenţial al
unui astfel de mijloc procedural constă în pronunţarea unei hotărâri legale şi temeinice care
să reflecte adevărul, prin revenirea la starea de legalitate conformă cu principiul în discuţie.
În sfârşit, Curtea Constituţională a României a recunoscut în beneficiul Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene competenţa de asigurare a interpretării dreptului Uniunii în scopul aplicării
unitare la nivelul tuturor statelor membre.
În legătură cu acelaşi text legal, a fost pronunţată decizia nr. 45/2016 de Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, stabilindu-se
cu caracter obligatoriu că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie
a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea
invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente,
încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.” [s.n.].
Din lectura a atentă acestei decizii interpretative nu putem deduce că premisa
obligatorie a unei cereri admisibile de revizuire formulate în condițiile art. 21 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004 ar constitui-o hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, existentă
la data învestirii instanţei de judecată, întrucât premisa de aplicare a textului în discuţie o
constituie „pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar”.
Aşadar, existenţa unei hotărâri a instanţei din Luxemburg prin care se oferă o
interpretare a dreptului Uniunii Europene de natură a indica o contrarietate a dreptului
intern cu cel european constituie un puternic argument de admitere a cererii de revizuire.
În plus, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, învestită fiind cu dezlegarea unei chestiuni
81
punctuale de drept în condițiile art. 519 şi urm. din Codul de procedură civilă, nu a epuizat
prin soluţia sa toate aspectele de aplicare a art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, al cărui
domeniu de aplicare nu este limitat la pronunţarea de instanţa de contencios administrativ
şi fiscal a unei hotărâri definitive şi irevocabile contrare jurisprudenţei Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene, ci formularea textului legală este una mai generoasă, anume referitoare
la principiul priorităţii dreptului comunitar, raportul dintre dreptul Uniunii Europene şi
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene fiind unul de la gen la specie.
O astfel de concluzie rezultă de altfel implicit şi din considerentele deciziei nr. 45/2016
a instanţei supreme, care arată că „65. (…) o hotărâre preliminară nu are o valoare
constitutivă, ci pur declarativă, cu consecinţa că efectele sale se aplică, în principiu, de la
data intrării în vigoare a normei interpretate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19
octombrie 1995, Richardson, C-137/94, pct. 33). 66. Astfel, deciziile interpretative ale
CJUE fac corp comun cu norma interpretată şi se aplică în toate situaţiile în care se aplică
dreptul european interpretat, adică şi raporturilor juridice care s-au născut/modificat/stins
anterior pronunţării deciziilor şi care nu sunt încă definitive (adică fac obiectul unor litigii
pendinte).”.
În aceste condiţii, în absenţa unei jurisprudenţe a instanţei din Luxemburg sau dacă
aceasta ar fi apreciată ca fiind insuficient lămuritoare într-o materie reglementată de
dreptul Uniunii Europene, afirmarea încălcării principiului priorităţii dreptului comunitar
prin hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă ce a făcut aplicarea dreptului intern
în proces poate avea ca şi consecinţă învestirea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o
întrebare preliminară pentru analiza validităţii sau interpretarea dreptului Uniunii Europene
susceptibil de a se aplica în acea cauză şi care ţine de însăşi incidenţa motivului de revizuire
prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apărând ca un aspect procesual prioritar
soluţionării căii extraordinare de atac.
În acest sens, prin hotărârea pronunţată în cauza C-283/81, Srl CILFIT şi Lanificio di
Gavardo SpA c. Ministerul Sănătăţii, Curtea de Justiţie din Luxemburg a arătat că : „ 13. (…)
dacă art. 177, alineatul ultim [actualul art. 267 TFUE], obligă fără nicio restricţie organele
jurisdicţionale de drept intern ale căror decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în
dreptul intern să supună Curţii de Justiţie orice chestiune de interpretare formulată în faţa
lor, autoritatea de interpretare dată de aceasta în baza art. 177 poate totuşi să
priveze această obligaţie de cauza sa şi să o golească de conţinut; că se întâmplă aşa în
special atunci când chestiunea ridicată este identică din punct de vedere material cu o
chestiune care a făcut deja obiectul unei decizii preliminare într-o cauză similară. 14.
Acelaşi efect, în ceea ce priveşte limitele obligaţiei formulate de art. 177 alin. 3, poate
rezulta dintr-o jurisprudenţă stabilită a Curţii care a rezolvat problema de drept
respectivă, indiferent care ar fi natura procedurilor care au dus la jurisprudenţa
respectivă, chiar şi atunci când cele două chestiuni în litigiu nu sunt perfect identice.
(…) 16. În final, aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune în mod atât
de evident încât să nu lase loc de nicio îndoială rezonabilă privind modul de rezolvare
a problemei puse. Înainte de a conchide cu privire la existenţa unei astfel de situaţii,
instanţa naţională trebuie să fie convinsă că aceeaşi evidenţă s-ar impune în egală
măsură organelor de jurisdicţie ale celorlalte state membre şi Curţii de Justiţie. Numai
dacă sunt îndeplinite aceste condiţii organul jurisdicţional de drept intern poate să se abţină
de a mai supune această chestiune Curţii de Justiţie şi să o rezolve sub propria sa
răspundere. (…) » [s.n.].
Astfel, dacă problema pusă în discuţie de una dintre părţi relativ la interpretarea
dreptului Uniunii Europene este pertinentă pentru cererea de revizuire, instanţa trebuie să
82
parcurgă mai multe etape logice în analiza necesităţii învestirii Curţii de Justiţie în condiţiile
art. 267 TFUE. Astfel, faţă de jurisprudenţa Curţii din Luxemburg, instanţa nu este obligată
să trimită întrebarea în următoarele ipoteze: (1) dacă întrebarea formulată este identică
unei alte întrebări deja formulate într-o altă cauză, identică sau similară, căreia Curtea i-a
răspuns deja; (2) dacă întrebarea nu este perfect identică întrebărilor deja formulate în alte
cauze, dar există o jurisprudenţă stabilită a Curţii privind soluţionarea problemei respective;
(3) dacă modul de aplicare a normei comunitare este foarte clar, neexistând loc de îndoială.
Cu toate acestea, chestiunea sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare
preliminară se poziţionează în succesiunea desfăşurării procesului privind cererea de
revizuire între două analize de admisibilitate a cererii de revizuire, faţă de jurisprudenţa
amintită anterior a Curţii Constituţionale a României şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Începând cu cea de-a doua chestiune de admisibilitate proprie cererii de revizuire,
arătăm că aceasta priveşte însăşi verificarea faptului că pronunţarea hotărârii rămase
definitive şi irevocabile s-a făcut prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar,
identificându-se deci cu analiza de temeinicie a căii extraordinare de atac. În măsura în care
întrebarea preliminară propusă priveşte chiar acest aspect, admisibilitatea sa nu este
exclusă.
În schimb, anterior oricărei analize referitoare la aspectele precedente, judecătorului îi
revine să realizeze o analiză de admisibilitate primară a cererii de revizuire, verificând:
- dacă este vorba despre o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă ce se
întemeiază pe un act normativ intern, iar nu pe dreptul Uniunii Europene (potrivit
considerentelor deciziilor Curţii Constituţionale);
- dacă se invocă o încălcare a dreptului Uniunii Europene, iar nu a altor norme juridice
internaţionale („în principiu, orice încălcare [a dreptului comunitar] este de natură să
constituie motiv de revizuire. Altfel spus, nu există niciun motiv pentru a distinge acolo
unde legiuitorul nu distinge.” – decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 62);
- dacă normele de drept substanţial european invocate de revizuent erau în vigoare la
data naşterii/modificării/stingerii raportului juridic dedus judecăţii (decizia ÎCCJ – HP nr.
45/2016, paragraful 64);
- dacă există orice element de noutate indicat în cererea de revizuire (care ar putea fi
hotărâri pronunţate de CJUE sau dispoziţii de drept unional neinvocate în cauză sau, deşi
invocate, netratate de instanţă), astfel încât să nu se urmărească revizuirea unei hotărâri
definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului
priorităţii dreptului unional, deoarece în acest caz se opune caracterul revizuirii, de cale
extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorităţii
de lucru judecat (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 72); atunci când dreptul Uniunii
sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat
hotărârea a cărei revizuire se cere şi această instanţă a analizat-o, partea nu poate critica
soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării
date de instanţa de fond sau de recurs (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 73);
- dacă intervine o schimbare a cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub
aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor
subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită
pe cale judiciară (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 75); nu este necesar ca partea
să fi invocat în cursul soluţionării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european,
însă trebuie să fi invocat dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, chiar dacă nu s-a
referit la incompatibilitatea normei interne cu dreptul european, fiind deci inadmisibil ca,

83
sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de
nelegalitate cu totul nou (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 78).
În aceste condiţii, dacă instanţa învestită cu cererea de revizuire pune în discuţie
admisibilitatea căii de atac extraordinare prin prisma cauzelor de inadmisibilitate primară
reieşite din jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, apreciem că nu mai este necesară comunicarea cererii prin care a fost propusă
întrebarea preliminară de adresat Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât aceasta
priveşte un moment al desfăşurării procesului ce nu este actual. În schimb, dacă finele de
neprimire a căii extraordinare de atac reies a nu fi incidente referitor la cererea de revizuire
dedusă spre soluţionare, se impune comunicarea acelei cereri prin care a fost propusă
întrebarea preliminară de adresat Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât priveşte un
moment procesual anterior soluţionării cererii de revizuire implicând verificarea respectării
principiului priorităţii dreptului comunitar.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, au fost agreate soluția și considerentele expuse în opinia formatorilor
INM.

17. Aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; data de la care se aplică
conducătorului autorității amendă în cuantum de 20% din salariul minim brut pe
economie pentru fiecare zi de întârziere (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 10)

17.1 Practica judiciară

În unele cauze s-a aplicat amenda de la expirarea termenului de 30 de zile de la
rămânerea definitivă a hotărârii prin care s-a dispus obligarea autorității să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze
anumite operaţiuni administrative (sentința civilă nr. 2203/06.04.2016 rămasă definitivă prin
respingerea recursului prin decizia nr. 105/16.01.2017 a CAB).
În alte cauze, dimpotrivă, s-a decis că amenda și penalitățile nu pot fi acordate de la o
dată anterioară însăși solicitării ei de către creditorul obligației (încheierea din 10.05.2017
pronunțată de TB în dosarul nr. 7263/3/2017 definitivă prin respingerea recursului prin
decizia civilă nr. 4184/19.10.2017 a CAB).
Totodată, într-o a treia opinie, s-a conturat și soluția de aplicare a amenzii de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității, de la data
pronunţării hotărârii întemeiate pe art. 24 alin. (3) din lege (decizia civilă nr.
3752/20.06.2018 pronunțată de CAB, decizia civilă nr. 4192/19.10.2017 pronunțată de CAB).

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

Art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează trei tipuri de
sancţiuni: amenda, penalităţile şi despăgubirile.

84
 Sancţiunea este parte a răspunderii juridice (în speţă, a răspunderii administrative şi
civile) şi este urmarea neexecutării culpabile a obligaţiei de către debitor.
În consecinţă, sancţiunile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se nasc în
momentul în care sunt îndeplinite toate condiţiile răspunderii pentru neexecutare,
respectiv:
- autoritatea publică a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă să încheie,
să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative;
- termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, iar în lipsa unui astfel de
termen, termenul de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, s-a
împlinit;
- obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească nu a fost executată;
- autoritatea publică este în culpă pentru neexecutare.
Considerăm evident că îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii este necesară pentru
aplicarea sancţiunii, urmând să arătăm că ele sunt şi suficiente, deoarece tocmai în aceasta
constă problema.
Astfel, cererea creditorului (presupusă de opinia 2) nu este o condiţie suplimentară
pentru existenţa obligaţiei de executare, ci doar pentru aplicarea sancţiunii deoarece, dacă
ar fi o astfel de condiţie, ar însemna că până în momentul în care creditorul nu a cerut
executarea, autoritatea nu ar fi obligată să execute hotărârea judecătorească, ceea ce este
însă contrar dispoziţiilor exprese ale art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; obligaţia
executării se naşte în momentul împlinirii termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii
judecătoreşti sau a termenului de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a
hotărârii.
Or, trebuie acceptat că nu poate exista o obligaţie juridică fără sancţiune juridică (astfel
de obligaţii ar avea o natură morală).
Dacă s-ar accepta opinia 2, atunci, între momentul naşterii obligaţiei şi momentul
formulării cererii de aplicare a sancţiunii, obligaţia ar fi pur morală (neexecutarea ei nu ar
avea niciun fel de consecinţe pentru debitor), ceea ce credem că este contrar întregii
economii a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.
Pentru acelaşi considerent considerăm eronată şi opinia 3, care extinde intervalul până
în momentul pronunţării hotărârii de aplicare a sancţiunii (se observă că, în principiu, ar fi
posibilă şi o a patra opinie, care ar fi însă în egală măsură greşită, respectiv aceea în care s-
ar pretinde că sancţiunea s-ar aplica de la data rămânerii definitive a hotărârii de aplicare
a sancţiunii).
Prima opinie ar putea fi corectă dacă ar lua în considerare condiţia culpei autorităţii.
Astfel, este posibil ca la împlinirea termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti
(a cărei executare este în discuţie) sau a termenului de cel mult 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii, autoritatea să nu fie în culpă, dar să devină ulterior (sau
invers). Astfel de situaţii trebuie avute în vedere iar sancţiunea nu poate fi aplicată anterior
îndeplinirii cumulative a tuturor condiţiilor mai sus amintite.

Restrângând analiza de mai sus doar la chestiunea amenzii (la atât se referă întrebarea),
propunem următoarea soluţie:
În aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, data de la care se aplică
conducătorului autorității amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare
zi de întârziere este data la care sunt îndeplinite toate condiţiile răspunderii pentru
neexecutare, respectiv:
85
 - autoritatea publică a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă să încheie,
să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative;
- termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, iar în lipsa unui astfel de
termen, termenul de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, s-a
împlinit;
- obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească nu a fost executată;
- autoritatea publică este în culpă pentru neexecutare.

17.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Se propune amânarea discutării, problema de drept urmând a fi supusă dezbaterii la
următoarea ședință a secției din luna septembrie 2019.

17.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Notă
În legătură modificările textului de lege și cu deciziile pronunțate de ÎCCJ – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în legătură cu art. 24 din Legea nr. 554/2004 a se
vedea nota de la problema nr. 7 din prezentul capitol.

18. Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004,
astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 97)

18.1 Practica judiciară

„În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva
actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au
produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este
obligatorie plângerea prealabilă”.
În privinţa acestei probleme de drept nu a fost identificată practică judiciară, datorită
caracterului recent al acesteia.
În doctrină („Legea contenciosului administrativ” – autor Gabriela Bogasiu -, Ediţia a
IV-a, 2018, pagina 257), în privinţa excepţiilor de la regula caracterului obligatoriu al
procedurii prealabile, excepţii determinate de efectele produse de actele administrative
vizate (cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi
revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice) se arată
următoarele:

86
 „Această nouă situaţie de excepţie a fost introdusă în cuprinsul art. 7 alin. 5 din Legea
nr. 212/2018. Este o prevedere cu totul nouă, încă nefiltrată de practica judiciară şi nu este
clar dacă intenţia a fost aceea de a viza doar acţiunile formulate de autoritatea emitentă în
temeiul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, textul a cărui ipoteză cuprinde situaţia actelor
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice
(caz în care neobligativitatea procedurii prealabile decurgea în mod logic tocmai din cumulul
calităţii de reclamant cu aceea de autoritate emitentă căreia i s-ar fi putut adresa plângerea)
sau dacă, dimpotrivă, câmpul de reglementare este necircumstanţiat (caz în care exceptarea
ar fi justificată de eliminarea caracterului formal al plângerilor prealabile împotriva unor
acte administrative care şi-au produs deja efectele, demersuri efectuate pentru îndeplinirea
unei condiţii de exercitare a dreptului la acţiune, dar soldate, de cele mai multe ori, cu un
răspuns negativ previzibil, de vreme ce din prevederile art. 1 alin. 6 reiese că actele
administrative care au intrat în circuitul civil nu mai pot fi revocate de autoritatea
emitentă)”.

18.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 2, respectiv câmpul de
reglementare este necircumstanţiat.

18.3 Opinia formatorului INM

Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești motiv pentru care considerăm că nu poate fi discutată în cadrul întâlnirilor
organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 148/2015, destinate
unificării practicii judiciare. Problemele teoretice sunt nenumărate și, din fericire, doar
unele conduc la practică neunitară. Pentru a nu încărca agenda întâlnirii, propunem, în
principal, lăsarea nesoluționată a problemei de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.
În subsidiar, în situația în care divergența de opinii este considerată iminentă și se
apreciază că ar trebui prevenită, susținem dezlegarea propusă de referent (pct. 1.2).
Astfel, Legea nr. 212/2018 a modificat ipoteza normei reglementate art. 7 alin. 5 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 în sensul că a adăugat încă un caz, la cele
deja existente, în care nu este obligatorie plângerea prealabilă, respectiv în cazul acţiunilor
îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat
în circuitul civil şi au produs efecte juridice. Într-adevăr, în astfel de situații, dacă ar fi
urmată procedura plângerii prealabile, singura soluție legală ar consta în respingerea
acesteia tocmai pentru că actele au intrat în circuitul civil și nu mai pot fi revocate de
emitent chiar dacă ar fi de acord cu petentul (chiar și emitentul are nevoie de concursul
instanței pentru anularea propriului act, cf. art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004). Altfel
spus, procedura este inutilă și rămâne așa indiferent cine ar fi reclamantul (autoritatea,
destinatarul actului administrativ sau un terț).
Distinct de această interpretare logică a raportului dintre dispozițiile art. 7 alin. 5 și
art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, la aceaiași concluzie se ajunge și interpretând literal

87
dispoziția în discuție; într-adevăr, dacă legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să o
facă.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Lasă nesoluționată problema de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.

În subsidiar:
Dispozițiile art. 7 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se
interpretează în sensul că, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice,
plângerea prealabilă nu este obligatorie indiferent cine sesizează instanța.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din parea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat faptul că problema are un caracter strict

teoretic.

Notă: vezi și problema nr. 20 de mai jos.

19. Natura juridică a amenzii aplicate conform art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004;
executarea hotărârii judecătoreşti pe parcursul derulării procedurii prevăzute de
art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004; consecinţe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 143)

19.1 Practica judiciară

Într-o opinie (reflectată în Decizia nr. 60/R/4.02.2020, pronunţată în dosarul
nr.612/96/2018*), natura juridică a amenzii aplicate în temeiul art. 24 alin. 3 din Legea nr.
554/2004, respectiv mijloc de constrângere în vederea executării în natură a obligaţiei,
exclude aplicarea acestei sancțiunii în situaţia în care, obligaţia este executată anterior
intervenirii instanţei investite în temeiul art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
În acest sens, se are în vedere că procedura de executare silită a hotărârilor de
contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască
sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite
operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa
cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004, presupune două etape:

88
 a) într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea
creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz,
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art.
905 din Codul de procedură civilă (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).
Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din Codul de procedură civilă vorbesc de obligarea
debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1. 000 lei pe zi de
întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani,
sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere,
dacă obligația este evaluabilă în bani.
b) Într-o a doua etapă, dispozițiile alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se
suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prevăd că
„Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de
acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu,
instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului
și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților.
Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de
procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru
neexecutarea în natură a obligației.
Rațiunea reglementării în două etape a procedurii de aplicare a măsurilor coercitive,
este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune pe debitor pentru ca acesta să execute
hotărârea judecătorească și doar dacă această presiune se dovedește ineficientă se trece,
în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete și a unor despăgubiri pentru neexecutare.
Negându-se existența unui termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aștepte ca măsurile
coercitive să dea rezultate, întreaga procedură devine doar o procedură de stabilire a unor
sancțiuni, fără nicio finalitate practică în planul executării silite.
Prin ipoteză, autoritatea publică şi-a executat obligaţia stabilită prin hotărâre
judecătorească anterior pronunţării instanţei asupra cererii având ca obiect neexecutare
hotărâre judecătorească.
Raportat la natura amenzii solicitate, aceea de mijloc de constrângere al cărei scop
este de a asigura executarea în natură a obligațiilor prevăzute la art. 24 alin. 1 din Legea nr.
554/2004, având astfel un caracter cominatoriu, executarea obligației la data pronunțării
sentinței lasă fără finalitate sancțiunea.
În acest sens pot fi avute în vedere considerentele ICCJ 12/2018 – par. 96 - 96 -
sintagma "până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu" trebuie înţeleasă în
sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004, întrucât, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o
executare în natură a obligaţiei.
Aşadar, natura juridică a amenzii aplicate, respectiv mijloc de constrângere în
vederea executării în natură a obligaţiei, exclude aplicarea acestei sancțiunii în situaţia în
care, obligaţia este executată anterior intervenirii instanţei.

89
 Într-o altă opinie (evidenţiată în Decizia nr. 1586/R/19.09.2018, pronunţată în
dosarul nr. 172/96/2018), în ipoteza executării de către autoritatea publică a obligaţiei
stabilite prin hotărâre judecătorească, ulterior introducerii cererii de obligare a sa la plata
amenzii şi a penalităţilor, în temeiul prevederilor art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, se
impune aplicarea sancțiunii amenzii, care nu are doar dol de constrângere, ci şi o
componentă sancţionatorie.
În susţinerea acestui punct de vedere, se apreciază relevanţa aspectului că obligaţia
înscrisă în dispozitivul hotărârii nu a fost executată de bună-voie de către autoritatea
publică, ci ca efect al introducerii cererii de obligare a sa la plata amenzii şi a penalităţilor,
în temeiul prevederilor art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
Nerespectarea acestui termen echivalează cu nerespectarea unei hotărâri
judecătoreşti, iar această conduită nu poate rămâne nesancţionată, mai ales când îi este
imputabilă unei autorităţi publice.
Practic conduita autorităţii publice trebuie sancţionată – executarea cu întârziere
fiind subsumată noţiunii de neexecutare a unei hotărâri judecătoreşti – astfel încât şi în
ipoteza executării hotărârii pe parcursul procedurii derulate conform dispoziţiilor art. 24 din
Legea 554/2004 se impune aplicarea sancțiunii amenzii care nu are doar dol de constrângere
ci şi o componentă sancţionatorie.

19.2 Opinia referentului

Opinia redactorului este concordantă celei dintâi opinii expuse.

19.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată prin
Legea nr.212/2018, prevede la art.24 că ,,(2) În cazul în care debitorul nu execută de
bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-
se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de
prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor
prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de
executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității
publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe
economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi
acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.”.[s.n.]
Din lectura atentă a textului legal amintit constatăm că se recurge la acea procedură
de executare silită reglementată cu caracter special de art.24 din Legea nr.554/2004 atunci
când debitorul nu execută benevol, în termenul legal sau cel stabilit judiciar, obligația ce îi
incumbă potrivit titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească definitivă
pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, prin care autoritatea publică
este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative.

90
 Reținem așadar că Legea nr.554/2004 califică procedura în discuție ca fiind una de
executare silită, aceasta desfășurându-se în principal potrivit reglementării speciale a
textului legal amintit.
Prin decizia nr.12/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (decizia ÎCCJ – CDCD nr.12/2018), procedând la
interpretarea disp. art.24 alin.4 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut în
considerentele hotărârii sale următoarele:
→ paragraful 65: ,,Procedura de executare silită a hotărârilor de contencios
administrativ (…), aşa cum este reglementată prin art.24 din Legea nr.554/2004 în forma
în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape: a) Într-o primă
etapă, conform art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa
de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă (…), iar reclamantului îi acordă penalităţi, (…). b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile
alin.4 al art.24 din Legea nr.554/2004, (…).”;
→ paragraful 71, fraza a doua: ,,raţiunea reglementării în două etape a procedurii
de aplicare a măsurilor coercitive (…) este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune
pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea judecătorească şi doar dacă această
presiune se dovedeşte ineficientă se trece, în a doua etapă, la stabilirea unor sume
concrete şi a unor despăgubiri pentru neexecutare.”.[s.n.]
Astfel, potrivit premiselor ce au fundamentat respectiva decizie obligatorie, amenda
și penalitățile prevăzute de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004 constituie ,,măsuri
coercitive” menite ,,a pune presiune pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea
judecătorească”, lichidarea sumelor și eventuala acordare a despăgubirilor intervenind
ulterior, anume ,,doar dacă această presiune se dovedește ineficientă”.
Acest din urmă aspect se raportează însă și la dezlegarea de către Înalta Curte a
problemei de drept cu care a fost sesizată, potrivit deciziei respective instanța învestită cu
o cerere întemeiată pe dispozițiile art.24 alin.4 din Legea nr.554/2004 calculează penalități
de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art.24
alin.3 din Legea nr.554/2004 până la momentul executării obligației prevăzute în titlul
executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul
căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.
Deducem din toate aceste considerente și din soluția obligatorie a completului pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul instanței supreme că măsurile de constrângere
prevăzute de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004 vor fi aplicate dacă la momentul
soluționării primei etape a procedurii de executare silită debitorul nu și-a executat încă
obligația stabilită prin titlul executoriu, tocmai pentru că în cea de-a doua etapă sumele
dispuse prin hotărârea judecătorească se lichidează aferent perioadei cuprinse între data
stabilită în procedura reglementată de art.24 alin.3 și momentul executării obligației
litigioase, în mod necesar un moment ulterior soluționării primei etape a procedurii de
executare silită, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni
înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.

91
 Mai subliniem că potrivit considerentului 83 din decizia amintită ,,termenul de trei
luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este un termen prohibitiv,
nu un termen de decădere.” [s.n.], împiedicându-l astfel pe creditor să acționeze pentru
lichidarea sumei cuvenite.
Chiar dacă decizia ÎCCJ – CDCD nr.12/2018 privește penalitățile reglementate de
art.24 din Legea nr.554/2004, totuși considerentele instanței supreme se raportează la
procedura de executare silită prevăzută de textul legal amintit, astfel că pot fi avute în
vedere prin analogie și pentru chestiunea amenzii stabilite în baza aceluiași text legal.
Ne vom raporta în continuare la jurisprudența recentă a Înaltei Curți de casație și
Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal (ÎCCJ –SCAF) în materia art.24 din Legea
nr.554/2004, reținând considerentele următoarelor hotărâri:
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1374/2018: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că ,,anterior sesizării instanţei de judecată, Comisia Naţională pentru Compensarea
Imobilelor a emis Decizia de compensare nr. 669/13.03.2014, aducând la îndeplinire
obligaţia impusă prin titlul executoriu, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului,
se reţine că nu mai subzistă caracterul de mijloc de constrângere al dispoziţiilor art. 24 din
Legea nr. 554/2004”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.599/2018: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că ,,în
cauză chiar instanţa de fond a reţinut că obligaţia a fost executată cu mult timp înainte de
pronunţarea propriei hotărâri, este evident că sancţiunea aplicată nu mai reprezintă un
mijloc de constrângere în vederea executării obligaţiei, astfel cum dispune textul de lege
ce reglementează respectiva instituţie juridică. Prin urmare, în cauză nu este îndeplinită
condiţia legală de aplicare a sancţiunii, sens în care Înalta Curte reține că a fost nelegal
aplicată”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.552/2018: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că
,,răspunderea reglementată prin dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcţionează ca
un mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii, ca garanţie a realizării
dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligaţie. Prin
reglementare, caracter şi scop, acestea presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării
hotărârii judecătoreşti definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în
litigiul ce urmăreşte sancţionarea conducătorului autorităţii publice. Or, în speţă, deşi
punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior pronunţării sentinţei
recurate, obligaţia a fost îndeplinită anterior judecării prezentei căi de atac, context în
care, caracterul de mijloc de constrângere al dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu
mai subzistă”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1393/2017: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că
,,răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
funcționează ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii, ca garanție
92
a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație.
Prin reglementare, caracter și scop, ele presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării
hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în
litigiul ce urmărește sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în cauza de față,
deși punerea în executare a titlului executoriu a intervenit la data de 24 aprilie 2015,
ulterior pronunțării hotărârii de fond, obligația a fost îndeplinită anterior judecării căii de
atac de către Înalta Curte, astfel încât caracterul de mijloc de constrângere al dispozițiilor
art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu mai subzistă.”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1181/2017: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că deși
,,decizia de compensare nu a fost emisă în termenul de 6 luni de la data pronunţării deciziei
nr. 2038/26.04.2012, începerea executării hotărârii s-a produs înainte de momentul
pronunţării instanţei învestite cu cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr.
554/2014, astfel încât, contrar interpretării primei instanţe, Înalta Curte reţine că
nerespectarea termenului de executare, în raport cu prevederile legale menţionate mai sus,
nu constituie o neexecutare culpabilă care să atragă aplicarea mijloacelor pecuniare de
constrângere solicitate de reclamanţi”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.838/2017: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că ,,Astfel cum în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate, scopul
dispoziţiilor art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 este de exercitare a unei constrângeri
asupra conducătorului autorităţii publice căreia îi incumbă obligaţia rezultată din titlul
executoriu emis de instanţa de contencios administrativ şi fiscal, determinându-l să adopte,
în virtutea prerogativelor funcţiei publice de conducere deţinute, măsurile necesare pentru
executarea hotărârii judecătoreşti favorabile beneficiarului. Art. 24 din Legea nr.
554/2004, …, reglementează procedura aducerii la îndeplinire a obligaţiei debitorului prin
executare silită, anume atunci când acesta nu execută de bunăvoie obligaţia sa. Fiind deci
în prezenţa unei căi de executare silită, scopul reglementării priveşte executarea hotărârii
judecătoreşti ce impune o anumită obligaţie autorităţii publice şi pe care beneficiarul
urmăreşte să o valorifice. În acest context, raţiunea reglementării apare a fi una de
constrângere, iar nu una de sancţionare. În consecinţă, în mod judicios a apreciat Curtea de
apel că, atâta vreme cât dispoziţiile din hotărârea judecătorească au fost executate prin
emiterea Deciziei nr. x din 29.06.2015 de către pârâtă, la data pronunţării instanţei asupra
cererii reclamantei de aplicare a amenzii lipseşte fundamentul legal al aplicării unei amenzi
în sarcina conducătorului autorităţii publice debitoare, procedura de executare silită
nemaigăsindu-şi raţiunea în contextul enunţat.”.
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1853/2016: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că deși ,,dispoziția nr. 1508 din 30 iulie 2014 nu a fost efectiv emisă în termenul de
30 de la rămânerea irevocabilă a Sentinței nr. 64/2011, executarea s-a produs înainte de
momentul pronunțării instanței învestite cu cererea întemeiată pe dispozițiile art. 24 din

93
Legea nr. 554/2014, iar instanța de fond a apreciat, în mod corect, că în cauză nu se pot
aplica mijloacele de constrângere pecuniare solicitate de reclamanți”.9
Chiar dacă deciziile amintite reflectă diferite forme de reglementare a art.24 din
Legea nr.554/2004, totuși problema în discuție este comună tuturor acestora.
În concluzie, față de aspectele reieșite din jurisprudența recentă a Înaltei Curți de
Casație și Justiție în materie, conchidem că amenda reglementată de art.24 din Legea
nr.554/2004 reprezintă un mijloc de constrângere, dispărând temeiul aplicării sale atunci
când obligația stabilită prin titlul de executoriu a fost îndeplinită de autoritatea publică
debitoare, chiar ulterior împlinirii termenului stabilit legal sau judiciar, dar anterior
soluționării primei etape a procedurii de executare silită, așa cum este aceasta prevăzută
de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004.
Observând considerentele deciziei ÎCCJ – CDCD nr.12/2018, constatăm că instanța
supremă s-a raportat la reglementarea Codului de procedură civilă ca drept comun în materia
executării silite.
În acest context, arătăm că art.703 alin.1 Cod procedură civilă prevede că
,,Executarea silită încetează dacă: 1. s-a realizat integral obligația prevăzută în titlul
executoriu, s-au achitat cheltuielile de executare, precum și alte sume datorate potrivit
legii;(…)”. Altfel spus, realizarea obligației prevăzute în titlul executoriu în cursul procedurii
de executare silită, mai exact în prima sa etapă așa cum este reglementată de art.24 alin.3
din Legea nr.554/2004, are efectul încetării acesteia, lipsind temeiul stabilirii altor măsuri
de constrângere în continuare.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Târgu-Mureș:
→ amenda reglementată de art.24 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004
reprezintă un mijloc de constrângere în cursul procedurii de executare silită;
→ amenda în discuție nu se mai aplică atunci când obligația stabilită prin titlul
executoriu a fost îndeplinită de autoritatea publică în cursul primei etape a procedurii de
executare silită, așa cum este aceasta prevăzută de art.24 alin.3 din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

Notă
A se vedea și problema nr. 7 din prezentul capitol.

9
Toate deciziile amintite au fost reflectate așa cum se regăsesc publicate pe site-ul Internet al Înaltei Curți de Casație și
Justiție www.scj.r, secțiunea Jurisprudență, aferent Secției de contencios administrativ și fiscal.
94
 20. a) Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr.
554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018;
b) Dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 conţin o abrogare implicită a
dispoziţiilor art. 14 alin. 1 Legea nr. 554/2004 în privinţa necesităţii îndeplinirii
condiţiei procedurale de admisibilitate, privitoare la necesitatea declanşării
procedurii prealabile administrative împotriva actului administrativ a cărui
suspendare se solicită? (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 25);

20.1 Practica judiciară:

Cele două probleme au fost ridicate distinct de către Curtea de Apel Brașov.
Considerăm însă potrivit să fie discutate împreună deoarece ambele privesc interpretarea
art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la prima problemă, se arată că în practica secţiei CAF a Curții de Apel
Brașov au fost identificate o serie de soluţii pronunţate în fond, dosarele nefiind încă
soluţionate definitiv, orientarea jurisprudenţială fiind în sensul că este necesară parcurgerea
procedurii plângerii prealabile în situaţia actelor administrative cu caracter normativ.
Astfel, într-o cauză având ca obiect anularea şi suspendarea Ordinului pentru
aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr.
136/11.12.2018, completat şi modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 şi 102 din 2020,
act administrativ cu caracter normativ, s-a reţinut că reclamantele au menționat că nu au
parcurs procedura plângerii prealabile astfel cum este reglementată de art. 7 din Legea nr.
554/2004, nefiind necesară, deoarece Ordinul nr. 136/2018 a fost adoptat la data de
11.12.2018 şi a intrat în circuitul civil, producând efecte juridice, iar potrivit art. 7 alin. (5)
din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor intrate în circuitul civil şi care au produs efecte
juridice, plângerea prealabilă nu este necesară.
Contrar acestor susțineri, instanța de fond a reţinut că din interpretarea sistematică
a dispoziţiilor art. 7 alin. 1 ind. 1 şi alin. 5 ale Legii nr. 554/2004 rezultă că obligativitatea
formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ subzistă chiar și după modificările
aduse de Legea nr. 212/25.07.2018 dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
Astfel, excepțiile reglementate prin alineatul nou introdus vizează, pe de o parte,
ipoteze determinate de calitatea emitentului, pe de altă parte ipoteze determinate de
obiectul acţiunii (cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe,
formulate în temeiul art. 9 din lege; acţiunile privind refuzul nejustificat de rezolvare a unei
cereri, acte administrative asimilate potrivit art. 2 alin. 2, precum şi excepţiile de
nelegalitate) şi în fine excepţii determinate de efectele produse de actele administrative
vizate – cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi
revocate întrucât au intrat în circuitul civil, aceasta fiind situaţia vizată de reclamante.

95
 Interpretarea logică şi sistematică a acestor dispoziţii legale conduce însă la concluzia
obligativităţii îndeplinirii procedurii prealabile în situaţia atacării actului administrativ
normativ, întrucât legiuitorul, completând dispozițiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din
ordinea juridică obiectivă dispozițiile alin. 1 ind. 1 al aceluiaşi articol.
S-a mai arătat că în doctrină (Gabriela Bogasiu, „Legea contenciosului administrativ”,
Ediţia a IV-a, 2018, pagina 257), în privinţa excepţiilor de la regula caracterului obligatoriu
al procedurii prealabile, excepţii determinate de efectele produse de actele administrative
vizate (cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi
revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice) se susțin următoarele
:
„Această nouă situaţie de excepţie a fost introdusă în cuprinsul art. 7 alin. 5 din Legea
nr. 212/2018. Este o prevedere cu totul nouă, încă nefiltrată de practica judiciară şi nu este
clar dacă intenţia a fost aceea de a viza doar acţiunile formulate de autoritatea emitentă în
temeiul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, textul a cărui ipoteză cuprinde situaţia actelor
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice
(caz în care neobligativitatea procedurii prealabile decurgea în mod logic tocmai din cumulul
calităţii de reclamant cu aceea de autoritate emitentă căreia i s-ar fi putut adresa plângerea)
sau dacă, dimpotrivă, câmpul de reglementare este necircumstanţiat (caz în care exceptarea
ar fi justificată de eliminarea caracterului formal al plângerilor prealabile împotriva unor
acte administrative care şi-au produs deja efectele, demersuri efectuate pentru îndeplinirea
unei condiţii de exercitare a dreptului la acţiune, dar soldate, de cele mai multe ori, cu un
răspuns negativ previzibil, de vreme ce din prevederile art. 1 alin. 6 reiese că actele
administrative care au intrat în circuitul civil nu mai pot fi revocate de autoritatea
emitentă)”.
Referitor la cea de-a doua problemă, se arată că în cadrul unui litigiu înregistrat pe
rolul Tribunalului Bacău, Secţia a II-a civilă, contencios administrativ fiscal, având ca obiect
suspendare executare act administrativ, respectiv suspendarea unei autorizaţii de
construire, instanţa a admis excepţia prematurităţii invocată de pârâţi şi a respins cererea
de suspendare a executării actului administrativ ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea
procedurii prealabile (Sentinţa civilă nr. 293/09.04.2021 pronunţată de Tribunalul Bacău,
dosar nr. 567/110/2021/a1).
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii, susţinând în motivare că
plângerea prealabilă nici nu mai trebuia formulată în speţa dedusă judecăţii, fiind aplicabile
dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, care se referă la faptul că orice act
administrativ unilateral (precum autorizaţia de construire în discuţie) îşi produce efectele
juridice pentru care a fost edictat la momentul comunicării sale către
beneficiar/titular/persoanei vizate de aceasta potrivit art. 199 alin. 2 din Codul
administrativ, tot atunci producându-se şi includerea sa în circuitul civil. S-a mai arătat că
dreptul de autorizare a unei lucrări de construire (consfinţit de autorizaţia de construire de
la momentul comunicării sale) nu poate fi confundat cu finalizarea propriu-zisă a
construcţiei, cu dreptul de a beneficia propriu-zis de imobilul construit/cu dreptul de
proprietate asupra imobilului.
96
 Aşadar, atâta timp cât legea nu distinge un alt moment în care autorizaţia de
construire îşi produce efecte, faţă de regula de drept comun în materie, rezultă că
autorizaţia de construire şi-a produs efectul de a autoriza o lucrare de construire, actul
intrând în circuitul civil de la momentul comunicării, aflându-ne în ipoteza excepţională
stipulată de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nemaifiind
obligatorie.
În considerentele deciziei nr. 496/R/04.08.2021 pronunţată de Curtea de Apel Braşov
în dosarul nr. 567/110/2021/a1, s-au înlăturat aceste critici reţinându-se că o condiţie de
admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ, dedusă din
interpretarea logică a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, este aceea a
sesizării prealabile a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic
superioare, astfel cum în mod expres prevede art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. S-a
apreciat, aşadar, că nu a intervenit o abrogare implicită a condiţiei procedurale de
admisibilitate prevăzută de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/ 2004.

20.2 Opinia referentului

Referitor la prima problemă, opinia referentului este în sensul de a se da eficienţă
modificărilor aduse art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, actul normativ publicat în Monitorul
Oficial îndeplinind dubla condiţie prevăzută de normă, respectiv, „ a produs efecte juridice
şi a intrat în circuitul civil”, astfel că nu mai poate fi revocat de către autoritatea emitentă.
Aşadar, în acest caz procedura plângerii prealabile este ineficientă, o astfel de condiţie de
admisibilitate având doar efectul tergiversării procedurilor.
Referitor la cea de-a doua problemă, referentul susține varianta prezentă în decizia
Curții de Apel Brașov.

20.3 Opinia formatorului INM

20.3.1 Chestiune prealabilă
Rezultă din materialul transmis de Curtea de Apel Brașov că problema de drept a
interpretării art. 7 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fie ca atare,
fie în contextul art. 14 din aceeași lege, nu a dat naștere la practică judiciară neunitară în
cadrul secției și nici în raport cu soluțiile definitive pronunțate de alte instanțe.
Potrivit practicii administrative urmată constant în astfel de situații de formatorul
INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente va fi totuși
soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate pe rolul
instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții
contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară
divergentă (în același sens, vezi problema nr. 8 din minuta întâlnirii din noiembrie 2020 și
problema 2 de mai sus). Din materialul transmis, rezultă că aceasta este situația în speță.
Problema de drept este discutată atât în doctrină, fără să primească o soluție clară, cât și
în ședințele de secție (de exemplu, în ședința de formare continuă la nivel descentralizat
desfășurată la Curtea de Apel Brașov în data de 01.10.2021, la care a participat și formatorul

97
INM). Pentru aceste considerente, văzând că problema de drept este de natură să dea naștere
la soluții divergente în viitor, apreciem că se impune a fi soluționată.

20.3.2 Clarificări terminologice

Observăm în primul rând că una din sursele problemei rezultă din neclaritatea
expresiei [acte] administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul
civil și au produs efecte juridice, expresie folosită în cuprinsul art. 7 alin. 5 din Legea nr.
554/2004. Expresia apare și în cuprinsul art. 1 alin. 6 din aceeași lege: actul [administrativ
unilateral] nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte
juridice 10. Singura diferență constă în faptul că art. 1 alin. 6 se referă la acte administrative
unilaterale pe când art. 7 alin. 5 se referă la acte administrative. Având însă în vedere
definiția actului administrativ dată de art. 2 alin. 1 lit. c din aceeași lege, considerăm că
diferența nu este de substanță deoarece actul administrativ, prin natura lui, este
întotdeauna unilateral. Este adevărat că există și acte asimilate prin voința legiuitorului
actelor administrative (cf. art. 2 alin. 1 lit. c1 și alin. 2 din Legea nr. 554/2004), dar această
asimilare este necesară tocmai pentru că astfel de acte nu întrunesc toate elementele
constitutive ale celor tipic administrative. Așa fiind, apreciem că, din motive de coerență,
sensul expresiei trebuie să fie identic în cele două contexte legislative date de art. 1 alin. 6
și art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, observăm că expresia ”act administrativ care nu mai poate fi revocat
deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice” trebuie înțeleasă în contextul
principiului revocabilității actelor administrative, unanim recunoscut în doctrină și
jurisprudență. Principiul nu are o consacrare legală expresă dar poate fi dedus prin
interpretare din prevederile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 (citate în nota 4). Într-
adevăr, dacă autoritatea nu mai poate revoca un act administrativ atunci când actul a intrat
în circuitul civil și a produs efecte juridice înseamnă că, per a contrario, în celelalte cazuri
revocarea este posibilă. În doctrină sunt discutate și alte cazuri care reprezintă excepții de
la principiul revocabilității11. De asemenea, dacă revocarea nu mai este posibilă ar fi lipsit
de sens să i se ceară reclamantului să urmeze procedura administrativă prealabilă deoarece
scopul acestei proceduri este tocmai revocarea actului de către autoritatea publică
emitentă.

10 Textele au următoarea formă:

Art. 1 alin. 6: Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în
situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța
se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data
emiterii actului.
Art. 7 alin. 5: În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al
celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor
administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la
art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
11 Vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, editura All Beck, 2005, pag. 85 și urm. Se face acolo o sinteză a discuțiilor

doctrinare din ultima perioadă. Pentru doctrina interbelică a se vedea C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a
anastatică, Universul Juridic, 2019, pag. 121 și urm.
98
 Înainte însă de a explicita expresia în discuție, se cuvine să lămurim ce înseamnă
circuit civil. Sintagma nu este definită de legea civilă, deși Codul civil o utilizează în câteva
ocazii (vezi art. 193, 218, 553 alin. 4, 1229, 1484). Rezultă însă din modul de folosire a
noțiunii și din înțelesul uzual al termenilor că prin circuit civil se înțelege totalitatea actelor
și faptelor în temeiul cărora se nasc, se modifică sau se sting raporturi juridice civile12. În ce
ne privește, apreciem că noțiunea de circuit trimite la cea de cerc, în sens figurat, respectiv
de ansamblu, de unitate (așa cum apare în cuvântul enciclopedie, care are sensul de
ansamblul cunoștințelor omenești organizate metodic; cf. gr. en – în, kyklos – cerc, paideia
– educație; vezi Dicționar de neologisme, 1986, definiție reluată de dexonline.ro, vezi
https://dexonline.ro/definitie/enciclopedie accesată la 21.10.2021; același dicționar
definește sensul primar al circuitului ca fiind o mișcare circulară făcută pe un drum închis;
și în acest caz, circuitul trimite la idea de unitate închisă, delimitată față de alte unități).
Prin asemănare, ar avea sens să vorbim de un circuit administrativ sau, generalizând,
de un circuit juridic.

20.3.3 Soluționarea problemei de drept

În acest context, vom încerca să răspundem la următoarele întrebări:
A/ - la ce categorii de acte administrative se referă art. 7 alin. 5 din Legea nr.
554/2004?
B/ - ce înseamnă că un act administrativ intră în circuitul civil și că produce efecte
juridice?
C/ - intrarea în circuitul civil și producerea de efecte juridice reprezintă condiții
distincte sau o condiție unică?

A/ Referitor la prima întrebare, considerăm că doar actele administrative individuale

sunt vizate de dispozițiile legale în discuție (art. 7 alin. 5 teza 6), nu și cele normative sau
cele asimilate (contracte administrative și refuzuri nejustificate, tacite sau explicite, de a
rezolva cereri referitoare la drepturi sau interese legitime).
Argumentul principal este unul de text, în condițiile în care actele administrative
normative precum și cele asimilate sunt vizate sau de alineate distincte sau de o teză diferită
a alin. 5. Astfel:
- potrivit art. 7 alin. 11 din Legea nr. 554/2004 [î]n cazul actului administrativ
normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând;
- potrivit art. 7 alin. 5 teza 7 din aceeași lege, (...) în cazurile prevăzute la art. 2
alin. (2) (...) nu este obligatorie plângerea prealabilă (art. 2 alin. 2 din lege se fereră la
acte asimilate);
- în sfârșit, potrivit alin. 6, [p]lângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect
contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, (...).

12 Vezi, pentru o definiție asemănătoare, site-ul https://legeaz.net/dictionar-juridic/circuit-civil.

99
 Așadar, deși expresia conține noțiunea generală de acte administrative, ea trebuie
interpretată restrictiv, ca referindu-se la acte administrative individuale, pentru a evita
suprapunerea reglementărilor13.

B/ Referitor la a doua întrebare, începem cu precizarea că orice act administrativ

individual face parte din circuitul administrativ prin chiar natura sa. Aceasta înseamnă că dă
naștere, modifică sau stinge un raport juridic de drept administrativ.
În unele situații, unele acte administrative individuale fundamentează contracte civile
(în sensul că acestea din urmă nu se pot încheia în lipsa actului administrativ). În felul acesta,
actul administrativ individual ”intră” în circuitul civil în sensul că, indirect, prin intermediul
contractului civil, influențează producerea de efecte juridice civile (naștere, modificare sau
stingere de raporturi juridice civile).
Problema de drept analizată a făcut obiectul unor dispute doctrinare între autori
eminenți de drept administrativ și de drept civil, cu diferențe și nuanțe importante chiar
între autorii de drept administrativ14. Bănuim că forma actuală a dispozițiilor art. 1 alin. 6
și art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 reprezintă răspunsul legiuitorului, din păcate nu
foarte clar, la disputa doctrinară. Noi îl înțelegem așa: ori de câte ori un contract civil se
încheie în baza unui act administrativ individual (în sensul că actul civil nu se putea încheia
valabil în absența actului administrativ), actul administrativ individual devine irevocabil de
la data încheierii contractului civil și, prin urmare, procedura plângerii administrative
prealabile, nemaiavând niciun sens, nu mai trebuie urmată.
De exemplu, astfel de acte administrative individuale sunt cele prin care un consiliu
local hotărăște oferirea spre închiriere a unui imobil sau vânzarea unor bunuri aflate în
domeniul privat ori cumpărarea unor bunuri, acceptarea unei donații, încheierea unor
contracte de muncă, etc. Actele administrative individuale intră în circuitul administrativ de
la naștere, respectiv de când produc efecte juridice potrivit regulii generale (de la
comunicare) și pot fi revocate, dar numai până în momentul în care actele civile care se vor
întocmi în baza lor sunt încheiate. Momentul încheierii actului civil face ca actul
administrativ să intre în circuitul civil și să devină irevocabil.
Un al doilea caz în care un act administrativ individual ”intră în circuitul civil” este
acela în care, fără mijlocirea unui contract civil, actul administrativ dă naștere unui drept
subiectiv civil a cărei stabilitate este garantată prin lege. Și acest caz este discutat de
doctrină15, anterior modificărilor legislative care au condus la forma actuală a art. 1 alin. 6
și art. 7 al. 5 din Legea nr. 554/2004; din păcate, nu sunt oferite exemple. În ce ne privește,
acest caz presupune că art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 trebuie în mod obligatoriu
coroborat cu un alt text de lege care să poată fi interpretat în sensul garantării stabilității
dreptului subiectiv civil. De la caz la caz, pot apare discuții suplimentare.

13 Nu putem să nu remarcăm tehnica legislativă defectuoasă care afectează claritatea și, implicit, calitatea legii.
14 Vezi opinia lui A. Iorgovan, op. cit. pag. 87-90, care are rețineri față de teza autorilor de drept civil, la care se pare că a achiesat și T.
Drăganu.
15 Vezi nota 5.

100
 Un exemplu credem că este dat de autorizația de construire (act administrativ
individual) în baza căreia se naște dreptul de proprietate asupra construcției (în orice fază
s-ar afla aceasta), care este un drept subiectiv civil protejat de legea civilă. În condițiile în
care înscrierea în cartea funciară nu mai are efect constitutiv, dreptul de proprietate se
naște din momentul în care construcția începe să existe fizic, sub orice formă, oricât de
incipientă ar fi faza construcției (chiar și în faza achiziției de materiale). Aceasta înseamnă
că, din momentul în care, încrezându-se în autorizația de construire, beneficiarul începe
desfășurarea oricărei activități în vederea executării construcției, autorizația de construire
devine irevocabilă deoarece a dat naștere unui drept subiectiv civil protejat de legea civilă.
Fiind doar un exemplu destinat să ilustreze concepția juridică ce fundamentează propunerea
de răspuns la întrebarea Curții de Apel Brașov, nu detaliem argumentația și nici nu pretindem
că nu pot fi găsite exemple mai bune, eventual necontroversate.

C/ Cea de-a treia întrebare merită pusă și merită să primească un răspuns în condițiile
în care de multe ori instanțele preferă interpretarea literală a textului de lege (simplă,
directă, la obiect). În speță, această metodă de interpretare lasă să se înțeleagă că textul
legal trimite la două condiții distincte: intrarea în circuitul civil a actului administrativ și
producerea de consecințe juridice de către același act administrativ.
Din cele de mai sus rezultă însă că e vorba de condiții dependente: intrarea în circuitul
civil și producerea de consecințe juridice16 sunt concomitente și intrinsec legate una de alta
și împreună vizează un moment foarte precis, încheierea contractului civil sau nașterea
dreptului subiectiv civil a cărei stabilitate este garantată prin lege.

20.3.4 Referitor la cea de-a doua problemă de drept ridicată de Curtea de Apel Brașov
(respectiv dacă dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 conţin o abrogare implicită
a dispoziţiilor art. 14 alin. 1 Legea nr. 554/2004 în privinţa necesităţii îndeplinirii condiţiei
procedurale de admisibilitate, privitoare la necesitatea declanşării procedurii prealabile
administrative împotriva actului administrativ a cărui suspendare se solicită), credem că
răspunsul a devenit evident în condițiile în care au fost clarificate prevederile art. 7 alin. 5
din Legea nr. 554/2004: acestea nu abrogă nicio parte din norma încorporată de art. 14 alin.
1 din aceeași lege.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, [î]n cazuri bine justificate
și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității
publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să
ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ
unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu
introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de
drept și fără nicio formalitate (sublinierea noastră, OCD).

16Este vorba de consecințe juridice civile deoarece consecințele juridice specifice dreptului administrativ sunt constitutive actului; nu
există act juridic care să nu producă niciun fel de consecințe juridice.
101
 Expresia ”în condițiile art. 7” semnifică faptul că atunci când plângerea prealabilă
este obligatorie potrivit acestui text legal, obligativitatea va exista și în cazul cererilor de
suspendare a executări actului administrativ iar atunci când plângerea prealabilă nu este
obligatorie (așa cum e situația în cazurile enumerate de art. 7 alin. 5), ea nu va fi obligatorie
nici în cazul cererilor de suspendare.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Expresia ”act administrativ care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul
civil și a produs efecte juridice”, folosită în cuprinsul art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004,
astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 212/2018, se interpretează în sensul că plângerea
administrativă prealabilă sesizării instanței nu este obligatorie în cazul actului administrativ
cu caracter individual atunci când în baza lui s-a încheiat un contract civil sau când a dat
naștere unui drept subiectiv civil a cărei stabilitate este garantată prin lege.
Dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 nu conţin o abrogare implicită a
dispoziţiilor art. 14 alin. 1 Legea nr. 554/2004.
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate (cu excepția Curții de Apel
Cluj) opinia formatorului INM.

21. Termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune în cazul acţiunilor în

pretenţii derivate din executarea contractelor administrative, urmare a deciziei
Curţii Constituţionale nr. 12/2020, publicată în Monitorul Oficial la data de
11.03.2020 (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 38);

21.1 Practica judiciară

Curtea de Apel Brașov arată că problema de drept ce a generat practică neunitară s-
a ivit în dosare având ca obiect acţiunile în pretenţii derivate din executarea contractelor
administrative, urmare a deciziei Curţii Constituţionale nr. 12/2020, publicată în Monitorul
Oficial la data de 11.03.2020, potrivit cu care „dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea
nr. 212/2018, precum şi sintagma "data încheierii procesului-verbal de conciliere" din art. 11
alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale.
Prin urmare, constatându-se neconstituţionalitatea art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în redactarea anterioară Legii nr. 212/2018,
normă prin care se instituia termenul de prescripţie pentru exercitarea dreptului la acţiune
de 6 luni de la data „încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în
cazul contractelor administrative”, rezultă că această normă îşi încetează aplicabilitatea şi
termenul de prescripţie de 6 luni nu poate fi aplicat acţiunilor având ca obiect contracte
administrative.
În consecinţă, în lipsa reglementării unui termen special, faţă de norma de trimitere
din art. 28 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, devin aplicabile normele
de drept comun, care reglementează durata termenului de prescripţie de 3 ani, respectiv,
art. 2517 Cod civil.
102
 În ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă acest termen de prescripţie,
sunt incidente prevederile art. 2523 Cod civil, conform căruia „prescripţia începe să curgă
de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să
cunoască naşterea lui”.
Această opinie a fost împărtăşită la nivelul Curţii de Apel Braşov în dosarul nr.
122/119/2018*, decizia intermediară de casare cu reţinere spre rejudecare nr.
900/23.11.2020, fiind incidentă aceeaşi chestiune de drept în cauza pendinte 533/119/2018.

21.2 Opinia referentului

Este în sensul soluţiei mai sus enunţate.

21.3 Opinia formatorului INM

21.3.1 Chestiune prealabilă
Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești. Potrivit practicii administrative urmată constant în astfel de situații de
formatorul INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente
va fi totuși soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate
pe rolul instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții
contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară
divergentă. Din materialul transmis, nu rezultă însă că aceasta ar fi situația în speță.
Pentru aceste considerente, apreciem că problema de drept nu poate fi discutată în
cadrul întâlnirilor organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr.
148/2015, destinate unificării practicii judiciare, motiv pentru care propunem, în principal,
lăsarea ei nesoluționată ca fiind, în prezent, pur teoretică.
În subsidiar, în situația în care divergența de opinii este considerată iminentă și se
apreciază că ar trebui prevenită, propunem soluția ce decurge din interpretarea ce va fi dată
în continuare.

21.3.2 Semnificația deciziei Curții Constituționale nr. 12/2020

Prin această decizie Curtea Constituțională a hotărât că:
- dispozițiile art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării
prin Legea nr. 212/2018, sunt constituționale numai în măsura în care nu impun autorității
publice contractante parcurgerea procedurii prealabile;
- sintagma "are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile
Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător" din cuprinsul dispozițiilor
art. 7 alin. 6 și dispozițiile art. 11 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 554/2004, în redactarea
anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum și sintagma "data încheierii
procesului-verbal de conciliere" din art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 sunt
neconstituționale.
Prima observație este aceea că decizia Curții Constituționale produce efecte exclusiv
în litigiile în care este incidentă Legea nr. 554/2004 în forma anterioară modificărilor aduse
prin Legea nr. 212/2018.
103
 A doua observație este că decizia nu privește direct termenele de prescripție
reglementate de art. 7 alin. 6 (respectiv termenul de 6 luni de formulare a plângerii
prealabile) și art. 11 alin. 1 (termenul de 6 luni de sesizare a instanței) din Legea nr.
554/2004 ci procedura prealabilă sesizării instanței în cazul acțiunilor îndreptate împotriva
unor contracte administrative. Ambele termene de prescripție se păstrează, problema de
drept ridicată de Curtea de Apel Brașov trebuind înțeleasă ca referindu-se la modalitatea de
calcul a lor, de vreme ce ambele termene sunt legate de procedura prealabilă.
Înțelesul deciziei Curții Consituționale considerăm că este următorul:
- pentru a asigura conformitatea cu Constituția a dispozițiilor art. 7 alin. 6 din Legea
nr. 554/2004, această procedură nu trebuie urmată și de autoritatea publică, parte într-un
contract administrativ, ci doar de cealaltă/celelalte parte/părți;
- drept urmare, nemaiexistând obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile pentru
autoritatea publică (premiza 1) și având în vedere că această procedură se finalizează printr-
un proces verbal de conciliere (premiza 2), textele legale care se referă la procesul verbal
de conciliere sunt neconstituționale (concluzia rezultată din cele două premize).
Pe cale de consecință, pentru acțiunile întemeiate pe dispozițiile generale ale Legii
nr. 554/2004, în forma anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, îndreptate
împotriva unor contracte administrative, autoritatea publică poate sesiza direct instanța pe
când particularii sunt obligați să urmeze procedura administrativă prealabilă.

21.3.3 Soluționarea problemei de drept

În primul rând, deși întrebarea Curții de Apel Brașov se referă la cazul particular al
acțiunilor în pretenţii derivate din executarea contractelor administrative, vom propune o
soluție pentru toate acțiunile care au ca obiect contracte administrative. Într-adevăr, sediul
materiei pentru toate aceste acțiuni este același și de aceea interpretarea textelor legale
trebuie să fie aceeași, pentru a răspunde cerințelor de coerență și pentru a preîntâmpina
eventuale confuzii.
În al doilea rând, considerăm eronată completarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 cu
cele ale Codului civil pe motiv că, în urma deciziei Curții Constituționale nr. 12/2020,
termenul de prescripție de 6 luni a dreptului material la acțiune ar fi neconstituțional sau
nu ar mai produce efecte din orice alte considerente. Nici dispozitivul și nici considerentele
deciziei nu justifică o astfel de concluzie.
Având în vedere cele spuse mai sus, inclusiv cele arătate la pct. 4.3.2, rezultă că,
exceptând obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, sub toate celelate aspecte
egalitatea între părțile contractante în ce privește sesizarea instanței trebuie păstrată. Altfel
spus, atât termenul de prescripție a dreptului de a sesiza instanța cât și modalitatea de
calcul a acestuia vor trebui să fie identice.
Pentru claritate, vom detalia consecințele deciziei Curții Constituționale pentru
particulari și pentru autoritatea publică.
Particularii vor trebui să urmeze obligatoriu procedura pealabilă și să facă plângere în
termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, care va

104
începe să curgă după distincțiile arătate în același alineat la lit. a-e17, după care, dacă este
cazul, vor sesiza instanța într-un nou termen de prescripție de 6 luni, prevăzut de art. 11
alin. 1 din aceeași lege, care va începe să curgă după distincțiile arătate în același alineat
la lit. a-d18.
În schimb, autoritatea publică se poate adresa direct instanței în termenul de
prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. 1, care va începe să curgă după distincțiile
arătate la art. 7 alin. 6 lit. a-e. În acest fel egalitatea dintre părțile contractante în ce
privește sesizarea instanței, prevăzută de Legea nr. 554/2004, se păstrează sub toate
aspectele care nu sunt vizate de decizia Curții Constituționale. Într-adevăr, situațiile
litigioase menționate de art. 7 alin. 6 lit. a-e semnifică pentru particulari posibilitatea
sesizării autorității publice cu plângerea prealabilă iar pentru autoritatea publică, după
decizia Curții Consituționale, semnifică posibilitatea sesizării directe a instanței. Tipurile de
litigii posibile au fost enumerate de legiuitor la art. 7 alin. 6 fără să mai fie reluate și în
cuprinsul art. 11 pentru simplu motiv că în logica inițială a legii procedura prealabilă era
obligatorie pentru toate părțile contractante, astfel încât repetiția ar fi fost inutilă.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Lasă nesoluționată problema de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.

În subsidiar:
Termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune în cazul acţiunilor privind
contracte administrative, întemeiate pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, inclusiv în acțiunile
în pretenţii derivate din executarea contractelor administrative, în litigiile în care produce
efecte decizia Curţii Constituţionale nr. 12/2020, publicată în Monitorul Oficial la data de
11.03.2020, este de 6 luni.
Particularii vor formula obligatoriu plângere prealabilă sesizării instanței în termenul
de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, care va începe să curgă după distincțiile arătate în același alineat la lit. a-e, după
care, dacă este cazul, vor sesiza instanța într-un nou termen de prescripție de 6 luni,
prevăzut de art. 11 alin. 1 din aceeași lege, care va începe să curgă după distincțiile arătate
în același alineat la lit. a-d.
Autoritatea publică se poate adresa direct instanței de contencios administrativ
competente, în termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. 1 din Legea

17 Respectiv: a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data modificării contractului sau, după
caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la
data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirării duratei contractului sau,
după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea
contractului; e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea
contractului. Literele a-e se aplică, nefiind declarate neconstituționale.
18 Respectiv: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c)

data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data
expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a
cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
105
contenciosului administrativ nr. 554/2004, care va începe să curgă după distincțiile arătate
la art. 7 alin. 6 lit. a-e din aceeași lege.
În urma precizărilor aduse de Curtea de Apel Brașov legate de iminența practicii
judiciare neunitare și a opiniei participanților s-a hotărât soluționarea problemei de
drept.
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate (cu excepția Curților de
Apel Pitești, Ploiești și Timișoara) opinia formatorului INM.

22. Admisibilitatea unei cererii de suspendare a executării unei Hotărâri de Guvern

prin care se instituie sau se prelungeşte starea de alertă luată pentru prevenirea şi
combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (Minuta întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6
mai 2022, pg 10)

1.1 Practica judiciară

Din conţinutul adresei nr.3/2238/C/25.02.2022 a Curţii de Apel Bucureşti rezultă că,
problema de drept a apărut în cadrul Secţiei a IX a acestei instanţe, în cauze având ca obiect
cereri prin care s-a solicitat suspendarea executării unei Hotărâri de Guvern prin care s-a
instituit sau s-a prelungit starea de alertă luată pentru prevenirea şi combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19, întemeiate pe prevederile art.15 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, în care pârâtul, Guvernul României, a invocat excepţia
inadmisibilităţii cererii de suspendare, în temeiul dispoziţiilor art. 5 alin. 3 din Legea nr.
554/2004.
Într-o primă orientare, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea
de suspendare ca inadmisibilă:
În cauza ce a făcut obiectul dosarului nr.2402/2/2020, soluţionat prin sentinţa civilă
nr.745/10.08.2020 a Curţii de Apel Bucureşti-Secţia a IX-a, s-a solicitat anularea şi
suspendarea Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 privind încuviinţarea stării de
alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea
stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID -19; anularea şi suspendarea Hotărârii de Guvern nr. 394 din
data de 18.05.2020 publicată în Monitorul Oficial nr.410/18.05.2020 privind declararea stării
de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID - 19 şi a Anexelor nr. I, II şi III ale Hotărârii, precum şi anularea
şi suspendarea HG 476/2020, prelungire a efectelor Hotărârii de Guvern nr. 394 din data de
18.05.2020, hotărârea fiind definitivă prin nerecurare.
Instanţa a soluţionat excepţia de inadmisibilitate a cererilor de suspendare şi anulare
hotărârilor de guvern din trei puncte de vedere:
a) în raport de incidenţa prevederilor art. 5 alin. 1 lit. a din Legea 554/2004,
potrivit cărora,” nu pot fi atacate în contenciosul administrativ actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”, raportate la
106
noţiunea de ,,acte care privesc raporturile cu Parlamentul” astfel cum este definită de
prevederile art. 2 alin. 1 lit. k din Legea 554/2004, reţinând în esenţă că H.G. 394/2020 şi
H.G. 476/2020 nu sunt acte administrative cu caracter normativ care privesc raporturile
dintre Guvern şi Parlamentul României, având în vedere că au fost adoptate în temeiul
dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, art. 4, art. 6 şi art.
71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19, în organizarea executării legii, nefiind avute în vedere
raporturi de natură politică dintre autoritatea emitentă a actului administrativ cu
Parlamentul, fiind emise exclusiv în realizarea atribuţiilor Guvernului.
b) în raport de prevederile art. 7 alin.1, alin. 11 şi alin. 5 din Legea 554/2004 şi
pct. 45 din Decizia nr.12 din 14 ianuarie 2020 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul
Oficial nr.198 din 11.03.2020, reţinând că a pretinde persoanelor care invocă vătămarea
drepturilor şi intereselor lor legitime prin acte administrative cu caracter normativ, acte
care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, obligaţia de a îndeplini procedura
prealabilă, în pofida actualului conţinut al prevederilor art. 7 alin. 5 din Legea 554/2004,
ar însemna să se impună acestor persoane obligaţia de a urma o conduită care nu reiese cu
claritate din cuprinsul Legii 554/2004, respingând excepţia inadmisibilităţii cererii de
suspendare din această perspectivă;
c) în raport de incidenţa prevederilor art. 5 alin. 3 din Legea 554/2004, potrivit
cărora, ,,în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului
stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt
aplicabile prevederile art. 14.”, reţinând în esenţă excepţia este întemeiată, având în
vedere preambulul şi conţinutul H.G. 394/2020 şi HG 476/2020 şi natura juridică de acte
administrative cu caracter normativ emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiei de
Covid 19, împrejurare ce rezultă şi din expunerea de motive a Legii 55/2020, în baza căreia
au fost emise.
Astfel, din preambulul şi conţinutul HG 394/2020 şi HG 476/2020, reiese că actele
sunt adoptate pentru organizarea executării dispoziţiilor Legii 55/2020 privind unele măsuri
pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, iar din expunerea de
motive a acestui act normativ reiese că oportunitatea reglementării a fost determinată de
dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de
răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, care ar reclama adoptarea de noi măsuri care să
permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea
crizei, luând în considerare necesitatea asigurării în continuare, chiar şi după încetarea stării
de urgenţă, a unei protecţii adecvate împotriva îmbolnăvirii. Prin urmare, reiese cu puterea
evidenţei că actele în discuţie fac parte din categoria celor stabilite de art. 5 alin. 3 din
Legea 554/2004 respectiv sunt acte administrative cu caracter normativ adoptate în scopul
înlăturării consecinţelor unei epidemii.

107
 Instanţa a mai apreciat şi că, deşi dispoziţiile legale invocate fac referire exclusiv la
dispoziţiile art. 14, finele de neprimire în discuţie vizează în egală măsură şi cererile de
suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea 554/2004, întrucât condiţiile pentru
admiterea acestora sunt aceleaşi.
Într-o a doua orientare (sentinţa civilă nr. 69/25.01.2022, dosar nr. 130/2/2022),
instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii:
Cererea ce a făcut obiectul dosarului nr.130/2/2022, în care s-a pronunţat sentinţa
civilă nr.69/25.02.2022, de asemenea definitivă prin nerecurare, a avut ca obiect
suspendarea executării dispoziţiilor anexelor la HG nr.34/6.01.2022, prin care s-a dispus
prelungirea pentru o perioadă de 30 de zile, începând cu data de 08.01.2022, a stării de
alertă pe întreg teritoriul ţării, astfel cum a fost aceasta declarată în baza HG nr. 394/2020
şi prelungită succesiv, pe perioade de 30 de zile prin HG nr. 476/2020, HG nr. 553/2020,
HG nr. 668/2020, HG nr. 792/2020, HG nr. 856/2020, HG nr. 967/2020, HG nr. 1065/2020,
HG nr. 3/2021, HG nr. 35/2021, HG nr. 293/2021, HG nr. 432/2021HG nr. 531/2021, HG nr.
636/2021, HG nr. 730/2021, HG nr. 826/2021, HG nr. 932/2021, HG nr. 1090/2021, prin HG
nr. 1183/2021 şi prin HG nr. 1242/2021, până la soluţionarea acţiunii în anulare, precum şi
anularea în întregime a HG nr. 34/2022.
a) Instanţa a respins excepţia de inadmisibilitate a acţiunii în anulare (soluţie valabilă
şi în ceea ce priveşte cererea de suspendare (n.a) pentru neparcurgerea procedurii
prealabile, reţinând în esenţă că, hotărârile atacate au fost emise în temeiul Legii nr.
55/2020 şi având în vedere dezlegările date prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021,
referitoare la procedura de contestare a hotărârilor emise în temeiul Legii nr. 55/2020, care
nu se completează cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 decât în măsura în care o astfel de
completare nu ar lipsi de efecte însuşi demersul procesual al părţii, respectiv nu ar fi de
natură a aduce atingere esenţei dreptului de acces la instanţă, reclamantul nu era ţinut să
urmeze procedura prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind îndreptăţit să se adreseze
direct instanţei de judecată cu cerere în anularea actelor apreciate vătămătoare.
În plus, a mai reţinut instanţa că, în ipoteza aplicării art. 7 din legea nr. 554/2004,
termenul de răspuns la plângerea prealabilă este de 30 de zile, termen de o durată identică
cu termenul de valabilitate al actului administrativ contestat, astfel că nu poate fi imaginată
posibilitatea efectivă a persoanei vătămate de a se adresa instanţei de judecată în interiorul
termenului în care actul produce încă efecte juridice vătămătoare, fiind practic imposibilă
înlăturarea în timp util a acestor efecte vătămătoare.
b) Referitor la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării HG nr.
34/2022, analizată din perspectiva art. 5 alin 3 din Legea nr. 554/2004, instanţa a reţinut
din aplicabilitatea considerentelor expuse prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021,
apreciind că în ipoteza în care nu se permite suspendarea executării HG nr. 34/2022 faţă de
reclamant (hotărârea de suspendare având efecte relative şi fiind opozabilă doar părţilor din
proces) atunci pentru stoparea efectelor produse de actul atacat în patrimoniul personal
părţii vătămate îi este recunoscut exclusiv dreptul la acţiunea în anulare.

108
 Însă, până la data rămânerii definitive a hotărârii în anularea actului administrativ,
acesta continuă să îşi producă efectele, astfel că în lipsa reglementării unei proceduri
speciale de soluţionare cu celeritate a acţiunilor în anulare a actelor administrative emise
în temeiul Legii nr. 55/2020, înlăturarea efectelor vătămătoare nu poate avea loc, în mod
efectiv, decât după ce reclamantul va fi ieşit deja din sfera de aplicare a actului apreciat
vătămător.
Or, o astfel de situaţie nu reprezintă altceva decât lipsirea de substanţă a dreptului
reclamantului de acces la o procedură eficientă de înlăturare temporară/ suspendare a
efectelor vătămătoare ale unui act administrativ, ceea ce echivalează cu lipsa dreptului de
acces la instanţă, recunoscut de art. 21 din Constituţie, art. 6 din Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului, art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale. Prin urmare, este aşadar
vorba despre o ingerinţă în exercitarea unui drept fundamental, care nu poate fi apreciată
drept proporţională.
Instanţa a considerat aşadar că, prin lipsirea reclamantului de posibilitatea de a obţine
suspendarea coroborată cu imposibilitatea efectivă de a obţine o hotărâre în anularea actului
administrativ în interiorul termenului de 30 de zile în care acesta produce efecte, are loc o
încălcare a dreptului reclamantului de acces la instanţă recunoscut de art. 21 din Constituţie,
art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 47 din Carta Drepturilor
Fundamentale.

22.2 În opinia referentului, atâta timp cât, legiuitorul nu a prevăzut în legea specială
posibilitatea suspendării executării unei Hotărâri de Guvern prin care se instituie sau se
prelungeşte starea de alertă şi nu a fost admisă o excepţie de neconstituţionalitate a prev.
art. 5 alin. 3 din Legea 554/2004, se impune admiterea excepţiei inadmisibilităţii, fiind vorba
de suspendarea unui act administrativ emis pentru înlăturarea consecinţelor unei epidemii.

22.3 Opinia formatorului INM

22.3.1 Soluționarea problemei de drept
Preliminar, se impune a se constata că natura juridică de acte administrative cu
caracter normativ a HG-urilor suspuse analizei în cauzele menţionate nu fac obiectul unei
practici neunitare, excepţiile de inadmisibilitate argumentate din perspectiva dispoziţiilor
art. 5 alin. 1 lit. a din Legea 554/2004, în considerarea calificării acestora ca acte
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”,
astfel cum este definită de prevederile art. 2 alin. 1 lit. k din Legea 554/2004, fiind respinse
de instanţele de judecată.
Hotărârea Guvernului nr. 394/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 410 din 18 mai 2020, a fost adoptată, astfel după cum se menţionează în preambulul
acesteia, ,,în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, art. 4,
art. 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi
combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, intrată în vigoare la data de 18.05.2020.

109
 La data de 20.05.2020 a fost adoptată Hotărârea nr. 5/2020 a Parlamentul României
prin care a încuviinţat cu completări şi modificări starea de alertă şi măsurile instituite prin
Hotărârea Guvernului nr. 394/2020, iar la data de 16 iunie 2020 a intrat în vigoare H.G. nr.
476/2020 din 16 iunie 2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României şi
măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19, stare de alertă prelungită succesiv prin HG-uri adoptate ulterior,
aşa cum s-a arătat.
Prin Decizia nr. 457/2020 din data de 25.06.2020, publicată în Monitorul Oficial nr.
578 din 1 iulie 2020, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate
ridicată de Avocatul Poporului şi a constatat că dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4), precum şi
ale art. 65 lit. s) şi ş), ale art. 66 lit. a), b) şi c) în ceea ce priveşte trimiterile la art. 65 lit.
s), ş) şi t) şi ale art. 67 alin. (2) lit. b) în ceea ce priveşte trimiterile la art. 65 lit. s), ş) şi t)
din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19 sunt neconstituţionale, constatând în esenţă că, în raport de
principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat expres de prevederile art.1
alin.(4) din Constituţie, și, pe de altă parte, că regimul constituţional al hotărârilor
Guvernului este stabilit de dispoziţiile art.108 alin.(2) şi (4) din Constituţie, care se
coroborează cu cele ale art.126 alin.(6) care consacră controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, precum şi cu
cele ale art.52, care îndreptăţesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal al unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei, iar organizarea executării legilor pe calea
hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului, neputând fi, în niciun caz, un atribut al
Parlamentului care, de altfel, a adoptat legea/actul normativ principal.
Curtea Constituţională a mai reţinut că, potrivit regimului său constituţional,
hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă
stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă
întotdeauna pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau
ducerea la îndeplinire a acestora, iar atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau
adaugă la dispoziţiile legii, ea poate fi atacată în instanţa de contencios administrativ în
temeiul art.52 şi al art.126 alin.(6) din Constituţia României, republicată, şi al dispoziţiilor
conţinute în legea specială în materie, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare” (paragraful 42).
Hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act
administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un
act de reglementare primară” (paragraful 49). Sub același aspect, Curtea a reținut că „acolo
unde legiuitorul constituant a dorit ca actele normative ale Guvernului să fie supuse
încuviinţării Parlamentului, a stabilit-o în mod expres, în acest sens fiind instituţia delegării
legislative, reglementată de art.115 din Constituţie, în temeiul căruia Guvernul poate adopta

110
ordonanţe simple în baza unei legi de abilitare, precum şi ordonanţe de urgenţă […]”
(paragraful 51).
32. Având în vedere considerentele și soluția adoptată prin Decizia nr.457 din 25 iunie
2020, Curtea a reținut că Hotărârea Parlamentului României nr.5/2020 pentru încuviințarea
stării de alertă și a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr.394/2020 privind
declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și
combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, având ca temei o dispoziție legală declarată
neconstituțională, este ea însăși lipsită de fundament constituțional. Constatarea
neconstituționalității dispozițiilor legale care au constituit temeiul adoptării actului
normativ al Parlamentului [art.4 alin.(3) și (4) din Legea nr.55/2020] lipsește de efecte actul
normativ subsecvent [Hotărârea Parlamentului României nr.5/2020], care a încetat să mai
producă efecte juridice, în virtutea dispozițiilor art.147 alin.(1) și (4) din Constituție, de la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Deciziei nr.457 din 25 iunie 2020
a Curții Constituționale, contravenind prevederilor cuprinse în art.1 alin.(4) și art.108 din
Constituție.(par.32)
Astfel, în virtutea principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, întrucât
hotărârea Parlamentului este un act subsecvent legii, dat în executarea acesteia,
constatarea neconstituționalității actului principal se răsfrânge în mod direct asupra actului
secundar, lipsindu-l de efecte juridice. (par.33)
Curtea a reținut că neconstituționalitatea Hotărârii Parlamentului României
nr.5/2020 nu are nicio consecință asupra existenței Hotărârii Guvernului nr.394/2020 privind
declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și
combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ de sine stătător, adoptat în
executarea dispozițiilor art.4 alin.(1) din Legea nr.55/2020 și care continuă să producă
efecte juridice în forma nemodificată prin dispozițiile Hotărârii Parlamentului României
nr.5/2020.
Aşadar, suntem în prezenţa unui act administrativ unilateral cu caracter normativ
emis în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, art. 4, art. 6 şi
art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19, intrată în vigoare la data de 18.05.2020, care continuă să-
şi producă efectele chiar şi în condiţiile declarării neconstituţionale a dispoziţiilor art. 4 alin.
(3) şi (4), respectiv a Hotărârii Parlamentului României nr.5/2020, această concluzie fiind
valabilă atât în privinţa Hotărârii Guvernului nr.394/2020 cât şi a celorlalte hotărâri de
prelungire a stării de alertă.
Prin urmare, aceste acte administrative nu sunt exceptate controlului de legalitate al
instanţelor de contencios administrativ în temeiul art.5 alin.1 lit. a din Legea nr.554/2004.
Din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. art.5 alin.1 lit. c din Legea
nr.554/2004, rezultă că Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de
alertă si măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv hotărârile de prelungire, pot face obiectul

111
controlului de legalitate, neexistând o practică neunitară din acest punct de vedere, fiind
acte administrative emise pentru aplicarea regimului stării de urgenţă şi pentru înlăturarea
consecinţelor epidemiilor.
Din expunerea de motive a Legii 55/2020 rezultă că oportunitatea reglementării a fost
determinată de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale,
determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, care ar reclama adoptarea de noi
măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate
pentru gestionarea crizei, luând în considerare necesitatea asigurării în continuare, chiar şi
după încetarea stării de urgenţă, a unei protecţii adecvate împotriva îmbolnăvirii.
În aceste condiţii, astfel cum a constatat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr.
392/2021 (par.46. teza finală) „în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru
înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004].”.
Prin această decizie, publicată în Monitorul Oficial nr.688 din 12 iulie 2021, Curtea
Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că „(...)dispoziţiile
art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă,
precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia
dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în
materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor
Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum
şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării
de alertă, sunt neconstituţionale.”.
În condiţiile în care Curtea a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr.
55/2020 nu pot fi interpretate decât ca făcând trimitere la art. 42 din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 21/2004, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
68/2020, astfel că incidenţa reglementărilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
este exclusă, în mod expres, în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva
hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă,
precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe
durata stării de alertă. (par.34), s-a apreciat că „dispoziţiile art. 72 alin. (1) din Legea nr.
55/2020 relevă o reglementare lipsită de claritate şi predictibilitate în ceea ce priveşte
stabilirea procedurii jurisdicţionale aplicabile acestor acţiuni în contencios administrativ,
din conţinutul normei neputându-se decela care sunt "reglementările de drept comun
aplicabile în materie".(par.35).
Mai mult, Curtea a observat „că lipsa de claritate a reglementării are consecinţe
directe asupra exercitării dreptului de acces la justiţie şi a dreptului consacrat de art. 52
alin. (1) din Constituţie, persoana interesată să atace în justiţie o hotărâre a Guvernului ori
un ordin sau o instrucţiune emisă în temeiul Legii nr. 55/2020 neputând identifica
reglementările procedurale aplicabile, astfel încât să se conformeze acestora.”.
112
 În aceste condiţii, în contextul în care este exclusă expres procedura prevăzută de
art.14-15 din Legea nr.554/2004, se pune problema unui remediu procedural eficient şi
efectiv, astfel cum se reţine şi în sentinţa civilă nr.69/25.02.2022, de înlăturare a efectelor
vătămătoare, până la data rămânerii definitive a hotărârii în anularea actului administrativ,
pentru a conferi substanţă dreptului reclamantului de acces la o procedură eficientă de
înlăturare temporară/ suspendare a efectelor vătămătoare ale unui act administrativ, în
vederea respectării dreptului de acces la instanţă, recunoscut de art. 21 din Constituţie, art.
6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale.
Această constatare este în concordanţă şi cu considerentele Curţii Constituţionale,
(par.45-47), în care s-a reţinut că „dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de
dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele
administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să
asigure un drept efectiv de acces la justiţie.
46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispoziţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigenţe. Chiar dacă ar urgenta
soluţionarea acţiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de
alertă, instanţa de judecată este ţinută să asigure îndeplinirea cerinţelor referitoare la
citarea legală a părţilor şi a dreptului părţii adverse de a depune întâmpinare, care trebuie
comunicată apoi reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată
[art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispoziţiile de lege prevăd un termen de cel mult
30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum şi faptul că acestea pot fi atacate cu
recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deşi
regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluţionarea
de urgenţă a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în
ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor
epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004]. 47. Prin
urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai
scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod
concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.(...)”(subl
ns.)
Curtea a apreciat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la
art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, precum şi soluţia
legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi
se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte
soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se
prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin
care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale,
fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), art. 21 şi ale art. 52 alin. (1) din Constituţie.
Curtea a subliniat că, în vederea înlăturării viciului de neconstituţionalitate constatat
şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la
113
justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor
hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare a
unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat
să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub
aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de
urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apte să
înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada
în care acestea produc efecte. (par.49).
De altfel, despre necesitatea intervenţiei de urgenţă a legiuitorului, Curtea vorbeşte
şi în paragrafele 56 şi 57, în care subliniază că dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020, nu
asigură un acces efectiv la justiţie, întrucât persoanele interesate să conteste în contencios
administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au
posibilitatea de a obţine o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei
hotărâri, astfel încât efectele nelegale şi consecinţele acestora asupra drepturilor persoanei
care s-a adresat justiţiei să poată fi înlăturate în mod eficient.
57. Aceste constatări nu fac decât să sublinieze efectele extinse, cu multiple implicaţii
ale viciului de neconstituţionalitate ce afectează dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020
şi necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv
şi eficace a dreptului de acces la justiţie.
Prin urmare, se constată că normele de trimitere la procedura contenciosului
administrativ de drept comun prevăzute de Legea nr.554/2004, sunt neconstituţionale,
pentru că nu asigură garanţia de claritate a legii şi nici accesul efectiv şi eficient la justiţie
de către o persoană vătămată de actele administrative cu caracter normativ emise în baza
Legii nr.55/2020.
Cu toate acestea, deşi Curtea Constituţională constată că procedura contenciosului
administrativ de drept comun nu este compatibilă cu specificul raporturilor juridice născute
în aplicarea Legii nr.55/2020 şi nu oferă garanţia de remediu eficient şi efectiv în
concordanţă cu urgenţa situaţiilor şi durata măsurilor luate, nu înlătură de la aplicare
procedura de judecată prevăzută de Legea nr.554/2004, reclamând necesitatea unei
intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a
dreptului de acces la justiţie, prin stabilirea unei proceduri speciale în această materie.
Prin urmare, dacă în privinţa acţiunii directe Legea nr.554/2004 este un remediu, cu
condiţia ca procedura de judecată să se desfăşoare în condiţii de urgenţă, dreptul comun
fiind aplicabil în mod corespunzător specificului raporturilor juridice născute în baza legii
speciale, în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării acest act normativ nu mai
reprezintă un remediu, în condiţiile în care art.5 alin.3 prevede expres inaplicabilitatea
art.14 din acelaşi act normativ.
Nu poate fi îmbrăţişată soluţia instanţei din cea de a doua orientare jurisprudenţială
că, în condiţiile omisiunii legiuitorului de a reglementa o procedură specială care să permită
un control de legalitate al instanţelor asupra actelor administrative emise pe perioada

114
pandemiei în timpul în care aceste acte produc efecte juridice, singurul remediu de care
poate dispune partea pentru asigurarea acestui drept, garantat de art. 21 din Constituţie,
constă în recunoaşterea pentru acesta a posibilităţii de a solicita suspendarea executării
actului administrativ atacat, în condiţiile prevăzute de norma de drept comun, reprezentată
de art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind vorba despre o prevedere legală expresă aflată în
vigoare şi nedeclarată neconstituţională, astfel cum se arată şi în opinia referentului.
Pe de altă parte, lipsa de reglementare din legea specială nu poate atrage „de plano”
o neconstituţionalitate a prevederilor 5 alin. 3 din Legea 554/2004, având în vedere
jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale.
Pornind de la concluzia că art.14 din Legea nr.554/2004 nu reprezintă un remediu în
ceea ce priveşte suspendarea, fiind inaplicabil prin efectul prevederilor 5 alin. 3 din acelaşi
act normativ, această împrejurare nu exclude posibilitatea judecătorului naţional să facă
aplicarea art.20 şi art.148 din Constituţia României.

2. Deşi nu face obiectul sesizării, având în vedere că pe rolul Secţiei de Contencios

Administrativ şi Fiscal sunt încă multe cauze în care este respinsă acţiunea, inclusiv cererea
de suspendare a acestor HG-uri, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, fără a exclude
de principiu obligativitatea efectuării procedurii prealabile în cazul actului administrativ cu
caracter normativ, având în vedere specificul raporturilor juridice reglementate de actele
administrative emise în baza Legii nr.55/2020 şi durata scurtă a măsurilor şi procedurilor
prevăzute de acest act normativ, în concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 392/2021 a
Curţii Constituţionale, pentru a se garanta accesul liber la justiţie şi un remediu eficient şi
efectiv se poate stabili că:
În litigiile având ca obiect anularea/suspendarea actelor administrative cu caracter
normativ emise în baza Legii nr.55/2020 nu este obligatorie procedura administrativă
prealabilă.
Pentru aceste considerente, în sensul primei orientări jurisprudenţiale, s-a propus
următoarea soluție:
În aplicarea art.14-15 raportat la art.5 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004,
suspendarea executării unei Hotărâri de Guvern emisă în baza Legii nr.55/2020, prin care
se instituie sau se prelungeşte starea de alertă luată pentru prevenirea şi combaterea
efectelor pandemiei de COVID-19, este inadmisibilă.
Această împrejurare nu exclude posibilitatea judecătorului naţional să facă aplicarea
art.20 şi art.148 din Constituţia României, în lipsa intervenţiei legiuitorului în termenul de
45 de zile prevăzut de art.147 din Legea fundamentală de la publicarea în Monitorul Oficial
a Deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.
În litigiile având ca obiect anularea/suspendarea actelor administrative cu caracter
normativ emise în baza Legii nr.55/2020 nu este obligatorie procedura administrativă
prealabilă prevăzută de art.7 din Legea nr.554/2004, fiind incompatibilă cu specificul
reglementării speciale.

115
 22.4 Soluția adoptată
Cu majoritate, participanții au susținut următoarea variantă:
În aplicarea art. 14-15 raportat la art. 5 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004,
suspendarea executării unei Hotărâri de Guvern emisă în baza Legii nr.55/202, prin care se
instituie sau se prelungeşte starea de alertă luată pentru prevenirea şi combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19, este inadmisibilă.
În litigiile având ca obiect anularea/suspendarea actelor administrative cu caracter
normativ emise în baza Legii nr.55/2020 nu este obligatorie procedura administrativă
prealabilă prevăzută de art.7 din Legea nr.554/2004, fiind incompatibilă cu specificul
reglementării speciale.
Observație:
Alineatul doi din propunerea formatorului INM (respectiv, ”Această împrejurare nu
exclude posibilitatea judecătorului naţional să facă aplicarea art.20 şi art.148 din Constituţia
României, în lipsa intervenţiei legiuitorului în termenul de 45 de zile prevăzut de art.147 din
Legea fundamentală de la publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 392/2021 a Curţii
Constituţionale”) a fost susținută doar de Curțile de Apel București, Pitești și Timișoara.

23. Situaţia şi drepturile procesuale ale conducătorului autorităţii publice în

situaţia aplicării art. 24 – 25 din Legea nr. 554/2004 (Minuta întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6
mai 2022, pg 36)

23.1 Practica judiciară

Cu ocazia aplicării în concret a dispoziţiilor prevăzute de art. 24 – 25 din Legea nr.
554/2004, s-au conturat două viziuni privind situaţia şi drepturile procesuale ale
conducătorului autorităţii publice chemat să răspundă pentru neaplicarea un titlu executoriu
constând într-o hotărâre judecătorească emisă de instanţa de contencios administrativ:
Într-o primă interpretare, instanţele au aplicat literal dispoziţiile legale, obligând
conducătorul autorităţii publice la o amendă pe zi de întârziere, fără indicarea numelui şi
prenumelui persoanei ce ocupă funcţia de conducere şi nici a altor elemente de identificare;
această persoană nu a fost citată în nume personal;
Astfel, în dosarul nr. 24221/3/2021, aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, reclamantul
a indicat numele şi prenumele conducătorului autorităţii publice, acesta din urmă fiind
consemnat ca atare în sistemul ECRIS, în calitate de pârât.
Într-o a doua interpretare, instanţele au apreciat că nu este obligatorie indicarea
numelui şi prenumelui persoanei ce ocupă funcţia publică de conducere şi citarea ca atare a
acestei persoane, în calitate de pârâtă.
În dosarul nr. 12112/3/2017, aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, nu a fost indicat
numele și prenumele conducătorului autorității publice şi acesta nu a fost citat în nume
personal ci doar în calitate de conducătr al autorității publice; prin Decizia nr.
3752/20.06.2018 emisă de Curtea de Apel Bucureşti s-a aplicat o amendă pe zi de întârziere
116
Primarului General al Municipiului Bucureşti, fără identificarea persoanei ce exercită
mandatul.

23.2 Opinia referentului

Referentul, judecător în cadrul Tribunalului București, apreciază că a doua
interpretare reflectă mai fidel principiile procedurii civile, în mod special respectarea
dreptului la apărare şi a contradictorialităţii. Suplimentar, rezolvă în mod natural şi o a doua
problemă, respectiv punerea în executare a titlului de creanţă reprezentând amenda pe zi
de întârziere (este avută în vedere situaţia în care instanţa admite cererea creditorului şi
aplică art. 24 – 25 din Legea nr. 554/2004).
Prima abordare permit o „diluare” a drepturilor procesuale ale persoanei
conducătorului autorităţii publice, a cărei culpă trebuie stabilită cu ocazia aplicării art. 24 –
25 din Legea nr. 554/2004, întrucât aceasta nu este citată personal, deşi răspunde personal.
De asemenea, reprezintă o aplicare mecanică a dispoziţiilor legale şi conduce la emiterea
unor titluri de creanţă neviabile; în practică, întrucât dispozitivul şi considerentele nu indică
persoana conducătorului cu nume şi prenume şi nici domiciliul, compartimentul executări
civile se află în imposibilitatea trimiterii titlului de creanţă (hotărârea de aplicare a art. 24
– 25 din Legea contenciosului administrativ prin care s-a aplicat sancţiunea amenzii pe zi de
întârziere) organului fiscal competent teritorial, deoarece, în lipsa domiciliului, acest organ
fiscal nu este cunoscut; în acest context, în plan administrativ, este necesar a se îndeplini
acte şi operaţiuni suplimentare, având ca obiect o veritabilă „completare” a titlului de
creanţă, cu elemente esenţiale, precum numele şi prenumele debitorului (conducătorului),
dar şi stabilirea exactă a cuantumului amenzii. Numele şi prenumele şi celelalte date de
identificare se solicită de la autoritatea publică pârâtă, însă se întâmplă ca aceasta să nu
răspundă, iar în această situaţie legea nu prevede o procedură clară de urmat. Nu apreciem,
spre deosebire de o parte a practicii, că aceste date sunt de notorietate ori sunt uşor de
accesat. Dimpotrivă, în situaţia aplicării unei amenzi, este de dorit mai multă precizie cu
privire la cuantum şi identificarea persoanei culpabile sancţionate, motiv pentru care
propunem să fie îmbrăţişată a doua opinie.
Situaţia este chiar şi mai complicată atunci când, pentru perioada de referinţă pentru
care s-a aplicat amenda pe zi de întârziere, uneori într-un cuantum foarte ridicat, persoana
conducătorului se schimbă. În această circumstanţă se pune întrebarea cine va achita
amenda pe zi de întârziere ? Ultimul conducător al autorităţii publice, deşi este posibil să nu
i se poată imputa fapta ilicită de neconformare, fiind numit de curând în funcţie?
Conducătorul sau conducătorii ce au ocupat funcţia proporţional cu durata exercitării
mandatului? Atâta timp cât art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod
expres la neaducerea la îndeplinire „în mod culpabil” a titlului executoriu, stabilirea culpei
conducătorului sau, o nuanţă foarte importantă, conducătorilor (dacă în perioada de
referinţă mai multe persoane au ocupat funcţia publică) reprezintă un element esenţial ce
ţine de fondul aplicării art. 24 – 25 din Legea contenciosului administrativ, nefiind o simplă
chestiune ce ţine de executare lăsată în sarcina Compartimentului executări civile.

117
 23.3 Opinia formatorului INM
23.3.1 Clarificarea problemei de drept
Rezultă din materialul transmis de Tribunalul București că există divergență de
practică în ce privește persoana pârâtului în cazul acțiunilor întemeiate pe dispozițiile art.
24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare în prezent, după modificările aduse prin
Legea nr. 212/2018), atunci când în discuție este ”conducătorul autorității publice”. Astfel,
în unele cazuri instanțele au interpretat noțiunea in abstracto, fără să acorde atenție
persoanei care ocupă funcția de ”conducător”, pe când în alte cazuri noțiunea a fost
interpretată in concreto, ”conducătorul” fiind identificat prin datele de stare civilă ale
persoanei fizice care ocupă funcția.
În al doilea rând, observăm că Tribunalul București își pune întrebări referitoare la
situația în care persoana conducătorului se schimbă în intervalul de timp în care autoritatea
publică era obligată să execute hotărârea judecătorească. Problema apare doar în situația
în care noțiunea de ”conducător al autorității publice” este interpretată în sensul că se
referă la persoana fizică ce ocupă funcția.
Așa fiind, problema va fi reformulată astfel încât răspunsul propus să fie cât mai exact
și mai util în practică, respectiv:
Sensul noțiunii de ”conducător al autorității publice”, din cuprinsul art. 24 alin. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Modalitatea de aplicare a amenzii la care se referă același text de lege în situația în
care prin ”conducător al autorității publice” se înțelege persoana fizică ce ocupă funcția.

23.3.2 Textul legal supus interpretării

Dispozițiile art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a suferit modificări de-a lungul
timpului, ultima fiind adusă prin Legea nr. 212/2018, în vigoare din 02.08.2018. În cele ce
urmează, vom avea în vedere forma în vigoare în prezent, respectiv:
La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea
silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost
respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor,
aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20%
din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de
stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură
civilă.
În forma actuală, textul este în acord cu decizia Curții Constituționale nr. 898/2015.
Unele probleme legate de interpretarea lui, în forme anterioare ultimei modificări
(totuși, relevante și în prezent în măsura în care se referă la chestiuni neafectate de
modificări), au fost dezlegate prin HP nr. 12/2018 (respectiv, intervalul de timp pentru care
se calculează penalitățile) precum și la întâlnirile anterioare ale președinților SCAF (vezi
minuta întâlnirii de la CA Oradea din 30-31 mai 2016, problema nr. 3, și minuta întâlnirii de
la CA Iași din 23-24 mai 2019, problema nr. 4, ambele minute accesibile online pe site-ul
INM; facem mențiunea că problema de interpretare discutată la Oradea a fost rezolvată
ulterior prin HP nr. 12/2018).
118
 Alin. 3 este inteligibil în condițiile alin. 1 și 2 din art. 24 din Legea nr. 554/2004,
potrivit cărora:
(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze
anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în
termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel
mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la
îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

23.3.3 Relevanța Convenției europene a drepturilor omului pentru interpretarea

textului art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004
Art. 6 din Convenție se aplică și în cazul punerii în aplicare a hotărârilor judecătorești
definitive (Ouzounis și alții împotriva Greciei, pct. 21) iar dreptul la executarea deciziilor
judiciare are și mai multă importanță în contextul contenciosului administrativ (Sharxhi și
alții împotriva Albaniei, pct. 92)19.
Deși nici Convenția și nici practica judiciară a Curții de la Strasbourg nu abordează
expressis verbis problema de drept în discuție, relevanța acestora influențează interpretarea
deoarece soluția ce se va da trebuie să asigure o protecție efectivă a dreptului părții care a
câștigat procesul la executarea efectivă a hotărârii judecătorești.

23.3.4 Soluționarea problemei de drept

Amenda la care se referă art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 se aplică
”conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate”. Aceasta înseamnă că
atunci când autoritatea publică obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul
administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative,
nu execută de bună voie hotărârea, amenda se va aplica cu prioritate asupra conducătorului
autorității iar dacă nu există o astfel de persoană (dacă autoritatea publică nu are
conducător), amenda se va aplica autorității înseși. Acesta este sensul expresiei ”după caz”.
Legea nr. 554/2004 folosește noțiunea de ”conducător al unei autorități publice” (pe
lângă art. 24 alin. 3 vezi și art. 13 alin. 4 și art. 26) fără să o definească. Într-un sens, orice
autoritatea publică are un conducător, respectiv o persoană care are atribuții de administre
a autorității, adică de a dispune măsurile necesare pentru buna funcționare a autorității,
măsuri care se aduc la îndeplinire prin funcționarii publici sau prin personalul contractual
din subordine, cu atribuții de execuție.
Acest sens este avut în vedere de art. 13 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 care dispune
că [d]acă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute,
conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu

19
Pentru detalii, vezi Ghid privind art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului accesibilă online la adresa:
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_RON.pdf
119
titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată.
Se observă că în acest caz legea nu mai folosește expresia ”după caz” și nu mai
alternează noțiunile de ”conducător al autorităţii publice” și de ”persoană obligată”. Într-
adevăr, orice autoritate publică are în structura sa administrativă de conducere o persoană
care are atribuțiile necesare pentru a dispune comunicarea lucrărilor cerute de o instanță
judecătorească.
Totuși, nu întotdeauna conducătorul autorității are atribuții de a ordona autorității să
execute o hotărâre judecătorească. De exemplu, un președinte de consiliu local poate
dispune înaintarea către instanța de contencios administrativ solicitantă a lucrărilor care au
stat la baza emiterii unei hotărâri dar nu are atribuții în baza cărora să oblige membrii
consiliului să adopte un act administrativ, chiar dacă autoritatea a fost obligată printr-o
hotărâre judecătorească.
Altfel spus, noțiunea de ”conducător” este relativă la atribuțiile funcției. O anumită
persoană poate fi ”conducător” în sensul art. 13 alin. 4 dar nu și în sensul art. 24 alin. 3 din
Legea nr. 554/2004.
Considerăm că în toate cazurile noțiunea trebuie interpretată in concreto, ca
referindu-se la persoana fizică ce ocupă funcția, deoarece, în caz contrar:
- sau amenda nu se va putea executa și va lipsi în întregime de efecte art. 24 alin. 3
din Legea nr. 554/2004 (în egală măsură și art. 13 alin. 4), aducând atingere și art. 6 CEDO,
deoarece conducătorul autorității, în sens abstract și general, nu are un patrimoniu propriu;
- sau amenda se va executa din alt patrimoniu (de exemplu, din cel al autorității
publice obligate), ceea ce ar echivala cu lipsa unei sancțiuni a conducătorului și lipsirea de
efecte a expresiei ”după caz” din cuprinsul art. 24 alin. 3 (expresia arată că doar în anumite
cazuri amenda este suportată de autoritate, nu întotdeauna); mai mult decât atât, în unele
cazuri, amenda ar fi suportată de o persoană care nu are nici atribuții și nici competența de
executare a hotărârii; de ex., dacă primarul este obligat să elibereze o autorizație de
construire, iar prin ”primar” s-ar înțelege funcția și nu persoana fizică, amenda s-ar executa
din patrimoniul UAT (primarul nu are un patrimoniu propriu), deși UAT nu are competența
să elibereze astfel de autorizații.
Așadar, per a contrario, pentru a elimina situațiile în care art. 24 alin. 3 din Legea nr.
554/2004 ar fi lipist în întregime sau în parte de efecte juridice, prin ”conducătorul
autorității publice” trebuie să se înțeleagă persoana fizică ce îndeplinește respectiva
funcție.
În situația în care termenul în care autoritatea publică a încălcat obligația de
executare a hotărârii judecătorești (care începe să curgă din ziua următoare termenului de
executare prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel
mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii și care se împlinește în ultima zi a
termenului de 3 luni prevăzut la care se referă art. 24 alin. 4 din Legea nr. 554/2004) funcția
de conducător al autorității publice este îndeplinită pe rând de mai multe persoane, amenda
se va stabili doar pentru intervalul de timp în care persoana fizică a îndeplinit funcția.

120
 Se observă că diferiții conducători succesivi ai autorității publice - succesivi în
interiorul termenului în care autoritatea publică a încălcat obligația de executare a hotărârii
judecătorești - sunt în situații diferite. Primul conducător are o situație mai avantajoasă
deoarece a avut la dispoziție termenul de executare arătat în cuprinsul hotărârii
judecătorești sau, în lipsa unui astfel de termen, 30 de zile de la data rămânerii definitive a
hotărârii, pe când ceilalți conducători nu mai beneficiază de acest interval de start destinat
să permită autorității obligate să se conformeze de bună voie executării hotărârii. Este
posibil ca într-o astfel de situație conducătorii ulteriori să nu aibă nicio culpă în
neîndeplinirea obligației, dacă dovedesc că în intervalul cât au fost în funcție era imposibil
sau excesiv de dificil să execute obligația (aceasta presupune îndeplinirea unor condiții ce
vor fi arătate mai jos). De exemplu, dacă într-un interval de 3 luni avem doi conducători,
primul pentru o perioadă de 2 luni și 3 săptămâni iar cel de-al doilea pentru o săptămână, al
doilea conducător, va putea să dovedească că:
- luând în considerare elemente obiective, executarea obligației presupunea un
interval de timp mai lung de 7 zile;
- că în intervalul de 7 zile a luat măsuri pentru executarea obligației;
- sau, condiție alternativă primelor două, că intervalul avut la dispoziție era prea scurt
în raport cu timpul necesar pentru a lua măsuri de executare a obligației.
Sitetizând din perspectivă practică cele mai sus arătate, punctăm următoarele idei:
În primul rând, instanțele de fond vor trebui să stabilească în mod corect cadrul
procesual în cazul acțiunilor întemeiate pe dispozițiile art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004,
pârât fiind persoana fizică ce ocupă funcția de conducător al autorității obligate și care are
atribuții legale suficiente pentru a lua măsurile necesare pentru ca autoritatea publică
obligată printr-o hotărâre judecătorească pronunțată de o instanță de contencios
administrativ să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative. Pentru respectarea
contradictorialității și a dreptului la apărare se va cita persoana fizică, în calitate de
conducător al autorității publice, la sediul autorității publice (la sediu autorității și nu la
domiciliu persoanei fizice, tocmai datorită calității în care persoana fizică este citată; dacă
însă nu mai ocupă funcția, citarea va trebui făcută la domiciliu).
În al doilea rând, dacă datele de identificare ale persoanei fizice care ocupă această
funcție sunt necunoscute de reclamant, instanțele de fond le pot obține de la autoritatea
publică în care pârâtul este conducător, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, putând
la nevoie să aplice amenda prevăzută la alin. 4, sau urmând orice alte mijloace legale (de
ex., adrese la autoritatea publică ierarhic superioară, la autoritatea care a făcut numirea în
funcția de conducere, etc.).
În al treilea rând, dacă în intervalul în care autoritatea publică nu și-a îndeplinit
obligația să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt
înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, funcția de conducător a fost
ocupată în mod succesiv de mai multe persoane, în caz de admitere a acțiunii amenda se va
stabili pentru fiecare conducător în parte proporțional cu intervalul de timp în care persoana
fizică a îndeplinit funcția de conducător al autorității publice, cu excepția situației în care
121
se dovedește că vinovăția revine în întregime unui singur conducător sau a unui număr mai
redus de conducători. Într-adevăr, temeiul răspunderii este culpa conducătorului.
În aceeași ipoteză (succesiune în timp a mai multor conducători ai autorității publice,
în intervalul în care autoritatatea publică este ținută să execute obligația), fiecare
conducător poate face dovada lipsei de vinovăție în neîndeplinirea obligației, dacă dovedește
că în intervalul cât a fost în funcție era imposibil sau excesiv de dificil să execute obligația,
respectiv că, luând în considerare elemente obiective, executarea obligației presupunea un
interval de timp mai lung decât cel în care au fost în funcție și că în acest interval a luat
toate măsurile posibile pentru executarea obligației sau, condiție alternativă primelor două,
că intervalul avut la dispoziție era prea scurt în raport cu timpul necesar pentru a lua măsuri
de executare a obligației (această din urmă situație este una de excepție când, spre
exemplu, conducătorul a stat în funcție, să spunem 1-2 zile, și raportat la dimenisiunea și
structura autorității nu a avut posibilitatea să ia la cunoștință de existența obligației sau să
ia vreo măsură privind executarea).
Dacă toți conducătorii autorității publice fac dovada anterior amintită, amenda se va
aplica persoanei obligate, pentru a da efectul cât mai larg posibil expresiei ”după caz” din
textul legii.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, prin ”conducător al autorității publice” se înțelege persoana
fizică ce ocupă funcția de conducere și care are atribuții legale suficiente pentru a lua
măsurile necesare pentru ca autoritatea publică obligată printr-o hotărâre judecătorească
pronunțată de o instanță de contencios administrativ să încheie, să înlocuiască sau să
modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni
administrative.
În cazul în care în intervalul în care autoritatea publică nu și-a îndeplinit obligația să
încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative, funcția de conducător a fost ocupată în mod
succesiv de mai multe persoane, în caz de admitere a acțiunii:
- amenda se va stabili pentru fiecare conducător în parte proporțional cu intervalul
de timp în care persoana fizică a îndeplinit funcția de conducere, cu excepția situației în
care se dovedește că vinovăția revine în întregime unui singur conducător sau a unui număr
mai redus de conducători;
- fiecare conducător poate face dovada lipsei de culpă în neîndeplinirea obligației
arătând că, luând în considerare elemente obiective, executarea obligației presupunea un
interval de timp mai lung decât cel în care a fost în funcție și că în acest interval a luat toate
măsurile posibile pentru executarea obligației sau, condiție alternativă primelor două, că
intervalul avut la dispoziție era prea scurt în raport cu timpul necesar pentru a lua măsuri
de executare a obligației;
- dacă toți conducătorii fac dovada anterior amintită, amenda se va aplica persoanei
obligate.

122
 23.4 Soluția adoptată
Cu unanimitate, participanții au susținut următoarea variantă:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, prin ”conducător al autorității publice” se înțelege persoana
fizică ce ocupă funcția de conducere și care are atribuții legale suficiente pentru a lua
măsurile necesare pentru ca autoritatea publică obligată printr-o hotărâre judecătorească
pronunțată de o instanță de contencios administrativ să încheie, să înlocuiască sau să
modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni
administrative.
În cazul în care în intervalul în care autoritatea publică nu și-a îndeplinit obligația să
încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative, funcția de conducător a fost ocupată în mod
succesiv de mai multe persoane, în caz de admitere a acțiunii:
- amenda se va stabili pentru fiecare conducător în parte proporțional cu intervalul
de timp în care persoana fizică a îndeplinit funcția de conducere, cu excepția situației în
care se dovedește că vinovăția revine în întregime unui singur conducător sau a unui număr
mai redus de conducători;
- fiecare conducător poate face dovada lipsei de culpă în neîndeplinirea obligației
arătând că, luând în considerare elemente obiective, executarea obligației presupunea un
interval de timp mai lung decât cel în care a fost în funcție și că în acest interval a luat toate
măsurile posibile pentru executarea obligației sau, condiție alternativă primelor două, că
intervalul avut la dispoziție era prea scurt în raport cu timpul necesar pentru a lua măsuri
de executare a obligației.

Observație:
A fost eliminată ultima liniuță din alineatul doi al propunerii formatorului INM
(respectiv, ”dacă toți conducătorii fac dovada anterior amintită, amenda se va aplica
persoanei obligate”). S-a arătat că noțiunea de ”persoană obligată” ridică probleme
suplimentare de interpretare care vor fi abordate în măsura în care vor apare în practica
judiciară.

24. Calitatea de parte a primăriei în litigiile aflate pe rolul instanțelor de judecată

(Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ
şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 48)

24.1 Practica judiciară

a) Prin cererea înregistrată la 22 ianuarie 2020 pe rolul Tribunalului București, secția
a II-a contencios administrativ și fiscal, cu număr de dosar 1750/3/2020, reclamantul V.Ş.B.
a solicitat obligarea pârâţilor Primăria Municipiului Bucureşti, Municipiul Bucureşti şi
Primarul General al Municipiului Bucureşti, în solidar, să îi răspundă la solicitarea nr. xxx din

123
decembrie 20xx şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 3000 de lei reprezentând daune
morale.
Prin Sentinţa civilă nr.1337 din 27 mai 2020 pronunțată de Tribunalul București, secția
a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr.1750/3/2020, s-a admis excepţia lipsei
capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului Bucureşti şi s-a anulat cererea de chemare în
judecată formulată în contradictoriu cu Primăria Municipiului Bucureşti, s-a respins excepţia
inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, având în
vedere că reclamantul nu solicită anularea unui act administrativ, ci invocă un pretins refuz
nejustificat de soluţionare a cererii formulate de acesta, nefiind necesară parcurgerea
procedurii prealabile.
De asemenea, s-a respins capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâţilor
Municipiul Bucureşti şi Primarul General al Municipiului Bucureşti, la a formula un răspuns la
solicitarea reclamantului, ca rămas fără obiect, având în vedere că cererea acestuia a fost
soluţionată după înregistrarea cererii de chemare în judecată şi s-a respins capătul de cerere
având ca obiect obligarea pârâţilor la plata daunelor morale, ca neîntemeiat având în vedere
că reclamantul nu a suferit un prejudiciu nepatrimonial, din moment ce chiar o dispoziţie
legală îi permitea să efectueze reparaţiile la care a făcut referire, fără a obţine autorizaţie
de construire.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului
Bucureşti, instanţa a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 5 lit. h) din Codul administrativ,
potrivit primăria este o structură funcţionată fără personalitate juridică şi fără capacitate
procesuală, reţinând că prevederile art. 56 alin. (2) C.proc.civ., invocate de pârâtă, din care
rezultă că pot sta în judecată şi entităţile fără personalitate juridică, dacă sunt constituite
potrivit legii, nu sunt aplicabile, din moment ce un text legal expres, respectiv art. 5 lit. hh)
din Codul administrativ, statuează lipsa capacităţii procesuale a primăriei.
Prin Decizia nr. 1391/24.06.2021 emisă de Curtea de Apel Bucureşti-Secţia A VIII-A
Contencios administrativ şi fiscal pronunţată în dosarul nr.1750/3/2020 a fost admis recursul
şi casată în parte sentinţa recurată în sensul respingerii excepţiei lipsei capacităţii
procesuale a pârâtei Primăria Municipiului Bucureşti ca neîntemeiată şi trimiterii cauzei
aceleiaşi instanţe de fond în vederea rejudecării capătului de cerere privind acordarea
daunelor morale, fiind menţinute celelalte dispoziţii din sentinţei recurate.
Instanţa de control judiciar a reţinut că prima instanţă a apreciat în mod greşit asupra
acestei excepţii, fără să observe că reclamantul s-a adresat acestei autorităţi a
administraţiei publice locale, care a înregistrat cererea sa, confirmându-i această
împrejurare, iar în cadrul acestei structuri funcţionale funcţionează şi primarul,
viceprimarul, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate în
cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a primarului.
Instanţa a interpretat în mod simplist dispoziţia cu caracter general prevăzută de
art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, fără să aibă în vedere celelalte dispoziţii din acelaşi
act normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea compartimentelor funcţionale

124
ale primăriei, care, alături de primar, viceprimar, administratorul public, consilierii
primarului sau persoanele încadrate în cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a
primarului, conturează autoritatea publică locală executivă.
Reclamantul, în calitate de petiţionar, nu se poate adresa Primarului ci
compartimentelor funcţionale ale Primăriei, prin procedurile interne şi adresele de
comunicare puse la dispoziţie de aceasta, prin urmare acesta a chemat în judecată atât
persoana juridică de drept public, Municipiul Bucureşti, autoritatea publică locală
executivă, Primarul General al Municipiului Bucureşti, cât şi Primăria Municipiului
Bucureşti, căreia i s-a adresat la data de 13 decembrie 2019.
b) Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti-SCAF cu nr.38535/3/2019
reclamantul B.I.H.C, a chemat în judecată pe pârâtele Primăria Municipiului Bucureşti (UAT
Municipiul Bucureşti - Primăria Municipiului Bucureşti), Direcţia Generală de Poliţie a
Municipiului Bucureşti (pentru Brigada de Poliţie Rutieră Bucureşti), solicitând printre altele,
obligarea pârâtelor să-i comunice în scris, prin e-mail, informaţiile pe care le- am solicitat
prin mail-ul trimis în data de 18 noiembrie 2019, în temeiul Legii nr.544/2001.
Prin Sentinţa civilă nr. 5683/6.11.202, printre altele, a fost admisă excepţia lipsei
capacităţii procesuale de folosinţă a primăriei şi respinsă ca atare cererea formulată în
contradictoriu cu această parte, soluţia fiind definitivă prin respingerea recursului ca
nefondat prin Decizia nr.2342/09.11.2021 a Curţii de Apel Bucureşti-Secţia A IX-A Contencios
Administrativ şi Fiscal.
Instanţa de fond a reţinut, că conform art. 5 lit. hh) din Codul administrativ primăria
comunei, a oraşului, a municipiului, a subdiviziunii administrativ-teritoriale reprezintă
structură funcţională fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală, cu activitate
permanentă, care duce la îndeplinire hotărârile autorităţii deliberative şi dispoziţiile
autorităţii executive, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale, constituită
din: primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele
încadrate la cabinetul primarului şi aparatul de specialitate al primarului.
Cu toate acestea, instanţa de contencios administrativ a reţinut că excepţia lipsei
calităţii procesuale pasive a UAT Municipiul Bucureşti prin Primar general este întemeiată,
iar aceeaşi excepţie este neîntemeiată în ceea ce îl priveşte pe Primarul general, întrucât,
deşi potrivit art. 96 alin. (1) din Codul administrativ unităţile administrativ-teritoriale sunt
persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu,
obligaţiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 revin, în principal, autorităţilor şi instituţiilor
publice, iar nu direct UAT în calitatea de subiect de drept public.
Ambele soluţii nu au fost recurate, intrând astfel în puterea lucrului judecat la data
pronunţării.
24.2 Opinia referentului
Potrivit art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, primăria este definită ca fiind o
structură funcţională fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală.

125
 În acest nou context normativ, primăria nu mai poate sta în proces în nicio calitate,
neavând prin definiţie capacitate procesuală.
Corespondentul tradiţional al capacităţii procesuale este capacitatea procesuală de
folosinţă (art. 56 Cpc.). La rândul său, capacitatea procesuală de folosinţă este o extensie,
o transpunere în plan procesual, a capacităţii de folosinţă, concept definit de art. 28 rap. la
art. 25 din Codul civil. Atâta timp cât legiuitorul a definit primăria prin ceea ce nu are,
respectiv personalitate juridică şi capacitate procesuală, apreciem că practica nu poate ocoli
şi înlocui această definiţie printr-o abordare constructivistă, precum capacitatea
administrativă, redând primăriei capacitatea procesuală. Deşi poate părea radical, apreciem
că raţionamentul trebuie continuat până la consecinţa sa finală: considerăm că definiţia
primăriei reflectă în planul dreptului substanţial lipsa calităţii de subiect de drept civil şi
administrativ şi incapacitatea de a avea drepturi şi obligaţii de orice natură.
Primăria este un concept pur birocratic, un mod de lucru, scopul fiind limitat la
organizare şi coordonare, fără a fi subiect de drept. Structura funcţională a primăriei nu este
suma părţilor şi nu împrumută de la primar, direcţii, compartimente, birouri etc.,
personalitate juridică şi nici capacitate procesuală. Chiar dacă am accepta că primăria are
capacitate administrativă, această structură funcţională nu poate sta în proces în lipsa
capacităţii procesuale.

24.3 Opinia formatorului INM

24.3.1 Clarificarea problemei de drept
O primă observaţie ce se impune a fi făcută este împrejurarea că în ambele cauze
supuse analizei, reclamanţii nu a chemat în judecată doar primăriile ci şi UAT-urile respectiv,
primarul ca autoritate a executivă, în cadrul unor raporturi juridice legate de refuzul
nejustificat de soluţionare a unei cereri respectiv de comunicare a unor informaţii de interes
public.
Aşadar, trebuie făcută distincţie în funcţie de modul în care reclamantul a sesizat
instanţa şi a stabilit cadrul procesual prin cererea de chemare în judecată, după cum avem
de a face cu o coparticipare procesuală sub aspect pasiv ori singura parte chemată în proces
este primăria.
Pe de altă parte, problema de drept supusă soluţionării este stabilirea cadrului
procesual, prin raportare la raportul juridic dedus judecăţii şi emitentul actului administrativ
vătămător, tipic sau asimilat, având în vedere modul de organizare a administraţiei locale.

24.3.2 Textul legal supus interpretării

Potrivit art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, primăria comunei, a oraşului, a
municipiului, a subdiviziunii administrativ-teritoriale reprezintă structură funcţională fără
personalitate juridică şi fără capacitate procesuală, cu activitate permanentă, care duce la
îndeplinire hotărârile autorităţii deliberative şi dispoziţiile autorităţii executive, soluţionând
126
problemele curente ale colectivităţii locale, constituită din: primar, viceprimar,
administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate la cabinetul primarului
şi aparatul de specialitate al primarului.
Alte dispoziţii legale incidente:
Art.105 alin.1 din Codul administrativ: (1) Autonomia locală se exercită de către
autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi
judeţelor.;
Art.106 alin.1 şi 3 din Codul administrativ: 1) Autorităţile administraţiei publice din
comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca
autorităţi executive. (3) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale
administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în
condiţiile legii.
Art.109 alin.1 şi 2 din Codul administrativ: 1) Reprezentarea în justiţie a unităţilor
administrativ-teritoriale se asigură de către primar sau de către preşedintele consiliului
judeţean.(2) Primarul sau preşedintele consiliului judeţean stă în judecată în calitate de
reprezentant legal al unităţii administrativ-teritoriale, pentru apărarea drepturilor şi
intereselor legitime ale acesteia, şi nu în nume personal.
Art.154 alin.6 din Codul administrativ: (6) Primarul, în calitatea sa de autoritate
publică executivă a administraţiei publice locale, reprezintă unitatea administrativ-
teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române şi
străine, precum şi în justiţie.

24.3.3 Soluționarea problemei de drept

Raporturile juridice de drept administrativ se nasc între administraţie şi persoanele
fizice sau juridice, care într-un raport de contencios administrativ devin subiect de sezină,
adică se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim de către acea autoritate
publică, în cazul nostru autoritate publică locală printr-un act administrativ în sens larg.
Prin urmare, adresându-se instanţei de contencios administrativ, persoana supune
controlului de legalitate un act administrativ, ca act juridic emis în regim de putere publică
de o autoritate publică care produce efecte juridice de drept administrativ, în cazul
autorităţilor publice locale de către consiliile locale ca autorităţi deliberative şi primarii ca
autorităţi executive, care funcţionează ca atare şi rezolvă treburile publice din comune,
oraşe şi municipii, în condiţiile legii.
Aşadar, nu se poate susţine că reclamantul, în faza iniţială s-a adresat unui aparat
birocratic, primăria, creată doar în scop de organizare şi coordonare, unei structuri
funcţionale, prin urmare nu unui subiect de drept. Solicitantul unei informaţii în materie de
urbanism sau a unei informaţii de interes public s-a adresat autorităţii locale, primarul şi
implicit întregii structuri funcţionale în care-şi desfăşoară activitatea, respectiv primăria.

127
 Cererea iniţială a primit dată certă dată de un compartiment din cadrul primăriei,
fiind astfel înregistrată oficial, iar actul vătămător emis de autoritatea publică executivă,
primarul, este redactat, înregistrat şi comunicat de către un compartiment funcţional din
cadrul primăriei, însă nu se poate pune la îndoială că actul administrativ tipic, de refuz sau
tăcerea autorităţii locale, ca acte asimilate, nu sunt emanaţia autorităţii publice locale şi
aceasta nu este parte unui raport juridic de drept administrativ.
Un contract administrativ încheiat între o structură funcţională din cadrul primăriei şi
o persoană poate să nu fie semnat de primar ci de persoana desemnată de acesta din cadrul
acelei structuri, însă nu se poate susţine că nu cuprinde manifestarea de voinţă a autorităţii
publice locale de a se angaja contractual.
Aşa cum s-a reţinut în una dintre decizii, reclamantul, în calitate de petiţionar, nu
se poate adresa întotdeauna primarului ci compartimentelor funcţionale ale primăriei, prin
procedurile interne şi adresele de comunicare puse la dispoziţie de aceasta, prin urmare
acesta a chemat în judecată atât persoana juridică de drept public, Municipiul Bucureşti,
autoritatea publică locală executivă, Primarul General al Municipiului Bucureşti, cât şi
Primăria Municipiului Bucureşti, căreia i s-a adresat.
În aplicarea principiului rolului judecătorului în aflarea adevărului, prevăzut de
art.22 din Codul de procedură civilă, acesta trebuie să identifice corect elementele
raportului juridic dedus judecăţii şi să stabilească cadrul procesual, prin raportare la
obiectul acţiunii, temeiurile de fapt şi de drept şi actul administrativ pretins vătămător.
Golită de conţinut, dispoziţia cu caracter general de la art. 5 lit. hh) din Codul
administrativ, poate fi interpretată ca fiind un aparat birocratic de lucru, creată doar în scop
de organizare şi coordonare, însă nu se are în vedere celelalte dispoziţii din acelaşi act
normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea compartimentelor funcţionale ale
primăriei, care, alături de primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului
sau persoanele încadrate în cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a primarului,
conturează autoritatea publică locală executivă.
Din acest punct de vedere, respingerea sau anularea cererii de chemare în judecată
sau a unui capăt de cerere doar pentru că, formal, reclamantul a indicat doar primăria în
calitate de pârâtă, deşi din cuprinsul cererii sunt indicate toate elementele unei acţiuni în
contencios administrativ, reprezintă totuşi un exces de formalism, şi aceasta cu atât mai
mult cu cât reclamantul a chemat în judecată şi UAT-ul şi/sau primarul.
Nu se pune problema ca structura funcţională a primăriei să fie suma părţilor şi să
împrumute de la primar, direcţii, compartimente, birouri etc., personalitate juridică şi
capacitate procesuală, ci este componentă a autorităţii publice locale titulare a raportului
juridic dedus judecăţii, neputând fi tratată separat, constituind un tot unitar.
Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, art.77 din Legea nr.215/2001 a
administraţiei publice locale prevedea că Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură
funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului,
128
care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând
problemele curente ale colectivităţii locale, iar jurisprudenţa a stabilit în mod unitar că
primăria se bucură de capacitate de drept administrativ.
Având capacitate de drept administrativ avea şi capacitate procesuală de folosinţă,
prin urmare în litigiile de drept administrativ putea să stea în proces în calitate de parte.
Definiţia de la art. 5 lit. hh) din Codul administrativ nu schimbă cu nimic situaţia din
punct de vedere substanţial prin prisma capacităţii de drept administrativ, fiind aproape
identică, nici restul reglementării neschimbând elementele anterioare care au condus la
această concluzie, ceea ce apare în plus fiind sintagma „fără personalitate juridică şi fără
capacitate procesuală”, care nu poate fi interpretată decât prin raportare la dispoziţiile
art.56 din Codul de procedură civilă, unde lipsa personalităţii juridice are ca şi consecinţă
lipsa capacităţii procesuale de folosinţă.
Cu toate acestea, art.56 alin.2 din Codul de procedură civilă, prevede că pot sta în
judecată asociaţiile, societăţile sau alte entităţi fără personalitate juridic dacă sunt
constituite potrivit legii, iar în materia contenciosului administrativ din punct de vedere
procesual nu prezintă relevanţă personalitatea juridică ci capacitatea de drept
administrativ.
Prin urmare, se poate trage concluzia că şi după intrarea în vigoare a Codului
administrativ regimul juridic al primăriei din perspectiva capacităţii de drept administrativ
nu s-a schimbat, iar acţiunile în contencios administrativ îndreptate împotriva primăriei sunt
considerate ca fiind îndreptate împotriva autorităţii administraţiei publice locale executive,
respectiv primarul ca parte a structurii funcţionale denumită primărie.
Desigur că în situaţia în care legea specială prevede obligativitatea participării în
proces a primarului se vor aplica dispoziţiile legii speciale în virtutea principiului „specialia
generalibus derogant”.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea art. 5 lit. hh) din Codul administrativ raportat la art. art.105 alin.1,
art.109 alin.1 şi 2 şi art.154 alin.6 din Codul administrativ, respectiv art.56 alin.2 din Codul
de procedură civilă, acţiunile în contencios administrativ îndreptate împotriva primăriei
sunt considerate ca fiind îndreptate împotriva autorităţii administraţiei publice locale
executive, respectiv primarul, ca parte a structurii funcţionale denumită primărie, care are
capacitate de drept administrativ.
În situaţia în care legea specială prevede obligativitatea participării în proces a
primarului se vor aplica dispoziţiile legii speciale în virtutea principiului„specialia
generalibus derogant”.
24.4. Observație:
În cadrul discuțiilor, unii dintre participanți nu au fost de acord că anterior intrării în
vigoare a Codului administrativ, în aplicarea art.77 din Legea nr.215/2001 a administraţiei
publice locale jurisprudenţa a stabilit în mod unitar că primăria se bucura de capacitate de drept
administrativ, iar prin introducerea art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, în care se prevede
129
expres că „primăria comunei, a oraşului, a municipiului, a subdiviziunii administrativ-teritoriale
reprezintă structură funcţională fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală (...)”,
s-a dorit eliminarea acestei divergenţe de practică, voinţa legiuitorului nefiind aceea de a
conferi capacitate de drept administrativ acestei structuri funcţionale.
Prin urmare, majoritatea participanţilor nu au fost de acord cu concluzia că după
intrarea în vigoare a Codului administrativ, acţiunile în contencios administrativ îndreptate
împotriva primăriei sunt considerate ca fiind îndreptate împotriva autorităţii administraţiei
publice locale executive, respectiv primarul ca parte a structurii funcţionale denumită
primărie.
Participanţii au fost de acord, în unanimitate, că este în primul rând o chestiune de
natură procesuală, apreciind că, în aplicarea principiului rolului judecătorului în aflarea
adevărului, prevăzut de art.22 din Codul de procedură civilă, acesta trebuie să identifice
corect elementele raportului juridic dedus judecăţii şi să stabilească cadrul procesual, prin
raportare la obiectul acţiunii, temeiurile de fapt şi de drept şi actul administrativ pretins
vătămător.
În condiţiile în care în materia contenciosului administrativ din punct de vedere procesual
nu prezintă relevanţă personalitatea juridică ci capacitatea de drept administrativ, iar potrivit
art.56 alin.2 din Codul de procedură civilă, pot sta în judecată asociaţiile, societăţile sau alte
entităţi fără personalitate juridic dacă sunt constituite potrivit legii, s-a apreciat că este necesar
ca în acţiunile în contencios administrativ formulate împotriva primăriei, instanța să identifice
corect elementele raportului juridic dedus judecăţii şi să pună în discuție cadrul procesual
pentru a stabili dacă sunt îndreptate de fapt împotriva autorităţii administraţiei publice locale
executive, respectiv primarul, ca parte a structurii funcţionale denumită primărie.

24.5 Urmare a discuţiilor, cu unanimitate s-a adoptat următoarea soluție:

În interpretarea și aplicarea art. 5 lit. hh) din Codul administrativ raportat la art.
art.105 alin.1, art.109 alin.1 şi 2 şi art.154 alin.6 din Codul administrativ, respectiv art.22
și 56 alin.2 din Codul de procedură civilă, în acţiunile în contencios administrativ formulate
împotriva primăriei, instanța va pune în discuție cadrul procesual pentru a stabili dacă
sunt îndreptate împotriva autorităţii administraţiei publice locale executive, respectiv
primarul, ca parte a structurii funcţionale denumită primărie.
În situaţia în care legea specială prevede obligativitatea participării în proces a
primarului se vor aplica dispoziţiile legii speciale în virtutea principiului„specialia
generalibus derogant”.

25. Natura juridică a hotărârii de consiliul local de aprobare a planului urbanistic

de detaliu: act administrativ individual sau normativ? (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 89)

130
 25.1 Practica judiciară
Curtea de Apel Cluj a comunicat că există opinii divergente cu privire la natura
juridică a actului administrativ de aprobare a unei documentații PUD, respectiv ca fiind fie
un act administrativ individual, fie unul normativ, fără să indice și hotărâri pronunțate în
această materie din care să rezulte existenţa unor soluţii neunitare sau practică neunitară.
În susținerea punctului de vedere privind natura juridică a HCL de aprobare a PUD ca
fiind act administrativ individual, au fost aduse următoarele argumente:
Planul urbanistic de detaliu, deși este menționat ca o reglementare specifică, este,
de fapt, o aplicare în concret a elementelor din regulamentul local de urbanism sau din cel
general.
În anumite situații se cere elaborarea unui plan urbanistic de detaliu tocmai pentru a
se vedea cum se va realiza, în concret, o construcție, în raport de particularitățile unei
anumite parcele, prin conformarea construcției ce se propune a fi executată față de
construcțiile învecinate. Prin planul urbanistic de detaliu nu se derogă de la planul urbanistic
zonal sau de la cel general, trebuind a fi respectate normele urbanistice menționate în cele
două planuri iar în baza acelor reglementări trebuie detaliată ulterior executarea în concret
a construcției prin intermediul documentației tehnice.
Hotărârea de aprobare a unui PUD are caracter pregătitoriu (prealabil) a actului final,
autorizația de construire, si are caracter individual şi din perspectiva aspectului adresării
sale, a individualizării sale cu privire la o anumită parcelă și prevede detalierea unor aspecte
tehnice numai pentru acea parcelă, aspecte ce trebuie reluate, ulterior, în documentația de
urbanism, parte a autorizației de construire. Acest ultim act este tot un act administrativ
individual.
În planul urbanistic de detaliu nu se detaliază normele din legile specifice în materia
urbanismului şi a autorizării construcțiilor, ci are loc o aplicare în concret a normelor
generale din PUG şi PUZ specific.
S-a mai arătat că planul urbanistic de detaliu privește anumite subiecte drept, nu se
publică și nu aduce atingere drepturilor altor subiecte de drept.
În privinţa tezei caracterului normativ al actului administrativ de aprobare a PUD s-a
arătat că deși PUD se referă la o parcelă determinată, destinatarii acestui act administrativ
nu sunt determinați, ci doar determinabili, fiind reprezentați de titularii unui drept real
asupra parcelei în discuție.
S-a arătat că oricine are un drept real asupra terenului, în situația proprietarilor
succesivi, și dorește să construiască, trebuie să respecte prevederile PUZ existent. Practic,
pentru edificarea viitoare a unor noi construcții, pe aceeași suprafață de teren, nu se va
impune adoptarea unui PUZ identic întrucât cel existente nu și-a încetat efectele, regulile
din cuprinsul său aplicându-se în mod repetabil.
Natura de act administrativ normativ este generată și de incidența dispozițiilor art.
46 și 47 din Legea nr.350/2001 prin care se stabilește că printr-un plan urbanistic zonal se
poate deroga de la planul urbanistic general. Acest din urmă act are caracterul unui act
administrativ normativ astfel încât modificarea actului se poate realiza doar prin intermediul
unui act modificator derogatoriu, de același rang, respectiv act administrativ normativ.
131
 25.2 Opinia referentului nu a fost conturată, apreciind că sunt argumente
consistente în sprijinul ambelor puncte de vedere.

25.3 Opinia formatorului INM

25.3.1 Textul legal supus interpretării
Potrivit art. 48 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul,
„1) Planul urbanistic de detaliu are caracter de reglementare specifică pentru o parcelă în
relaţie cu parcelele învecinate. Planul urbanistic de detaliu nu poate modifica planurile de
nivel superior. (2) Planul urbanistic de detaliu este instrumentul de proiectare urbană care
detaliază cel puţin:a) modul specific de construire în raport cu funcţionarea zonei şi cu
identitatea arhitecturală a acesteia, în baza unui studiu de specialitate;b) retragerile faţă
de limitele laterale şi posterioare ale parcelei;c) procentul de ocupare a terenului şi modul
de ocupare a terenului;d) accesele auto şi pietonale;e) conformarea arhitectural-
volumetrică;f) conformarea spaţiilor publice. (3) Planul urbanistic de detaliu se elaborează
numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor stabilite prin Planul urbanistic
general sau Planul urbanistic zonal.

25.3.3 Soluționarea problemei de drept

Pentru a răspunde la întrebarea dacă Planul de Urbanism de Detaliu este un act
administrativ unilateral individual sau normativ trebuie în prealabil să facem disticţia dintre
cele două categorii de acte administrative în această clasificare.
Este deja o axiomă că actul administrativ cu caracter normativ este emis în scopul
organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu cu
caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane sau situaţii care se
încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru
stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte, iar actul administrativ
individual este emis în executarea în concret a legii, o manifestare de voinţă care naşte,
modifică ori sting un raport juridic de drept administrativ, adresându-se unui anumit
destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi sau determinabili prin conţinutul
actului.
Pe de altă parte, actele administrative cu caracter normativ conţin dispoziţii cu
caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc
efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane indiferent cine sunt
aceste persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea
unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură
persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
În materia în discuţie, din analiza de ansamblu a Legii nr.350/2001 se desprinde
caracterul normativ al reglementărilor urbanistice, de amenajare a teritorului şi de strategie
de dezvoltare teritorială, ce fac obiectul acestui act normativ, potrivit art.2 alin.3,
„gestionarea (spaţială a teritoriului ţării) se realizează prin intermediul amenajării
teritoriului şi al urbanismului, care constituie ansambluri de activităţi complexe de interes
132
general ce contribuie la dezvoltarea spaţială echilibrată, la protecţia patrimoniului natural
şi construit, la îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă în localităţile urbane şi rurale, precum şi
la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, naţional şi european.
Activitatea de amenajare a teritoriului trebuie să fie, potrivit art.3: „globală,
urmărind coordonarea diferitelor politici sectoriale într-un ansamblu integrat; funcţională,
trebuind să ţină seama de cadrul natural şi construit bazat pe valori de cultură şi interese
comune; prospectivă, trebuind să analizeze tendinţele de dezvoltare pe termen lung a
fenomenelor şi intervenţiilor economice, ecologice, sociale şi culturale şi să ţină seama de
acestea în aplicare; democratică, asigurând participarea populaţiei şi a reprezentanţilor ei
politici la adoptarea deciziilor.”.
Art.4 prevede expres de altfel, cu caracter de principiu, că „urbanismul trebuie să
reprezinte o activitate: a) operaţională, prin detalierea şi delimitarea în teren a prevederilor
planurilor de amenajare a teritoriului; b) integratoare, prin sintetizarea politicilor sectoriale
privind gestionarea teritoriului localităţilor; c) normativă, prin precizarea modalităţilor de
utilizare a terenurilor, definirea destinaţiilor şi gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructura,
amenajări şi plantaţii.
Cu alte cuvinte, strategiile de dezvoltare teritorială, activităţile de amenajare a
teritoriului şi de urbanism sunt acte emise în organizarea executării legii, fiind reglementate
ca acte normative, potrivit art.14, activităţile principale de amenajare a teritoriului şi de
urbanism constând în transpunerea la nivelul întregului teritoriu naţional a strategiilor,
politicilor şi programelor de dezvoltare durabilă în profil teritorial, precum şi urmărirea
aplicării acestora în conformitate cu documentaţiile de specialitate legal aprobate.
Potrivit art.39 din Legea nr.350/2001, „(1) în sensul prezentei legi, prin documentaţii
de amenajare a teritoriului şi de urbanism se înţelege planurile de amenajare a teritoriului,
planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi regulamentele locale de
urbanism, avizate şi aprobate conform prezentei legi. (2) Documentaţiile de amenajare a
teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar documentaţiile de urbanism cuprind
reglementări operaţionale. (3) Propunerile cu caracter director stabilesc strategiile şi
direcţiile principale de evoluţie a unui teritoriu la diverse niveluri de complexitate. Ele sunt
detaliate prin reglementări specifice în limitele teritoriilor administrative ale oraşelor şi
comunelor. (4) Prevederile cu caracter director cuprinse în documentaţiile de amenajare a
teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autorităţile administraţiei publice, iar cele
cu caracter de reglementare, pentru toate persoanele fizice şi juridice.”.
În fine, potrivit art.44 din lege, „(1) documentaţiile de urbanism sunt rezultatul unui
proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează
situaţia existentă şi se stabilesc obiectivele, acţiunile, procesele şi măsurile de amenajare
şi de dezvoltare durabilă a localităţilor. Documentaţiile de urbanism se elaborează de către
colective interdisciplinare formate din specialişti atestaţi în condiţiile legii. (2)
Documentaţiile de urbanism transpun la nivelul localităţilor urbane şi rurale propunerile
cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean. (3)
Documentaţiile de urbanism au caracter de reglementare specifică şi stabilesc reguli ce se
aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale,
133
constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de
urbanism.
Planul de urbanism de detaliu este conform art.45 lit. c documentaţie de urbanism,
prin urmare are caracter de reglementare specifică, astfel cum prevede expres art.48 alin.1,
pentru o parcelă în relaţie cu parcelele învecinate şi nu poate modifica planurile de nivel
superior.
Conform alin.(2)şi (3) din lege Planul urbanistic de detaliu este instrumentul de
proiectare urbană care detaliază cel puţin: a) modul specific de construire în raport cu
funcţionarea zonei şi cu identitatea arhitecturală a acesteia, în baza unui studiu de
specialitate;b) retragerile faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei; c) procentul
de ocupare a terenului şi modul de ocupare a terenului; d) accesele auto şi pietonale; e)
conformarea arhitectural-volumetrică; f) conformarea spaţiilor publice. (3) Planul
urbanistic de detaliu se elaborează numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor
stabilite prin Planul urbanistic general sau Planul urbanistic zonal.
Aşadar, Legea nr.350/2001 consacră caracterul de reglementare a planurilor de
urbanism, plasându-le în zona normativă, fiind acte administrative elabortate de autorităţile
administraţiei publice locale în organizarea executării legii privind amenajarea teritoriului,
certificatul de urbanism asigurând, potrivit art.28 din lege, aplicarea documentaţiilor de
amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobate, fiind un act de informare care se eliberează
la cererea oricărui solicitant, persoană fizică sau juridică, care poate fi interesat în
cunoaşterea datelor şi a reglementărilor cărora îi este supus respectivul bun imobil.
Certificatul de urbanism, în anumite condiţii, astfel cum s-a stabilit prin Decizia RIL
nr.25/2017, şi autorizaţia de construitre sunt acte de organizare în concret a legii, deci acte
administrative individuale cu caracter individual.
Dacă în cazul Planului de Urbanism General este în afara oricărei discuţii caracterul
de act administrativ cu caracter normativ, iar prin Decizia RIL nr.12/28.06.2021, pronunţată
de Înalta Curte de Casaţie şi justiţie a fost admis recursul în interesul legii formulat de
Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi şi, în consecinţă, s-a stabilit că, „ în interpretarea
şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 31^1, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47
alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind
amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, raportate
la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea
consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu
caracter normativ”, rămâne în discuţie totuşi dacă şi PUD-ul este tot un act administrativ cu
caracter normativ.
Din analiza dispoziţiilor legale menţionate rezultă că şi PUD-ul este tot un act de
reglementare normativă, împreună şi cu PUZ-ul şi PUG-ul, de la care nu trebuie să deroge,
toate la un loc constituind trei cercuri concentrice de reglementare urbanistică, care trebuie
să respecte strategia de dezvoltare locală şi naţională.
Toate cele trei planuri de urbaism au în comun faptul că sunt emise de autoritatea
deliberativă a unei unităţi administrativ teritoriale, respectiv consiliul local şi nu se referă
134
la o persoană sau la un grup de persoane, determinate sau determinabile, ci la un anumit
teritoriu.
Spre deosebire de PUG şi PUZ care vizează întreg teritoriul UAT-ului, sau anumite zone
ale acestuia, stabilind un anumit regim urbanistic aplicabil cu mai mare grad de generalitate,
PUD-ul în schimb reglementează punctual o parcelă în relaţiile cu parcelele învecinate, fiind
practic o reglementare individuală, persoana care doreşte să construiască pe această
parcelă fiind obligată să solicite certificat de urbanism şi autorizaţie de construire, care să
respecte PUD-ul, sau să ceară modificarea PUD, dacă din anumite motive nu poate construi,
urmând ca ulterior să obţină certificat de urbanism în concordanţă cu noul PUD.
În Decizia RIL nr.12/28.06.2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi justiţie,
unul dintre motivele care au condus la calificarea PUZ-ului ca fiind act administrativ
normativ a fost, potrivit pct.61, că „deşi subiecţii sunt identificabili pe baza înregistrărilor
cadastrale, acest lucru nu influenţează regulile impuse prin documentaţiile de urbanism; în
acest sens, aspectele de ordin dimensional ale documentaţiilor nu determină destinatarii
normelor în mod individual, nefăcându-se, în dispoziţiile regulamentelor de urbanism sau în
corpul hotărârilor de aprobare, trimitere la persoane fizice ori juridice determinate.”.
Acest argument ar fi valabil şi în cazul PUD-ului, că deşi titularul parcelei în discuţie
este identificabil în evidenţele cadastrale, reglementarea nu se referă la el în mod
individual, ci la teren, care îşi păstrează regimul şi dacă titularul îl înstrăinează, fiind
opozabil şi noului proprietar şi oricărei alte persoane, până când consiliul local va proceda
la modificarea acestuia, având aplicabilitate atât în prezent cât şi în viitor, indiferent de
iniţiatorul emiterii.
Astfel, la pct.64 s-a apreciat, în cazul PUZ, că „chiar dacă un astfel de plan va fi
aprobat în contextul unei solicitări adresate de o persoană care vrea să obţină un certificat
de urbanism, planul urbanistic zonal va produce efecte, indiferent de natura dreptului de
proprietate, faţă de orice persoană fizică sau juridică ce intenţionează să construiască în
limitele zonei reglementate, aşa cum s-a menţionat anterior, planul de urbanism zonal fiind
aprobat în funcţie de raţiuni obiective ce privesc dezvoltarea urbanistică în ansamblu a unei
zone din localitate, şi nu de raţiuni subiective, determinate de dezvoltarea unei anumite
investiţii.”.
Din acest punct de vedere, situaţia PUD nu este identică, întrucât dacă în cazul PUZ,
adoptarea hotărârii privind aprobarea sau modificarea unui asemenea plan urbanistic
priveşte un interes generic şi, după adoptare, produce efecte faţă de orice persoană care
intenţionează să dezvolte un proiect în zona de reglementare urbanistică, PUD-ul se poate
emite pentru un anumit proiect ( spaţiu comercial, fabrică, şcoală, etc.), în care să se
detalieze identitatea arhitecturală a construcţiei edificate pe acea parcelă, în baza unui
studiu de specialitate, retragerile faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei;
procentul de ocupare a terenului şi modul de ocupare a terenului; accesele auto şi
pietonale, conformarea arhitectural-volumetrică, etc. şi se adresează solicitantului
investiţiei, prin urmare are şi un subiect determinat.
Aşa cum se prevede şi în art.48 alin.3 din lege, Planul urbanistic de detaliu se
elaborează numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor stabilite prin Planul
135
urbanistic general sau Planul urbanistic zonal, cu alte cuvinte, se reglementează în amănunt,
pentru un anumit edificiu, modul în care acesta se va conforma PUZ şi PUG, fiind deci un
act emis la cererea titularului fiitoarei construcţii, va stabili regimul economic şi juridic al
acesteia, faţă de care solicitantul se va conforma. Viitorul proprietar al edificiului va putea
solicita schimbarea acestui Plan, în funcţie de eventualele sale investiţii.
Aşadar, avem deaface cu o reglementare detaliată a modului modului de conformare
a titularului unei parcele care intenţionează să construiască, reglementării urbanistice
generale şi zonale, prin care i se stabileşte regimul economic, juridic şi arhitectural,
încadrearea în zonă, accesul auto şi pietonal, prin urmare are un subiect determinat şi
stabileşte obligaţii în sarcina solicitantului, chiar dacă reglementarea este opozabilă „erga
omnes”.
Altfel spus, dacă din punctul de vedere al destinatarilor normei de reglementare
urbanistică, planul zonal nu stabileşte drepturi şi obligaţii în sarcina unor persoane de
dinainte determinate întrucât, se adresează nu numai persoanelor care sunt în prezent
suspuse dispoziţiilor cuprinse în planul urbanistic zonal, dar şi celor care, în viitor, pot fi
afectate de această reglementare, adică persoanelor care deţin sau vor deţine proprietăţi
învecinate care pot suporta anumite obligaţii precum cele derivate din servituţile stabilite
privind regimul de înălţime, de retragere la trama stradală sau de vedere sau de utilităţi, în
cazul planului urbanistic de detaliu stabileşte în amănunt modul în care titularul parcelei şi
solicitantul se va conforma în edificarea viitorului imobil, regimul stabilit prin PUD fiind bază
pentru emiterea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire.
Dacă PUZ-ul se elaborează de regulă pentru stabilirea regimului urbanistic a unei zone
a unei localităţi, nu pentru toate construcţiile edificate în acea zonă se solicită şi se
eliberează un PUD, ci doar atunci când se impune a se stabili elemente particulare concrete
specifice acelei construcţii, investiţii, etc., în vederea conformării acesteia cu
reglementarea zonală.
Prin urmare, în raport de aceste considerente, apreciem că prima orientare
jurisprudenţială este în concordanţă cu natura juridică a planului urbanistic de detaliu,
dispoziţiile legale incidente şi efectele acestuia, atât din perspectiva obiectului cât şi
persoanelor cărora li se adresează.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea dispoziţiilor art. 48 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 350/2021,
raportat la art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, hotărârea de consiliul local de
aprobare a planul urbanistic de detaliu are natura juridică de act administrativ
unilateral cu caracter individual.

25.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-au opus ÎCCJ și curțile de apel Brașov, Constanța, Iași și Oradea),
participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

136
 II. COMPETENȚA INSTANȚELOR JUDECĂTOREȘTI

1. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ. Act administrativ

emis de Organismul Intermediar Regional (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8)

Opinia unanim îmbrățișată de participanți referitor la această problemă a fost în

sensul că, întrucât Organismele Regionale Intermediare sunt autorități publice locale,
competenţa de soluţionare a litigiilor privind actele emise de aceste organisme
aparține, în primă instanţă, instanţei de contencios administrativ a tribunalului de la
sediul autorităţii publice emitente sau de la sediul sau domiciliul reclamantului.
Soluția este susținută de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care
prevede stabilirea competenței după rangul autorităţii emitente, text aplicabil în condiţiile
în care O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede dispoziţii speciale cu privire la competenţa instanţei
de contencios administrativ de soluţionare a litigiilor privind deciziile administrative emise
în soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva notelor de constatare şi aplicare a
corecţiilor financiare, conform O.U.G. nr. 66/2011, de Organismele Regionale Intermediare.

2. Competența în cazul litigiilor privind angajarea răspunderii patrimoniale a

foștilor funcționari publici (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 9)

S-a precizat că problema a fost dezlegată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe calea
regulatorului de competență (decizia ICCJ nr. 1026/2012). În decizia citată, instanța
supremă a statuat că, în speță, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr.
188/1999 întrucât funcţionarul public nu se mai află în raport de serviciu cu autoritatea sau
instituţia publică prejudiciată, angajarea răspunderii patrimoniale, calificate generic în art.
75 şi 84 din Legea nr. 188/1999 ca fiind o răspundere civilă, neputând fi făcută decât pe
calea de drept comun a antrenării răspunderii civile delictuale, conform prevederilor
cuprinse în Codul civil.

Au fost formulate însă următoarele nuanțări, plecând de la durata raportului de serviciu,

momentul încetării calității de funcționar public și emiterea/neemiterea dispoziției de
imputare.
Referitor la momentul la care se verifică existența/inexistența calității de funcționar
public, au fost conturate 3 ipoteze posibile:
a) dacă la momentul constatării pagubei, identificării persoanei responsabile și al
sesizării instanței de contencios administrativ (cu acțiune în verificarea legalității deciziei
137
de impunere) nu mai subzistă calitatea de funcționar public, dispozițiile art. 85 alin. (1) din
Legea nr. 188/1999 nu sunt aplicabile, recuperarea pagubei putând fi realizată doar pe calea
acțiunii în fața instanței civile. Aceasta este ipoteza din decizia ICCJ pronunțată în
regulatorul de competență.
b) dacă atât la momentul constatării pagubei, cât și cel al sesizării instanței de
contencios administrativ exista calitatea de funcționar public, competența aparține instanței
de contencios administrativ, temeiul răspunderii fiind cel al legii speciale – Legea nr.
188/1999
c) dacă la momentul constatării pagubei exista calitatea de funcționar public și a fost
emisă decizia de impunere în termenul legal de 30 zile, dar la momentul sesizării instanței
de contencios administrativ calitatea de funcționar public nu mai subzistă, instanța de
contencios administrativ se va putea pronunța cu privire la recuperarea pagubei dar în
contextul sesizării cu verificarea legalității actului administrativ, respectiv al dispoziției de
impunere, având în vedere faptul că în materia contenciosului administrativ obligarea la
despăgubiri în repararea prejudiciului este subsumată anulării actului administrativ.
d) dacă la momentul constatării pagubei exista calitatea de funcționar public dar nu a
fost emisă decizia de impunere în termenul legal de 30 zile, instanța de contencios
administrativ nu mai poate realiza o verificare a legalității actului administrativ. În acest
caz, acțiunea în angajarea răspunderii patrimoniale pe temeiul Legii nr. 188/1999 în fața
instanței de contencios administrativ va fi inadmisibilă. În această ipoteză, autoritatea
publică are deschisă calea acțiunii civile în pretenții, în cadrul căreia fostul funcționar public
se poate apăra invocând neemiterea dispoziției de imputare în termenul de 30 de zile de la
constatarea pagubei, prevăzut de art. 85 din Legea nr. 188/1999. Referitor la această
problemă s-a apreciat, într-o altă opinie, că apărarea poate viza doar aspectele reținute în
raportul Curții de Conturi care a constatat producerea pagubelor a căror reparare se solicită.
Concluzia agreată de către participanții la întâlnire a fost în sensul că obiectul acțiunii
în contencios administrativ privind răspunderea materială a fostului funcționar public nu îl
poate constitui decât o decizie ori ordin de impunere, emise în baza art. 84 sau 85 din Legea
nr. 544/2004. Dacă o atare dispoziție nu a fost emisă, calea de reparare a pagubei este
acțiunea civilă în pretenții.

3. Competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor

având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza
dispoziţiilor OUG nr.34/2006, inclusiv relativ la anularea documentelor
constatatoare emise în temeiul legii - art. 97 ind.1 din HG nr.925/2006, în cazul
în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a Legii
nr.212/2018 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019,
pg. 44)

3.1 Practica judiciară

138
 Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Constanţa rezultă că pe
rol s-au aflat următoarele dosare:
(A) Prin sentinţa civilă nr.12/11.04.2019, Curtea de Apel Constanţa pronunţată în dosarul
nr.5244/118/2018* a constatat competența de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului
Constanţa Secţia de Contencios Administrativ şi fiscal.
S-a reţinut că, în cauză, contractul CL19 nr. 9545/15.02.2012, modificat prin acte
adiţionale, a fost guvernat de dispoziţiile O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cum rezultă din dispoziţiile art.252 lit.j) din OUG nr.34/2006, temei
menţionat în actele adiționale.
Potrivit art.286 alin.1 din OUG nr.34/2006, procesele şi cererile privind acordarea
despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire,
precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau
denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă
de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se
află sediul autorităţii contractante.
Legea nr.98/2016 privind achiziţiile publice, în Capitolul VIII, Dispoziţii tranzitorii şi
finale, art. 236 dispune: „(3) Prezenta lege se aplică contractelor de achiziţie
publică/acordurilor-cadru încheiate după data intrării sale în vigoare. (4) Contractele de
achiziţie publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei
legi sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot
ceea ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora”.
La data intrării în vigoare a legii se abrogă, printre altele şi OUG nr.34/2006.
Contractul CL19 nr.9545/15.02.2012 rămâne guvernat de dispoziţiile OUG nr.34/2006 în
tot ceea ce priveşte efectele şi executarea acestuia.
Dispoziţiile de procedură din Legea nr.101/2016, în vigoare din 23.05.2016,
reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale
administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie
publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi
funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
Legea nr.101/2016 se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru
repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind
executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor
(art.1 alin.1 şi 2).
Dispoziţiile Legii nr.101/2016 se completează cu prevederile Legii contenciosului
administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr.134/2010,
republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr.287/2009, republicată, cu
modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare
(art. 68).
Dispoziţiile legii se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după
intrarea ei în vigoare. Contestaţiile/cererile/plângerile aflate în curs de soluţionare la
139
Consiliu/instanţa de judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi continuă să fie
soluţionate în condiţiile şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost
depuse (art. 69 alin. 1 şi 2).
Legea nr.212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ
nr.554/2004 şi a altor acte normative a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 658
din 30 august 2018.
Modificările aduse prin această lege au intrat în vigoare în data de 02.08.2018 şi au,
conform expunerii de motive, următoarele obiective principale: (i) reducerea duratei de
soluţionare a litigiilor, (ii) echilibrarea volumului de activitate între secţiile instanţelor şi
între instanţe şi (iii) crearea premiselor legale pentru respectarea în mod real a dreptului
cetățenilor de acces la justiţie şi de soluţionare a litigiilor într-un termen rezonabil.
Noile norme procedurale descrise mai sus se aplică numai proceselor începute după
intrarea în vigoare a Legii nr.212/2018 (respectiv după data de 2 august 2018).
Procesele în curs de judecată rămân supuse legii în vigoare la data introducerii cererii,
în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă, la care face trimitere Legea
nr.554/2004 ca norme de completare, în măsura în care regulile procesual civile nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte,
şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Pe de altă parte, reclamanta în contradictoriu cu RAJA CONSTANȚA a solicitat şi
suspendarea efectelor documentului constatator nr.63209/18.07.2016 emis de Raja
Constanța, referitor la îndeplinirea obligațiilor contractuale privind Contractul CL19
nr.9545/15.02.2012, având ca obiect lucrări de reabilitate front captare și rețea de
alimentare cu apă, extindere rețea de canalizare apa uzată menajeră în municipiul Fetești,
sub nr.63209/18.07.2016 și identificat în SEAP cu nr.53763/19.07.2016 până la soluționarea
acțiunii în anularea actului administrativ.
Cererea de suspendare a fost înregistrată pe rolul Secției de Contencios Administrativ şi
Fiscal din cadrul Tribunalului Constanța sub nr.4389/118/2018, fiind pronunțată sentința
civilă nr.1222/18.09.2018, sentință ce a fost casată în tot, în recursul declarat de recurenta
reclamantă, de către Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a Civilă, de Contencios
Administrativ şi Fiscal.
Curtea, rejudecând, prin decizia civilă nr.54/21.01.2019 a admis cererea de suspendare
şi a dispus suspendarea efectelor Documentului constatator emis de RAJA SA Constanţa
nr.63209/18.07.2016 şi identificat în SEAP cu nr.53763/19.07.2016 până la soluţionarea
acţiunii în anularea acestui act.
Or, în sentința civilă nr.1222/18.09.2018, instanţa reţine că indiferent că documentul
constatator ar fi guvernat de art. 971 din H.G. nr. 925/2006 ori de art. 161 din HGnr.
394/2016, ambele norme prevăd că documentele constatatoare pot fi contestate potrivit
Legii nr.554/2004 şi că sunt supuse publicităţii în SEAP, considerent ce se impune ca lucru
judecat sub aspectul normei ce a atras competenţa instanţei de contencios administrativ,
iar documentul constatator a fost cercetat sub aspectul noţiunii de încălcare gravă sau
repetată a obligaţiilor principale contractuale, circumscrisă art.167 alin.1 lit.g) din Legea
nr.98/2016.

140
 Faptul că reclamanta a aflat de existenţa acestui document în vara anului 2018, când a
depus documentele de participare în cadrul unei achiziţii publice, ocazie cu care i s-a
solicitat clarificare privind existenţa acestui document (cum arată în acţiune) nu schimbă
regulile de procedură potrivit art.8 alin.2 teza finala din Legea nr.554/2004, în forma activă
la data sesizării instanţei, 24.08.2018 şi art. 53 alin.1 1 din Legea nr.101/2016.
(B) O problemă asemănătoare a fost ridicată şi prin conflictul de competenţă care a luat
naştere între Secţia a II-a Civilă şi Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, ambele ale
Tribunalului Constanţa în dosarul nr.638/118/2019*, în care s-a solicitat anularea adresei
nr.1114/31.01.2019, referitoare la încetarea contractului de prestări servicii
nr.3614/30.01.2004 şi constatarea valabilităţii convenţiei amintite.
Prin încheierea de sesizare a Curţii de Apel Constanţa în soluţionarea conflictului de
competenţă s-a reţinut că litigiul priveşte neexecutarea unor obligaţii asumate printr-un
contract de achiziţie publică, încheiat şi modificat sub imperiul OUG nr. 60/2001. Art.4 alin.1
din acest act normativ prevedea că prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică
pentru atribuirea oricărui contract de achiziţie publică, iar art.3 lit.w) definea căile de atac
drept acele contestaţii sau acţiuni în justiţie împotriva unor acte sau decizii invocate ca
nelegale şi prin care se solicită anularea unui act, a unei decizii sau a unei proceduri aplicate
de către autoritatea contractantă; normele sunt completate de art.80, stipulând că actele
sau deciziile nelegale care determină încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de
urgenţă pot fi atacate pe cale administrativă şi/sau în justiţie; autoritatea contractantă este
competentă să soluţioneze contestaţiile înaintate pe cale administrativă; acţiunea în justiţie
se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de
competenţă se află sediul autorităţii contractante; la 30.06.2006 OUG nr. 60/2001 a fost
abrogată prin OUG 34/2006, act normativ integral abrogat la 23.05.2016 în baza art.238 din
Legea nr.98/2016 privind achiziţiile publice. Conform art.236 alin.3 şi 4 din Legea nr.98/2016
(în vigoare la data învestirii Tribunalului Constanţa), legea se aplică contractelor de achiziţie
publică/acordurilor-cadru încheiate după date intrării sale în vigoare; contractele de
achiziţie publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei
legi sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot
ceea ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora. Normele tranzitorii citate sunt clare, făcând o distincţie netă asupra legislaţiei
aplicabile , în funcţie de criteriul datei la care s-au încheiat contractele de achiziţie publică.
Noile dispoziţii de drept material sunt complinite de cele ale Legii nr.101/2016 - art.3 alin.1
lit.a) defineşte actul autorităţii contractante ca fiind orice act, orice operaţiune care
produce sau poate produce efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii
prevăzute de legislaţia în materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua
o anumită operaţiune, în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de atribuire prevăzute de
art.68 din Legea nr.98/2016, de art.82 din Legea nr.99/2016 sau de art.50 din Legea
nr.100/2016; art.53 din Lege prevede că procesele şi cererile care decurg din executarea
contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere,
de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii
contractante. Interpretarea sistematică a textelor citate conduce la concluzia că dispoziţiile
de procedură reglementate prin Legea nr.101/2016 vizează exclusiv situaţia juridică a
contractelor de achiziţie publică guvernate de Legea nr.98/2016 , încheiate ulterior datei
de 26.05.2016. Cum litigiul vizează neexecutarea unor obligaţii asumate printr-un contract
încheiat la 30.01.2004, rămân aplicabile atât normele de drept substanţial, cât şi cele de
procedură ale actului normativ sub imperiul căruia a fost încheiată convenţia de achiziţie
141
publică; o interpretare similară a normelor de drept aplicabile a fost oferită printr-un
regulator de competenţă pronunţat de Curtea de Apel Constanţa (sentinţa civilă
nr.12/11.04.2019, pronunţată în dosarul civil 5244/118/2018*.

3.2 Opinia referentului

Din modul de redactare al temei supuse dezbaterii, în opinia autorului referatului rezultă
două probleme care trebuie tratate distinct: prima se referă la stabilirea competenţei
material procesuale în soluţionarea litigiilor având ca obiect executarea contractelor de
achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au
fost promovate ulterior intrării în vigoare a Legii 212/2018, iar cea de a doua constă în
stabilirea obiectului şi naturii acţiunii prin care se solicită anularea documentelor
constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din HG 925/2006, respectiv anularea Adresei
nr. 1114/31.01.2019, referitoare la încetarea Contractului de prestări servicii nr.
3614/30.01.2004 şi constatarea valabilităţii convenţiei amintite, în sensul de a decela în
fiecare caz în parte dacă este vorba despre un litigiu care are ca obiect executarea
contractului sau în realitate este un litigiu specific de contencios administrativ în sensul art
1 din legea 554/2004.
În ceea ce priveşte stabilirea competenţei material procesuale în soluţionarea litigiilor
având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor
OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a
Legii 212/2018, plecând de la dispoziţiile art 69 din legea 101/2016, care conţine norma
tranzitorii în materie procesuală, rezultă că legea procesual aplicabilă cererilor privind
executarea contractelor de achiziţie publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea
101/2016, în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea
sa în vigoare. Pe cale de consecinţă, după intrarea în vigoare a legii 212/2018, aceste litigii
sunt guvernate de dispoziţiile art 53 alin 11 şi 12 din legea 101/2016, modificate, ceea ce
face ca în cazul acestor litigii, competenţa material procesuală să aparţină instanţelor de
drept comun, în funcţie de criteriul valoric.
Pentru a ajunge însă la această concluzie este însă necesar ca anterior instanţa să
stabilească obiectul şi natura litigiului, în sensul de a ajunge la concluzia neechivocă a unui
litigiu privind executarea contractului. În cele două cazuri analizate, după părerea mea nu
ne aflăm în prezenţa unor litigii care privesc executarea contractului de achiziţie.
Astfel în ceea ce priveşte documentele constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din
HG 925/2006, se reţin disp alin 5 ale acestui articol conform cu care aceste documente pot
fi contestate în justiţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare.
În prezent, potrivit art. 166 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea
contractantă are obligația de a emite documente constatatoare care conțin informații
referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către
contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, pentru
contractele de servicii atribuite printr-o procedură de atribuire, altele decât contractele de
servicii de proiectare, în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac
obiectul respectivului contract/contract subsecvent. Din interpretarea prevederilor legale
sus-menționate, reiese că obligația de a emite documente constatatoare pentru contractele
142
de servicii este aplicabilă numai în cazul în care contractul este atribuit prin aplicarea uneia
dintre procedurile de atribuire de la art. 68 din Legea nr. 98/2016.
Conform alin (4) din art 166 sus menţionat „Documentele constatatoare emise de către
entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Pe de altă parte, în cea de a doua speţă, se contestă de asemenea un act administrativ,
invocându-se nelegalitatea lui, cererea de constatare a valabilităţii contractului, referindu-
se la inexistența unor motive de încetare şi fiind un capăt de cerere ce decurge din primul
având ca obiect anularea actului administrativ.

Opinia majoritar exprimată şi soluţia adoptată sunt în sensul că:

1.Legea procesual aplicabilă cererilor privind executarea contractelor de achiziție
publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea 212/2018, în măsura în care cererea
de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare; competența material
procesuală aparține instanțelor de drept comun, în funcție de criteriul valoric;
2. Documentele constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din HG 925/2006 sau art.
166 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 395/2016, pot fi contestate în justiție potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. În opinie minoritară s-
a precizat că aprecierea valabilităţii acestui document implică analizarea modului de
executare a contractului de achiziţie, fiind de competenţa instanţei de drept comun.

Argumentele soluţiei adoptate:

1. În ceea ce priveşte stabilirea competenţei material procesuale în soluţionarea litigiilor
având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor
OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a
Legii 212/2018, plecând de la dispoziţiile art. 69 din legea nr. 101/2016, care conţine norma
tranzitorii în materie procesuală, rezultă că legea procesual aplicabilă cererilor privind
executarea contractelor de achiziţie publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea
101/2016, în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea
sa în vigoare. Pe cale de consecinţă, după intrarea în vigoare a legii 212/2018, aceste litigii
sunt guvernate de dispoziţiile art 53 alin 11 şi 12 din legea 101/2016, modificate, ceea ce
face ca în cazul acestor litigii, competenţa material procesuală să aparţină instanţelor de
drept comun, în funcţie de criteriul valoric.
2. Cât timp legiuitorul a prevăzut în mod expres competenţa instanţei de contencios
administrativ şi dat fiind că judecata poartă asupra valabilităţii unui act unilateral emis de
autoritatea contractantă, în regim de putere publică, în cazul anulării documentului
constatator nu este vorba despre un litigiu privind executarea contactatului, chiar şi în
situaţia în care urmare a motivelor invocate s-ar impune verificări de fond privind
respectarea contractului de achiziţie publică pe parcursul executării lui.

3.3 Opinia formatorului INM

143
 După cum s-a dezbătut şi decis în cadrul întâlnirii din 22.06.2018 a preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi ale curţilor de
apel, potrivit minutei întocmite, opinia unanimă a participanţilor la acea întâlnire a fost în
sensul că legea procesuală aplicabilă cererilor privind anularea contractelor de achiziţie
publică încheiate sub imperiul OUG nr.34/2006 este Legea nr.101/2016, în măsura în care
cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare.
Arătam cu acea ocazie că potrivit art.69 din Legea nr.101/2016 „(1)
Contestaţiile/Cererile/Plângerile aflate în curs de soluţionare la Consiliu/instanţa de
judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi continuă să fie soluţionate în condiţiile
şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost depuse. (2) Dispoziţiile
prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea
ei în vigoare. (3) Contestaţiile depuse, în condiţiile legii, la poştă, înainte de data intrării
în vigoare a prezentei legi, rămân supuse soluţionării conform legii în vigoare la data la
care au fost depuse, chiar dacă sunt înregistrate la Consiliu/instanţa de judecată după
această dată. (4) Termenele procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei
legi rămân supuse legii în vigoare la data la care au început să curgă.”. Din lectura atentă
a textului legal rezultă concluzia că acesta conţine o serie de norme juridice tranzitorii în
materie procesuală, iar nu proprii dreptului substanţial (material). Astfel, premisele de
aplicare ale art. 69 în discuţie se regăsesc în sintagmele „contestaţiile/cererile/plângerile”
sau „contestaţiile” (alin. 1, 2 şi 3 ale textului) şi „termenele procedurale” (alin. 4), ce reies
a constitui domeniul de aplicare unde legiuitorul intenţionează să reglementeze. Se observă
că accentul este pus de legiuitor nu pe dimensiunea materială / substanţială a procesului,
ci pe desfăşurarea acestuia, sens în care legiuitorul se raportează la procese lato sensu aflate
în curs de soluţionare la sau declanşate după intrarea în vigoare a Legii nr.101/2016,
lămurind inclusiv regimul cererilor aflate la stadiul de corespondenţă transmisă, dar
neînregistrate încă la organul de jurisdicţie; totodată, prin ultimul alineat al textului
legiuitorului se limitează să prevadă doar cu privire la „termenele procedurale”, ceea ce nu
acoperă şi termele specifice dreptului substanţial / material. În consecinţă, în privința legii
procesuale aplicabile cererilor privind anularea contractelor de achiziție publică încheiate
sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, legea procesuală aplicabilă este Legea nr.101/2016 în
măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare.
De altfel, observând norme tranzitorii având caracter general în domeniul dreptului
substanţial / material sau al celui procesual – art.6 din Legea nr.287/2009 sau art.24 şi
următoarele din Legea nr.134/2010, cu care se completează Legea nr.101/2016 potrivit
art.68 din conţinutul său – constatăm că referinţa legiuitorului la cerere ori proces priveşte
aspecte de procedură civilă, în timp ce chestiunile de drept material / substanţial sunt
reglementate prin identificarea instituţiei vizate (actul juridic, faptul juridic, nulitatea,
prescripţia, decăderea etc.). În acest context, exprimarea legiuitorului din textul art.69
amintit se înscrie în linia de formulare a normelor tranzitorii specifice materiei procesuale,
fără a se putea aprecia că este una atât de generică încât să acopere şi domeniul legii
materiale, nici litera şi nici spiritul reglementării nedemonstrând o intenţie în acest din urmă
sens.
Revenind la chestiunile transmise în prezent de Curtea de Apel Constanţa, putem
identifica existenţa a două probleme de drept distincte, prin prisma proceselor începute
după intrarea în vigoare a Legii nr.212/2018:

144
 (i) competenţa de judecată a unei cereri de chemare în judecată vizând executarea
contractelor de achiziţie publică;
(ii) competenţa de judecată a unei cereri de chemare în judecată vizând
validitatea (anularea) unui document constatator.
(i) Apreciem că prima dintre problemele enunţate îşi găseşte răspunsul prin coroborarea
următoarelor texte legale:
→ art.192 alin.2 Cod procedură civilă: „Procesul începe prin înregistrarea cererii la
instanţă, în condiţiile legii.”;
→ art.24 Cod procedură civilă: „Dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai
proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.;
→ art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost
modificată şi completată prin Legea nr.212/2018: „Instanţa de contencios administrativ
este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui
contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului
administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ.
Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de
soluţionare a instanţelor civile de drept comun.”;
→ art.53 din Legea nr.101/2016, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea
nr.212/2018: „ (1) Procesele şi cererile privind (…) anularea sau nulitatea contractelor se
soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii
contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice. (11) Procesele şi cererile
care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă
instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în
circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.”. [s.n.]
Aşadar, ulterior intrării în vigoare a Legii nr.212/2018, procesele şi cererile care
decurg din executarea contractelor administrative, inclusiv a celor de achiziţie publică
lato sensu, revin în competenţa materială de judecată a instanţei civile de drept comun,
iar nu a instanţei de contencios administrativ şi fiscal.
Subliniem totodată că noua formulare a art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004 sau a art.53
din Legea nr.101/2016 nu conţine nicio distincţie în aplicarea sa raportat la data încheierii
contractului de achiziţie publică, respectiv la norma juridică sub imperiul cărei acesta a fost
încheiat.
În consecinţă, procesele începute odată cu intrarea în vigoare a modificărilor aduse de
Legea nr.212/2018, indiferent de contextul normativ de drept substanţial sub incidenţa
căruia a fost încheiat contractul administrativ, revin în competenţa de judecată a instanţei
civile de drept comun.
În scopul determinării înţelesului acestor texte legal, observăm şi modificările
intervenite în corpul Legii nr.554/2004 în legătură cu procedura administrativă prealabilă în
cazul contractelor administrative, fiind păstrat sau adăugat în conţinutul art.7 alin.6, ca
ipoteze de urmare a plângerii prealabile, cele privind (lit.a) încheierea şi (lit.b) anularea
contractului, cu abrogarea normelor juridice prin care se reglementa anterior despre
situaţiile de modificare sau refuz de modificare a contractului, de încălcare a obligaţiilor

145
contractuale, de stingere / încetare a obligaţiilor contractuale şi de interpretare a clauzelor
contractuale.
În aceste condiţii, conchidem că vor fi adresate instanţei civile de drept comun acţiunile
prin care se deduc judecăţii cereri formulate de creditorul unei obligaţii din contractul
administrativ împotriva debitorului acelei obligaţii în scop de executare a sa ori în legătură
cu modul concret de executare a sa sau cereri privind rezoluţiunea, rezilierea, denunţarea
unilaterală sau încetarea în alt mod a contractului administrativ, altfel decât în urma anulării
/ nulităţii sale. În acest context, tot instanţei civile de drept comun îi va reveni să
lămurească modul de interpretare a clauzelor actului juridic, atunci când obiectul procesului
priveşte executarea lato sensu a contractului administrativ.
În continuare, determinarea competenţei materiale şi teritoriale de judecată a instanţei
civile de drept comun se va face potrivit regulilor specifice din Codul de procedură civilă.
Totodată, apreciem că o cerere de chemare în judecată având un conţinut complex în
legătură cu un contract administrativ, respectiv un obiect ce deduce judecăţii atât probleme
privind specializarea judecătorului de contencios administrativ, cât şi a judecătorului de
drept comun (de exemplu, partea reclamantă solicită atât anularea actului juridic, cât şi
rezoluţiunea / rezilierea sau executarea acestuia) nu ar trebui analizată de o singură
instanţă, ci disjunsă în scopul soluţionării fiecărui obiect de instanţa având specializarea şi
competenţa corespunzătoare, stabilite de art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004, anume cererea
în anulare la instanţa de contencios administrativ, iar cererea în rezoluţiune / reziliere sau
executare la instanţa civilă de drept comun. Apreciem că aceasta nu constituie o ipoteză de
aplicare a art.99 alin.2 sau art.123 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă,
republicată, întrucât cauzele juridice ale capetelor de cerere menţionate sunt distincte, iar
legătura dintre ele nu este suficientă spre a le reuni în faţa unei singure instanţe, câtă vreme
este diferit specificul fiecărui proces în parte sub aspectul procedurii şi competenţei de
judecată, inclusiv al căilor de atac proprii şi a activităţii desfăşurate de fiecare instanţă de
control judiciar. Într-o astfel de evoluţie a procesului în discuţie, anume disjungerea,
remediul aflat la dispoziţia instanţei civile de drept comun, în măsura în care nu ar proceda
la soluţionarea acţiunii în paralel cu activitatea desfăşurată de instanţa de contencios
administrativ, îl regăsim în posibilitatea de suspendare a judecăţii potrivit art.413 alin.1
pct.1 Cod de procedură civilă, pentru a vedea dacă subzistă în realitatea juridică actul a
cărui executare se solicită şi care a fost atacat şi în anulare de aceeaşi parte.
(ii) Cât despre a doua dintre problemele identificate, aceasta pune în discuţie
competenţa materială procesuală de soluţionare a unei acţiuni prin care se contestă
validitatea unui document constatator, cerându-se în general anularea sa.
Temeiul determinării competenţei materiale de judecată în cazul acţiunilor în anularea
documentului constatator, respectiv dreptul comun al Legii contenciosului administrativ
(rangul autorităţii contractante) sau norma specială a reglementării în materie de achiziţii
publice lato sensu (tribunalul de la sediul autorităţii contractante), a generat şi în
reglementarea anterioară Legii nr.212/2018 situaţii de conflict de competenţă între secţiile
de contencios administrativ ale tribunalului şi curţii de apel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie nefiind unitară în această materie.
Astfel, prin deciziile nr.2488/12.06.2018 sau nr.2162/17.04.2019, Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie – Secţia Contencios administrativ şi fiscal a apreciat că norma relevantă pentru

146
stabilirea competenţei de judecată este Legea nr.554/2004, aplicând în consecinţă criteriul
rangului autorităţii contractante.
În schimb, prin deciziile nr. 2170/24.05.2018, nr.1550/18.04.2018 sau
nr.3745/05.11.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios administrativ şi
fiscal a apreciat că norma relevantă pentru stabilirea competenţei de judecată este
reglementarea specială în materia achiziţiilor publice, OUG nr.34/2006 sau Legea
nr.101/2016 după caz, acordând relevanţă faptului că procesul este în legătură cu
executarea contractului de achiziţie publică.
În acest sens, reţinem că prin Normele de aplicare a OUG nr.34/2006, astfel cum au fost
aprobate prin H.G. nr.925/2006, s-a dispus la art.971 că „(1) Autoritatea contractantă are
obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la
îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant şi, dacă este cazul, la
eventualele prejudicii, după cum urmează: (…); (11) În cazul rezilierii contractului de
achiziţie publică din vina exclusivă a contractantului, autoritatea contractantă emite
documentul constatator în termen de (…); (5) Documentele constatatoare emise de către
autoritatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) pot fi contestate în
justiţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
ulterioare.”. [s.n.]
În sens similar, prin Normele metodologice de aplicare a Legii nr.98/2016, astfel cum au
fost aprobate prin H.G. nr.395/2016, s-a dispus la art.166 că „(1) Autoritatea contractantă
are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la
îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către
contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum
urmează (…). (2) În situaţia prevăzută la art. 144 alin. (1), documentul constatator se emite
în termen de 14 zile de la data la care ar fi trebuit încheiat contractul de achiziţie
public/acordul-cadru, dacă ofertantul nu ar fi refuzat semnarea acestuia, sau de la data
de la care a fost reziliat acesta, în cazul în care există contract semnat. (…) (4) Documentele
constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin.
(1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare.”. [s.n.]
În acest context, subliniem că normele reglementate de H.G. nr.925/2006 sau H.G.
nr.395/2016 se regăsesc în acte administrative unilaterale cu caracter normativ, acestea
neputând stabili prin ele însele reguli de drept substanţial sau de procedură civilă de sine
stătătoare, ci condiţionat de respectarea strictă a principiilor legalităţii şi ierarhiei normelor
juridice, respectiv a reglementării legale de rang superior.
Observăm că nici H.G. nr.925/2006 şi nici H.G. nr.395/2016 nu afirmă faptul că
documentul constatator constituie act administrativ unilateral, ci doar că acesta se contestă
potrivit Legii nr.554/2004, aspect firesc întrucât un astfel de înscris se emite în legătură cu
un contract administrativ, conţinând informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz,
neîndeplinirea obligaţiilor contractuale şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, ori
despre un refuz de semnare a unui astfel de contract sau despre intervenirea rezilierii
contractului respectiv.
Aşadar, documentul constatator reprezintă un înscris în care autoritatea contractantă
reflectă aprecierea sa (de principiu, una obiectivă) cu privire la finalizarea unui contract de

147
achiziţie publică prin prisma modului în care contractantul şi-a îndeplinit obligaţiile ce îi
incumbau în raport de acel contract.
Faţă de problema dedusă analizei de către Curtea de Apel Constanţa, apreciem că un
proces privind anularea unui document constatator emis în legătură cu modul de
îndeplinire a obligaţiilor asumate printr-un contract de achiziţie publică se circumscrie
categoriei de „litigii decurgând din executarea contractelor administrative” în
exprimarea art.8 alin.2 teza finală din Legea nr.554/2004 şi art.53 alin.1 1 din Legea
nr.101/2016.
Subliniem că textele legale amintite au o premisă de aplicare mai generoasă, legiuitorul
dând în competenţa instanţei civile de drept comun procesele care decurg din executarea
contractului administrativ, altfel spus acele situaţii litigioase care îşi au izvorul sau rezultă
din executarea unui contract administrativ.
Or, un document constatator reprezintă o etapă obligatorie pentru autoritatea
contractantă în legătură cu modul de finalizare a unui contract de achiziţie publică, indicând
în principiu aspecte referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale.
Din această perspectivă, chestiunea documentului constatator „decurge” din executarea
contractului administrativ, fiind în principiu concluzia executării acestuia.
De altfel, validitatea unui astfel de înscris implică pe de o parte aspecte formale de
legalitate ţinând de contextul emiterii sale (contracte relevante, emitent, împrejurări ce
pot fi atestate etc.), iar pe de altă parte aspecte substanţiale vizând conţinutul său
(legalitatea şi temeinicia concluziei autorităţii contractante sub aspectul îndeplinirii
obligaţiilor contractantului). Altfel spus, dezbaterile litigioase cu privire la un document
constatator pot privi chestiuni punctuale de executare a contractului de achiziţie publică,
pentru stabilirea realităţii concluziei autorităţii contractante privind modul de îndeplinire
sau, după caz, neîndeplinire a obligaţiilor contractuale şi, dacă este cazul, eventualele
prejudicii ori privind contextul rezilierii sale.
În sfârşit, nu trebuie considerat ca determinant în combaterea concluziei de mai sus
aspectul că un astfel de document constatator este emis de o autoritate contractantă, pentru
a fi calificat în sensul art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004 ca act administrativ unilateral,
întrucât procesul privind un astfel de înscris este unul în legătură cu executarea unui contract
administrativ.
În acest din urmă sens, tot expresia unui act juridic unilateral este şi decizia autorităţii
contractante de a rezoluţiona sau, după caz, rezilia unilateral un contract de achiziţie
publică, fără însă ca un astfel de proces să fie tratat din perspectiva competenţei materiale
procesuale de judecată prin prisma noţiunii de act administrativ unilateral, ci relevantă este
natura procesului de a decurge din executarea contractului administrativ, la fel ca şi în cazul
documentului constatator, potrivit celor deja arătate.
În final, menţionăm însă că atunci când documentul constatator priveşte ipoteza de la
art.166 alin.2 din H.G. nr.395/2006 vizând refuzul ofertantului de semnare a contractului,
controlul judiciar al unui astfel de înscris revine în competenţa instanţei de contencios
administrativ şi fiscal, întrucât se circumscrie tezei art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004
referitoare la „litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ”.

148
 3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Nu a fost exprimat.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Formatorul INM a adăugat un argument suplimentar în susținerea tezei finale referitoare
la competența instanţei de contencios administrativ şi fiscal de control judiciar al unui înscris
prin care se constată refuzul ofertantului de semnare a contractului de achiziție publică,
fiind invocată delimitarea prevăzută de art. 211 din Legea nr. 98/2016 între etapa procedurii
de atribuire și etapa contractuală a unei achiziții publice, în sensul în care procedura de
atribuire se finalizeaza prin încheierea contractului sau prin anularea procedurii de atribuire.
Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM. A fost reținută și o
opinie contrară celei exprimate de formatorul INM în teza finală referitoare la competența
controlului judiciar al înscrisului prin care se constată refuzul ofertantului de semnare a
contractului de achiziție publică.

4. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect obligarea primarului

(fostului primar), de către unitatea administrativ-teritorială, la repararea unui
prejudiciu produs în legătură cu funcția (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13)

Opinia agreată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost în sensul că

răspunderea patrimonială a primarului/fostului primar este o răspundere civilă delictuală,
acțiunea în pretenții fiind de competența instanțelor civile.
De lege ferenda, se impune adoptarea unui act normativ care să reglementeze
răspunderea civilă a primarilor pentru prejudiciile aduse unităţii administrativ-teritoriale,
în exercitarea mandatului.
Argumentul în susţinerea opiniei sus-menționate l-a constituit faptul că, în lipsa unor
dispoziții legale exprese, nu pot fi aplicate prin analogie dispoziţiile speciale din materia
funcţiei publice (primarul nefiind funcționar public) ori a achiziţiilor publice şi nici cele de
dreptul muncii. De asemenea, întrucât nu se poate reține că daunele s-au produs în cadrul
unui raport juridic de drept administrativ, antrenarea răspunderii nu se poate face pe
temeiul Legii nr. 554/2004 (pe temeiul Legii nr. 554/2004, nu se poate formula o acțiune în
despăgubiri, cu titlu principal, de-sine-stătător, în temeiul art. 19 alin. 1, fără ca, anterior,
să fi existat o acțiune având ca obiect anularea actului administrativ considerat a fi
vătămător, iar instanța să fi dispus una din măsurile prevăzute de dispozițiile art. 18 alin. 1
și 2).

149
 Răspunderea aleșilor locali este reglementată de dispozițiile art. 55 din Legea nr.
393/2004 care dispune că aceștia răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal,
după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.

5. Competenţa materială în ipoteza acţiunilor având ca obiect obligarea consiliului

local să încheie contracte de vânzare-cumpărare având ca obiect spaţiile
închiriate de către cabinetele medicale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie este în sensul că

numai contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, prin raportare la definiția contractelor administrative din art.
2 alin. (1) lit. c) al Legii nr. 554/2004, pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ,
în speță fiind însă vorba despre contracte de vânzare-cumpărare, prin urmare acte din sfera
proprietății private.

6. Instanţa superioară (curtea de apel) a pronunţat soluţii diferite în privinţa

regulatorului de competenţă, în privinţa acţiunilor având ca obiect obligaţia
spitalelor la plata unor sume de bani către C.A.S., în condiţiile în care nu se cere
anularea unui act de control, ci doar sume de bani în baza unui contract civil
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Fiind vorba despre încheierea unui contract din domeniul dreptului privat, nu suntem în
prezența unui act administrativ, cenzurabil pe calea contenciosului administrativ. În acest
caz, nu sunt aplicabile nici dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 care au ca situație
premisă existența unui act administrativ care este atacat.

7. Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori. Aplicarea art. 12. Instanţa competentă, natura
litigiului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 9)

Problema pusă în discuţie vizează divergenţa de opinie între secţiile civile şi secţia de
contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, învestite cu soluţionarea unor
conflicte negative de competenţă ivite, potrivit art. 136 alin. (1) C. proc. civ., între secţiile
civile şi secţia de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalului Bucureşti în privinţa
calificării litigiilor (civil/contencios administrativ) având ca obiect constatarea existenţei
clauzelor abuzive în contractele încheiate cu clienţii, restituirea sumelor de bani încasate
150
nelegal în temeiul clauzelor abuzive şi aplicarea sancţiunii contravenţionale corespunzătoare
prevederilor Legii nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori, la cererea reclamantei Autoritatea Naţională pentru Protecţia
Consumatorilor în contradictoriu cu o instituţie bancară.
Articolul 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000 prevede că, în cazul în care constată
utilizarea unor contracte de adeziune care conţin clauze abuzive, organele de control
prevăzute la art. 8 vor sesiza tribunalul de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului,
solicitând obligarea acestuia să modifice contractele aflate în curs de executare, prin
eliminarea clauzelor abuzive, fără ca legiuitorul să indice şi secţia competentă.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În urma consultării participanţilor la întâlnire s-a constatat că problema calificării

acestor litigii ca fiind de competenţa secţiei de contencios administrativ a fost ridicată doar
în regulatoarele de competenţă pronunţate de secţiile civile ale Curţii de Apel Bucureşti,
întrucât pentru celelalte curţi de apel secţiile sunt mixte contencios-litigii cu profesionişti,
apreciindu-se în cadrul acestora că litigiul este unui civil.
În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit
căruia competenţa revine secţiilor care soluţionează litigii cu profesionişti.

Subliniem faptul că, ulterior întâlnirii consemnate în minuta de faţă, în şedinţa din
16 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece
recursul în interesul legii, a pronunțat Decizia nr. 24/2015 stabilind că: „În interpretarea
şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000 privind clauzele
abuzive din contractele încheiate între profesionişti şi consumatori, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională
pentru Protecţia Consumatorului/alte organe ale administraţiei publice şi băncile
comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea
Naţională pentru Protecţia Consumatorului/alte organe ale administraţiei publice, se
soluţionează de secţiile civile/completele specializate în materie civilă (litigii cu
profesionişti) din cadrul tribunalului”.

8. Legea nr. 80/1995. Competenţa materială de judecată, în primă instanţă, a

cauzelor având ca obiect anularea unor acte administrative privind raportul de
serviciu al militarilor/jandarmilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti,
26-27 martie 2015, pg. 10)

Problema pusă în discuţie este dacă raportului de serviciu al militarilor/jandarmilor îi

sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 188/1999, competenţa în primă instanţă aparţinând
tribunalului, sau dacă, în condiţiile în care Legea nr. 80/1995 nu face nicio trimitere la
dispoziţiile Legii nr. 188/1999 rezultă că identificarea instanţei competente se face în
funcţie de rangul autorităţii publice de la care emană actul administrativ litigios.

151
 OPINIA ÎNSUŞITĂ

În majoritate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit

căruia litigiile având ca obiect anularea actelor administrative referitoare la cariera
militarilor se soluţionează de instanţa de contencios administrativ competentă, în
funcţie de rangul autorităţii publice emitente a actului contestat, conform art. 10 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004. Nu sunt aplicabile dispoziţiile art. XXIII alin. (3) şi (4) din
Legea nr. 2/2013, cu referire la art. 109 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr. 2/2013, în condiţiile în care reclamantul nu are calitatea de
funcţionar public, ci de militar, al cărui statut este reglementat de dispoziţiile Legii
nr. 80/1995.

De asemenea, s-a subliniat existenţa Soluţiei de principiu adoptată în şedinţa

judecătorilor Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie din 25 februarie 2008, potrivit căreia, cu privire la personalul militar, având în
vedere prevederile art. 6 din Legea nr. 80/1995, precum şi faptul că aceste persoane sunt
învestite cu exerciţiul autorităţii publice, litigiile având ca obiect sancţiunile disciplinare se
soluţionează de instanţa de contencios administrativ, gradul instanţei (tribunal sau Curte de
apel) stabilindu-se potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu rangul
emitentului actului contestat.

Notă
În legătură cu problema în discuție a se vedea și Decizia ÎCCJ nr.10 din 16 aprilie 2018
(dosar nr.3402/1/2017) prin s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de
conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 23 alin. (3) şi art. 27 alin. (1)
din Legea nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române, cu
modificările şi completările ulterioare, art. 20 din Legea nr. 121/1996 privind organizarea
şi funcţionarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, art. 15 alin. (2) şi
(3), art. 16, art. 17 şi art. 18 din Ordonanţa Guvernului nr. 88/2001 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările şi
completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (2) teza întâi, art. 5 alin. (1) lit. f) şi g) şi
art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare şi art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995 privind
statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa
instanţelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile băneşti solicitate
de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi judeţean şi pompierii din cadrul
Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, personal militar având statutul de cadre
militare (ofiţeri, maiştri militari şi subofiţeri) care îşi desfăşoară activitatea în baza unor
raporturi de serviciu, specifice funcţionarilor publici cu statut special.

152
 9. Natura juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi
– autorităţi publice/ persoane de drept public, având ca obiect recuperare sume
reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele
de control (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 11)

Problema supusă dezbaterii este aceea de a cunoaşte care sunt natura juridică şi
competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi – autorităţi publice/ persoane
de drept public, având ca obiect recuperare sume reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din
fonduri publice, stabilite de organele de control, în condiţiile în care pentru plăţile efectuate
nu există un contract şi nici nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 350/2005 privind
finanţările nerambursabile sau ale OG nr. 51/1998 privind îmbunătăţirea sistemului de
finanţare a programelor, proiectelor şi acţiunilor culturale.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că acţiunea în contencios

administrativ priveşte un raport de drept public şi are obiectul reglementat expres în
art. 8 LCA, care urmează a fi interpretat în corelaţie cu prevederile art. 18 şi 19 din
aceeaşi lege. Dacă niciuna dintre ipotezele astfel rezultate nu este întrunită,
competenţa revine instanţei de drept comun.

ARGUMENTE:

➢ În practica instanţelor, s-a apreciat că astfel de litigii sunt de competenţa instanţei

de drept comun ori de câte ori nu poate fi identificat un raport de drept administrativ care
să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ.
➢ Astfel, s-a apreciat că, în recuperarea prejudiciilor constatate în urma controlului
efectuat de Curtea de Conturi, calea de urmat este aceea atrasă de natura raportului juridic
în care se află entitatea controlată şi subiectul de drept care a primit acele fonduri:
‒ dacă sumele sunt plătite în virtutea unui contract administrativ, calea este cea acţiunii
în contencios administrativ;
‒ dacă este vorba despre resurse alocate în afara unui raport de drept administrativ,
este antrenată răspunderea civilă delictuală, competenţa aparţinând instanţei civile;
‒ dacă este vorba despre prejudicii produse în activitatea unor funcţionari publici, sunt
aplicabile dispoziţiile art. 85 din Legea nr. 188/1999.

153
 10. Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului. Natura
juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală
de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului având ca obiect obligarea unităţilor
administrativ-teritoriale la plata contribuţiilor datorate de acestea pentru
finanţarea activităţilor de protecţie a copiilor protejaţi în sistem rezidenţial, de
asistenţă maternală, a persoanelor majore care beneficiază de protecţie
conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de întreţinere a persoanelor
adulte protejate în centre specializate aflate în subordinea direcţiei respective
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12)

Problema supusă dezbaterii este aceea a determinării naturii juridice şi competenţei

de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia
Copilului având ca obiect obligarea unităţilor administrativ-teritoriale la plata contribuţiilor
datorate de acestea pentru finanţarea activităţilor de protecţie a copiilor protejaţi în sistem
rezidenţial, de asistenţă maternală, a persoanelor majore care beneficiază de protecţie
conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de întreţinere a persoanelor adulte
protejate în centre specializate aflate în subordinea direcţiei respective, în lipsa unei
hotărâri a autorităţii publice locale (consiliul local) prin care să se acorde finanţarea,
solicitându-se în mod direct virarea contribuţiilor datorate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că raportul juridic este unul

administrativ, fiind legat între două subiecte de drept public, în exercitarea
atribuţiilor prevăzute de lege.

ARGUMENTE:

Din ipoteza descrisă rezultă că se pune problema refuzului nejustificat de rezolvare a

unor cereri de virare a sumelor de către unităţile administrativ- teritoriale, prin autorităţile
competente la nivel local, act administrativ asimilat care atrage competenţa instanţei de
contencios administrativ.

11. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ, în funcţie de

criteriul valoric al creanţei fiscale, în cazul acţiunilor în contencios îndreptate
împotriva actului administrativ fiscal. Competenţa soluţionării în fond a
litigiului în favoarea tribunalului, în cazul actelor administrative care privesc
creanţe fiscale principale sub valoarea de 1.000.000 lei. Situaţia accesoriilor.
Situaţia actelor de impunere prin care sunt stabilite mai multe creanţe principale
diferite. Situaţia contestării numai a unor creanţe (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 1)

154
 Soluții identificate la nivelul Tribunalului Suceava

Orientarea jurisprudenţială la nivelul Tribunalului Suceava sub imperiul Codului de

procedură civilă anterior, a fost în sensul determinării acestei competenţe prin raportare la
nivelul tuturor creanţelor, fără defalcarea lor în principale şi accesorii.
În prezent, se constată opinii diferite privind interpretarea art. 10 alin. (1) din Legea nr.
554/2004, coroborat cu regulile enunţate în Noul Cod de procedură civilă.

• Într-o primă opinie, se consideră că aplicarea criteriului valoric trebuie făcută prin
însumarea tuturor creanţelor înscrise în actul contestat, atât principale, cât şi accesorii.
În motivarea opiniei s-a argumentat că nu se poate considera că litigiul ar conţine mai
multe capete de cerere distincte, unele principale, iar altele accesorii, şi care ar privi
creanţe distincte – principale sau accesorii, ci acţiunea trebuie privită ca având un obiect
unic, decurgând din cererea în anularea actului administrativ fiscal, astfel încât şi valoarea
obiectului său trebuie făcută prin raportare la valoarea întreagă a actului contestat,
indiferent de natura creanţelor conţinute, mai ales că, în ipoteza admiterii acţiunii, soluţia
pronunţată de instanţă în acord cu art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este de anulare a
actului administrativ fiscal, în tot sau în parte, iar nu a creanţei fiscale contestate.

• În cea de-a doua opinie, se consideră că la stabilirea competenţei trebuie avut în

vedere nivelul fiecărei creanţe fiscale principale contestate, iar nu însumarea tuturor
creanţelor principale, şi nici a accesoriilor, întrucât numai o asemenea interpretare a
textului art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar fi în acord cu regulile din art. 98 şi art.
99 C. proc. civ.
S-a motivat că, din formularea textului alin. (1) al art. 10 rezultă că obiectul litigiului
este taxa, impozitul, contribuţia ş.a.m.d., aşadar creanţa fiscală contestată, astfel încât
este firească stabilirea competenţei în funcţie de nivelul respectivei creanţe, fiind aşadar
fără relevanţă că aceasta este stabilită printr-un act administrativ care conţine mai multe
creanţe de natură diferită, unele principale, altele accesorii. Întrucât prin acţiune pot fi
contestate doar o parte din creanţe, iar nu toate, însumarea creanţelor nelitigioase, evident,
nu şi-ar avea sensul.
În sprijinul acestei a doua opinii s-a invocat practica recentă a Secției de contencios
administrativ și fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (decizia nr.
1986/13.05.2015, pronunţată în dosarul nr. 2289/88/2014), conform căreia, pentru
stabilirea competenţei instanţei de fond trebuie avute în vedere numai creanţele principale,
potrivit regulii cuprinse în dispoziţiile art. 98 alin. (2) C. proc. civ., aşadar cu aplicarea
regulii generale de determinare a competenţei în funcție de valoarea obiectului cererii
arătată în capătul principal de cerere, fără a se avea în vedere accesoriile pretenţiei
principale, precum dobânzile, penalităţile, fructele, cheltuielile sau altele asemenea,
indiferent de data scadenţei.

Opinia formatorului INM

Conform art. 10 alin. (1) LCA, criteriul valoric este aplicabil în cauzele ”care privesc taxe şi
impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora” (contenciosul fiscal), delimitând
competenţa materială a tribunalului şi a curţii de apel în funcţie de suma în litigiu.
Din modul de formulare a textului, rezultă că are în vedere obligaţiile fiscale principale
(taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale) şi obligațiile accesorii acestora (majorări,
155
penalităţi, dobânzi stabilite de autorităţile fiscale), privite în mod cumulativ, astfel că, atunci
când suma contestată cuprinde atât debite principale, cât şi debite accesorii stabilite prin acte
administrative fiscale, criteriul valoric se aplică în raport cu întreaga sumă în litigiu, iar nu doar
în raport cu debitul fiscal principal.
Pentru stabilirea instanței competente nu se poate recurge la distincțiile pe care art. 98 din
Codul de procedură civilă le face între ”valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal
de cerere” și ”accesoriile pretenției principale”, pentru că obiectul principal al acțiunii în
contencios fiscal rezidă în actul administrativ fiscal contestat ( care poate include și obligații
fiscale principale şi obligaţii fiscale accesorii), iar nu într-o ”pretenție” adresată direct instanței
de judecată.
În cazul în care persoana care se consideră vătămată nu contestă în întregime obligaţia
stabilită prin actul administrativ atacat, pragul valoric are în vedere numai suma în litigiu (suma
contestată), iar nu cuantumul integral al taxelor şi impozitelor, contribuţiilor, datoriilor vamale
şi obligaţiilor accesorii stabilite prin actul respectiv.
Până în acest moment, nu este conturată o jurisprudență consolidată a Secției de
contencios administrativ și fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în sensul
deciziei identificate de Tribunalul Suceava.

În unanimitate, participanții și-au însușit soluția expusă în punctul de vedere al

formatorului INM.
În cadrul dezbaterilor s-a argumentat, în plus, că soluția reținută este susținută și de
modalitatea în care Codul de procedură fiscală anterior a reglementat obligațiile fiscale.
Pentru opinia în sens contrar celei exprimate în materialul înaintat de Tribunalul
Suceava a fost indicată decizia Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de
Casație și Justiție nr. 4699/5 decembrie 2014 (dosarul nr. 1279/46/2013).

12. Competenţa materială a soluţionării cererilor având ca obiect anulare proces-

verbal de constatare a neregulilor şi decizie de soluţionare a contestaţiei, în
condiţiile în care procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un
centru regional, care este o autoritate locală (de ex: cauzele în care pârâţii sunt
Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi un Centru Regional al acesteia,
Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi un Oficiu Judeţean de Plăţi
pentru Dezvoltare şi Pescuit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31
mai 2016, pg. 3)

• Într-o orientare a practicii judiciare (dosarele nr 4378/2/2015, 7449/2/2015,

1771/2/2015, 7559/2/2015), a fost reținută competența tribunalului, cu motivarea că actul
administrativ în funcţie de care se determină competenţa materială este procesul-verbal de
constatare a neregulilor, iar nu decizia de soluţionare a contestaţiei.
Cum procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un centru regional, iar nu
de autoritatea centrală, competenţa materială aparţine tribunalului, centrul regional fiind
o autoritate locală.
S-a mai reţinut că, din moment ce prevederile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004
îşi găsesc aplicare în cazul cererilor privind toate actele administrative emise de autorităţile
156
centrale, rezultă că toate cererile privind actele emise de autorităţi locale sunt de
competenţa tribunalului.

• În alte soluții identificate la nivelul Curții de Apel București s-a apreciat că revine
curţii de apel competenţa materială a soluţionării cauzei, faţă de rangul autorităţii emitente
a deciziei de soluţionare a contestaţiei.

• La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-au identificat soluţii neunitare în

soluţionarea conflictelor de competenţă intervenite între tribunale şi curţi de apel:
✓ soluții în care s-a stabilit competenţa soluţionării cauzei în favoarea tribunalului,
reţinându-se, în esenţă, că actul contestat este procesul-verbal de constatare a neregulii
care este emis de o autoritate locală (dosarele nr. 7776/3/2014, 124/35/2014,
1077/59/2013, 441/35/2014 și nr. 128/59/2014). Astfel, în dosarul nr. 441/35/2014, s-a
reţinut, în argumentarea soluţiei, că ceea ce se contestă în cauză este un act emis de o
autoritate administrativă locală, respectiv Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală
şi Pescuit Satu Mare, astfel încât competenţa soluţionării cauzei revine tribunalului. S-a
reţinut că decizia de soluţionare a contestaţiei emisă de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit reprezintă doar răspunsul autorităţii la contestaţia formulată, şi nu poate
fi analizat decât din această perspectivă.

✓ soluții în care s-a stabilit competenţa soluţionării cauzei în favoarea curţii de apel,
reţinându-se că actul contestat este decizia de soluţionare a contestaţiei, care este emisă
de o autoritate centrală (dosarele nr. 564/59/2014, 342/35/2014, 22638/3/2015,
341/35/2014, 1086/46/2014). Astfel, în dosarul nr. 341/35/2015 s-a reţinut că prezintă
relevanţă pentru stabilirea competenţei actul care poate fi atacat în instanţă, respectiv
decizia de soluţionare a contestaţiei, iar cum aceasta a fost pronunţată de o autoritate
centrală, faţă de prevederile art. 10 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, s-a reţinut că revine
curţii de apel competenţa de soluţionare a cauzei.

✓ La nivelul ÎCCJ s-a adoptat în şedinţa judecătorilor Secţiei din 19 octombrie 2015
următoarea soluţie de principiu:
,, Litigii privind acte administrative emise de APDRP şi/sau un centru regional al
APDRP având ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea
Uniunii Europene
În litigiile având ca obiect refuzul nejustificat de încheiere a contractului de
finanţare, instanţa competentă se determină în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, în funcţie de emitentul actului contestat, prin care se
constată/comunică neeligibilitatea proiectului, după cum urmează:
o în cazul în care emitentul este o autoritate publică centrală (cum este Agenţia de
Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), competenţa de soluţionare în fond aparţine curţii
de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal;
o în cazul în care emitentul este o autoritate publică locală (cum sunt centrele regionale
ale Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), competenţa de soluţionare în
fond aparţine tribunalului, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În litigiile având ca obiect deciziile de soluţionare a contestaţiilor, atacate în

temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr.66/2011, instanţa competentă se determină în raport
cu prevederile art. 10 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează:
157
 o conform art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele
administrative emise de autorităţile publice centrale, indiferent de valoare, se soluţionează
în fond de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel;
o conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative
emise de autorităţile publice locale, se soluţionează în fond de secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului.”

• Opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București este în sensul

stabilirii competenţei materiale de soluţionare în primă instanţă a cauzei în favoarea
tribunalului, actul administrativ care constată neregula fiind procesul-verbal de constatare
emis de centrul regional, care este o autoritate locală.
În ceea ce priveşte soluţia de principiu mai sus-enunţată, se apreciază că aceasta nu este
foarte clară cu privire la chestiunea controversată, respectiv dacă în litigiile în discuţie,
competenţa se stabileşte prin raportare la actul administrativ emis de centrul regional,
respectiv procesul-verbal de constatare a neregulii sau la cel emis de autoritatea centrală,
respectiv decizia de soluţionare a contestaţiei.

Opinia formatorului INM

O.U.G. nr. 66/2011 reglementează o procedură specială de contestare a notelor sau

proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare,
finalizată printr- o decizie de soluționare a contestației administrative. Conform art. 51 din
actul normativ menționat, ”(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în
sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea
contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios
administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.”
Dacă în regimul general reglementat în Legea nr. 554/2004, competența instanței este
atrasă de rangul central sau local al autorității emitente a actului administrativ vătămător, act
care a produs efecte juridice şi a constituit punctul de plecare al litigiului, indiferent dacă
împotriva lui a fost exercitat un recurs grațios sau unul ierarhic, reglementarea specială a
procedurii administrative de contestare și a obiectului acțiunii judiciare formulate în temeiul
O.U.G. nr. 66/2011 deplasează aplicarea criteriului de stabilire a competenței către actul prin
care a fost soluționată contestația administrativă.
Prin urmare, competența revine curții de apel, dacă decizia de soluționare a contestației
administrative aparține unei autorități centrale.
Așa cum rezultă din extrasul citat mai sus, în dezbaterile care au avut loc în Ședința din
19 octombrie 2015 a judecătorilor ÎCCJ-SCAF s-a făcut o distincție între litigiile având ca
obiect refuzul nejustificat de încheiere a contractului de finanţare și litigiile având ca
obiect deciziile de soluţionare a contestaţiilor, atacate în temeiul art. 51 alin. (2) din
O.U.G. nr. 66/2011, astfel că opinia exprimată nu contravine soluției de principiu, dar
neclaritatea semnalată ar impune reluarea discuției, pentru a evita perpetuarea
divergențelor de jurisprudență.

Referitor la ipoteza pusă în discuție, în unanimitate participanții au agreat soluția

expusă în opinia formatorului INM.
De asemenea, în unanimitate, s-a adoptat interpretarea conform căreia alin. (11)
al art. 10 din Legea nr. 554/2004 instituie o competență materială exclusivă în
158
favoarea curților de apel pentru litigiile privind actele administative emise de
autoritățile publice centrale, în această materie nefiind aplicabil criteriul valoric.
În acest sens, s-a arătat că art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilește regulile
generale în ceea ce privește competența de soluționare a litigiilor privind acte
administrative, cu trimitere la criteriile rangului autorității emitente și cel valoric, în timp
ce alin. (11) al aceluiași articol prevede o excepție de la aceste reguli generale, aplicabilă
litigiilor privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca
obiect sume reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene.

13. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect anularea

hotărârilor de încadrare în grad de handicap adoptate de Comisia pentru
protecţia copilului din subordinea consiliului judeţean (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 16)

• Completurile de contencios administrativ din cadrul Secţiei mixte a Tribunalului Cluj

au apreciat că aparţine completurilor specializate pentru minori și familie din cadrul Secţiei
civile a tribunalului competenţa de soluţionare a acestui tip de litigii, pentru argumentele
ce succed:
- din analiza coroborată a dispozițiilor care reglementează încadrarea în grad și tip de
handicap a copiilor [art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2008 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap], organizarea, funcționarea și atribuțiile comisiei pentru
protecția copilului [art. 115 din Legea nr. 272/2004; art. 2 din H.G. nr. 1437/2004], precum
și regimul juridic al actelor emise de comisie [conform art. 10 din H.G. nr. 1437/2004,
comisia emite hotărâri executorii, care pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copiilor,
cauzele supuse judecării fiind soluţionate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute
de Legea nr. 272/2004] rezultă că voinţa legiuitorului a fost de a supune toate litigiile privind
hotărârile adoptate de comisie unei proceduri unice, prevăzute de Legea nr. 272/2004.
- în condițiile în care art. 133 alin. (1) din Legea nr. 272/2004 conferă în competenţa
tribunalului de la domiciliul copilului toate cauzele prevăzute de lege privind stabilirea
măsurilor de protecţie specială, fără a se face vreo distincţie cu referire la o anumită măsură,
o diferenţiere sub aspectul competenţei materiale a instanţei pentru unicul motiv că litigiul
are ca obiect contestarea legalităţii hotărârii comisiei prin care s-a luat măsura specială de
protecţie a copilului ce vizează încadrarea în grad de handicap nu se justifică. Dacă
legiuitorul ar fi urmărit să stabilească o competenţă specială în materia contenciosului
administrativ pentru un atare litigiu, ar fi trebuit să prevadă aceasta printr-o normă specială,
după cum a stabilit în materia procedurii de încadrare în grad de handicap a adulţilor.
- deși hotărârea comisiei pentru protecţia copilului are natura juridică a unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, competenţa de soluţionare a litigiului având
ca obiect contestarea legalităţii acestei hotărâri poate fi deferită şi altei instanţe decât cea
de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr.
554/2004.

• Punctul de vedere al Secţiei a III-a contencios administrativ şi fiscal al Curții de Apel

Cluj

159
 În opinia majoritară a judecătorilor secţiei s-a ajuns la concluzia că cererea privind
anularea hotărârii comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad de handicap este
de competenţa materială în primă instanţă a secției civile a tribunalului.
În motivarea soluției de excludere a competenţei materiale a jurisdicţiei de contencios
administrativ a tribunalului s-a avut în vedere cadrul juridic diferit care reglementează
încadrarea în grad de handicap a copiilor, respectiv a adulţilor.
În plus față de argumentele reținute în susținerea punctului de vedere exprimat de
completurile de contencios administrativ din cadrul Secţiei mixte a Tribunalului Cluj sus-
menționate, se reține, în esență, că:
- Legea nr. 448/2006 se preocupă în mod special de procedura de încadrare în grad de
handicap a adulţilor cu handicap, prevăzând, între altele, regimul deciziilor emise de comisia
superioară, care pot fi atacate, conform art. 902 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 modificat
prin Legea nr. 2/2013, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
- voinţa legiuitorului a fost aceea de a supune toate cauzele litigioase privind hotărârile
adoptate de comisia pentru protecţia copilului unei proceduri unice prevăzute de Legea nr.
272/2004, fără vreo distincţie în funcție de luarea unei anumite măsuri și fără a impune o
anumită specializare a instanței în materie, aşa cum o face Legea nr. 448/2006 în materia
încadrării în grad şi tip de handicap a adulţilor.
- în practica judiciară s-a observat că hotărârile comisiei prin care s-au stabilit măsuri
de protecţie specială pentru minori conform Legii nr. 272/2004 coroborate cu H.G. nr.
1437/2004 au fost soluţionate în primă instanţe de tribunale, completul specializat în
materie de minori şi familie.
- Legea nr. 272/2004 instituie o procedură judiciară specială şi unitară de contestare a
legalităţii hotărârilor adoptate de comisia specială de protecţia copilului, derogatorie de la
dreptul comun și, implicit, derogatorie de la dispoziţiile procedurale consacrate de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (a se vedea în acest sens Cap. X din Legea nr.
272/2004 denumit Reguli speciale de procedură).
Conform art. 138 din Legea nr. 272/2004, dispoziţiile acestei legi referitoare la
procedura de soluţionare a cauzelor privind stabilirea măsurilor de protecţie specială se
completează în mod corespunzător cu prevederile Codului de procedură civilă.
Astfel fiind, se poate reține că în această materie operează norma specială consacrată
de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform căreia nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ acte administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora
se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.
Or, Legea nr. 272/2004 prevede o procedură judiciară derogatorie de la dreptul comun
al contenciosului administrativ și, drept urmare, competența și procedura de soluţionare a
litigiilor generate de stabilirea măsurilor de protecţie specială prevăzute de această lege,
inclusiv încadrarea în grad de handicap a copiilor minori, nu mai sunt compatibile cu
contenciosul administrativ.

• În opinia Secţiei I civile, soluţionarea acţiunilor având ca obiect anularea hotărârii

comisiei pentru protecţia copilului, privind încadrarea în grad de handicap, este de
competenţa în primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a tribunalului,
împărtăşind opinia minoritară a Tribunalului Bistriţa-Năsăud, care pleacă de la justificarea
analogiei de tratament, cu situaţia adultului prevăzută de art. 902 alin. (4) din Legea nr.
448/2006: „Deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate la secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.
160
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite
de taxa judiciară de timbru”.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 115 din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor
copilului, în subordinea consiliului judeţean şi, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti funcţionează comisia pentru protecţia copilului, ca organ de
specialitate al acestora, fără personalitate juridică, având următoarele atribuţii principale:
a) stabilirea încadrării în grad de handicap şi orientarea şcolară a copilului;
b) pronunţarea, în condiţiile prezentei legi, cu privire la propunerile referitoare la
stabilirea unei măsuri de protecţie specială a copilului;
c) soluţionarea cererilor privind eliberarea atestatului de asistent maternal;
d) alte atribuţii prevăzute de lege.
Atribuțiile Comisiei sunt reluate și detaliate în art. 2 din H.G. nr. 1437/2004 privind
organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului, iar art. 3
din hotărârea de guvern prevede următoarele: „(1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin
Comisia emite hotărâri. (2) În exercitarea atribuţiilor privind încadrarea copiilor cu
dizabilităţi într-un grad de handicap şi orientarea şcolară a acestora, Comisia eliberează
certificate de încadrare a copilului într-un grad de handicap şi certificate de expertiză şi
orientare şcolară/profesională, conform modelelor prevăzute în anexele nr. 1 şi 2. (3)
Comisia eliberează certificatul de expertiză şi orientare şcolară/profesională şi pentru
tânărul cu dizabilităţi care a împlinit vârsta de 18 ani şi care a depăşit cu mai mult de 3 ani
vârsta corespunzătoare clasei de şcolarizare.”
De asemenea, potrivit art. 10 alin. (3) din H.G. nr. 1437/2004, „Hotărârile Comisiei pot
fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării fiind soluţionate
potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004”.
În același timp, conform art. 85 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, încadrarea în grad şi tip de handicap a
copiilor cu handicap se face de comisia pentru protecţia copilului, iar încadrarea în grad şi
tip de handicap a adulţilor cu handicap se face de comisia de evaluare a persoanelor adulte
cu handicap, denumită în continuare comisie de evaluare.
În ceea ce privește procedura de evaluare, măsurile de protecție (programe de
reabilitare și integrare socială) și procedura de contestare a certificatelor, art. 87 și
următoarele din Legea nr. 448/2006 fac referire numai la situația adultului cu handicap.
Conform art. 87 alin. (5), certificatele de încadrare în grad și tip de handicap pot fi
contestate de titularii acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la
Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare
Comisia superioară, iar în temeiul art. 902 alin. (4), deciziile emise de Comisia superioară
pot fi atacate la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa judiciară de timbru.
Printr-o abordare sistematică a tuturor prevederilor legale menționate, rezultă că, în
pofida unor imperfecțiuni de tehnică legislativă ce pot genera dificultăți de interpretare,
toate actele adoptate de comisia pentru protecția copilului (iar nu doar cele privind măsurile
de protecție specială privite restrictiv) sunt supuse Legii nr. 272/2004 și intră în competența
secției civile a tribunalul de la domiciliul copilului, în timp ce secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului este competentă să judece doar acțiunile prin care sunt
161
atacate deciziile emise de Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap,
potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În unanimitate, a fost însușită opinia exprimată în punctul de vedere al

formatorului INM, în sensul că astfel de litigii sunt de competența secției civile a
tribunalului de la domiciliul copilului.
În completarea arrgumentelor menționate în punctul de vedere al formatorului INM, au
fost reținute următoarele:
- acțiunile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 272/2004 se soluționează cu
participarea obligatorie a procurorului, exigență care nu este prevăzută în cadrul
procedurilor în fața instanței de contencios administrativ;
- procedura contenciosului administrativ este o procedură specială, defavorabilă
minorului aflat în această situație;
- încadrarea într-un grad de handicap reprezintă o atribuție a comisiei pentru
protecția copilului, fiind tratată ca o măsură de protecție specială a minorului, toate
măsurile adoptate de comisia pentru 0protecția copilului fiind supuse Legii nr. 272/2004 și
intrând în competența secției civile a tribunalului de la domiciliul copilului.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.1 din 30 ianuarie 2017 (dosar 21/2016) s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 85 alin. (2) din Legea nr.
448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, art. 115 alin. (1) lit. a) şi art. 133 alin. (1) din
Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, şi art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr.
1437/2004 privind organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia
copilului, raportate la art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f), art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor
comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu
dizabilităţi revine tribunalelor – secţiile de contencios administrativ/completele
specializate în materia contenciosului administrativ.

14. Competența materială de soluționare a cauzelor privind obligarea casei județene

de asigurări de sănătate la plata contravalorii serviciilor medicale achitate de
persoanele fizice în calitate de asigurat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 19)

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• În opinia majoritară a judecătorilor secţiei a II-a civilă s-a apreciat (sentinţa civilă nr.
533/2014, pronunțată în dosarul nr. 6079/91/2013 ; sentinţa civilă nr. 474/2014, pronunțată
în dosarul nr. 6026/91/2013 ; sentinţa civilă nr. 1250/2014, pronunțată în dosarul nr.
945/91/2014 ; sentinţa civilă nr. 3620/2013, pronunțată în dosarul nr. 1777/91/2013) că, în

162
acest caz, competența aparține Tribunalul Vrancea - Secţia a II-a civilă, de contencios
administrativ şi fiscal.
• Într-o altă opinie (sentinţa civilă nr. 258/2015, pronunțată în dosarul nr. 62/91/2015 ;
sentinţa civilă nr. 591/2015, pronunțată în dosarul nr. 1561/91/2015; sentinţa civilă nr.
508/2015, pronunțată în dosarul nr. 1223/91/2015) s-a invocat excepţia de necompetenţă
materială şi s-a declinat soluţionarea cauzelor în favoarea Judecătoriei Focşani, reținându-
se că raportul juridic litigios – privind obligarea Casei de Sănătate OPSNAJ la decontarea
costurilor aferente unor servicii medicale – este o veritabilă acţiune în pretenţii de drept
comun. Se arată că dispoziţiile legale invocate de reclamantă în cererea de chemare în
judecată [art. 34 din Constituţie, art. 2 din Legea nr. 46/2003, art. 218 alin. (2) lit. a) din
Legea nr. 95/2006] reglementează drepturi civile, iar în cauză nu se contestă un act
administrativ, care să fi dat naştere, să fi modificat sau să fi stins raporturile juridice dintre
părţi. Dreptul la servicii medicale gratuite este conferit de lege şi nu se naşte dintr-un act
administrativ pentru a atrage competenţa de soluţionare a instanţei de contencios
administrativ.
În dosarul nr. 1561/91/2015, Judecătoria Focşani a admis excepţia de necompetenţă
materială şi a constatat conflict negativ de competenţă, înaintând dosarul la Curtea de Apel
Galaţi în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă. Soluția pronunțată de
Curtea de Apel Galaţi a fost în sensul că, în cauză, competența materială aparține
judecătoriei.

Opinia formatorului INM

Competenţa aparţine instanţei de contencios administrativ numai dacă acţiunea s-ar

putea încadra în prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1), vizând refuzul nejustificat de
rezolvare a cererii adresate casei de asigurări de sănătate în vederea rambursării sumelor
plătite de asigurat.
Drepturile de care beneficiază asigurații în temeiul art. 230 (fostul 218) din Legea nr.
95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și al contractelor-cadru anuale privind
condiţiile acordării asistenţei medicale a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în
cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, au natură juridică civilă, nefiind
identificate prevederi care să califice raportul juridic existent între asigurat și casa de
asigurări sănătate sau prestatorul serviciului medical ca fiind unul de drept administrativ.
În temeiul contractelor – cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei
medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în sistemul asigurărilor sociale de
sănătate (ex. art. 98 din contractul- cadru pentru anii 2014-2015, aprobat prin HG nr.
400/2014), spitalele sunt obligate să suporte din suma contractată pentru furnizarea de
servicii medicale spitaliceşti pentru asiguraţii internaţi în regim de spitalizare continuă şi în
regim de spitalizare de zi toate cheltuielile necesare pentru rezolvarea cazurilor respective,
precum şi pentru medicamente, materiale sanitare şi investigaţii paraclinice, în limita listei
prezentate la contractare.
În situaţia în care asiguraţii, pe perioada internării în spital, în baza unor documente
medicale întocmite de medicul curant din secţia în care aceştia sunt internaţi, suportă
cheltuieli cu medicamente, materiale sanitare şi investigaţii paraclinice la care ar fi fost
îndreptăţiţi fără contribuţie personală, în condiţiile contractului-cadru, spitalele
rambursează contravaloarea acestor cheltuieli la cererea asiguraţilor. Rambursarea
cheltuielilor reprezintă o obligaţie exclusivă a spitalelor şi se realizează numai din veniturile

163
acestora, pe baza unei metodologii proprii aprobate prin decizie a conducătorului
instituţiei.
Numai în cazul refuzului rezolvării cererilor formulate de asiguraţi pentru rambursarea
contravalorii asistenţei medicale transfrontaliere, cu sau fără autorizare prealabilă, art. 875
şi 876 din Legea nr. 95/2006 prevăd derularea unei proceduri administrative prealabile.
Ulterior comunicării răspunsului la contestaţie sau la expirarea termenului de răspuns,
asiguratul se poate adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în

sensul că instanța de contencios administrativ este competentă material numai în
măsura în care acţiunea s-ar putea încadra în prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004, vizând refuzul nejustificat de rezolvare a cererii adresate
casei de asigurări de sănătate în vederea rambursării sumelor plătite de asigurat; în
toate celelelalte situații, raportul juridic dintre asigurat și casa de asigurări sănătate
sau prestatorul serviciului medical are natură juridică civilă.

În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții pronunțate în practica judiciară în

soluționarea acțiunilor prin care s-a solicitat decontarea dispozitivelor medicale și a
cheltuielilor de spitalizare:
- fără a fi învestite cu soluționarea excepției de necompetență materială a instanței de
contencios administrativ, unele instanțe au apreciat că acțiunea are ca obiect un act
administrativ atipic, constând în refuzul casei de asigurări de sănătate de a recunoaște
dreptul asiguratului de a beneficia de tratamentul prescris;
- în soluționarea unei acțiuni privind obligarea unității de parchet la restituirea
contravalorii unui dispozitiv medical, instanța a apreciat că nu se poate reține existența unui
act care producă efecte în sfera raporturilor juridice de drept administrativ, raportul juridic
dedus judecății fiind unul specific asigurărilor sociale, motiv pentru care, făcând aplicarea
dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cauza a fost soluționată de instanța de
litigii de muncă și asigurări sociale.

15. Competența materială a instanței în soluționarea ordonanțelor de plată având

ca obiect contravaloarea serviciilor de salubrizare a localităţilor, cereri
întemeiate pe dispozițiile art. 36 din Legea nr. 101/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 20)

Referitor la această problemă au fost identificate soluții diferite la nivelul curților de

apel Constanța și Bacău.

• Soluția indentificată la nivelul Curții de Apel Constanța

Soluția statuată pe calea regulatoarelor de competență a fost în sensul că astfel de
cauze intră în competenţa de soluţionare a instanțelor de contencios administrativ, respectiv
în competența tribunalelor ca primă instanță, cu următoarea motivare:
- din dispozițiile art. 36 alin. (1) al Legii nr. 101/2006 („Soluţionarea litigiilor
patrimoniale şi nepatrimoniale legate de încheierea şi executarea contractelor reglementate
164
de prezenta lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor
furnizate/prestate este de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi se face, cu
precădere, în procedură de urgenţă”) rezultă, fără posibilitate de interpretare, că deşi
raporturile juridice dintre operatori şi utilizatorii serviciilor de salubrizare au fost calificate
ca fiind raporturi juridice de natură contractuală, supuse normelor de drept privat,
legiuitorul a înţeles să dea în competenţa instanţei de contencios administrativ toate litigiile
izvorâte din neplata serviciilor furnizate/prestate, fără a se face vreo distincţie după
calitatea operatorului sau utilizatorului;
- dispoziţiile Legii nr. 101/2006 sunt dispoziţii speciale în raport cu Legea nr.
51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, iar completarea cu aceste din urmă
norme ar putea fi făcută doar în situaţia în care legea specială nu ar cuprinde dispoziţii
exprese referitoare la competenţa instanţelor în soluţionarea litigiilor izvorâte din aplicarea
ei.

• Soluția indentificată la nivelul Curții de Apel Bacău (întâlnirea trimestrială de

unificare a practicii judiciare în materie civilă din decembrie 2015)

Cererile de ordonanță de plată și cererile de valoare redusă formulate de reclamanta

SC S. SA sunt de competența în primă instanță a Judecătoriei Onești, pentru următoarele
argumente:
- litigiul este unul civil, în sensul art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2006 („Soluţionarea
litigiilor civile şi de muncă izvorâte din aplicarea prevederilor prezentei legi se face de
instanţele de judecată competente, în condiţiile legii”);
- art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2006 se referă doar la „soluţionarea litigiilor
patrimoniale şi nepatrimoniale legate de încheierea şi executarea contractelor reglementate
de prezenta lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor
furnizate/prestate (...)”, se subînțelege, în baza acestor contracte reglementate tot de
Legea nr. 101/2006. Or, Legea nr. 101/2006 reglementează doar contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare, nu și contractele de prestare a serviciului dintre
operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali, cum este cazul asociațiilor de
proprietari. Aceste din urmă contracte sunt doar menționate de Legea nr. 101/2006, nu și
reglementate. A reglementa înseamnă a detalia elementele contractului, or Legea nr.
101/2006 însăși prevede în mod expres, în art. 13 alin. (3), că „relaţiile dintre operatorii
serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali se desfăşoară pe baze contractuale, cu
respectarea prevederilor regulamentului serviciului de salubrizare şi ale contractului-cadru
de prestare a serviciului, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale pe baza
legislaţiei în vigoare, aplicabilă acestui serviciu”. Rezultă, deci, că aceste contracte sunt
reglementate în mod direct de regulamentul serviciului de salubrizare şi de contractul-cadru
de prestare a serviciului, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, iar nu de
Legea nr. 101/2006.

• În opinia Curții de Apel Constanța, deși se constată o necorelare a dispoziţiilor

speciale ale art. 36 din Legea nr. 101/2006 cu dispoziţiile legii generale, astfel cum au fost
modificate prin O.U.G. nr. 13/200820 [textul anterior modificării fiind similar celui cuprins

20
Dispozițiile generale cuprinse în Legea nr. 51/2006 - Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice, respectiv art. 1 [„(1)
Prezenta lege stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice
necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate
a serviciilor comunitare de utilităţi publice. (2) În înţelesul prezentei legi, serviciile comunitare de utilităţi publice, denumite
165
în art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2006 - „Soluţionarea litigiilor patrimoniale şi
nepatrimoniale legate de încheierea, executarea contractelor reglementate de prezenta
lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate este
de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi se face, cu precădere, în procedură
de urgenţă”], interpretarea dispoziţiilor alin. (1) al art. 36 din Legea nr. 101/2006 potrivit
căreia prevederile care stabilesc natura de contencios administrativ a litigiilor izvorâte din
neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate se referă la contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare, nu și la contractele de prestare a serviciului încheiate
între operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali nu poate fi primită.
În motivarea acestui punct de vedere se arată că, potrivit art. 29 alin. (6) din Legea
nr. 51/2006, „contractul de delegare a gestiunii este un contract încheiat în formă scrisă,
prin care unităţile administrativ-teritoriale, individual sau în asociere, după caz, în calitate
de delegatar, atribuie, pe o perioadă determinată, unui operator licenţiat, în calitate de
delegat, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de a furniza/presta
integral un serviciu de utilităţi publice ori, după caz, numai unele activităţi specifice
acestuia, inclusiv dreptul şi obligaţia de a administra şi de a exploata infrastructura tehnico-
edilitară aferentă serviciului/activităţii furnizate/prestate, în schimbul unei redevenţe,
după caz. Contractul de delegare a gestiunii este asimilat actelor administrative şi intră sub
incidenţa prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.” Or,
astfel cum rezultă din reglementarea contractului de delegare a gestiunii, nu se poate
aprecia că printre litigiile izvorâte din executarea acestuia s-ar putea încadra şi neplata
contravalorii serviciilor furnizate/prestate, litigii care sunt specifice contractelor dintre
operatori şi utilizatori.

Opinia formatorului INM

În raport cu obiectul de reglementare al Legii serviciului de salubrizare al localităţilor

nr. 101/2006, contractele la care se referă art. 36 alin. (1) sunt contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare [art. 13 alin. (2)] şi contractele de concesiune sau de
administrare a bunurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale, utilizate
pentru prestarea serviciului de salubrizare [art. 16 alin. (1)], acestea având natura juridică
a unor contracte administrative, care atrag competenţa instanţei de contencios
administrativ şi fiscal. Cu toate că au o componentă reglementată prin prevederile
regulamentului serviciului de salubrizare şi ale contractului-cadru de prestare a serviciului,
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale pe baza legislaţiei în vigoare,
aplicabilă acestui serviciu, contractele încheiate între operatorii serviciului de salubrizare şi
utilizatorii finali, conform art. 13 alin. (3) din Legea nr. 101/2006, sunt contracte de natură
civilă, nefiind definite drept contracte administrative prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea
nr. 554/2004 sau printr-o normă specială.

în continuare servicii de utilităţi publice, sunt definite ca totalitatea activităţilor reglementate prin prezenta lege şi prin legi
speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu caracter social ale colectivităţilor
locale, cu privire la: (…) e) salubrizarea localităţilor;]”, art. 36 [„(1) Raporturile juridice dintre operatorii şi utilizatorii
serviciilor de utilităţi publice sunt raporturi juridice de natură contractuală şi sunt supuse normelor de drept privat.”] și art.
51 alin. (3) [„Soluţionarea litigiilor contractuale dintre operator şi utilizator, inclusiv a celor izvorâte din neplata contravalorii
serviciilor furnizate/prestate, se realizează de instanţele competente potrivit legii şi se judecă în procedură de urgenţă.”].

166
 De aceea, ele sunt supuse prevederilor art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2006
(„Soluţionarea litigiilor civile şi de muncă izvorâte din aplicarea prevederilor prezentei legi
se face de instanţele de judecată competente, în condiţiile legii”).
A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

16. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect acordarea

ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi
funcţionarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere
în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 22)

• Într-o primă opinie, s-a susţinut că jurisdicţia asigurărilor sociale este competentă în
soluţionarea acestor litigii, având în vedere că, din interpretarea 20 alin. (1) din Capitolul 2
al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice rezultă că sumele solicitate au natura juridică a unui ajutor social de care
beneficiază categoriile profesionale enumerate în textul legal, iar nu a unor drepturi
salariale cuvenite unor funcţionari publici în activitate, pentru a deveni incidente
prevederile art. 109 din Legea nr 188/1999.
Se reține că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a adoptat acelaşi punct de vedere în
Decizia SCAF nr. 2965 din 7 martie 2013.

• Potrivit celei de a doua opinii, compensaţiile acordate la încetarea raporturilor de

muncă/de serviciu sau la concediere sunt drepturi născute - în temeiul legii sau contractelor
colective de muncă - din raporturile de muncă sau de serviciu, fiind astfel judecate în raport
de calitatea avută de solicitant - salariat sau funcţionar public - ca litigii de muncă sau litigii
de contencios administrativ.
Și în Normele metodologice de aplicare a dispoziţiior Codului fiscal aprobate prin H.G.
nr. 44/2004, la pct. 68, se stabileşte că: „Veniturile din salarii sau asimilate salariilor
cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă,
precum şi orice sume de natură salarială primite în baza unor legi speciale (…)”, fiind incluse
în această categorie şi compensaţii băneşti la concediere sau la trecerea în rezervă.

• Punctul de vedere unanim al Secţiei a III-a contencios administrativ şi fiscal a Curții

de Apel Cluj este că acest tip de litigii sunt de competența tribunalului, completul specializat
în materia conflictelor de muncă şi asigurări sociale, cu următoarea motivare:
- sumele cuvenite au natura juridică a unui ajutor social de care beneficiază categoriile
de persoane menţionate de lege, şi nu a unor drepturi salariale ce s-ar cuveni unor
funcţionari publici în activitate, pe baza şi ca efect al unui raport juridic de serviciu, pentru
a fi incidente astfel dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, cu toate consecinţele
juridice ce decurg din această calificare.
Aceste sume se acordă categoriilor de persoane prevăzute de lege nu în baza unui raport
juridic de funcţie publică, ci în baza unui raport juridic de asigurări sociale, născut ca urmare

167
a aplicării nemijlocite a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea
nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
- practica judiciară pertinentă a ÎCCJ (decizia SCAF nr. 2965 din 7 martie 2013 21) este în
același sens: „Potrivit dispoziţiilor de la pct. 2 alin. (1) din Anexa IV/2 la Legea nr.
330/2009, la trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor
de serviciu, cu drept la pensie, cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare pentru activitatea depusă, în funcţie de
vechimea efectivă ca militar, poliţist, funcţionar public cu statut special din sistemul
administraţiei penitenciare şi personal civil în instituţiile publice de apărare, ordine publică
şi siguranţa naţională beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda lunară netă,
respectiv salariul de bază de încadrare net avut în luna schimbării poziţiei de activitate (…).
Competenţa de soluţionare a litigiilor izvorâte din aplicarea acestor dispoziţii legale
aparţine, potrivit art. 2 lit. c) din Codul de procedură civilă – 1865 şi art. 153 lit. f) din Legea
nr. 263/2010, tribunalului, ca instanţă de litigii de muncă şi asigurări sociale, sumele
cuvenite în temeiul acestora având natura juridică a unui ajutor social de care beneficiază
cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, la trecerea în rezervă sau
direct în retragere, iar nu a unor drepturi salariale cuvenite unor funcţionari publici în
activitate, pentru a fi incidente dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999.”

• Opinia Secţiei I civile este în sensul că soluţionarea litigiilor având ca obiect acordarea
ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu
statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin (1) din
Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 aparţine secţiei de contencios administrativ,
având în vedere dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora: „Cauzele care
au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este
stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.”

• Practica judiciară (sentinţa civilă nr. 17 din 17 februarie 2014, pronunţată în dosarul
nr. 170/33/2014) a reținut, cu privire la problema pusă în discuție, următoarele:
✓ compensaţiile la încetarea raporturilor de muncă/de serviciu sau la concediere nu au
fost calificate ca fiind ajutoare sociale, ci drepturi născute în temeiul legii sau al
contractelor colective de muncă, din raporturile de muncă sau din raporturile de serviciu,
fiind astfel judecate, în raport cu calitatea avută de către solicitant - de salariat sau de
funcţionar public - ca litigii de muncă sau de contencios administrativ;
✓ în practica judiciară, asemenea litigii nu au fost soluţionate niciodată ca fiind unele
de asigurări sociale; instanţa supremă a stabilit că aceste compensaţii acordate la încetarea
raporturilor de muncă sau de serviciu sunt de natură salarială şi se cuvin atât salariaţilor,
cât şi funcţionarilor publici, ca forme de remuneraţie, nu ca ajutoare sociale;
✓ legiuitorul a inclus aceste drepturi în Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice;
✓ în Normele metodologice de aplicare a dispoziţiilor Codul fiscal, aprobate prin H.G.
nr. 44/2004, la pct. 68 se stabileşte că: „Veniturile din salarii sau asimilate salariilor cuprind
totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă, precum şi orice

21
Accesibilă pe portal, la adresa http://www.scj.ro/1093/Detalii-
jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=84780
168
sume de natură salarială primite în baza unor legi speciale (…)”, fiind incluse în această
categorie şi compensaţii băneşti la concediere sau la trecerea în rezervă.
✓ în competenţa instanţelor de asigurări sociale intră doar litigiile privind refuzul
nejustificat de rezolvare a unei cereri privind drepturile de asigurări sociale, cele privind
modul de stabilire şi de plată a pensiilor şi a altor drepturi de asigurări sociale, precum şi
cele privind alte drepturi şi obligaţii de asigurări sociale născute în temeiul legii;
✓ jurisprudenţa comunitară este în sensul că drepturile în discuție sunt elemente de
remuneraţie, acestea fiind, pe lângă salariul propriu-zis, atât cauză, cât şi obiect al
raportului de muncă/de serviciu.

Opinia formatorului INM

Articolul 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice reglementează un ajutor social
de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, la
trecerea în rezervă sau direct în retragere, iar nu un drept salarial cuvenit unor funcţionari
publici aflaţi în activitate, în derularea unui raport de serviciu, pentru a fi incidente
dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999. Aceasta este interpretarea dată de Înalta Curte
de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, în deciziile nr. 2965 din 7
martie 2013 și nr. 61 din 7 ianuarie 2011.

A fost însușită, cu unanimitate, soluția propusă în punctul de vedere al formatorului

INM, în sensul calificării drepturilor ca ajutoare sociale, litigiile privind aceste drepturi
fiind supuse, în consecință, jurisdicţiei asigurărilor sociale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.5 din 5 martie 2018 (dosar nr.2833/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava și s-a stabilit că:
Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completelor specializate în soluționarea
litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a
secțiilor/completelor specializate de contencios administrativ.
Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.

169
 17. Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având
ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma
inspecției economico-financiare (O.U.G. nr. 94/2011) (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 28)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
stabilirea instanței de contencios administrativ competente material a soluționa în fond
litigiile având ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în temeiul
O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că stabilirea instanței competente a soluţiona în fond
astfel de cauze se face prin aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, iar nu a
criteriului valoric, întrucât dispoziţia obligatorie nu cuprinde una dintre creanţele expres
prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Într-o altă opinie s-a apreciat că
stabilirea instanței competente a judeca în fond astfel de cauze se face prin aplicarea
criteriului valoric (fiind avută în vedere creanţa din dispoziţia obligatorie contestată),
întrucât creanţa bugetară este tot o creanţă fiscală.

Opinia formatorilor INM:

Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având

ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma inspecției
economico-financiară (O.U.G. nr. 94/2011), se determină în funcție de criteriul valoric,
prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu în funcție de criteriul
rangului autorităţii emitente.
Conform art. 21 alin. (3) şi (5) din O.U.G. nr. 94/2011, în baza constatărilor din raportul
de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri, prin dispoziţie obligatorie, pentru plata
obligaţiilor datorate, pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în
activitatea operatorilor economici controlaţi, precum şi pentru recuperarea pagubelor
produse.
Potrivit art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, dispoziţia obligatorie este actul
administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în
activitatea de inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din
cadrul acestuia.
În ceea ce priveşte procedura de contestare, art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede că
împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii nr.
554/2004, soluţionarea acesteia urmând a se face de Ministerul Finanţelor Publice, însă, prin
ordin al ministrului finanţelor publice, se poate stabili în sarcina direcţiilor generale ale
finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a
plângerilor prealabile.
Procedura de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor
obligatorii este reglementată la Capitolul IV din Normele metodologice privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobate prin H.G. nr.
101/2012. La art. 41 şi art. 44 alin. (4) din aceste Norme se prevede că plângerea prealabilă
este soluţionată printr-o decizie, care se comunică contestatorului într-una dintre

170
modalităţile prevăzute la art. 29 alin. (2). Potrivit art. 45 din Norme, decizia emisă în
soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator la instanţa de
contencios administrativ competentă, potrivit legii.
Întrucât nici O.U.G. nr. 94/2011, nici H.G. nr. 101/2012 nu cuprinde norme speciale de
competență materială, instanța de contencios administrativ competentă a judeca în fond
astfel de litigii urmează a fi stabilită prin aplicarea dreptului comun în materie, și anume
art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie două criterii: criteriul poziţionării
autorităţii emitente în sistemul autorităţilor publice şi criteriul valoric, acesta din urmă fiind
aplicabil în cauzele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi
accesorii ale acestora.
În situaţia specifică în care dispoziţia obligatorie cuprinde măsurile de stabilire şi plată
a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, art. 22 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede
că aceste sume constituie creanţe bugetare, iar dispoziţia obligatorie reprezintă titlu de
creanţă.
Potrivit art. 3 pct. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, creanţa bugetară reprezintă sumele
cuvenite bugetului general consolidat, cu excepţia celor de natură fiscală.
Conform art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, pentru creanţele bugetare stabilite prin
rapoartele de inspecţie economico-financiară şi înscrise în dispoziţia obligatorie se datorează
accesorii calculate conform dispoziţiilor O.G. nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, de la data încasării acestora de către operatorul economic verificat
sau de la termenele scadente ale obligaţiilor de plată. Potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol,
creanţelor bugetare şi accesoriilor aferente, stabilite de organele de inspecţie economico-
financiară, li se aplică reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor
fiscale.
În aplicarea acestor dispoziţii legale, atunci când dispoziţia obligatorie priveşte o creanţă
bugetară, instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond
litigiile având ca obiect astfel de dispoziţii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul
valoric, iar nu de criteriul rangului autorităţii emitente. Aceasta întrucât, chiar dacă
dispoziţia obligatorie nu cuprinde o creanţă fiscală, dintre cele expres prevăzute de art. 10
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, priveşte totuşi o creanţă bugetară, căreia i se aplică
reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor fiscale, astfel cum
prevede expres art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.
Ca atare, atunci când creanța bugetară înscrisă în dispoziţia obligatorie este până la
1.000.000 lei, competenţa materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului, iar atunci când creanța bugetară este mai mare de 1.000.000 lei, competenţa
materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.
În aceste sens, este de menţionat că Plenul Secției de contencios administrativ și fiscal
a Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat o soluție de principiu, în vederea unificării
practicii, prin care a stabilit implicit că este aplicabil criteriul valoric şi în situaţia creanţelor
bugetare, nu doar a celor fiscale. Astfel, prin soluţia de principiu adoptată la data de 15
februarie 2010, s-a stabilit că „acţiunea având ca obiect anularea deciziilor emise de APIA
în procedura reglementată de O.G. nr. 79/2003 este de competenţa instanţei de contencios
administrativ, determinată, în funcţie de valoarea creanţei bugetare, potrivit regulilor de
competenţă prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004”. Totodată, în practica
Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost
identificată decizia nr. 1691/01.04.2014, prin care s-a statuat că sunt asimilate creanţelor
fiscale şi creanţele bugetare rezultate din nereguli constatate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011.

171
 Pe de altă parte, în ipoteza în care dispoziţia obligatorie nu cuprinde măsuri de stabilire
şi plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat (creanţă bugetară), ci alte măsuri,
instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond litigiile având
ca obiect astfel de dispoziţii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul autorităţii
emitente a deciziei prin care se soluţionează plângerea prealabilă, având în vedere că,
potrivit art. 45 din Normele metodologice, obiectul acţiunii în contencios administrativ îl
reprezintă decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile, iar nu direct dispoziţia
obligatorie.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

18. Instanța de contencios administrativ competentă a soluționa în fond litigiile

având ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 30)

La nivelul Curții de Apel Brașov a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
stabilirea instanței de contencios administrativ competente material a soluționa cauzele
având ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală.
Astfel, într-o opinie s-a apreciat că stabilirea instanței competente material a soluţiona
astfel de cauze se face prin aplicarea criteriului valoric, iar într-o altă opinie s-a apreciat că
este aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente.

Opinia formatorilor INM:

Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având

ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii se determină în funcție de
criteriul valoric, prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu în funcţie
de criteriul rangului autorităţii emitente.
Potrivit dispozițiilor art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură
fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, împotriva deciziei de instituire a măsurilor
asigurătorii cel interesat poate face contestaţie la instanţa de contencios administrativ
competentă.
Întrucât acest text nu cuprinde norme speciale de competență materială, instanța de
contencios administrativ competentă a soluţiona în fond astfel de litigii urmează a fi stabilită
prin aplicarea dreptului comun în materie, și anume art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
care instituie două criterii: criteriul rangului autorităţii emitente şi criteriul valoric, acesta
din urmă fiind aplicabil în cauzele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale,
precum şi accesorii ale acestora.
Având în vedere că decizia de instituire a măsurilor asigurătorii priveşte o creanţă fiscală,
rezultă că instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond
litigiile având ca obiect astfel de decizii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul
valoric.
Ca atare, atunci când creanța fiscală avută în vedere de organul fiscal la emiterea
deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii este până la 1.000.000 lei, competenţa
172
materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, iar, când
creanța fiscală este mai mare de 1.000.000 lei, competenţa materială aparține secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.
De altfel, la data de 22 mai 2017, Plenul Secției de contencios administrativ și fiscal a
Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat o soluție de principiu în sensul celor prezentate
mai sus.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

19. Competenţa şi calea de atac exercitată în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 79

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Problema în discuție (similară celei propuse de Curtea de Apel Cluj, la pct. 1) vizează
două aspecte:
- identificarea instanței civile de drept comun la care fac trimitere dispozițiile art. 53
alin. (11) din Legea nr. 101/2016;
- necorelarea dispozițiilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 cu cele ale art. 55
alin. (3) din același act normativ, care prevăd că împotriva deciziei pronunțate de instanța
civilă de drept comun poate fi exercitată calea de atac a recursului la secția de contencios
administrativ și fiscal a curții de apel.
În ceea ce privește competența de soluționare a recursului prevăzut de dispozițiile art.
55 alin. (3), în cadrul dezbaterilor a fost menționată practica secțiilor de contencios
administrativ ale curților de apel sesizate cu astfel de căi de atac, de declinare a
competenței către secțiile civile specializate (foste comerciale), cu motivarea că o dată
atribuită competența primei instanțe civile, aceasta nu mai poate fi modificată în cadrul
căilor de atac. În acest context, a fost evocată soluția într-un regulator de competență
pronunțat de Secția de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ, în sensul că soluționarea
recursului este de competența secției specializate (fostă comercială) a curții de apel (dosarul
nr. 2944/111/2018).

Participanții au agreat, cu unanimitate, că în soluționarea cererilor care decurg din

executarea contractelor administrative, atât în primă instanță, cât și în calea de atac
a recursului, competența aparține secțiilor civile.

Notă: Problema competenței de soluționare a căii de atac (secția civilă corespunzătoare

instanței superioare sau secția de contencios administrativ și fiscal a instanței superioare
celei care a pronunțat hotărârea atacată) s-a ridicat și în dezbaterile prilejuite de Întâlnirea
președinților secțiilor specializate (foste comerciale) ale Înaltei Curți de Casație și Justiție
și curților de apel, desfășurată la Ploiești, în perioada 28-29 iunie 2019, în contextul
discutării problemei privind determinarea taxei judiciare de timbru în cazul cererilor ce

173
privesc executarea parțială a unui contract administrativ raportat la dispozițiile art. 56 din
Legea nr. 101/2016.
Cu această ocazie s-a reținut că au fost pronunțate de către Înalta Curte de Casație și
Justiție regulatoare de competență, stabilindu-se faptul că o astfel de competență revine
secției civile și că este vorba despre inadvertențe legislative, în momentul emiterii actului
normativ omițându-se corelarea prevederilor referitoare la calea de atac ce poate fi
exercitată împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, cât și a celor referitoare la
secția competentă să judece recursul. Din dezbateri a reieșit necesitatea includerii pe
ordinea de zi a următoarei întâlniri a problemei competenței de soluționare a căii de atac.

20. Competenţa materială în cazul acţiunilor având ca obiect obligarea autorităţilor

pârâte Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară și pentru Siguranţa Alimentelor și
Direcţiile Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata unor sume de
bani, pretinse în temeiul art. IV alin. 1 al Legii nr. 236/2019 (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 9);

20.1 Practica judiciară:

Problema de drept ce a generat practică neunitară s-a ivit în dosare având ca obiect
cererile de obligare a autorităţilor pârâte la plata unor sume de bani, pretinse în temeiul
art. IV alin. 1 al Legii nr. 236/2019.
Într-o primă opinie se reţine că pretențiile reclamanților decurg din executarea unor
contracte administrative ce au fost încheiate în conformitate cu prevederile Legii nr.
218/1998, iar în privința stabilirii competenței materiale devin incidente prevederile art. 53
alin. 1 ind. 1 din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora: „Procesele și cererile care decurg din
executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu
precădere, de către secția civilă a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul
autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul
reclamantul.”
Așadar, potrivit acestei opinii instanța competentă să soluționeze acțiunile este
instanța civilă. În ce privește instanța civilă competentă, în cadrul Curții de Apel București
sunt întâlnite mai multe variante de soluție care iau în considerare modificările aduse OG
nr. 42/2004 prin Legea nr. 236/2019 și prin OUG nr. 117/2020 (aprobată cu modificări prin
Legea nr. 291/2020), respectiv:
- înainte de OUG nr. 117/2020, instanța civilă competentă protrivit valorii pretinse
(de ex., judecătoria, dacă pretenția este de 10.000 lei); aceasta este varianta 1 de soluție;
- după intrarea în vigoare a OUG nr. 117/2020, secția civilă a tribunalului de la sediul
sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul
reclamantul (cf. art. 53 al. 1 ind. 1 din Legea nr. 101/2016); varianta 2;
- după intrarea în vigoare a Legii nr. 291/2020, instanța civilă competentă protrivit
valorii pretinse (varianta 1).
În a doua opinie (împărtăşită la nivelul Curţii de apel Piteşti potrivit Minutei de
practică neunitară Secţia a II-a civilă CAF iulie 2021) s-a apreciat că, în raport cu dispozițiile
174
art. 2 alin. 1 lit. f și art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, natura
juridică a raportului dedus judecății este una de drept administrativ, deoarece aplicarea
prevederilor art. IV alin. (I) din Legea nr. 236/ 2019 invocate prin acțiune, vizează
organizarea și îndeplinirea atribuțiilor ANSVSA – organ al administrației publice centrale și
raportul dintre aceasta și DSVSA, respectiv finanțarea Direcției, iar cauza acțiunii o
constituie refuzul autorității publice centrale pârâte de a contribui, potrivit dispozițiilor art.
IV alin. (I) din Legea 236/2019, la cheltuielile care vizează activitatea sanitar-veterinară,
refuz apreciat de reclamanți ca nejustificat din perspectiva propriilor drepturi și interese
legitime. În consecință, competența va aparține instanței de contencios administrativ.

20.2 Opinia referentului

Opinia referentului din cadrul Curții de Apel Brașov este în sensul primei opinii, fără
detalieri referitoare la care instanță civilă anume urmează să se decline competența.
Opinia referentului din cadrul Curții de Apel București este nuanțată în funcție de
modificările aduse în anii 2019-2020 OG nr. 42/2004. Astfel, se susține că pentru legala
stabilire a competenţei materiale trebuie luate în considerare trei perioade diferite.
În primul rând, referitor la acţiunile introduse pe rolul instanţelor anterior
modificărilor aduse OG nr. 42/2004 prin OUG nr. 117/2020, în sensul unei trimiteri exprese
la dispoziţiile Legii nr. 98/2016, competenţa materială se determină potrivit primei opinii,
varianta 1, conform art. 8 alin. 2 din Legea 554/2004, în discuţie fiind litigii care decurg din
executarea contractelor administrative, care sunt în competenţa de soluţionare a
instanţelor civile de drept comun. Având în vedere valoarea pretenţiilor, devine incidentă
norma prevăzută de art. 94 lit. h Cod proc. civ., astfel că instanţa competentă din punct de
vedere material este judecătoria.
Referitor la litigiile înregistrate pe rolul instanţelor după modificările aduse de OUG
nr. 117/2020, însă anterior aprobării prin Legea nr. 291/2020, perioadă în care art. 15 alin.2
din OG nr. 42/2004 a prevăzut expres că acordurile-cadru de servicii, pe o durată de 4 ani,
respectiv contractele subsecvente în baza acestora pentru fiecare exerciţiu bugetar anual,
în funcţie de bugetul aprobat, se încheie în conformitate cu prevederile Legii nr. 98/2016
privind achiziţiile publice, opinăm că sunt incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1^1) din legea
nr. 101/2016: Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative
se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a
tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în
circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul (varianta 2).
În ceea ce priveşte acţiunile introduse după modificările aduse de Legea nr. 291/2020
de aprobare a OUG nr. 117/2020, prin care art. 15 alin.2 din OG nr. 42/2004 a fost modificat
din nou, în sensul înlăturării trimiterii la Legea nr. 98/2016 şi, totodată, a fost adăugat art.
15 alin. 14 care a prevăzut expres că activităţile sanitar-veterinare publice reprezintă servicii
de interes general, sumele plătite în executarea contractelor care au ca obiect aceste
activităţi reprezintă sume aferente programelor naţionale anuale şi multianuale în domeniul
sănătăţii animalelor şi pentru siguranţa alimentelor, care constituie activităţi ce nu au
caracter economic, a căror atribuire este scutită de la prevederile Legii nr. 100/2016,
175
competenţa materială trebuie determinată din nou conform primei opinii exprimate în
practică, varianta 1, prin raportare la art. 8 alin. 2 din Legea 554/2004 întrucât pretenţiile
derivă tot din executarea unui contract administrativ, însă nu mai pot fi aplicabile
dispoziţiile Legii nr. 101/2016.

20.3 Opinia formatorului INM

A/ Clarificări privind întinderea efectelor soluției de unificare a practicii judiciare
Problema de drept privește, în parte, competența secțiilor de contencios
administrativ în concurs cu competența secțiilor civile. În caz de conflict de competență,
procedura instituită de Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin HCSM nr. 725/2015 nu
este aptă să unifice practica judiciară a secțiilor în conflict deoarece nu reglementează
întâlniri comune ale președinților de secții diferte (în speță, secții CAF și secții civile). Chiar
și în ipoteza în care formatorii INM din cadrul catedrelor de drept administrativ și drept civil
ar întocmi rapoarte comune, nu există nicio garanție că soluția propusă va fi agreată întocmai
în cadrul întâlnirilor președinților de secții diferite. În aceste condiții, ceea ce vom urmări
prin propunerea unei soluții este unificarea practicii judicire a secțiilor CAF. În caz de
conflict între secții, practica judiciară va trebui unificată prin mecansimele legale prevăzute
de Codul de procedură civilă (regulatoare de competență, HP sau RIL).

B/ Clarificări privind temeiul juridic al acțiunilor vizate de problema de drept

Din studiul dispozițiilor legale luate în considerare de către instanțe rezultă că există
două tipuri de acțiuni în pretenții care, deși asemănătoare, au temeiuri juridice diferite:
- acțiuni în pretenții formulate de medici veterinari organizați în condițiile legii,
formulate în temeiul art. IV din Legea nr. 236/2019 (pentru modificarea și completarea art.
15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și
pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative); de
remarcat că aceste dispoziții au intrat în vigoare în 16.12.2019 și nu au suferit nicio
modificare până în prezent (afirmație valabilă la 20.10.2021); aceste acțiuni presupun
existența unor contracte încheiate în temeiul art. 15 alin. 2 din OG nr. 42/2004, forma în
vigoare anterior datei de 16.12.2019; valoarea pretențiilor este de 10.000 lei/lună/contract,
până la finalizarea contractului;
- acțiuni în pretenții formulate de medici veterinari organizați în condițiile legii
formulate în temeiul art. 15 alin. 2 și 7 din OG nr. 42/2004, forma în vigoare ulterior datei
de 16.12.2019; aceste acțiuni presupun existența unor contracte încheiate în temeiul art. 15
alin. 2 din OG nr. 42/2004, forma în vigoare după data de 16.12.2019 (ceea ce presupune
noi contracte sau modificarea vechilor contracte în temeiul alin. 6 din OG nr. 42/2004,
alineat introdus prin Legea nr. 236/2019); valoarea pretențiilor este tot de 10.000
lei/lună/contract; în acest caz trebuie luat în considerare că ambele alineate amintite au
suferit modificări (alin. 2 a fost modificat succesiv prin Legea nr. 236/2019, OUG nr.
117/2020, Legea nr. 291/2020 și OUG nr. 81/2021 iar alin. 7 a fost introdus prin Legea nr.
236/2019 și modificat prin OUG nr. 117/2020 și Legea nr. 291/2020).

176
 Distincția între cele două tipuri de acțiuni este importantă în primul rând pentru
judecata fondului, condițiile de admitere a acțiunilor fiind diferite. Astfel, dacă în primul
caz (acțiuni întemeiate pe art. IV din Legea nr. 236/2019) este suficientă existența unui
contract încheiat în temeiul art. 15 alin. 2 din OG nr. 42/2004, forma în vigoare până la data
de 16.12.2019, care să nu trebuiească să fie modificat în temeiul alin. 6, în cel de-al doilea
caz (acțiuni întemeiate pe art. 15 alin. 2 și 7 din OG nr. 42/2004), pe lângă existența
contractului, trebuie îndeplinite condițiile prevăzute de alin. 6 și 7.
Chestiunea prezintă însă importanță și pentru corecta motivare a soluției de stabilire
a instanței competente deoarece temeiurile nu pot fi combinate. De exemplu, în cazul
acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. IV din Legea nr. 236/2019 nu se poate stabili
competența prin raportare la art. 15 alin. 7 din OG nr. 42/2004 deoarece acțiunea presupune
existența unui contract încheiat anterior datei de 16.12.2019 (când a intrat în vigoare Legea
nr. 236/2019), care să nu necesite modificările cerute de alin. 6 (introdus prin Legea nr.
236/2019) pe când acțiunea întemeiată pe art. 15 alin. 2 și 7 din OG nr. 42/2004 presupune
sau un contract încheiat după data de 16.12.2019 sau un contract anterior, dar modificat în
condițiile alin. 6 din aceeași ordonanță de guvern.

C/ Clarificări privind caracterul normelor analizate în soluționarea problemei de drept

Toate aceste norme (art. IV alin. 1 din Legea nr. 236/2019 și art. 15 al. 2 și 7 din OG
nr. 42/2004) sunt norme de drept material și nu de drept procesual civil (și, ca să epuizăm
clasificarea, în mod evident nici de organizare judiciară). Ele nu reglementează eventualul
proces civil ce ar putea rezulta din încălcarea lor ci exclusiv raportul de drept material între
autorități publice chemate să asigure efectuarea anumitor activități și acțiuni prevăzute în
programele naționale sanitar-veterinare și medicii veterinari organizați potrivit legii, care
vor executa efectiv acele activități.
Așadar, criteriul folosit de unele instanțe precum și de către referentul Curții de Apel
București în stabilirea competenței materiale, respectiv forma în vigoare a acestor prevederi
la data sesizării instanței, este esențialmente greșit. Data sesizării instanței este relevantă
pentru normele de drept procesual, datorită dispozițiilor art. 24 și 25 Cod de procedură civilă
referitoare la aplicarea în timp a legii civile, dar nu și pentru normele de drept material.
Modificările suferite de art. 15 alin. 2 și alin. 7 din OG nr. 42/2004 sunt relevante, în
schimb, pentru a stabili natura contractului la care se referă alin. 2, ceea ce înseamnă că
instanțele ar trebui să ia în considerare forma în vigoare la data încheierii contractului, dar
numai în cazul acțiunilor în anulare (explicații vor fi date mai jos, sub lit. E).

D/ Clarificări privind natura contractului

Modificările legislative la care ne-am referit denotă incertitudinea legiuitorului cu
privire la natura acestor contracte.
Astfel, pe de-o parte, se observă că ipoteza normei încorporate de art. 15 alin. 2 din
OG 42/2004 a rămas neschimbată în toată această perioadă (ipoteza normei este importantă
pentru că din ea decurge faptul că, așa cum se va arăta mai jos, contractul încheiat pentru

177
realizarea în concret a activităților sanitar-veterinare este unul administrativ). Textul legal
este următorul:
Pentru efectuarea în exploatațiile nonprofesionale a unor activități sanitar-
veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor
la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția
mediului, de imobilizare a animalelor care amenință viața sau integritatea corporală a
persoanelor ori integritatea bunurilor acestora prin utilizarea și administrarea substanțelor
din categoria stupefiante, psihotrope, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor,
ovinelor, caprinelor și ecvideelor, precum și a altor acțiuni prevăzute în alte programe
naționale, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare, direcțiile sanitar-veterinare
și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București [...].
În schimb, dispoziția normei încorporate în art. 15 alin. 2 din OG nr. 42/2004,
redactată imediat în continuarea ipotezei, a variat după cum urmează (dispoziția normei
este importantă pentru a stabili tipul/specia de contract administrativ, aspect decisiv pentru
a stabili instanța competentă):
- [...] pot încheia contracte cu medicii veterinari, organizați în condițiile legii, sau
pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condițiile legii; aceasta este forma în
vigoare înainte de 16.12.2019, respectiv înainte de modificările aduse prin Legea nr.
236/2019;
- [...] încheie contracte de concesiune pe o durată de 5 ani cu medicii veterinari
organizați în condițiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condițiile
legii, în situațiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari, organizați în
condițiile legii; aceasta este forma dată prin modificările aduse prin Legea nr. 236/2019;
- [...] încheie acorduri-cadru de servicii, pe o durată de 4 ani, respectiv contracte
subsecvente în baza acestora pentru fiecare exercițiu bugetar anual, în funcție de bugetul
aprobat, în conformitate cu prevederile Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu
modificările și completările ulterioare, cu prestatorii astfel cum sunt definiți la pct. 33 din
anexa nr. 1 - medici veterinari organizați în condițiile legii sau pot angaja personal sanitar-
veterinar propriu, în condițiile legii, în situațiile în care nu se pot încheia contracte cu
medicii veterinari, organizați în condițiile legii; forma dată prin modificările aduse prin OUG
nr. 117/2020;
- [...] încheie contracte de concesiune pe o durată de 4 ani cu medicii veterinari
organizați în condițiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condițiile
legii, în situațiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari organizați în
condițiile legii; forma dată prin modificările aduse prin Legea nr. 291/2020 (prin care a fost
aprobată cu modificări OUG nr. 117/2020);
- [...] pot încheia contracte de concesiune pe o durată de 4 ani cu medicii veterinari
organizați în condițiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condițiile
legii, în situațiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari organizați în
condițiile legii; aceasta este forma dată prin OUG nr. 81/2021 (privind aprobarea metodelor
de intervenție imediată pentru prevenirea și combaterea atacurilor exemplarelor de urs brun
asupra persoanelor și bunurilor acestora, în intravilanul localităților, precum și pentru
178
modificarea și completarea unor acte normative22); (în toate cazurile, sublinierile ne aparțin,
OCD).
Așadar, textul legal se referă la ”contracte”, ”contracte de concesiune” și ”acorduri-
cadru de servicii”.
Din ipoteza normei și din dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. c 1 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 rezultă caracterul administrativ al contractului, indiferent de
tipul particular al acestuia. Într-adevăr, activitățile enumerate de art. 15 alin. 2 din OG nr.
42/2004 pot fi considerate ”lucrări de interes public” sau ”servicii publice” iar una din părțile
contractante este întotdeauna o autoritate publică.
Dispoziția normei stabilește tipul de contract administrativ care trebuie încheiat,
aspect la care ne vom referi la punctul următor.

E/ Soluționarea problemei de drept

Stabilirea naturii administrative a contractului este importantă pentru că acțiunea se
întemeiază pe contract. Sub acest aspect, Curțile de Apel Brașov și București au practică
unitară, diferența apărând la Curtea de Apel Pitești care, potrivit Minutei Secției a II-a civilă,
de contencios administrativ și fiscal din 23.06.2021 (nepublicată încă pe site-ul curții dar
comunicată INM și celorlalte curți de apel; afirmație valabilă la 20.10.2021), a calificat
acțiunea ca fiind îndreptată împotriva refuzului nejustificat al autorității de îndeplinire a
unei obligații prevăzute de lege.
La fel ca și Curțile de Apel Brașov și București, formatorul INM consideră că acțiunea
se întemeiază pe contract. Astfel, contractele administrative, spre diferență de cele civile,
au întotdeauna o parte reglementară, stabilită prin dispoziții legale, non-negociabile. Or,
art. IV alin. 1 din Legea nr. 236/2019 și art. 15 alin. 7 din OG nr. 42/2004 nu fac decât să
completeze această parte reglementară a contractului administrativ cu un drept nou creat
în favoarea medicilor veterinari. În cazul contractelor încheiate înainte de 16.12.2019, care
nu trebuiesc modificate deoarece întrunesc condițiile alin. 6 din OG nr. 42/2004, ar fi fost
excesiv ca legiuitorul să oblige la modificarea prin acte adiționale a, probabil, zeci sau sute
de contracte la nivelul întregii țări, fiind mult mai operativ (ca tehnică de legiferare) ca
partea reglementară a acestor contracte aflate în executare să fie modificată prin lege, în
condițiile în care se creează un drept în favoarea medicilor veterinari iar toate celelalte
clauze contractuale rămân neschimbate (modificarea contractelor este însă cerută de alin.
6, introdus prin Legea nr. 236/2019, deoarece presupune modificarea obligațiilor medicilor
veterinari). În ce privește contractele care s-au încheiat sau se vor încheia după data de
16.12.2019 ar fi de așteptat ca dispozițiile art. 15 alin. 6 și 7 din OG nr. 42/2004 să fie
încorporate în contracte.
Acest tip de acțiune, bazată pe contract, se diferențiază de cel în care acțiunea este
îndreptată împotriva refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri sau a refuzului de

22 Instanțele nu au mai făcut referire și la această din urmă modificare, din vara acestui an (2021), probabil pentru că nu a apucat să fie
invocată în dosarele în care a apărut problema de drept. Pentru acuratețe, o luăm însă în considerare. Nu excludem nici alte modificări
viitoare, având în vedere elanul legislativ privind chestiunea precum și nesiguranța legiuitorului în actul de legiferare. Am avut în vedere
situația legislativă existentă la data de 20.10.2021.
179
efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea unui dreptul sau interes legitim, la care se referă art. 8 din Legea nr. 554/2004
deoarece, în aceste din urmă situații, între autoritate și petent nu există relație
contractuală, obligația autorității de a acționa rezultând exclusiv din lege. Tocmai aceasta
este logica pentru care acțiunile bazate pe contract sunt reglementate distinct de acțiunile
îndreptate împotriva refuzului nejustificat (compară art. 8 alin. 1 și 2 din Legea nr.
554/2004).
Potrivit art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, [i]nstanța de contencios administrativ
este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui
contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului
administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ.
Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența de
soluționare a instanțelor civile de drept comun.
Văzând că acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. IV din Legea nr. 236/2019 sau art.
15 alin. 2 și 7 din OG nr. 2/2004 nu privesc nici fazele premergătoare încheierii contractului
și nici încheierea ca atare a contractului administrativ, ci sunt acțiuni în pretenții legate de
executarea contractului, instanțele de contencios administrativ urmează să-și decline
competența în favoarea instanțelor civile ori de câte ori sunt îndeplinite condițiile
procedurale de drept comun (legate de invocarea excepției de necompetență, termen, etc.).
În ce privește instanța civilă în favoarea căreia trebuie declinată competența, se va
pleca de la tipul (specia) de contract administrativ pe care este întemeiată efectiv acțiunea,
ceea ce presupune o analiză de la caz la caz.
Atragem atenția că în cazul acțiunilor în pretenții bazate pe un contract administrativ
problema nulității contractului nu se pune (instanța civilă poate să suspende judecata dacă
se exercită acțiunea în anulare în fața instanței de contencios administrativ, singura
competentă să o judece, iar dacă în cadrul acțiunii în pretenții se formulează și un capăt de
cerere privind anularea – spre ex., printr-o cerere reconvențională – acest capăt de cerere
trebuie disjuns cu consecința formării unui dosar separat în care să se discute excepția de
necompetență materială; considerăm că, în condițiile separării clare a competenței între
instanțele de contencios administrativ și cele civile, prorogarea de competență nu poate
opera).
În cadrul acțiunilor în pretenții este lipsită de relevanță o analiză referitoare la
respectarea dispozițiilor legale care reglementează procedura de încheiere a contractului
(sau încheierea însăși a contractului) sau o analiză referitoare la ce tip/specie de contract
trebuia încheiat deoarece aceste analize sunt necesare doar în cazul acțiunilor în anulare
sau a acțiunilor în obligarea la încheierea contractului (de aceea, mai sus, la lit. C, am
afirmat că forma în vigoare a legii la data încheirii contractului nu prezintă relevanță pentru
judecata pe fond a acțiunii în pretenții). Spre ex., dacă acțiunea în pretenții este întemeiată
pe un contract de achiziție publică, atunci instanța competentă material să soluționeze
cauza va fi stabilită în temeiul art. 53 alin. 11 din Legea nr. 101/2016 chiar dacă, să spunem,
contractul ar fi trebuit să fie de alt tip (repetăm, această chestiune este decisivă în cazul
acțiunilor în anulare sau a acțiunilor în obligația de a încheia contractul dar nu și a acțiunilor
180
în pretenții; tocmai pe această distincție se bazează și separarea de competență între
instanțele civile și cele de contencios administrativ). Acesta este motivul pentru care nu se
poate da o soluție generală, bazată doar pe analiza textelor legale, prin care să se
stabilească instanța civilă în favoarea căreia va fi declinată cauza. Instanța civilă va fi
stabilită în funcție de contractul pe care este întemeiată efectiv acțiunea, depus la dosarul
cauzei. Formatorul INM poate oferi doar instrumentul teoretic de care să se folosească
instanțele pentru rezolvarea problemei de drept în fiecare caz în parte. Astfel, dacă din
analiza de la caz la caz a contractului pe care se întemeiază acțiunea în pretenții nu rezultă
existența unei dispoziții speciale care să stabilească altfel, atunci instanța civilă competentă
se stabilește potrivit Codului de procedură civilă, raportat la valoarea pretențiilor, după
regulile generale.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Acțiunile în pretenții întemeiate pe dispozițiile art. IV alin. 1 din Legea nr. 236/2019
pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind
organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru
modificarea unor acte normative, sau pe dispozițiile art. 15 alin. 2 și 7 din Ordonanța
Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța
alimentelor, sunt de competența instanței civile.
Instanța civilă competentă se stabilește de la caz la caz, în raport cu dispozițiile legale
generale sau speciale care reglementează contractul administrativ pe care este întemeiată
acțiunea în pretenții; dacă din această analiză nu rezultă existența unei dispoziții speciale
care să stabilească altfel, atunci instanța civilă competentă se stabilește potrivit Codului de
procedură civilă.
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate opinia formatorului INM.

21. Competenţa materială în cazul acţiunilor având ca obiect modificarea

dispoziţiei Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de transfer la un alt
penitenciar (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 22)

21.1 Practica judiciară

Curtea de Apel Brașov arată că problema de drept a fost ridicată în cadrul dosarelor
având ca obiect acțiunile formulate de reclamanţi deţinuţi în anumite penitenciare, în
contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, prin care aceştia au
solicitat modificarea dispozițiilor de respingere a cererilor de transfer și aprobarea
solicitărilor de transfer în alte penitenciare.
Se precizează că Înalta Curte, sesizată cu un conflict negativ de competenţă a reţinut
(dosarul nr. 799/1/2021*) că reclamantul este deținut în Penitenciarul Deva, iar prin
Dispoziția emisă de ANP i-a fost respinsă cererea de transfer de la acest penitenciar la
Penitenciarul Focșani, instanțele aflate în conflict constatându-se necompetente teritorial
în raport cu calificarea naturii juridice a litigiului. A fost stabilită competența de soluționare

181
a plângerii în favoarea judecătorului de supraveghere a privării de libertate de la
penitenciarul care a dispus măsurile cu privire la exercitarea drepturilor.
În acelaşi sens este şi Decizia nr. 14 din 18 septembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, publicată în M. Of. nr. 908 din 20 noiembrie 2017, prin care Completul pentru
judecarea recursului în interesul legii a stabilit că „în interpretarea şi aplicarea unitară a
dispoziţiilor art. 56 din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor
privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu
modificările şi completările ulterioare, judecătorul de supraveghere a privării de libertate
din cadrul penitenciarului a cărui administraţie a dispus măsuri pretins a fi îngrădit
exercitarea drepturilor persoanei condamnate este competent să soluţioneze pe fond
plângerea formulată, chiar dacă ulterior aceasta a fost transferată definitiv sau temporar."
Înalta Curte a constatat că Legea nr. 254/2013 constituie legea specială în materia
măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor persoanelor condamnate, iar art. 56 alin. 2
din acest act normativ reglementează în mod expres în favoarea judecătorului de
supraveghere a privării de libertate competența soluționării cererilor formulate de către
deținuți împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de prezenta
lege.

21.2 Opinia referentului

Este în sensul soluțiilor pronunțate de Înalta Curte. Astfel, se arată că actul contestat
de reclamant este emis în legătură cu dreptul său la transfer într-un penitenciar aflat cât
mai aproape de domiciliu, astfel că judecătorul de supraveghere a privării de libertate este
competent să soluționeze aceste cauze.

21.3 Opinia formatorului INM

Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești. Potrivit practicii administrative urmată constant în astfel de situații de
formatorul INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente
va fi totuși soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate
pe rolul instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții
contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară
divergentă (în același sens, vezi problema nr. 8 din minuta întâlnirii din noiembrie 2020). Din
materialul transmis, nu rezultă însă că aceasta ar fi situația în speță.
În plus, se observă că, pe de-o parte, problema de drept a primit deja soluții de speță
din partea Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar pe de alta, răspunsul la problema Curții de
Apel Brașov poate fi dedus cu ușurință din Decizia HP nr. 14/2007.
Pentru aceste considerente, apreciem că problema de drept nu poate fi discutată în
cadrul întâlnirilor organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr.
148/2015, destinate unificării practicii judiciare, motiv pentru care propunem, în principal,
lăsarea ei nesoluționată ca fiind, în prezent, pur teoretică.

182
 În subsidiar, în situația în care divergența de opinii este considerată iminentă și se
apreciază că ar trebui prevenită, susținem dezlegarea propusă de referent, conformă cu
practica Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Lasă nesoluționată problema de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.

În subsidiar:
Competenţa materială în cazul acţiunilor având ca obiect modificarea dispoziţiei
Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de transfer a unui deținut la un alt penitenciar
aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate de la penitenciarul care a
dispus măsura de transfer.
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate opinia formatorului INM
exprimată în subsidiar.

22. Titlul problemei de drept: natura juridică a procesului verbal de recepție

la terminarea lucrărilor de construire, respectiv dacă acesta îndeplineşte
condiţiile legale pentru a putea fi calificat drept act administrativ; competenţa
materială se soluţionare a cauzelor în primă instanţă (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 61)

22.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, Curtea de Apel Bucureşti a statuat că procesul verbal de recepție
la terminarea lucrărilor are natura juridică de act administrativ în sensul art. 2 alin. 1 lit c
din Legea nr. 554/2004, argumentele fiind, în esență, următoarele:
-emiterea procesului verbal de recepție, emis de Comisia formată potrivit
Regulamentului privind recepția construcțiilor (Regulamentul), nu este rezultatul unui acord
de voință, ci fiecare dintre membrii comisiei, inclusiv reprezentanții autorităților publice își
manifestat în mod unilateral voința, care în cazul autorităților publice este purtătoare a
puterii publice, iar manifestarea de voință a reprezentantului autorității publice prevalează,
cf. art. 16 alin. 2 din Regulament, chiar dacă decizia se ia cu majoritatea membrilor comisiei;
- exprimarea de către autoritățile publice a voinței, prin reprezentant, de a admite
recepția la terminarea lucrărilor (pct. 7 din procesul verbal de recepție) a schimbat ordinea
juridică deorece edificarea realizată în temeiul autorizației de construire a produs efecte în
plan civil, fiscal și administrativ; astfel, conform art. 5 și art. 22 din Regulament, prin
emiterea procesului verbal de recepție la finalizarea lucrărilor, imobilul poate fi dat în
folosință; de asemenea, în temeiul aceluiași proces-verbal se nasc în sarcina proprietarului
obligații fiscale, conform prevederilor art. 461 alin. 3 Cod fiscal.
Această opinie a fost identificată în decizia nr. 380/23.03.2020 pronunţată de Curtea
de Apel Bucureşti, Secţia a IX-a Contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 7948/3/2019.
183
 Într-o altă opinie, procesul – verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nu poate fi
calificat drept act administrativ, activitatea emitentului nefiind una specifică unei autorităţi
publice, tipice sau asimilate, astfel că nu se poate concluziona că în privinţa acesteia sunt
îndeplinite condiţiile prev de art. 2 alin 1 lit. b din Legea contenciosului iar procesul verbal
de recepţie la terminarea lucrărilor, ca rezultat final al activităţii Comisiei, nu întruneşte
condiţiile legale pentru a putea fi apreciat drept act administrativ, emis în regim de putere
publică, prin raportare la prevederile art. 2 alin 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ.
Astfel, s-a arătat că recepţia construcţiilor reprezintă un proces prin care se certifică
finalizarea lucrărilor pentru realizarea unor construcţii noi, sau a unor intervenţii la
construcţii existente, cu respectarea cerinţelor aplicabile şi în conformitate cu prevederile
autorizaţiilor de construire şi documentaţiilor aferente, această activitate finalizându-se
prin emiterea procesului verbal de recepţie la terminarea lucrărilor de către Comisia de
recepţie. Pentru ca acest act să fie apreciat drept act administrativ, prin raportare la
prevederile legii contenciosului administrativ, el ar trebui să emane de la o autoritate
publică şi să reprezinte un act unilateral emis în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scop de a da naştere, a
modifica sau a stinge raporturi juridice. Or, în primul rând, Comisia de recepție nu este o
autoritate publică în sensul art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004 iar, în al doilea rând,
procesul verbal nu întrunește elementele constitutive ale unui act administrativ, așa cum
este acesta definit de art. 2 alin. 2 lit. c din aceeași lege.
Această opinie este identificată în decizia nr. 1231/13.09.2021 pronunţată de Curtea
de Apel Bucureşti Secţia a IX a Contencios Administrativ şi Fiscal în dosarul nr.
13648/302/2020.

22.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de a doua opinii, şi anume că procesul – verbal de recepţie la
terminarea lucrărilor nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin 1 lit. c din Legea
nr. 554/2004, pentru a putea fi calificat drept act administrativ iar pe cale de consecinţă
acţiunea în anularea acestuia revine spre competentă soluţionare instanţei civile.

22.3 Opinia formatorului INM

Considerăm corectă cea de-a doua opinie din cele enumerate la pct. 8.1. Pentru a
justifica această alegere vom discuta cu titlu prealabil câteva chestiuni legate de sediul
materiei, de natura și procedura de recepție a construcțiilor, de membrii comisiei de
recepție la terminarea lucrărilor și de activitatea acestora după care vom trece la
soluționarea efectivă a problemei de drept, stabilind natura procesului verbal de recepție la
terminarea lucrărilor și competența materială a instanțelor sesizate cu cereri având ca
obiect anularea unor astfel de procese verbale.

22.3.1 Cu privire la sediul materiei

Limitat la problema în discuție, sunt relevante următoarele acte normative:
184
 - Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, în special dispozițiile art. 22 lit. f
și i, art. 25 lit. i și j, art. 27 lit. g și h referitoare la obligațiile investitorilor, executanților
și proprietarilor în legătură cu recepția, art. 39 alin. 2 și art. 43 alin. 2 lit. b pentru
consecințele în materie contravențională și în materie fiscală ale recepției;
- HG nr. 273/1994 privind aprobarea Regulamentului privind recepția construcțiilor
(numit în continuare Regulamentul; acesta reprezintă anexa la HG nr. 273/1994 iar toate
textele legale la care ne vom referi sunt din Regulament23).
Pentru că Regulamentul reia și detaliază prevederile legale, ne vom referi doar la
acesta și, pentru că problema de drept nu antamează și chestiuni legate de aplicarea legii
în timp24, vom avea în vedere forma în vigoare în prezent.

22.3.2 Cu privire la natura recepției construcțiilor

Potrivit art. 1 din Regulament, [r]ecepția construcțiilor constituie o componentă a
sistemului calității și reprezintă un proces complex prin care se certifică, în condițiile legii,
finalizarea lucrărilor pentru realizarea unor construcții noi sau a unor intervenții la
construcții existente, cu respectarea cerințelor fundamentale aplicabile și în conformitate
cu prevederile autorizației de construire/desființare, precum și ale documentelor
prevăzute în cartea tehnică a construcției.
Potrivit art. 5 alin. 1 teza II din Regulament, [p]rin admiterea recepției se certifică
faptul că executantul și-a îndeplinit obligațiile în conformitate cu prevederile contractului
de lucrări/de execuție, ale documentației privind proiectarea, ale autorizației de
construire/desființare, precum și ale documentației privind execuția.
Rezultă că prin activitatea de recepție se urmărește să se verifice în fapt dacă
lucrările de construcție au fost finalizate cu respectarea prevederilor contractuale, a
prevederilor autorizației de construire/desființare și a prevederilor din documentația
tehnică (privind proiectarea și execuția).
În esență, recepția constă într-o verificare de fapt și nu presupune vreo decizie privind
aplicarea legii. Complexitatea ei rezultă din această triplă raportare la normativele legale
(încorporate în autorizația de construire/desființare), la normativele tehnice (încorporate
atât în autorizație cât și în documentațiile tehnice de proiectare și execuție) și la prevederile
contractuale.
Așadar, recepția privește executarea (și nu autorizarea) lucrărilor de construcții.

22.3.3 Cu privire la procedura de recepție

Potrivit art. 3 din Regulament, recepția se face de investitor și presupune două etape:
recepția la terminarea lucrărilor și recepția finală, la expirarea perioadei de garanție.

23 Atragem atenția că pentru recepția construcțiilor din domeniul infrastructurii rutiere și feroviare de interes național avem un
regulement diferit, aprobat prin HG nr. 845/2018.
24 Deși ar putea să existe dosare în care chestiunea aplicării legii în timp să ridice probleme, dat fiind modificările aduse Regulamentului

în 2017. În ce ne privește, limitându-ne la întrebarea Curții de Apel București, nu vom spune decât că forma anterioară nu modifică datele
esențiale ale răspunsului ci doar ar presupune argumente suplimentare.
185
 Potrivit art. 6 din Regulament, ”investitorul” este orice persoană fizică sau juridică,
precum și orice entitate publică care, în calitate de parte contractantă, finanțează
contractul de lucrări/de execuție pentru realizarea de construcții noi, precum și/sau
intervenții la construcții existente, urmărește îndeplinirea lui, efectuează recepția la
terminarea lucrărilor și preia construcția de la executant. ”Executantul” este persoana
juridică ce efectuează lucrările iar ”proprietarul” este orice persoană fizică sau juridică,
precum și orice entitate publică, beneficiară a lucrărilor de construire/desființare
recepționate de către investitor prin proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor și
care îndeplinește obligațiile prevăzute de reglementările în vigoare în sarcina sa).
În esență, procedura de recepție la terminarea lucrărilor, reglementată de Capitolul
II din Regulament (art. 9 - art. 23), singura care ne interesează în contextul dat, presupune
următorii pași: formarea comisiei de recepție la terminarea lucrărilor; stabilirea datei, orei
și locului de efectuare a recepției; efectuarea propriu-zisă a recepției; întocmirea
procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor; decizia comisiei de recepție de
aprobare sau de respingere a recepției; admiterea sau respectiv respingerea recepției de
către investitor, în conformitate cu decizia comisiei de recepție.
Data finalizării recepției este data la care investitorul semnează procesul-verbal de
recepție la terminarea lucărilor (cf. art. 20 din Regulament).
Componența comisiei de recepție este stabilită de art. 11 din Regulament și include
în mod obligatoriu:
a) un reprezentant desemnat de către investitor, care este și președintele comisiei;
b) un reprezentant desemnat de către autoritatea administrației publice competente
care a emis autorizația de construire/desființare;
c) 1-3 specialiști în domeniul lucrărilor de construcții supuse recepției, (...).
Componența comisiei se completează, în mod obligatoriu, cu:
a) un reprezentant desemnat de către Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. în
următoarele cazuri:
(...)
b) un reprezentant desemnat de către inspectoratele pentru situații de urgență
județene/București-Ilfov, pentru categoriile de construcții prevăzute în Legea nr. 307/2006
privind apărarea împotriva incendiilor, cu modificările și completările ulterioare;
c) un reprezentant desemnat de către direcțiile județene pentru cultură/Direcția
pentru Cultură a Municipiului București, în cazul construcțiilor nominalizate în lista
monumentelor istorice;
d) un reprezentant desemnat de către ordonatorul principal de credite bugetare,
(...).

Potrivit art. 16 din Regulament:

(1) Decizia comisiei de recepție la terminarea lucrărilor se ia cu majoritatea
membrilor comisiei.
(2) În cazul în care membrii comisiei de recepție la terminarea lucrărilor prevăzute
la art. 11 alin. (1) au opinii separate, decizia comisiei se ia cu respectarea punctului de
186
vedere al reprezentantului autorității administrației publice competente care a emis
autorizația de construire/desființare.
(3) În situația în care în comisia de recepție participă membrii prevăzuți la art. 11
alin. (2), iar reprezentantul autorității administrației publice competente care a emis
autorizația de construire/desființare, al Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C., al
direcțiilor județene pentru cultură/Direcției pentru Cultură a Municipiului București sau al
inspectoratelor județene pentru situații de urgență propun respingerea recepției, aceasta
nu poate fi admisă.
Se observă că alin. 2 și 3 reglementează un veritabil drept de veto al reprezentanților
autorităților publice membre în comisia de recepție, în sensul că fără votul acestora recepția
nu poate fi admisă, iar din această împrejurare a rezultat un argument (greșit, după cum se
va arăta la momentul potrivit) în favoarea opiniei că procesul-verbal de recepție la
terminarea lucrărilor ar fi act administrativ.

În sfârșit, pentru ca informația contextuală să fie completă, arătăm că procesul-verbal

de recepție la terminarea lucrărilor are conținutul prevăzut de Anexa nr. 2 din Regulament
și cuprinde, în esență, date referitoare la imobilul recepționat, la membrii comisiei, la
verificările efectuate, la decizia luată și la motivarea acesteia.

8.3.4 Soluționarea problemei de drept

A/ Cu privire la natura procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor
Așa cum bine se arată în justificarea celei de-a doua opinii din cele enumerate la pct.
8.1, procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nu este act administraiv deoarece
comisia de recepție nu este autoritate publică, în sensul art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr.
554/2004, și, prin urmare, acesta nu întrunește elementele constitutive ale actelor
administrative, așa cum sunt enumerate în cuprinsul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr.
554/2004.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b și c din Legea nr. 554/2004 definește autoritatea publică și
actul administrativ după cum urmează:
b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale
care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public;
sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept
privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să
presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a
executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Se observă cu puterea evidenței că, într-adevăr, comisia de recepție nu este o
autoritate publică deoarece nu este nici organ de stat, nici organ al unităților administrativ-
teritoriale și nici persoană juridică de drept privat care să fi obținut statut de utilitate
publică. Este adevărat că include obligatoriu în componența sa cel puțin un reprezentant al
unei autorități publice (autoritatea administrației publice care a emis autorizația de
187
construire/desființare) dar acest lucru este lipsit de relevanță în ce privește calificarea
naturii juridice a comisiei. Reprezentanți ai autorităților publice pot participa în multe alte
comisii, comitete, adunări, etc. fără ca acest fapt să influențeze natura juridică a acestora
(de ex., în consiliile de administrație ale unor societăți comerciale, persoane juridice de
drept privat).
Or, dacă nu este emis de o autoritate publică, actul nu poate fi administrativ.
El nu este nici act asimilat actelor administrative deoarece nu este contract
administrativ și nici nu reprezintă o formă de refuz din partea administrației, în sensul dat
acestor noțiuni de art. 2 alin. 1 lit. c1 și alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, faptul că votul reprezentantului/reprezentanților
autorității/autorităților publice membre în comisia de recepție are o pondere diferită în ce
privește decizia comisiei de recepție (în sensul că fără votul acestora recepția nu poate fi
admisă) nu atrage calificarea comisiei ca autoritate publică și nici a procesului-verbal ca act
administrativ (sau asimilat) deoarece definițiile legale ale acestor termeni juridici nu fac
referire la o astfel de împrejurare.

B/ Cu privire la competența materială

În ce privește partea de întrebare referitoare la competența materială, ceea ce vom
urmări prin propunerea unei soluții este unificarea practicii judicire a secțiilor CAF. Așa cum
s-a arătat și în alte ocazii25, în caz de conflict de competență, procedura instituită de
Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin HCSM nr. 725/2015, nu este aptă să unifice
practica judiciară a secțiilor în conflict deoarece nu reglementează întâlniri comune ale
președinților de secții diferte. Chiar și în ipoteza în care formatorii INM din cadrul diferitelor
catedre ar întocmi rapoarte comune, nu există nicio garanție că soluția propusă va fi agreată
întocmai în cadrul întâlnirilor președinților de secții diferite. În caz de conflict între secții,
practica judiciară va trebui unificată prin mecansimele legale prevăzute de Codul de
procedură civilă (regulatoare de competență, HP sau RIL).
Așa fiind, observăm că potrivit art. 34 din Regulament, [p]rocesul-verbal încheiat cu
ocazia recepției la terminarea lucrărilor sau a recepției finale, cu încălcarea prevederilor
legale, poate fi anulat de către instanțele competente, potrivit legii.
Văzând că procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nu este act
administrativ, considerăm că răspunsul la întrebarea Curții de Apel București se găsește în
prevederile art. 95 alin. 1 pct. 1 Cod de procedură civilă (cf. cărora, tribunalul judecă în
primă instanță toate cererile care nu sunt date în competența altor instanțe), ceea ce
înseamnă că instanțele de contencios administrativ sesizate cu cereri de anulare a unor astfel
de procese verbale își vor declina competența în favoarea tribunalelor, secțiile civile,
complete specializate în litigii cu profesioniști. Într-adevăr, astfel de cereri nu sunt date în
competența altor instanțe, nu sunt evaluabile în bani iar cel puțin una dintre părți
(executantul, cf. art. 6 alin. 1 lit. b din Regulament) este o persoană juridică.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

25 Vezi problema nr. 1.

188
 Procesului verbal de recepție la terminarea lucrărilor, al cărui conținut este prevăzut
de Anexa nr. 2 la Regulamentul privind recepția construcțiilor, aprobat prin HG nr. 273/1994,
nu este act administrativ.
Instanțele de contencios administrativ sesizate cu cereri de anulare a unor astfel de
procese verbale își vor declina competența în favoarea tribunalelor, secțiile civile, complete
specializate în litigii cu profesioniști.
Cu majoritate (cu excepția Curții de Apel Cluj), participanții la întâlnire au agreat
soluția propusă de formatorul INM.

23. Conflict de competenţă: posibilitatea, respectiv imposibilitatea stabilirii

competenţei în favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care s-a ivit
conflictul (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 107)

23.1 Practica judiciară

Potrivit referatului transmis de Curtea de Apel Târgu Mureş, în cadrul secţiei de
contencios administartiv a acestei instanţe s-au conturat două opinii în legătură cu
posibilitatea instanţei învestită cu soluţionarea unui regulator de competenţă să stabilească
competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care s-
a ivit conflictul.
Chiar dacă problema de drept interesează deopotrivă şi secţiile civile ale instanţelor,
se constată că aceasta s-a ivit ca urmare a pronunţării unor hotărâri de instanţele de
contencios administrativ şi fiscal, cele două decizii indicate fiind pronunţate de ICCJ-SCAF,
reflectând de fapt existenţa unei practici neunitare la nivelul secţiei Instanţei Supreme.
Într-o primă opinie s-a apreciat că instanţa învestită cu soluţionarea conflictului de
competenţă are posibilitatea de a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea
unei instanţe terţe faţă de cele între care s-a ivit conflictul.
Indiferent de instanţele între care s-a ivit conflictul, în pronunţarea regulatorului de
competenţă, trebuie să se stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor
legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă
soluţionare unei instanţe neimplicate în conflictul negativ.
Această opinie este reflectată, spre exemplu, în Decizia nr. 6210/8.12.2021,
pronunţată de Î.C.C.J., în dosarul nr. 634/268/2021.
Într-o a doua opinie, se apreciază că instanţa învestită cu soluţionarea conflictului
de competenţă nu are posibilitatea de a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în
favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care s-a ivit conflictul. (Decizia nr.
5162/28.10.2021, pronunţată de Î.C.C.J., în dosarul nr. 714/268/2021).
Prin raportare la dispoziţiile legale incidente, instanţa competentă să soluţioneze
litigiul ar fi o altă instanţă decât cele între care s-a ivit conflictul de competenţă. Însă, având
în vedere limitele investirii sale, instanţa care este chemată să soluţioneze un conflict
negativ de competenţă trebuie să aibă în vedere mecanismul aferent soluţionării incidentului
procedural al conflictului de competenţă, astfel cum acesta este reglementat de prevederile
189
art. 133-137 C. proc. civ., ce nu permite să se stabilească competenţa de soluţionare a cauzei
în favoarea altei instanţe de judecată decât cele între care s-a ivit conflictul.
De asemenea, în doctrină (G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil, Ed. Hamangiu,
2020, p. 328) se menţionează că, dacă instanţa care soluţionează conflictul de competenţă
constată că niciuna dintre instanţele sesizate nu este competentă, apreciind ca fiind
competentă o altă instanţă, va trimite acesteia din urmă dosarul, pe cale administrativă,
existând posibilitatea ca respectiva instanţă să îşi decline, la rândul său, competenţa.
În consecinţă, pe calea regulatorului de competenţă nu ar putea fi stabilită
competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care
s-a ivit conflictul.
Această din urmă opinie este reflectată şi în practica Curţii de Apel Târgu-Mureş,
Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal: Sentinţa nr. 5/17.02.2022,
pronunţată în dosarul nr. 2819/320/2021.

23.2 Opinia referentului este concordantă celei de-a doua opinii evidenţiate mai sus,
pentru argumentele expuse în susţinerea acesteia.

23.3 Opinia formatorului INM

23.3.1 Clarificarea problemei de drept
Preliminar, se cuvine a se preciza faptul că în cadrul şedinţei din data de 28.02.2022
a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în care s-
au întrunit judecătorii acestei secţii, în temeiul art.55 alin.1 din Regulamentului privind
organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat,
cu modificările şi completările ulterioare, la punctul ce privea unificarea jurisprudenţei, s-
a stabilit cu unanimitate că instanţa învestită cu regulatorul de competenţă poate, atunci
constată că niciuna dintre instanţele între care s-a ivit conflictul nu este competentă să
judece cauza, să învestească o instanţă terţă faţă de acest conflict, dar care este, de fapt,
competentă legal să judece cauza.
În aceeaşi şedinţă s-a constatat faptul că problema de drept a fost pe ordinea de zi a
şedinţei Plenului judecătorilor Secţiei I Civilă a ÎCCJ din data de 23.02.2022, concluzionându-
se în senul că poate fi învestită o instanţă terţă, întrucât ar contraveni principiului legalităţii
să se stabilească competenţa în favoarea unei instanţe mai puţin competente, respectiv una
dintre cele două instanţe între care s-a ivit conflictul. La nivelul acestei secţii un singur
complet a adoptat soluţia contrară.
În ceea ce priveşte Secţia a II-a civilă, s-a învederat faptul că nu au fost identificate
soluţii contrare, într-o singură situaţie cauza fiind trimisă pe cale administrativă la o instanţă
terţă competentă.
Prin urmare, se poate concluziona că problema de drept sesizată a fost lămurită,
pratica judiciară fiind unificată pe cale administrativă la instanţa vizată de referatul de
sesizare.
Cu toate acestea urmează să procedăm la analiza dispoziţiilor legale incidente şi a
opiniilor susţinute.
190
 23.3.2 Textul legal supus interpretării
Potrivit art. 135 Cod proc. civ.:
(1) Conflictul de competenţă ivit între două instanţe judecătoreşti se soluţionează
de instanţa imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict.
(2) Nu se poate crea conflict de competenţă cu Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Hotărârea de declinare a competenţei sau de stabilire a competenţei pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie este obligatorie pentru instanţa de trimitere.
(3) Conflictul de competenţă ivit între o instanţă judecătorească şi un alt organ cu
activitate jurisdicţională se rezolvă de instanţa judecătorească ierarhic superioară
instanţei în conflict.
(4) Instanţa competentă să judece conflictul va hotărî, în camera de consiliu, fără
citarea părţilor, printr-o hotărâre definitivă.

23.3.3 Soluționarea problemei de drept

În concordanţă şi cu opinia exprimată şi în şedinţa de unificare din data de 13.12.2021
a ICCJ-SCAF, când s-a amânat soluţionarea problemei de drept pentru data de 28.02.2022,
pentru documentare suplimentară, opinez în sensul primei orientări.
Un prim argument în sprijinul soluţiei în sensul că poate fi învestită o instanţă terţă
este unul de text, Codul de procedură civilă nu prevede expres soluţiile pe care instanţa
învestită cu regulatorul de competenţă le poate pronunţa, art.135 alin.4 prevăzând că „va
hotărî, în camera de consiliu, fără citarea părţilor, printr-o hotărâre definitivă”, fără se
arate că va stabili competenţa în favoarea uneia dintre instanţele aflate în conflict.
Deşi interpretând logic dispoziţiile art.133-135 din Cod, se poate ajunge la concluzia
că instanţa superioară comună instanţelor aflate în conflict nu ar putea să stablească
competenţa decât în favoarea uneia dintre ele, totuşi, astfel cum s-a reţinut şi în cadrul
şedinţei Plenului judecătorilor Secţiei I Civilă a ÎCCJ din data de 23.02.2022, ar contraveni
principiului legalităţii să se stabilească competenţa în favoarea unei instanţe necompetente.
Pe de altă parte, însăşi natura juridică a regulatorului de competenţă este stabilirea
instanţei de judecată competente să judece un litigiu, însă nu se poate pleca de la prezumţia
că una dintre instanţele aflate în conflict este şi competentă, astfel încât nu se poate admite
totuşi că regulatorul să stabilească competenţa în favoarea unei instanţe necompetente.
Un alt motiv în favoarea primei orientări jurisprudenţiale este şi împrejurarea că
regulatorul de competenţă nu este o cale de atac, prin pronunţarea unui regulator de
competenţă nu se critică sentinţele de declinare, instanţa nu se comportă ca o instanţă de
control judiciar, ci stabileşte instanţa competentă, pronunţând o hotătâre definitivă prin
care tranşează problema competenţei de soluţionare în primă instanţă a litigiului.
Pornind de la această idee se constată că regulatorul presupune trei etape: într-o
primă etapă se verifică dacă există un conflict pozitiv sau negativ de competenţă, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.133 din Codul de procedură civilă; apoi se verifică competenţa

191
instanţei sesizate cu regulatorul de competenţă şi apoi, constatând că instanţele care au
declinat competenţa nu sunt competente, stabileşte instanţa competentă.
În condiţiile în care instanţa învestită cu regulatorul de competenţă stabileşte că
suntem în prezenţa unui conflict de competenţă care se soluţionează pe calea regulatorului
de competenţă şi este şi competentă să se pronunţe asupra conflictului de competenţă, va
stabili instanţa competentă, aceasta fiind menirea acestei proceduri judiciare să clarifice
definitiv instanţa competentă.
Soluţia de stabilire a competenţei în favoarea uneia dintre instanţele aflate în
conflict, care ar fi „mai competentă”, cu indicaţia în considerente ca instanţa de trimitere
să pună în discuţie o eventuală declinare a competenţei în favoarea unei alte instanţe care
ar fi de fapt competentă nu este în spiritul bunei administrări a actului de justiţie.
Nu este în concordanţă cu dreptul la bună administrare în ceea ce priveşte actul de
justiţie nici soluţia doctrinară ca instanţa care soluţionează conflictul de competenţă să
trimită instanţei terţe dosarul, pe cale administrativă, existând posibilitatea ca respectiva
instanţă să îşi decline, la rândul său, competenţa, totuşi, aşa cum s-a arătat, menirea
regulatorului de competenţă este să clarifice definitiv chestiunea instanţei competente să
soluţioneze un litigiu.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea şi aplicarea art.135 din Codul de procedură civilă instanţa învestită
cu soluţionarea unui regulator de competenţă poate să stabilească competenţa de
soluţionare a cauzei în favoarea unei instanţe terţe faţă de cele între care s-a ivit conflictul.

23.4 Soluția adoptată

Cu majoritate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.
Curtea de Apel Cluj a considerat că dosarul ar trebui înaintat instanței competente pe
cale administrativă.
Alte curți de apel (Brașov și Târgu Mureș) au considerat că trebuie adăugat în finalul
propunerii ”cu respectarea dispozițiilor art. 130 alin. 2 Cod de procedură civilă”
(Necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de
către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei
instanţe şi pot pune concluzii). În subsidiar, și Curtea de Apel Cluj a aderat la această
completare.
În replică, ÎCCJ a arătat că dispozițiile art. 132 alin. 2 Cod de procedură civilă se
referă la o chestiune distinctă ce nu a fost vizată de propunerea formatorului INM.

192
 III. FUNCȚIONARI PUBLICI

1. Soluţiile pronunţate cu privire la acţiunile având ca obiect recalcularea

veniturilor salariale, în sensul de a se stabili dacă în cuantumul salariului de bază
la care se aplică procentele de majorare prevăzute de art. 1 din O.U.G. nr.
19/2012 se includ şi drepturile băneşti acordate din fondurile constituite în
temeiul O.G. nr. 92/2003 (reclamanții erau angajaţi ai Direcţiei Fiscale Locale
Sibiu) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Pe problema supusă dezbaterii nu există practică neunitară la nivelul curților de apel,

acest tip de cauze fiind înregistrat la nivelul unei singure curți de apel, practica fiind
unificată în sensul orientării agreate și de participanții la întâlnire, respectiv că, în situația
expusă, majorarea salarială urmează a fi aplicată la salariul de bază în care nu se includ și
sporurile, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 283/2011, conform cărora „în anul 2012,
indemnizaţiile, compensaţiile, sporurile, majorările salariilor de bază şi alte drepturi
acordate potrivit actelor normative în vigoare se stabilesc fără a lua în calcul drepturile
incluse în salariul de bază conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 285/2010 şi ale art. 10
din prezenta ordonanţă de urgenţă˝.

2. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici. Natura juridică a

termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26)

Problema supusă dezbaterii vizează natura juridică a termenului de 30 de zile

prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 de emitere a ordinului sau dispoziţiei
de imputare, respectiv dacă acesta este un termen imperativ sau de recomandare.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că art.

85 din Legea nr. 188/1999 instituie două categorii de termene privind răspunderea
patrimonială a funcţionarilor publici: un termen de prescripţie a răspunderii
patrimoniale, cu durata de 3 ani de la data săvârşirii faptei (termen substanţial) şi un
termen procedural, imperativ, de 30 de zile de la constatarea pagubei, în care poate
fi emis ordinul sau dispoziţia de imputare, termen a cărui depăşire nu este lipsită de
efecte juridice, ci atrage decăderea, conform art. 185 C. proc. civ.

193
 3. Acţiuni formulate de poliţişti având ca obiect diferenţa dintre norma 12-1 şi
suplimentul 12 B, în baza Ordinului MAI nr. 310/2009, anterior abrogării acestuia
prin Ordinul MAI S/ 69 din 18.04.2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi
schimburi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 37)

3.1 Practica judiciară

În şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de
Apel Ploieşti din data de 30 ianuarie 2019, în urma supunerii la vot, cu majoritate, judecătorii
prezenţi la dezbateri au fost de acord cu opinia exprimată de judecătorul redactor, în timp
ce un judecător a susţinut opinia minoritară, potrivit căreia acţiunile având acest obiect sunt
admisibile, în temeiul dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii şi a principiului ierarhiei şi forţei
juridice a actelor normative, consacrat de art. l alin. 5 din Constituţie şi de dispoziţiile Legii
nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, fără a mai fi necesară anularea parţială a Ordinului
nr. 310/2009, pe calea unei acţiuni distincte în contencios administrativ.
După şedinţă au fost consultaţi şi judecătorii care au lipsit, aceştia raliindu-se opiniei
majoritare.
Opinia agreată de majoritatea participanţilor a fost cea exprimată de judecătorul
redactor, în sensul opiniei majoritare, ilustrată de practica completelor de recurs din cadrul
Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Ploieşti, concluziile fiind
următoarele:
Prin cererile de chemare în judecată, reclamanţii (poliţişti), au solicitat în contradictoriu
cu IPJ Prahova, obligarea acestuia la plata sumei de 4 lei pe zi, reprezentând diferenţa dintre
norma 12/1 şi norma 12-1 suplimentul 12 B, pentru perioade anterioare anului 2016, pe
timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi, în baza dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii,
Anexa 1 la H.G. nr. 65/2003, Legea nr. 360/2002, Ordinul MAI nr. 310/2009 şi Ordinul MAI
s/69/18.04.2016.
Potrivit art. 28 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002, poliţistul are dreptul la alocaţii
pentru hrană, în condiţiile stabilite prin hotărâre a guvernului, fiind adoptată în acest sens
H.G. nr. 65/2003.
Art. 1 din H.G. nr. 65/2003 precizează că personalul aparţinând structurilor MAI, căruia
i se aplică statutul poliţistului, beneficiază pentru perioada care se află în activitate, de o
alocaţie de hrană zilnică în limita unor plafoane calorice, diferenţiate pe categorii, care
constituie norme de hrană.
Potrivit anexei 1 la H.G. nr. 65/2003, norma de hrană 12 B este un supliment care se
acordă pentru eforturi deosebite sau în situaţii speciale mai multor categorii de personal,
limitativ enumerate, printre care şi personalului căruia i se aplică statutul poliţistului care
deserveşte staţiile radiotehnice sau punctul de comandă în ture sau care lucrează în
schimburi numai pe timpul lucrului efectiv.
Definiţia noţiunii de „tură” sau „schimb” se regăseşte în Ordinul MAI nr. 310/2009, fiind
reprezentată prin „intervalul de timp cât lucrează împreună cu un colectiv de oameni sau o

194
persoană, până la înlocuirea lui cu un alt colectiv similar sau o persoană, respectiv asigură
desfăşurarea unei activităţi continue”.
Este adevărat că, potrivit art. 136 Codul muncii, munca în schimburi reprezintă orice
mod de organizare a programului de lucru, potrivit căruia salariaţii se succed unul pe altul
la acelaşi post de muncă, potrivit unui anumit program, inclusiv program rotativ, şi care
poate fi de tip continuu sau discontinuu, implicând pentru salariat necesitatea realizării unei
activităţi în intervale orare diferite în raport cu o perioadă zilnică sau săptămânală, stabilită
prin contractul individual de muncă.
Salariat în schimburi reprezintă orice salariat al cărui program de lucru se înscrie în
cadrul programului de muncă în schimburi.
Problema care se pune, în speţă, se referă la aplicabilitatea legislaţiei speciale sau a
art. 136 Codul muncii. În baza dispoziţiilor art. 1 din Codul muncii, se aplică legislaţia
specială în materia acordării unor drepturi poliţiştilor, respectiv H.G. nr. 65/2003, Legea nr.
360/2002", H.G. nr. 65/2003, Ordinul MAI nr. 310/2009, care conţin o definiţie specifică
pentru munca în ture sau schimburi.
Nu pot fi aplicate dispoziţiile Codului muncii, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor
art. 1, Codul reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează
controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia
muncii. Codul se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în
măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii, precum şi principiul
specialia generalibus derogant.
O a doua problemă ivită în cauză se referă la posibilitatea de a ignora dispoziţiile unui
act normativ (lăsându-l inaplicabil), respectiv Ordinul nr. 310/2009, având în vedere
principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, întrucât se apreciază că ar
contraveni Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, în lipsa unei acţiuni în contencios
administrativ prin care să se ceară anularea actului administrativ normativ în care să se
invoce acest motiv de nelegalitate.
Cu toate acestea, în lipsa unei acţiuni în contencios administrativ prin care să se constate
nulitatea ordinului pentru nerespectarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative, întrucât se apreciază că contravine Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, nu se
poate decide inaplicabilitatea acestuia pe cale incidentală, fară ca instanţa să fie învestită
cu soluţionarea unei acţiuni de anulare a unui act normativ.
Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral, cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,
în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice.
Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele
administrative, tipice sau asimilate.
Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea la care se referă
art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze
o anumită operaţiune.

195
 Potrivit art. 23 din aceeaşi lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin
care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ normativ sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea
instanţelor, în Monitorul Oficial al României, partea I, sau, după caz în monitoarele oficiale
ale judeţelor ori al Municipiului Bucureşti, fiind scutite de la plata taxelor de publicare.
Astfel, în considerarea caracterului de ordine publică al litigiilor de contencios
administrativ care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ, sunt reglementate
efectele erga omnes ale hotărârii prin care s-a anulat un act cu caracter normativ, ceea ce
întăreşte concluzia la care a ajuns judecătorul-redactor.
Reclamantul poate formula o acţiune în contencios administrativ prin care să ceară
anularea actului normativ (plângerea prealabilă poate fi formulată oricând) sau poate să
solicite anularea actului administrativ cu caracter individual sau chiar poate invoca excepţia
de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual.
În ceea ce priveşte practica ÎCCJ referitoare la aplicarea principiului ierarhiei juridice a
actelor normative au fost indicate câteva exemple:
Decizia nr. 1463/2017, pronunţată în cadrul unui litigiu care are ca obiect controlul de
legalitate a unui proces-verbal de constatare nereguli - (acţiune în anulare) în condiţiile în
care, potrivit unei practici judecătoreşti consolidate, legalitatea actului administrativ se
verifică prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în
executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative; altfel spus, legalitatea se verifică prin raportare la lege, şi nu la opiniile
auditorului sau ale autorităţii.
Prin Decizia nr. 7/2013, ÎCCJ a respins recursul împotriva hotărârii prin care se admisese
excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 339/2007 şi a art. 4 alin.
(3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. şi a constatat nelegalitatea acestor
dispoziţii şi a făcut aplicarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative
(anterior modificării Legii nr. 554/2004).
Prin Decizia nr. 58/2017 (recurs împotriva unei sentinţe prin care s-a respins excepţia
nelegalitate a H.G. nr. 2066/2004 art. 3 poziţia 3 din anexa 1 şi a H.G. nr. 1351/2001, anexa
1), ICCJ a statuat: „verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei
de nelegalitate presupune analizarea acestuia prin raportare la actele normative cu forţă
juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul
ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative".
De asemenea, este amintită Decizia nr. 2162/2017 având ca obiect recurs împotriva unei
sentinţe prin care s-a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 78/2014.

3.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

196
 Deşi contextul este diferit, problema este în esenţă aceiaşi cu cea de la pct. 5 şi, pentru
identitate de raţiune, soluţia propusă va fi aceiaşi. Singurul aspect nou este acela că în
prezentul caz opinia minoritară foloseşte principiul ierarhiei actelor normative pentru a
înlătura aplicarea unor norme speciale în favoarea celor generale, ceea ce este evident
greşit. Niciodată principiul ierarhiei actelor normative sau principiul legalităţii, din care
derivă, nu au fost interpretate şi aplicate în sensul înlăturării regulii specialia generalibus
derogant deoarece, într-o astfel de situaţie, ar fi întotdeauna lipsite de efecte normele
speciale care, prin natura lor, derogă de la cele generale.
Aşadar, propunem următoarea soluţie:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anulare, iar actul nu a fost
anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.

Eventual, se poate adăuga:

Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de
efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.

3.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimată.

3.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții au luat act de faptul că raționamentul juridic este același ca şi cel aplicat
în cazul problemei prezentate la punctul anterior (punctul 5 din punctaj) 26, aplicându-se
același vot, astfel: 8 voturi pentru opinia formulată de INM, 6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au agreat
adăugarea mențiunii propuse de formatorul INM, respectiv: Ordinul MAI nr. 310/2009, act
administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de efecte juridice exclusiv prin
exercitarea acțiunii în anulare.
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului
legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

26
În prezenta sinteză, problema apare la pct. I, 11.
197
pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22
din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413
alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).
Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de
efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.

4. Obligaţia autorităţilor publice de a comunica în temeiul prevederilor Legii nr.

544/2001 CV-urile funcţionarilor publici, cu protejarea datelor personale;
respectiv, dacă acestea sunt sau nu informaţii de interes public care se comunică
la cererea persoanelor interesate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 40)

4.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Autorităţile publice sunt obligate să comunice CV-urile funcţionarilor publici, cu
protejarea datelor personale, deoarece acestea fac parte din categoria informaţiilor de
interes public neexceptate comunicării şi vizează studiile funcţionarilor, potrivit dispoziţiilor
art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 (opinia majoritară – opinia nr. 1 în materialul de mai jos
- exprimată la nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal).
Argumente soluţie:
La nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-au
exprimat două opinii cu privire la problematica în discuţie.
Conform opiniei majoritare, există în sarcina autorităţilor publice obligaţia de a
comunica aceste documente, cu protejarea datelor personale, apreciindu-se că acestea fac
parte din categoria informaţiilor de interes public neexceptate comunicării şi vizează studiile
funcţionarilor, potrivit dispoziţiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 (ds. nr. 3610/30/2014,
778/30/2018, 9632/30/2017, 9639/30/2017).
Conform Deciziei civile nr. 1007/15.05.2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara –
Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal în dosar nr. 9639/30/2017:
„Speţa dedusă judecăţii pune în discuţie admisibilitatea unei cereri de comunicare, în
considerarea dispoziţiilor Legii nr. 544/2001 a informaţiilor referitoare la studii, cuprinse
în curriculum vitae al unei persoane ce ocupă postul de director al unei instituţii publice,
în speţă al Serviciului Public Creşe.
Or, după cum corect a reţinut şi tribunalul, pârâtul se încadrează în categoria
autorităţilor publice vizate de art. 2 lit. a din Legea nr. 544/2004, iar informaţiile
referitoare la studiile efectuate de directorul unui serviciu ce funcţionează în cadrul
primăriei, cuprinse în CV-ul depus la angajare, reprezintă o informaţie de interes public, în
sensul art. 2 lit. b) din acelaşi act normativ, deoarece „priveşte activităţile sau rezultă din
198
activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice”, nefiind exceptate de la
comunicare potrivit dispozițiilor art. 12 din legea privind liberul acces la informaţiile de
interes public.
Respectiv, Curtea constată că nu ne aflăm în situaţia accesului la informaţii din dosarul
profesional al unui funcţionar public, reglementat strict de art. 12 din H.G. nr. 432/2004,
după cum se susţine de către recurent, ci este vorba despre o informaţie de interes public
la care orice persoană trebuie să aibă acces liber şi neîngrădit.
În conţinutul art.12 din Legea nr.544/2001 sunt prevăzute exceptările de la accesul liber
al cetăţenilor, prevăzut la art.1 şi, respectiv, la art. 111 la mai multe informaţii, între care
la lit."d" se face referire la "informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii", cu
menţiunea în art.14 al.(1) că "informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului
pot deveni informaţii de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de
exercitare a unei funcţii publice".
Curtea reţine, însă, că, în speţă, intimatul-reclamant a solicitat informaţii cu caracter
profesional, iar nu personal, cu privire la studiile doamnei T.N.D., director al Serviciului
Public Creşe, cuprinse în CV-ul acesteia, depus la angajare, iar nu în dosarul său profesional.
Or, potrivit prevederilor art. 5 alin. 1 din H.G. nr. 432/23 martie 2004 privind dosarul
profesional al funcţionarilor publici, dosarul profesional conţine acte administrative şi
documente care evidenţiază cariera funcţionarului public de la naşterea raportului de
serviciu până la încetarea acestora, în condiţiile legii, pentru ca, în alin. 2 al textului de
lege să se statueze în sensul că, "dosarul profesional cuprinde date cu caracter personal şi
profesional".
În acest context, instanţa reţine că datele solicitate de către recurentul-reclamant se
încadrează în categoria celor cu caracter profesional, astfel cum au fost calificate chiar de
actul normativ anterior menţionat, iar nu în categoria celor cu caracter personal sau în
categoria celor ce nu fac parte din informaţiile de interes public, după cum a susţinut
recurentul în cuprinsul răspunsului la solicitarea reclamantului şi, ulterior, prin prezenta
cale de atac.
Criticile recurentului referitoare la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art.12 din H.G.
432/2004, care limitează categoriile de persoane ce au acces la dosarul profesional al
funcţionarului public, nu sunt aplicabile în speţă, din moment ce reclamantul nu a solicitat
accesul la dosarul profesional al funcţionarului public, ci doar comunicarea anumitor date
profesionale care, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 544/2001, mai precis prin
raportare la art.12, art.13, art.14 al.1 din acest act normativ, nu pot fi considerate
informaţii exceptate de la comunicare, ele neregăsindu-se în enumerarea textului de lege
(art.12)”.

Într-o opinie minoritară, se apreciază că CV-urile sunt exceptate de la comunicare,

întrucât reprezintă documente care se regăsesc în dosarul profesional al funcţionarului
public, fiind prin urmare, aplicabile dispoziţiile art. 12 al. l din H.G. nr. 432/2004 (dosarul
nr. 9339/30/2017).
Conform motivării deciziei civile nr.1905/4.10.2018, pronunţată de Curtea de Apel
Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. 9339/30/2017:
199
 „În ceea ce priveşte fondul cauzei, Curtea reţine că problema ce se impune a fi analizată
în speţă este de a stabili dacă este permisă comunicarea datelor cu caracter profesional
cuprinse în CV-ul depus la angajare de un funcţionar public, împreună cu fişa postului şi
dispoziţia autorităţii publice de numire pe funcţie.
Curtea observă că aceste informaţii nu au fost comunicate reclamantei, întrucât
autoritatea publică a reţinut că nu se încadrează în categoria informaţiilor de interes
public, urmare a aplicării dispoziţiilor cuprinse în H.G. nr.432/2004, coroborat cu art.2 lit.
b) din Legea nr.544/2001, iar prima instanţă a apreciat că informaţiile solicitate sunt
exceptate de la accesul public, conform art.12 din H.G. nr. 432/2004, privind dosarul
profesional al funcţionarilor publici.
Recurenta critică hotărârea primei instanţe invocând în principal faptul că această
soluţie este în contradicţie cu alte soluţii pronunţate la nivelul Curţii de Apel Timişoara
prin care s-au admis cereri similare, iar pe de altă parte, arată că nu a solicitat accesul la
dosarul profesional al funcţionarilor publici, ci doar comunicarea unor date profesionale
care nu se regăsesc în enumerarea cuprinsă la art.12 din Legea nr.544/2001, şi ca atare nu
pot fi considerate informaţii exceptate de la comunicare.
Curtea reţine că este de necontestat accesul liber şi neîngrădit al cetăţeanului la
informaţiile de interes public, în conformitate cu prevederile Legii nr.544/2001, prin
informaţii de interes public înţelegându-se orice informaţie care priveşte activităţile sau
rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul
ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei (art.2 lit. b).
Deşi conform art.12 lit. d) din aceeaşi lege, informaţiile cu privire la datele personale
sunt exceptate de la accesul liber, prevederile art.14 alin.1 stabilesc că informaţiile cu
privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai
în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcţii publice.
Acestea sunt argumentele recurentei în a susţine că informaţiile cu caracter profesional
cuprinse în CV-ul cuprins la angajare, precum şi documentele reprezentând fişa postului şi
deciziile de numire pe funcţie, a căror comunicare o solicită intră în sfera capacităţii de
exercitare a unei funcţii publice şi astfel îndeplinesc condiţia de informaţii de interes public
ce se impune a fi comunicate.
Curtea observă însă că toate documentele a căror comunicare o solicită reclamanta fac
parte în acelaşi timp şi din dosarul profesional al funcţionarului public, ce se gestionează
în conformitate cu prevederile H.G. nr. 432/2004, dispoziţie legală care stabileşte la art. 5
alin.1 că dosarul profesional conţine actele administrative şi documentele care evidenţiază
cariera funcţionarului public de la naşterea raporturilor de serviciu până la încetarea
acestora, în condiţiile legii, cuprinzând atât date cu caracter personal, cât şi cu caracter
profesional (alin. 2) şi acest sens la alin. 5 sunt enumerate documentele cuprinse obligatoriu
în dosarul profesional al funcţionarului public, printre care se numără şi fişa postului (lit.
l) şi dispoziţia de numire pe funcţie (lit. k, m).
Instanţa mai reţine că în mod corect judecătorul fondului a observat incidenţa în speţă
a dispozițiilor art. 12 alin. 1 din H.G. nr.432/2004, reţinând că la datele cu caracter personal
şi profesional înscrise în dosarul profesional al funcţionarului public, atât la cele întocmite
pe suport hârtie, cât şi la cele întocmite în format electronic, precum şi la datele
funcţionarului public înscrise în registru au acces, în prezenţa conducătorului
200
compartimentului de resurse umane sau a persoanei care are atribuţii cu privire la evidenţa
personalului, şi pot obţine copii, extrase sau certificări ale acestor date, la solicitarea scrisă
şi motivată, numai următoarele persoane şi autorităţi sau instituţii publice: conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice; conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public sau, după caz, alt funcţionar public care are calitatea de
evaluator al funcţionarului public; persoanele împuternicite ale unor autorităţi sau
instituţii publice cu atribuţii de control; preşedintele şi/sau membrii comisiei de disciplină;
consilierii juridici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public titular al dosarului profesional, în situaţia în care
autoritatea sau instituţia publică este parte într-un proces cu acesta, iar datele prezentate
sunt relevante pentru soluţionarea cauzei; funcţionarii publici din cadrul compartimentului
de resurse umane care au atribuţii în acest sens şi instanţele judecătoreşti şi organele de
cercetare penală.
Din interpretarea gramaticală a acestor dispoziţii legale, Curtea reţine că folosirea
structurii „numai” denotă condiţia imperativă ca accesul la datele cu caracter profesional
cuprinse în dosarul profesional al funcţionarului public să fie realizat exclusiv în favoarea
persoanelor indicate anterior, interpretare ce se coroborează cu dispoziţiile cuprinse la
alin. 4, conform cărora „accesul, eliberarea de copii, extrase sau certificări, totale ori
parţiale, de pe registru sau de pe documentele din dosarul profesional al funcţionarului
public, atât cele întocmite pe suport hârtie, cât şi cele întocmite în format electronic, este
permisă numai în situaţiile prevăzute de prezenta hotărâre”.
Din această perspectivă nu pot fi reţinute susţinerile recurentei, conform cărora nu a
solicitat accesul la dosarul profesional al funcţionarului public, ci doar comunicarea
anumitor date profesionale, care nu sunt enumerate printre situaţiile de excepţie de la
accesul liber la informaţiile de interes public, întrucât comunicarea unor documente de
natura fişei postului, a CV-ului şi a deciziilor de numire pe funcţie, documente ce fac parte
obligatoriu din dosarul profesional al funcţionarului public, echivalează în fapt cu accesul
la dosarul profesional al funcţionarului public din partea unei persoane ce nu intră în
enumerarea limitativă cuprinsă la art.12 alin.1, fiind astfel incidente prevederile art.12
alin. 4 din H.G. nr.432/2004 ce permit accesul numai în situaţiile reglementate de acest act
normativ.
În ceea ce priveşte susţinerea recurentei conform căreia instanţa de fond nu a ţinut cont
de practica judiciară existentă la nivelul Curţii de Apel Timişoara, ce relevă admiterea unor
acţiuni prin care s-au solicitat comunicarea unor documente similare, Curtea reţine că
recurenta nu a făcut dovada existenţei unei practici judiciare unitare în această materie la
nivelul Curţii de Apel Timişoara.
Pentru considerentele de fapt şi de drept anterior menţionate şi văzând şi dispozițiile
art. 496 alin.1 teza a II-a C.pr.civ., Curtea constată că hotărârea primei instanţe este
temeinică şi legală, nefiind incident niciunul din motivele de casare invocate de recurentă,
motiv pentru care în baza art. 496 alin. 1 teza a II-a C.pr.civ., se va proceda la respingerea
recursului ca nefondat”.

4.2 Opinia referentului

Rezultă din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.
201
 4.3 Opinia formatorului INM
Curriculum vitae (CV) nu figurează printre documentele cuprinse în dosarul profesional,
astfel încât, dincolo de orice alte considerente, acestuia nu i se aplică regimul juridic
reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.
Așadar, în cazul acțiunilor având ca obiect obligarea unei autorități publice să comunice
CV-ul unui funcționar public, se vor aplica dispozițiile legale ce reglementează dreptul de
acces la informațiile de interes public și protecția datelor cu caracter personal, respectiv
Legea nr. 544/2001 şi Legea nr. 677/2001 (în prezent abrogată prin Legea nr. 129/2018), cu
luarea în considerare a dispoziţiilor Legii nr. 102/2005 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Autorităţii Naţionale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter
Personal, a Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27
aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu
caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei
95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), a Deciziei nr. 37/2015
pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept sau a altor acte normative relevante în cauză.
Aplicarea acestor dispoziții (parte din ele menționate expres în motivarea opiniei
majoritare) nu a ridicat însă probleme pentru Curtea de Apel Timișoara, astfel încât nu este
necesară o analiză suplimentară.
Facem însă observația că un CV poate conține date cu caracter personal care nu sunt de
interes public și pe care instanțele sunt ținute să le protejeze, la cererea funcționarului
public interesat (de ex., prin anonimizarea lor). Având în vedere că CV-ul nu este un
document al cărui cuprins să fie reglementat prin dispoziții legale, un răspuns general valabil
pentru toate situațiile care se pot ivi în practică nu poate fi dat.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Informațiile cuprinse în curriculum vitae (CV) nu sunt supuse regimului juridic

reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.

4.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM, cu următoarea completare: datele de
interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot fi comunicate doar ca informații
de sine stătătoare.

4.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

202
 În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM, completată cu mențiunea
formulată de ÎCCJ: “datele de interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot
fi comunicate doar ca informații de sine stătătoare”.
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Informațiile cuprinse în curriculum vitae (CV) nu sunt supuse regimului juridic

reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.
Datele de interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot fi comunicate
doar ca informații de sine stătătoare.

5. Acţiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază

cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în
rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al
Anexei VII din Legea nr. 284/2010, după pronunţarea deciziei nr. 5/2018 a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, dată în soluţionarea unui recurs în interesul legii
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 72)

5.1 Practica judiciară

Judecătorii din cadrul Tribunalului Botoşani au apreciat că decizia amintită nu a lămurit
efectele abrogării dreptului prin intrarea în vigoare a noii legi a salarizării, Legea-cadru nr.
153/2017, care nu a mai prevăzut acest drept; de aceea, au apreciat în mod diferit asupra
admisibilităţii şi asupra caracterului fondat/nefondat al acestui tip de acţiune.
Într-o primă opinie, s-a apreciat că aceste acţiuni sunt nefondate.
Această opinie este motivată pe considerentele Deciziei nr. 5/2018 din care rezultă că,
în condiţiile în care exerciţiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din
anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive,
speciale şi derogatorii, începând cu anul 2011 şi până în anul 2017, inclusiv, aspect
recunoscut de jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii
Constituţionale, se apreciază că nu poate fi vorba nici de o speranţă legitimă de valorificare
efectivă a acestor drepturi, concluzie ce se consolidează în contextul abrogării Legii-cadru
nr. 284/2010 prin Legea nr. 153/2017, care nu mai stabileşte asemenea drepturi, art. 66 din
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare recunoscând posibilitatea
abrogării chiar şi în cazul normelor suspendate (pct. 95-96 din motivarea deciziei).
De asemenea, în cadrul acestei opinii s-a apreciat că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi
completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările şi completările ulterioare (,,Art. 11 (1),
în anul 2018 nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie,
retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă”) nu se aplică
203
dreptului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010,
abrogat prin Legea-cadru nr. 153/2017. De altfel, se apreciază că art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 nu face nicio trimitere la art. 20 alin. (1) din Capitolul 2
al Anexei VII din Legea nr. 284/2010, ci doar menţiunea cu caracter generic, echivoc:
,,ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie, retragere, încetarea
raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă”.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că aceste acţiuni sunt prematur introduse, având în
vedere că art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 prelungeşte suspendarea
dreptului dincolo de abrogarea acestuia.
Nu se poate aprecia asupra caracterului nefondat al acestui tip de acţiune, în condiţiile
în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că dispoziţiile de
suspendare a aplicabilităţii art. 20 din Legea nr. 284/2010 a fost vizat numai exerciţiul
dreptului de acordare a ajutoarelor sau, după caz, indemnizaţiilor, iar nu însăşi existenţa
acestui drept.
În cadrul acestei opinii, s-a considerat că art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr.
90/2017 face trimitere expresă la ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la
pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă. Aceste
drepturi nu mai sunt prevăzute într-un alt act normativ pentru a considera că se exclud din
câmpul de aplicare a art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 tocmai cele
prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010. Intenţia legiuitorului de
a suspenda aplicarea unui drept abrogat ţine de constituţionalitatea art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017, aspect asupra căruia numai Curtea Constituţională a
României urmează a se pronunţa.

5.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

5.3 Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 20/20.05.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea
de Apel Cluj - Secţia a IV-a pentru litigii de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr.
704/117/2018, cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi
completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, aprobată cu completări prin
Legea nr. 80/2018, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu dispoziţiile art.
44 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice,
cu modificările și completările ulterioare şi stabilirea “modalităţii în care mai pot fi
considerate suspendate ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie,
retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă, ulterior datei de 1
iulie 2017, dată la care au fost abrogate aceste drepturi prin Legea-cadru nr. 153/2017”.
În esență, respingerea s-a datorat împrejurării că problema de drept ce face obiectul
cererii nu este nici nouă și nici nu prezintă un grad de dificultate suficient de ridicat pentru
204
a declanșa procedura de unificare a hotărârii prealabile. În considerentele deciziei este
enumerată practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a analizat
problematica suspendării acordării unor drepturi salariale și este arătat că problema
suspendării unor drepturi prevăzute într-o lege abrogată nu se pune (întrebarea conține chiar
o contradicție; a se vedea paragraful 72).
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept ridicată de Tribunalul Botoșani este lămurită în cuprinsul
Deciziei nr. 20/20.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

5.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

5.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire (ora 3:17 minute inregistrarea I)

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

6. Aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr.

83/2014 în privinţa funcţionarilor publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi
Intervenţie pentru Agricultură (APIA) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 11)

6.1 Practica judiciară

S-au conturat 2 opinii:
Într-o opinie, s-a considerat că sunt incidente dispozițiile art. 1 alin. (5 1) din O.U.G. nr.
83/2014; faptul că suplimentar, personalul APIA a fost vizat şi de dispoziţiile art. 1 alin. (6)
din O.U.G. nr. 83/2014 nu poate conduce la teza inaplicabilităţii art. 1 alin. (51), raţiunile
celor două norme fiind complet distincte (decizia CAB nr. 1686/21.03.2018 – dosarul nr.
18606/3/2017).
S-a reţinut că dispozițiile în discuție (introduse prin Legea nr. 71/2015, în vigoare
începând cu data de 09.04.2015) au instituit principiul eliminării discriminărilor salariale
între persoane care ocupă aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime generate
de punerea în aplicare a sistemului salarial. În lipsa oricăror distincții legislative, în mod
just, prima instanță a constatat că sfera de aplicare a acestuia a fost una generală, vizând
personalul din toate instituţiile şi autorităţile publice. Prin urmare, norma în discuție s-a
aplicat și funcționarilor publici din cadrul intimatei-pârâte.
Faptul că, suplimentar, acest din urmă personal a fost vizat și de dispozițiile art. 1 alin.
(6) din O.U.G. nr. 83/2014, nu poate conduce la teza inaplicabilității prevederilor art. 1 alin.

205
(51) din O.U.G. nr. 83/2014 în privința sa. Aceasta întrucât rațiunile celor două norme sunt
complet distincte; în timp ce dispozițiile art. 1 alin. (6) derogă de la dispozițiile alin. (1) din
perspectiva bazei salariale legislative a funcționarilor A.P.I.A., prevederile alin. (5 1) instituie
principiul general de eliminare a inechităților salariale, potențial prezente în cadrul oricărei
instituții sau autorități publice.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 nu s-a aplicat
şi funcţionarilor APIA, care au continuat să fie salarizaţi conform art. 1 alin. (6) din O.U.G.
nr. 83/2014. Abia la intrarea în vigoare a art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, respectiv
09.06.2016 a existat cadrul legal pentru ca funcţionarii publici promovaţi să fie plătiţi
corespunzător treptei 1 de salarizare (dec. civ. nr. 3963/28.06.2018 – dosar nr.
27045/3/2017).
O.U.G. nr. 83/2014 a fost aprobată prin Legea nr. 71/2014, care modifică art. 1,
adăugând alin. (51), acest text de lege nu s-a aplicat însă și funcționarilor APIA care au
continuat să fie salarizați conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014, nemodificat prin
Legea nr. 71/2015.
O.U.G. nr. 57/2015, modificată ulterior de O.U.G. nr. 20/2016 stipulează la art. 31 alin.
(1) că ”Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016,
personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
Așadar, abia la intrarea în vigoare a acestui text de lege, respectiv 09.06.2016 a existat
cadrul legal pentru ca funcționarii publici promovați, să fie plătiţi corespunzător treptei 1
de salarizare.

6.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

6.3 Opinia formatorului INM

Rezultă din cuprinsul opiniilor divergente că problema care a dat naștere la practică
neunitară izvorăște din modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 din OUG nr.
83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi
alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, în forma completată adusă de Legea nr.
71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014.
Dispozițiile relevante sunt următoarele:

ART. 1

206
 (1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de
bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul
plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna
decembrie 2014 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii
şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de
salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.
(2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte
elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda
lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare se menţine la acelaşi nivel
cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în
măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(...)
(5) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), în anul 2015, personalul din cadrul
sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială beneficiază de drepturile
salariale stabilite în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului
public de asistenţă socială în anul 2015.
(5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al
Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel,
precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv
personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul
aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie,
va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(6) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în anul 2015, personalul din cadrul structurii
cu rol de autoritate de management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală,
personalul Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul
Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură beneficiază de drepturile salariale
stabilite conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013
pentru stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru
Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare.

Se observă următoarele:
Alin. 1 și 2 dau regula în materie de salarizare a personalului plătit din fondurile publice
pentru anul 2015 iar alin. 5, 51 și 6 instituie câteva excepții (de interes pentru problema în
discuție sunt, în special, alin. 51 și 6, alin. 5 fiind relevant doar pentru deplina înțelegere a
alin. 51, care face trimitere la acesta); în consecință, referindu-se la situații de excepție,
normele cuprinse în aceste alineate vor fi de strictă interpretare;
Alin. 51 și 6 au atât ipoteze cât și dispoziții diferite. Astfel:
207
 - alin. 51 se referă la ”personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie” și dispune că acesta ” va fi salarizat la
nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”; aceste dispoziții nu sunt
generale deoarece nu se referă la întreg ”personalul plătit din fonduri publice” așa cum fac
alin. 1 și 2 (prima opinie, din cele enumerate mai sus, este eronată exact în acest punct:
interpretează extensiv ipoteza normei deși interpretarea trebuie să fie strictă deoarece se
referă la situații de excepție);
- alin. 6 se referă la ”personalul din cadrul structurii cu rol de autoritate de management
pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, personalul Agenţiei pentru Finanţarea
Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură” și dispune că acest personal ” beneficiază de drepturile salariale stabilite
conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013 pentru
stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru
Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare”; se observă că atât ipoteza cât și dispoziția
sunt diferite de cele ale alin. 51.
Rezultă din aceste observații că, interpretând strict dispozițiile legale, cea de-a doua
opinie este cea corectă iar personalul APIA nu poate beneficia de prevederile art. 1 alin. 5 1
din din OUG nr. 83/2014.
Deși nu afirmă cu claritate, prima opinie sugerează că interpretarea trebuie să fie
extensivă deoarece, prin introducerea alin. 51 prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG
nr. 83/2014, intenția legiuitorului a fost să elimine discriminarea între diferitele categorii
de ”personal plătit din fonduri publice” (aceasta interpretare este sursa reală a divergenței).
Totuși, o astfel de intenție nu rezultă din textul OUG nr. 83/2014 care, așa cum s-a arătat,
se referă la salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015. Este adevărat că
această intenție rezultă din dispozițiile art. 3 1 din OUG nr. 57/2015, dar această ordonanță
reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, aplicabilă
începând cu luna august 2016. Textul legal este următorul:

Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul
plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

208
 Se observă că, de data aceasta, ipoteza normei este într-adevăr generală deoarece
include întreg personalul plătit din fondurile publice, excepția fiind una temporală (începând
cu luna august 2016). Se pare că intenția legiuitorului a fost, într-adevăr, aceea de a elimina
discriminarea dintre diferitele categorii de personal plătit din fondurile publice.
În acest context, amintim totuși că, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 818/2008
(publicată în Monitorul Oficial nr. 537 din 16 iulie 2008), prevederile art. 1, art. 2 alin. (3)
şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituţionale, în măsura în care din
acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să
refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii,
şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte
normative (în același sens sunt și Deciziile nr. 819, 820, 821 și 1325 din 2008).
Deasemenea, potrivit Deciziei nr. 2/2015 a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept în materie civilă, [î]n aplicarea art. 2 raportat la art. 1 alin. (2) lit. e)
pct. (i) şi alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, republicată, punerea în executare a hotărârilor
judecătoreşti prin care s-au acordat unor angajaţi anumite drepturi salariale nu reprezintă
un tratament discriminatoriu al celorlalţi angajaţi. Deși situația este distinctă,
raționamentul ce stă la baza acestei decizii este semnificativ și pentru prezenta problemă
de drept deoarece pleacă de la premisa unei marje largi de apreciere a legiuitorului în
materie de salarizare (o astfel de premisă este conformă cu practica CEDO în materie; a se
vedea pct. 4.3.2 de mai jos).
Rezultă din cele ce preced că, și dacă ar fi reformulat într-o formă mai elaborată,
raționamentul exprimat de prima opinie nu poate fi susținut.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Prevederile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice nu
se aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

6.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema de drept își găsește soluționarea în dispozitivul Deciziilor nr. 23/2016 și nr.
54/2017 ale ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

6.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții au luat act de faptul că Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură
(APIA) se încadrează la sintagma “celelalte organe de specialitate ale administrației publice
centrale”, prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. (b) din Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice.
În continuare, în ceea ce privește aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1
alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 în privinţa funcţionarilor publici, au fost invocate Deciziile
209
nr. 23/2016 și nr. 54/2017 ale ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ,
în care s-a dipsus după cum urmeză: “sintagma <salarizat la acelaşi nivel> are în vedere
personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului
Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii
publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme
este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau
instituţii publice.” (Decizia nr. 23/2016).
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Prevederile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice se
aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5 1) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.
210
 7. Funcționari publici. Posibilitatea acordării sporului de confidențialitate (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 53)

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 19/21.01.2016), drepturile constând în „sporul de
confidenţialitate" pot fi acordate funcţionarilor publici, pentru următoarele argumente:
- art. 46 din Legea nr. 188/1999 prevede pentru funcționarii publici obligaţia generală
de confidenţialitate;
- potrivit fişelor de post, reclamanţii au atribuţii care presupun prelucrarea datelor cu
caracter personal, astfel cum este definită această operaţiune în art. 3 lit. b) din Legea nr.
667/2001 privind protecţia datelor cu caracter personal, devenind astfel operatori de date
cu caracter personal în sensul art. 3 lit. e), care au obligaţia de confidenţialitate prevăzută
de art. 19 din Legea nr. 677/2001;
- prima lege de salarizare unitară - Legea nr. 330/2009 prevedea, în art. 22, că sporurile
prevăzute de lege în notele din anexe trebuie incluse în salariu iar Anexa 1/3 Nota 2 prevede
pentru funcţionarii din administraţia publică locală acordarea acestui spor;
- Legea nr. 284/2010 nu interzice acordarea sporului.

• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 32/27.01.2016), drepturile constând în „sporul de
confidenţialitate" nu pot fi acordate funcţionarilor publici în cauză, pentru următoarele
argumente:
- chiar dacă sporul de confidenţialitate este reglementat în Legea nr. 188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici, stabilirea în concret a cuantumului şi a persoanelor care pot
beneficia de acest spor nu se poate face de către instanţa de judecată, ci fie prin lege, fie
prin stabilirea de către entitatea angajatoare; or, în speță nu s-a făcut dovada și nici nu s-a
susținut contestarea dispoziției de încadrare sub acest aspect.
- potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în cauza Beian c. României
(Hotărârea din 6 decembrie 2007), în aplicarea art. 14 din Convenția europeană a drepturilor
omului, o distincţie este discriminatorie „dacă nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă",
adică dacă nu urmăreşte un scop legitim sau nu există un raport rezonabil de
proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat" (a se vedea în special, Hotărârea
Marcks împotriva Belgiei din 13 iunie 1979, seria A nr. 31, pag. 16, §33).
Legiferarea diferențiată a acordării sporului de confidențialitate este justificată obiectiv
şi rezonabil, avându-se în vedere criteriul pericolului generat de divulgarea unor informaţii
care privesc politica economico-financiară a statului şi la care au acces numai anumite
categorii de funcţionari publici, stabilirea funcţiilor care beneficiază de acest spor şi
cuantumul acestuia fiind de competenţa ordonatorului de credite.

Opinia formatorului INM

211
 Prin Decizia nr. 414 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 780 din 26 august 2005, Curtea Constituţională a stipulat că drepturile salariale
suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în acte normative, nu
constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituţie, care nu ar mai putea fi
modificate sau chiar anulate. Ulterior, printr-o jurisprudență constantă, instanța de
contencios constituțional a reținut că sporurile, premiile și alte stimulente acordate
demnitarilor și altor salariaţi prin acte normative reprezintă drepturi salariale suplimentare,
iar nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituţie, legiuitorul fiind în
drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile și salariile de bază, premii
periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal
cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau
chiar anula.
În altă ordine de idei, prin decizia de recurs în interesul legii nr. 20 din 21
septembrie 2009, ÎCCJ a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31
alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici (în forma
în vigoare în perioada de referință), că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe
cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul
corespunzător treptei de salarizare. Această interpretare își păstrează actualitatea pentru
situațiile în care un drept este prevăzut cu titlu generic, dar nu este determinat în concret,
fie prin lege, fie prin act emis de angajator, în baza atribuțiilor conferite prin lege. De aceea,
consider întemeiată cea de-a doua opinie menționată mai sus.

A fost însușit, în în unanimitate, punctul de vedere al formatorului INM.

În susținerea punctului de vedere adoptat a fost invocată și jurisprudența Curții
Constituționale în sensul că nu pot fi acordate drepturi salariale suplimentare, chiar
stabilite prin hotărâri judecătorești irevocabile, în măsura în care drepturile în discuție nu
mai sunt prevăzute de lege.

8. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării

diverselor sporuri și drepturi salariale, fără contestarea actului administrativ
de stabilire a drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-
31 mai 2016, pg. 54)

Problema s-a ridicat în litigiile având ca obiect obligarea instituţiei sau autorităţii la care
este încadrat funcţionarul public la plata diverselor drepturi salariale, atât pentru trecut,
cât şi pentru viitor și vizează interpretarea dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 284/2010 27.

27
“Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi
care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.
Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a
drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile
lucrătoare. Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de
contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice
de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris”.

212
Dispoziţii similare se regăsesc în art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din O.U.G. nr.
103/2013, art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014.

• Într-o primă interpretare, în lipsa contestării actului administrativ prin care s-au
stabilit drepturile salariale la care funcţionarul public este îndreptăţit conform Legii nr.
284/2010 şi legilor de salarizare anuale, acţiunile ce au ca obiect obligarea la plata diverselor
drepturi salariale pentru trecut, cât şi pentru viitor, sunt inadmisibile.
În dezvoltarea soluției se arată, în esență, că drepturile salariale în vigoare sunt cele
reglementate de prevederile cuprinse în legile de salarizare unitară (Legea nr. 285/2010,
Legea nr. 283/2011, O.U.G. nr. 84/2012, O.U.G. nr. 103/2013, O.U.G. nr. 83/2014, O.U.G.
nr. 57/2015), actul administrativ de stabilire a drepturilor salariale făcând o aplicare în
concret pentru fiecare funcţionar în parte a acestor prevederi legale, astfel că procedura de
urmat, în ipoteza în care se doreşte acordarea unui drept salarial, este cea reglementată de
art. 30 din Legea nr. 284/2010 .

• O altă interpretare posibilă este că, în cazul în care ceea ce se contestă este
reglementat în decizia de stabilire a drepturilor salariale şi reclamantul a avut posibilitatea
de a invoca vătămarea în termenul de contestare administrativă, în lipsa contestaţiei
prealabile reglementate de Legea nr. 284/2010 şi actele normative anuale de salarizare
din sectorul bugetar, acţiunea este inadmisibilă.
Ca atare, în situaţiile neacoperite de ipoteza menționată – de ex. nereglementarea
dreptului salarial pretins prin acţiune în decizia de stabilire a drepturilor salariale, respectiv
necomunicarea deciziei - , acţiunea este admisibilă, sub rezerva existenţei unui refuz
nejustificat în condiţiile art. 2 din Legea nr. 554/2004.
În această opinie se apreciază că Legea nr. 284/2010 instituie, prin art. 30, o procedură
prealabilă doar pentru acele situaţii în care dreptul salarial în discuţie a fost stabilit printr-
un act administrativ care a şi fost comunicat persoanei interesate. În lipsa îndeplinirii acestor
condiţii este suficient ca persoana interesată să se adreseze cu o cerere în vederea acordării
respectivului drept salarial iar în ipoteza nesoluționării cererii sale sau refuzului expres de
acordare a acestor drepturi, acţiunea sa este admisibilă.

• O a treia interpretare posibilă este în sensul admisibilităţii acestor acţiuni în toate

ipotezele, pornind de la principiul legalităţii exprimat în art. 1 din Legea nr. 284/2010 şi
care trebuie să permită cenzurarea drepturilor salariale acordate în toate situaţiile, atât la
cererea funcţionarului public, cât şi la cererea instituţiei sau autorităţii publice.

• Opinia redactorilor referatului înaintat de Curtea de Apel Cluj, agreată, în

unanimitate, şi de participanţii la întâlnirea trimestrială pentru analiza practicii neunitare
din trimestrul I – 2016, este parţial în sensul celei de a doua opinii şi parţial în sensul primei
opinii, apreciindu-se că prima interpretare este, prin aplicarea sa la toate ipotezele, una
restrictivă, iar a treia interpretare ignoră dispoziţiile legale sus indicate.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- în ipoteza necomunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale,
funcţionarul poate ignora existenţa lui, actul neproducând efecte juridice faţă de el; acesta
poate solicita acordarea unui drept salarial, putând promova acțiune în ipoteza lipsei unui
răspuns sau împotriva refuzului expres de acordare.

213
 - dacă actul a fost anterior comunicat sau, dacă în urma cererii sale, se comunică actul
administrativ de stabilire a drepturilor salariale, devin incidente prevederile art. 30 din
Legea nr. 284/2010, indiferent dacă actul face sau nu referire la dreptul salarial pretins.
- acreditarea interpretării conform căreia procedura prevăzută de art. 30 se aplică doar
dacă actul administrativ reglementează dreptul pretins ar putea conduce la situaţia în care
un funcţionar public, după primirea acestui act, să îl conteste tocmai pe motivul neincluderii
unui spor iar contestaţia să îi fie respinsă pe motiv că actul nu vizează acest spor, ceea ce
este de neacceptat;
- soluția răspunde cerinței asigurării respectării principiului legalităţii atât pentru
funcţionarul public - întrucât în toate situaţiile acesta are posibilitatea reală de a contesta
drepturile stabilite în ipoteza în care apreciază că salariul ar trebui să fie mai mare -, cât și
pentru instituţia sau autoritatea publică, care poate, eventual, recupera sume plătite
nelegal în condiţiile art. 84 lit. a) din Legea 188/1999.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului
plătit din fonduri publice, „Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de
bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor care se
acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.
Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului
administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.
Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile. Împotriva măsurilor
dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de
contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în
termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.” De asemenea,
potrivit art. 7 din Capitolul VIII al Anexei VI la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară
a personalului plătit din fonduri publice: „(1) Personalul salarizat potrivit prezentului
capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în
termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite,
la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii,
Parchetului de pe lângă înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie,
Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul
de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, la colegiile de conducere
ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestaţiile se soluţionează în
termen de cel mult 30 de zile. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se
poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la Secţia de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru hotărârile Colegiului de
conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti,
pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunţate sunt irevocabile.”
Neîndeplinirea procedurii prealabile de contestare a actului administrativ prin care au
fost stabilite drepturile salariale, în termenul prevăzut de lege, atrage inadmisibilitatea
acțiunii având ca obiect anularea sau modificarea acestui act.
Nu se pune problema inadmisibilității în cazul acțiunii care vizează refuzul rezolvării unei
cereri referitoare la drepturile salariale sau a unei acțiuni în despăgubiri întemeiate pe
prevederile O.G. nr. 137/2000.

214
 Cu majoritate (s-a consemnat abținerea de la vot a reprezentantului Curții de Apel
Târgu Mureș), a fost împărtășit punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul
că:
- neîndeplinirea procedurii prealabile de contestare a actului administrativ prin care au
fost stabilite drepturile salariale, în termenul prevăzut de lege, atrage inadmisibilitatea
acțiunii având ca obiect anularea sau modificarea acestui act.
- nu se pune problema inadmisibilității în cazul acțiunii care vizează refuzul rezolvării
unei cereri referitoare la drepturile salariale sau a unei acțiuni în despăgubiri întemeiate
pe prevederile O.G. nr. 137/2000.

Notă
În legătură cu problema în discuție a se vedea și următoarele două decizii pronunțate de
ÎCCJ în recursuri în interesul legii:
- prin Decizia nr.9 din 29 mai 2017 (dosar 1/2017 ) s-a admis recursul în interesul legii
formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și s-a stabilit că:
În interpretarea unitară a dispozițiilor art.34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea
nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor
la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale
ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la
acestea din urmă.
Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în
ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul
jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata în temeiul legii a unor drepturi salariale
care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele
individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă.

- prin Decizia nr.22 din 14 septembrie 2020 (dosarul nr.1376/1/2020) s-a admis recursul
în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a stabilit că:
În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi
salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori
actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct
instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi
solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.

215
 9. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă. Existența/inexistența unui
temei legal pentru acordarea acestor drepturi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 56)

• Într-o primă opinie, majoritară la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal

(decizia nr. 403 din 17 martie 2016, pronunțată în dosarul nr. 247/112/2015, decizia nr. 204
din 8 februarie 2016, pronunțată în dosarul nr. 2188/100/2014, decizia nr. 226 din 16
noiembrie 2015, pronunțată în dosarul nr. 2345/112/2014), s-a apreciat că astfel de cereri
sunt premature, cu motivarea că, deși dreptul a fost stabilit de Legea nr. 284/2010 28, acesta
nu a fost efectiv recunoscut prin legile anuale de aplicare, context în care persoana aflată
în această situaţie nu poate revendica stabilirea şi recunoaşterea dreptului, câtă vreme
acordarea acestuia trebuie să se facă prin legile anuale 29, norme care au fost înlăturate de

28
Art. 21: “Personalul militar trecut în rezervă, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare ale căror raporturi de serviciu au încetat, fiind clasaţi "Apt limitat" sau ca urmare a împlinirii limitei de vârstă în
grad, a reorganizării unor unităţi, a reducerii unor funcţii din statele de organizare, şi pentru care nu sunt posibilităţi pentru a
fi încadraţi în alte funcţii corespunzătoare în aceeaşi unitate sau în alte unităţi, ori pentru alte motive sau nevoi ale instituţiilor,
şi care nu îndeplinesc condiţiile de pensie, beneficiază de un ajutor egal cu 10 solde ale funcţiei de bază avute, respectiv cu
10 salarii ale funcţiei de bază avute, în luna schimbării poziţiei de activitate.
(2) În cazul în care persoanele aflate în situaţiile prevăzute la alin. (1) sunt apte de muncă, dar nu se pot încadra din
lipsă de locuri de muncă corespunzătoare pregătirii lor, acestea mai beneficiază de plata unui ajutor, stabilit în raport cu
vechimea efectivă în calitate de personal militar, poliţist, funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare şi personal civil în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, după cum urmează:
- 50% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă cuprinsă între 1 şi 5 ani;
- 55% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă cuprinsă între 5 şi 15 ani;
- 60% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă de peste 15 ani.)
(3) Ajutorul prevăzut la alin. (2) se acordă cu data de întâi a lunii următoare celei în care a avut loc trecerea în
rezervă, respectiv încetarea raporturilor de serviciu, până la încadrarea în muncă, fără a se depăşi durata maximă prevăzută
de lege pentru acordarea indemnizaţiei de şomaj.)
(4) Perioada pentru care se acordă ajutorul prevăzut la alin. (2) constituie vechime în muncă şi stagiu de cotizare
pentru care unităţile au obligaţia să calculeze şi să vireze contribuţiile sociale.)
(5) Contribuţiile sociale prevăzute de lege pentru angajat şi angajator se suportă din fondurile aprobate prin buget
cu această destinaţie.)
(6) Prevederile alin. (1) nu se aplică personalului militar care beneficiază de plăţi compensatorii.
(7) Drepturile băneşti prevăzute la alin. (2) se plătesc pe baza unei declaraţii de angajament lunare, pe propria
răspundere, din care să rezulte că beneficiarii ajutorului nu sunt încadraţi în muncă sau nu desfăşoară nicio activitate care să
le asigure un venit lunar”.

29
Conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 284/2010: „aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat, prin
modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a
indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.”
216
la aplicare în mod expres [art. 9 din Legea nr. 118/2010, art. 13 din Legea nr. 285/2010, art.
9 din O.U.G nr. 80/2010, art. 2 din O.U.G. nr. 84/2012, art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr.
103/2013, art. 9 din O.U.G. nr. 83/2014, art. 11 alin. (1) din OUG nr. 57/2015].
Pentru această soluție pledează și principiile expuse în Decizia Completului pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 16/2015 (publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 525 din 15.07.2015), în care se arată că „exerciţiul dreptului este suspendat,
iar nu existenţa dreptului”.

• S-a exprimat şi opinia că acţiunile trebuie respinse ca nefondate, cu motivarea că

existența de dispoziţii legale clare, prin care dreptul nu se acordă, exclude existența ipotezei
de prematuritate. Într-o asemenea ipoteză, reclamanţii nu sunt prejudiciaţi printr-o atare
soluţie, întrucât temeiul unei eventuale acţiuni ar fi oricum diferit.

• Redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Cluj apreciază că, întrucât pentru
anii 2010-2016 dreptul nu este exigibil (deși stabilit de Legea nr. 284/2010, acesta nu a fost
efectiv recunoscut prin legile anuale de aplicare), acesta nu va putea fi exercitat ulterior
într-un anumit termen, astfel că, într-o asemenea situaţie, nu se pune problema
prematurităţii unei cereri de chemare în judecată prin care se reclamă recunoaşterea cu
efect illo tempore a unui atare drept.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
-soluția nu încalcă dreptul convenţional al drepturilor omului deoarece nu se poate
justifica cu temei că persoana în cauză deţine un “bun” în sensul jurisprudenţei CEDO, pentru
același motiv nefiind aplicabilă nici teoria dreptului câştigat, în ipoteza în discuție
neexistând o creanţă certă, lichidă şi exigibilă de care reclamanții au fost lipsiţi, pentru a
se invoca cu succes încălcarea dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Primul Protocol
adiţional la Convenţie;
- rămâne la latitudinea legiuitorului (în marja sa de reglementare) dacă acordă sau nu
un anumit spor sau avantaj de natură salarială, fără ca judecătorul naţional să poată
interfera cu această prerogativă;
- deşi norma de principiu care consacră existența dreptului nu a fost abrogată expres,
ea este înlăturată de la aplicare;
- excepţia prematurităţii poate fi invocată numai în ipoteza în care dreptul nu este
actual; or, în cauză, drepturile aferente anilor 2010-2016 nu mai pot fi actuale de vreme ce
recunoaşterea presupune o lege anuală de aplicare, iar pentru perioada de referinţă aceste
legi nu mai sunt de actualitate, dreptul nemaifiind, deci, exigibil.
- soluția este susținută de considerente Deciziei Curții Constituționale nr. 541/2015
(publicată în M.Of. nr. 622 din 17 august 2015).
În decizia menționată, instanța de contencios constituțional a reținut următoarele:
✓ dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a
personalului plătit din fonduri publice sunt constituţionale în raport cu criticile formulate;
✓ problema de legiferare pe care o ridică dispozițiile art. 13 alin. (1) “nu poate fi
soluţionată decât de legiuitor, iar nu de Curtea Constituţională în cadrul competenţelor sale
consacrate de Legea fundamentală”;
✓ ajutoarele și indemnizaţiile la care se referă art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010
nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este liber să
dispună cu privire la conţinutul, limitele şi condiţiile de acordare a acestora, precum şi să
dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării acestora, fără a fi necesară întrunirea
condiţiilor stabilite de art. 53 din Constituție.
217
 De asemenea, instanța de contencios constituțional face trimitere la jurisprudența CEDO
care consacră marja de apreciere a statelor în stabilirea beneficiilor ce pot fi plătite
angajaților din bugetul de stat, a suspendării sau încetării plății acestor beneficii (Hotărârea
din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, §23, decizia de
inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunţată în cauzele conexate nr. 44.232/11 şi nr.
44.605/11 Felicia Mihăieş împotriva României şi Adrian Gavril Senteş împotriva României,
§15, §19).
Relevante sunt şi Decizia nr. 653/2015 publicată în M.Of. nr. 873 din 23 noiembrie 2015
precum şi Decizia nr. 249/2015 publicată în M.Of. nr. 459 din 25 iunie 2015.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din
15/07/2015, ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materia
contenciosului administrativ şi fiscal a stabilit că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 118/2010
privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările şi
completările ulterioare, vizează exerciţiul dreptului la acordarea ajutoarelor sau, după caz,
indemnizaţiilor, în sensul că acesta este suspendat în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010,
iar nu existenţa acestui drept.
În motivarea deciziei au fost analizate și prevederile corespunzătoare cuprinse în art.
9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare
în domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul
bugetar, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011 (O.U.G. nr. 80/2010),
art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor
personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative,
precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014 (O.U.G. nr.
84/2012), art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul
cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi
completările ulterioare (O.U.G. nr. 103/2013) şi art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum
şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 71/2015 (O.U.G. nr. 83/2014) raportat la pct. 2 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru
nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice 1 (Legea nr.
330/2009) şi la art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare
(Legea nr. 284/2010).
S-a reținut, în esență, că din interpretarea normelor legale enunţate rezultă că voinţa
legiuitorului nu a fost aceea de eliminare a beneficiilor acordate unor categorii
socioprofesionale, respectiv de încetare a existenţei dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizaţii, ci doar de suspendare a exerciţiului acestui drept. Raţiunea acestei
interpretări este impusă şi de succesiunea în timp a actelor normative prin care legiuitorul
a dispus, cu caracter temporar, măsura neaplicării dispoziţiilor legale privind
ajutoarele/indemnizaţiile în anii 2011-2015.
Sub acest aspect, relativ la măsurile financiare instituite prin Legea nr.
283/2011 pentru anul 2012, Curtea Constituţională a reţinut că aceste măsuri nu aduc
218
atingere înseşi substanţei drepturilor băneşti vizate, ci doar amână acordarea
ajutoarelor/indemnizaţiilor pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie
bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză
(deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011 şi nr. 291 din 23 mai 2013).
Prin prisma acestei interpretări, se poate reține prematuritatea, iar nu
inadmisibilitatea sau netemeinicia acțiunilor privind acordarea drepturilor salariale în cazul
trecerii în rezervă.

Din dezbateri a rezultat că există practică neunitară la nivel național, fiind

pronunțate atât soluții de respingere ca premature, cât și soluții de respingere ca
neîntemeiate a acestor acțiuni.
Majoritatea curților de apel reprezentate la întâlnire au împărtășit punctul de
vedere exprimat de formatorul INM, în sensul respingerii ca premature a acțiunilor
privind acordarea drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă.
A fost susținută și opinia că aceste acțiuni ar trebui respinse ca neîntemeiate.

Referitor la cele două soluții posibile, în cadrul dezbaterilor au fost exprimate

următoarele puncte de vedere:
✓ Soluția respingerii ca premature a acțiunilor, deși valorifică interpretarea statuată
prin decizia ÎCCJ nr. 16/2015, poate pune probleme din perspectiva unor acțiuni viitoare
prin care, în ipoteza reglementării exprese a neacordării în viitor a acestor drepturi, va fi
solicitată acordarea lor cu caracter retroactiv, începând cu anul 2010. O modalitate similară
de reglementare a fost utilizată de legiuitor cu privire la drepturile cuvenite
revoluționarilor, pentru perioada 2012-2015.

✓ Fără a pune în discuție existența dreptului, în motivarea soluțiilor de respingere a

acțiunilor ca neîntemeiate, au fost aduse următoarele argumente:
- nu se poate reține un refuz nejustificat al autorității de acordare a drepturilor
salariale - refuz care a fost invocat ca temei al acțiunii - în condițiile existenței unei
dispoziții legale care prevede neacordarea acestor drepturi;
- prin respingerea ca prematură a acțiunii se produce o îndepărtare de la figura
clasică a acțiunii în contenciosul administrativ, acțiune care are ca obiect, și în ipoteza
refuzului autorității administrative de acordare a acestor drepturi, actul administrativ, sub
forma, în acest caz, a actului administrativ în care se concretizează acest refuz.
Legat de acest punct de vedere, s-a arătat însă că materia raporturilor privind funcția
publică reprezintă un tip de contencios special, o subspecie a contenciosului administrativ,
care permite existența unor acțiuni care nu se încadrează în tipologia acțiunilor clasice
reglementate de Legea nr. 554/2004 (de ex. acțiuni bănești directe, acțiunile în constatare
ale CNSAS).
Soluția poate pune însă probleme din perspectiva invocării excepției autorității de
lucru judecat într-o nouă acțiune.

✓ În cadrul dezbaterilor a fost ridicată problema secției competente să soluționeze

aceste tipuri de acțiuni, respectiv secția de contencios administrativ și fiscal sau secția de
litigii de muncă, în cea mai mare parte acțiunile fiind soluționate de secțiile de contencios
administrativ și fiscal.
Conex problemei privind competența, a fost pusă în discuție natura juridică a
excepției privind competența funcțională a secției, respectiv posibilitatea instanței de a
219
invoca, în condițiile art. 130 alin. (2) C.pr.civ., excepția nelegalei compuneri a completului
de judecată cu asistenții judiciari, prin calificarea competenței funcționale a secției ca
subspecie a competenței materiale a instanței.
Referitor la această problemă, s-a menționat că în condițiile noului Cod de procedură
civilă nu mai poate fi făcută distincția între normele de organizare a instanței și normele
de competență, legiuitorul prevăzând în mod expres că toate dispozițiile referitoare la
excepția de necompetență și conflictul de competență se aplică în mod corespunzător
secțiilor și completelor specializate ale aceleiași instanțe judecătorești [art. 136 alin. (1) și
(4) C.pr.civ.].

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.5 din 5 martie 2018 (dosar nr.2833/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava și s-a dispus că:
Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completelor specializate în soluționarea
litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a
secțiilor/completelor specializate de contencios administrativ.
Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.

10. Acordarea diferenţelor salariale reprezentând al 13-lea salariu începând cu data

de 1.03.2012 şi în continuare, respectiv dacă începând cu anul 2012 premiul
anual se prezumă că se regăseşte inclus în salariul de bază, astfel cum rezultă
din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 257/2012 şi ale Deciziei nr.
21/2013 a ÎCCJ, pronunţată în recursul în interesul legii (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 59)

• Într-o opinie (sentinţa civilă nr. 1286/23.09.2015 pronunţată de Tribunalul Teleorman

– Secţia C.M.A.S.C.A.F., în dosarul nr. 958/87/2015; sentinţa civilă nr. 400/17.09.2015
pronunţată de Tribunalul Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr. 1010/87/2015), s-
a apreciat că din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 872/2010 şi nr. 257/2012
şi ale Deciziei nr. 21/18.11.2013 a ÎCCJ pronunţată în recursul în interesul legii, rezultă că
"majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010
în salariul/solda/indemnizaţia de bază, este acordată şi în continuare, dovadă că de la 1
ianuarie 2012 a rămas în plată la acelaşi nivel al retribuţiei, în condiţiile în care legiuitorul
a ales să nu acorde premiul anual pe anul 2011." Însă, începând cu luna decembrie 2012
salariile brute lunare au revenit la salariul din luna iunie 2010, înainte de diminuarea cu 25%
dispusă prin Legea nr. 118/2010 fără a mai primi vreun procent lunar suplimentar
220
corespunzător premiului anual. Dacă premiul anual ar fi fost acordat începând cu anul 2011,
acesta ar fi trebuit să rămână inclus în salariu iar în urma reîntregirii salariului cu procentul
de 25% începând cu luna decembrie 2012, salariul nu ar fi trebuit să fie la nivelul anterior
introducerii în salariul de bază (iunie 2010), ci să fie majorat cu procentul lunar echivalent
celui de al 13-lea salariu.
• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 334/17.03.2015 pronunțată de Tribunalul
Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr. 60/87/2015; sentinţa civilă nr.
1139/16.09.2015 pronunţată de Tribunalul Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr.
964/87/2015) s-a apreciat că premiul anual, începând cu data de 01.01.2011 se află inclus
în salariul de bază întrucât prin deciziile nr. 939 din 7 iulie 2011 şi nr. 1155 din 13 septembrie
2011 Curtea a statuat că „salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească
angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate. Dreptul de proprietate
al angajatului în privinţa salariului vizează numai sumele certe, lichide şi exigibile".
Includerea premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizaţia de bază se realizează şi
în continuare, dovadă că de la 1 ianuarie 2012 a rămas în plată la acelaşi nivel al retribuţiei,
în condiţiile în care legiuitorul a ales să nu acorde niciun premiu anual pe 2011.
• În cadrul dezbaterilor care au avut loc cu ocazia întâlnirii trimestriale de la Curtea de
Apel București din 17 februarie 2016, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 21/2013 a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie pronunţată în recursul în interesul legii, prin care s-a stabilit că, în
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în
anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, premiul pentru anul 2010, prevăzut de
art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice, a fost inclus în majorările salariale stabilite pentru anul 2011, potrivit
dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010, nemaiputând fi acordat în forma supusă vechii
reglementări.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 21/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în recursul
în interesul legii, s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea
nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice,
premiul pentru anul 2010, prevăzut de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, a fost inclus în majorările
salariale stabilite pentru anul 2011, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010,
nemaiputând fi acordat în forma supusă vechii reglementări.
A fost avută în vedere și jurisprudența constantă a Curții Constituționale, în sensul că
drepturile salariale suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în
acte normative, nu constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituţie, care nu ar
mai putea fi modificate sau chiar anulate. De aceea, în măsura în care premiul anual nu este
prevăzut expres în noua reglementare, interpretarea dată prin decizia de recurs în interesul
legii subzistă și începând cu anul 2012.

A fost împărtășit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

221
 11. Reîncadrarea funcţionarilor publici din autorităţile publice locale în temeiul art.
1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr.
71/2015. Salariul de încadrare stabilit la nivel maxim corespunzător treptei I de
salarizare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 60)

• Opinia majoritară a judecătorilor secţiei de contencios administrativ este sensul că

dispoziţiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, atfel cum a fost aprobată prin Legea nr.
71/201530 au aplicabilitate restrânsă la personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel (Curtea de Conturi,
Consiliul Concurenţei).
În motivarea opiniei majoritate se arată că dispoziţia prevăzută la art. 1 alin. (51) este
una excepţională, care se referă numai la categoriile de personal strict determinate de text:
personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, cel din instituţii şi autorităţi publice
salarizat la acelaşi nivel, respectiv, instituţii şi autorităţi publice pentru care legislaţia
specifică în vigoare prevede în mod expres că nivelul de salarizare al personalului este la
nivelul personalului din Aparatul Parlamentului (cu titlu de exemplu: Autoritatea Electorală
Permanentă, Curtea Constituţională), Consiliul Concurenţei, Curtea de Conturi şi personalul
din aceste instituţii menționat la art. 531.

30
Conform art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, modificat prin Legea nr. 71/2015, „prin excepţie de la prevederile alin.
(1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi
nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5
din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel
maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul
maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.

31
Art. 5 prevede că: „(1) În anul 2015, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi
instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte,
salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este
încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcţie similară în plată.
(11) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al
salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de
încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit
sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.
(12) Prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari,
ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei”.
(2) Pentru funcţionarii publici care se transferă, sunt redistribuiţi din corpul funcţionarilor publici sau sunt reintegraţi în
funcţie, potrivit legii, în cursul anului 2015, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din
instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat.
(3) În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este
cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010.
(4) În situaţia în care în cadrul instituţiei/unităţii de învăţământ nu există funcţie similară, salariul pentru acea funcţie se
stabileşte aplicând prevederile Legii nr. 63/2011 şi, succesiv, actele normative care au urmat după acest act normativ.

222
 Se mai arată, în susținerea aceleiași opinii, că dacă art. 1 alin. (5 1) s-ar aplica tuturor
categoriilor de personal din instituţiile şi autorităţile publice, nu se justifică reglementarea
acestei excepţii de la art. 1 alin. (1) şi (2), legiuitorul putând să modifice corespunzător
aceste alineate, fără să introducă o normă derogatorie; Legea nr. 71/2015 conţine mai multe
norme derogatorii care trebuie aplicate strict categoriilor de personal prevăzute de acestea.

• În opinia minoritară aceste dispoziţii sunt aplicabile personalului tuturor instituţiilor

şi autorităţilor publice, în considerarea eliminării discriminării între persoane care ocupă
aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, aşa cum rezultă din amendamentul
cuprins în Raportul Comun asupra proiectului de Lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015.

➢ O problemă similară a fost semnalată și de Curtea de Apel București, respectiv

dacă sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (51) al art. 1 din O.U.G.
nr. 83/2014 vizează ansamblul textului imediat precedent, respectiv „personalul din
aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice”,
precum şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014” din
cuprinsul alin. (1) şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din
fonduri publice pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (2) al art. 1 din O.U.G.
nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015.

• Într-o primă orientare, majoritară, identificată în jurisprudența Secției de contencios

administrativ și fiscal a Curții de Apel București 32, normele juridice menţionate au fost
interpretate în sensul că sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (5 1) al art.
1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015,
vizează ansamblul textului imediat precedent, respectiv „personalul din aparatul de lucru al
Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice”, precum şi textul „la acelaşi
nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (1) şi textul „la
acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie
2014” din cuprinsul alin. (2) ale art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată
şi completată prin Legea nr. 71/2015).

• A fost identificată și o orientare minoritară, în sens contrar celor arătate mai sus
(sentinţa civilă nr. 3490/23.12.2015, pronunţată în dosarul nr. 5056/2/2015), conform căreia
textul art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 nu are în vedere personalul din toate instituțiile
şi autoritățile publice, ci doar personalul din instituţiile şi autorităţile publice, salarizat la
acelaşi nivel cu nivelul de salarizare din aparatul de lucru al Parlamentului.

(5) În anul 2015, ordonatorii principali de credite/ordonatorii de credite pot aproba demararea procedurilor privind
promovarea pe funcţii, grade sau trepte profesionale a personalului numai cu condiţia încadrării în cheltuielile de personal
aprobate în buget.”

32
Sentința civilă nr. 3152/25.11.2015, pronunţată în dosarul nr. 5907/2/2015; sentința civilă nr. 3308/10.12.2015, pronunţată
în dosarul nr. 6255/2/2015; sentința civilă nr. 943/21.03.2016, pronunţată în dosarul nr. 8272/2/2015; sentința civilă nr.
1099/04.04.2016, pronunţată în dosarul nr. 8115/2/2015, sentința civilă nr. 552/22.02.2016, pronunţată în dosarul nr.
6992/2/2015; sentința civilă nr. 1301/18.04.2016, pronunţată în dosarul nr. 6610/2/2015; sentința civilă nr. 346/08.02.2016,
pronunţată în dosarul nr. 6317/2/2015; sentința civilă nr. 161/25.01.2016, pronunţată în dosarul nr. 6023/2/2015; sentința
civilă nr. 1303/18.04.2016 pronunţată în dosarul nr. 519/2/2016; decizia civilă nr. 1398/10.03.2016, pronunţată în dosarul nr.
44726/3/2014
223
 În motivarea soluției se arată că, dacă s-ar fi avut în vedere personalul din toate
instituțiile şi autoritățile publice, legiuitorul ar fi folosit pur și simplu sintagma „personalul
din toate instituțiile şi autoritățile publice”. Or, se constată că legiuitorul a avut în vedere
3 categorii distincte de personal, respectiv:
- personalul din aparatul de lucru al Parlamentului;
- personalul din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel (cu
personalul din aparatul de lucru al Parlamentului);
- personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi.

• La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu s-au identificat la acest moment decizii
prin care să fi fost soluţionate procese în legătură cu problema de drept în discuţie, însă în
dosarul nr. 1733/1/2016 a fost înregistrată o întrebare prealabilă formulată în condițiile
art. 519 şi urm. C. proc. civ. privind interpretarea art. 1 alin. (1), (2) şi (51) din O.U.G. nr.
83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, în sensul de a
se lămuri dacă sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (5 1) vizează ansamblul
textului imediat precedent, respectiv „personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
din celelalte instituţii şi autorităţi publice”, precum şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se
acordă pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (1) şi textul „la acelaşi nivel cu cel
ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014” din
cuprinsul alin. (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014.

• Opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București este în sensul

celor consemnate în încheierea de sesizare a Înaltei Curţi de Casație și Justiție, pentru
următoarele argumente:
✓ din analiza logică şi sistematică a normelor juridice menţionate se observă că, deşi
prin primele două alineate ale textului art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, legiuitorul instituie
principiul menţinerii în anul 2015 a drepturilor salariale lato sensu la acelaşi nivel cu cel ce
se acordă pentru luna decembrie 2014, totuşi, în vederea înlăturării discriminărilor în
salarizare, instituie o serie de excepţii de la acest principiu - una dintre acestea fiind cea
reglementată la alin. (51) al art. 1 - vizând, atunci când condiţiile desfăşurării activităţii sunt
aceleaşi, salarizarea la nivelul maxim a personalului care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul
aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie.
✓ acceptarea interpretării restrictive, conform căreia sintagma „salarizat la acelaşi
nivel” este văzută ca fiind o circumstanţiere a personalului „din celelalte instituţii şi
autorităţi publice” doar la categoria aceluia care ar fi „salarizat la acelaşi nivel” cu
„personalul din aparatul de lucru al Parlamentului”, cu excluderea de la uniformizarea
drepturilor salariale a tuturor celorlalţi angajaţi plătiţi din fondurile publice ar trebui să îşi
găsească izvorul într-o justificare obiectivă. Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
reţinut, în cauza Driha împotriva România, (hotărârea din 21 februarie 2008), prin prisma
jurisprudenţei divergente a instanţelor interne o încălcare a art. 14 din Convenţia europeană
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, arătând că «37. În lumina
articolului 14 din Convenţie, o discriminare constă în a trata în mod diferit, cu excepţia
justificării obiective şi raţionale, persoane aflate în situaţii comparabile. (…) lista pe care
o cuprinde articolul 14 are un caracter exemplificativ şi nu limitativ.» [s.n.].
✓ sintagma „salarizat la acelaşi nivel” nu este definită expres în corpul O.U.G. nr.
83/2014 sau al Legii nr. 71/2015, sensul ei putând fi dedus, pe cale de interpretare, din
analiza logică, gramaticală, sistematică şi teleologică a actelor normative menţionate,
224
 inclusiv a dreptului comun în materie de salarizare a personalului plătit din fonduri publice,
adică Legea-cadru nr. 284/2010. Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 1 alin. (1) și
(2) din acest din urmă act normativ [legea-cadru are „ca obiect de reglementare stabilirea
unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul
general consolidat al statului”; începând cu intrarea sa în vigoare „drepturile salariale ale
personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta
lege.”] și cele ale art. 39 lit. y), prin care, după ce abrogă anumite dispoziţii expres
identificate, legiuitorul prevede ca se abrogă şi „orice alte dispoziţii contrare prezentei
legi.”. În acest context, se pune problema în ce măsură mai sunt în vigoare, iar nu abrogate
în considerarea art. 39 lit. y) din Legea nr. 284/2010, dispoziţii din legi speciale anterioare,
care ar conţine reglementări prin care drepturile salariale ale anumitor categorii de personal
se stabileau în raport de nivelul de salarizare al personalului din aparatul de lucru al
Parlamentului, reglementări aflate însă în conflict cu dispoziţiile, inclusiv anexele Legii-
cadru nr. 284/2010.
✓ din intenţia legiuitorului în propunerea normei juridice de la alin. (5 1) nu ar rezulta că
acesta ar fi urmărit să limiteze aplicarea textului legal doar la anumite categorii de personal
plătit din fonduri publice, ci scopul urmărit a fost acela de a elimina discriminarea în
salarizare între persoanele care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi de
vechime, prin urmare s-a avut în vedere configurarea unui domeniu de aplicare generală a
legii33.
✓ din perspectivă gramaticală, sintagma „salarizat la acelaşi nivel” apare în corpul
frazei ce constituie textul alin. (51) ca o apoziţie, adică un cuvânt sau o construcţie mai
largă, care reia şi explică, detaliază un alt cuvânt.
În cazul concret, această sintagmă explică substantivul - subiect „personalul”, folosit
de legiuitor o singură dată anterior inserării apoziţiei menţionate - „personalul din aparatul
de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi
nivel”, iar nu în mod repetitiv în modul „personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
personalul din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel” [n.n.]. În
măsura în care, prin reducere la absurd, legiuitorul ar fi recurs la această din urmă
formulare, ar fi cert că apoziţia determina doar cel de-al doilea substantiv – subiect. Cum
însă Parlamentul României nu a legiferat o astfel de variantă, atunci sintagma „salarizat la
acelaşi nivel” apare că explică singurul substantiv - subiect existent în precedent, care, la
rândul său, mai este explicitat şi de atributele „din aparatul de lucru al Parlamentului”,
respectiv „din celelalte instituţii şi autorităţi publice”.

➢ în ceea ce privește problema dacă, în înţelesul dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G.
nr. 83/2014 astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” ar corespunde noţiunii de „acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2014”, noţiune avută în vedere cu prilejul reglementării alin. (1) şi (2) ale
art. 1 din acelaşi act normativ, se arată că:
✓ în sensul unei astfel de interpretări şi raportări par a fi dispozițiile art. 5 alin. (11)
(„Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al

33
În motivarea amendamentului prin care a fost introdus alin. (5 1) se arată că s-a avut în vedere “clarificarea textului şi
eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime” [s.n.]. Acesta
poate fi consultat pe pagina web a Senatului http://www.senat.ro/legis/PDF/2015/15L021CR.pdf și a Camerei Deputaților
http://www.cdep.ro/comisii/munca/pdf/2015/rp191.pdf

225
salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după
data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele
aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat,
numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare,
postuniversitare, doctorale - de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii,
specifice locului de muncă la data angajării sau promovării”) şi alin. (1 2) din O.U.G. nr.
83/2014 („Prevederile alin. 11 se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru
persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică
formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei”).
✓ interpretarea ar fi de natură să afirme, în esenţă, principiul că alin. (1) şi (2) ale art.
1 din O.U.G. nr. 83/2014 interzic majorarea cuantumului brut al salariilor de bază, soldelor
funcţiilor de bază, sporurilor etc., în timp ce alin. (5 1) din acelaşi act normativ consacră
nediscriminatoriu posibilitatea uniformizării salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază,
sporurilor etc. celor aflaţi în aceeaşi situaţie, făcând să fie salarizaţi la acelaşi nivel.

Opinia formatorului INM

Dispoziţiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 sunt aplicabile personalului tuturor
instituţiilor şi autorităţilor publice, în scopul eliminării discriminării între persoane care
ocupă aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, pentru considerentele
prezentate pe larg în opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5 1) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
226
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

12. Încadrarea funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi în anul 2015.

Aplicarea dispoziţiilor art. 5 din O.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr.
71/2015 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 63)s

Problema a fost semnalată în contextul în care pe rolul Curții de Apel există mai multe
dosare cu obiect identic, în vederea evitării practicii neunitare a secţiei de contencios
administrativ în această materie.
Dispozițiile vizate prevăd că:
„ (1) În anul 2015, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul
numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi
pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de
salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta
este încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcţie
similară în plată.
(11) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum
al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după
data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele
aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat,
numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare,
postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii,
specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.
(12) Prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare
pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca
unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei.
(2) Pentru funcţionarii publici care se transferă, sunt redistribuiţi din corpul
funcţionarilor publici sau sunt reintegraţi în funcţie, potrivit legii, în cursul anului 2015,
salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din
instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat.
(3) În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de
salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare
utilizate în anul 2010.
(4) În situaţia în care în cadrul instituţiei/unităţii de învăţământ nu există
funcţie similară, salariul pentru acea funcţie se stabileşte aplicând prevederile Legii nr.
63/2011 şi, succesiv, actele normative care au urmat după acest act normativ.
(5) În anul 2015, ordonatorii principali de credite/ordonatorii de credite pot
aproba demararea procedurilor privind promovarea pe funcţii, grade sau trepte profesionale
a personalului numai cu condiţia încadrării în cheltuielile de personal aprobate în buget.”

227
 În considerentele sentinței citate (Tribunalul Alba - secţia de contencios administrativ,
fiscal şi de insolvenţă, sentinţa nr. 806/2015, pronunţată în dosarul nr. 2868/107/2015)
instanța a reținut următoarele:
- aplicarea unui sistem diferit de stabilire a indemnizaţiei de bază pentru aceeaşi
categorie de salariaţi a condus la nerespectarea principiilor egalităţii şi nediscriminării,
care, în această materie specifică, presupun plată egală pentru muncă egală [potrivit art.
3 lit. c) din Legea nr. 284/2010, sistemul de salarizare are la bază principiul echităţii şi
coerenţei „prin crearea de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare
egală, pe baza principiilor şi normelor unitare privind stabilirea şi acordarea salariului şi a
celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar” iar la art. 2 din
Legea nr. 285/2010 se prevede că „În anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcţii,
pentru personalul numit/ încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de
acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grad/ trepte, salarizarea
se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea
publică la care acesta este încadrat”].
- ordonatorul de credite este obligat să respecte principiul egalităţii în drepturi şi cel al
nediscriminării în cadrul relaţiilor de muncă, prin aplicarea aceluiaşi sistem de salarizare
pentru toţi salariaţii aflaţi în aceeaşi situaţie juridică (acelaşi grad de pregătire
profesională).
- potrivit jurisprudenței CEDO referitoare la art. 14 privind interzicerea discriminării,
diferenţa de tratament devine discriminare, în sensul art. 14 din Convenţie, atunci când se
induc distincţii între situaţii analoage sau comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o
justificare rezonabilă şi obiectivă (cauza Marks contra Belgiei, cauza Driha c. România,
Hotărârea din 21.02.2008 ).
- în cauza Von D. Kamann c. M . Nord S-E. 14/83, Curtea de Justiție a Uniunii Europene
a statuat că ordinea juridică comunitară permite tuturor persoanelor care se consideră
nedreptăţite de o discriminare care rezultă din acte normative să o invoce efectiv în litigiile
de pe rolul tribunalelor naţionale;
- principiul egalităţii exclude ca situaţii comparabile să fie tratate diferit şi situaţiile
diferite să fie tratate similar, cu excepţia cazului în care tratamentul este justificat obiectiv.

Având în vedere că la data de 26 septembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție

urmează să se pronunțe cu privire la întrebarea prealabilă adresată de Curtea de Apel
București, nu a fost adoptată o soluție cu privire la punctele 5 și 6, discuțiile urmând a
fi reluate, în măsura în care se va aprecia necesar, prin prisma soluțiilor de practică
judiciară ulterioare deciziei ÎCCJ.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
228
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

13. Probleme legate de aplicarea Legii nr. 124/2014, privind unele măsuri
referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri
publice:
A. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de
muncă
B. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor
Curţii de Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a
prejudiciului constând în plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de
Legea nr. 124/2014 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 76)

13.1. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de

muncă

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 38/03.02.2016) a fost admisă acţiunea având ca obiect
anularea dispoziţiei primarului şi a fost înlăturată obligaţia reclamanţilor de restituire a
sumelor imputate, reţinându-se că reclamanţii fac parte din personalul contractual al
Primăriei, calitate în care au beneficiat de compensaţii lunare pentru menţinerea sănătăţii
şi securităţii muncii şi pentru îmbunătăţirea condiţiilor la locul de muncă. În motivarea
soluției s-a reținut că nu se poate reține o culpă a reclamanților, câtă vreme acordarea
compensaţiilor s-a făcut în baza unei hotărâri rămasă definitivă prin nerecurare (sentinţa
civilă nr. 3792/7.06.2013 a Tribunalului Vrancea) iar împrejurarea că prin actul Curţii de

229
Conturi s-a constatat nelegalitatea acordării drepturilor nu este de natură a înlătura
caracterul definitiv şi executoriu al hotărârii judecătoreşti de consfinţire a acordului de
mediere, câtă vreme drepturile asupra cărora părţile au negociat pot face obiectul medierii,
nefiind excluse potrivit art. 2 din Legea nr. 192/2006, şi nici o parte vătămată nu a formulat
acţiune în desfiinţarea tranzacţiei, conform art. 2278 Cod civil. S-a mai reținut că Legea nr.
124/2014, intrată în vigoare la 27.09.2014, a amnistiat obligaţiile de restituire a sumelor
constatate necuvenite prin acte ale Curţii de Conturi.

• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 34/01.02.2016 ; decizia civilă a Curții de Apel
Galați nr. 1179/29.05.2015, pronunţată în dosarul nr. 2353/91/2014) s-a reţinut că nu sunt
incidente prevederile Legii nr. 124/2014, întrucât aceasta are în vedere personalul ale cărui
venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea
personalului din sectorul bugetar; or, drepturile speciale în bani pentru reclamanţi s-au
acordat în baza contractului colectiv de muncă, iar nu în baza actelor normative privind
salarizarea personalului bugetar. Atunci când legiuitorul a dorit amnistierea sumelor
acordate ca drepturi prin contracte sau acorduri colective de muncă a menţionat aceasta în
mod expres (de ex. Legea nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură
salarială ale personalului plătit din fonduri publice prevede, la art. l, că legea se aplică
personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului ale cărui
venituri de natură salarială au fost stabilite până la intrarea în vigoare a legii-cadru nr.
284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările
ulterioare, în baza: a) contractelor sau acordurilor colective de muncă încheiate, înregistrate
la Ministerul Muncii, Familiei și Protecţiei Sociale sau, după caz, la inspectoratele teritoriale
de muncă și necontestate la instanţele judecătoreşti competente; b) hotărârilor consiliilor
locale și judeţene; c) contractelor de muncă/convențiilor civile încheiate în cadrul
proiectelor finanţate din fonduri europene, conform Ghidului de finanţare, în care Ministerul
Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului sau unităţile și instituţiile aflate in
subordine/coordonare au calitatea de beneficiar/partener); tendinţa legiuitorului este de a
sublinia că după apariţia Legii nr. 284/2010 nu este posibilă acordarea unor drepturi prin
contracte sau acorduri colective de muncă, iar în Legea nr. 124/2014 nu a prevăzut
posibilitatea amnistierii sumelor acordate în această modalitate.

13.2. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor
Curţii de Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a prejudiciului
constând în plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de Legea nr.
124/2014

• S-a apreciat că Legea nr. 124/2014 nu are nici un efect juridic asupra deciziilor emise
de Curtea de Conturi anterior intrării sale în vigoare, însă afectează valabilitatea deciziilor
emise ulterior, în ce priveşte măsura de recuperare a prejudiciului stabilit ca urmare a plăţii
drepturilor salariale constatate a fi acordate necuvenit prin decizia Curţii de Conturi şi care
intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 124/2014 (ca situaţie premisă).
Problema nu vizează drepturile salariale ce nu intră sub incidenţa Legii nr. 124/2014, ce
urmează a fi apreciată de instanţa de judecată în concret în fiecare speţă.
Argumente în susţinerea soluţiei:
✓ exonerarea la plată operează nu doar faţă de veniturile de natură salarială deja
constatate ca fiind nelegale de Curtea de Conturi până la data intrării în vigoare a legii, ci
230
pentru toate veniturile de natură salarială acordate pe perioada ulterioară Legii nr. 84/2012
şi până la data intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014;
✓ prin venituri de natură salarială se înţelege orice sumă de bani achitată angajatului
bugetar, fie că este vorba de sporuri, drepturi, speciale sau acordarea unor sume de bani
pentru achiziţionarea unei ţinute sau pentru compensarea desfăşurării activităţii în condiţii
improprii sub aspectul sănătăţii şi securităţii muncii;
✓ în ceea ce privește deciziile emise de Curtea de Conturi anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 124/2014, întrucât, la momentul emiterii actului administrativ acesta a respectat
toate dispoziţiile legale, este valabil emis, Legea nr. 124/2014 neputându-i afecta
valabilitatea. Efectul legii se va produce în etapa punerii în executare a deciziei Curţii de
Conturi, în sensul că aceasta nu îşi va mai produce efectele sub aspectul măsurii de
recuperare a prejudiciului.

• A fost exprimată şi opinia conform căreia reclamantul nu justifică un interes în anularea

actului administrativ, întrucât acesta nu a produs efecte până la momentul intrării în vigoare
a Legii nr. 124/2014 iar ulterior acestui moment, efectele sale au încetat.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 55 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 571/2003 (Codul fiscal) - în vigoare la data
adoptării Legii amnistiei fiscale - regulile proprii veniturilor din salarii se aplică tuturor
tipurilor de venituri sau avantaje de natură salarială ori asimilate salariilor în vederea
impunerii.
Așa cum se prevede expres în art. 1 lit. a), Legea nr. 124/2014 se aplică exclusiv
persoanelor ale căror venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative
privind salarizarea personalului bugetar, în câmpul ei de reglementare neintrând și
drepturile de natură salarială acordate în temeiul unor contracte colective de muncă.
Legea nr. 124/2014 nu produce efecte juridice asupra deciziilor emise Curtea de Conturi
anterior intrării sale în vigoare, însă afectează valabilitatea măsurilor ulterioare de
recuperare a prejudiciilor stabilite în baza abaterilor financiare constatate prin decizia Curţii
de Conturi.

➢ Referitor la problema menționată la pct. 9.1. nu s-a putut contura, în urma

dezbaterilor, o opinie majoritară. Problema urmează a fi pusă în discuție și cu ocazia
întâlnirii semestriale a președinților secțiilor specializate pentru cauze privind
conflicte de muncă și asigurări sociale.

În cadrul dezbaterilor, suplimentar față de argumentele expuse în punctul de vedere al

formatorului INM, în favoarea soluției interpretării restrictive a sferei de aplicare a Legii
nr. 124/2014, s-a invocat caracterul special al acesteia.
În sprijinul interpretării extensive a sferei de aplicare a Legii nr. 124/2014 – soluție
reținută în unele soluții din practica judiciară – s-au adus următoarele argumente, unele
preluate din motivarea instanțelor:
- contractele colective de muncă care acordau drepturi peste cele prevăzute în
legislația privind salarizarea au fost ele însele consecința aplicării greșite a legislației
privind salarizarea;

231
 - practica Curții de Conturi, în prima etapă de aplicare a Legii nr. 124/2014, a fost în
sensul recunoașterii incidenței legii cu privire la indemnizația de dispozitiv, eliminând din
sfera ei de aplicare doar drepturile privind menținerea sănătății.
- interpretând restrictiv textul de lege se restrâng foarte mult, din punct de vedere
practic, cazurile care intră în sfera de aplicare a legii.

➢ Referitor la problema menționată la pct. 9.2. a fost însușită, în unanimitate,

soluția că Legea nr. 124/2014 nu produce efecte cu privire la actele de control ale Curții
de Conturi emise anterior intrării în vigoare a legii.
În ceea ce privește acele administrative de control emise de Curtea de Conturi după
intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, a fost însușită, cu majoritate, soluția conform
căreia dispoziția de recuperare a prejudiciului din astfel de acte este lovită de nulitate
ca efect al intrării în vigoare a Legii 124/2014, cu motivarea că, o dată cu intrarea a
vigoare a Legii nr. 124/2014, care a aministiat recuperarea drepturilor salariale, nu ar
mai putea fi reținut un temei pentru emiterea deciziei de recuperare a prejudiciului. În
acest context, a fost subliniată importanța aplicării de către autoritățile administrative în
mod direct a dispozițiilor legii aministiei fiscale, în sensul de a nu mai emite decizii de
imputare pentru sumele aministiate, preîntâmpinând, în acest fel, acțiuni prin care se
solicită anularea deciziilor de impunere.

14. Interpretarea şi aplicarea art. 85 din Legea nr. 188/1999. Cauze având ca
obiect dispoziții de imputare emise de primar având ca premisă un raport al
Curţii de Conturi. Data constatării pagubei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 17)

Într-o opinie, însuşită în cadrul întâlnirii trimestriale din luna decembrie 2017, s-a
concluzionat în sensul că data constatării pagubei este data la care conducătorul entității
controlate a luat cunoștință de decizia definitivă prin care Camera de Conturi a impus luarea
unor măsuri de recuperare a unui prejudiciu estimat. Or, cel târziu la data comunicării
hotărârii definitive a Curții de Conturi, pârâta avea cunoștință de existența unui astfel de
prejudiciu, astfel că, în termen de 30 de zile, conducătorul pârâtei trebuia să procedeze la
emiterea deciziei de imputare.
Într-o altă opinie, s-a menționat faptul că la momentul rămânerii definitive în instanţă
a deciziei Curţii de Conturi începe să curgă termenul de 30 de zile, întrucât dispoziția
normativă analizată face referire la „constatarea pagubei”, iar aceasta nu se poate
concretiza decât într-un act al conducătorului entităţii controlate în care se stabilește
existenţa şi autorul prejudiciului estimat.

Opinia formatorilor INM:

În urma activității de control desfășurate la entitatea verificată de structura Curții de

Conturi se încheie raportul de control, iar pentru valorificarea constatărilor înscrise în
cuprinsul acestuia se întocmește decizia în care se consemnează existența unor erori/abateri
de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii și se dispune

232
către conducerea acesteia să stabilească întinderea prejudiciului și să ia măsuri pentru
recuperarea sa. Decizia se comunică conducerii entității auditate.
Conform pct. 204 din H.G. nr. 155/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind
organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea
actelor rezultate din aceste activități:
“Împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului stabilit pentru
ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de
la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite
contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia.”
Potrivit pct. 210 din Regulament:
“Contestația suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către
comisia de soluționare a contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data
comunicării încheierii formulate de comisia de soluționare a contestațiilor, prin care se
respinge integral sau parțial contestația. Prin "data comunicării încheierii" se înțelege data
confirmării de primire a acesteia, menționată pe documentul de transmitere a încheierii.
În condițiile în care entitatea verificată formulează cerere de suspendare a măsurilor
stabilite prin decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre, dispune suspendarea,
măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării suspendării dispuse de instanță.”
În baza dispozițiilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „repararea
pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi
b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui
ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei,
sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) a
aceluiaşi articol, pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.”
Norma analizată are caracter imperativ și instituie în sarcina conducătorului
autorității sau instituției publice auditate obligația să emită un ordin sau o dispoziție de
imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.
< Data constatării pagubei este data la care conducătorul autorității sau instituției
publice auditate a luat cunoștință de existența acesteia; în concret, este vorba despre
momentul la care serviciul de contabilitate i-a comunicat referatul pe care l-a întocmit
în acest sens.
< Dacă conducătorul autorității sau instituției publice auditate contestă decizia emisă
de structura Curții de Conturi, în temeiul dispozițiilor pct. 204 din Regulament, data
constatării pagubei este data la care i se comunică încheierea formulată de comisia de
soluționare a contestațiilor, deoarece contestația suspendă obligația executării deciziei
până la soluționarea ei de către comisia de soluționare a contestațiilor, conform pct. 210
din Regulament.
< Dacă conducătorul autorității sau instituției publice auditate formulează cerere
de suspendare a măsurilor stabilite prin decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre,
admite cererea, măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării măsurii suspendării
dispuse de instanță. Ca atare, data constatării pagubei este data la care încetează măsura
suspendării executării deciziei.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

1. Referitor la data constatării pagubei de către conducătorul autorității/instituției

publice auditate, în punctele de vedere exprimate au fost identificate:
233
 a) un moment subiectiv, respectiv data la care conducătorul autorității auditate
constată paguba ca urmare a referatului întocmit de compartimentul de specialitate. În
acest sens, s-a arătat că dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu leagă
începutul curgerii termenului de 30 de zile pentru emiterea deciziei de imputare de
momentul la care entitatea controlată era obligată să stabilească paguba, ci de momentul
constatării pagubei, moment subiectiv, care poate depinde chiar de conduita conducătorului
entității controlate.
b) un moment obiectiv, constând în data la care conducătorul autorității trebuia și
putea să constate paguba, având ca limită maximă termenul de prescripție de 3 ani a
dreptului de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare, termen calculat de la data
producerii pagubei.
În ceea ce privește momentul obiectiv, a fost operată următoarea distincție:
− în cazul în care decizia organului de control cuprinde cuantificarea prejudiciului,
data constatării pagubei este data comunicării deciziei conducătorului
autorității/instituției auditate;
− în situația în care decizia organului de control se rezumă la identificarea
neregulilor/abaterilor de la legalitate și regularitate, conducătorul autorității sau
instituției este obligat ca, în termenul stabilit prin decizie, să stabilească întinderea
prejudiciului, persoanele responsabile și să ia măsuri în vederea recuperării acestuia;
expirarea termenului stabilit prin decizie marchează momentul de la care începe să curgă
termenul de 30 de zile de emitere a ordinului sau dispoziţiei de imputare.
A fost exprimată și opinia conform căreia data înregistrării raportului de control la
entitatea auditată reprezintă data cunoașterii pagubei, cu condiția ca raportul de control
să cuprindă estimarea la zi a prejudiciilor constatate.
Contrar acestei opinii, s-a menționat că raportul de control reprezintă doar un act
preliminar, stabilirea obligațiilor în sarcina entității controlate, inclusiv de cuantificare a
prejudiciului, realizându-se prin decizia emisă de organul de control.

2. Cu privire la consecințele pe care admiterea cererii de suspendare a măsurilor

stabilite prin decizie le produce asupra datei constatării pagubei, au fost exprimate
următoarele opinii:
- suspendarea de către instanță a măsurilor stabilite prin decizia organelor de control
ale Curții de Conturi reprezintă un aspect de executare a măsurilor dispuse, fără relevanță
în stabilirea momentului constatării pagubei;
- suspendarea de către instanță a măsurilor stabilite prin decizia organelor de control
ale Curții de Conturi suspendă constatarea pagubei, întrucât constatarea presupune
identificarea abaterii cauzatoare de prejudiciu și cuantificarea acestuia.

3. Referitor la cele două opinii exprimate la nivelul Curții de Apel Brașov, s-a apreciat
că, în absența unei soluții de suspendare a executării măsurilor dispuse prin decizia
organelor de control, pronunțată de instanță, definitivarea deciziei în procedura
administrativă, și nu în cea judiciară (prin soluționarea definitivă a acțiunii în anularea
deciziei), marchează momentul obiectiv cel mai târziu în care conducătorul autorității
putea și trebuia să constate existența pagubei.

Având în vedere că nu s-a reușit conturarea unei opinii majoritare asupra problemei
puse în discuție, participanții au agreat amânarea discutării acesteia pentru întâlnirea
următoare.
234
 15. Considerarea ca vechime în specialitatea studiilor superioare a perioadei
în care polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător studiilor
superioare absolvite (ulterior încadrării ca agent de poliție), conform cerințelor
prevăzute în fișele de post (în care este menționată ca și condiție de ocupare a
postului – studii medii) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 7)

15.1 Practica judiciară

S-au conturat 3 opinii:
Prima, în sensul că în calculul vechimii poate intra perioada de după absolvirea studiilor
superioare, mai precis de când polițistul a beneficiat de sporul de 25% pentru studii
superioare; a fost identificată drept practică relevantă decizia nr. 669/07.02.2018
pronunțată de Curtea de Apel București (CAB) în dosarul nr. 18150/3/2017, decizia civilă nr.
6766/29.11.2018 pronunțată de CAB în dosarul nr. 9354/3/2018, sentința civilă nr.
5593/24.09.2018 pronunțată de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. 6982/3/2018,
nedefinitivă.
A doua opinie, în sensul că perioada în care polițistul a desfășurat activitate în domenii
corespunzătoare studiilor absolvite și a beneficiat de sporul de 25% nu constituie vechime în
specialitatea studiilor superioare absolvite (decizia nr. 5261/11.10.2018 pronunțată de CAB
în dosarul nr. 3050/3/2018, sentința civilă nr. 2358/12.04.2018 pronunțată de Tribunalul
București (TB) în dosarul nr. 135/3/2018 definitivă prin respingerea recursului la data de
11.02.2019 prin decizia nr. 678).
La nivelul Tribunalului București s-a conturat și o a treia opinie în sensul că în calculul
vechimii intră perioada în care polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător
studiilor superioare absolvite, conform atribuțiilor din fișa de post, inclusiv anterior
promovării examenului de licență (sentința civilă nr. 4978/25.07.2018, casată însă prin
decizia nr. 434/30.01.2019, sentința civilă nr. 4179/19.06.2018 pronunțată în dosarul nr.
11398/3/2018 nedefinitivă).

15.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

15.3 Opinia formatorului INM

15.3.1 Clarificări
În forma propusă, problema este dificil de înţeles deoarece nu indică nici starea de fapt
şi nici dispoziţiile legale în divergenţă.
O clarificare parţială rezultă din analiza comparativă a deciziilor nr. 669/2018 (dos.
18150/3/2017) şi 5261/2018 (dos. 3050/3/2018) pronunţate de Secţia a VIII–a de contencios
administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.
Astfel, starea de fapt şi de drept care a dat naştere disputei pare să fie următoarea:
- poliţişti cu grad de subofiţeri de poliţie au beneficiat, ca urmare a absolvirii unei
facultăţi şi a desfăşurării activităţii în domeniul de absolvire, de un spor salarial de 25 %
(spor acordat după o anumită perioadă de timp de la absolvire);
235
 - ulterior, în urma promovării unui concurs, sunt trecuţi în corpul ofiţerilor cu gradul de
subinspector de poliţie, fără să se ţină cont de perioada în care şi-au desfăşurat activitatea
în domeniul în care au absolvit facultatea şi pentru care au beneficiat de sporul de 25 %;
- dacă s-ar fi ţinut cont, încadrarea s-ar fi făcut într-un grad superior celui de
subinspector de poliţie; drept urmare, au fost promovate acţiuni în anularea ordinelor de
încadrare şi în obligarea Ministerului Afacerilor Interne în emiterea unor noi ordine cu luarea
în considerare a perioadei în care şi-au desfăşurat activitatea în domeniul în care au absolvit
facultatea.
Curtea de Apel Bucureşti a exprimat două soluţii, divergente:
- într-o opinie (decizia nr. 5261/11.10.2018 pronunțată în dosarul nr. 3050/3/2018) nu a
fost luată în considerare perioada în discuţie; în esenţă, s-a arătat că sporul a fost acordat
în temeiul punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 (în prezent abrogat), care se
referă la desfăşurarea activităţii în domenii corespunzătoare studiilor absolvite, pe când
pentru avansarea într-un grad superior ar fi fost nevoie ca activitatea să fie desfăşurată în
specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, conform art. 1 alin. 4 din
Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016; diferenţa terminologică dintre noţiunile „domeniu” şi
„specializare” a fost considerată decisivă;
- într-o altă opinie (decizia nr. 669/07.02.2018 pronunțată în dosarul nr. 18150/3/2017),
Curtea de Apel Bucureşti a luat în considerare perioada în care subofiţerii de poliţie şi-au
desfăşurat activitatea în domeniul în care ulterior au absolvit facultatea, dar numai din
momentul în care au beneficiat de sporul de 25%; motivarea nu discută diferenţa
terminologică de mai sus ci face aplicarea dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr.
665/2008 (abrogat prin Ordinul MAI nr. 140/2016); este însă înlăturată expres, în temeiul
art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, luarea în considerare a intervalului de timp dintre
absolvire şi acordarea sporului de 25 % (acest interval fusese luat în considerare de tribunal).
Aşadar, întrebarea care se pune este dacă sporul de 25%, acordat în temeiul punctului 5
din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor,
reprezintă o dovadă suficientă că agentul de poliţie, absolvent de studii superioare, a
desfăşurat o activitate în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, în
sensul dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de
management resurse umane în unităţile Ministerului Internelor şi Reformei Administrative
sau art. 1 alin. (4) din Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management
resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne.
Propunem această reformulare a problemei ridicate de Curtea de Apel Bucureşti
deoarece, credem noi, are aptitudinea de a fi mai clară şi mai aptă să conducă la unificarea
practicii judiciare.

15.3.2 Propunem următorul răspuns:

Sporul de 25%, acordat în temeiul punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003
privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor nu reprezintă o dovadă suficientă că
agentul de poliţie, absolvent de studii superioare, a desfăşurat o activitate în specialitatea
corespunzătoare studiilor superioare absolvite, în sensul dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din
Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în
unităţile Ministerului Internelor şi Reformei Administrative sau art. 1 alin. (4) din Anexa 6
la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile
de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne.

15.3.3 Motivare
236
 Normele care reglementează domeniul salarizării şi al promovării profesionale sunt de
strictă interpretare, ceea ce înseamnă că, în lipsa unor definiţii legale, noţiunile de
„activitate/vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite” (folosită atât de art. 67
alin. 3 din Ordinul MIRA nr. 665/200834 cât şi de art. 1 alin. 4 din Anexa 6 la Ordinul MAI nr.
140/201635) şi de „activitate desfăşurată în domenii corespunzătoare studiilor absolvite”
(folosită de punctul 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 36, până la abrogarea parţială
a ordonanţei prin Legea–cadru nr. 330/2009) nu sunt sinonime, aşa cum bine au observat
autorii primei opinii de mai sus.
În consecinţă, agentul de poliţie care a beneficiat de sporul de 25% acordat în temeiul
punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 nu poate pretinde automat, prin chiar
acest fapt, că are dreptul, în momentul în care trece în corpul ofiţerilor, la un grad superior
celui de subinspector de poliţie.
Nimic nu se opune însă să facă dovada cu alte mijloace de probă că, după absolvirea
studiilor superioare, a desfăşurat efectiv o activitate corespunzătoare în specialitatea
studiilor absolvite, de care trebuie să se ţină cont la încadrarea/reîncadrarea sa. Aceasta
reprezintă o posibilitate reală recunoscută atât de Ordinul MIRA nr. 665/2008, cât şi de
Ordinul MAI nr. 140/2016.
Instanţele nu pot însă să absolutizeze, într-un sens sau altul, dovada rezultată din
acordarea sporului de 25%. Nu pot nici să o neglijeze deoarece agenţii de poliţie, absolvenţi
de studii superioare, care nu s-au calificat pentru acordarea sporului (este avută în vedere
exclusiv perioada cât punctul 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 a fost în vigoare) nu
se califică nici pentru acordarea unui grad superior celui de subinspector de poliţie, în
momentul trecerii în corpul ofiţerilor, deoarece noţiunea de „activitate desfăşurată în
domenii corespunzătoare studiilor absolvite” este mai largă şi include noţiunea de
„activitate/vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite”. Instanţa nu poate însă
nici să se bazeze exclusiv pe această probă deoarece, după cum s-a arătat, cele două noţiuni
nu sunt identice.

15.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Este în sensul opiniei exprimate de formatorul INM, respectiv că acordarea sporului de
25% nu este o condiție suficientă pentru recunoașterea vechimii în specialitatea studiilor
superioare, reclamantul având însă posibilitatea de a dovedi că, după absolvirea studiilor
superioare, a desfăşurat efectiv o activitate corespunzătoare în specialitatea studiilor
absolvite, de care trebuie să se ţină cont la încadrarea/reîncadrarea sa.

34
Potrivit art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în unităţile
Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, „Agenţilor de poliţie care îndeplinesc condiţiile legale pentru trecerea în
corpul ofiţerilor de poliţie li se acordă, indiferent de vechimea în activitate, gradul profesional de subinspector de poliţie, cu
excepţia celor care au o vechime anterioară în specialitatea studiilor superioare absolvite, cărora li se acordă grade
profesionale conform anexei nr. 5.” (sublinierea noastră, OCD).
35
Potrivit art. 1 alin. (4) din Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în
unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne, „Personalului încadrat direct/reîncadrat ca poliţist în funcţii cu
specializări prevăzute în fişa postului pentru studiile absolvite şi care a lucrat efectiv înainte de încadrare în asemenea
specializări, i se acordă grade profesionale în raport cu vechimea în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, dar nu
inferioare gradelor profesionale echivalente gradelor militare deţinute în rezervă, după cum urmează: (…).” (sublinierea
noastră, OCD).
36
Potrivit acestor dispoziţii, “Agenţii de poliţie absolvenţi ai instituţiilor de învăţământ superior, cu diplomă de licenţă,
beneficiază de un spor de 25% din salariul de funcţie dacă îşi desfăşoară activitatea în domenii corespunzătoare studiilor
absolvite, stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.” (sublinierea noastră, OCD).
237
 15.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Într-o opinie, s-a susținut că analiza admisibilității acestor acțiuni trebuie realizată de
la caz la caz, problema supusă dezbaterii fiind una de probațiune. În ceea ce privește
acțiunile având ca obiect acordarea sporului de 25%, a fost evocată practică judiciară în
sensul admisibilității acestora în măsura în care reclamanții au făcut dovada că desfășoară
același tip de activitate cu persoane cărora le-a fost recunoscut și acordat acest spor.
Referitor la obiectul probațiunii în acest caz, practica unor instanțe este în sensul aprecierii
activităților prin raportare la mențiunile din fișele de post ale reclamanților, în comparație
cu cele ale persoanelor care beneficiază de acordarea sporului, în timp ce alte instanțe au
avut în vedere activitățile desfășurate efectiv de reclamanți.
Într-o altă opinie, s-a susținut că astfel de acțiuni nu sunt admisibile, cu următoarea
motivare: vechimea în specialitatea studiilor superioare reprezintă un efect al unui raport
de serviciu, reglementat de norme proprii iar asimilarea atribuțiilor delegate îndeplinite
de ofițerii absolvenți de studii superioare dar încadrați pe posturi cu studii medii, chiar
dacă pentru îndeplinirea acestor atribuții reclamanții beneficiază de plata unei remunerații
suplimentare (sporul de 25%), cu o modificare a raporturilor juridice care să genereze
vechime în studiile superioare nu se poate face în absența unei norme speciale.
Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM.

16. Legalitatea măsurii de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu

statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, ca
urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015 prin care s-a constatat că
prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 47)

16.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Sunt nelegale măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut
special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, aplicate în urma publicării
Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015, prin care s-a constatat că prevederile art. 74
alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale.
Argumente soluţie:
La nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-au
exprimat două opinii cu privire la problematica în discuţie.
Într-o primă opinie – care a fost stabilită ca soluţie de principiu la nivelul Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal – Curtea de Apel Timişoara a reţinut nelegalitatea unei
astfel de măsuri, prin raportare la decizia amintită (decizia nr. 577/19.03.2018 pronunţată
în dosarul nr. 4145/108/2017).
În esenţă, instanţa de recurs a avut în vedere următoarele argumente:
- dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 293/2004 au semnificaţia completării dispoziţiilor
specifice existente în legea specială, cu prevederile legislaţiei muncii, ca drept comun în
materie, acolo unde nu există prevederi speciale, şi numai în măsura în care prevederile
legislaţiei muncii nu sunt incompatibile specificului raportului de serviciu al cărui subiect
este funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, care este
238
învestit cu exerciţiul autorităţii publice, precum reclamantul; or, Decizia Curţii
Constituţionale nr. 803/2015 precizează în considerentele sale, aşa cum de altfel corect a
subliniat şi instanţa de fond, că „elementele esenţiale în ceea priveşte naşterea, executarea
şi încetarea raportului de serviciu se vor referi în mod intrinsec la statutul special al
funcţionarului public din sistemul administraţiei penitenciare, statut care trebuie
reglementat prin lege organică - respectiv Legea nr. 293/2004.”
- în ceea ce priveşte materia cercetării prealabile, Decizia Curţii Constituţionale nr.
803/2015 relevă în mod explicit că deficienţa legislativă atrăgând neconstituţionalitatea
textului criticat (Art. 74 alin. 2 din lege: „Modul de organizare şi desfăşurare a activităţii
comisiilor de disciplină se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei”), constă în aceea că:
„reguli esenţiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii
comisiei de disciplină, atribuţiile şi activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare şi
procedura de lucru a comisiei, precum şi actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii,
nu sunt reglementate prin lege organică.”; astfel, dispoziţiile legislaţiei muncii, de care se
prevalează recurenta sunt irelevante în cauză, câtă vreme, conform celor statuate de Curtea
Constituţională, stabilirea comisiei de disciplină este o regulă esenţială în materia efectuării
cercetării prealabile, ce ţine în mod intrinsec de statutul special al funcţionarului public,
care trebuie reglementat prin lege organică specifică.

Într-o a doua opinie, prin decizia civilă pronunţată în dosarul nr. 8371/30/2017 s-a
reţinut legalitatea unei atare măsuri, apreciindu-se, în esenţă, că există suficiente dispoziţii
legale în legea specială (Legea nr. 293/2004) care să permită aplicarea unei sancţiuni
disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul Ministerului Justiţiei,
lipsite de eficacitate ca urmare a declarării neconstituţionalităţii temeiului legal în baza
căruia a fost adoptat.
În acest sens, s-a arătat că dispoziţiile speciale ale Legii nr. 293/2004, completate cu
cele din legislaţia muncii, sunt suficiente pentru a justifica legalitatea procedurii de
cercetare disciplinară chiar şi în lipsa reglementărilor din Ordinul ministrului justiţiei nr.
2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi
desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor
şi din unităţile subordonate.

16.2 Opinia referentului

Rezultă din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.

16.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Sediul materiei pentru efectele deciziilor instanţei de contencios constituţional
este dat de dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora [d]eciziile Curţii
Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile
sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor; în privinţa legilor şi ordonanţelor
în vigoare, alin. (1) al aceluiaşi articol prevede că acestea îşi încetează efectele juridice la
45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval,
Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu
dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept. Aceste prevederi constituţionale sunt reluate,
la nivelul legii, de art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992.
Pentru că modalitatea în care Curtea Constituţională (CC) interpretează aceste prevederi
este de interes atât pentru soluţionarea prezentei divergenţe de practică judiciară, cât şi în
239
multe alte cazuri în care sunt incidente deciziile acestei instanţe, apreciem util să cităm pe
larg considerentele paragrafelor 49 – 53 din Decizia CC nr. 874/2018, în care este făcută o
sinteză a situaţiilor în care se aplică deciziile CC, precum şi a efectelor acestora:

49. În interpretarea dispoziţiilor menţionate, Curtea a reţinut, în ceea ce priveşte

efectele unei decizii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, că "decizia de
constatare a neconstituţionalităţii face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul
acesteia prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor" (Decizia nr. 847
din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august
2008). În aceste condiţii, decizia de constatare a neconstituţionalităţii se va aplica în
privinţa raporturilor juridice ce urmează a se naşte după publicarea sa în Monitorul Oficial
al României, Partea I - facta futura, însă, având în vedere faptul că excepţia de
neconstituţionalitate este, de principiu, o chestiune prejudicială, o problemă juridică a
cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă (a se vedea
Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525
din 2 august 2007) şi un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse
judecăţii (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007), aceasta nu poate constitui doar
un instrument de drept abstract, prin aplicarea deciziilor de constatare a
neconstituţionalităţii numai raporturilor juridice care urmează a se naşte, deci unor situaţii
viitoare ipotetice, întrucât şi-ar pierde esenţialmente caracterul concret. Aşadar, Curtea a
reţinut că aplicarea pentru viitor a deciziilor sale vizează atât situaţiile juridice ce urmează
a se naşte - facta futura, cât şi situaţiile juridice pendinte (cauzele aflate pe rolul
instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate, în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile - indiferent de
invocarea excepţiei până la publicarea deciziei de admitere) şi, în mod excepţional, acele
situaţii care au devenit facta praeterita, respectiv cauzele în care a fost invocată excepţia
de neconstituţionalitate, indiferent dacă până la momentul publicării în Monitorul Oficial
al României, Partea I, a deciziei prin care se constată neconstituţionalitatea, acestea au
fost soluţionate definitiv şi irevocabil, cauze în care, prin exercitarea căii extraordinare de
atac a revizuirii, decizia Curţii Constituţionale se va aplica şi acestora (a se vedea Decizia
nr. 404 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 10
ianuarie 2017, paragrafele 27 - 29).
50. Totodată, prin Decizia nr. 126 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 185 din 11 martie 2016, paragraful 26, Curtea a stabilit că o decizie
de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate se aplică şi în cauzele în care a fost
invocată excepţia de neconstituţionalitate până la data publicării, altele decât cea în care
a fost pronunţată decizia Curţii Constituţionale, soluţionate definitiv prin hotărâre
judecătorească, ipoteză ultimă în care decizia de admitere constituie motiv de revizuire. În
acest sens, în jurisprudenţa Curţii s-a mai reţinut că o decizie prin care s-a admis excepţia
de neconstituţionalitate profită atât autorilor acesteia, cât şi autorilor aceleiaşi excepţii,
invocată anterior publicării deciziei, dar în alte cauze, soluţionate definitiv (a se vedea în
acest sens şi Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, paragraful 21).
51. Aşadar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, singura situaţie în care nu
sunt aplicabile efectele unei decizii de admitere a Curţii Constituţionale, fiind vorba de un
raport juridic epuizat - facta praeterita, este aceea a cauzelor care nu se află pe rolul
instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a Curţii, cauzele fiind
240
soluţionate până la acest moment, şi în care nu a fost dispusă sesizarea Curţii
Constituţionale cu o excepţie având ca obiect o dispoziţie dintr-o lege sau ordonanţă
constatată neconstituţională.
52. Totodată, în legătură cu efectele deciziilor Curţii Constituţionale, în ceea ce
priveşte atât considerentele, cât şi dispozitivul acestora, Curtea reţine că, în jurisprudenţa
sa, a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte deciziile Curţii
Constituţionale se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină
acesta, inclusiv efectului general obligatoriu al deciziilor de constatare a
neconstituţionalităţii (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia
nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din
4 mai 2010). De asemenea, potrivit jurisprudenţei Curţii, prin sintagma "considerente pe
care dispozitivul deciziei Curţii se sprijină" se înţelege ansamblul unitar de argumente, care,
prezentate într-o succesiune logică, realizează raţionamentul juridic pe care se întemeiază
soluţia pronunţată de Curte, astfel încât nu poate fi acceptată teza potrivit căreia în
conţinutul unei decizii a Curţii ar putea exista considerente independente de raţionamentul
juridic care converge la soluţia pronunţată şi, implicit, care nu ar împrumuta caracterul
obligatoriu al dispozitivului actului jurisdicţional. Prin urmare, întrucât toate
considerentele din cuprinsul unei decizii sprijină dispozitivul acesteia, Curtea a reţinut că
autoritatea de lucru judecat şi caracterul obligatoriu al soluţiei se răsfrâng asupra tuturor
considerentelor deciziei (a se vedea Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, paragraful 52).
53. De asemenea, în ceea ce priveşte forţa obligatorie a considerentelor pronunţate în
deciziile Curţii Constituţionale, Curtea mai reţine că prevederile art. 147 alin. (4) teza a
doua din Constituţie, referitoare la efectul general obligatoriu şi pentru viitor al deciziilor
Curţii, nu disting nici în funcţie de tipurile de decizii pe care Curtea Constituţională le
pronunţă, nici în funcţie de conţinutul acestor decizii, ceea ce conduce la concluzia că toate
deciziile instanţei de contencios constituţional, în întregul lor, sunt general obligatorii.
Curtea Constituţională s-a pronunţat în acest sens, de exemplu, prin Decizia nr. 206 din 29
aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013,
prin care a reţinut, invocând jurisprudenţa sa anterioară, că "atât considerentele, cât şi
dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor
subiectelor de drept. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile
şi instituţiile publice urmează, în aplicarea legii criticate, să respecte cele stabilite de
Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii."

16.3.2 Aşadar, potrivit paragrafelor 49 – 50, deciziile CC în care a fost admisă excepţia
de neconstituţionalitate se aplică:
- raporturilor juridice ce urmează să se nască în viitor (facta futura);
- raporturilor juridice litigioase aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti în care nu s-a
pronunţat încă o soluţie definitivă (sau definitivă şi irevocabilă), indiferent dacă în acele
cauze s-a invocat sau nu excepţia de neconstituţionalitate;
- raporturilor juridice soluţionate definitiv (facta praeterita), în toate cauzele în care s-
a invocat excepţia de neconstituţionalitate admisă (atât în cea în care a fost sesizată CC,
cât şi în toate celelalte).
Singurele situaţii în care nu este aplicabilă decizia de admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate sunt acelea soluţionate definitiv (sau definitiv şi irevocabil) în care nu
s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate (paragraful 51).
241
 În ce priveşte puterea de lucru judecat, aceasta cuprinde atât dispozitivul, cât şi
considerentele în întregul lor, atât în cauzele în care s-a admis excepţia de
neconstituţionalitate, cât şi în cele în care excepţia a fost respinsă (paragrafele 52 - 53).

16.3.3 Opinia formatorului INM va fi exprimată în următorul context factual:

- funcţionari publici cu statut special din cadrul Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor (ANP) au fost sancţionaţi disciplinar în baza lucrărilor comisiei de disciplină
organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea
Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor
de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate (numit
în continuare Regulamentul), Ordin emis în temeiul art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004
privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor;
- au fost formulate acţiuni împotriva actului de sancţionare care se află în următoarele
stadii procesuale: (a) la data de 18 ianuarie 2016 (data publicării în Monitorul Oficial a
Deciziei CC nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. 2 din Legea nr.
293/2004 sunt neconstituţionale) erau soluţionate definitiv (sau, în baza vechiului Cod de
procedură civilă, definitiv şi irevocabil) dar în cursul judecăţii a fost invocată excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, iar ulterior a
fost formulată cerere de revizuire întemeiată pe acest considerent, aflată în curs de
judecată pe fond; (b) se află încă în curs de judecată la data de 18 ianuarie 2016 sau sunt
formulate ulterior.
În ambele situaţii, având în vedere declararea neconstituţionalităţii art. 74 alin. 2 din
Legea nr. 293/2004, în acord cu soluţia de principiu a Secţiei de contencios administrativ şi
fiscal a Curţii de Apel Timişoara, considerăm că măsurile de sancţionare disciplinară a
funcţionarilor publici cu statut special din cadrul ANP sunt nelegale deoarece se întemeiază
pe un Regulament emis în temeiul unui text legal contrar Constituţiei. Este lipsit de relevanţă
că „există suficiente dispoziţii legale în legea specială (Legea nr. 293/2004), care să permită
aplicarea unei sancţiuni disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul
Ministerului Justiţiei” (aşa cum se arată în motivarea opiniei minoritare) deoarece, potrivit
unei practici consolidate a instanţelor de contencios administrativ, legalitatea actelor
administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară,
ţinând seama de principiul legalităţii şi de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or,
Regulamentul în întregul să este nelegal deoarece a fost emis în temeiul unui text
neconstituţional şi, pe cale de consecinţă, orice măsuri de sancţionare luate în temeiul
Regulamentului sunt nelegale.
Drept urmare, propunem următorul răspuns:
Măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor sau în unităţile
subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului
ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de
constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate, sunt nelegale ca urmare a Deciziei
Curţii Constituţionale nr. 803/2015.

16.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

242
 În raport cu decizia Curții Constituționale nr. 803/2015 poate fi pusă în discuție
legalitatea măsurilor de sancționare disciplinară a funcționarilor publici cu statut special,
care își desfășoară activitatea în cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor sau în
unitățile subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul
Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind
modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din
Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate.

16.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

➢ La nivelul majorității curților de apel practica judiciară este în sensul anulării

măsurilor de sancționare disciplinară dispuse în baza lucrărilor comisiei de disciplină
organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004. Există și o practică
judiciară minoritară, în sensul analizei legalității măsurilor de sancționare disciplinară prin
raportare la dispozițiile de drept comun în materia răspunderii disciplinare.
➢ Decizia Curții Constituționale vizează în mod strict dispozițiile care atribuiau
ministrului justiției competența de a stabili modalitatea de organizare şi desfăşurare a
activităţii comisiilor de disciplină, restul dispozițiilor legale menținându-și aplicabilitatea;
înlăturarea normelor de aplicare a legii (metodologice) ca efect al constatării
neconstituționalității textului de lege în discuție nu poate lăsa neaplicate restul
dispozițiilor din lege.

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Având în vedere importanța problemei în discuție, în măsura în care se identifică
jurisprudență divergentă în materie se recomandă activarea mecanismul legal de unificare
a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii.

17. Asimilarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul

Direcţiei de Sănătate Caraş-Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor
similare din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 56)

17.1 Practica judiciară

La nivelul Tribunalului Caraş-Severin s-au conturat două opinii.
Prima opinie este în sensul că nu se poate proceda la asimilarea drepturilor salariale ale
funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică Caraş-Severin cu drepturile
salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin.
În sprijinul acestei opinii, s-a reţinut că, potrivit prevederilor art. 11 din O.U.G. nr. 70
din 4 noiembrie 2014, privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi
sistemului public de asistenţă socială în anul 2015, articol introdus prin Legea nr. 185 din 2
iulie 2015 pentru aprobarea OUG nr.70/2014:
“(1) Prin excepţie de la prevederile art.1 alin.(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi
alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea
243
nr.71/2015, cu completările ulterioare, începând cu luna iulie 2015, salarizarea personalului
din aparatul propriu al Ministerului Sănătăţii, precum şi al celui din direcţiile de sănătate
publică judeţene şi a municipiului Bucureşti va fi asimilată cu cea a personalului din cadrul
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, respectiv al caselor de asigurări de sănătate
judeţene şi a municipiului Bucureşti.
(3) Beneficiază de prevederile alin.(1) funcţionarii publici şi personalul contractual care
ocupă funcţii de execuţie şi de conducere.
(4) Asimilarea funcţiilor şi salariilor din cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene
şi a municipiului Bucureşti cu funcţiile şi nivelul de salarizare al acestora din cadrul caselor
de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, pentru funcţiile contractuale,
de execuţie şi de conducere, se face corespunzător condiţiilor minime de vechime în
specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiilor publice pe clase şi grade/trepte
profesionale la treapta I de salarizare, respectiv pe grade pentru funcţiile publice de
conducere.
(5) Pentru persoanele din cadrul Ministerului Sănătăţii, inclusiv din cadrul direcţiilor de
sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti ale căror salarii de bază sunt mai mari
decât cele stabilite potrivit alin.(1), se menţin salariile de bază avute.”
Conform art.1 alin. (55) din O.U.G. nr.83/2014, introdus prin O.U.G. nr. 35/2 septembrie
2015, începând cu data de 1 decembrie 2015, prin excepţie de la prevederile alin.(1),
cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor de funcţie/salariilor de funcţie/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul din sistemul public sanitar, precum şi personalul
din cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă
şi al serviciilor teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea caselor teritoriale de
pensii se majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna septembrie 2015.
În forma iniţială a O.U.G. nr. 35/2 septembrie 2015, art. 1 alin.(510) prevedea că nu intră
sub incidenţa prevederilor alin.(55) şi (56) personalul din direcţiile de sănătate publică şi
structurile similare ale ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie, cu excepţia
personalului din cabinetele medicale şi de medicină dentară, de unitate, prevăzute la
alin.(57).
Ulterior, urmare a modificărilor aduse de Legea nr.293/2015 din 25 noiembrie 2015,
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 35/2015, personalul din direcţiile
de sănătate publică şi structurile similare ale ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară
proprie nu a mai fost exceptat de la aplicarea alin. (5 5) şi alin. (56) (deci de la majorare),
însă, conform alineatelor 13,14, nou introduse de Legea nr.293/2015:
Pentru personalul direcţiilor de sănătate publică prevederile alin.(5 5) se aplică la
cuantumul brut al salariilor de bază aferente lunii iunie 2015.
Dacă în urma aplicării prevederilor alin. (13) rezultă un cuantum brut al salariului de
bază mai mic decât cel aflat în plată, se menţine în plată cuantumul avut.
Aplicarea sporului de 25% la salariul aferent lunii iunie 2015, în condiţiile în care salariul
de bază a fost majorat începând cu iulie 2015, prin asimilarea funcţiei cu cea a personalului
din cadrul caselor judeţene de asigurări de sănătate, este considerată de către funcţionarii
DSP discriminatorie şi contrară prevederilor speciale ale O.U.G. nr.70/2014, care a urmărit
egalizarea drepturilor salariale ale personalului direcţiilor de sănătate publică cu personalul
caselor de asigurări de sănătate. Aceştia susţin că, prin aplicarea procentului de majorare la
salariul de bază din iunie 2015, şi nu la cel din septembrie 2015, veniturile s-au diminuat cu
10% din salariul de bază brut.
Se observă, însă, că prevederile art.1 alin.13 şi 14 din O.U.G. nr.83/2015, au caracter
de excepţie şi derogă de la prevederile alin. (55).
244
 Chiar legiuitorul a prevăzut că, prin aplicarea procentului de majorare la salariul de bază
din iunie 2015, acesta ar putea fi mai mic decât cel aflat în plată, după cum se arată în
alineatul 14 al art.1.
Nu se exclude ca, prin această modalitate de aplicare a procentului de majorare, să se
fi creat un tratament diferenţiat, în sensul că veniturile personalului direcţiilor de sănătate
publică ar fi mai mici decât cele ale personalului similar din cadrul caselor de asigurări de
sănătate, însă un atare tratament provine din textul de lege.
Reclamanţii solicită recunoaşterea unor drepturi pecuniare suplimentare în condiţiile în
care actele legislative şi administrative care au stat la baza stabilirii drepturilor a căror
suplimentare se solicită nu au fost declarate neconstituţionale, respectiv nu s-a constatat
nelegalitatea actelor administrative sau nu au fost desfiinţate.
Prevederile art. 1 alin. (13) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, a făcut obiectul unor excepţii
de neconstituţionalitate soluţionate de Curtea Constituţională prin Decizia nr.221/2017 din
4 aprilie 2017 publicată în Monitorul Oficial nr.614 din 28 iulie 2017, Decizia nr.387/2017 din
6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial nr.751/20.09.2017 şi prin Decizia nr.507/2017
publicată în Monitorul Oficial nr.676 din 18 august 2017, în sensul respingerii excepţiilor.
Curtea Constituţională a constatat (paragraful 23 din Decizia nr. 507/2017) că:
”legiuitorul delegat a reglementat, cu privire la modalitatea de calcul al majorării de 25%,
un tratament diferenţiat în cazul a două categorii de subiecţi de drept, respectiv între
personalul direcţiilor de sănătate publică, pe de o parte, şi personalul din sistemul public
sanitar şi personalul din cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a
Capacităţii de Muncă şi al serviciilor teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea
caselor teritoriale de pensii, pe de altă parte.
Diferenţierea de regim juridic realizată de legiuitorul delegat nu are semnificaţia
nerecunoaşterii pentru categoria personalului direcţiilor de sănătate publică a unui drept
sau a unor libertăţi fundamentale pe care, în schimb, să le fi recunoscut categoriei
personalului din sistemul public sanitar, precum şi personalului din cadrul Institutului
Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă şi al serviciilor
teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea caselor teritoriale de pensii, ci măsura
prin care legiuitorul delegat a înţeles să reglementeze, în mod diferenţiat, pentru cele două
categorii de personal plătit din fonduri publice, modul în care se va calcula majorarea
salarială de 25%, situându-se în limitele de acţiune a statului în ceea ce priveşte politica de
salarizare. Aşa cum a reamintit Curtea şi în Decizia nr. 387 din 6 iunie 2017, nepublicată la
data pronunţării prezentei decizii, prin care a soluţionat o excepţie de neconstituţionalitate
cu un obiect identic cu al celei de faţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut
statelor o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea
politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor săi din bugetul de
stat (a se vedea Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva
Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în Cauza Wieczorek
împotriva Poloniei, paragraful 59, şi Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în Cauza
Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57).”
Sub aspectul constatării unei eventuale discriminări existente, se reţine că în cuprinsul
Deciziei de dezlegare a unor chestiuni de drept nr. 2/2015, ÎCCJ a reţinut că „prin deciziile
Curţii Constituţionale nr.818/3 iulie 2008, nr. 819/3 iulie 2008, nr. 820/3 iulie 2008, nr.821/3
iulie 2008, toate publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.537 din 16 iulie 2008
şi nr.1.325 din 4 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.872
din 23 decembrie 2008, s-a constatat că prevederile Ordonanţei Guvernului nr.137/2000,
245
republicată, sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că
instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte
normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu
norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Aceasta deoarece un asemenea înţeles încalcă principiul separaţiei puterilor în stat,
consacrat în art.1 alin.(4) din Constituţie, precum şi prevederile art.61 alin.(1), în
conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă,
în condiţiile art.115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga
norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă,
misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, adică de a soluţiona, aplicând
legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea
drepturilor lor subiective”.
Prin urmare, în lipsa unor prevederi exprese care să înlăture eventualele diferenţe
salariale existente ca urmare a aplicării în timp a diferitelor acte normative, instanţa de
judecată nu poate primi solicitările reclamantului.
Noţiunea de discriminare impune în analiza ei o situaţie similară pentru persoana care
se consideră discriminată raportat la persoana faţă de care se consideră discriminată, care
îndeplineşte aceleaşi atribuţii, iar în cauză, nu s-a făcut dovada acestei situaţii similare.
De asemenea, trebuie menţionat că în Decizia nr. 49/18.06.2018, pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit
că „În interpretarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de
încadrare pentru personalul încadrat în direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia
copilului se raportează la nivelul aceluiaşi ordonator de credite căruia îi sunt subordonate
financiar, şi nu la nivel naţional”.
În sensul acestei opinii, Tribunalul Caraş Severin s-a pronunţat în dosarele nr.
6/115/2018, 2960/115/2017.
A doua opinie, potrivit căreia trebuie făcută asimilarea drepturilor salariale ale
funcţionarilor din cadrul celor două autorităţi publice, aspect ce rezultă din prevederile art.
11 din O.U.G. nr. 7/2014, articol introdus prin Legea nr. 185/2015, pentru aprobarea O.U.G.
nr. 70/2014.
În sprijinul acestei opinii, s-au avut în vedere prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 7/2014,
articol introdus prin Legea nr. 185/2015, pentru aprobarea O.U.G. nr. 70/2014.
În acest sens, s-au pronunţat hotărâri în dosarele nr. 778/115/2018, 4289/115/2016.
La şedinţa de secţie (din 17.12.2018) s-a stabilit că nu se poate proceda la asimilarea
drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică Caraş-
Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei de Asigurări de
Sănătate Caraş-Severin, având în vedere argumentele prezentate pentru prima opinie expusă
în prezentul material.

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

Propunem amânarea discutării acestei probleme pentru următoarea întâlnire.

246
 17.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Amânarea discutării pentru ședința următoare.

17.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

A fost evocată practică judiciară unitară de la nivelul mai multor curți de apel în sensul
respingerii acțiunilor promovate de personalul unor autorități/instituții din cadrul aceluiași
ordonator principal de credite, reținându-se că nu se poate pune problema unei discriminări
pe verticală. Cu atât mai mult, soluția se poate susține în cazul în care personalul aparține
unor autorități/instituții publice cu ordonatori principali de credite diferiți.
Cu unanimitate, a fost agreată prima opinie, majoritară, exprimată în cadrul Curții de
Apel Timișoara.

18. Aplicarea art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul
reclamantului sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect
„conflicte de competență” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 34)

18.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a constatat că prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt
clare, în sensul că stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei se determină în
funcţie de domiciliul reclamantului şi nu în funcţie de sediul persoanei juridice de drept
public sau privat.
Într-o a doua opinie, se consideră că faţă de dispoziţiile din Legea dialogului social nr.
62/2011 privind sindicatele şi faţă de Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1 din 21
ianuarie 2013 pronunţată în recurs în interesul legii care stabileşte că organizaţiile sindicale
au calitate procesuală activă în acţiunile promovate în numele membrilor de sindicat iar
instanţa competentă teritorial este cea de la sediul sindicatului reclamant, instanţa
competentă teritorial este cea de la sediul sindicatului reclamant.
Ipoteza care a generat dezbaterea problemei juridice:
Problema de drept este susceptibilă de a genera în viitor practică neunitară în ceea
ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul
reclamantului sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect conflicte
de competență.
Referiri la conţinutul textelor normative relevante incidente:
- Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Instanţa competentă,
- art. 10 alin. (3), teza a II-a, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul
său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la
domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.
(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când
acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat,
indiferent de calitatea acestuia din proces.

247
 Prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt clare, în sensul că stabilirea
competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei se determină în funcţie de domiciliul
reclamantului şi nu în funcţie de sediul persoanei juridice de drept public sau privat.

18.2 Opinia referenților

Referentul din cadrul Curții de Apel București nu și-a exprimat opinia.
Referentul din cadrul Curții de Apel Brașov a apreciat că prima opinie este cea
corectă.

18.3 Opinia formatorului INM

8.3.1 Clarificări prealabile
Opinia va fi exprimată luând în considerare următoarea reformulare a problemei de
drept: stabilirea instanței competente teritorial să soluționeze o acțiune formulată de
sindicat, în numele și pe seama membrilor de sindicat, funcționari publici, în condițiile art.
10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea
nr. 212/2018, și a Deciziei nr. 1/2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție,
Completul competent să judece recursul în interesul legii (numită în continuare Decizia RIL
1/2013).
Se observă din expunerea referentului că în prezent nu există practică neunitară la
nivelul Curții de Apel București. Văzând însă opiniile deja exprimate și luând în considerare
numărul mare al cauzelor de acest tip, propunem soluționarea problemei pentru a
preîntâmpina divergența iminentă de practică judiciară.
8.3.2 Soluționarea problemei de drept
Prin Decizia RIL 1/2013, s-a stabilit că:
”În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 alin. (2) din Legea
sindicatelor nr. 54/2003 (în prezent abrogată prin Legea dialogului social nr. 62/2011)
stabileşte că organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă în acţiunile promovate în
numele membrilor de sindicat.
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 269 alin. (2) (fost art. 284
alin. 2) din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa
competentă teritorial în soluţionarea conflictelor de muncă în cazul acestor acţiuni este cea
de la sediul sindicatului reclamant.”
Potrivit art. 518 Cod de procedură civilă, [d]ecizia în interesul legii îşi încetează
aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituţionalităţii
dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării.
Având în vedere că Legea sindicatelor nr. 54/2003 a fost abrogată prin Legea
dialogului social nr. 62/2011, partea corespunzătoare din Decizia RIL nr. 1/2013 și-a încetat
activitatea pentru toate acțiunile în justiție promovate după abrogarea legii.
În prezent, calitatea procesuală activă a sindicatelor în exercitarea atribuțiilor de
apărare a drepturilor membrilor lor rezultă chiar din lege, respectiv din dispozițiile art. 28
alin. 3 din Legea nr. 62/2011.

248
 În schimb, dispozițiile art. 269 alin. 2 din Codul muncii au rămas nemodificate și, în
consecință, Decizia RIL nr. 1/2013 produce în continuare efecte și este obligatorie în cazul
soluționării conflictelor de muncă.
Acțiunile promovate de sindicate pentru protejarea membrilor de sindicat care sunt
funcționari publici nu sunt însă guvernate de legislația muncii și, deci, nu sunt conflicte de
muncă (conflictul este în legătură cu un raport de muncă), ci sunt supuse legislației funcției
publice (conflictul este în legătură cu un raport de serviciu), în special Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici și OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ (Partea
a VI-a). Or, această legislație face în mod constant trimitere la instanța de contencios
administrativ, iar această instanță își stabilește competența în temeiul Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 și nu a legislației muncii. Așa fiind, Decizia RIL nr. 1/2013 nu
produce efecte în cazul litigiilor de contencis administrativ având ca obiect raportul de
serviciu al funcționarilor publici.
Înțelegem că raționamentul (ratio decidendi) care justifică decizia de unificare a
practicii judiciare în materia conflictelor de muncă s-ar impune a fi reluat prin analogie,
dacă legislația funcției publice sau Legea nr. 554/2004 ar reglementa similar competența de
judecată căci ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet. Totuși, dacă analogia a
funcționat în practica instanțelor până la modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea
nr. 212/2018, considerăm că, odată cu aceste modificări, situația s-a schimbat. Astfel, la
data când a fost pronunțată Decizia RIL nr. 1/2003, prevederile art. 269 alin. 1 și 2 erau
următoarele:
”(1) Judecarea conflictelor de muncă este de competenţa instanţelor stabilite
conform Codului de procedură civilă.
(2) Cererile referitoare la cauzele prevăzute la alin. (1) se adresează instanţei
competente în a cărei circumscripţie reclamantul îşi are domiciliul sau reşedinţa ori, după
caz, sediul.”
Dispozițiile relevante din Legea nr. 554/2004 sunt în prezent (după modificările și
completările aduse de Legea nr. 212/2018) date de prevederile art. 10 alin. 3 și 4 potrivit
cărora:
”(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv
instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică
sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.
(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când
acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat,
indiferent de calitatea acestuia din proces.”
Decisiv este alin. 4, care nu are echivalent în Codul muncii și care împiedică orice
raționament prin analogie cu ratio decidendi din Decizia RIL nr. 1/2013.
Așadar, când sindicatul introduce o acțiune în numele membrilor de sindicat va trebui
să se adreseze instanței de contencios administrativ competente de la domiciliul membrilor
și nu de la sediul său.
Intenția legiuitorului prin introducerea alin. 4 și prin modificarea celorlalte alineate
ale art. 10 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 212/2018, este foarte transparentă și
249
constă în degrevarea instanțelor de contencios administrativ de la sediile autorităților
publice centrale și de la sediile centrale ale persoanelor juridice printr-o veritabilă
descentralizare judiciară.
Practica judecătorească trebuie să sesizeze și să urmeze această intenție. Dacă până
la modificările și completările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018 sindicatele
aveau alegere de competență, în prezent nu mai au, fiind obligate să se adreseze instanțelor
de contencios administrativ competente teritorial în raport cu domiciliile membrilor de
sindicat.
Este adevărat că această situație crește riscul de practică neunitară în cazul acțiunilor
identice promovate de sindicate în numele membrilor cu domicilii în jurisdicții diferite, dar
Codul de procedură civilă oferă părților și instanțelor instrumente de prevenire a
divergențelor. Considerăm că supraaglomerarea instanțelor centrale creea un risc egal și, în
plus, era de natură să aducă atingere semnificativă calității actului de justiție. Modificările
legislative din 2018 încearcă să răspundă acestei situații; vom vedea cu ce consecințe.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Instanța competentă teritorial să soluționeze acțiunea formulată de un sindicat, în
numele membrilor de sindicat, funcționari publici, se stabiliește în condițiile art. 10 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și, în consecință, este instanța de la
domiciliul membrilor de sindicat.
Decizia nr. 1/2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul
competent să judece recursul în interesul legii, nu produce efecte, directe sau prin analogie,
în astfel de cauze.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

19. Dreptul funcționarului public cu statut special la compensarea chiriei, în situația

în care nu are domiciliul în localitatea în care își desfășoară activitatea și închiriază
o locuință în altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 37)

19.1 Practică judiciară

Practica judiciară a C.A. Cluj:
În dosarul nr. 880/117/2018 al Curții de Apel Cluj s-a respins recursul formulat de
către reclamant și a fost menținută soluția de respingere a cererii de chemare în judecată.
250
 S-a apreciat, în esență, că beneficiul se acordă numai în condițiile în care funcționarul
sau soția acestuia nu este proprietarul unei locuințe sau beneficiarul unei locuințe atribuite
de către autoritățile administrației publice locale în localitatea în care își desfășoară
activitatea.
În dosarul nr. 972/117/2018 al Curții de Apel Cluj s-a admis recursul reclamantului, s-
a casat hotărârea recurată și admis cererea de chemare în judecată, pârâtul fiind obligat se
achite reclamantului compensația lunară pentru chirie, începând cu luna septembrie 2017,
pe toată perioada de îndeplinire a condițiilor legale.
S-a arătat că în textul legal incident nu se impune condiția ca funcționarii publici cu
statut special să închirieze o locuință în localitatea în care își desfășoară activitatea ci doar
pe aceea de a nu de deține o locuință în această.
Practică judiciară alte instanţe:
Dosarul nr. 480/297/2010 al Curții de Apel Alba Iulia în care s-a respins recursul
formulat de către pârât, fiind menținută soluția de admitere a cererii de chemare în
judecată.
În motivare s-a arătat că reclamantul nu are locuință în localitatea în care își
desfășoară activitatea.
Opinie C.A. Cluj:
În urma discuțiilor purtate în cadrul secției nu s-a ajuns la un punct de vedere unitar
cu privire la problema de drept expusă.

19.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

19.3 Opinia formatorului INM

19.3.1 Chestiuni prealabile, clarificarea problemei
Rezultă din practica judiciară indicată de referent că problema de drept constă în
interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 40 alin. 1 și 2 din Legea nr. 293/2004 privind
Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor
(abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare) în situația
funcționarilor publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit prevederilor
alin. 1 şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în localitatea unde îşi
desfăşoară activitatea și care închiriază o locuință într-o altă localitate decât cea în care își
desfășoară activitatea.
Într-o opinie (vezi decizia nr. 608/2019 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosar nr.
880/117/2018), se susține că acești funcționari nu pot beneficia de compensarea chiriei
prevăzută de art. 40 alin. 2 din lege deoarece rezultă din scopul legii că locuința închiriată
trebuie să fie în localitatea în care își desfășoară activitatea 37.

37
Partea relevantă din decizie este următoarea:
Interpretând aceste prevederi legale, se constată că legiuitorul a înțeles să acorde o importanță sporită împrejurării
ca, în localitatea în care își desfășoară activitatea funcționarul public cu statut special , acesta sau soția sa să nu beneficie
251
 Într-o altă opinie (decizia nr. 4168/2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosar
nr. 972/117/2018), se arată că funcționarii aflați în această situație pot beneficia de
compensarea chiriei deoarece condiția ca locuința închiriată să fie în localitatea în care își
desfășoară activitatea nu rezultă explicit din textul legii, iar interpretul nu poate adăuga la
lege38.
Legea nr. 293/2004 a fost abrogată prin Legea nr. 145/2019, iar în prezent considerăm
că problema nu mai apare în condițiile noii reglementări39. Totuși, înțelegem că este posibil

ze de locuință în proprietate, să nu i se fi atribuit locuință de către autoritățile administrației publice locale ori să nu fi
înstrăinat , după data încadrării în sistemul administrației penitenciare , o locuință proprietate personală .
Or, este de domeniul evidenței, în raport de această cerință legală, că dreptul la atribuirea unei locuințe de serviciu
, respectiv dreptul la compensarea lunară a chiriei în cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar nu pot avea ca
obiect decât un imobil în aceeași localitate în care își desfășoară activitatea beneficiarul , întrucât, în măsura în care
dispozițiile legale mai sus arătate ar fi interpretate în sensul dorit de recurent, ar deveni lipsită de sens interdicția mai sus
arătată, într-o astfel de interpretare reclamantul putând astfel deține o locuință în altă localitate decât cea în care își
desfășoară activitatea concomitent cu compensarea chiriei în aceeași localitate, interpretare care în mod vădit nu poate fi
primită în raport de scopul urmărit de legiuitor prin acordarea acestui beneficiu legal.
Astfel, este logic că, în măsura în care funcționarul public cu statut special dorește să i se acorde beneficiul compens
ării lunare a chiriei în cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar , acesta sau soția acestuia trebuie să nu fie
proprietarul unei locuințe sau beneficiarul unei locuințe atribuite de către autoritățile administrației publice locale , întrucât
este just ca numai în măsura în care funcționarul se află într-o stare de nevoie sub acest aspect, respectiv nu posedă o
locuință, să i se acorde un astfel de beneficiu.
38
Partea relevantă din decizie este următoarea:
”(...) curtea observă că textul legal citat nu impune condiția ca funcționarii publici cu statut special să închirieze o
locuință în localitatea în care își desfășoară activitatea, ci doar pe cea de a nu deține, ei sau soțul/soția, o locuință în această
localitate sau de a nu li se fi atribuit o asemenea locuință de către autoritățile publice locale. Prin urmare, prin introducerea
unei condiții suplimentare referitoare la situarea locuinței închiriate, atât intimatul, cât și instanța de fond, au adăugat la
lege, refuzând astfel recurentului plata unei compensații la care acesta era îndreptățit.
Nu pot fi reținute susținerile intimatului, potrivit cărora o asemenea condiție ar decurge din interpretarea
teleologică a condiției potrivit căreia funcționarul nu trebuie să aibă o locuință în localitatea unde își desfășoară activitatea.
Astfel, este evident că, în măsura în care recurentul ar deține o locuință în G_____, el nu ar putea solicita compensarea
chiriei pentru o altă locuință. Însă, neavând în proprietate o asemenea locuință și în lipsa unei condiții exprese în acest sens
impuse de legiuitor, acesta are dreptul de a beneficia de compensație pentru locuința închiriată într-o localitate apropiată
celei în care lucrează.
În ceea ce privește intenția legiuitorului, curtea reține că un asemenea argument, legat de spiritul, iar nu de litera
legii, ar fi valabil doar în situația în care funcționarul public ar săvârși un abuz de drept, luând în chirie o locuință situată
la mare distanță de localitatea unde își desfășoară activitatea, ceea ce nu este cazul în speță, faptul că recurentul locuiește
în Cluj-N_____ nefiind de natură să îl împiedice să își îndeplinească obligațiile față de intimat. ”
39
Potrivit art. 111 alin. 1 și 2 din Legea nr. 145/2019:
(1) Poliţiştii de penitenciare au dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară
activitatea, ei, soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinere nu deţin o locuinţă în proprietate ori nu li s-a atribuit locuinţă de
către autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Poliţiştii de penitenciare cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit prevederilor alin. (1) şi care nici ei şi nici soţul/soţia
sau copiii aflaţi în întreţinere nu au în proprietate o locuinţă în localitatea unde îşi desfăşoară activitatea au dreptul la
compensarea lunară a chiriei în cuantum de până la 50% din salariul lunar net, dar nu mai mult decât chiria prevăzută în
contractul de închiriere încheiat în condiţiile legii, inclusiv pentru locuinţele atribuite de către autorităţile administraţiei
publice locale sau pentru locuinţele de serviciu. În situaţia inexistenţei unui fond locativ corespunzător în localitatea unde
îşi desfăşoară activitatea, contractul de închiriere poate avea ca obiect o locuinţă situată într-o localitate aflată la o distanţă
de maximum 70 km, în cazul în care nici poliţistul de penitenciare şi nici soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinere nu au în
proprietate personală o locuinţă în acea localitate sau în altă localitate situată mai aproape de locul de muncă.
Așadar, chiria se compensează, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții ale legii, chiar dacă locuința închiriată nu se află în
localitatea în care funcționarul își desfășoară activitatea.
252
ca pe rolul instanțelor să existe dosare în care este incidentă vechea lege, motiv pentru care
urmează să propunem o soluție.
19.3.2 Soluționarea problemei de drept
Dispozițiile art. 40 alin. 1 – 4 din Legea nr. 293/2004 sunt următoarele:
(1) Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare
au dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară
activitatea, ei sau soţul/soţia nu beneficiază de locuinţă în proprietate ori nu li s-a atribuit
locuinţă de către autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Funcţionarii publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit
prevederilor alin. (1) şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în
localitatea unde îşi desfăşoară activitatea au dreptul la compensarea lunară a chiriei în
cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar, dar nu mai mult decât chiria
prevăzută în contractul de închiriere încheiat în condiţiile legii.
Opiniile divergente s-au născut din alegea unor metode de interpretare diferite.
Astfel, dacă prima opinie a interpretat teleologic și restrictiv dispozițiile alin. 2 (altfel spus,
a restrâns ipoteza normei prin adăugarea unei condiții neprevăzute explicit de lege), cea de-
a doua le-a interpretat strict, observând că legiuitorul nu pune condiția ca locuința închiriată
să fie în localitatea în care funcționarul cu statut special (numit în continuare ”funcționar”)
își desfășoară activitatea.
Ambele interpretări, la fel de posibile din punct de vedere jurisprudențial (în sensul
că ambele metode sunt folosite de instanțe în mod necontroversat în multe alte situații),
sunt determinate de comandamente etice care, deși nu sunt arătate expres, transpar cu
ușurință din cuprinsul celor două decizii (vezi notele 14 și 15).
Astfel, interpretarea teleologică elimină situații considerate de neacceptat, spre ex.,
compensarea chiriei unui funcționar care deține o locuință în aceeași localitate, alta decât
cea în care își desfășoară activitatea. Interpretarea strictă acceptă că astfel de situații ar
reprezenta un abuz de drept care ar trebui sancționat doar dacă ar fi efectiv prezent.
Observăm însă că și interpretarea teleologică și restrictivă poate conduce la
consecințe greu de acceptat deoarece discriminează între funcționari care preferă localității
diferite, fără să existe o bază legală expresă în acest sens (într-adevăr, condiția închirierii
în localitatea în care funcționarul își desfășoară activitatea nu este prevăzută de lege). Pare
mai echitabil să acceptăm că intenția reală a legiuitorului este să acorde funcționarilor care
nu dețin o locuință în aria în care își desfășoară activitatea un beneficiu legal, indiferent de
criteriul preferinței localității; tocmai de aceea condiția amintită nu figurează în textul legii
(și nici al noii legi).
Așa fiind, propunem o interpretare teleologică și strictă a dispozițiilor alin. 1 și 2 (fără
restrângerea ipotezei normei prin adăugarea condiției în discuție), chiria urmând să fie
compensată indiferent de localitatea în care este închiriată locuința, cu excepția situației în
care dreptul la compensare este exercitat abuziv.
Spre exemplu, dreptul este exercitat abuziv atunci când funcționarul, sau soțul/soția,
dețin o locuință în localitatea în care este închiriată locuința pentru care se solicită

253
compensarea chiriei, sau atunci când locuința nu este folosită de funcționar ci de o altă
persoană; nu eliminăm alte posibilități.
Considerăm că situațiile de abuz trebuie analizate de la caz la caz și nu eliminate de
plano printr-o interpretare restrictivă care, odată cu posibilitatea abuzului, elimină și
situațiile perfect compatibile cu textul legii.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 40 alin. 1 și 2 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor
publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor (abrogată prin Legea
nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare) se vor interpreta și aplica în sensul
că, în situația funcționarilor publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit
prevederilor alin. 1 şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în
localitatea unde îşi desfăşoară activitatea, chiria se va compensa indiferent de localitatea
în care este închiriată locuința, cu excepția situației în care dreptul la compensare este
exercitat abuziv.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate (1 abținere din partea Curții de Apel Cluj), a fost agreată opinia
formatorului INM.

20. Dreptul funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Penitenciarului Arad
de a încasa diferențe salariale pentru perioadele în care au îndeplinit, pe baza
deciziilor zilnice pe unitate emise de directorul Penitenciarului, atribuţii specifice
funcţiei de conducere de director (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 41)

20.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a susținut că reclamantul nu poate pretinde plata unor drepturi
salariale suplimentare câtă vreme nu a fost delegat sau împuternicit să exercite o funcţie de
conducere.
Argumentarea soluţiei40:
„Prin acţiunea introductivă reclamantul a solicitat obligarea pârâtului Penitenciarul
Arad la plata diferenţelor salariale pe perioadele 01.01. - 4.11.2015 şi 5.11.2015 -
01.06.2016, în care a desfăşurat activitatea de şef serviciu siguranţa deţinerii şi, respectiv,

40
Nu este indicat dosarul sau numărul hotărârii judecătorești în care este susținută opinia.
254
director adjunct pentru siguranţa deţinerii şi regimul penitenciar, invocând în esenţă
dispoziţiile art.45 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind funcţionarii publici şi dispoziţiile din
Legea nr.330/2009, care dau dreptul la plata drepturilor salariale aferente funcţiei publice
ocupate prin delegare.
Prin motivele de recurs, reclamantul a indicat şi dispoziţiile art.39 alin.2, art.54 alin.1
şi art.89 din Legea nr.293/2004, apreciind că, fiind într-o situaţie de delegare temporară,
trebuie să beneficieze de drepturile salariale corespunzătoare acestei funcţii.
Cu titlu prealabil, Curtea reţine că reclamantul a fost angajat în funcţia de comisar în
cadrul Penitenciarului Arad, funcţionar public cu statut special, căruia îi sunt aplicabile
prevederile Legii nr.293/2004, ce reglementează Statutul funcţionarului public cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare.
În speţă este de necontestat faptul că în perioada 01.01. - 4.11.2015 reclamantul a
desfăşurat activitatea de şef serviciu siguranţa deţinerii, iar în perioada 5.11.2015 -
1.06.2016 a desfăşurat activitatea de director adjunct pentru siguranţa deţinerii şi regimul
penitenciar, atribuţii pe care le-a îndeplinit pe baza Deciziilor zilnice pe unitate emise de
directorul Penitenciarului Arad. Pornind de la această stare de fapt, disputa între părţi
poartă asupra calificării juridice a acestor decizii zilnice pe unitate, reclamantul apreciind
în esenţă că prin acestea a fost delegat temporar să exercite o funcţie de conducere şi, ca
atare, sunt incidente disp.art.39 din Legea nr.293/2004.
La rândul său, pârâtul apreciază că reclamantul a desfăşurat activitatea ca urmare a
repartizării unor sarcini zilnice, iar nu ca urmare a unei împuterniciri, în sensul art.55 alin.3
din Legea nr.293/2004, motiv pentru care nu se impune plata drepturilor salariale
suplimentare.
Instanţa mai reţine că reclamantul solicită aplicarea dispoziţiilor cuprinse la art.39
din Legea nr.293/2004, care statuează că funcţionarii publici cu statut special îşi păstrează,
pe perioada delegării, detaşării ori trecerii temporare în altă funcţie, funcţia, gradul şi
drepturile salariale avute anterior, acordate conform prevederilor actelor normative privind
salarizarea acestora, iar în situaţia în care drepturile salariale corespunzătoare funcţiei pe
care este detaşat sau, după caz, trecut temporar în altă funcţie sunt mai mari, personalul
prevăzut la alin. (1) beneficiază de aceste drepturi salariale.
Pentru a beneficia de dispoziţiile cuprinse la art.39 alin.2, este necesar a se stabili că
reclamantul s-ar fi aflat într-una dintre situaţiile prevăzute la alin.1 de modificare a
raportului de serviciu, în condiţiile în care modificarea reprezintă o excepţie de la regula
conform căreia funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei are dreptul
la stabilitatea raporturilor de serviciu (art.53 alin.1).
Printre formele de modificare a raportului de serviciu al funcţionarului public cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare, Legea nr. 293/2004 individualizează
delegarea, detaşarea, trecerea temporară în altă funcţie, împuternicirea în funcţia de
conducere, numirea în altă funcţie sau mutarea în altă unitate (art.54-56 din Legea
nr.293/2004).
Reclamantul apreciază că în speţă, prin dispoziţia zilnică pe unitate s-a dispus
delegarea sa temporară, conform art.54 alin.1 din Legea nr.293/2004, apreciere ce nu poate
255
fi însuşită de instanţa de recurs, întrucât Decizia zilnică pe unitate reprezintă o modalitate
de lucru specifică la nivelul unităţii, care presupune repartizarea unor sarcini cu caracter
temporar de către directorul unităţii, în situaţia în care nevoile unităţii penitenciare impun
acest lucru, ţinând cont de prevederile cuprinse la art.3 alin.2, conform cărora statutul
special al funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare este conferit de
natura atribuţiilor de serviciu, care implică îndatoriri şi riscuri deosebite, iar pe de altă
parte, de dispoziţiile art.4 alin.3 din Legea nr.293/2004 care statuează că funcţionarul
public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare are dreptul să refuze, în
scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public cu statut
special este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală.
Funcţionarul public cu statut special este obligat să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic
al persoanei care a emis dispoziţia aceste situaţii.
Însuşi recurentul recunoaşte că decizia zilnică pe unitate nu are caracterul unui act
administrativ, întrucât nu este emis în vederea executării ori a organizării executării legii şi
nu dă naştere, nu modifică, nu schimbă raporturi juridice, ci se elaborează pentru
organizarea şi desfăşurarea activităţilor de interes general pentru întregul personal al
unităţii şi, din această perspectivă, nu se poate reţine că o asemenea decizie echivalează cu
o delegare, chiar temporară, în sensul art.54 din Legea nr.293/2004, întrucât aşa cum s-a
arătat anterior, delegarea reprezintă o formă de modificare a raportului de serviciu (situaţie
de excepţie de la stabilitatea raporturilor de serviciu), care se dispune printr-un act
administrativ ce dă naştere unor noi raporturi juridice.
Tot referitor la delegare, Curtea mai reţine că, potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.54
alin.1 din Legea nr.293/2004, personalul din sistemul administraţiei penitenciare, care are
calitatea de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare,
poate fi delegat de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor
sau, după caz, de directorii unităţilor din subordinea acesteia, să îndeplinească anumite
activităţi în interesul unităţii unde este încadrat, în aceeaşi localitate sau în altă localitate,
pe o perioadă de cel mult 60 de zile într-un an, iar cu acordul scris al acestora şi pentru o
perioadă ce depăşeşte 60 de zile. Aceste dispoziţii se coroborează cu prevederile cuprinse
la art.7 lit. e) din Ordinul nr.1662/2011, conform cărora delegarea personalului de execuţie
din unităţile administraţiei penitenciare este de competenţa directorului unităţii, după
obţinerea avizului conducerii unităţii unde urmează a fi delegat, rezultând astfel că
delegarea presupune în mod esenţial schimbarea locului de muncă în altă unitate, în aceeaşi
sau în altă localitate.
Rezultă, aşadar, că delegarea nu reprezintă o formă de exercitare a unei funcţii de
conducere, deoarece, aşa cum s-a arătat anterior, printre formele de modificare a raportului
de serviciu se numără şi împuternicirea în funcţia de conducere, conform art. 55 alin. 3 din
Legea nr.293/2004 (ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care
sunt încadraţi pe o perioadă de maxim 6 luni şi cu acordul scris al acestora perioada se poate
prelungi cu încă 6 luni).

256
 Din această perspectivă, trebuie ţinut cont şi de faptul că în speţă nu s-a făcut dovada
că reclamantului i-ar fi fost modificate raporturile de serviciu printr-un act emis de
autoritatea competentă.
Este de observat astfel că disp.art.20 din Legea nr.293/2004 invocate de reclamant,
stabilesc că „numirea şi eliberarea din funcţie, precum şi celelalte modificări ale raporturilor
de serviciu pentru funcţiile de director general, director general adjunct şi director în
sistemul administraţiei penitenciare se dispun prin ordin al ministrului justiţiei. Pentru
celelalte funcţii de conducere, precum şi pentru funcţiile de execuţie din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor şi unităţile de penitenciare, se dispun, după caz, prin decizie a
directorului general sau a directorilor unităţilor de penitenciare, potrivit competenţelor
legale”, rezultând astfel că în ipoteza a doua cuprinsă în textul de lege, competenţele sunt
departajate între directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorii
unităţilor de penitenciare, iar această competenţă este reglementată de dispoziţiile
Ordinului MJ nr.1662/2011.
Potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.4 din Ordinul 1662/2001, directorul general
dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă
funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă
pentru personalul din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu excepţia celui din
competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile
subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor
publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională
a Penitenciarelor.
Potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.6 din acelaşi ordin, „directorul de unitate dispune
cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie,
suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru
funcţionarii publici cu statut special cu funcţii de execuţie din unitate, personalul
contractual din unitate, cu excepţia celui prevăzut la art. 1, şi funcţionarii publici cu statut
special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din unitate” (...).
Instanţa concluzionează că împuternicirea pe o funcţie de conducere a unor ofiţeri cu
funcţie de execuţie se realizează de către directorul general al Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor, conform dispoziţiilor cuprinse la art.5 lit. m) din Ordinul MJ nr.1662/2011,
iar directorul de unitate nu are competenţa de a împuternici un funcţionar public cu statut
special aflat în subordinea sa într-o funcţie de conducere şi, din această perspectivă, decizia
zilnică pe unitate nu poate fi echivalată cu o asemenea împuternicire.
Rezultă aşadar că în speţă nu s-a produs o modificare a raporturilor de serviciu ale
reclamantului, în sensul delegării reglementate de art.54 alin.1 din Legea nr.293/2004 sau
în sensul împuternicirii într-o funcţie de conducere, reglementată de art.55 alin.3 din
aceeaşi lege, astfel încât reclamantul nu poate pretinde plata unor drepturi salariale
suplimentare, de vreme ce atribuţiile exercitate au fost în acord cu prev.art.3 alin.2 şi art.4
alin.3 din Legea nr.293/2004.
Se poate concluziona astfel că prima instanţă a realizat o interpretare corectă a
dispoziţiilor legale incidente în cauză, iar în ceea ce priveşte afirmaţia conform căreia
257
reclamantul a fost gratificat pentru activitatea desfăşurată, Curtea reţine că aceasta nu se
constituie într-un argument în susţinerea netemeiniciei acţiunii reclamantului, ci reprezintă
un aspect conex invocat de autoritatea pârâtă şi necontestat de reclamant.
Opinia contrară
În dosar nr. 358/108/2018, (decizia civilă nr. 154/07.02.2019), Curtea de Apel
Timişoara a reţinut următoarele:
„Demersul judiciar al reclamantului a fost iniţiat pentru ca instanţa să dispună
obligarea pârâtului la plata diferenţelor salariale, pentru ultimii 3 ani anteriori promovării
acţiunii, diferenţe constatate între salariile primite şi cele cuvenite funcţiei ocupate, în
temeiul art. 28 alin. 2 din Legea nr. 330/2009.
Recurentul Penitenciarul Arad susţine că activitatea pe care reclamantul - intimat a
desfăşurat-o şi pentru care acesta solicită plata diferenţelor salariale, nu a avut loc ca
urmare a unei împuterniciri în sensul art. 55 alin. (3), din Legea 293 din 2004.
Curtea observă că recurentul nu contestă că în perioada 01.12.2015 - 31.07.2016
reclamantul a exercitat funcţii de conducere în cadrul unităţii, însă, în opinia recurentului,
repartizarea unor sarcini cu caracter temporar de către directorul unităţii, prin Decizia
Zilnică pe Unitate - D.Z.U poate avea loc în unele situaţii când nevoile unităţii penitenciare
impun acest lucru, iar această desemnare prin D.Z.U nu echivalează cu împuternicirea în
funcţiile de conducere. Recurenta învederează că o funcţie de conducere poate fi ocupată
conform Legii nr.293/2004, numai prin concurs ori prin împuternicire pe un post vacant.
Curtea reţine că dispozițiile relevante în acest sens sunt cele cuprinse in art. 54 din
Legea 293/2004 care stabilesc ca personalul din sistemul administraţiei penitenciare poate
fi delegat şi de către directorii unităţilor din subordinea acesteia să îndeplinească anumite
activităţi în interesul unităţii unde este încadrat în aceeaşi localitate. Dacă perioada în care
sunt însărcinați să îndeplinească aceste sarcini depășește 60 de zile într-un an, această
măsură se poate lua doar cu acordul scris al celui în cauză.
În plus, potrivit art. 39 din aceeași lege, în situaţia în care drepturile salariale
corespunzătoare funcţiei pe care este detaşat sunt mai mari, funcţionarul public cu statut
special beneficiază de aceste drepturi salariale.
Pe de altă parte, critica potrivit căreia, pentru fiecare dintre deciziile emise,
reclamantul - intimat avea posibilitatea oferită de prevederile art. 4 alin. 3) din Legea
nr.293/2004 să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul
ierarhic, dacă le consideră ilegale, nu poate fi primită. Astfel, reclamantul nu a susţinut pe
calea acțiunii sale că dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic ar fi ilegale, ci a solicitat
achitarea diferenţelor salariale constatate între salariile primite şi cele cuvenite funcţiei
ocupate.
Pe de altă parte, în speţa de faţă nu prezintă importanţă dacă actul - Decizia zilnică
pe unitate este sau nu unul administrativ, câtă vreme obiectul acțiunii reclamantului nu
priveşte decât obligarea la plata unui drept salarial.
Aşa fiind, cum în perioada 01.12.2015 - 31.07.2016, reclamantul a exercitat funcţii de
conducere în cadrul unităţii şi, aşa cum am arătat, drepturile salariale corespunzătoare
funcţiei exercitate efectiv, sunt mai mari, funcţionarul public cu statut special se cuvine să
258
beneficieze de aceste drepturi”, însuşit astfel de instanţa de fond, chiar dacă excede
obiectului cauzei”.

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

20.3.1 Chestiuni prealabile, clarificări
În primul rând, dezlegarea ce urmează să fie propusă se va referi în mod general la
toți funcționarii cu statut special din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor (ANP),
indiferent de penitencioarul în care își desfășoară activitatea. După cum s-a arătat mai sus
(problema 9), regimul juridic aplicabil acestora a fost reglementat de Legea nr. 293/2004
privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor, abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de
penitenciare. În continuare, vom avea în vedere prevederile Legii nr. 293/2004, în contextul
căreia s-a născut problema.
În al doilea rând, situația litigioasă avută în vedere va fi următoarea: funcționarul a
îndeplinit în fapt, pe baza deciziilor zilnice pe unitate (DZU) emise de directorul
penitenciarului, atribuţii specifice unei funcţii de conducere 41 și pretinde pentru perioada
aferentă drepturile salariale corespunzătoare funcţiei de conducere (mai exact, diferența
între salariul lunar efectiv încasat și salariul lunar corespunzător funcției de conducere).
Prima opinie susține că, indiferent de atribuțiile executate în fapt în baza însărcinării
exprese a superiorului (DZU emise de directorul penitenciarului), funcționarul public nu are
dreptul la salariul corespunzătoar funcției de conducere deoarece, pe de-o parte, raportul
de serviciu al funcționarului nu s-a schimbat și nici nu se putea schimba legal fără urmarea
procedurii de numire în funcția de conducere (concurs, numire de către directorul ANP, etc.;
DZU nu ar fi un act valid de numire în funcția de conducere și, în realitate, nici nu a avut ca
efect o astfel de numire ci doar a reprezentat o repartizare a unor sarcini cu caracter
temporar în unele situaţii când nevoile unităţii penitenciare au impus acest lucru); pe de
altă parte, funcționarul se putea opune însărcinării, cf. art.4 alin. 3 din Legea nr.293/2004.
Opinia contrară pretinde că faptele pot fi încadrate în dispozițiile art. 54 din Legea
293/2004 (referitoare la delegare) și că, într-o astfel de situație, art. 39 din aceeași lege,
dacă drepturile salariale corespunzătoare funcţiei pe care este detaşat (sic!) sunt mai mari,
funcţionarul public cu statut special beneficiază de aceste drepturi salariale.
20.3.2 Soluționarea problemei de drept
Deși cea de-a doua opinie este evident greșit motivată (reține o situație de delegare
căreia, absolut surpinzător, îi aplică regimul juridic al detașării; în realitate, după cum se

41
Problema ridicată de Curtea de Apel Timișoara se referă la funcția de conducere ”de director adjunct pentru siguranţa
deţinerii şi regimul penitenciar”, ceea ce reprezintă doar un caz particular al problemei care va fi discutată în forma ei
generală. Chiar dacă președinții de secții vor agrea un răspuns strict limitat la situația descrisă de instanță (Penitenciarul Arad,
funcția de conducere de director adjunct), problema va fi analizată în generalitatea ei pentru a oferi instanțelor un instrument
cât mai util pentru rezolvarea unor situații în esență identice, sau foarte asemănătoare.
259
va arăta, situația problematică nu reprezintă caz de delegare sau detașare), considerăm că
a intuit corect soluția.
Următoarele teze sunt în favoarea acestei opinii:
- împuternicirea temporară a unui funcționar cu atribuţii specifice unei funcţiei de
conducere se poate face în condițiile art. 55 alin. 3 din Legea nr. 293/2004;
- DZU nu îndeplinește condițiile legale pentru împuternicirea temporară în funcția de
conducere;
- împuternicirea temporară prin DZU în funcția de conducere nu obligă funcționarul
să conteste actul și nu aduce atingere dreptului acestuia de a fi salarizat corespunzător
funcției pentru care a fost împuternicit, pentru perioada în care a exercitat efectiv funcția.
Astfel, modificarea raporturilor de serviciu a funcționarilor cu statut special din cadrul
ANP se poate face în condițiile art. 54 – 57 din Legea nr. 293/2004, prin delegare, detașare,
trecerea temporară în altă funcție, împuternicirea în funcție de conducere pentru o perioadă
de maxim 6 luni, schimbarea din funcție, mutare sau revocarea din funcția de conducere.
Situațiile trebuie distinse de numirea în funcție, reglementată de dispozițiile art. 15 – 21 din
lege.
În situația în care un funcționar din cadrul ANP este însărcinat temporar (altfel spus,
nu prin numirea în temeiul art. 20 din lege42, ci prin modificarea raportului de serviciu) să
exercite atribuții specifice unei funcții de conducere, temeiul însărcinării este dat de art.
55 alin. 3 din lege, potrivit căruia:
Ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care sunt încadraţi
sau în care au fost detaşaţi, împuternicirea pe funcţie se poate face pentru o perioadă de
maximum 6 (şase) luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit
competenţelor, cu încă 6 (şase) luni. Ofiţerii beneficiază pe perioada respectivă de salariul
pentru funcţia în care sunt împuterniciţi şi de indemnizaţia de conducere corespunzătoare
funcţiei respective. Ofiţerii împuterniciţi îşi menţin salariile pentru funcţia îndeplinită şi
indemnizaţiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale
funcţiei pe care sunt împuterniciţi.
Prin Ordinul ministrului justiției nr. 1662/C din 1 august 2011, emis în aplicarea Legii
nr. 293/2004, au fost aprobate competențele de gestiune a resurselor umane ale ministrului
justiţiei, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorilor
unităţilor subordonate acesteia.
Rezultă din chiar titlul ordinului că atribuțiile de numire în funcție și de modificare a
raporturilor de serviciu sunt împărțile între ministrul justiției, directorul general al ANP și
directorii de unități penitenciare.
Din interpretarea coroborată a dispozițiilor care reglementează aceste competențe,
în special a art. 5 alin. 1 lit. m raportat la art. 4 din ordin, că împuternicirea în funcție de

42
Potrivit art. 20 din legea nr. 293/2004:
Numirea şi eliberarea din funcţie, precum şi celelalte modificări ale raporturilor de serviciu pentru funcţiile de director
general, director general adjunct şi director în sistemul administraţiei penitenciare se dispun prin ordin al ministrului
justiţiei. Pentru celelalte funcţii de conducere, precum şi pentru funcţiile de execuţie din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor şi unităţile de penitenciare, se dispun, după caz, prin decizie a directorului general sau a directorilor
unităţilor de penitenciare, potrivit competenţelor legale.
260
conducere a ofițerilor prevăzuți de art. 55 alin. 3 din Legea nr. 293/2004 revine directorului
general al ANP43. În consecință, împuternicirea dată prin DZU de către directorul unității
penitenciare este nelegală deoarece încalcă normele de competență (bineînțeles, pot exista
ș În consecință, împuternicirea dată prin DZU de către directorul unității penitenciare este
nelegală deoarece încalcă normele de competență (bineînțeles, pot 44.
Totuși, această împrejurare nu produce consecințe referitor la salarizarea
funcționarului care, de bună credință, execută DZU.
În primul rând, nu există nicio obligație ca funcționarul să conteste DZU; art. 4 alin. 3
din Legea nr. 293/200445 conferă funcționarului un drept, nu o obligație, de a refuza, în scris
și motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Pe de altă parte, nu se poate accepta ca nelegalitatea unui act administrativ să
profite emitentului (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).
În al doilea rând, în cazul raportului de serviciu, la fel ca în cazul raportului de muncă,
nulitatea actului în temeiul căreia este prestat serviciul nu are efect asupra drepturilor
salariale. Într-adevăr, deși raportul de serviciu are un regim juridic distinct de cel al
raportului de muncă, dispozițiile care îl reglementează se completează cu cele din legislația
muncii, cf. art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (după
abrogarea acestora, cf. art. 367 Cod administrativ). Or, potrivit art. 57 alin. 5 din Codul
muncii, [p]ersoana care a prestat munca în temeiul unui contract individual de muncă nul
are dreptul la remunerarea acesteia, corespunzător modului de îndeplinire a atribuţiilor de

43
Prevederile relevante din Ordinul ministrului justiției nr. 1662/C/2011 sunt următoarele:
Art. 4
Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie,
suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administraţia Naţională
a Penitenciarelor, cu excepţia celui din competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile
subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor publici cu statut special debutanţi
admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
Art. 5
Directorul general are în competenţă:
(...)
m) împuternicirea în funcţii de conducere a ofiţerilor prevăzuţi la art. 4, în condiţiile legii;
(...).
Atribuțiile directorului de unitate sunt enumerate la art. 7 din ordin, iar împuternicirea în funcții de conducere nu figurază
printre acestea.
44
Pentru claritate, arătăm că DZU este definit de art. 21 alin. 6 din Ordinul nr. 2724/C/2018 din 10 iulie 2018 pentru aprobarea
Regulamentului de organizare şi funcţionare a penitenciarelor după cum urmează:
Decizia de zi pe unitate constituie actul intern emis de conducătorul unităţii, în fiecare zi lucrătoare, pentru ziua următoare,
în vederea organizării activităţii şi înfăptuirii obiectivelor instituţiei, prin măsuri de asigurare cu personal, în scopul
îndeplinirii eficiente a unor atribuţii, conform competenţelor şi limitelor de reglementare stabilite prin actele normative
aplicabile.
Denumirea de DZU figura, fără însă să fie definită, și în Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor nr. 507/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a unităţilor penitenciare,
abrogată de Ordinul nr. 2724/C/2018.
45
Potrivit acestora, [f]uncţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare are dreptul să refuze, în
scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis
dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public cu statut special este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care
aceasta este vădit ilegală. Funcţionarul public cu statut special este obligat să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al
persoanei care a emis dispoziţia aceste situaţii.
261
serviciu. Sub aspectul chestiunii în discuție, este lipsit de relevanță că actul nul este DZU și
nu un contract de muncă.
Pentru aceste considerente, propunem următoarea dezlegare problemei de drept:
Funcţionarii publici cu statut special din cadrul Administrației Naționale a
Penitenciarelor sunt îndreptățiți la plata salariului corespunzător funcției de
conducere, în situația în care au fost împuterniciți în respectiva funcție de conducere
prin decizie zilnică pe unitate emisă de directorul penitenciarului, pentru perioada în
care au exercitat efectiv funcția de conducere.

20.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema a fost discutată în cadrul Secţiei de Contencios administrativ şi fiscal,
discuţiile neconducând însa la conturarea unui punct de vedere majoritar. Date fiind, pe de
o parte, opiniile divergente exprimate în cursul dezbaterilor iar, pe de altă parte iminenţa
înregistrării pe rolul Înaltei Curţi a unei sesizări privind pronunţarea unui recurs în interesul
legii, soluţia care s-ar impune cu privire la acest punct ar fi aceea de a se lua act de faptul
că problema urmează a fi soluţionată pe calea unui RIL.

20.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
În legătură cu această problemă au fost primite următoarele observaţii:
1. Curtea de Apel Bacău - Punctul de vedere exprimat de magistrații secției a fost în
sensul că dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul
funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor,
republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi interpretate în sensul
asimilării deciziei zilnice pe unitate prin care se dispune îndeplinirea atribuțiilor
specifice unei funcții de conducere cu împuternicirea în funcția de conducere
prevăzută de lege.
S-a argumentat că, din interpretarea prevederilor art. 4 și 5 alin. 1 lit. m din Ordinul
M.J. nr. 1.662/C/2011, rezultă că împuternicirea în funcții de conducere este
atributul exclusiv al directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor,
acest act fiind distinct decizia de zi pe unitate care se întocmește în fiecare zi
lucrătoare pentru ziua următoare și are ca funcție planificarea personalului de serviciu
și cel aflat la comanda unității, elaborându-se în fiecare zi lucrătoare pentru ziua
următoare. Cum numai împuternicirea emisă în baza legii constituie actul
administrativ care poate modifica raportul de serviciu al funcționarului public cu
statut special, decizia de zi pe unitate nu are acest efect; pe cale de consecință
exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei de zi pe
unitate, nu determină acordarea drepturi salariale prevăzute de art. 55 alin. 3 teza a
II a din Legea nr. 293/2004.
Nu pot fi aplicate dispozițiile art. 57 alin. 5 din Codul muncii, acesta completând
Legea nr. 188/199 numai în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei
262
 publice; or, Legea nr. 293 /2004 reglementează, în art. 39 , care sunt situațiile în
care funcţionarul public cu statut special este îndreptățit la alte drepturi salariale
decât cele cuvenite pentru funcția pe care este încadrat.
2. Curtea de Apel Craiova – la nivelul curţii au fost identificate atât hotărâri în sensul
admiterii acţiunii cât şi hotărâri în sensul respingerii acţiunii. În opinia contrară celei
exprimate de către formatorul INM, se apreciază că DZU nu reprezintă acte
administrative de desemnare în funcţie de conducere, numirea într-o funcţie de
conducere sau împuternicirea de a exercita o funcţie de conducere nefiind de
competenţa directorului de unitate deci, cu atât mai puţin ar putea fi stabilite printr-
o DZU, fiind necesar un act administrativ, o decizie de personal. Se apreciază că atât
timp cât delegarea s-a făcut prin DZU şi nu printr-un act administrativ, aceasta nu
echivalează cu o delegare sau cu o împuternicire în sensul legii.
3. Curtea de Apel Cluj- Se constată existența unei practici judiciare neunitare la nivelul
secției de contencios administrativ a Curţii de Apel Cluj precum și imposibilitatea
armonizării punctelor de vedere exprimate de către judecătorii secției, în sensul
uneia sau alteia dintre opiniile exprimate. Practic, la nivelul secției au fost pronunțate
atât soluții de admitere cât și de respingere a cererilor de chemare în judecată. Opinia
contrară cele exprimate de către formator, respectiv cea de respingere a cererii de
chemare în judecată pentru plata diferențelor salariale, pentru perioadele în care
funcţionarii publici cu statut special au îndeplinit, pe baza deciziilor zilnice pe unitate
emise de către directorul penitenciarului, atribuții specifice funcției de conducere
de director, a fost argumentată în deciziile pronunțate, prin evidențierea
următoarelor aspecte:
„Curtea reține că decizia de zi pe unitate și decizia de împuternicire sunt două
chestiuni diferite.(art.21) Deși acestea comportă unele asemănări, din punct de vedere ale
emitentului, oportunității, întinderii efectelor și caracterul limitat în timp, ele se
deosebesc mai ales din punct de vedere al forței juridice, al efectelor juridice pe care le
produc având în vedere izvorul/temeiul legal al acestora. Astfel, Curtea observă că decizia
de zi pe unitate este un instrument de lucru cu caracter de urgență, o procedură de lucru
iar decizia de împuternicire este un act administrativ generat printr-o
formalitate/construcție prealabilă indispensabilă, având un regim juridic imperativ și
ocrotit legal. Manifestarea de vointa exteriorizată în formă de deciziei de zi pe unitate
exprimă intenția relativă de a emite un act administrativ, de a dispune cu privire la a se
face/ nu face ceva în vederea asigurării organizării și desfășurării activității unității.
Împuternicirea, exprimată expres printr-un act administrativ este rezultatul/finalitatea
manifestării de voință a emitentului, acțiunea sa materializat în sensul legii, cu privire la
raportul juridic, respectiv raportul de serviciu.
Curtea reține și aspectul, din interpretarea coroborată a dispozitiilor art. 9 al.1 din Anexa
VII Familia ocupațională de funcții bugetare „ Apărare, ordine publică și siguranță
națională” din Legea nr.284/2010 , art. 55 al.3 din Legea nr. 298/2004 şi OMJ NR.
1662/C/2011, că pentru aplicarea dispozitiilor art. 9 al.1 din anexa VII din Legea 284/2010
este obligatoriu ca funcționarul public respectiv să fi fost împuternicit în funcția de șef de

263
tură, fiind lipsite de relevanță existența sau nu a culpei părților angajate în raportul de
serviciu în raport de existența sau nu a acestei împuterniciri.
Cu alte cuvinte, în lipsa unei condiții obligatorii, prescrise de lege, nu se poate proceda la
aplicarea prevederilor legale privind salarizarea invocate. Curtea reține caracterul distinct
al celor două acte, respectiv decizia de împuternicire și decizia de zi pe unitate . Astfel,
numai împuternicirea emisă în baza legii constituie actul administrativ care poate modifica
raportul de serviciu al funcționarului public cu statut special iar decizia de zi pe unitate nu
are acest efect.
Exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei respective, nu
determină acordarea unor drepturi salariale în sensul solicitat. În lipsa acestei condiții
obligatorii, prescrisă de lege, nu se poate proceda la aplicarea prevederilor legale privind
salarizarea invocate de către reclamant, pentru membrul de sindicat, lipsind o condiție
esențială pentru aplicarea normei legale.”
4. Curtea de Apel Bucureşti – există practică neunitară şi la nivelul seciilor Curţii de
Apel Bucureşti. Având în vedere faptul că, prin Decizia HP nr. 10/2020 Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie a constatat faptul că, în această materie, există practică neunitară,
se propune amânarea stabilirii unei soluţii în condiţiile în care este necesaraă
activarea mecanismului legal de unificare a jurisprudenţei prin promovarea un RIL.
5. Curtea de Apel Alba-Iulia – pornind de la HP nr. 10/2020, la nivelul curţii a existat o
sesizare, decizia care s-a luat fiind aceea de a activa mecanismul legal de unificare a
practicii prin promovarea unui recurs în interesul legii. Documentul este deja în lucru,
urmând a fi înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la începutul anului
2021.
Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că la nivelul Curţii de Apel Alba
Iulia s-a luat decizia activării mecanismului legal de unificare a jurisprudenţaei prin
promovarea unui recurs în interesul legii, problema urmând a fi soluționată pe această
cale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 6 (dosarul nr. 108/1/2021) s-a admis recursul în interesul legii
formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr.
293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii
suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie,
similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.

264
 21.Aplicabilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia
contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând
stabilirea/acordarea drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 50)

21.1 Practica judiciară

Abstract - rezumatul soluţiei însuşite cu unanimitatea magistraţilor prezenţi :
Problema de drept ce a generat practică neunitară s-a ivit în dosare având ca obiect
salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
Într-o primă opinie se consideră că în ipoteza în care legea specială care
reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea
unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută
explicit nici vreo excepție cu privire la aceste drepturi salariale de la Legea nr. 554/2004,
devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva
parcurgerii procedurii prealabile, cât și din perspectiva obiectului cererii.
Într-o a doua opinie se consideră că drepturile salariale îşi au temeiul legal în Legea
nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, act normativ care nu prevede
îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul
Legii nr. 188/1999 în competenţa instanţei de contencios administrativ, nu impune aplicarea
în speţă a prevederilor Legii nr. 554/2004, modificată (art. 7-procedura prealabilă), întrucât
Legea 188/1999, art. 109 nu face trimitere la termenele şi condiţiile Legii 554/2004.
Argumente :
Legea-cadru nr. 284/2010: Art. 30. (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu
stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se
acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite.(2)
Contestația poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință a
actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de
credite.(3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile
lucrătoare.(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana
nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței
judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data
comunicării soluționării contestației în scris."
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014: Art. 11. (1) Soluționarea
contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de
încadrare și a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază care se acordă potrivit
prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite.(2) Contestația
poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de
stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.(3) Ordonatorii de
credite soluționează contestațiile în termen de 30 de zile.(4) Împotriva măsurilor dispuse
potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios

265
administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de
30 de zile de la data comunicării soluționării contestației."
Legea nr. 554/2004: art. 7. - Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanței
de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite
autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. (...)".
Art.8.- „ Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes
legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea
prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h),
poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în
tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune
morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se
consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau
prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a
unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea
dreptului sau interesului legitim”.
Relativ la problema e drept supusă analizei, s-au identificat două orientări
jurisprudențiale:
Potrivit deciziei ÎCCJ nr. 9/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 13.12.2017
„În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea
nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor
la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale
ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la
acestea din urmă.
Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în
ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul
jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale
care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele
individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă.”
Ulterior pronunţării acestei decizii practica judiciară a fost în continuare neunitară în
ce priveşte aplicabilitatea dreptului comun în materia contenciosului administrativ (Legea
nr. 554/2004 atât din perspectiva parcurgerii procedurii plângerii prealabile cât şi din
perspectiva obiectului cererii în situaţia litigiilor vizând salarizarea personalului plătit fin
fonduri publice, dovadă fiind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu dezlegarea
următoarei chestiuni de drept, în dosarul 807/1/2018, respectiv:
„1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
266
administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, în raport
cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fondurile publice, cu modificările și completările ulterioare, art. 11
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările
ulterioare, precum și cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată de Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii,
respectiv în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit
din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite
categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepție cu privire la acestea
de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este
obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura
prealabilă?
2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și în condițiile
prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor
administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici, prin care li s-au stabilit anterior
drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de
salarizare, consecința acestei definitivări fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai
putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor
drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă
actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială
pretinsă?".
Sesizarea a fost respinsă ca inadmisibilă, însă prin Decizia nr. 54/2018, publicată în
Monitorul Oficial 807/20.09.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept clarifică în considerentele 50, 51 şi 52 că dezlegarea dată
prin Decizia nr. 9/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul
competent să judece recursul în interesul legii se aplică nu doar jurisdicţiei muncii ci şi în
litigiile privind contestaţiile salariale formulate de funcţionarii publici.
Astfel, „51. Or, așa cum s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casație și Justiție a
pronunțat Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, prin care a procedat la
interpretarea dispozițiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 30 din Legea-cadru nr.
284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului
nr. 83/2014, în sensul dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă
sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea
angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute
prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte
adiționale la acestea din urmă.
52. Este adevărat că în dispozitivul deciziei amintite se face trimitere la procedura
prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii, însă analiza atentă a
267
considerentelor hotărârii pronunțate în recurs în interesul legii reflectă faptul că Înalta
Curte de Casație și Justiție a avut în vedere și litigiile privind contestațiile salariale
formulate de funcționarii publici, ceea ce este suficient pentru a se concluziona în sensul
că instanța supremă a statuat asupra problemei de drept în discuție și în prezenta sesizare.”
Se impune a se sublinia faptul că deşi a făcut obiectul sesizării chestiunea de drept
referitoare la aplicabilitatea legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale,
din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile şi a obiectului cererii, această
chestiune nu a fost tranşată nici prin dispozitiv şi nici prin considerentele deciziei.
O primă soluţie este aceea a inaplicabilităţii Legii nr. 554/2004 în astfel de litigii.
Opinia instanţei de recurs în dosarul nr. 5989/62/2016 a fost în sensul că „drepturile salariale
îşi au temeiul legal în Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, act normativ
care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.
Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul Legii nr. 188/1999 în competenţa
instanţei de contencios administrativ, nu impune aplicarea în speţă a prevederilor Legii nr.
554/2004, modificată (art. 7-procedura prealabilă), întrucât Legea 188/1999, art. 109 nu
face trimitere la termenele şi condiţiile Legii 554/2004”.
În acelaşi sens minuta CSM din 19.11.2008
https://fdocumente.com/document/minuta-csm-19112008.html.
O a doua soluţie este cea a aplicabilităţii prevederilor Legii nr. 554/2004 în cazul
litigiilor având ca obiect drepturile salariale ale funcţionarilor publici.
În dosarul nr. 5360/62/2016 al Curții de Apel Brașov, instanţa de recurs a apreciat că
acţiunea este inadmisibilă pentru neîndeplinirea condiţiilor pentru promovarea unei acţiuni
în contencios administrativ respectiv pentru faptul că nu se încadrează în vreuna din
ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004 care determină obiectul acţiunii
judiciare în contencios administrativ. Potrivit acestui articol „ Persoana vătămată într-un
drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral,
nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns
în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios
administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea
pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa
instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau
interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.
Reclamantele au formulat cererea de chemare în judecată direct în fața instanțelor
de judecată, fără ca anterior să se fi adresat angajatorului pentru solicitarea despăgubirilor
(constând în diferenţe salariale dintre salariul la nivelul maxim aferent gradului profesional
şi gradaţia de vechime pentru funcţiile publice şi salariul efectiv plătit în perioada
09.04.2015-31.07.2016) și fără ca acesta să își fi manifestat explicit refuzul său cu privire la
această chestiune, refuz ce urma să fie analizat de instanțele de judecată.
268
 În situaţia în care nu se solicită şi anularea unui act administrativ, ci doar se solicită
obligarea angajatorului la plata de drepturi salariale, procedura prealabilă prevăzută de art.
7 din Legea nr. 554/2004 nu este necesară, întrucât nu a fost atacat un act administrativ
unilateral emis de o autoritate publică, ci se solicită cenzurarea unui presupus refuz
nejustificat de soluţionare a cererii, or în această situaţie potrivit art. 7 alin.5 din Legea mr.
554/2004 procedura prealabilă nu este necesară.
În această ipoteză sunt relevante dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, din
perspectiva obiectului acţiunii, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acțiunii
judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanței persoana
vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, nemulțumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu
a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului,
reparării pagubei cauzate și, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate
adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept
al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluționare a cererii.
Aşadar, în situaţia în care reclamanţii nu s-au adresat anterior sesizării instanţei cu o
cerere prin care solicită angajatorului plata drepturilor salariale, acţiunea este inadmisibilă
dar nu pentru lipsa procedurii prealabile în sensul explicitat de prevederile art.2 lit. j din
Legea nr. 554/2004 respectiv pentru lipsa cererii prin se solicită autorităţii publice emitente
sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia, ci pentru lipsa cererii
care să declanşeze un refuz nejustificat susceptibil de cenzură în instanţa de contencios
administrativ.
Aceasta deoarece, în lipsa unei cereri către autoritate, nu există un refuz al acesteia
(justificat sau nu) de admitere a pretențiilor solicitantului. În cazul refuzului nejustificat,
legea (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) nu prevede necesitatea formulării plângerii
prealabile tocmai pentru că refuzul este declanșat de o cerere prealabilă adresată autorității
în vederea recunoașterii dreptului pretins.
O situație similară s-a întâlnit pe rolul instanțelor de judecată, inclusiv la Brașov, în
cazul dosarelor având ca obiect taxa de poluare. În toate aceste dosare, au fost respinse ca
inadmisibile cererile de chemare în judecată în cazul în care reclamantul nu se adresa în
prealabil autorității pentru restituirea sumei achitate cu titlu de taxă de poluare, astfel că,
neexistând un refuz nejustificat, instanța de contencios administrativ nu putea fi sesizată
pentru analiza acestui refuz, în condițiile art. 8 alin. 2 teza a doua din Legea nr. 554/2004.
Şi în cazul acestor litigii, prin decizia nr. 24/2011 pronunţată de Î.C.C.J. în recurs în interesul
legii s-a stabilit că procedura de contestare prevăzută la art. 7 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 50/2008, aprobată prin Legea nr. 140/2011, raportat la art. 205-218 din Codul
de procedură fiscală, nu se aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare
întemeiate pe dispozițiile art. 117 alin. (1) lit. d) din același cod.
Cea de-a doua opinie a fost împărtăşită cu unanimitate la nivelul secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a Curții de Apel Brașov.
269
 21.2 Opinia referentului
Este în sensul celei de-a doua opinii, pentru argumentele mai sus expuse.

21.3 Opinia formatorului INM

Răspunsul propus de către formatorul INM:
În interpretarea și aplicarea art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare,
art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor
publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi
completările ulterioare, în conformitate cu cele statuate în Decizia nr. 9/2017 pronunţată
de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul
legii și în Decizia nr. 54/2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanțele vor hotărî după cum urmează:
Dispoziţiile art. 7 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
referitoare la procedura prealabilă, sunt incidente în cazul acțiunilor promovate de
funcționari publici având ca obiect contestarea actelor individuale de salarizare referitoare
la stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de
bază/salariilor funcţiilor de bază.
Dispoziţiile art. 7 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
referitoare la procedura prealabilă, nu sunt incidente în cazul acțiunilor promovate de
funcționari publici având ca obiect contestarea actelor individuale de salarizare dacă:
- actele individuale de salarizare privesc alte elemente de salarizare (sporuri, premii,
alte drepturi, etc.) decât stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi
a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază;
- dacă se refuză emiterea unui act individual de salarizare privind alte elemente de
salarizare (sporuri, premii, alte drepturi, etc.) decât stabilirea salariilor de bază,
indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de
bază.
Dispozițiile art. 8 alin. 1 teza II din Legea nr. 554/2004 sunt incidente în situația în
care funcționarii publici se adresează direct instanței de judecată cu acțiuni privind drepturi
salariale, astfel de acțiuni fiind inadmisibile.
Observație: pentru exactitate și pentru concizie, răspunsul se referă doar la
interpretarea și aplicare art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 și art. 11 din OUG nr. 83/2014,
în contextul celor două decizii ale Înaltei Curți. Credem însă că răspunsul conține suficiente
elemente care să ajute instanțele să rezolve problema de drept și în contextul legislativ al
celorlalte legi de salarizare.

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr.22/14.09.2020 pronunţată în

recursul în interesul legii, s-a stabilit că:
„În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi
salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori
actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct
270
instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi
solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.”.

21.4. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că problema a fost soluționată
de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin RIL nr. 22/14.09.2020.

22. Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a

emite ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii
similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii,
grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală,
începând cu data de 21.12.2016 şi pentru viitor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 56)

22.1 Practica judiciară

Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de astabili salariul de bază şi de a emite
ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii, grade profesionale,
gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016 şi
pentru viitor.
Legislaţie incidentă:
Conform art.31 alin.(1) din OUG nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin OUG
nr.43/2016, prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016,
personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Potrivit art. 31 alin.(12) din OUG nr.57/2015, în aplicarea prevederilor alin. (1), pentru
stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale
prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi
nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti.
Potrivit art.3 alin.(13) din OUG nr.57/2015, în aplicarea prevederilor alin. (1), prin
instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică cu
personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli,
conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de
271
credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator
de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel
de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul
tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
Decizii ale Curţii Constituţionale considerate relevante: Decizia nr. 794/2016 din 15
decembrie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3^1 alin.
(1^1) - (1^4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi
unele măsuri fiscal-bugetare emisă de Curtea Constituțională, publicată în M.Of. nr.1029 din
21 decembrie 2016.
Problema: prin acţiunile deduse judecăţii, reclamanţii funcţionari publici au chemat
în judecată instituţia publică angajatoare solicitând obligarea instituţiei publice de a
recalcula, de astabili salariul de bază şi de a emite ordine în acest sens pentru reclamanţi,
la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi
categorii profesionale (funcţii, grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia
publică centrală.
Într-o primă opinie, instanţele au admis cererea pe motiv că la data de 09.04.2015,
a intrat în vigoare Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014, prin care s-a
introdus alin. 51 la art. 1, care prevede că „prin excepţie de la alin. 1 şi 2, personalul din
aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la
acelaşi nivel, precum şi personalul din Consiliul Concurenţei şi Curtea de Conturi, inclusiv
personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor
de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi
instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat
la nivelul maxim, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
În interpretarea şi aplicarea acestui text de lege, s-a constatat că voinţa clară a
legiuitorului este ca, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, personalul încadrat în
instituţiile şi autorităţile publice, care avea un nivel al salariului de bază şi al sporurilor mai
mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru
fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, să fie salarizat la acest nivel maxim, dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, eliminându-se astfel diferenţele salariale
rezultate, în anumite cazuri, în urma aplicării Legii nr. 284/2010. De altfel, prin raportul
comun din data de 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi al Comisiei
pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului asupra proiectului de Lege pentru
aprobarea OUG nr. 83/2014, s-a prevăzut că amendamentul, devenit alin. 51 al art. 1 la OUG
nr. 83/2014, a fost propus pentru eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi
funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime.
În contextul în care voinţa legiuitorului a fost de a elimina discriminările salariale
existente între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime,
nu poate fi primită interpretarea că Legea nr. 71/2015 s-ar aplica doar anumitor categorii
de personal.
272
 Totodată, s-a avut în vedere că Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 din
15.12.2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3^1 alin. (1^1)
- (1^4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri
fiscal-bugetare
În ce priveşte prima opinie au fost identificate deciziile civile:
- nr. 106 de la data de 11.01.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - SECŢIA A
VIII-A Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în dosarul nr.10109/3/2017.
-nr.5744 din data de 26.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - SECŢIA A
VIII-A Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în dosarul nr.31180/3/2017.
Cea de-a doua opinie a fost în sensul respingerii cererii, considerându-se că
funcţionarii publici nu sunt îndreptăţiţi să solicite recalcularea la nivelul maxim cu cel pentru
funcţii similare din cadrul aceleaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale, aflat în
plată din administraţia publică centrală şi la plata diferenţelor salariale rezultate.
Interpretând logico-juridic şi sistematic considerentele şi dispozitivul Deciziei C.C.R.
nr.794/2016, reiese că, pe perioada cât îşi produce efectele juridice O.U.G. nr.57/2015, în
cazul în care situaţia juridică a personalului plătit din fonduri publice de acelaşi grad,
vechime în funcţie sau în specialitate şi aceleaşi studii este identică, principiul egalităţii
conferă personalului sus menţionat dreptul de a-i fi acordat nivelul maxim stabilit în plată
pentru fiecare funcţie, grad, treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după
caz, din cadrul autorităţii sau instituţiei în care este încadrat; considerentul „indiferent de
instituţie sau autoritatea publică” fiind înserat pentru a sublinia ca se aplică tuturor
autorităţilor si instituţie publice.
Deşi s-a invocat expresia „aceeaşi categorie profesională şi familie ocupaţională”, s-a
omis că instanţa de contencios constituţional s-a referit la personalul care îşi desfăşoară
activitatea „în aceleaşi condiţii”.
Aşadar, Curtea a constatat că s-au interpretat trunchiat considerentele Deciziei
nr.794/2016 a Curţii Constituţionale a României, respectiv s-a solicitat a se da eficienţă
anumitor sintagme şi texte din hotărâre, fără a ţine seama de faptul că instanţa de
contencios constituţional a declarat neconstituţionalitatea doar a unui alineat din art.3 1 din
OUG nr.57/2015, pe motiv că la efectuarea calculului erau excluse drepturile stabilite sau
recunoscute prin hotărâri judecătoreşti, iar considerentele sale vin să sprijine această
soluţie, precum şi să sublinieze că nici o autoritate sau instituţie publică nu este exceptată
de la aplicarea acestor prevederi legale.
Aşadar, având în vedere faptul că, în anul 2016, art.3 1 alin.11 rap. la alin.13 din OUG
nr.57/2015 reglementează elementele în funcţie de care se stabileşte nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care este îndreptăţit personalul plătit din
fonduri publice din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, că aceste prevederi legale
beneficiază în continuare de prezumţia de validitate şi de constituţionalitate (de altfel,
confirmată prin Decizia CCR nr.794/2016), precum şi faptul că, în speţă, considerentul
esenţial ce a stat la baza declarării neconstituţionalităţii art.3 1 alin.12 din O.U.G. nr.57/2015
l-a reprezentat soluţia legislativă de stabilire a nivelului maxim al salariului de
273
bază/indemnizaţiei de încadrare în cadrul instituţiei sau autorităţii prin excluderea
drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti, precum şi faptul că prin
adoptarea acestui act normativ legiuitorul a dorit înlăturarea inechităţilor din sistemul de
salarizare al personalului bugetar în raport cu nivelul studiilor şi al activităţii profesionale
prestate, este indubitabil că acest nivel maxim se analizează la nivelul autorităţii/instituţiei
publice angajatoare, iar nu prin raportare la nivelul maxim aflat în plată în toate autorităţile
sau instituţiile publice.
Mai mult, s-a constatat că Legea nr.153/2017 nu are în vedere o egalizare a salariilor
de bază din familia ocupaţională administraţie pentru anul 2022, ci asigurarea de salarii de
bază egale pentru muncă cu valoare egală, precum şi eliminarea oricăror forme de
discriminare și instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar
care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție.
În ceea ce priveşte această a doua opinie au fost identificate deciziile civile nr. 1048
din data de 31.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secția a IX-a de contencios
administrativ și fiscal în dosarul 9543/3/2018 și nr.1488/2019 din data de 09.12.2019
pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal -
în dosarul nr.7429/3/2018.

22.2 Opinia referatului

Este în sensul celei de a doua opinii, de respingere a acestor acţiuni.

22.3 Opinia formatorului INM

22.3.1 Clarificări
Se observă că problema ridicată de Curtea de Apel București 46 este foarte generală
deoarece se referă la orice instituție publică și la toți funcționarii publici care ar pretinde
un nivel maxim de salarizare cu cel acordat pentru funcții similare din cadrul aceleiași familii
ocupaționale și categorii profesionale pentru funcționari publici din administrația publică
centrală, fără să distingă între legile de salarizare anuale; singura limitare este una
temporală (începând cu data de 21.12.2016 şi pentru viitor), dar și aceasta nemotivată (nu
se arată relevanța datei de 21.12.2016; este posibil să fie avută în vedere publicarea în M.
Of. a Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016).
Neclaritatea este accentuată de referirea la practica judiciară, deoarece prima opinie
se întemeiază pe dispozițiile OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2015, pe când cea de-a doua se referă la OUG nr. 57/2015 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016.
De asemenea, trebuie luat în considerare că și în situația în care este avută în vedere
o lege anume de salarizare, perioada pentru care se solicită drepturile este importantă
deoarece dispozițiile legale din același act normativ au suferit modificări și completări.

46
”Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a emite ordine în acest sens pentru
reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale
(funcţii, grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016 şi
pentru viitor”.
274
 Pentru aceste considerente, în forma propusă problema nu poate primi un răspuns
util. În cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr.
148/2015 sarcina formulării clare a problemei de drept revine referentului din cadrul
instanței care ridică problema (vezi discuția de la problema 4).
Totuși, văzând practica judiciară asociată47, constatăm că instanțele se confruntă cu
probleme reale în abordarea chestiunilor legate de salarizarea funcționarilor publici precum
și cu interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale cuprinse în OUG nr. 83/2014 și OUG nr.
57/2015 în contextul unor decizii pronunțate de Curtea Constituțională și de Înalta Curte de
Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Așa fiind, vom
încerca să extragem din această practică acele întrebări al căror răspuns s-ar putea dovedi
util pe viitor, în cauze cum sunt cele comunicate de Curtea de Apel București și în altele
asemănătoare. Întrebările privesc următoarele chestiuni:
1. Stabilirea obiectului judecății în cadrul acțiunilor formulate de funcționari publici,
în care se solicită obligarea autorității sau instituției publice la plata salariilor de
bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la
nivelul maxim cu cel pentru funcții similare din cadrul aceleiași familii ocupaționale și
categorii profesionale.
2. Cine sunt destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 5 1 din OUG nr. 83/2014
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri
în domeniul cheltuielilor publice, introduse prin Legea nr. 71/2015 48?

47
Sunt avute în vedere următoarele hotărâri judecătorești, pronunțate în patru dosare:
1. sentința civilă nr. 4536/12.07.2017 și decizia civilă nr. 106/11.01.2018 pronunţate de Tribunalul București și de Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul nr.10109/3/2017;
2. sentința civilă nr. 666/7.02.2018 și decizia civilă nr. 5744/26.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul
nr.31180/3/2017;
3. sentința civilă nr. 6344/15.10.2018 și decizia civilă nr. 1048/31.10.2019 pronunţate de Tribunalul București și Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul 9543/3/2018;
4. sentința civilă nr. 4363/22.06.2018 și decizia civilă nr. 1488/09.12.2019 pronunţate de Tribunalul București și Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul nr.7429/3/2018.
48
Dispozițiile art. 1 alin. 1, 2 și 51 din OUG nr. 83/2014 sunt următoarele:
(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2014 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de
referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.
(2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de
salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de
încadrare se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014,
în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
...
(5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii
de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază
şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare
funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

275
 3. Care este modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 3 1 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/201649?
4. Care sunt efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016?
Referitor la prima chestiune, observăm că din niciuna din hotărârile judecătorești la
care face referire Curtea de Apel București (vezi mai sus, nota 25) nu rezultă elementele de
salarizare care determină categoria salarială din care fac parte funcționarii publici
reclamanți. Or, stabilirea nivelului maxim la care se referă atât art. 1 alin. 5 1 din OUG nr.
83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, cât și art. 31 alin. 1 din OUG nr. 57/2015, introdus
prin OUG nr. 20/2016, se face pe categorii de funcționari publici determinați prin elementele
de salarizare stabilite prin anexele la Legea-cadru nr. 284/2010. Astfel, art. 1 alin. 51 din
OUG nr. 83/2014 se referă la fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie iar art. 31 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, în mod asemănător, face referire la fiecare funcţie, grad/treaptă,
gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate (mai mult decât atât, în cel de-al doilea caz,
sintagma ”fiecare funcție” a fost expres definită ca reprezentând funcţiile prevăzute în
aceeaşi anexă, capitol, literă, număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările
ulterioare).
În cazul acestui tip de acțiuni trebuie stabilit punctul de plecare (salarizarea efectivă
pe care o are fiecare funcționar public reclamant) și punctul de sosire (salarizarea pe care o
urmărește prin cererea de chemare în judecată). Acțiunile prin care se cere obligarea
autorității sau instituției publice la plata salariilor de bază/soldelor funcţiei de

49
Dispozițiile relevante din OUG nr. 57/2015 sunt următoarele:
ART. 1*)
(1) În anul 2016, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2015, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de
referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.
...
ART. 3^1
(1) Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care
beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de
muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie
sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(1^1) Sintagma "fiecare funcţie" prevăzută la alin. (1) reprezintă funcţiile prevăzute în aceeaşi anexă, capitol, literă,
număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu
modificările şi completările ulterioare.
(1^2) În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare
din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele
normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti. [acest alineat a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016]
(1^3) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate
publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate
proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate
în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi
nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va
stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
276
bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la nivelul maxim cu cel pentru
funcții identice sau similare din cadrul aceleiași familii ocupaționale și categorii profesionale
au un obiect insuficient determinat deoarece sunt posibile mai multe situații:
- reclamantul sau o parte din reclamanți pot fi deja beneficiarii salariului maxim, caz
în care acțiunea ar neîntemeiată; acest aspect poate să reiese sau nu din întâmpinare,
instanțele fiind ținute să verifice pentru a afla adevărul;
- reclamantul sau o parte din reclamanți pot avea funcții identice sau doar similare
cu cele care determină salariul maxim pretins; această diferență trebuie luată în
considerarea deoarece, după cum se va arăta, va conduce la soluții diferite.
Subliniem că este într-adevăr posibil ca funcționari publici aflați în aceiași categorie
(altfel spus, având funcții identice din punct de vedere al salarizării), în cadrul aceleiași
autorități sau instituții publice, să aibă salarii diferite. Identificăm două posibile surse:
- unii funcționari publici dețin, spre diferență de colegii lor aflați în aceiași situație,
hotărâri judecătorești favorabile, pronunțate în anii anteriori în materie de salarizare (de
ex., este cunoscută practica judiciară divergentă a instanțelor judecătorești în interpretarea
şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. 1 lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, referitoare la suplimentul postului şi suplimentul corespunzător
treptei de salarizare, anterioară Deciziei RIL nr. 20/21.09.2009; așa fiind, rezultă două
categorii de funcționari publici care, deși din punct de vedere legal sunt în aceiași situație,
în realitate au salarii diferite; într-o categorie intră funcționarii cărora li s-au respins
acțiunile sau care nu au formulat acțiuni în justiție iar în a doua intră funcționarii care au
exercitat cu succes astfel de acțiuni)50;
- alte diferențe salariale între funcționari aflați în aceiași situație, începând cu anul
2010, pot proveni chiar din aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, datorită schimbării de viziune
a legiuitorului în ce privește raportul dintre salariul de bază și sporuri; art. 1 alin. 5 1 din OUG
nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, cât și art. 3 1 alin. 1 din OUG nr. 57/2015,
introdus prin OUG nr. 20/2016 arată intenția manifestă a legiuitorului de a înlătura aceste
diferențe
În consecință, obiectului judecății în cadrul acestui tip de acțiuni presupune
identificarea tuturor elementelor de salarizare (de exemplu, funcția, tipul funcției, grad,
clasă, coeficient de ierarhizare și altele asemenea, în raport cu familia ocupațională din care
fac parte funcționarii publici) care determină categoria din care fac parte funcționarii publici
reclamanți.
Referitor la a doua chestiune, răspunsul a fost dat în bună măsură de Înalta Curte și
de celelalte instanțe judecătorești. Astfel, destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 5 1
din OUG nr. 83/2014 sunt, pe lângă personalul expres arătat în cuprinsul normei, următoarele
categorii de personal:
- personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice enumerate de art. 2 alin. 1
lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 (cf. Deciziei HP nr. 23/2016);

50
Este adevărat că art. 31 alin. 12 din OUG nr. 57/2015 a urmărit să păstreze diferența de regim juridic dintre funcționari, sub
acest aspect, în temeiul relativității efectelor hotărârii judecătorești dar, după cum s-a arătat, textul a fost declarat
neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016.
277
 - personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la art. 2 alin. 1
lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 (cf. Deciziei HP nr. 54/2017);
- personalul din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură (cf. Minutei
întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de
Casație și Justiție și curților de apel de la Curtea de Apel Craiova, din 17-18 octombrie 2019,
problema nr. 6).
Dat fiind faptul că în toate aceste cazuri interpretarea a fost extensivă, existând riscul
ca, în contra dispozițiilor legale, situația de excepție instituită de art. 1 alin. 51 din OUG nr.
83/2014 să devină regula, propunem ca în cazul acțiunilor formulate de funcționari publici
care nu se înscriu într-una din aceste categorii, să fie folosit de către instanțe mecanismul
de preîntâmpinare a practicii neunitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură
civilă (sau punerea în discuție a constituționalității textului și sesizarea Curții
Constituționale).
Referitor la cea de-a treia chestiune, considerăm că dispozițiile art. 31 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/2016, trebuie interpretate în sensul că "nivelul
maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare" se face pe categorii, fiecare
categorie incluzând funcționari publici determinați prin elemente de salarizare identice, în
concordanță cu anexele la Legea-cadru nr. 284/2010.
Pentru funcționarii publici, elementele de salarizare necesare pentru încadrarea
acestora în diferite categorii sunt date în Anexa I.
Spre exemplu, pentru funcția ”auditor”, elementele de salarizare sunt următoarele:
1) familia ocupațională de funcții bugetare ”Administrație” 2) categoria funcții publice
generale de execuție 3) studii superioare 4) grad profesional superior/principal/asistent 5)
funcție publică de stat/teritorială/locală 6) clasa și coeficientul de ierarhizare. Primele trei
elemente sunt comune diferitelor categorii de auditori (iar unele sunt comune și cu ale altor
tipuri de funcții) iar ultimele două disting între următoarele categorii de auditori:
- auditori, grad superior, funcție publică de stat, clasa 70, coeficient de ierarhizare
5,50 (pentru stabilirea numărului de categorii este lipsit de relevanță că prin legile anuale
de salarizare au fost stabiliți coeficienți de ierarhizare cantitativ diferiți deoarece ceea ce
interesează deocamdată este delimitarea și stabilirea corectă a categoriilor și nu nivelul de
salarizare aferent fiecărei categorii; pentru stabilirea salariului exact este necesară luarea
în considerare a legilor anuale de salarizare);
- auditori, grad superior, funcție publică teritorială, clasa 55, coeficient de ierarhizare
3,79;
- auditori, grad superior, funcție publică locală, clasa 49, coeficient de ierarhizare
3,27;
- etc.
În total, avem 9 categorii de auditori. Diferențele de salarizare între aceste nouă
categorii trebuie păstrate deoarece sunt stabilite prin lege, sunt distincte prin lege și nicio
dispoziție legală nu autorizează mixarea sau confuzia lor. Dispozițiile art. 3 1 alin. 1 din OUG
nr. 57/2015 nu justifică stabilirea prin analogie a "nivelului maxim al salariului de bază"
pentru un auditor dintr-o categorie, în baza asemănării cu un auditor dintr-o altă categorie.
278
În schimb, în interiorul aceleiași categorii, dispozițiile art. 3 1 alin. 1 din OUG nr. 57/2015
justifică aducerea salariilor de bază mai mici la nivel maxim, adică la nivelul celui mai mare
salariu din acea categorie (pentru posibilele surse care au condus la salarizare inegală în
cadrul aceleiași categorii, vezi mai sus, discuția de la prima chestiune).
Pe lângă identitatea de categorie trebuie avută în vedere și identitatea de
instituție/autoritate publică deoarece dispozițiile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 se
referă expres la ”nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice” iar art. 3 1
alin. 1 din OUG nr. 57/2015 se referă expres la ” la nivelul maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice”. Această
chestiune nu a ridicat probleme în fața Curții de Apel București, raportat la practica judiciară
indicată, dar a ridicat probleme în alte contexte51. Facem precizarea că mai multe autorități
sau instituții publice intră în aceiași categorie în raport cu dispozițiile art. 3 1 alin. 31 din OUG
nr. 57/201552.
În sfârșit, deși nu știm să fii ridicat probleme în practică, atragem atenția asupra
identității de activitate, ca o condiție necesară pentru maximizarea salariului (condiția
rezultă atât din textul art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 cât și al art. 31 alin. 1 din OUG nr.
57/2015).
În mod asemănător vor trebui tratați toți funcționarii publici reclamanți. Această
muncă de detaliu este esențială pentru a pronunța soluții legale și temeinice. Bineînțeles,
pentru stabilirea adevărului, instanțele vor solicita lămuriri privind salarizarea reclamanților
de la ordonatorul de credite și vor administra orice alte probe permise de lege. Trebuie
evitată abordarea generală, bazată pe ghicirea intenției legiuitorului, pe o presupusă
intenție de a uniformiza multiplele categorii ale aceluiași tip de funcții publice sau pe
intenția de a înlătura presupuse discriminări sau inechități prin confuzia categoriilor, a
instituțiilor/autorităților sau a activităților, deoarece lipsește de efecte dispozițiile legale
care le instituie și înlocuiește voința legiuitorului cu voința interpretului.
Aceasta nu înseamnă că instanțele nu sunt competente să constate eventuale
discriminări. Trebuie însă luat în considerare că distincția nu înseamnă discriminare iar
diferențele de salarizare între diferitele categorii de personal reflectă politica legiuitorului
(spre ex., unul din instrumentele legale de combatere a migrației forței de muncă în
domeniul medicinei sau al inteligenței artificiale îl reprezintă salarizarea diferențiată a
acestor categorii de personal). Nu este suficient ca discriminarea să fie afirmată (fie și sub

51
A se vedea și Decizia HP nr. 49/2018, dosar nr. 731/1/2018, publicată în M. Of. nr. 838 din 2 octombrie 2018.
52
Potrivit acestora:
(1^3) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică
cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate proprie,
iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în
subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel
de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili
la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
Vezi, de asemenea, și nota precedentă.
279
forma evidenței) fiind absolut necesar să fie probată și să fie analizată de instanță într-o
modalitate recognoscibilă de comunitatea profesioniștilor53.
Referitor la cea de-a patra chestiune, considerăm că Decizia Curții Constituționale
nr. 794/2016 semnifică exclusiv faptul că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei
de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 3 1 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 57/2015, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016,
include şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti. Decizia nu justifică
stabilirea "nivelului maxim" prin raportare la alte elemente decât hotărârile judecătorești,
în baza analogiei sau a unei interpretări extensive a considerentelor hotărârii.
Într-adevăr, prin această decizie s-a decis că dispoziţiile art. 3^1 alin. (1^2) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-
bugetare sunt neconstituţionale (Curtea Constituțională a avut în vedere OUG nr. 57/2015
în forma modificată prin OUG nr. 43/2016). Pentru a hotărî astfel, Curtea a constat că textul
aduce atingere:
- dispozițiilor art. 124 şi art. 126 din Constituţie (vezi paragraful 27),
- principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat consacrat de
art. 1 alin. 4 din Legea fundamentală (vezi paragraful 28) și
- principiului egalității în fața legii, garantat de art. 16 din Constituție (vezi paragraful
30).
Pentru respectarea acestui din urmă principiu, Curtea a hotărât că nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 57/2015, corespunzător fiecărei funcţii, grad/treaptă, gradaţie, vechime în
funcţie sau în specialitate, trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri
judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege
aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale
prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice (vezi paragraful 31).
În paragraful următor (paragraful 32), Curtea precizează: ca efect al
neconstituţionalităţii art. 3^1 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015
(introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016), "nivelul maxim al salariului

53
Într-adevăr, roata nu trebuie reinventată; vezi Manualul de drept european privind nediscriminarea, ediția 2018, accesibil
online la adresa:
file:///C:/Users/Cristian%20Daniel%20Oana/Documents/fra-2018-handbook-non-discrimination-law-2018_ro.pdf
În ce ne privește, credem suita de decizii ale Curții Constituționale (Deciziile nr. 818, 819, 820 și 821 din 3 iulie 2008,
publicate în M. Of. nr. 537 din 16.07.2008), s-a stabilit că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt
neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze
ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu
norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative; ulterior, prin Decizia 1325/2008, publicată în
M. Of. nr. 872 din 23.12.2008, interpretarea inițială a fost extinsă pentru întreg domeniul OG nr. 137/2000) semnifică faptul
că instanțele nu se pot limita la afirmarea discriminării, înlocuind voința legiuitorului cu propria voință, ci trebuie să arate că
este chiar voința legiuitorului de a nu exista discriminare, ceea ce presupune un tip de analiză pe care instanțele, anterior
suitei de decizii amintite, nu l-au făcut.
280
de bază/indemnizaţiei de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 31 alin.
(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 20/2016), trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti. Aşadar, personalul care beneficiază de aceleaşi condiţii trebuie să
fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau
autoritate publică (sublinierea noastră, OCD, formator INM).
Unele instanțe de judecată au interpretat extensiv partea subliniată din paragraful 32
(este cazul instanțelor care au susținut prima opinie; vezi pct. 12.1 de mai sus) și, bazându-
se pe decizia Curții Constituționale, au maximizat salariile reclamanților fără să facă nicio
referire la faptul că nivelul maxim a fost determinat de hotărâri judecătorești. Altfel spus,
au scos complet din context afirmația și i-au dat o formă generală, ca și cum instanța de
contencios constituțional ar fi autorizat mixarea diferitelor categorii de personal și de
instituții/autorități. Interpretarea este greșită deoarece este contrară întregului
raționament al Curții Constituționale care a discutat doar un singur element care
influențează salarizarea, și anume hotărârile judecătorești.
Altfel spus, după ce legiuitorul a eliminat una din sursele de diferență salarială între
persoane aflate în situații identice (prin OUG nr. 20/2016), respectiv diferențele rezultate
din aplicare strictă a legilor de salarizare ulterioare Legii-cadru nr. 330/2009, Curtea
Constituțională a înlăturat-o și pe cea de-a doua (hotărârile judecătorești). Nimic mai mult.
Pentru aceste considerente, propunem următoarele răspunsuri:
1. Stabilirea obiectului judecății în cadrul acțiunilor formulate de funcționari publici,
prin care se solicită obligarea autorității sau instituției publice la plata salariilor de
bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la
nivelul maxim cu cel pentru funcții identice sau similare din cadrul aceleiași familii
ocupaționale și categorii profesionale, presupune identificarea tuturor elementelor de
salarizare (de exemplu, funcția, tipul funcției, grad, clasă, coeficient de ierarhizare și altele
asemenea, în raport cu familia ocupațională din care fac parte funcționarii publici) care
determină categoria din care fac parte funcționarii publici reclamanți.
2. Destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în
domeniul cheltuielilor publice, introduse prin Legea nr. 71/2015, sunt următoarele categorii
de personal:
- personalul expres arătat în cuprinsul normei;
- personalul din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2
alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit
din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
- personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la art. 2 alin. (1)
lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
- personalul din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

281
 În cazul acțiunilor formulate de funcționari publici care nu se înscriu într-una din
aceste categorii, se recomandă folosirea de către instanțe a mecanismului de preîntâmpinare
a practicii neunitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură civilă.
3. Dispozițiile art. 31 alin. 1 din OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/2016, se
interpretează în sensul că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare"
se face pe categorii, fiecare categorie incluzând funcționari publici determinați prin
elemente de salarizare identice (de exemplu, având aceeași funcție, același tip de funcției,
același grad, aceeași clasă, același coeficient de ierarhizare și altele asemenea, în raport cu
familia ocupațională din care fac parte funcționarii publici).
Aceste dispoziții nu justifică stabilirea prin analogie a "nivelului maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare", în baza asemănării dintre diferite categorii de funcționari
publici determinați prin elemente de salarizare parțial identice, parțial diferite (de exemplu,
având aceeași funcție, același tip de funcției, același grad, aceeași clasă, dar coeficienți de
ierarhizare diferiți).
4. Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 semnifică faptul că "nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art.
31 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, introdus prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 20/2016, include şi drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti.
Decizia nu justifică stabilirea "nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de
încadrare" prin raportare la alte elemente decât hotărârile judecătorești.

22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

22.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
În opinia unuia dintre completele Curţii de Apel Iaşi este necesar a se face o nuanţare,
în sensul în care decizia Curții Constituționale se referă la anumite hotărâri judecătorești
care privesc elemente salariale ce se acordă unei întregi familii ocupaționale, hotărâri care,
în viziunea Curții, au aplicabilitate generală, aspect subliniat în considerentele deciziei.
Pornind de la considerentele acestei decizii, aplicarea nivelului maxim de salarizare urmează
a fi restrânsă doar la situaţiile în care există hotărâri judecătoreşti cu aplicabilitate generală,
cu excluderea situaţiilor particulare.
De asemenea, având în vedere situaţiile concrete deduse judecăţii, se pune problema
de a se şti cum poate fi interpretată această decizie a Curţii Constituţionale şi care este
modalitatea de aplicare a acesteia în ipoteza în care funcţionarul public solicită acordarea
nivelului maxim, argumentând în favoarea acestei solicitări prin împrejurarea că există
colegi care au obţinut, printr-o hotărâre judecătorească, un spor ( deci nu o majorare a
indemnizaţiei de încadrare), cum ar fi, spre exemplu, sporul de confidenţialitate. În această
ipoteză, s-a procedat la interpretarea celor statuate de către Curtea Constituţională la
punctul 26 din Decizia nr. 794/2016, apreciind că decizia vizează acele hotarâri judecătoreşti
282
cu aplicabilitate generală în sensul recunoaşterii printr-o hotărâre judecătorească a însăşi
indemnizaţiei de încadrare. În ipoteza în care hotărârile judecătoreşti vizează situaţii
particulare de genul sporurilor, egalizarea nu se mai justifică în baza Deciziei 794/2016, o
astfel de egalizare putându-se eventual realiza prin raportare la dispoziţiile Legii nr.
71/2015, cu luarea în considerare a tuturor elementelor de comparaţie ( funcţie, grad,
gradaţie, etc.).
Cu unanimitate (1 abținere din partea Secției a VIII-a a Curții de Apel București),
participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

23.Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor

începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea
nr. 304/2004 prin Legea nr. 207/2008 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 67)

23.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor
începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea nr.
304/2004 prin Legea nr. 207/2008, respectiv dacă acestei categorii de personal îi poate fi
recunoscută vechimea în funcţie în sensul Cap. I sau salariul este stabilit exclusiv prin
raportare la nivelul de bază prevăzut în tabel pentru procurorul cu grad de judecătorie.
Legislaţie incidentă:
Art. 120 alin. 6 şi 7 din Legea nr. 304/2004:
(6) Specialiştii IT din cadrul instanţelor şi parchetelor, din cadrul aparatului propriu
al Consiliului Superior al Magistraturii şi al instituţiilor aflate în coordonarea acestuia, al
Ministerului Justiţiei şi al Inspecţiei Judiciare beneficiază de aceleaşi drepturi salariale ca
specialiştii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie stabilite
potrivit legislaţiei privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
(7) Personalul prevăzut la alin. (2) beneficiază de drepturile salariale prevăzute
pentru specialiştii de la art. 116 alin. (5) din prezenta lege.”
Legea nr.153/2017, anexa V, cap.VIII, art.22 alin.1 şi 2:
(1) Salariile de bază pentru specialiştii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi al Direcţiei de
Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete,
sunt prevăzute în prezenta anexă la cap. I lit. B nr. crt. 4.
(2) Specialiştii prevăzuţi la alin. (1) beneficiază şi de celelalte drepturi salariale
prevăzute de lege pentru categoria profesională din care fac parte, după caz, cu excepţia
elementelor salariale care compun salariul de bază stabilit pentru categoriile profesionale
din care fac parte.
283
 Starea de fapt:
Prin acţiunile deduse judecăţii, reclamanţii, specialişti IT în cadrul instanţelor sau
parchetelor, au solicitat stabilirea salariului brut în raport de vechimea în funcţie şi de
vechimea în muncă.
Într-o primă opinie, instanţele au respins cererea reclamanţilor, constatând că
reglementarea din Cap. I lit. b nr.crt.4, la care trimite Legea nr.153/2017, anexa V, cap.VIII,
art.22 alin.1 şi 2, se referă la indemnizația de încadrare pentru procurori cu grad de
judecătorie, iar din coroborarea textelor de lege arătate mai sus, rezultă cu evidență că
salariile de bază ale specialiștilor din PICCJ, la care se raportează nivelul de salarizare al
reclamantului, se stabilesc doar în condițiile acestor dispoziții legale, urmând ca ”doar
celelalte drepturi salariale prevăzute de lege pentru categoria profesională din care fac
parte”, anume sporurile, compensațiile, majorările, primele să fie adăugate de la categoria
profesională a personalului auxiliar de specialitate din cadrul parchetelor (având în vedere
că din această categorie fac parte si specialiștii IT, potrivit art.3, alin.2 din Legea
nr.567/2004).
Dispozițiile art. 120 alin 6 și 7 din Legea nr. 303/2004 fac referire la salarizarea
potrivit cap. I lit. B nr.crt.4, însă textul de lege nu poate fi lecturat și, în consecință, nu
poate fi aplicat făcându-se abstracție de prevederile Notei anexate tabelului de calcul al
salariilor de bază, potrivit căreia, la pct. 1 se prevăd următoarele:
”Prin "vechime în funcţie", în sensul prezentului capitol, se înţelege vechimea în
funcţia de judecător, procuror, personal asimilat acestora, magistrat-asistent sau auditor de
justiţie”.
Așadar, deși în cap. I lit. B nr. crt. 4 se prevăd mai multe niveluri de salarizare pentru
procurorii cu grad de judecătorie, diferența fiind dată inclusiv de vechimea în funcție, care
conduce la majorarea ”bazei de salarizare”, o astfel de majorare nu poate fi aplicată decât
dacă sunt îndeplinite condițiile pentru vechimea în funcție, astfel cum sunt acestea
explicitate în pct. 1 al Notei, respectiv dacă se face dovada vechimii în funcția de judecător,
procuror, personal asimilat acestora, magistrat asistent sau auditor de justiție”.
În mod evident, specialiștii IT nu fac parte din categoria magistraților ori a
personalului asimilat magistraților, limitativ indicaţi în textul Notei și, pe cale de consecință,
nu pot beneficia de majorarea aferentă vechimii în funcția de magistrat sau personal
asimilat.
Așadar, salariul de bază al specialiștilor IT din cadrul instanțelor și parchetelor se
calculează prin raportare la salariul de bază al unui procuror cu grad de judecătorie calculat
fără aplicarea majorării corespunzătoare vechimii în funcția de magistrat/ personal asimilat
magistraților, la care se adaugă celelalte drepturi salariale aferente categoriei profesionale
din care fac parte (sporuri, prime etc., acordate personalului auxiliar din cadrul instanţelor).
A reținut Curtea că sunt nerelevante susținerile reclamantului privitoare la aceea că
salariile personalului auxiliar de specialitate se diferențiază în raport cu vechimea în
specialitate, având în vedere că în privința specialiștilor IT sunt aplicabile dispozițiile
speciale ale Legii nr. 303/2004, care deși îi menține în categoria profesională a personalului
auxiliar din cadrul instanțelor judecătorești, le stabilește specialiștilor IT un nivel de
284
salarizare superior, prin raportare la o altă categorie profesională – de procuror cu grad de
judecătorie, cu excluderea însă a majorării specifice vechimii în funcţia de magistrat.
În măsura în care s-ar da relevanță susținerilor reclamantului, potrivit cărora ar trebui
să beneficieze de salariul de bază aferent unui procuror cu grad de judecătorie, dar în același
timp și de majorarea pentru vechimea în funcție acordată personalului auxiliar de
specialitate, s-ar adăuga în mod nepermis la lege, în condițiile în care în Anexa V la Legea
nr. 153/2017 nu este prevăzută în grilele de salarizare o astfel de posibilitate, majorările
pentru vechimea în funcție prevăzute pentru categoria magistraților și cele pentru
personalul auxiliar fiind diferite și fiind prevăzute în mod distinct pentru fiecare categorie
profesională.
În ceea ce privește încălcarea principiilor egalității și al nediscriminării, prin aceea că
salariile specialiștilor IT au fost calculate în mod diferit în alte instanțe din țară, Curtea a
înlăturat și aceste alegații ca nefondate, având în vedere că modul în care alți ordonatori de
credite au înțeles să interpreteze și să aplice legea nu face obiectul cenzurii instanței de
judecată în prezentul litigiu, iar ordonatorul principal de credite a dat îndrumări tuturor
ordonatorilor secundari și terțiari cu privire la aplicarea legii de salarizare la nivelul întregii
țări, interpretarea dată de acesta textelor de lege fiind aceeași cu interpretarea dată de
instanța de judecată în prezentul litigiu.
Nu au fost reținute nici alegațiile potrivit cărora prin actele contestate ar fi fost
încălcat principiul legalității, dat fiind că potrivit considerentelor expuse anterior,
ordonatorul de credite a interpretat și a aplicat legea în mod corespunzător, concluziile
acestuia fiind in acord cu cele al instanței de judecată.
În sprijinul acestei opinii au fost identificate următoarele sentinţe civile:
- nr. 1449/15 aprilie 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-
A - Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8579/2/2018, nedefinitivă;
- nr. 1394/10 aprilie 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-
A - Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8435/2/2018, nedefinitivă;
- nr. 1139/25.03.2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-A -
Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8162/2/2018.
Într-o a doua opinie, acţiunile au fost admise, în sensul stabilirii salariului cu
recunoaşterea vechimii în funcţia de specialist IT, Curtea constatând că prevederile art. 22
alin. 2 din Legea 153/2017 fac trimitere la cap. I lit. B nr. crt. 4, fără a face vreo altă
distincţie, astfel că se impunea ca în cazul reclamantei să fie aplicată în întregime
modalitatea de stabilire a drepturilor salariale pentru procurorul cu grad de judecătorie,
atât în raport de gradaţia aferentă vechimii în muncă, dar şi în raport de vechimea în funcţie.
Este adevărat că prevederile notei de subsol de la pct. 1 stabilesc faptul că ,,prin
vechime în funcţie se înţelege vechimea în funcţia de judecător, procuror, personal asimilat
acestora, magistrat asistent sau auditor de justiţie, însă, aceste prevederi legale privesc
situaţia judecătorilor şi procurorilor.
În condiţiile în care, prin intermediul dispoziţiilor art. 22 alin. 2 se face trimitere la
cap. I lit. B nr. crt. 4. nu se poate considera că trebuie avută în vedere definiţia noţiunii de
vechime în funcţie astfel cum aceasta se regăseşte la pct. 1 al notei de subsol, ci trebuie
285
aplicată în raport de situaţia particulară a reclamantei, vechimea în funcţie în acest caz fiind
asimilată vechimii specialistului IT în funcţie.
În varianta propusă de pârât, în cazul reclamantei nu ar putea fi aplicat nici măcar
nivelul de bază al vechimii de 0-3 ani, întrucât aceasta nu are niciuna dintre calităţile
menţionate în cuprinsul definiţiei din pct. 1 al notei de subsol. Or, din moment ce a
considerat că reclamantei i se aplică nivelul de vechime în funcţie 0-3 ani, este evident că
pârâtul a realizat o asimilare a vechimii în funcţia de specialist IT cu vechimea în funcţie din
cuprinsul cap. I lit. B nr. crt. 4, însă a limitat această echivalare doar la primul nivel, deşi
norma de trimitere nu stabilea o astfel de diferenţiere.
În consecinţă Curtea a reţinut că se impune anularea ordinului atacat de reclamantă
şi obligarea pârâtului să emită un nou ordin prin care să realizeze încadrarea reclamantei
având în vedere vechimea în funcţie, prin luarea în considerare ca astfel de vechime, prin
asimilare, a vechimii în funcţia de specialist IT, cu respectarea celorlalte limite stabilite prin
lege, respectiv interdicţia de a nu fi depăşit nivelul stabilit pentru anul 2022.
În sprijinul acestei opinii a fost identificată următoarea sentinţă civilă nedefinitivă:
- nr. 1863/29 mai 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-A -
Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 7481/2/2018.

23.2 Opinia referentului

Este în sensul primei opinii. La întâlnirea de practică neunitară din data de 25
noiembrie 2019 organizată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti şi al instanţelor arondate pe
trimestrul III –IV 2019 în materie de contencios administrativ şi fiscal, cu majoritate de voturi
s-a concluzionat sensul respingerii acţiunilor formulate de către reclamanţi, specialişti IT din
cadrul instanţelor sau parchetelor, în ceea ce priveşte modalitatea de salarizare a acestora.

23.3 Opinia formatorului INM

Văzând practica judiciară indicată de referent, observăm că problema de drept s-a
născut în contextul în care Curtea de Apel București a judecat acțiunile în fond, toate cele
4 decizii fiind nedefinitive (dosarele se află pe rolul Înaltei Curți). În această situație,
considerăm că problema de drept nu se califică pentru a fi discutată în cadrul mecanismului
de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr. 148/2015 deoarece mecanismul
nu este destinat să se substituie instanței de control judiciar, oricare ar fi aceasta. Altfel
spus, unificarea practicii judiciare revine în primul rând instanței de control, mecanismul
având doar un rol subsidiar. În plus, atunci când instanța de control este Înalta Curte,
apreciem că mecanismul nu poate fi în principiu folosit deoarece practica urmează să fie
unificată de instanța supremă iar în situația în care practica divergentă apare la nivelul
Înaltei Curți (la nivelul completelor ordinare), considerăm că trebuie urmate mecanismele
de prevenire și de unificare a practicii judiciare reglementate de Codul de procedură civilă
(acesta este motivul pentru care doar curțile de apel și instanțele inferioare în ierarhie
comunică problemele de practică neunitară care urmează să fie discutate în cadrul
întâlnirii).

286
 În al doilea rând, observăm că în urma întâlnirii din data de 25 noiembrie 2019
organizată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti şi al instanţelor arondate, pe trimestrele III –IV
2019, în materie de contencios administrativ şi fiscal, practica a devenit unitară chiar la
nivelul instanței de fond.
Așa fiind, în principal vom propune să se constate că divergența de practică neunitară
la nivelul curților de apel, ca instanțe de fond, nu poate fi unificată prin mecanismul
reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015 sau să se ia act că, în prezent, practica judiciară
este unitară în raport cu problema de drept propusă.
În subsidiar, susținem prima din opiniile enumerate la pct. 13.1. În esență, pașii
argumentului sunt următorii:
Potrivit art. 3 alin. 2 din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de
specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al
personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice,
personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă
acestea este format din grefieri, grefieri statisticieni, grefieri documentarişti, grefieri
arhivari, grefieri registratori şi specialişti IT. Așadar, specialiștii IT intră în categoria
personalului auxiliar din instanțe și parchete.
În prezent, salarizarea pentru familia ocupațională de funcții bugetare ”Justiție” și
Curtea Constituțională este dată de Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017, anexă care are
opt capitole din care primele șapte reglementează elementele de salarizare pentru diferitele
categorii de personal care activează în cadrul acestei familii ocupaționale (judecători,
procurori, magistrați asistenți, personal auxiliar, etc) iar Capitolul 8, structurat în nouă
secțiuni, cuprinde reglementările specifice pentru fiecare categorie de personal.
Salarizarea personalului auxiliar, din care fac parte și specialiștii IT, este
reglementată de Secțiunea a 4-a, care face trimitere la Cap. II și III din aceeași Anexă (vezi
art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a), dar datorită derogării date de dispozițiile art. 120 alin.
51 din Legea nr. 303/2004, salarizarea specialiștilor IT este mai favorabilă, fiind dată de
Secțiunea a 6-a, destinată salarizării specialiştilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, al Direcţiei de
Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete,
care fac trimitere la cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexă (vezi art. 22 alin. 1 din cap. VIII,
Secțiunea a 6-a).
Trimiterea se limitează însă doar la elementele care configurează salariul de bază, în
rest specialiștii IT beneficiază de drepturile salariale prevăzute de lege pentru categoria
profesională din care fac parte (vezi art. 22 alin. 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a).
Potrivit practicii judiciare indicate la pct. 13.1, aspectele litigioase au vizat două
chestiuni care, inițial, au dat naștere opiniilor divergente:
- specialiștii IT au cerut ca la salariile de bază să se țină cont și de coeficienții de
majorare a salariilor de bază prevăzute pentru personalul auxiliar, prevăzuți de art. 17 din
cap. VIII, Secțiunea a 4-a;
- de asemenea, au cerut ca la stabilirea salariilor de bază să se țină cont nu numai de
vechimea în muncă (în funcție de care sunt stabilite gradația de bază și cele cinci gradații
287
superioare, cf. art. 10 din Legea-cadru nr. 153/2017) ci și de vechimea în funcție prevăzută
de cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexa V din aceeași Lege-cadru (vechimea în funcție vizează
următoarele intervale: 0-3, 3-5, 5-10, 10-15, 15-20 și peste 20); încadrarea specialiștilor IT
s-a făcut pentru primul interval de vechime în funcție, 0-3 ani, iar capătul de cerere urmărea
ca la stabilirea intervalului să se țină cont de vechimea în funcția de specialist IT și să se
echivaleze această vechime în funcție cu vechimea corespunzătoare în funcția de procuror.
Ambele cereri sunt neîntemeiate.
Astfel, coeficienții prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a din Anexa V la
Legea-cadru nr. 153/2017 sunt un element de determinare a salariului de bază (nu se adaugă
acestuia ci intră în calcul lui). Or, după cum s-a arătat, salariul de bază al specialiștilor IT
este același cu al procurorilor la care se referă cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexa V la Legea-
cadru. Altfel spus, cererea specialiștilor IT urmărește cumulul avantajelor acordate de lege
categoriei personalului auxiliar cu cele acordate procurorilor, raportat la unul și același
element, salariul de bază, ceea ce reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 22 alin. 1 și 2
din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru.
În ce privește vechimea în funcție, trebuie luat în considerarea că, fără o asimilare
expresă a legii, vechimea în funcția de procuror a unui specialist IT va fi întotdeauna egală
cu zero (doar procurorii pot dobândi vechimea în funcția de procuror, afirmație valabilă
pentru oricare altă categorie profesională). Aceasta înseamnă că variația salariului de bază
a unui specialist IT va fi dată exclusiv de gradație (care, la rândul ei, este determinată de
vechimea în muncă). Cum salarizarea specialiștilor IT în afara categoriei din care legal fac
parte (personal auxiliar) reprezintă o excepție, și cum excepțiile sunt de strictă interpretare,
instanțele nu pot să echivaleze vechimea în funcția de specialist IT cu vechimea în funcția
de procuror.
Este adevărat că, urmând un model deja consacrat, specialiștii IT reclamanți au
invocat discriminarea față de procurori. Faptul că legea a asimilat doar parțial salarizarea
procurorilor și a specialiștilor IT (două categorii profesionale cu atribuții și profiluri
semnificativ diferite) nu reprezintă ”discriminare” ci doar ”diferență” care se înscrie în
marja largă de apreciere pe care legiuitorul o are în domeniul salarizării. Dacă ar reprezenta
discriminare, ea ar putea, mutatis mutandis, să fie invocată prin analogie de întreg
personalul auxiliar salarizat diferit de colegii lor din aceiași categorie profesională,
specialiștii IT.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Divergența de practică neunitară la nivelul curților de apel, ca instanțe de fond, nu
poate fi unificată prin mecanismul reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015.

Sau:
Se ia act că în prezent practica judiciară la nivelul Curții de Apel București este
unitară.
În subsidiar:

288
 Specialiștii IT din cadrul instanțelor și parchetelor nu beneficiază de coeficienții de
majorare a salariilor de bază prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a, Anexa V din
Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 120 alin. 5 1 din Legea nr. 303/2004
raportat la art. 22 alin. 1 și 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru nr.
153/2017 și a dispozițiilor cap. I lit. B nr. crt. 4 din aceeași Anexa, vechimea în funcția de
specialist IT nu poate fi echivalată cu vechimea în funcția de procuror.

23.4. Opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la opiniile propuse de formatorii INM.

23.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM, în
sensul că “ Specialiștii IT din cadrul instanțelor și parchetelor nu beneficiază de
coeficienții de majorare a salariilor de bază prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea
a 4-a, Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 120 alin. 51 din Legea nr. 303/2004
raportat la art. 22 alin. 1 și 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru
nr. 153/2017 și a dispozițiilor cap. I lit. B nr. crt. 4 din aceeași Anexa, vechimea în
funcția de specialist IT nu poate fi echivalată cu vechimea în funcția de procuror.”

24. Calificarea refuzului autorităţii publice, din perspectiva dispoziţiilor art.2 (lit.i)
din Legea nr.554/2004, de a emite acte administrative de salarizare
(Ordine/Dispoziţii) cu depăşirea plafonului prevăzut de art.38 (6) din Legea
nr.153/2017, în situaţia existenţei unor hotărâri judecătoreşti definitive,
pronunţate de instanţe civile, care atestă discriminări salariale (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 73)

24.1 Practica judiciară

In fapt, reclamanţii – funcţionari publici – au obţinut hotărâri judecătoreşti definitive
potrivit cu care instanţa civilă (litigii de muncă) a admis acţiunea şi a dispus autorităților
publice/ordonatorilor de credite să calculeze şi să plătească reclamanţilor drepturile
salariale prin raportare la nivelul maxim existent (fie în cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale,
fie în cadrul ordonatorului de credite), actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi la plata
dobânzilor până la momentul încetării discriminării.

289
 În motivarea respectivelor hotărâri judecătoreşti, instanţele au constatat existenţa
inechităţilor în materia drepturilor salariale între reclamanţi şi alţi funcţionari publici fie din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, fie din cadrul aceluiaşi ordonator de credite – aflaţi în
situaţii similare – că respectivii funcționari publici (elementul de comparaţie) au obţinut, la
rândul lor, hotărâri judecătoreşti pentru stabilirea salariilor la nivel maxim, aşa încât, pentru
înlăturarea discriminărilor salariale, acţiunea reclamanţilor a fost admisă în sensul arătat
mai sus.
Ulterior, funcţionarii publici s-au adresat cu acţiune la instanţa de contencios
administrativ şi au solicitat obligarea autorităţilor publice cu care se află în raporturi de
serviciu să emită ordin/dispoziţie de salarizare prin care să se stabilească nivelul salariilor
în conformitate cu hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior.
Reclamanţii au arătat că au efectuat procedura prealabilă, însă autoritatea publică a
refuzat în mod expres să dea curs cererii funcţionarilor publici invocând că cel puţin de la
data intrării în vigoare a Legii cadru nr.153/2017 devin aplicabile dispoziţiile art.38 (6) din
Lege, „În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.”, astfel că urmare a
calculelor efectuate – prin emiterea Dispoziţiei/Ordinului de salarizare s-ar încălca nivelul
salariilor stabilite pentru anul 2022.
Reclamanţii au arătat că se află în faţa unui refuz nejustificat al autorităţii publice în
sensul dispoziţiilor art.2 (1) lit.i din Legea nr.554/2004 de a emite Ordinul/Dispoziţia de
salarizare în sensul solicitat.
Într-o opinie s-a argumentat că refuzul autorităţii publice de a emite
Ordinul/Dispoziţia de salarizare reprezintă un refuz nejustificat astfel cum este definit de
dispoziţiile art.2 alin.1 lit.i din Legea nr.554/2004, întrucât încalcă în mod flagrant
autoritatea de lucru judecat/puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti pronunţate
anterior de instanţele civile.
Hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior (chiar dacă nu au fost pronunţate în
contradictoriu şi cu autoritatea publică competentă în emiterea Ordinului/Dispoziţiei de
salarizare) au stabilit cu putere de lucru judecat că funcţionarii publici fie din cadrul familiei
ocupaţionale, fie din cadrul ordonatorului de credite sunt salarizaţi la un nivel inferior prin
comparaţie cu alţi funcţionari aflaţi în funcţii similare, aşa încât înlăturarea completă a
discriminării nu se poate face fără a fi emise Ordinele/Dispoziţiile de salarizare
corespunzătoare.
Plafonarea nivelului prevăzut de art.38 (6) din Legea nr.153/2017 nu reprezintă un
element de natură să înlăture caracterul nejustificat al refuzului, întrucât autoritatea
publică în virtutea respectării autorităţii de lucru judecat, respectiv puterii de lucru judecat
statuat prin hotărâri judecătoreşti anterioare are obligaţia de a restabili discriminarea prin
emiterea Ordinelor/Dispoziţiilor de salarizare la nivelul stabilit prin respectivele hotărâri
judecătoreşti, chiar dacă acest nivel depăşeşte cel prevăzut pentru anul 2022, în realitate
însă funcţionarilor publici neputându-li-se achita – ca efect al emiterii Ordinelor/Dispoziţiilor
290
de salarizare – decât salariile stabilite la nivelul anului 2022, întrucât dispoziţiile art.38 (6)
din Lege foloseşte sintagma „se acordă cele stabilite pentru anul 2022”, deci este vorba
despre plata lor efectivă, lunară şi nu despre stabilirea nivelului salariilor care se face prin
Ordinele/Dispoziţiile de salarizare în acord cu hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că autoritatea publică nu poate fi obligată să emită
Ordinele/Dispoziţiile de salarizare al căror conţinut contravine normei legale, respectiv
dispoziţiilor art.38 (6) din Legea nr.153/2017.
În acest sens, singurul şi suficientul remediu pentru înlăturarea discriminărilor
salariale constă în plata despăgubirilor civile astfel cum au fost stabilite şi cuantificate prin
hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţa civilă (litigii de muncă), ca diferenţe între
salariile aflate în plată şi salariile la nivel maxim stabilite prin hotărâri judecătoreşti în
favoarea altor funcţionari publici aflaţi în situaţii similare.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

24.3 Opinia formatorului INM

Din prezentarea de către Curtea de Apel Suceava a aspectelor de practică judiciară
neunitară rezultă mai multe neclarități în formularea problemei juridice, de natură a
influența răspunsul :
(i) → dacă autoritatea / instituția publică pârâtă în procesul de contencios
administrativ a fost întotdeauna parte și în procesul anterior judecat de instanța de dreptul
muncii, întrucât există aspecte consemnate în referatul Curții de Apel Suceava în sensul că
ar fi fost situații în care partea pârâtă din acțiunea judecată de instanța de dreptul muncii
nu era autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios administrativ?
(ii) → dacă instanțele de dreptul muncii au obligat în mod generic partea pârâtă la
acordarea nivelului maxim de salarizare sau au identificat și un cuantum concret al acelui
drept salarial stabilit, respectiv dacă soluția a fost pronunțată de instanța de dreptul muncii
generic, ca vizând perioada începând cu data de 09.04.2015 sau 01.08.2016 ori s-a făcut
referire expresă în sensul maximizării dreptului litigios și ulterior datei de 01.01.2018?
(i) Astfel, în măsura în care autoritatea publică pârâtă din acțiunea de contencios
administrativ nu a figurat ca parte în acțiunea judecată de instanța de dreptul muncii, ci
pârât a fost un alt ordonator de credite, atunci hotărârea judecătorească pronunțată în
procesul soluționat definitiv nu are un efect de obligativitate în sensul art.435 alin.1 Cod
procedură civilă, ci potrivit alin.2 al aceluiași articol un efect de opozabilitate -
,,(1) Hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și
succesorii acestora. (2) Hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât
aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară.”. [s.n.]
În consecință, hotărârea instanței de dreptul muncii prin care s-a admis acțiunea unui
funcționar public, fiind obligat ordonatorul de credite pârât la plata unor drepturi salariale
suplimentare, nu se bucură potrivit art.435 alin.1 Cod procedură civilă de efect obligatoriu
față de autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios administrativ, ci ea
291
beneficiază de opozabilitate în sensul că reclamantul, căruia îi revine sarcina probei,
demonstrează prin hotărârea judecătorească existența unei diferențe salariale în minus ce
nu i-a fost acordată în plată în perioada litigioasă, incumbând în continuare autorității /
instituției publice pârâte să facă dovada contrară în sensul art.435 alin.2 Cod procedură
civilă.
Așadar, refuzul părții pârâte din acțiunea de contencios administrativ va fi nejustificat
dacă nu va demonstra o corectă aplicare a OUG nr.83/2014 astfel cum a fost modificată și
completată prin Legea nr.71/2015, a OUG nr.57/2015 astfel cum a fost modificată și
completată prin OUG nr.20/2016 și OUG nr.43/2016, respectiv a Legii-cadru nr.153/2017,
astfel încât funcționarul public reclamant să se afle la nivelul de salarizare stabilit de
normele juridice amintite.
În schimb, dacă autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios
administrativ a fost parte pârâtă și în acțiunea soluționată de instanța de dreptul muncii,
atunci hotărârea judecătorească definitivă pronunțată de aceasta din urmă este obligatorie
potrivit art.435 alin.1 Cod procedură civilă și se bucură de efectul pozitiv al autorității de
lucru judecat în sensul art.431 alin.2 Cod procedură civilă ,,Oricare dintre părți poate opune
lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din
urmă.”.
Altfel spus, odată tranșat în mod definitiv de instanța de dreptul muncii în
contradictoriu cu autoritatea / instituția publică pârâtă că nivelul salarial acordat
reclamatului funcționar public nu respectă reglementarea incidentă în fiecare dintre
perioadele relevante, anume 09.04.2015 și ulterior, 01.08.2016 și ulterior, respectiv
01.07.2017 și ulterior, în acțiunea de contencios administrativ partea pârâtă nu mai poate
demonstra contrariul, întrucât s-ar încălca efectul pozitiv al autorității de lucru judecat. În
acest din urmă sens, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat nu presupune o identitate
de acțiuni, ci doar de chestiuni litigioase puse în discuție în cadrul celor două procese.
Astfel, autoritatea de lucru judecat la care se referă art.431 alin.2 Cod procedură civilă
poate fi opusă ca apărare de fond. În concluzie, efectul pozitiv presupune existența unui
proces în desfășurare între aceleași părți, în cadrul căruia se impun dezlegările anterioare
ale instanței. Totodată, reamintim și că potrivit art.430 alin.2 Cod procedură civilă
„Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care
acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.”. [s.n.]
(ii) Pentru a oferi un răspuns util problemei sesizate apreciem că sunt de importanță
deosebită modul de formulare a dispozitivului hotărârii definitive a instanței de dreptul
muncii și considerentele sale decisive și decizorii.
Astfel, dacă prin hotărârea definitivă a instanței de dreptul muncii s-a dispus expres
acordarea unui nivel concret, determinat valoric, al dreptului salarial litigios începând cu
data de 01.01.2018 și ulterior, apărarea autorității / instituției publice în acțiunea de
contencios administrativ în sensul că un astfel de nivel nu poate fi stabilit prin act
administrativ unilateral întrucât nu se respectă art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017 -
,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
292
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.” - este susceptibilă de a
încălca efectul pozitiv al autorității de lucru judecat de care se bucură hotărârea definitivă
prin care s-a tranșat deja nivelul salarial cuvenit reclamantului.
În schimb, dacă soluția din hotărârea definitivă a instanței de dreptul muncii este
generică și se raportează la perioade anterioare datei de 01.01.2018, atunci nu constituie
un refuz nejustificat al autorității / instituției publice pârâte neacordarea acelui venit
salarial și începând cu data de 01.01.2018, dacă acesta ar fi mai mare față de cel acordat
potrivit Legii-cadru nr.153/2017 pentru anul 2022.
În acest sens, avem în vedere ipoteza în care instanța de dreptul muncii a pronunțat
o soluție definitivă prin care a dispus autorităților publice/ordonatorilor de credite să
calculeze și să plătească reclamanților drepturile salariale prin raportare la nivelul maxim
existent (fie în cadrul aceleiași familii ocupaționale, fie în cadrul ordonatorului de credite),
fără a stabili un cuantum concret, determinat valoric, și stabilind perioada relevantă ca
începând anterior datei de 01.01.2018.
Astfel, art.1 alin.51 din OUG nr.83/2014, astfel cum a fost completată și modificată
prin Legea nr.71/2015, prevede începând cu data de 09.04.2015 că ,,Prin excepţie de la
prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
Ulterior, prin art.1 alin.1 din OUG nr.57/2015 s-a prevăzut că ,,În anul 2016,
cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în
care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (…).”, iar prin art.31, astfel
cum a fost modificată și completată OUG nr.57/2015 prin OUG nr.20/2015 și OUG
nr.43/2015, s-a stabilit că ,,Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu
luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului
de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie,
grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la
nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau
autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
În continuare, art.1 alin.1 din OUG nr.99/2016, iar apoi art.1 alin.1 din OUG nr.9/2017
mențin începând cu 01.01.2017 nivelul salarial acordat pentru luna decembrie 2016.
În sfârșit, Legea-cadru nr.153/2017 prevede la art.38 alin.1 o aplicare etapizată a sa,
cu menținerea în principiu a drepturilor salariale până la data de 01.01.2018, moment la
care, în cond. art.38 alin.6 din conținutul său, se acordă drepturile salariale stabilite pentru
293
anul 2022 atunci când ,,salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție,
indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru
anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, (…)”,
în caz contrar acordându-se dreptul salarial cu majorările prevăzute de lege fără depășirea
însă a nivelului salarial prevăzut pentru anul 2022.
În aceste condiții, simpla intrare în vigoare a Legii-cadru nr.153/2017 nu constituie
motiv de refuz justificat al autorității / instituției publice privind încadrarea salarială în
sensul hotărârii definitive pronunțate de instanța de dreptul muncii, întrucât în perioada
iulie – decembrie 2017 se mențin în principiu în plată drepturile acordate în luna iunie 2017.
Or, dacă aceste din urmă drepturi nu au fost legal stabilite, nici drepturile salariale aferente
perioadei începând cu luna iulie 2017 nu sunt legal stabilite, deoarece acestea din urmă
sunt la nivelul celor acordate în luna iunie 2017. În sens similar, nici drepturile salariale
aferente perioadei începând cu luna ianuarie 2018 nu sunt legal acordate de autoritatea
publică, în măsura în care prin majorările prevăzute de lege raportat la venitul salarial din
luna decembrie 2017 nu este depășit nivelul acordat pentru anul 2022.
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Suceava, date fiind și neclaritățile și variabilele din modul de expunere al problemei
transmise de instanța respectivă:
→ în prezența unui dispozitiv și a unor considerente generice ale hotărârii definitive
pronunțate de instanța de dreptul muncii privind acordarea în beneficiul unui reclamant a
drepturilor salariale prin raportare la nivelul maxim existent, fără a stabili un cuantum
concret, determinat valoric, și având în vedere o perioadă relevantă începută anterior datei
de 01.01.2018, va fi justificat refuzul autorității / instituției publice de a emite actul
administrativ unilateral de reîncadrarea salarială pentru perioada începând cu data de
01.01.2018 atunci când se depășește venitul salarial prevăzut pentru anul 2022, întrucât în
acest caz este aplicat art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017.

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

24.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
24.4.1. La nivelul Curţii de Apel Suceava, în prezent, pe rolul secţiei de contencios
administrativ şi fiscal se află numeroase cauze având ca obiect obligarea autorităţii
competente la emiterea ordinelor de salarizare corespunzătoare indemnizaţiilor de
încadrare stabilite prin hotărâri judecătoreşti pronunţate, fie în primă instanţă, fie în ultimă
instanţă de către instanţele de litigii de muncă. Autorităţile fie au refuzat emiterea unor
astfel de ordine argumentând că, de la o anumită dată, o astfel de încadrare depăşeşte
cuantumul maxim stabilit pentru anul 2022, fie nu au oferit niciun răspuns. Hotărârile
pronunțate de către instanțele civile în această materie au un conținut complex, atât
considerentele cât și o parte din dispozitiv stabilind cu putere de lucru judecat un anumit
algoritm de calcul al salariului, algoritm valabil în cazul tuturor celorlalte categorii aflate în
294
aceeași situație. În dispozitiv se stabilește faptul că salarizarea urmează să se facă prin
raportare la un anumit VRS, prin includerea în salariu a anumitor sporuri într-un anumit
cuantum. În consecință, prin raportare la acest lucru, nu mai prezintă importanță
împrejurarea dacă autoritatea competentă să emită ordinul de salarizare a fost sau nu parte
în litigiul de dreptul muncii. În consecință, autoritatea ar trebui să emită ordinul, singura sa
posibilitate fiind doar cu privire la plafonarea salariului prin raportare la cuantumul prevăzut
pentru anul 2022.
24.4.2. La nivelul Curţii de Apel Târgu Mureş se apreciază că, în ipoteza în care, prin
hotărârea definitivă a instanţei de dreptul muncii, se acordă un drept salarial concret (un
spor într-un anumit procent, un coeficient de ierarhizare determinat, VRS determinat, etc.),
în acţiunea în contencios administrativ este neîntemeiată apărarea autorităţii/instituţiei
publice, potrivit căreia dreptul salarial câştigat nu poate fi stabilit prin act administrativ
unilateral întrucât încalcă prevederile art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017.
Astfel, în ce priveşte posibilitatea depăşirii plafonului trebuie să avem în vedere
dispoziţiile art. 1 pct. 6 din OUG nr. 41/2018 prin care s-au modificat şi completat dispoziţiile
Legii nr. 153/2017: „Începând cu luna mai 2018, în situaţia în care veniturile salariale nete
acordate potrivit prevederilor prezentei legi sunt mai mici decât cele aferente lunii februarie
2018, se acordă o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu care să acopere diferenţa, în
măsura în care persoana îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. Suma compensatorie
este cuprinsă în salariul lunar şi nu se ia în calcul la determinarea limitei prevăzute la art.
25. Suma compensatorie se determină lunar pe perioada în care se îndeplinesc condiţiile
pentru acordarea acesteia".
Acest text de lege trebuie raportat şi la prevederile Legii nr. 79/2019 date în aplicarea
dispoziţiilor art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017, ce stabileşte prin art. II că: „Începând cu
luna aprilie 2018, în aplicarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările
ulterioare, inclusiv cu cele aduse prin prezenta lege, salariul de bază va fi recalculat, după
caz, prin raportarea salariului de bază astfel cum a fost stabilit în urma aplicării prevederilor
art. 38 alin. (3) la salariile de bază stabilite în anexele la lege." În acelaşi sens, prin art. II
din Legea nr. 287/2018 pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1.029 din 4 decembrie 2018, "Începând cu luna decembrie 2018, în aplicarea
prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cu cele aduse
prin prezenta lege, salariul de bază va fi recalculat, după caz, prin raportarea salariului de
bază astfel cum a fost stabilit în urma aplicării prevederilor art. 38 alin. (3) la salariile de
bază stabilite în anexele la lege".
Practic, prin aceste dispoziţii legale, raportarea salariului de bază la cele stabilite
prin Anexele la Legea nr. 153/2017 se realizează începând cu luna aprilie 2018 şi în măsura
în care, ca efect al acestor dispoziţii, în urma recalculării salariului de bază, veniturile
salariale nete aferente lunii mai 2018 sunt mai mici decât cele aferente lunii februarie 2018,
se acordă o sumă compensatorie, care nu se ia în calcul la depăşirea limitei prevăzute de
art. 25 din Legea nr. 153/2017 (acest din urmă text de lege enunţă că suma sporurilor,
compensaţiilor, adaosurilor, primelor, premiilor şi indemnizaţiilor, inclusiv cele pentru hrană
295
şi vacanţă, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate
depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, soldelor
de grad/salariilor gradului profesional deţinut, gradaţiilor şi a soldelor de comandă/salariilor
de comandă, a indemnizaţiilor de încadrare şi a indemnizaţiilor lunare, după caz.).
În acest sens, sunt relevante considerentele Deciziei nr.524/2020 pronunţate de
Curtea Constituţională, în cuprinsul cărora se subliniază că modalitatea de aplicare în
concret a Legii nr. 153/2017 revine instanţelor judecătoreşti, cu menţiunea că, procesul
complex al salarizării personalului plătit din fonduri publice presupune în mod necesar
corecţii şi corelări cu ansamblul actelor normative care fac parte din fondul activ al
legislaţiei. Din această perspectivă, nu pot fi ignorate corecţiile aduse prin OUG nr. 41/2018
dispoziţiilor Legii nr. 153/2017, în ce priveşte acordarea salariilor cu depăşirea plafonului
maxim stabilit pentru anul 2022. Considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 523/2020
sunt analoage celor ale Decizie nr.524/2020, anterior menţionate.

Cu majoritate (1 vot împotrivă de la Curtea de Apel Târgu Mureș și o abținere de

la Curtea de Apel Suceava), participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

25. Noţiunea de ”specialist” avută în vedere de art. 22 secţiunea 6 cap. VIII anexa
V din Legea cadru 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 79)

25.1 Practica judiciară

Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22 secţiunea 6, cap. VIII, anexa V din Legea
cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv, dacă
sintagma „specialist din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de
Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete” are în vedere categoria
specialiştilor din parchete sau are în vedere şi categoria specialiştilor antifraudă detaşaţi în
cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, în baza art. 3 alin. 3 din OUG 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative,
corelat cu art. 24 din acelaşi act normativ.
În sensul că prin aceste prevederi legale nu sunt avuţi în vedere şi specialiştii
antifraudă detaşaţi în cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, a fost pronunţată o
soluţie nedefinitivă în dosarul nr. 18076/3/2019, sentinţa civilă nr. 678/2019 din 13.11.2019
pronunţată de către Tribunalul Bacău – Secţia a II-a Civilă şi de Contencios Administrativ şi
Fiscal.
A fost exprimată şi opinia în sensul că textul include şi specialiştii antifraudă detaşaţi
în cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, fără a fi pronunţată însă vreo soluţie în
acest sens.
296
 De asemenea, a fost identificată o soluţie definitivă de respingere a la Curtea de Apel
Galaţi în dosarul nr. 275/44/2018.
Pe de altă parte, a fost identificată şi o soluţie de admitere la Tribunalul Bucureşti în
dosarul nr. 44333/3/2018.
La nivelul Tribunalului Bacău nu au fost pronunţate alte soluţii în afara celei
menţionate mai sus.

25.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

25.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară
al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere nu reiese a constitui în mod efectiv un
aspect de practică neunitară, lipsind mențiuni în sensul definitivării la nivelul aceleiași curți
de apel sau la nivelul mai multor curți de apel a unor hotărâri judecătorești care să conțină
soluții contrare asupra aceleiași probleme de drept.
Cu toate acestea, identificarea unor hotărâri de primă instanță ale căror soluții nu
sunt concordante indică existența premiselor apariției unei practici neunitare, dacă aceeași
abordare s-ar menține și în soluționarea căilor de atac.
Astfel, art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017 prevede că ,,(1)
Salariile de bază pentru specialiștii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, inclusiv al Direcției Naționale Anticorupție și al Direcției de Investigare
a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și al celorlalte parchete, sunt
prevăzute în prezenta anexă la cap. I lit. B nr. crt. 4. (2) Specialiștii prevăzuți la alin.
(1) beneficiază și de celelalte drepturi salariale prevăzute de lege pentru categoria
profesională din care fac parte, după caz, cu excepția elementelor salariale care compun
salariul de bază stabilit pentru categoriile profesionale din care fac parte.”.
Totodată, art.1 lit.e) al aceluiași Capitol din Anexa V a Legii-cadru nr.153/2017 arată
că ,,Dispozițiile prezentului capitol reglementează salarizarea și celelalte drepturi salariale
ale: (…) e) specialiștilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție, inclusiv al Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor
de Criminalitate Organizată și Terorism și al celorlalte parchete, precum și specialiștilor în
domeniul informatic din aparatul propriu al Ministerului Justiției, al Consiliului Superior al
Magistraturii, al Înaltei Curți de Casație și Justiție și al Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casație și Justiție, al Inspecției Judiciare, al Institutului Național al Magistraturii și al
Șpecialiștilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, inclusiv
a”.
Legea-cadru nr.153/2017 nu își propune să stabilească nici categorii profesionale și
nici să le reglementeze aspecte privind regimul juridic specific, ci doar să prevadă drepturile
salariale cuvenite.

297
 Or, prin art.116 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară s-a prevăzut că
,,(5) În cadrul parchetelor pot fi numiți, prin ordin al procurorului general al Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, specialiști în domeniul economic, financiar,
bancar, vamal, informatic, precum și în alte domenii, pentru clarificarea unor aspecte
tehnice în activitatea de urmărire penală. (6) Specialiștii prevăzuți la alin. (5) au
calitatea de funcționar public. (7) Funcția de specialist în cadrul parchetelor este
incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din
învățământul superior.”.[s.n.]
Așadar, temeiul legal al funcției de specialist se găsește în Legea nr.304/2004,
persoanele care o ocupă beneficiind de drepturile salariale stabilite de art.22 din Capitolul
VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017.
OUG nr.74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității
Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea şi completarea
unor acte normative prevedea la art.3 alin.3 că ,,În cadrul structurii centrale a Direcţiei
generale antifraudă fiscală funcţionează pe lângă structurile de prevenire şi control Direcţia
de combatere a fraudelor, care acordă suport tehnic de specialitate procurorului în
efectuarea urmăririi penale în cauzele având ca obiect infracţiuni economico-financiare. În
acest scop inspectorii antifraudă din cadrul acestei direcţii sunt detaşaţi în cadrul
parchetelor, în condiţiile legii, pe posturi de specialişti.”. [s.n.]
Art.87 alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,
republicată, prevedea că ,,Modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici
de execuție și funcționarilor publici de conducere are loc prin: (…) b) detașare; (…)”, iar
potrivit art.89 alin.4 din același act normativ ,,Pe perioada detașării funcționarul public își
păstrează funcția publică și salariul. Dacă salariul corespunzător funcției publice pe care
este detașat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detașării în altă
localitate autoritatea sau instituția publică beneficiară este obligată să-i suporte costul
integral al transportului, dus și întors, cel puțin o dată pe lună, al cazării și al indemnizației
de detașare.”. [s.n.]
Odată cu intrarea în vigoare a OUG nr.57/2019 privind Codul administrativ, aceeași
reglementare se regăsește în art.502 alin.1 lit.b) și art.505 alin.10 din acest act normativ.
În consecință, un principiu esențial specific reglementării în materia detașării îl
constituie dreptul funcționarului public detașat de a păstra salariul aferent, cu excepția
situației în care salariul corespunzător funcției publice pe care este detașat este mai mare,
ipoteză în care acesta are dreptul la salariul mai mare.
Or, toate aceste norme juridice converg spre concluzia că intervenind o detașare în
baza legii a inspectorilor antifraudă pe posturi de specialiști în cadrul parchetelor, aceștia
vor avea dreptul la salariul funcției prevăzute de art.116 alin.5 și urm. din Legea
nr.304/2004.
De altfel, un argument suplimentar în acest sens reiese tot din conținutul OUG
nr.74/2013, care după ce prevede la art.3 alin.3 aspectul detașării inspectorilor antifraudă
în cadrul parchetelor pe posturi de specialiști, arată la art.4 alin.12 că ,,Inspectorii
antifraudă sunt detaşaţi în interesul serviciului pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea
298
prelungirii detaşării în funcţie, cu acordul acestora. Pe perioada detaşării inspectorii
antifraudă beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege în cazul detaşării.”.
În plus, OUG nr.74/2013 arată la art.24 că ,,După articolul 120 din Legea nr.
304/2004 privind organizarea judiciară, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare, se
introduce un nou articol, articolul 120^1, cu următorul cuprins: "Art. 120^1. - În cadrul
parchetelor îşi pot desfăşura activitatea specialişti în domeniul economic, financiar,
bancar, vamal, informatic, precum şi în alte domenii, pentru clarificarea unor aspecte
tehnice în activitatea de urmărire penală.”. [s.n.]
Or, în măsura în care inspectorii antifraudă detașați pe posturi de specialiști în cadrul
parchetelor nu ar fi vizați de art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017
rap. la art.116 alin.5 și urm. din Legea nr.304/2004, introducerea prin OUG nr.74/2013 a
unui nou text legislativ în conținutul Legii nr.304/2004, anume art.1201, ar fi lipsită de sens.
Dimpotrivă, prin art.24 al OUG nr.74/2013, de modificare a Legii nr.304/2004 și introducere
a unei noi reglementări privind specialiștii din cadrul parchetelor, legiuitorul a subliniat
implicit încadrarea și a inspectorilor antifraudă detașați în categoria menționată.
Nu constituie un argument pertinent în legătură cu chestiunea drepturilor salariale
emiterea la nivelului Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a unor acte
administrative unilaterale prin care se diferențiază statutul inspectorilor antifraudă detașați
de cel specific specialiștilor, întrucât, deși inspectorii antifraudă își păstrează funcția
publică, totuși ca efect al detașării au dreptul la salariul în cuantum superior celui specific
funcției respective.
În sfârșit, tot un argument de interpretare a reieșit și din modificarea efectuată de
legiuitor prin Legea nr.199/2019 asupra art.3 alin.3 din OUG nr.74/2013, întrucât abrogând
acest text, s-a prevăzut expres la art.II alin.2 din Legea nr.199/2019 că ,,Persoanele
încadrate pe funcția de inspector antifraudă în cadrul Direcției de combatere a fraudelor
la data intrării în vigoare a prezentei legi se transferă și se reîncadrează în cadrul
parchetelor pe posturi de specialiști prevăzuți la art. 116 alin. (5) și art. 120^1 din Legea
nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările
ulterioare”. [s.n.]
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Bacău:
→ art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017 este susceptibil de a
se aplica și dreptului salarial cuvenit inspectorilor antifraudă detașați în cond. art.3 alin.3
din OUG nr.74/2013 la parchete pe posturi de specialiști, dacă și-au exercitat dreptul de a
primi salariul respectiv, odată cu detașarea sau pe durata acesteia, ca salariu mai mare celui
specific funcției proprii, și dacă sunt îndeplinite condițiile art.38 alin.6 din Legea-cadru
nr.153/2017 (,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022”).

299
 25.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

26. Egalizarea salariilor în cazul funcțiilor similare după intrarea în vigoare a Legii-
cadru nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 83)

26.1 Practica judiciară

Secția de contencios administrativ și fiscal al Curții de Apel Iași soluționează, în recurs,
cauze ce au ca obiect obligarea la acordarea sumelor compensatorii corespunzătoare fostelor
sporuri de fidelitate și pentru studii superioare, cu începere de la data de 09.04.2015. În
motivarea cererilor de chemare în judecată, reclamanții invocă prevederile art. 1 alin. (5
indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor
publice, arătând faptul că în unitatea angajatoare există persoane care ocupă funcții
similare, ce au salariul mai mare datorită faptului că în el au fost introduse sumele
compensatorii corespunzătoare sporurilor menționate.
În practica judiciară și în discuțiile din cadrul secției s-a pus problema de a ști dacă
sumele compensatorii solicitate pot fi acordate și pentru perioada de după intrarea în vigoare
a Legii-cadru nr. 153/2017 personalului reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din
acest act normativ, în condițiile în care prevederile art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 83/2014 au fost abrogate prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din legea-
cadru, iar art. 39 privind salarizarea la nivel maxim aflat în plată pentru funcții similare nu
s-ar aplica și personalului reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din legea
menționată.
Practica judiciară a secției este în sensul menținerii soluției de admitere a cererilor
de chemare în judecată și de obligare a angajatorului la plata sumelor compensatorii
corespunzătoare sporurilor de fidelitate sau pentru studii superioare, cu plata dobânzii
legale și actualizare, fără indicarea unei date până la care să fie acordate aceste drepturi
salariale.
Cu toate acestea, într-o primă opinie minoritară, s-a reținut că obligarea
angajatorului la plata sumelor compensatorii se poate dispune doar pentru perioada
anterioară datei de 1 iulie 2017 (decizia nr. 487/26.03.2019, pronunțată în dosarul nr.
1701/99/2018).

300
 În motivarea acestei opinii s-a arătat că reclamantul se încadrează în categoria
beneficiarilor dispozițiilor reparatorii prevăzute la art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța de
urgență a Guvernului nr. 83/2014 deoarece este salarizat la un nivel inferior în comparaţie
cu angajații pârâtului care îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii de vechime, iar
această inechitate salarială trebuie înlăturată, începând cu data intrării în vigoare a Legii
nr. 71/2015, respectiv 09.04.2015, şi până la data de 01.07.2017, când a intrat în vigoare
Legea nr. 153/2017 ce conține norme noi privind stabilirea unui sistem de salarizare pentru
personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, pârâtul
având obligația, de la data de 01.07.2017, de a respecta prevederile art. 38 alin. (2) din lege
prin menţinerea în plată a nivelului salariului acordat în luna iunie 2017.
În susținerea acestei opinii s-a mai arătat, la una din întâlnirile din secție, că la data
de 1 iulie 2017 a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153 prin care au fost abrogate dispozițiile
art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul
cheltuielilor publice (art. 44 alin. (1) pct. 11) și că reclamanților, reîncadrați în conformitate
cu prevederile articolului 36 din acest act normativ, nu li se aplică dispozițiile articolului 39
din legea-cadru fiindcă acestea se referă numai la personalul nou-încadrat, personalul
numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale, nu și la personalul reîncadrat în
conformitate cu prevederile articolului 36 din același act normativ.
În a doua opinie minoritară, s-a reținut limitarea acordării sumelor compensatorii
echivalente fostului spor de fidelitate până la data de 31.12.2017 (decizia nr.
886/22.05.2019, pronunțată în dosarul nr. 2508/99/2018).
În motivarea opiniei s-a arătat că începând cu data de 01.01.2018 sunt aplicabile
prevederile Legii nr. 153/2017, art. 38 alin. (3), problema sumei compensatorii fiind tehnică,
de calcul al cuantumului salariului brut, pe care instanţele de judecată nu o pot soluţiona în
raport de temeiurile de drept ale cererii de chemare în judecată, impunându-se astfel
limitarea acordării despăgubirii la data de 31.12.2017. De asemenea, s-a reținut că
mecanismul de egalizare a drepturilor salariale, reglementat prin art. 1 alin. (5 indice 1) din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, astfel cum a fost explicat prin decizia nr.
23/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura dezlegării unei chestiuni de drept,
nu poate fi extins după abrogarea ordonanței de urgență, aceste prevederi legale neputând
ultraactiva sub imperiul Legii nr. 153/2017, în care problema de drept îşi găseşte rezolvare
potrivit prevederilor art. 38.
În a treia opinie, majoritară, s-a arătat că elementele salariale constând în sumele
compensatorii aferente celor două sporuri trebuiau incluse de angajator în venitul salarial
anterior datei de 01 iulie 2017, când a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017. Prin
urmare, în aplicarea dispozițiilor art. 38 alin. (2) lit. a) din lege, potrivit cărora venitul
salarial acordat pentru luna iunie 2017 se menține în plată până la 31 decembrie 2017,
sumele compensatorii reprezentând echivalentul celor două sporuri se regăsesc în structura
elementului veniturilor salariale și după data de 1 iulie 2017, astfel că este lipsit de relevanță

301
faptul că prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din legea-cadru au fost abrogate dispozițiile art. 1 alin.
(5 indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014.
În susținerea acestei opinii, în cadrul unei întâlniri a judecătorilor secției, au fost
invocate și prevederile art. 39 alin. (1) și (4) din legea cadru potrivit cărora „(1) Până la
aplicarea integrală a prevederilor prezentei legi, pentru personalul nou-încadrat, pentru
personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel,
inclusiv pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte profesionale, salarizarea
se face la nivelul de salarizare pentru funcţii similare din cadrul instituţiei/autorităţii publice
în care acesta este numit/încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care
nu există o funcţie similară în plată.
(4) În aplicarea prevederilor alin. (1), în cazul instituţiilor sau autorităţilor publice
aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi
funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar,
nivelul salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în
plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.”
Trimiterea la dispozițiile alin. (1) pare să restrângă sfera de aplicare a dispozițiilor
acestei norme la personalul nou-încadrat, personalul numit/încadrat în aceeași
instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul promovat în funcții sau în
grade/trepte profesionale, fiind astfel exceptat de la incidența acestor dispoziții legale
personalul reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din același act normativ. Această
interpretare restrictivă este în dezacord cu intenția legiuitorului, de eliminare a
discriminărilor existente între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de
studii şi vechime, exprimată atât în aceste prevederi, cât și ca valoare de principiu în art. 6
lit. b) și c) din Legea-cadru nr. 153/2017. A limita sfera de aplicare a alineatului 4 doar la
categoriile de personal indicate în alineatul 1 (personalul nou-încadrat, personalul
numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale), are semnificația juridică a excluderii
personalului reîncadrat în temeiul dispozițiilor articolului 36 din lege, care este cel mai
numeros, de la incidența principiului nediscriminării și al egalității, ceea ce este în mod
evident contrar scopului legii.
Prin această interpretare, inechitățile se amplifică și adâncesc, contrar intenției
legiuitorului, deoarece se ajunge la situația în care personalul nou-încadrat ori personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale are nivelul de salarizare, egalizat pentru
funcții similare, mai mare decât cel al majorității persoanelor reîncadrate în baza
dispozițiilor articolului 36, cărora li s-ar refuza acordarea nivelului maxim de salarizare aflat
în plată pentru funcție similară pe motiv că alineatul 4 nu îi vizează și la ei.
În final, se arată că această întrebare a făcut obiectul dosarului Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie (Dosarul nr. 1521/1/2019), sesizarea fiind respinsă ca inadmisibilă.

26.2 Opinia referentului

Redactorul referatului împărtășește a treia opinie.

302
 26.3 Opinia formatorului INM
Art.1 alin.51 din OUG nr.83/2014, astfel cum a fost completată și modificată prin
Legea nr.71/2015, prevede începând cu data de 09.04.2015 că ,,Prin excepţie de la
prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
Ulterior, prin art.1 alin.1 din OUG nr.57/2015 s-a arătat că ,,În anul 2016, cuantumul
brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în
care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (…).”, iar prin art.31, astfel
cum a fost modificată și completată OUG nr.57/2015 prin OUG nr.20/2015 și OUG
nr.43/2015, s-a stabilit că ,,Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu
luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului
de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie,
grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la
nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau
autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
În continuare, art.1 alin.1 din OUG nr.99/2016, iar apoi art.1 alin.1 din OUG nr.9/2017
mențin începând cu 01.01.2017 nivelul salarial acordat pentru luna decembrie 2016.
În sfârșit, Legea-cadru nr.153/2017 prevede la art.38 alin.1 o aplicare etapizată a sa,
cu menținerea în principiu a drepturilor salariale până la data de 01.01.2018, moment la
care, în cond. art.38 alin.6 din conținutul său, se acordă drepturile salariale stabilite pentru
anul 2022 atunci când ,,salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție,
indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru
anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, (…)”,
în caz contrar acordându-se dreptul salarial cu majorările prevăzute de lege fără depășirea
însă a nivelului salarial prevăzut pentru anul 2022.
În aceste condiții, apreciem ca fiind corectă cea de-a treia opinie, majoritară, expusă
de Curtea de Apel Iași, cu unele mențiuni.
Astfel, simpla intrare în vigoare a Legii-cadru nr.153/2017 nu constituie motiv de refuz
al autorității / instituției publice pârâte privind acordarea unor drepturi salariale de care
persoana respectivă s-a bucurat în luna iunie 2017, întrucât în perioada iulie – decembrie
2017 se mențin în principiu în plată drepturile acordate în luna iunie 2017.
Subliniem faptul că aplicarea OUG nr.83/2014 cu modificările și completările aduse
de Legea nr.71/2015 a fost limitată în timp la salarizarea aferentă anului 2015, aplicarea
OUG nr.57/2015 cu modificările și completările aduse de OUG nr.20/2016 și OUG nr43/2016
303
a fost limitată în timp la salarizarea aferentă anului 2016, iar efectele OUG nr.99/2016 și
OUG nr.9/2017 s-au produs pentru salarizarea aferentă perioadei 1 ianuarie – 28 februarie
2017, respectiv 1 martie – 30 iunie 2017.
Altfel spus drepturile salariale cuvenite unei persoane salarizate din fonduri publice
au fost stabilite anual în baza normei juridice adoptate de legiuitor pentru fiecare an în
parte, fiind totodată instituită în principiu menținerea acelor drepturi salariale în anul de
referință la nivelul acordat în luna decembrie a anului anterior, cu excepțiile punctuale
prevăzute de fiecare act normativ, dintre care sunt relevante pentru analiză acelea vizând
salarizarea la nivel maxim pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație.
Așadar, acordarea nivelului maxim amintit în beneficiul unei persoane salarizate din
fonduri publice, care beneficia la 09.04.2015 sau la 01.08.2016, de un cuantum al salariului
de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim pentru fiecare
funcție/grad/treaptă și gradație, a determinat menținerea noului nivel de salarizare și în
anul următor întrucât se acorda în luna decembrie a anului anterior.
În consecință, drepturile salariale respective s-au perpetuat până în luna iunie 2017,
astfel că, efect al art.38 alin.1 și următoarele din Legea-cadru nr.153/2017, dreptul salarial
primit de persoana respectivă în luna iunie 2017 a devenit în principiu noul drept salarial
cuvenit acesteia ca efect al reîncadrării în luna iulie 2017 (cu excepțiile expres prevăzute
de textul legal), incluzând deci și eventualele sume compensatorii obținute în precedent,
începând cu 09.04.2015 potrivit OUG nr.83/2014 modificată și completată prin Legea
nr.71/2015 sau 01.08.2016 potrivit OUG nr.57/2015 modificată și completată prin OUG
nr.20/2016 și OUG nr.43/2016 pentru atingerea nivelului maxim de salarizare.
Or, venitul respectiv stabilit pentru iulie 2017 s-a acordat potrivit Legii-cadru
nr.153/2017 până în decembrie 2017, iar în raport de acesta s-a făcut în continuare
aplicarea în principiu a art.38 alin.3 din Legea-cadru nr.153/2017.
În consecință, nu este relevantă abrogarea parțială a OUG nr.83/2014 modificată și
completată prin Legea nr.71/2015 sau abrogarea parțială a OUG nr.57/2015 modificată și
completată prin OUG nr.20/2016 și OUG nr.43/2016 prin art.44 alin.1 din Legea-cadru
nr.153/2017, deoarece efectele acestor acte normative s-au produs în anii de referință –
2015, respectiv 2016, iar Legea-cadru nr.153/2017 nu poate produce un efect retroactiv,
spre a fi aplicată determinării venitului salarial aferent anilor respectivi.
Cât despre art.39 din Legea-cadru nr.153/2017, acesta reglementează în principiu
situația salarială a personalului nou-încadrat, a personalului numit/încadrat în aceeași
instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, inclusiv a personalului promovat în
funcții sau în grade/trepte profesionale, acesta fiind domeniul său de aplicare.
În schimb, situația personalului reîncadrat este stabilită de art.36 rap. la art.38 din
Legea-cadru nr.153/2017.
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Iași:
→ sumele compensatorii acordate până în luna iunie 2017, inclusiv, în scopul
salarizării la nivel maxim pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație se regăsesc în
structura veniturilor salariale și după data de 1 iulie 2017, fiind lipsit de relevanță faptul că
304
prin art.44 alin.1 din Legea-cadru nr.153/2017 au fost abrogate dispozițiile art.1 alin.5 1 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, cu mențiunea însă că începând cu data de
1 ianuarie 2018 trebuie avut în vedere și efectul art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017
(,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022”).

26.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

26.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Potrivit observaţiilor primite de la Curtea de Apel Iaşi, chestiunea stabilirii unei date
până la care se acordă drepturile salariale la nivelul maxim aflat în plată privește mai
degrabă limitele învestirii instanței, respectiv cauza acțiunii reclamanților care este dată de
aplicarea dispozițiilor legilor anuale de salarizare în vigoare în perioada anterioară intrării
în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017. Mai mult, divergența de opinii nu vizează menținerea
în plată a drepturilor salariale în cuantumul stabilit prin raportare la nivelul maxim în plată
prin aplicarea dispozițiilor legale ce reglementau egalizarea, fiind acceptat faptul că sub
imperiul Legii-cadru nr. 153/2017 trebuie menținute în plată drepturile salariale așa cum
erau sau ar fi trebuit să fie în plată în iunie 2017, respectiv la nivelul maxim de salarizare.
Se arată, de asemenea, faptul că prin cererile de chemare în judecată s-a indicat data
de la care se solicită acordarea drepturilor salariale la nivel maxim, nu și data până la care
se solicită aceste drepturi. Când temeiul de drept al cererii este greșit, parțial eronat sau
chiar lipsește, pentru întreaga perioadă vizată prin cerere ori numai pentru o parte,
judecătorul este în drept să ceară părților să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în
dezbaterea acestora acele dispoziții legale incidente în speță, chiar dacă nu sunt menţionate
în cerere sau în întâmpinare. De asemenea, judecătorul este obligat să pună în discuţia
părţilor calificarea juridică exactă a actelor şi faptelor deduse judecăţii. Procedând în acest
fel, instanța nu schimbă obiectul şi limitele procesului stabilite prin cererile şi apărările
părţilor.
O altă problemă apărută în practică are în vedere situaţiile de inegalitate la nivel
salarial care pot apărea ca urmare a unor situaţii concrete apărute ulterior intrării în vigoare
a Legii nr. 153/2017. Astfel, se pune problema de a se şti în ce măsură mai poate fi egalizat
salariul reclamantului la nivelul maxim de salarizare în cazul în care, spre exemplu, acesta
a împlinit treapta de vechime după intrarea n vigoare a Legii nr. 153/2017, în condiţiile în
care, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, dispoziţiile Legii nr. 71/2015 au fost
abrogate. Aceeaşi problemă se pune şi în cazul finalizării studiilor de către ofiţerii de poliţie,
după intrarea în vigoare a Legii nr.153/2017.
S-a învederat faptul că, în ceea ce priveşte interpretarea dispozițiilor art. 39 alin. (1)
și (4) din Legea – cadru nr. 153/2017, Curtea de Apel Iași a sesizat Înalta Curte de Casație și

305
Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile. Sesizarea constituie obiectul dosarului
nr. 3118/1/2020 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu termen la data de 8 februarie 2021.
Cu majoritate, participanții au agreat amânarea discutării problemei până la
pronunţarea de către Înalta Curte a HP-ului în materie.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 8/2021 (dosar nr. 3.118/1/2020) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr.
2.424/89/2018*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 39 alin. (4) raportat la art. 39
alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în categoria "personalului
numit/încadrat", la care se referă prevederile art. 39 alin. (4) raportat la art. 39 alin.
(1) din Legea-cadru nr. 153/2017, este inclus şi personalul reîncadrat în baza
prevederilor art. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017.

27. Titlul problemei de drept: sarcina probei în litigiile de funcție publică vizând
obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate (Minuta
întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 21)

27.1. Practică judiciară

La nivelul Curţii de Apel Braşov au fost identificate două opinii:
Într-o primă opinie, se consideră că dispozițiile art. 117 din Legea nr. 188/1999
(ulterior preluate în art. 367 din Codul administrativ), potrivit cărora dispozițiile acestei legi
se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept
comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației
specifice funcției publice determină aplicarea legislației muncii inclusiv în ceea ce privește
sarcina probei în litigiile privind funcționarii publici, concluzia fiind, astfel, că sarcina probei
aparține, în temeiul art. 272 din Codul muncii, angajatorului (în acest sens: Decizia nr.
1246/12.10.2020 a Curții de Apel Cluj; Decizia nr. 52/R/04.02.2021 a Curții de Apel Brașov).
Această soluție este nuanțată, în unele decizii, în sensul că, deși sarcina probei
aparține, ca regulă, angajatorului, atunci când acesta arată că nu există în cadrul instituției
(ordonatorului de credite) salarizare superioară reclamantului în aceleași condiții de
încadrare și de muncă și, eventual, chiar indică nivelul maxim de salarizare în plată pentru
funcția și încadrarea reclamantului, atunci revine reclamantului sarcina de a dovedi
contrariul (în acest sens: Decizia nr. 733/R/22.10.2020 a Curții de Apel Brașov; Decizia nr.
826/17.09.2020 a Curții de Apel Timișoara; Decizia nr. 222/11.02.2021 a Curţii de Apel
Timişoara; Decizia nr. 534/13.07.2020 a Curţii de Apel Iași).
În a doua opinie s-a considerat că aplicabile, în materie de sarcină a probei în astfel
de litigii, sunt regulile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 la
306
art.12 şi art.13, precum şi, în completare, conform art.28 din Legea nr. 554/2002, cele din
Codul de procedură civilă - art. 249, potrivit cărora sarcina probei unui fapt aparţine celui
care afirmă acel fapt (Decizia nr. 291/27.01.2021 a Curţii de Apel Craiova; Decizia nr.
411/04.06.2020 a Curţii de Apel Timișoara – lit. g) şi h) de mai sus).

27.2. Opinia referentului

În opinia referentului, nu este suficient a stabili care este regula aplicabilă în materie
de sarcină a probei, ci trebuie identificate eventuale limite în care această regulă se aplică,
nefiind aplicabile de plano, toate regulile de procedură aplicabile litigiilor de contencios
administrativ, în general.
Pornind de la considerentele Deciziei RIL nr. 22/2020 pronunţată de Înalta Curte de
Casaţie, referentul opinează în sensul primei orientări, concluzionând că, litigiilor de funcţie
publică sunt aplicabile regulile privind sarcina probei stabilite prin art. 272 din Codul muncii,
aceasta revenind angajatorului, principiu care trebuie să suporte anumite nuanţări, în sensul
că, deși angajatorului îi revine sarcina probei, atunci când acesta susţine că nu există în
cadrul instituției (ordonatorului de credite) salarizare superioară celei a reclamantului, în
aceleași condiții de încadrare și de muncă și, eventual, chiar indică nivelul maxim de
salarizare în plată pentru funcția și încadrarea reclamantului, atunci revine reclamantului
sarcina de a dovedi contrariul.

27.3. Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă, trebuie să constatăm că problema de drept supusă discuţiei este
particularizată, în sensul că nu se pune în discuţie aspectul de principiu privind probaţiunea
în materia dreptului muncii în general, fiind inclus aici şi raportul de serviciu, ca specie, ci
a probaţiunii atunci când angajatul formulează o acţiune prin care susţine că a fost vătămat
în condiţiile în care drepturile sale salariale nu au fost stabilite la nivelul maxim de salarizare
în plată pentru funcția și încadrarea acestuia, în aplicarea Legii nr.153/2017.
Reclamantul, formulând acţiunea în contencios administrativ trebuie să invoce şi să
dovedească o vătămare, fiind un contencios subiectiv, conform art.1 din Legea nr.554/2004,
respectiv să indice care ar fi fost nivelul maxim de salarizare în plată pentru funcția și
încadrarea acestuia, rămânând ca în concordanţă cu principiul privind probaţiunea în materia
dreptului muncii în general, prevăzut de art. 272 din Codul muncii, angajatorul să facă
dovada că nu există în cadrul instituției (ordonatorului de credite) salarizare superioară celei
a reclamantului, în aceleași condiții de încadrare și de muncă.
Din punct de vedere sistematic, dispoziţiile de la funcţia publică din Partea a VI-a Titlul
II din OUG nr.57/2009, privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare,
în vigoare din data de 05.07.2019, anterior din Legea nr.188/1999, se completează în mod
corespunzător cu şi cu dispoziţiile Codului muncii, astfel încât, în materie de probaţiune,
sarcina probei este răsturnată.
Fiind un raport juridic de drept administrativ în considerarea calităţii de funcţionar
public a angajatului, sunt aplicabile şi dispoziţiile procedurale prevăzute de art.1 şi 13 din
Legea nr.554/2004, în cadrul acţiunii în contencios administrativ, reclamantul trebuie să
307
invoce o vătămare a unui drept sau un interes legitim, iar autoritatea publică are obligaţia
să depună la dosarul instanţei dosarul administrativ.

Prin urmare, se poate trage concluzia că:

Sarcina probei în sensul legalei încadrări a reclamantului în ceea ce priveşte
stabilirea drepturilor salariale în aplicarea Legii nr.153/2017, revine angajatorului,
acesta având obligaţia să depună la dosarul cauzei toate documentele întocmite cu
privire la stabilirea drepturilor salariale în cadrul instituției, din care să rezulte nivelul
maxim de salarizare în plată pentru funcția și încadrarea reclamantului, revenind
acestuia din urmă sarcina de a dovedi existenţa unei vătămări.

27.3. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării, judecătorii SCAF a ÎCCJ, cei care au exprimat o părere, au opinat
în favoarea propunerii formatorului INM, în sensul că într-un litigiu având ca obiect stabilirea
drepturilor salariale ale funcţionarilor publici, în aplicarea Legii nr. 153/2017, la nivel maxim
de salarizare în plată pentru funcţia şi încadrarea reclamantului, sarcina probei revine
angajatorului - care are obligaţia să depună la dosarul cauzei toate documentele întocmite
cu privire la stabilirea drepturilor salariale în cadrul instituției - fiind incidente în acest sens,
nu doar dispoziţiile art. 272 din Codul muncii la care face trimitere fostul art. 117 din Legea
nr. 188/1999 (actualul art. 367 din Codul administrativ), dar şi cele ale art. 1 şi 13 din Legea
nr. 554/2004, în raport cu care, atât reclamantul trebuie să invoce şi să dovedească
vătămarea, cât și autoritatea publică are obligația de a depune la dosarul cauzei dosarul
administrativ.

27.4. Observaţii primite dn partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul

dezbaterilor
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate opinia formatorului INM,
existând un vot împotrivă, din partea Curţii de Apel Piteşti, care a opinat în sensul celei de
a doua opinii, în sensul că sarcina probei revine reclamantului, având în vedere art.12 şi
art.13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care se completează, conform
art.28 din Legea nr. 554/2002, cele din Codul de procedură civilă - art. 249, potrivit cărora
sarcina probei unui fapt aparţine celui care afirmă acel fapt.
De asemenea, Curtea de apel Cluj Napoca, deşi a fost de acord cu opinia formatorului,
a nunanţat totuşi că reclamantul ar trebui să indice concret salariatul/salariaţii sau
categoria de salariaţi care ar fi salarizaţi superior şi prin urmare, în raport cu aceştia, nu
este salarizat la nivel maxim.

28. Competenţa funcţională a soluţionării cauzelor privind drepturile băneşti ale

personalului militar din perspectiva noilor reglementări din Codul administrativ
(Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ
şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 25)

308
 28.1. Practică judiciară
La nivelul Curţii de Apel Constanţa au fost identificate două opinii, existând practică
neunitară între Secţia I civilă şi Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în
soluţionarea conflictelor de competenţă ivite între secţiile civile şi Secţia de Contencios
administrativ şi fiscal din cadrul Tribunalului Constanţa în soluţionarea unor asemenea litigii.
Într-o primă opinie unanimă, a judecătorilor din cadrul Secţiei a II-a civilă, de
contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Constanţa, în sensul că astfel de litigii sunt
de competenţa Secţiei I civile a tribunalului, în raport de prevederile art. 1 lit. p, art. 208
din Legea nr. 62/2011 şi art. 266 din Codul muncii, dispoziţiile art. 536 din Codul
administrativ nefiind aplicabile pentru această categorie de funcţionari publici cu statut
special şi nici cele ale deciziei în interesul legii nr. 10 din 16 aprilie 2018 pronunţată de către
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În a doua opinie, există completuri în cadrul Secţiei I Civilă a Curţii de Apel Constanţa
care consideră că şi după intrarea în vigoare a Codului administrativ competenţa în aceste
litigii aparţine secţiei contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

28.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată

28.3. Opinia formatorului INM

O primă observaţie ce se desprinde din studiul materialului transmis de către Curtea de
Apel Constanţa este aceea că unele dintre hotărârile pronunţate în regulator de competenţă
priveşte aplicarea dispoziţiilor art.43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind
răspunderea materială a militarilor, aprobată prin Legea nr. 25/1999, fiind litigii ce privesc
anularea unor acte de imputare şi a actelor emise în jurisdicţia specială administrativă
prevăzută de acest act normativ, dispoziţie specială aplicabilă cu precădere.
Or, din acest punct de vedere suntem în raporturi juridice diferite, divergenţa de
practică sesizată vizând litigiile privind obligarea MAI la plata unor drepturi băneşti pe care
reclamanţii, în considerarea activităţii desfăşurate în calitate de jandarmi, le-au solicitat
urmând ca în eventualitatea stabilirii unor diferenţe de drepturi de natură salarială să
solicite şi recalcularea pensiei militare de serviciu de care beneficiază în prezent.
Potrivit dispoziţiilor art.536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ,
„Competența de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al
funcționarului public. Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public
sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția
situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.”, iar
conform art. 382 lit. h din acelaşi act normativ, „Categorii de personal bugetar cărora nu li
se aplică prevederile privind funcționarii publici. Prevederile prezentului titlu nu se aplică
următoarelor categorii de personal bugetar:...... h)personalul militar.”
Aşadar, după modificarea legislativă intervenită ca urmare a intrării in vigoare a Codului
administrativ, personalului militar nu i se mai aplică prevederile privind funcţionarii publici,

309
şi, pe cale de consecinţă, nici Legea nr.188/1999, abrogată expres prin dispoziţiile art. 597
alin. 2 lit. b din Codul administrativ.
Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 10/16.04.2018 prin care a fost soluţionat
recursul în interesul legii, privea stabilirea naturii litigiilor având ca obiect drepturi băneşti
solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi judeţean şi pompierii din
cadrul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, ce au calitatea de cadre militare
şi a fost dată în aplicarea dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999, aplicabile cu titlu de
drept comun pentru această categorie cadrelor militare, calificată ca fiind o categorie aparte
de funcţionari publici care beneficiază de un statut special, în lipsa unor prevederi speciale
în Legea nr. 80/1995.
De asemenea, potrivit prevederilor Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare
(art. 3511 şi art. 3512), acestea pot contesta la instanţa de contencios administrativ
competentă deciziile de sancţionare disciplinară, însă legea prevede competenţa specială a
instanţei de contencios administrativ doar în privinţa acestor contestaţii, iar textul de lege
este de strictă interpretare şi nu trebuie extins la toate celelalte litigii privind raportul de
serviciu al militarilor, întrucât Legea nr.80/1995 nu se mai completează cu Codul
administrativ, ca şi legislaţie de drept comun, cum se întâmpla în cazul art.109 din Legea
nr.188/1999, ci cu prevederile legislaţiei muncii.
Nu se poate interpreta, în ciuda prevederii exprese din Codul administrativ, potrivit cu
care dispoziţiile din Titlul II „Statutul funcţionarilor publici”, nu se aplică personalului
militar, că, în condiţiile în care nu s-a modificat competenta conferita de art. 536 din Codul
Administrativ instanţelor de contencios administrativ, considerentele Deciziei nr. 10/2018
ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a reţinut că personalul militar care are şi
statut de cadru militar are statut de funcţionar public, sunt în continuare aplicabile după
intrarea în vigoare a Codului administrativ, întrucât un act normativ nu se poate aplica
trunchiat, iar excluderea personalului militar s-a făcut pentru întreg Titlul II, prin urmare
inclusiv cu privire la art.536 din Cod.

Aşadar, se poate trage concluzia că:

Ori de câte ori legea nu stabileşte o competenţă specială în favoarea instanţei de
contencios administrativ şi fiscal, litigiile privind drepturile băneşti ale personalului
militar, ce reprezintă conflict individual de muncă, astfel cum este definit de art.1 lit.
p) din Legea nr. 62/2011, sunt de competenţa completurilor specializate în materia
conflictelor de muncă, instituite prin art.36 (3) din Legea nr. 304/2004.

28.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat opiniei formatorului
INM, în sensul că în lipsa stabilirii prin lege a unei competențe speciale în favoarea instanței
de contencios administrativ și fiscal, litigiile privind drepturile bănești ale personalului
militar sunt de competența completurilor specializate în materia conflictelor de muncă,
instituite prin art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004.

310
 Scoaterea personalului militar de sub incidența dispozițiilor Codului administrativ
(potrivit dispozițiilor art. 382 lit. h) din acest cod) face ca dispozițiile art. 536 din același
cod să nu fie aplicabile în stabilirea competenței de judecare a unor asemenea litigii și, prin
urmare, considerentele Înaltei Curți din Decizia RIL nr. 10/2018 nu mai pot fi reținute. 54

28.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

29. Titlul problemei de drept: dreptul funcționarului public cu statut special la

decontarea chiriei lunare, în situația în care are loc o mutare în cadrul aceluiași
serviciu sau in alt serviciu, în cadrul aceleiași localități, în raport de dispozițiile
art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului, coroborat cu
prevederile din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului și condițiilor de
acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor (Minuta întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 30)

29.1 Practica judiciară

Intimaţii reclamanţi a fost mutaţi la cerere la I.P.J X, Serviciul Z, iar prin Dispoziţia
Şefului I.P.J X sunt mutaţi ulterior în interesul serviciului în cadrul aceluiaşi serviciu,
respectiv Serviciul Z, ca urmare a promovării concursului organizat pentru ocuparea funcţiei
de sef sau sunt mutaţi în interesul serviciului de la Serviciul Z, la Poliţia municipiului T Biroul
M.
Iniţial reclamanţii sunt mutaţi la cerere de la un Inspectorat de Poliţie Judeţean dintr-
o localitate X, la un alt Inspectoratul de Poliţie Judeţean T, iar ulterior intervine o mutare
în interesul serviciului în cadrul aceleiaşi localităţi şi se solicită acordarea compensației
pentru chirie cuvenită polițiștilor, potrivit prevederilor art. 31 alin. 1 din Legea 360/2002

54
Notă DLSDIJ a ÎCCJ: În Legea nr. 188/1999 nu a existat o prevedere similară celei cuprinse în prezent în conținutul art.
382 lit. h) din Codul administrativ, care să excepteze personalul militar de la aplicabilitatea dispozițiilor legale referitoare la
funcționarii publici [art. 6 din Legea nr. 188/1999 stabilind că prevederile acestei legi nu se aplică: (a) personalului
contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care desfășoară activități de secretariat,
administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, pază, precum și altor categorii de personal care
nu exercită prerogative de putere publică; (b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul
demnitarului; (c) corpului magistraților; (d) cadrelor didactice; (e) persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate
publică]. Din analizarea succintă a jurisprudenței recente a ÎCCJ (decizii aferente anului 2020) nu au fost identificate conflicte
de competență materială referitoare la judecarea unor litigii privind drepturile salariale ale jandarmilor. Totuși, se impune
a fi menționat că ÎCCJ-SCAF a fost învestită cu regulatoare de competență teritorială, disputa privind competența având loc
între secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor în ce privește cauze introduse ulterior intrării în vigoare a Codului
administrativ (a se vedea Decizia nr. 417/2020, Decizia nr. 4368/2020 sau Decizia nr. 4664/2020).

311
privind statutul polițistului, coroborat cu dispoziţiile din H.G. nr. 284/2005 privind stabilirea
cuantumului şi condiţiilor de acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite
polițiștilor.
Problema în discuție nu a fost identificată în doctrină, în jurisprudența Curții
Constituționale, a Curții EDO sau CJUE.
La nivelul Curții de Apel Craiova au fost însă identificate două opinii.
Într-o opinie (decizia nr. 2154/2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – Secţia
CAF în dosarul nr. 2299/63/2020) s-a arătat că din coroborarea prevederilor legale (art. 31
alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și art. 13 alin. 1 lit. d din H.G. nr.
284 din 7 aprilie 2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de acordare a compensației
lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor), rezultă că dreptul la compensația lunară pentru
chirie se naște la momentul mutării în localitatea respectivă, în funcţie de natura acesteia,
care trebuie să fie în interesul serviciului.
Din interpretarea gramaticală a textelor de lege, rezultă că este necesar ca mutarea
în interesul serviciului să se realizeze într-o altă localitate decât localitatea în care acesta
îşi desfășura activitatea la momentul la care a intervenit schimbarea raporturilor de serviciu,
deci presupune mutarea fizică a polițistului într-o altă localitate.
În anul 2006, intimatul reclamant a fost mutat la cerere la I.P.J Dolj, Serviciul
Criminalistic, iar prin Dispoziţia Şefului I.P.J Dolj nr. 83295 din 25.05.2015 a fost mutat în
interesul serviciului în cadrul aceluiaşi serviciu, respectiv Serviciul Criminalistic, ca urmare
a promovării concursului organizat pentru ocuparea funcţiei de şef birou.
Ca atare, există continuitate în raport cu localitatea în care se afla la momentul în
care a intervenit mutarea în interesul serviciului, localitate în care s-a mutat la cerere, care,
deşi este diferită de cea de domiciliu, este aceeaşi localitate în care a avut loc prima mutare
a polițistului, respectiv cea la cerere, nefiind vorba de o localitate nouă.
Întrucât mutarea în cadrul I.P.J Dolj - Serviciul Criminalistic s-a realizat în urma cererii
formulată de către intimatul reclamant, desfăşurarea activităţii de serviciu într-o altă
localitate decât cea de domiciliu intervenind ca urmare a manifestării unilaterale de voinţă,
intimatul reclamant nu poate invoca prevederile legale care definesc situaţia poliţiştilor
mutați în interes de serviciu.
Chiar dacă prin Dispoziţia Şefului I.P.J Dolj din 25.05.2015 a intervenit o mutare în
interes de serviciu, trebuie avut în vedere faptul că această mutare nu a atras nici o
modificare cu privire la situaţia intimatului reclamant, fiind menţinută atât localitatea de
serviciu pentru care a optat iniţial, cât şi serviciul în care acesta îşi exercita atribuțiile de
serviciu anterior promovării concursului organizat, în cuprinsul dispoziţiei de mutare
specificându-se, în mod expres, că mutarea are loc în cadrul aceluiaşi serviciu.
Natura juridică a acestui drept are un caracter compensatoriu, care se acordă doar în
acele situaţii în care, ca urmare a deciziei angajatorului materializată în acte administrative
de naştere sau modificare a raporturilor de serviciu, polițistul îşi desfăşoară activitatea în
altă localitate decât cea de domiciliu, ori intimatul reclamant a fost cel care a solicitat
mutarea sa la I.P.J. Dolj, iar din anul 2006 şi până în prezent acestuia nu i-a fost schimbată

312
localitatea în care se află unitatea în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea şi nici serviciul
în care a fost mutat la cerere.
Raţiunea avută în vedere de legiuitor la acordarea compensaţiei lunare pentru chirie,
este aceea de a acorda o compensaţie financiară persoanelor care prin natura funcţiei
trebuie să-şi desfăşoare activitatea în altă localitate decât aceea de domiciliu, ori să se
stabilească în altă localitate ca urmare a schimbării sediului locului de muncă, fiind obligate
să se mute efectiv în altă localitate, mutare care presupune cheltuieli suplimentare.
Mutarea la care se referă textele normative incidente în speţă trebuie să fie aşadar
una care să implice schimbarea localităţii locului de muncă, concluzie susţinută de
interpretarea teleologică a legii, lege care, de altfel, face vorbire de altă localitate.
O mutare în cadrul aceluiaşi serviciu, în cadrul aceleiaşi localităţi, nu justifică
compensarea chiriei, nemaifiind atins scopul urmărit de lege şi nemaiexistând nicio
justificare rezonabilă pentru acordarea unei compensaţii pecuniare.
Într-o altă opinie (decizia nr. 3382/2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – Secţia
CAF în dosarul nr. 2917/63/2018) s-a reținut că norma legală instituie drept condiție pentru
acordarea compensației faptul ca solicitantul să nu dețină locuință proprietate personală în
acea localitate, nici el şi nici soția/soțul acestuia și să fie în situația în care nu i se poate
asigura spațiu de locuit corespunzător. De asemenea, dispoziția legală instituie două ipoteze
în care o persoană poate beneficia de compensația pentru chirie, respectiv numirea în prima
funcție și mutarea în interesul serviciului într-o altă localitatea decât cea în care își are
domiciliul. În cea de-a doua ipoteză, legea nu condiționează plata compensației pentru chirie
de prima mutarea sau de mutări anterioare la cerere sau în interesul serviciului. Textul de
lege stabilește doar ca mutarea să se realizeze într-o altă localitate de cât cea de domiciliu,
pentru ca dreptul la o compensație pentru chirie să fie recunoscut, condiție pe care
reclamantul recurent o îndeplinește.
În acest sens, trebuie reținut că reclamantul recurent are domiciliu în comuna Poiana
Mare, jud. Dolj și a fost mutat în interesul serviciului de la I.P.J Dolj - Serviciul Criminalistic
Craiova la Poliția mun. Craiova - Biroul de investigații criminale prin decizia șefului I.P.J.
Dolj nr. 140005/04.01.2018, deci într-o altă localitate decât cea de domiciliu.
Prin urmare, Curtea a apreciat că nu se pot face distincții pe care legiuitorul nu le-a
prevăzut expres printr-o dispoziție legală, o interpretare contrară constituind o adăugare la
lege.
Aceeași interpretare a fost reținută și în decizia nr. 2758/12.12.2019 pronunțată de
Curtea de Apel Craiova – Secţia CAF în dosarul nr. 4110/63/2019.
Nu a fost identificată practică judiciară din cadrul altor curţi de apel.

29.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

29.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 2719 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, [p]oliţistul poate
fi mutat în aceeaşi unitate sau într-o altă unitate din cadrul Ministerului Afacerilor Interne,
313
din aceeaşi localitate sau din altă localitate, cu acordul şefului unităţii în care este
încadrat, precum şi al şefului unităţii în care urmează să se mute, în următoarele situaţii:
a) în interesul serviciului;
b) la cererea poliţistului.
Potrivit art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002, [p]oliţistul numit în prima funcţie sau
mutat în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea în care îşi are domiciliul şi care
nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el şi nici soţia/soţul
acestuia, în situaţia în care nu i se poate asigura spaţiu de locuit corespunzător, are dreptul
la o compensaţie pentru chirie de până la 50% din salariul de bază.
Art. 2 lit. a-e din HG nr. 84/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de
acordare a compensaţiei lunare pentru chirie cuvenite poliţiştilor, enumeră cerințele pentru
acordarea compensației (având în vedere că aceste condiții nu au adus prin ele însele
dificultăți suplimentare de interpretare, nu le mai enumerăm).
Starea de fapt care a condus la practică judiciară neunitară este următoarea: după
mutarea la cerere într-o altă localitate decât cea în care își are domiciliu (situație în care
nu beneficiază de compensație pentru că mutarea este în interes personal), polițistul este
mutat în interesul serviciului în cadrul aceleași unități MAI sau într-o altă unitate MAI din
aceeași localitate. Prima opinie (din cele arătate la pct. 7.1) consideră că într-o astfel de
situație acordarea beneficiului nu se justifică deoarece localitatea este aceeași cu cea aleasă
anterior, potrivit propriului interes al polițistului, pe când cea de-a doua opinie consideră că
beneficiul trebuie acordat deoarece textul art. 31 din Legea nr. 360/2002 nu distinge între
diferitele variante de mutare, fiind suficient că mutarea este în interesul serviciului, că
domiciliul polițistului nu este în acea localitate și că polițistul nu deţine locuinţă proprietate
personală în acea localitate, nici el şi nici soţia/soţul acestuia.
Considerăm că prima opinie interpretează corect dispozițiile legale.
Astfel, scopul legii este acela de a pune în sarcina autorității publice cheltuielile de
chirie ale unui polițist numit sau mutat în interesul serviciului în altă localitate decât cea de
domiciliu și în care nu are locuință proprietate personală (nici el, nici soția/soțul). Dispoziția
legală este o aplicare a principiului ubi emolumentum, ibi onus (unde este
câștigul/beneficiul/interesul acolo este și îndatorarea; se observă că, din acest punct de
vedere, compensația nu este un beneficiu ci o veritabilă obligație a autorității, cerută de
regula de echitate amintită). Această rațiune dispare dacă polițistul se află în acea localitate
în care a fost numit sau mutat la cerere (este adevărat că legiuitorul ar putea să acorde
compensația și în acest caz în care interesul polițistului coincide cu interesul MAI dar ar
trebui să o facă expres pentru că beneficiul este reciproc).
Altfel spus, compensarea chiriei este determinată exclusiv de numirea sau mutarea
polițistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu și în care nu are nici el nici soția/soțul
o locuință proprietate personală. Unitatea MAI în cadrul căreia are loc numirea sau mutarea
nu prezintă nicio importanță, decisivă este localitatea. Dacă primul criteriu ar fi fost relevant
(unitatea MAI), este de presupus că legiuitorul l-ar fi folosit și în cuprinsul art. 31 alin. 1 din
lege, așa cum a procedat în cuprinsul art. 2719.

314
 În sfârșit, adăugăm că interpretarea extensivă care stă în realitate la baza celei de-a
doua opinii nu se justifică în condițiile în care legiuitorul reglementează în detaliu condițiile
de acordare a compensației, limitând în mod evident marja de apreciere a interpretului.
De aceea, considerăm că interpretarea adecvată trebuie să fie strictă și sistematică,
cu luarea în considerarea a art. 2719 și a intenției legiuitorului, așa cum s-a arătat mai sus.

Pentru aceste considerente, propunem:

Art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, coroborat cu
prevederile din art. 2 din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului și condițiilor
de acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor, se interpretează
în sensul că polițistul mutat în interes personal într-o altă localitate decât cea în care îşi
are domiciliul şi care nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el
şi nici soţia/soţul acestuia, nu are dreptul la decontarea chiriei lunare în situația în care
are loc o nouă mutare, în interes de serviciu, în cadrul aceleiași localități.

29.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Dintre judecătorii SCAF a ÎCCJ care au exprimat un punct de vedere, majoritatea au
opinat în sensul propunerii formatorului INM, respectiv că dispozițiile art. 31 alin. (1) din
Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, coroborate cu prevederile din art. 2 din HG
nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de acordare a compensaţiei lunare
pentru chirie cuvenite poliţiştilor se impun a fi interpretate în sensul că acordarea acestui
beneficiu nu se justifică în situația în care are loc o nouă mutare, în interes de serviciu, în
cadrul aceleiași localități a polițistului, care beneficiase de acest drept în urma mutării
inițiale, în interes personal, în respectiva localitate, alta decât cea în care îşi are domiciliul,
și în care nici el şi nici soţia/soţul acestuia, nu dețin locuinţă proprietate personală.
Contrar acestei interpretări s-a exprimat o singură opinie, motivată astfel:
”Nu sunt de acord cu opinia formatorului INM şi opinez în sensul celei de-a doua
orientări a practicii judiciare.
Astfel, consider că norma legală instituie drept condiţie pentru acordarea
compensaţiei faptul ca solicitantul să nu deţină locuinţă proprietate personală în acea
localitate, nici el şi nici soţia/soţul acestuia şi să fie în situaţia în care nu i se poate asigura
spaţiu de locuit corespunzător.
De asemenea, dispoziţia legală instituie două ipoteze în care o persoană poate
beneficia de compensaţia pentru chirie, respectiv numirea în prima funcţie şi mutarea în
interesul serviciului într-o altă localitatea decât cea în care îşi are domiciliul. în cea de-a
doua ipoteză, legea nu condiţionează plata compensaţiei pentru chirie de prima mutarea sau
de mutări anterioare la cerere sau în interesul serviciului. Textul de lege stabileşte doar ca
mutarea să se realizeze într-o altă localitate de cât cea de domiciliu, pentru ca dreptul la o
compensaţie pentru chirie să fie recunoscut, condiţie pe care reclamantul o îndeplineşte; nu
se pot face distincţii pe care legiuitorul nu Ie-a prevăzut expres printr-o dispoziţie legală, o
interpretare contrară constituind o adăugare la lege.

315
 Cât timp la momentul mutării în interes de serviciu au fost îndeplinite atât condiţia
de a funcţiona în altă localitate decât în cea de domiciliu, cât şi cea de a fi numit în interes
de serviciu, consider că ipoteza textului legal era îndeplinită. Pentru aceste considerente,
propun:
Art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, coroborat cu
prevederile din art. 2 din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de
acordare a compensaţiei lunare pentru chirie cuvenite poliţiştilor, se interpretează în sensul
că poliţistul mutat în interes personal într-o altă localitate decât cea în care îşi are domiciliul
şi care nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el şi nici soţia/soţul
acestuia, are dreptul la decontarea chiriei lunare în situaţia în care are loc o nouă mutare,
în interes de serviciu, în cadrul aceleiaşi localităţi.”

29.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

30. Destinatarii dreptului instituit de art. 129 alin.3 din Legea 272/2004; majorarea
cu 50% a drepturilor cuvenite copiilor pentru care s-a instituit o măsură de protecție
specială vizează exclusiv copii cu handicap infectați cu HIV sau SIDA, sau toţi copiii
cu handicap? (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 39)

30.1. Practică judiciară

La nivelul Curţilor de Apel Galaţi şi Suceava au fost identificate două opinii, existând
practică neunitară în ceea ce privește modul de soluționare a acțiunilor prin care
reclamanţii, copii cu CES, prin reprezentanți, au solicitat acordarea drepturilor materiale
ce se acordă copiilor cu handicap, instituționalizați în scoli speciale, respectiv în Centrul
Şcolar de Educaţie Incluzivă Brăila, drepturi majorate cu 50% pentru fiecare copil. (dosar
880/113/2018, 2261/113/2019, 2012/113/2019)

Într-o primă opinie s-a apreciat că din analiza coroborată a art.51 alin.2 din Legea
1/2011, HG 1251/2005, art.129 din Legea 272/2004 rezultă că toţi copiii şi tinerii cu cerinţe
educaţionale speciale, şcolarizaţi în unităţile de învăţământ special sau de masa, inclusiv
cei şcolarizaţi în alt judeţ decât cel de domiciliu, beneficiază de asistenţă socială constând
în asigurarea alocaţiei zilnice de hrană, a rechizitelor şcolare, a cazarmamentului, a
îmbrăcămintei şi a încălţămintei în cuantum egal cu cel pentru copiii aflaţi în sistemul de
protecţie a copilului (art.51 alin.2 din legea 1/2001), iar pe de altă parte , în cazul copiilor
cu handicap, infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA , pentru care s-a stabilit o măsură specială,
cuantumul sumelor necesare acordării drepturilor prevăzute la alin.1 se majorează cu 50%
în raport cu sumele acordate (art.129 alin.3 legea 272/2004).
316
 În cadrul acestei opinii s-a considerat că atât timp cât cuantumul drepturilor cuvenite
celor două categorii de copii trebuie să fie egale, iar reclamanţii îndeplinesc condiţia de a fi
„copii cu handicap”, aceştia sunt îndreptăţiţi să primească şi majorarea de 50% prevăzută
de art.129 alin.2 din Legea 272/2004

În a doua opinie, majoritară, s-a arătat că dispoziţiile art.129 alin.3 din legea
272/2004 se interpretează în sensul în care majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate
se referă doar la copiii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA, şi nu la toţi copiii
pentru care a fost stabilit un grad de handicap. S-a arătat că potrivit Ordinului 762/1992
pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabileşte încadrarea în
grad de handicap, în analiza gradului de handicap în sindromul imonodeficitar cronic
dobândit se acordă grad de handicap pentru infecţia HIV, chiar dacă nu există alte afecţiuni
care pot conduce la acordarea unui grad de handicap.
De asemenea, şi din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art.129 alin.3 din legea
272/2004 rezultă faptul că majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate nu se referă la
toţi copiii cu handicap, ci doar la cei infectaţi cu HIV sau SIDA, semnificaţia virgulelor nefiind
aceea de a despărţi elementele unei enumeraţii ci de a grupa la un loc cuvintele având o
structură explicativă extinsă care formează unităţi de înţeles şi a le despărţi de restul
frazei. S-a arătat că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost majorarea cu 50% prevăzută la
art.129 alin.3 din legea 272/2004 să se aplice tuturor copiilor cu handicap nu ar mai fi fost
reluată între virgule menţiune explicită „infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA”.
În cadrul acestei opinii s-a mai arătat că art. 129 alin. 1 din Legea 272/2004, privind
protecția și promovarea drepturilor copilului, nu se referă la toți copii și tinerii cu aflaţi în
sistemul de protecţie a copilului sau la toți copii și tinerii cu cerinţe educaţionale speciale
(CES) ci doar la copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, precum
și mamele protejate în centre maternale.
Între art. 51 din Legea nr. 1/2001, care se referă la copiii și tinerii cu cerințe
educaționale speciale (CES), și art. 129 din Legea nr. 272/2004, care se referă la copiii și
tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, există diferențe clare sub
aspectul stabilirii cuantumului și întinderii beneficiilor stabilite.
Astfel art. 51 alin. 2 din Legea educației naționale nr. 1/2001 se referă la faptul că
beneficiază de asistență socială constând în asigurarea alocației zilnice de hrană, a
rechizitelor școlare, a cazarmamentului, a îmbrăcămintei și a încălțămintei doar copiii și
tinerii cu cerințe educaționale speciale, în timp ce drepturile copiilor și tinerilor pentru care
s-a stabilit o măsură de protecție specială (art. 129 alin. 1 din Legea nr. 272/2004) sunt
superioare ca întindere, respectiv: dreptul la hrană, rechizite/manuale, îmbrăcăminte,
încălțăminte, precum și materiale igienico-sanitare, jucării, transport, materiale cultural-
sportive, sume de bani pentru nevoi personale.
Majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate prevăzută de art. 129 alin. 3 din Legea
272/2004 se referă numai la copii, nu și la tineri.

30.2. Opinia referentului

317
 Nu a fost exprimată

30.3. Opinia formatorului INM

Aplicând regulile de interpretare sistematică, gramaticală şi teleologică, opinia
formatorului este în concordanţă cu a doua opinie, conturată ca fiind majoritară, în sensul
că majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate prevăzută de art. 129 alin. 3 din Legea
272/2004 se referă numai la copii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA şi nu la
toţi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap, respectiv la tineri.
Dispoziţia de la art. 51 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale1/2011, care prevede
asistenţă socială constând în asigurarea alocaţiei zilnice de hrană, a rechizitelor şcolare, a
cazarmamentului, a îmbrăcămintei şi a încălţămintei în cuantum egal cu cel pentru copiii
aflaţi în sistemul de protecţie a copilului, precum şi de găzduire gratuită în internate sau
centrele de asistare pentru copiii cu cerinţe educaţionale speciale din cadrul direcţiilor
generale judeţene/a municipiului Bucureşti de asistenţă socială şi protecţia copilului, pentru
copiii şi tinerii cu cerinţe educaţionale speciale, şcolarizaţi în unităţile de învăţământ special
sau de masă, inclusiv cei şcolarizaţi în alt judeţ decât cel de domiciliu, are caracter general.
Art. 129 alin. 1 din Legea 272/2004, privind protecția și promovarea drepturilor
copilului, are caracter special şi nu se referă la toți copii și tinerii cu aflaţi în sistemul de
protecţie a copilului sau la toți copii și tinerii cu cerinţe educaţionale speciale (CES) ci doar
la copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, astfel cum sunt
definite la art.59, respectiv, plasamentul, plasamentul în regim de urgenţă şi supravegherea
specializată, precum și la mamele protejate în centre maternale, după cum se arată expres
în cuprinsul acestuia, în favoarea a cărora există diferențe sub aspectul stabilirii
cuantumului și întinderii beneficiilor stabilite.
Prin urmare, legiuitorul tocmai având în vedere situaţia specială în care se află copiii
și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, precum și mamele protejate
în centre maternale, s-a îndepărtat de la principiul egalităţii enunţat în Legea educaţiei, iar
în cadrul acestei categorii de persoane, pentru copiii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi
de SIDA cuantumul sumelor necesare acordării drepturilor prevăzute la alin. (1) se majorează
cu 50% în raport cu sumele acordate.
Potrivit Ordinului 762/1992 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza
cărora se stabileşte încadrarea în grad de handicap, în analiza gradului de handicap în
sindromul imonodeficitar cronic dobândit se acordă grad de handicap pentru infecţia HIV,
chiar dacă nu există alte afecţiuni care pot conduce la acordarea unui grad de handicap.
Astfel legiuitorul nu mai era necesar să precizeze, între virgule „infectaţi cu HIV sau bolnavi
de SIDA”, dacă intenţiona ca în toate cazurile în care s-a stabilit o măsură de protecţie
specială, pentru un copil cu handicap să acorde procentul de 50%.
În situaţia în care unui copil i s-a stabilit gradul de handicap printr-un certificat emis în
condiţiile Legii nr.448/2006 şi Ordinului 762/1992, beneficiază de toate drepturile prevăzute
de acest act normativ, precum şi de drepturile prevăzute de art. 129 alin. 1 din Legea
272/2004, iar dacă un asemenea copil este infectat cu HIV sau este bolnav de SIDA,
beneficiază şi de majorarea de 50% de la alineatul 3.
318
 Dacă un copil este infectat cu HIV sau este bolnav de SIDA, dar nu are emis un certificat
de handicap, atunci beneficiază de majorarea de 50% în discuţie, întrucât, aşa cum s-a
arătat, în sindromul imonodeficitar cronic dobândit se acordă grad de handicap pentru
infecţia HIV, chiar dacă nu există alte afecţiuni care pot conduce la acordarea unui grad de
handicap.

Astfel propunem următoarea soluţie:

Majorarea cu 50% prevăzută de art. 129 alin. 3 din Legea 272/2004, în raport cu
sumele acordate la alineatul 1, se referă numai la copii cu handicap infectaţi cu HIV sau
bolnavi de SIDA şi nu la toţi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap,
respectiv la tineri.

30.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere, au fost în
sensul celei de a doua variante de interpretare oferită de curțile de apel Suceava și Galați,
și care a fost însușită și de către formatorul INM, respectiv aceea că majorarea cu 50%
prevăzută de dispozițiile art. 129 alin. (3) din Legea nr. 272/2004 se referă doar la copii cu
handicap infectați cu HIV sau bolnavi de SIDA și nu la toți copiii pentru care a fost stabilit un
grad de handicap.

30.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu majoritate, participanții au fost de acord cu soluția propusa de INM (4 voturi

împotrivă şi 1 abţinere din partea Curții de Apel Galaţi).

Participanţii care au votat împotrivă au îmbrăţişat prima opinie, apreciind că în soluţia

propusă se creează o discriminare între copii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi de
SIDA şi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap. (Curtea de Apel Craiova, Curtea
de Apel Timişoara, Curtea de Apel Braşov şi Curtea de Apel Piteşti, care consideră că norma
în discuţie vizează trei situaţii particulare, făcând distincţie între persoanele care au obţinut
certificate de handicap şi cele cu dizabilităţi care nu au obţinut un asemenea certificate,
apreciind că ne aflăm în faţa unei enumerări).
S-a apreciat că problema de drept a generat practică neunitară şi s-ar impune a fi
tranşată printr-un recurs în interesul legii.

319
 31. Înțelesul sintagmei ”indemnizație de încadrare/salariu de bază prevăzut de lege
pentru anul 2022”, cuprinsă în art. 38 alin. 4 și 6 din Legea nr. 153/2017, respectiv
dacă nivelul de salarizare pentru anul 2022 este cel din grilele de salarizare sau
acesta cuprinde și celelalte majorări prevăzute în corpul legii sau în anexele la
lege, cu referire concretă la majorarea cu 15% a salariului de bază pentru
complexitatea muncii (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg
45)

31.1. Pracică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat cererile formulate de funcţionarii
publici din cadrul Direcţiei Antifraudă prin care au solicitat obligarea pârâtei ca începând cu
01.07.2017 şi în continuare să pună în aplicare dispoziţiile prevăzute în Nota 3 din Anexa VIII,
Cap. 1, Lit. A, punct. 1 din Legea nr. 153/2017, în sensul majorării cu 15% a salariului lor de
bază, prevăzută în cuprinsul acestei Note.

Art. 38 din Legea nr. 153/2017:

„(1) Prevederile prezentei legi se aplică etapizat, începând cu data de 1 iulie 2017.
(2) Începând cu data de 1 iulie 2017:
a) se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie
2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie şi
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte,
potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda lunară de care
beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi
funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii;
(...)
(3) Începând cu data de 1 ianuarie 2018 se acordă următoarele creşteri salariale:
a) cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie,
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care
fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare, solda
lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează
cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi limita prevăzută
la art. 25, în măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi
condiţii;
b) prin excepţie de la lit. a), începând cu 1 martie 2018, salariile de bază ale
personalului care ocupă funcţiile de medici, de asistenţi medicali şi ambulanţieri/şoferi
autosanitară prevăzute în anexa nr. II cap. I se majorează la nivelul salariului de bază stabilit
potrivit prezentei legi pentru anul 2022;
(...)

320
 (4) În perioada 2019 - 2022 se va acorda anual o creştere a salariilor de bază, soldelor
de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de încadrare, fiecare creştere reprezentând
1/4 din diferenţa dintre salariul de bază, solda de funcţie/salariul de funcţie, indemnizaţia
de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 şi cel/cea din luna decembrie 2018.
Creşterea respectivă şi data de aplicare se stabilesc prin legea anuală a bugetului de stat cu
respectarea prevederilor art. 6 lit. h).
(...)
(6) În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.”

Anexa VIII, cap. I -A, pct. II-Salarii pentru personalul din unități teritoriale, lit. c, Nota
2 din Legea nr. 153/2017:
„Funcţionarii publici din serviciile publice deconcentrate ale instituţiilor din
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului Sănătăţii,
Ministerului Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale beneficiază, pentru
complexitatea muncii, de o majorare a salariului de bază de 15%.”
La nivelul Curţii de Apel Oradea au fost identificate două opinii, existând practică
neunitară, după cum urmează:
Într-o opinie se apreciază ca nivelul salariului de bază pentru anul 2022 este cel
prevăzut în grilele de salarizare pentru anul 2022 din Legea 153/2017, la care se adaugă
doar procentele prevăzute pentru cele 5 gradaţii de vechime în munca, prevăzute la art.10
din lege, iar în situația în care salariul funcționarului public atinge această valoare în
perioada 2018-2022, de la data atingerii respectivului nivel se acordă majorarea de 15 %
din salariul de bază pentru complexitatea muncii prevăzută de Anexa VIII sau alte majorări
prevăzute de lege.
Într-o altă opinie se apreciază ca nivelul salariului de bază pentru anul 2022 este cel
rezultat din aplicarea tuturor majorărilor reglementate de Legea nr. 153/2017, respectiv
salariul de bază prevăzut în grilele de salarizare pentru anul 2022, la care se adaugă
procentele prevăzute de art. 10 din Legea 153/2017 pentru cele 5 gradaţii de vechime în
munca și alte majorări reglementate, printre care și majorarea pentru complexitatea muncii,
prevăzută în Anexa VIII a legii și/sau majorarea pentru activitatea de control financiar
preventiv, prevăzută de art. 15 din aceeași lege.
Se apreciază că majorarea de 15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii
trebuie luată în considerare la determinarea nivelului salariului de bază pentru anul 2022,
deoarece nu suntem în prezența unui spor cu individualitate proprie, ci dimpotrivă este în
discuţie o majorare a salariului de bază cu un procent fix, ceea ce înseamnă că în urma
aplicării acestei majorări rezultă un nivel al salariului de bază majorat, acesta fiind salariul
de bază aferent anului 2022.
În măsura în care s-ar interpreta că majorarea salariului de bază cu 15% pentru
complexitatea muncii nu se ia în considerare pentru stabilirea nivelului salariului de bază
321
aferent anului 2022, s-ar ajunge la o aplicare denaturată a prevederilor art. 38 alin. 4 şi 6
din Legea nr. 153/2023, deoarece raportarea salariului de bază aflat în plată s-ar face la o
bază mai mică, ceea ce ar echivala cu punerea în plată mai devreme a salariilor aferente
anului 2022, decât momentul care ar rezulta din aplicarea etapizată a Legii nr. 153/2017.
Această opinie are în vedere dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie-Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 82/2018, modalităţii de punere
în plată a majorării de 15% pentru complexitatea muncii, respectiv prin Decizia RIL nr.
27/2020, prin care s-a statuat că sporurile noi reglementate de Legea nr. 153/2017 se acordă
numai din momentul atingerii nivelului salariului de bază prevăzut pentru anul 2022, nu şi
pe perioada aplicării etapizate a legii.

31.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată

31.3. Opinia formatorului INM

Şi în opinia formatorului INM, concordant şi cu Decizia nr. 82/2018 a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv Decizia
RIL nr. 27/2020, majorarea de 15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii trebuie
luată în considerare la determinarea nivelului salariului de bază pentru anul 2022, astfel
ajungându-se la acordarea eşalonată a acesteia.
În Decizia RIL nr.27/2020, luând în discuţie modul de acordare a sporului pentru condiţii
de muncă vătămătoare/periculoase, personalului din instituţiile publice sanitare veterinare
şi pentru siguranţa alimentelor care este încadrat şi îşi desfăşoară activitatea în specialitatea
funcţiilor specifice prevăzute în anexă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că, în
interpretarea şi aplicarea unitară a dispozițiilor Anexei VIII Cap. II lit. A Secţiunea II pct. 6
subpct. 6.2 lit. a) pct. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017 în corelare cu prevederile art. 38 alin.
(3), alin. (4) şi alin. (6) din acelaşi act normativ, această categorie de personal beneficiază
de sporul în discuţie de la data la care salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de
funcţie, indemnizaţiile de încadrare devin egale sau mai mari decât cele stabilite potrivit
legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale reglementate.
În ceea ce priveşte majorarea de 15% pentru complexitatea muncii, acordat
funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate ale instituţiilor din subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului Sănătăţii, Ministerului
Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale prevăzut de Anexa VIII, cap. I -
A, pct. II-Salarii pentru personalul din unități teritoriale, lit. c, Nota 2 din Legea nr.
153/2017, se păstrează acelaşi raţionament.
De altfel, în considerentele acestei Decizii, se face trimitere la dezlegarea dată de
instanţa supremă prin Decizia HP nr. 82/2018, unde s-a reţinut că, (par 83), interpretarea
sistematică, logică şi gramaticală a dispoziţiilor art. 38 alin. (2), (3), (4) şi (6) privind
aplicarea etapizată a Legii nr.153/2017, impun concluzia că majorarea salariului de bază cu
15% pentru complexitatea muncii, nu poate fi acordată de la momentul intrării în vigoare a
legii, 1 iulie 2017 până la sfârşitul anului 2017 sau pentru anul 2018, pentru că s-ar încălca
322
prevederile art. 38 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind menţinerea în plată a
drepturilor salariale în anul 2017, la nivelul celor din luna iunie 2017, precum şi prevederile
art. 38 alin. (3) din acelaşi act normativ, care determină majorarea în anul 2018 a drepturilor
salariale avute în luna decembrie 2017 cu un procent de 25%. Această majorare va deveni
aplicabilă şi va fi acordată în momentul în care salariile de bază vor fi determinate utilizând
salariile de bază prevăzute în anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, anexă prin care se
instituie majorarea de 15%, începând cu anul 2019, în condiţiile detaliate prin art. 38 alin.
(4) din actul normativ menţionat.
Înalta Curte a stabilit că pentru perioada 2019 - 2022, această majorare se acordă în
condiţiile stabilite la art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, prin excepţie, această
majorare se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data de la care salariile de bază, soldele
de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare devin mai mari decât cele
stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale reglementate.
Prin urmare, se poate formula următoarea propunere:
Nivelul salariului de bază aferent anului 2022 include majorarea de 15% a salariului
de bază pentru complexitatea muncii, prevăzută de anexa nr. VIII cap. I -A, pct. II-Salarii
pentru personalul din unități teritoriale, lit. c, Nota 2 la Legea-cadru nr. 153/2017,
acordată funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate ale instituţiilor din
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului
Sănătăţii, Ministerului Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, care
pot beneficia de aceasta decât în mod eșalonat, prin acordarea anuală a unei părți din
diferența dintre salariile aflate în plată şi salariul de bază prevăzut de Legea nr.
153/2017 pentru anul 2022.

31.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere, au fost în
sensul celei de a doua variante de interpretare dată de judecătorii Curţii de Apel Oradea,
opinie care a fost însușită și de către formatorul INM, în sensul că majorarea de 15% a
salariului de bază pentru complexitatea muncii trebuie luată în considerare la determinarea
nivelului salariului de bază pentru anul 2022, prin acordarea eşalonată a acesteia, în
condiţiile art. 38 alin. (4) din Legea nr. 153/2017.

31.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM (1 vot împotrivă şi 1 abţinere).

Opinia minoritară aparţine Curții de Apel Alba Iulia, care a îmbrăţişat prima opinie, iar
Curtea de Apel Bucureşti s-a abţinut, cu motivarea că în practică pot apare mai multe situaţii
soluţia putând să nu fie aplicabilă la toate categoriile de funcţionari publici.

323
 32. Plata începând cu data de 01.03.2017 a sumelor constând în drepturi salariale
în procent de 20 % aplicat la salariul brut lunar, reprezentând diferența neacordată
aferentă sporului pentru risc și solicitare neuropsihică, sume actualizate cu indicele
de inflație la data plății efective în cazul personalului din cadrul Direcției Generale
Antifraudă Fiscală care ocupă funcții publice specifice de inspector antifraudă,
inspector șef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă și inspector general
antifraudă (Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 53)

32.1. Practică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat refuzul apreciat ca fiind nejustificat
al autorității publice pârâte Direcția Generală Antifraudă Fiscală de a acorda reclamanților,
funcţionari publici care ocupă funcții publice specifice de inspector antifraudă, inspector șef
antifraudă, inspector general adjunct antifraudă și inspector general antifraudă, dreptul
salarial recunoscut inițial în favoarea acestora și diminuat ulterior de la 25% la 5 %, în
considerarea unor ordine care au fost anulate de către instanța de judecată, prin hotărâre
definitivă.
Din adresa nr. 302/ad/24.02.2021 a Curţii de Apel Timişoara, se deduce faptul că au
existat ample discuţii, fără să se indice hotărâri prin care această problemă de drept să fi
fost soluţionată neunitar, respectiv efectul anulării Ordinelor nr. 835/01.03.2017, nr.
836/01.03.2017 şi nr. 1021/27.03.2017, toate emise de către Preşedintele Agenţiei Naţionale
de Administrare Fiscală precum şi a Ordinul nr. 1394/03.04.2017 al Procurorului General al
Parchetului de pe lângă ÎCCJ, prin care a fost diminuat sporul pentru risc si suprasolicitare
neuropsihică de la 25%, cât a fost stabilit art. 1 din OPANAF nr. 964/2015, la 5% aplicat la
salariul brut lunar, prin Sentința civilă nr. 402 29.03.2018 pronunțată de Tribunalul Suceava
- Secția Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr. 5502/86/2017, menținută în calea
de atac prin Decizia nr. 3085/20.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel Suceava. Astfel s-a
pus problema dacă:
- această hotărâre este opozabilă doar părților litigante;
- prin efectul său a generat reintrarea în vigoare Ordinul Președintelui ANAF nr.
964/2015 care prevede sporul specific pentru risc și suprasolicitare neuro - psihică în
cuantum de 25 % aplicat la salariul brut lunar;
- dacă considerentele din cele două hotărâri în sensul că „pârâta nu era îndreptățită
din punct de vedere legal sa diminueze cuantumul acestui sport prin emiterea Ordinelor
precizate in considerentele deciziei de fata, acestea având valoare inferioară actelor
normative succesive aflate în vigoare în perioada 2015-2019 reprezentate de ordonanțe de
urgență și legi; împrejurarea ca in bugetul pentru anul 2017 nu au fost alocate sume de bani
in vederea plăţii sporului în cuantumul solicitat de reclamanți nu este de natură să conducă
la concluzia că pretențiile formulate de reclamant sunt neîntemeiate, câtă vreme
ordonatorul de credit, în speță președintele ANAF, are obligația de a respecta atât
încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate prin bugetul instituției, cat si dispozițiile
legale în vigoare, si anume prevederile art. 1 alin. 1 din OUG nr. 9/2017, care impuneau

324
menținerea salariului în plată la nivelul acordat pentru luna februarie 2017, având în vedere
inclusiv sporurile de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care
își desfășoară activitatea în aceleași condiții.”, se impun cu efect ”erga omnes”.

32.2. Opinia referentului

Este nejustificat refuzul autorității publice pârâte de a acorda reclamanților dreptul
salarial recunoscut inițial în favoarea acestora și diminuat ulterior de la 25% la 5 %, în
considerarea unor ordine care au fost anulate de către instanța de judecată.

32.3. Opinia formatorului INM

Prin sentinţa nr. 402 din 29 martie 2018, pronunţată în dosarul nr.5502/86/2017 a
Tribunalului Suceava – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal au fost respinse excepţiile
excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocate de
pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti, admisă acţiunea anulate
Ordinele nr. 835/01.03.2017, nr. 836/01.03.2017 şi nr. 1021/27.03.2017, toate emise de
către Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală precum şi a Ordinul nr.
1394/03.04.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ, precum şi actele
de soluţionare a plângerilor administrative prealabile, fiind obligat pârâtul Ministerul Public
- Parchetul de pe lângă ÎCCJ să plătească fiecărui reclamant, începând cu data de 01.03.2017
sumele constând în drepturile salariale în procent de 20% aplicat la salariul brut lunar,
reprezentând diferenţa neacordată aferentă sporului pentru risc şi suprasolicitare
neuropsihică, sume actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, plus dobânda
legală de la exigibilitatea diferenţelor de drepturi şi până la data plăţii efective.
Această sentinţă a rămas definitivă prin respingerea ca nefondate a recursurilor
promovate de pârâţii Ministerul Public – Pachetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie Bucureşti şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti cu sediul în sectorul
5 al municipiului Bucureşti.
Din considerentele celor două hotărâri rezultă că Ordinele nr. 835/01.03.2017, nr.
836/01.03.2017 şi nr. 1021/27.03.2017, emise de către Preşedintele Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală, vizează întreg personalul din cadrul Direcţiei Generale Antifraudă
Fiscală care ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă, inspector şef
antifraudă, inspector general adjunct antifraudă şi inspector general antifraudă, iar Ordinul
nr. 1394/03.04.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ vizează
specialiştii antifraudă detaşaţi în cadrul Ministerului Public, fiind emis ca o consecinţă a
emiterii celor trei ordine de către Preşedintele ANAF.
Cu toate acestea au natura juridică de acte administrative cu caracter individual, astfel
încât hotărârea judecătorească nu beneficiază de efectul prevăzut de art.23 din Legea
nr.554/2004.
- Având în vedere principiul relativităţii efectelor hotărârilor judecătoreşti, în mod
firesc această hotărâre se aplică doar părţilor litigante, personalul aflat în aceeaşi situaţie
având posibilitatea să solicite majorarea cu 25% a sporului, invocând principiul

325
nediscriminării şi a speranţei legitime, urmând ca în eventualitatea unui refuz să se adreseze
instanţei de contencios administrativ competente;
- Pronunţarea celor două hotărâri judecătoreşti nu a generat reintrarea în vigoare
Ordinul Președintelui ANAF nr. 964/2015 care prevedea sporul specific pentru risc și
suprasolicitare neuro - psihică în cuantum de 25 % aplicat la salariul brut lunar.
Cu privire la fondul cauzei, în considerente s-a reţinut că: „potrivit art. 7 alin. 4 din
OUG nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea personalului plătit din fonduri
publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetar „Prevederile art.
13 alin. 5 - 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul
cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi
completările ulterioare, precum şi prevederile art. 12 alin. 6 - 1 1 din Ordonanţa de urgenţă
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică în
mod corespunzător și în perioada 1 ianuarie - 28 februarie 2017”.
Art. 12 alin. 9 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri
publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice prevede că:
„Prin excepţie de la prevederile art. 1, personalul prevăzut la alin. 8 beneficiază de sporul
pentru risc si suprasolicitare neuropsihică de până la 25%. prevăzut la art. 5 din cap. VIII din
anexa nr. VI - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Justiţie" la Legea-cadru nr.
284/2010, cu modificările ulterioare, acordat în condiţiile stabilite prin ordin al preşedintelui
Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală”.
Personalul la care se face referire, prevăzut la art. 12 alin. 8 din OUG nr.83/2014, este
„personalul din cadrul Direcţiei generale antifraudă fiscală din cadrul Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală, care ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă. Inspector
- şef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă şi inspector-general antifraudă”.
În contextul în care sporul acordat iniţial inspectorilor antifraudă din cadrul Direcţiei
generale antifraudă fiscală prin OPANAF 964/2015, respectiv personalului din cadrul Direcţiei
Generale Antifraudă Fiscală - Direcţia de combatere a fraudelor, care ocupă funcţii publice
specifice de inspector antifraudă prin OPANAF nr.1009/2015, era în cuantum de 25% aplicat
la salariul brut lunar (în cazul reclamanților suma aferentă sporului fiind inclusă în cuantumul
brut al salariilor), tribunalul apreciază că se aplică cu prioritate prevederile art. 1 alin. 1 din
OUG nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor termene,
precum şi modificarea şi completarea unor acte normative, potrivit cu care: „în perioada 1
martie - 31 decembrie 2017 se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna februarie 2017
cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare lunară, precum si cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit
legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de
încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care își
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii
326
de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr.
284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările
şi completările ulterioare”. Condiţiile în care reclamanții își desfăşurau activitatea nu s-a
modificat, astfel că sunt aplicabile dispozițiile legale menționate și, în consecință,
reclamanților li se cuvenea un spor pentru risc si suprasolicitare neuropsihică de până la
25%.”.
Aceste considerente împreună cu dispozitivul a intrat în puterea lucrului judecat, astfel
încât personalul aflat în aceeaşi situaţie care nu a fost parte în proces poate invoca doar
efectul pozitiv al puterii de lucru judecat. Doar ANAF are competenţa, prin raportare la
dispozitivul şi considerentele sentinţei, să emită un act administrativ prin care să stabilească
modul de acordare a acestui spor, instanţele de judecată neavând această competenţă
întrucât ar depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti, ci doar de exercitare a unui control de
legalitate asupra unui asemenea act administrativ.
Prin urmare se propune următoarea soluţie:
Hotărârile judecătoreşti (sentinţa instanţei de fond şi decizia instanţei de recurs
prin care soluţia de anulare a ordinelor care au dispus diminuarea sporului pentru
suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 20% a rămas definitivă), dată fiind natura de
act administrativ cu caracter individual al ordinelor anulate, nu beneficiază de efectul
prevăzut de art. 23 din Legea nr. 554/2004. Considerentele împreună cu dispozitivul au
intrat în puterea lucrului judecat, astfel încât personalul aflat în aceeaşi situaţie care nu
a fost parte în proces poate invoca doar efectul pozitiv al puterii de lucru judecat.

32.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat un punct de vedere, s-au raliat opiniei
formatorului INM în sensul că hotărârile judecătoreşti (sentinţa instanţei de fond şi decizia
instanţei de recurs prin care soluţia de anulare a ordinelor care au dispus diminuarea sporului
pentru suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 20% a rămas definitivă), dată fiind natura de
act administrativ cu caracter individual al ordinelor anulate, nu beneficiază de efectul
prevăzut de art. 23 din Legea nr. 554/2004. Considerentele împreună cu dispozitivul au intrat
în puterea lucrului judecat, astfel încât personalul aflat în aceeaşi situaţie care nu a fost
parte în proces poate invoca doar efectul pozitiv al puterii de lucru judecat. Doar ANAF are
competenţa, prin raportare la dispozitivul şi considerentele sentinţei, să emită un act
administrativ prin care să stabilească modul de acordare a acestui spor, instanţele de
judecată neavând această competenţă întrucât ar depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti, ci
doar de exercitare a unui control de legalitate asupra unui asemenea act administrativ.
Unul dintre judecători s-a exprimat în sensul că funcționarii care nu au fost parte în
litigiul privind anularea ordinelor invocate, pot solicita plata procentului de 20% doar prin
invocarea principiului nediscriminării, iar în caz de refuz se pot adresa instanței de
contencios administrativ, iar unul în sensul opiniei referentului (pct. 7.2)

32.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
327
 Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM (1 vot împotrivă şi 1 abţinere).

În opinia minoritară, Curtea de Apel Cluj-Napoca, se susţine că ordinele care au dispus

diminuarea sporului pentru suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 5% au natura juridică de
acte administrative cu caracter normativ.
La Curtea de Apel Timişoara, deşi au fost calificate ca fiind acte administrative cu
caracter individual, au considerat că ANAF, fiind parte în proces, are obligaţia să pună în
executare sentinţa pentru toţi funcţionarii aflaţi în aceeaşi situaţie.

33. Plata drepturilor băneşti constând în diurna zilnică în valută şi indemnizaţia

zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu familia/recreere, aferente perioadei
în care reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în misiuni internaţionale de menţinere a
păcii (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 60)

33.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt: poliţiştii delegaţi în
misiuni internaţionale de menţinere a păcii solicită drepturi băneşti constând în diurna
zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu
familia/recreere pentru perioada cât au fost delegaţi, considerând că indemnizaţia primită
din partea ONU nu acoperă şi aceste drepturi băneşti.
Observație: a fost sesizată Înalta Curte cu o chestiune de drept legată de termenul de
prescripţie aferent acestor acţiuni, dar nu pe fondul problemei.
Într-o opinie s-a apreciat că, dată fiind calitatea reclamantului de poliţist participant
la o misiune de menţinere a păcii sub egida ONU, se impune concluzia că acesta trebuia să
beneficieze de drepturile prevăzute de art. 1 alin. 1 lit. a şi art. 3 din HG nr. 1086/2004 pe
tot parcursul misiunii desfăşurate.
Prevederile HG nr. 518/1995 (modificate/completate prin HG nr. 582/2015), la care
face trimitere autoritatea publică în apărare, nu sunt incidente în speţă, nici din perspectiva
datei de la care HG nr. 1086/2004 ar fi aplicabilă poliţiştilor (2015) şi nici din perspectiva
conţinutului lor, respectiv a condiţiei ca drepturile la diurnă, cazare şi hrană să nu fie
acordate de către partenerii/organizaţiile internaţionale.
S-a apreciat că HG nr. 518/1995 se aplică exclusiv misiunilor cu caracter temporar,
indicate expres şi limitativ de către legiuitor, misiuni care nu se suprapun, ca durată şi
conţinut, celei la care a participat reclamantul – misiune permanentă de menţinere a păcii
(potrivit actelor dosarului misiunea din Haiti a fost înfiinţată în anul 2004, iar şederea în
zona a reclamantului a avut loc pentru o perioadă de mai bine de 2 ani).
Prin urmare, doar prin raportare la dispoziţiile HG nr. 518/1995 și ale HG nr. 582/2015,
pentru perioada de interes din speţă, nu se pune problema excluderii de la aplicare a

328
prevederilor HG nr. 1086/2004, în sensul că drepturile reglementate prin acest act normativ
s-ar acorda doar în lipsa acordării lor de către partenerul/organizaţia internaţională.
Această condiție a fost instituită pentru toate tipurile de misiuni internaţionale abia
prin art. 6 din HG nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor de diurnă, cazare, hrană,
facilitarea legăturii cu familia, recreere şi transport ale personalului militar şi civil
participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român - Personalul beneficiază
de drepturile prevăzute de prezenta hotărâre în lipsa acordării acestor drepturi de către
aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunile şi
operaţiile, indiferent de denumirea sub care sunt acordate de către aceste entităţi şi de
cuantumul acordat.
Prin raportare la principiul neretroactivităţii legii, acest act normativ nu are incidenţă
în speţă, unde se analizează situaţia perioadei 2014-2016.
Suplimentar față de cele prezentate, s-a reţinut că pârâtul nu a dovedit că
reclamantului i-au fost plătite de către organizaţia internaţională sub egida căreia s-a
derulat misiunea, „diurna în valută” şi „indemnizaţia pentru facilitarea legăturii cu familia
și recreere” reglementate de HG nr. 1086/2004.
Astfel, deşi părţile sunt de acord că reclamantul a beneficiat de mission subsistance
allowance (MSA - indemnizaţie de subzistenţă pentru misiuni), în baza Ghidului pentru
Poliţiştii din Naţiunile Unite aflaţi în misiune de menţinere a păcii, pârâtul nu a produs dovezi
în sensul că această indemnizaţie s-a suprapus, ca semnificaţie, diurnei în valută şi
indemnizaţiei pentru recreere menţionate în HG nr. 1086/2004.
Oricum, din dispoziţiile acestui din urmă act normativ rezultă că diurna în valută şi
indemnizaţia pentru facilitarea legăturii cu familia/recreere sunt drepturi distincte de
dreptul de hrană şi cazare, ultimul fiind reglementat distinct, la art. 2 din hotărâre
(personalul participant la misiuni... beneficiază gratuit de drepturi de hrană şi cazare).
Acelaşi articol, la alineatul 2 şi 3, stabileşte că hrănirea si cazarea personalului se
asigură potrivit acordurilor/înţelegerilor tehnice încheiate pentru participarea în misiune şi,
doar în lipsa acestora, se acordă o alocaţie de hrană şi cazare de către Statul Român.
Aceste drepturi şi modalitatea lor de reglementare, în chiar HG nr. 1086/2004, impun
concluzia că, până în anul 2020, legiuitorul a avut în vedere alternanţa sursei drepturilor
doar pentru asigurarea hranei şi a cazării, nu şi pentru diurna şi indemnizaţia de la art. 1 şi
3 din hotărâre, care nu se suprapun celor dintâi şi pentru care nu s-a prevăzut o condiţionare
similară.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că, în calitatea sa de poliţist, reclamantului îi sunt
aplicabile dispoziţiile art. 5 şi 17 alin. 8 din OUG nr. 30/1997 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne potrivit cărora, la solicitarea Preşedintelui şi cu
aprobarea Parlamentului, Ministerul Afacerilor Interne participă cu efective şi cu tehnică la
misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii în afara
teritoriului naţional, iar pe durata participării la aceste misiuni, efectivelor din MAI le sunt
aplicabile dispoziţiile legale privind personalul trimis în misiune temporară în străinătate.
Actul normativ care reglementează drepturile personalului trimis în misiune
temporară în străinătate este H.G. nr. 518/1995 din 10 iulie 1995 privind unele drepturi şi
329
obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu
caracter temporar.
Astfel, chiar dacă misiunile de menţinere a păcii nu sunt menţionate expres la art. 1
din HG nr. 518/1995 care reglementează câmpul de aplicare al acestui act normativ, art. 17
alin. 8 din OUG nr. 30/2007 face trimitere expresă la faptul că şi efectivelor care participă
la misiuni internaţionale de menţinere a păcii le sunt dispoziţiile personalului trimis în
misiune temporară în străinătate, astfel că le sunt aplicabile inclusiv prevederile H.G. nr.
518/1995.
Or, potrivit art. 5 din HG nr. 518/1995 (în forma în vigoare de până la data de 15
iulie 2015) prevedea doar că personalul beneficiază în străinătate de „o indemnizaţie zilnică
în valută (denumită în continuare diurnă, în vederea acoperirii cheltuielilor de hrană, a celor
mărunte uzuale, precum şi a costului transportului în interiorul localităţii în care îşi
desfăşoară activitatea)” şi „ o sumă zilnică în valută ( denumită în continuare plafon de
cazare, în limita căreia personalul trebuie să-şi acopere cheltuielile de cazare)”.
Aşadar, până în data de 15 iulie 2015, drepturile pe care le poate pretinde
reclamantul sunt reglementate doar de H.G. nr. 518/1995, care nu face referire la cele două
indemnizaţii pretinse de reclamant.
Din 15 iulie 2015, în urma modificărilor introduse prin H.G. nr. 582/2015, drepturile
în străinătate au fost reunite sub forma unei „indemnizaţii zilnice în valută primită pe
perioada delegării şi detaşării în străinătate, denumită indemnizaţie de deplasare, compusă
din:
a) o sumă zilnică, denumită în continuare diurnă, în vederea acoperirii cheltuielilor
de hrană, a celor mărunte uzuale, precum şi a costului transportului în interiorul localităţii
în care îşi desfăşoară activitatea;
b) o sumă zilnică, denumită în continuare indemnizaţie de cazare, în limita căreia
personalul trebuie să îşi acopere cheltuielile de cazare. Prin cheltuieli de cazare se înţelege,
pe lângă tarifele sau chiria plătite, şi eventualele taxe obligatorii pe plan local, precum şi
costul micului dejun, atunci când acesta este inclus în tarif.”
Din aceeaşi dată, s-a introdus art. 9 indice 1 potrivit căruia „Poliţiştii care participă
la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român în comun cu forţele armate ale
României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011 privind participarea
forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, pentru forţele
armate, beneficiază de diurnă şi cazare cu aplicarea dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr.
1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană
cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată
în Monitorul Oficial al României, cu modificările şi completările ulterioare”.
Aşadar, dispoziţia introdusă de art. 9 indice 1 prevede că poliţiştii beneficiază doar
de diurnă şi cazare cu aplicarea dispoziţiilor H.G. nr. 1086/2004, adică la nivelul lor
prevăzute de acest act normativ, nu şi de alte drepturi, precum cele menţionate prin cererea
de chemare în judecată.
Diurna are sensul prev. de art. 5 din HG nr. 518/1995 (adică suma zilnică, în vederea
acoperirii cheltuielilor de hrană, a celor mărunte uzuale, precum şi a costului transportului),
330
iar nu sensul din HG nr. 1086/2004 ( adică sumă în valută care nu include cheltuielile de
hrană). Aceasta întrucât art. 5 nu a fost abrogat, la intrarea în vigoare a art. 9 indice 1 din
HG nr. 518/1995, iar art. 9 indice 1 prevede doar că diurna şi cazarea se acordă cu aplicarea
dispoziţiilor din HG nr. 1086/2004, nu că se acordă diurna şi cazarea reglementate de HG
nr. 1086/2004.
Pe de altă parte, art. 15 din H.G. nr. 518/1995 prevede că „De drepturile stabilite
prin prezenta hotărâre beneficiază şi personalul care participă la unele acţiuni organizate
de către partenerii externi, dar numai în măsura în care, din documentele primite sau din
înţelegerile încheiate, rezultă că partenerii în cauză nu suportă integral cheltuielile de
deplasare”. Or, cheltuielile de deplasare au fost asigurate de partenerii externi,
reclamantul beneficiind de acea mission subsistance allowance şi care a avut rolul de a
acoperi toate drepturile de care trebuia să beneficieze acesta în străinătate.

33.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

33.3 Opinia formatorului INM

33.3.1 Chestiuni prealabile; clarificarea problemei de drept
A/ Legea nr. 42/2004 (abrogată de art. 29 din Legea nr. 121/2011) reglementa
participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român. Art. 2 alin. 1 lit.
a-g din lege enumera misiunile la care pot participa forţele armate în afara teritoriului
statului român. Între acestea se numără misiunile în sprijinul păcii (lit. b) și cele de asistenţă
umanitară (lit. c). La astfel de misiuni pot participa, pe lângă forțele armate, și polițiști, în
acest sens fiind dispozițiile art. 5 din OUG nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului Afacerilor Interne (cităm: La solicitarea Preşedintelui României şi cu aprobarea
Parlamentului, Ministerul Afacerilor Interne participă cu efective şi tehnică din dotare la
misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii în afara
teritoriului naţional).
Potrivit art. 1 alin. 1 din HG nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a
drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara
teritoriului statului român55, [p]ersonalul participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b)
și c) din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara
teritoriului statului român, în zonele de operații beneficiază de diurnă în valută, care nu
include cheltuieli de hrană, calculată în baza ordinului de numire în funcție, de la data
părăsirii teritoriului național și până la data intrării în țară, după executarea misiunii: a)
ofițerii – 40 dolari SUA/zi/persoană; b) alte categorii de personal – 35 de dolari
SUA/zi/persoană.

55
HG nr. 1086/2004 are caracter militar și nu a fost publicată în M. Of. (cf. notei aferente art. 7 lit. a din HG nr. 46/2020,
care abrogă HG nr. 1086/2004). Totuși, ea nu are caracter secret și este citată în cuprinsul diferitelor hotărâri judecătorești.
În lipsa comunicări unei copii de către Curtea de Apel Suceava, în cuprinsul prezentului punctaj ne-am folosit de textul HG
nr. 1086/2004 așa cum este citat în cuprinsul deciziei nr. 1867/17.04.2019 pronunțată de Curtea de Apel București. Secția
a VIII-a SCAF, accesibilă în baza de date Lege5.
331
 Potrivit art. 2 alin. 1, [p]ersonalul participant la misiuni în afara teritoriului statului
român prevăzut la art.1, denumit în continuare personal, beneficiază gratuit de drepturi
de hrană și cazare; potrivit alin. 2, [h]rănirea și cazarea personalului se asigură în
conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea
la misiune iar potrivit alin. 3, [î]n lipsa unor acorduri/înțelegeri tehnice, personalul
beneficiază de o alocație valorică de 20 de dolari SUA/zi/persoană și de cazare potrivit
Hotărârii nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în
străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările și
completările ulterioare.
În sfârșit, potrivit art. 3, [p]e durata misiunii, personalul beneficiază de 1 dolar
SUA/zi persoană pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere.
Așadar, deși Legea nr. 42/2004 a fost abrogată în 2011 și înlocuită de Legea nr.
121/2011, HG nr. 1086/2004 (emisă în vederea organizării executării art. 2 lit. b) și c) din
Legea nr. 42/2004) a rămas în vigoare până în 2020, fapt explicabil datorită împrejurării că
misiunile de pace și de asistență umanitară au fost menținute și în noua lege (vz. art. 2 alin.
1 lit. c și d din Legea nr. 121/2011).
Distinct de HG nr. 1086/2004, HG nr. 518/1995, în vigoare și în prezent,
reglementează unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru
îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar. Această din urmă hotărâre de Guvern nu are
în vedere explicit misiunile de pace și de asistență umanitară.

B/ Problema ridicată de Curtea de Apel Suceava se referă la ”plata drepturilor băneşti

constând în diurna zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea
legăturii cu familia/recreere, aferente perioadei în care reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în
misiuni internaţionale de menţinere a păcii”.
Suma plătită personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementată de art. 3 din HG nr.
1086/2004, nu este calificată de legiuitor ca fiind diurnă sau indemnizație, așa cum o
denumește referentul din cadrul Curții de Apel Suceava. În lipsa unei calificări legale anume,
pentru a elimina orice confuzii cu alte sume de bani cuvenite acestui personal (sau
personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter
temporar la care se referă HG nr. 518/2004) și care poartă expres denumirile de ”diurnă” și
”indemnizație”, o vom numi ”beneficiu” (verbul folosit de legiuitor este ”a beneficia”, motiv
pentru care ne-am aliniat acestei terminologii).
Divergența de opinii rezultă din modul diferit în care instanțele înțeleg raportul dintre
HG nr. 1086/2004 și HG nr. 518/2005, aspect esențial de vreme ce doar prima hotărâre de
Guvern reglementează beneficiul de 1 dolar SUA/zi persoană pentru facilitarea legăturii cu
familia și recreere. Astfel, în acțiuni formulate de polițiști, participanți la misiuni de
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român pentru plata
beneficiului în discuție, prima opinie, din cele menționate la pct. 1.1, aplică HG nr.
1086/2004 și acordă beneficiul, pe când cea de-a doua opinie aplică HG nr. 518/2004 și
respinge cererea.
332
 Înainte de a sugera o soluție, din motive de claritate și exactitate, considerăm necesar
să reformulăm problema după cum urmează:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 3 din Hotărârea de Guvern nr.
1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi
hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român,
nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști care au
participat la misiuni de menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului
statului român, având ca obiect plata beneficiului de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea
legăturii cu familia și recreere.

33.3.2 Soluționarea problemei

Considerăm că cea de-a doua opinie, din cele menționate la pct. 8.1, a interpretat și
aplicat corect dispozițiile legale.
Astfel, după cum s-a arătat, HG nr. 1086/2004 reglementează drepturile personalului
participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b) și c) din Legea nr. 42/2004, respectiv a
personalului participant la la misiuni de menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara
teritoriului statului român. Beneficiarii acestor drepturi sunt militarii și personalul civil din
cadrul forțelor armate, deoarece Legea nr. 42/2004 are ca obiect de reglementare, stipulat
expres în titlul legii, participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului
român. Prima opinie exprimată în cadrul Curții de Apel Suceava extinde domeniul de aplicare
al acestor dispoziții și unei categorii de personal care nu face parte din cadrul forțelor
armate, respectiv polițiștii.
Este adevărat că polițiștii pot să participe și ei la misiuni de menținere a păcii și de
asistență umanitară dar temeiu legal al participării lor este diferit, respectiv art. 5 din OUG
nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne (MAI), potrivit
cărora, [l]a solicitarea Preşedintelui României şi cu aprobarea Parlamentului, Ministerul
Afacerilor Interne participă cu efective şi tehnică din dotare la misiuni internaţionale sau
multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii în afara teritoriului naţional.
Așa cum bine se arată în cadrul celei de-a doua opinii, dispozițiile legale aplicabile
efectivelor MAI care participă la astfel de acțiuni sunt stabilite expres de legiuitor care, în
cuprinsul art. 17 alin. 8 din aceiași ordonanță de urgență, arată că [p]e timpul participării
la misiunile forţelor prevăzute la art. 5, efectivelor Ministerului Afacerilor Interne le sunt
aplicabile dispoziţiile legale privind personalul trimis în misiune temporară în străinătate.
Or, dispozițiile legale la care se face trimitere sunt date (în ce privește problema în
discuție) de HG nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis
în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, care au aplicabilitate
generală, și nu de HG nr. 1086/2004 care, după cum am văzut, se aplică personalului din
cadrul forțelor armate.
Drepturile reglementate de HG nr. 1086/2004 și de HG nr. 518/1995 sunt parțial
diferite; spre exemplu, cuantumul diurnelor diferă, fiind mai mari cele acordate prin HG nr.
518/1995 (vezi nota de fundamentare a HG nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor de
diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere şi transport ale personalului
333
militar şi civil participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, care a
eliminat diferențele prin abrogarea HG nr. 1086/2004 56) iar beneficiul de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere (adică beneficiul care a dat naștere
divergenței) este acordat doar de HG nr. 1086/2004, așa cum s-a arătat.
Legiuitorul a sesizat (la un moment dat) problemele care pot să apară din această
diferență și a remediat situația prin emiterea HG nr. 46/2020. Instanțele nu pot să o rezolve
decât, în măsura posibilului, prin interpretarea dispozițiilor legale, fără să se substituie
legiuitorului. Interpretarea nu poate să conducă însă la efectele pe care le-ar avea o lege
terță, rezultată din cumularea drepturilor acordate de HG nr. 518/1995 cu cele stabilite prin
HG nr. 1086/2004. Or, tocmai acest efect îl are prima opinie emisă în cadrul Curții de Apel
Suceava: polițiști care au încasat drepturile prevăzute de prima hotărâre de Guvern, care nu
includeau și beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere,
l-au solicitat și l-au obținut în temeiul celei de-a doua.
În plus, în cadrul primei opinii nu se face nicio referire la dispozițiile art. 5 și art. 17
alin. 8 din OUG nr. 30/2007, în mod evident incidente în cauză și, considerăm noi, decisive.
Interpretarea noțiunii de ”misiuni cu caracter temporar” care apare în HG nr. 518/1995 dar
nu și în HG nr. 1086/2004 (un aspect folosit în justificarea primei opinii) nu poate conduce
la concluzia că misiunile la care se referă această din urmă hotărâre de Guvern ar avea un
alt caracter (în mod cert ele sunt prin natura lor tot temporare) ci doar că legiuitorul a
folosit un limbaj mai precis, din acest punct de vedere, în cadrul HG nr. 518/1995.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiilor art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea
sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului
participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată, în prezent
abrogată, se interpretează în sensul că polițiștii care au participat la misiuni de
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român nu
beneficiază pe timpul misiunii de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și
recreere.

33.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

33.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Formatorul INM a învederat faptul că pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se află dosarul nr. 661/1/2021 având
ca obiect dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

56
Accesibilă la adresa https://gov.ro/ro/print?modul=subpagina&link=nota-de-fundamentare-hg-nr-46-20-01-2020
(accesată la data de 09.04.2021).
334
 Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din HG nr. 1086/2004
pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite
personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în
Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile bănești reglementate
de aceste prevederi (diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și
recreere) trebuie acordate de Statul Român necondiționat de plata acelorași drepturi de
către organizațiile internaționale sub egida cărora se desfășoară misiunea, chiar și sub o
altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop.

Cu unanimitate, participanții au decis amânarea soluţionării problemei de drept

până la soluţionarea dosarului nr. 661/1/2021, cu precizarea că în cazul respingerii ca
inadmisibilă a sesizării, au agreat soluția propusă de formatorii INM.

Notă: pentru urmarea discuției vezi problemele 36 și 43 de mai jos.

34. Acordarea aceluiași cuantum al sumei compensatorii corespunzătoare sporului

de fidelitate reclamanţilor – poliţişti care au îndeplinit condiţiile de vechime
ulterior datei de 31.12.2009 şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii
specifice locului de muncă de la data angajării sau a promovării şi având aceeași
vechime, cu cel al poliţiştilor care la data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor
de fidelitate de 5-20%, conform art.5 alin.1 ind.1 şi alin.1 ind.2 din OUG nr.83/2014
aprobată prin Legea nr.71/2015 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23
aprilie 2022, pg 73)

34.1 Practica judiciară

În cadrul celor două secţii ale Curții de Apel Bucureşti s-a constatat conturarea a două
opinii care conduc la concluzia că ar putea genera o practică judiciară neunitară prin
raportare la modalitatea de interpretare şi aplicare a acestor dispoziţii legale; astfel:
Într-o primă orientare, s-a reţinut în esenţă că cererile având ca obiect aceste diferenţe
de drepturi salariale sunt neîntemeiate luându-se în considerare că potrivit dispoziţiilor
legale analizate prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi
cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost
incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum
şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul
angajat, numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare,
postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Or, în speţă, sporul de fidelitate s-a acordat anterior anului 2010 în funcţie de vechime,
procentul acestuia fiind diferit în raport de vechimea celor îndreptăţiţi la acordarea sporului
la nivelul anului 2009, cerinţa îndeplinirii aceloraşi condiţii de vechime neregăsindu-se în
situaţia de faţă.
335
 Nici situaţia de discriminare nu se regăseşte deoarece pe parcursul soluţionării litigiului
– atât în primă instanţă, cât şi în recurs - nu s-a relevat faptul că în cadrul instituţiei pârâte
ar exista funcţionari publici care să ocupe o funcţie publică similară acestora, îndeplinind
aceleaşi condiţii de vechime la nivelul lunii decembrie 2009 (după această dată sporul de
fidelitate fiind abrogat ca element salarial distinct) şi care să aibă un nivel de salarizare în
plată diferit de aceştia, în cuantum mai mare şi nici ulterior nu s-a relevat faptul că în cadrul
instituţiei pârâte ar exista funcţionari publici care să ocupe o funcţie publică similară
acestora, îndeplinind aceleaşi condiţii de vechime şi care să aibă un nivel de salarizare în
plată diferit de aceştia, în cuantum mai mare.
Totodată, în aceeaşi orientare, s-a mai reţinut faptul că sporul în discuţie a fost
eliminat începând cu data de 1 ianuarie 2010, iar faptul că sumele de bani aferente sporului
au fost menţinute în continuare sub forma unei sume compensatorii cu caracter tranzitoriu
pentru persoanele care îl aveau în plată la data de 31 decembrie 2009 nu vizează existenţa
sau inexistenţa sporului, ci reprezintă o măsură tranzitorie până la intrarea în vigoare, în
totalitate, a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului
plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28
decembrie 2010, lege în care nu se regăseşte acest spor.
Prin urmare, este de competenţa legiuitorului eliminarea sau, din contră, acordarea
drepturilor salariale suplimentare, fără relevanţă constituţională, astfel încât abrogarea art.
48 alin. (1) pct. 7 din Legea-cadru nr. 330/2009 nu este discriminatorie şi nu afectează
dreptul constituţional la salariu.
Prin cea de-a doua orientare, s-a reţinut în calea de atac a recursului temeinicia acestor
solicitări având în vedere în esenţă că în mod corect prima instanţă a analizat cererea
reclamantului din perspectiva dreptului acestuia de a-i fi stabilit salariile la nivelul maxim
în cadrul instituţiei iar modalitatea de interpretare şi aplicare a prevederilor OUG 83/2014
şi a Legii 71/2015 precum şi aplicarea considerentelor Deciziei 794/2016 a fost una corectă.
În esenţă, criticile formulare de recurentul pârât prin cererea de recurs vizează faptul
că în cauză nu erau aplicabile dispoziţiile OUG 83/2014 astfel cum a fost modificată prin
Legea 71/2015 întrucât sporul de fidelitate nu a mai fost acordat ca spor salarial distinct,
însă s-a considerat că aceste critici nu pot determina soluţia de admitere a recursului în
raport de următoarele argumente:
Ambele părţi sunt de acord că dispoziţiile art. 6 din OG 38/2003 care stabileau sporul
de fidelitate au fost abrogate prin intrarea în vigoare a Legii 330/2009.
Însă, acest aspect nu a fost de natură să înlăture naşterea unor inechităţi salariale
întrucât, astfel cum au arătat reclamanţii, prin mecanismul acordării sumelor compensatorii
au fost create discrepanţe între poliţiştii care la data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009
aveau în plata sporul de fidelitate, proporţional vechimii în muncă şi cei care nu aveau acest
spor în plată sau îl aveau în procente mai mici, (aceştia nebeneficiind de suma compensatorie
sau beneficiind de o sumă compensatorie mai mică) chiar dacă între timp au dobândit aceeaşi
vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

336
 Aşadar, în mod corect prima instanţă a stabilit că în raport de prevederile OUG 83/2014
astfel cum a fost modificată prin Legea 71/2015 reclamanţii sunt îndreptăţiţi la stabilirea
drepturilor salariale la nivelul maxim aflat în plată în cadrul instituţiei.

34.2 Opinia referentului

Referentul nu şi-a exprimat opinia.

34.3 Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă se cuvine a se preciza că aceste dispoziţii, incidente în problema
de drept supusă analizei, au fost abrogate prin Legea-Cadru nr. 153/2017 din 28 iunie 2017,
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial nr.
492 din 28 iunie 2017, având ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare
pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.
În temeiul art.36 din acest nou act normativ, la data intrării în vigoare, s-a procedat la
reîncadrarea personalului pe noile funcţii, grade/trepte profesionale, gradaţie
corespunzătoare vechimii în muncă şi vechime în specialitate/vechime în învăţământ avute,
cu stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de
încadrare şi indemnizaţiilor lunare potrivit art. 38, aplicată etapizat, începând cu data de
01.07.2017.
Astfel, potrivit art.38 alin.2 lit. „a” din Legea-Cadru nr. 153/2017 din 28 iunie 2017,
se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017,
cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie şi
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte,
potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda lunară de care
beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi
funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
Potrivit alin.3, începând cu 01.01.2018, acest cuantum brut al drepturilor salariale de
care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează cu 25% faţă de nivelul
acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi limita de 30%, prevăzută la art. 25, în
măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, cu
limitarea prevăzută la alineatul 6, respectiv, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile
de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit acestei
legi pentru anul 2022.
Aşadar, în condiţiile în care, urmare a reîncadrării personalului plătit din fonduri
publice, pe noile funcţii, grade/trepte profesionale, gradaţie corespunzătoare vechimii în
muncă şi vechime în specialitate/vechime în învăţământ avute, potrivit Legii-Cadru nr.
153/2017, se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie
2017, elementele ce compun salariul brut lunar, inclusiv sporurile, la care se adaugă
majorările ulterioare, devine important a se clarifica care este nivelul salariului brut al
poliţiştilor, la momentul iunie 2017, inclusiv din perspectiva sporului de fidelitate ca element
ce compunea salariul brut al acestora.
337
 Din perspectiva poliţiştilor care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei de
31.12.2009, îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de muncă de la
data angajării sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor care la data de
31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, care solicită acordarea
aceluiași cuantum al sumei compensatorii corespunzătoare sporului de fidelitate, trebuie
avut în vedere de asemenea, că dispoziţiile art. 6 din OG 38/2003 care stabileau sporul de
fidelitate au fost abrogate prin intrarea în vigoare a Legii 330/2009 începând cu data de 1
ianuarie 2010. Sumele de bani aferente sporului au fost menţinute în continuare sub forma
unei sume compensatorii cu caracter tranzitoriu pentru persoanele care îl aveau în plată la
data de 31 decembrie 2009, până la intrarea în vigoare, în totalitate, a prevederilor Legii-
cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, lege în
care nu se regăseşte acest spor.
Însă, după intrarea în vigoare a legilor de salarizare unitară, sumele aferente sporului
de fidelitate, în cuantumul existent la nivelul lunii decembrie 2009, au fost incluse în
salariul funcţiei de bază, deoarece toate drepturile salariale consacrate de legea-cadru (în
special sporurile) au fost calculate şi prevăzute în lege (ca procent) prin raportare la
coeficienţii de ierarhizare şi valoarea de referinţă din legea-cadru. Astfel personalul care a
dobândit până în luna decembrie 2009 sporul de fidelitate, l-a păstrat prin includerea în
salariu.
Mai departe, prin art.5 alin.1 ind.1 din OUG nr.83/2014 aprobată prin Legea
nr.71/2015, când se defineşte noţiunea de nivel de salarizare în plată pentru funcţiile
similare, se face trimitere la acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având
aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente
salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte
de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii
de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale, de vechime şi îşi desfăşoară
activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.
Astfel, dacă acest spor acordat cu titlu de sumă compensatorie exista la data de 31
decembrie 2009 şi era încasat de poliţiştii care la acea dată beneficiau de sporul de
fidelitate de 5-20%, ulterior fiind luat în calcul prin includerea în salariu, pentru personalul
nou-încadrat pe funcţii, numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii
de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte,
salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare, dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Cu alte cuvinte, dacă poliţiştii care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei de
31.12.2009, dar îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de muncă de
la data angajării sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor care la data
de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, stabilirea drepturilor
salariale trebuie să se facă la acelaşi nivel cu cel ale acestora din urmă, în acest mod fiind
îndeplinită raţiunea legiuitorului care a stat la baza introducerii acestei dispoziţii,

338
înlăturarea oricăror inechităţi ce ar putea exista la nivelul salarizării în rândul personalului
plătit din fonduri publice.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea şi aplicarea art.5 alin.1 ind.1 şi alin.1 ind.2 din OUG nr.83/2014
aprobată prin Legea nr.71/2015, începând cu data de 09.04.2015, (data intrării în
vigoare a Legii nr. 71/03.04.2015 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în
anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice), poliţiştii care îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de muncă de la data angajării
sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor care la data de 31 decembrie
2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, stabilirea drepturilor salariale trebuie să
se facă la acelaşi nivel cu al acestora din urmă, dacă acesta este nivelul maxim aflat în
plată în cadrul instituţiei, chiar dacă au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei
de 31.12.2009.

34.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea lor,
propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în senul susţinerii primei orientări
jurisprudenţiale, cu motivarea că „este atributul legiuitorului să acorde sau să elimine
drepturile salariale suplimentare, iar abrogarea art. 48 alin. 1 pct. 7 din Legea cadru nr.
330/2009 nu este discriminatorie și nu afectează dreptul constituțional la salariu”.

34.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM.

35. Titlul problemei de drept: aplicarea dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 153/2017,
respectiv majorarea salariului de bază cu un procent de până la 50% pentru
personalul nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri europene
nerambursabile (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 171)

35.1 Practica judiciară

În practica judiciară a Curții de Apel Brașov s-a apreciat că dispoziţiile art. 16 din
Legea nr. 153/2017 trebuie interpretate sistematic, prin raportare la cuprinsul întregii
reglementări legale, astfel că veniturile salariale ale personalului din familia ocupațională
„Administrație" din aparatul propriu al primăriei nu pot depăși nivelul indemnizației lunare
a funcției de viceprimar, prevăzut de dispozițiile art. 11 alin. 4 din Legea nr. 153/2017.
Această limită maximă nu se referă doar salariul de bază al personalului definit la art.
7 lit. a din Legea nr. 153/2017 ca fiind suma de bani la care are dreptul lunar personalul
plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației,
339
vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I - IX), care se stabilește prin
hotărâre de consiliu local, ci la nivelul tuturor veniturilor salariale obținute de personal,
inclusiv a „sporurilor, majorărilor, adaosurilor, primelor și premiilor, precum și altor drepturi
în bani și/sau în natură", astfel cum sunt ele definite la art. 7 lit. m din actul normativ
indicat.
Această concluzie se desprinde cu atât mai mult cu cât dispozițiile art. 16 din Legea
nr. 153/2017 fac trimitere la salariul de bază, în vreme ce dispozițiile art. 11 alin. 4 vorbesc
despre nivelul veniturilor salariale, respectiv cel care cuprinde salariile de bază, soldele de
funcție/ salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut,
gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare,
indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările,
adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură,
corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.
Ca atare, ulterior aplicării majorării salariale de până la 50% la salariul de bază, nivelul
venitului salarial nu trebuie să depășească limita stabilită de lege.
În acest sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 310 din 7 mai 2019 care a reținut
că „In același timp, în stabilirea salariului lunar, ordonatorii de credite trebuie să respecte
legea și să o aplice ca atare. Astfel, art. 11 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede
că: „Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de
credite, cu respectarea prevederilor art. 25", referitor la limitarea sporurilor,
compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi.
De asemenea, limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și
indemnizațiilor și a altor drepturi, prevăzută de art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017, nu
echivalează cu diminuarea salariului de bază.
Astfel, cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, statul are deplina
legitimitate constituțională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de
bază personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le
realizează.
Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare iar
legiuitorul: „este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile
de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de
categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp,
le poate suspenda sau chiar anula'' (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale
nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 212 din 8 martie
2006, și Decizia Curții Constituționale nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010).

35.2 Opinia referentului

Potrivit art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, pentru funcționarii publici și personalul
contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație" din primării și consilii locale,
salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local. Nivelul veniturilor salariale se

340
stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare
a funcției de viceprimar.
Se observă în primul rând că legiuitorul utilizează două noțiuni distincte pe care de
altfel le și definește în art. 7 alin.1 lit. a), respectiv lit. m) și anume, salariul de bază și
nivelul veniturilor salariale.
Salariul de bază care presupune suma de bani la care are dreptul lunar personalul
plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației,
vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I – IX este inferior venitului
salarial lunar care presupune alăturarea salariului de bază unor componente de tipul
sporurilor, majorărilor, adaosurilor, primelor și premiilor, precum și altor drepturi în bani
și/sau în natură, corespunzătoare categoriei de personal specifice.
În concluzie, salariul de bază majorat cu procent de până la 50% pentru personalul
nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile trebuie
să fie inferior sau egal indemnizației lunare a funcției de viceprimar.

35.3 Opinia formatorului INM

35.3.1 Chestiune prealabilă
Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești. Potrivit practicii administrative urmată constant în astfel de situații de
formatorul INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente
va fi totuși soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate
pe rolul instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții
contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară
divergentă. Din materialul transmis, nu rezultă însă că aceasta ar fi situația în speță.
Pentru aceste considerente, apreciem că problema de drept nu poate fi discutată în
cadrul întâlnirilor organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr.
148/2015, destinate unificării practicii judiciare, motiv pentru care propunem, în principal,
lăsarea ei nesoluționată ca fiind, în prezent, pur teoretică.
În subsidiar, în situația în care divergența de opinii este considerată iminentă și se
apreciază că ar trebui prevenită, propunem soluția ce decurge din interpretarea dată în
continuare.

35.3.2 Contextul legislativ; clarificarea problemei de drept

Problema ridicată de Curtea de Apel Brașov privește raportul dintre dispozițiile art.
11 alin. 1, 3 și 4 și art. 16 alin. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice (în continuare, toate referirile sunt la aceast act
normativ).
Aceste dispoziții fac parte din Capitolul II al legii-cadru, intitulat Salarizarea, care are
trei secțiuni:
- Secțiunea 1 reglementează sistemul de stabilire a salariilor de bază, soldelor de
funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și indemnizațiilor lunare în
sectorul bugetar (art. 9-13);
341
 - Secțiunea a 2-a reglementează alte drepturi salariale (art. 14-19); acestea sunt
expres enumerate în cuprinsul secțiunii: a) drepturi salariale pentru deținerea titlului
științific de doctor, b) drepturi salariale pentru activitatea de control financiar preventiv, c)
drepturi salariale pentru activitatea prestată în proiecte finanțate din fonduri europene, d)
drepturi salariale pentru gestionarea de proiecte finanțate din fonduri europene, e)
indemnizația de hrană și f) salariul de bază pentru funcțiile de conducere;
- Secțiunea a 3-a reglementează sporurile (art. 20-26); de ex., sporul pentru munca
de noapte, pentru condiții de muncă, etc.
Fiecare secțiune are dispoziții care direct, sau prin trimitere la alte articole, arată
limita superioară a salariilor de bază (sau a echivalentelor acestora, solde, indemnizații,
etc.), a celorlalte drepturi salariale precum și a sporurilor.
În acest context, Curtea de Apel Brașov se întreabă care este limita maximă de
salarizare în cazul funcționarilor publici din familia ocupațională ”Administrație” care, pe
lângă activitatea curentă pentru care sunt salarizați potrivit art. 11, desfășoară activități în
proiecte finanțate din fonduri europene, pentru care legea-cadru stabilește un drept salarial
distinct, reglementat de art.16.
În continuare, vom reproduce dispozițiile legale relevante, vom face clare două
variante interpretative divergente ale acestora după care, în sfârșit, vom propune o soluție
problemei de drept.
Astfel, potrivit art. 11:
(1) Pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei
ocupaționale "Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii
locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea
acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului
județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării
organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților
salariaților.
(...)
(3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de
credite, cu respectarea prevederilor art. 25[57].
(4) Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3),
fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a
indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a
viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș,
municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București,
exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal
aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli.

57Potrivit art. 25 alin. 1, [l]imitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi (1)
Suma sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor, inclusiv cele pentru hrană și vacanță, acordate
cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcție/salariilor
de funcție, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deținut, gradațiilor și a soldelor de comandă/salariilor de comandă, a
indemnizațiilor de încadrare și a indemnizațiilor lunare, după caz.
Celelalte alineate reglementează câteva situații de excepție de la alineatul 1, fără relevanță pentru problema de drept în discuție.
342
 Potrivit art. 16, intitulat Drepturi salariale pentru activitatea prestată în proiecte
finanțate din fonduri europene:
(1) Personalul din instituțiile și/sau autoritățile publice nominalizat în echipele de
proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile beneficiază de majorarea salariilor
de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare cu până la
50%, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat. Această majorare se aplică
proporțional cu timpul efectiv alocat activităților pentru fiecare proiect.
(2) Indemnizațiile lunare ale președinților și vicepreședinților consiliilor județene și
primarilor și viceprimarilor unităților administrativ-teritoriale care implementează
proiecte finanțate din fonduri europene nerambursabile se majorează cu până la 25%.
(...).
Observăm că, într-adevăr, sunt posibile două interpretări:
- potrivit uneia, se pare că unanim agreată la nivelul Curții de Apel Brașov, un
funcționar public din familia ocupațională ”Administrație” nu poate să obțină un venit
salarial (în sensul dat acestei noțiuni de art. 7 alin. 1 lit. m din legea-cadru58) mai mare
decât nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației
lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului
București, chiar dacă desfășoară activități în proiecte finanțate din fonduri europene; limita
prevăzută de art. 11 alin. 4 din legea-cadru este una absolută;
- potrivit altei interpretări posibile, la care aderăm, funcționarii publici aflați în
ipoteza de mai sus, vor putea să depășească această limită; în cazul lor, limita dreptului
salarial aferent activității desfășurate în cadrul proiectului este dată de art. 16 alin. 1, iar
acest drept salarial suplimentar se adaugă veniturilor salariale cuvenite în temeiul art. 11.

35.3.3 Soluționarea problemei de drept

În esență, argumentul care susține prima interpretare are următorii pași:
- noțiunea de ”venituri salariale” este definită de legiuitor (art. 7 alin. lit. m din legea-
cadru) și include salariul de bază (sau echivalentul acestuia), sporuri (indiferent de
denumirea acestora) și orice alte drepturi salariale (indiferent de denumirea acestora);
- noțiunea de ”venituri salariale” trebuie să aibă același înțeles în tot cuprinsul legii-
cadru, pentru a asigura coerența acesteia;
- art. 11 alin. 4 din legea-cadru limitează explicit ”veniturile salariale” ale
funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale
"Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din
instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, stabilind
că acestea nu pot să depășească nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau,
după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a
viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare;

58 [V]enitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de
grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare,
indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte
drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.
343
 - în consecință, datorită sensului general pe care îl are noțiunea de ”venituri salariale”
și a limitării explicite aduse acestora de dispozițiile art. 11 alin. 4, funcționarii publici cărora
li se aplică aceste prevederi nu pot obține venituri superioare acestei limite chiar dacă
desfășoară activități prestate în proiecte finanțate din fonduri europene.
Argumentul este puternic, se bazează pe textul legii și asigură, acesta fiind cel mai
mare avantaj al lui, coerența noțiunii de ”venituri salariale” (vom numi acest argument ca
fiind ”argumentul coerenței”). Dezavantajele, după cum se va arăta, sunt că se abate de la
stricta interpretare a art. 11 alin. 4, că aduce atingere scopului pentru care este acordat
dreptul salarial suplimentar prevăzut de art. 16 alin. 1 (absorbția fondurilor europene prin
cointeresarea funcționarilor de a se implica în derularea acestora) și că produce inechitate
(altfel spus, că este contrar voinței legiuitorului care, prin definiție, trebuie interpretată ca
fiind conformă principiului echității).
Interpretarea alternativă, potrivit căreia funcționarii publici cărora li se aplică
prevederile art. 11 alin. 4 din legea-cadru pot depăși limita instituită de aceste dispoziții
dacă defășoară activități prestate în proiecte finanțate din fonduri europene, încearcă să
corijezeze toate aceste dezavantaje.
Astfel, în primul rând, art. 11 alin. 4 din legea-cadru se referă strict la nivelul
veniturilor salariale stabilit în condițiile alin. 1 (referitor la salariul de bază) și alin. 3 (care
trimite la art. 25 care, la rândul său, limitează sporurile), altfel spus, se referă la veniturile
salariale rezultate din salariul de bază (sau echivalent) și din sporuri (secțiunile 1 și 3), fără
să facă vreo referire la alte drepturi salariale (cele reglementate de secțiunea 2).
Interpretând strict aceste dispoziții, tragem concluzia că nivelul veniturilor salariale stabilit
de art. 11 alin. 4 poate fi depășit în condițiile art. 16 alin. 1 din legea-cadru (argumentul
strictei interpretări).
În al doilea rând, apare ca evident că art. 16 alin. 1 are drept scop sporirea absorbției
fondurilor europene prin cointeresarea funcționarilor publici și a personalului contractual 59
de a se implica activ în desfășurarea de activități în proiecte finanțate din fonduri europene.
Or, dacă prima interpretare ar fi cea corectă, nu va exista niciun interes salarial pentru
funcționarii care au deja un venit salarial egal cu indemnizația lunară a funcției de
viceprimar, etc. de a se implica în proiecte finanțate din fonduri europene deoarece
activitatea nu le aduce nicio creștere de venituri salariale. De aceea, pentru a respecta
scopul legii și intenția legiuitorului, trebuie acceptat că art. 16 alin. 1 permite venituri
salariale peste limita dată de art. 11 alin. 4. (argumentul intenției legiuitorului).
În plus, se poate observa că prima interpretare produce o inechitate greu de acceptat
ca fiind conformă cu voința legiuitorului. Astfel, spre ex., dacă într-o primărie, un funcționar
public sau personal contractual obține deja un venit salarial egal cu indemnizația
viceprimarului, și în respectiva primărie începe derularea unui proiect finanțat din fonduri
europene, atunci veniturile viceprimarului vor crește automat cu 25%, chiar fără nicio
implicare în proiect, datorită prevederilor art. 16 alin. 2 din legea-cadru, pe când veniturile

59Legea se referă la funcționari publici și personal contractual dar răspunsul va fi limitat doar la funcționarii publici datorită competenței
SCAF.
344
funcționarului public nu vor crește absolut deloc (art. 11 alin. 4 limitează veniturile
funcționarului la nivelul venitului viceprimarului înainte de majorarea indemnizației acestuia
cu 25%). O astfel de situație este posibilă și presupunem că va bloca accesarea fondurilor
europene în instituțiile (primării, etc.) în care toți funcționarii publici și personalul
contractual sau majoritatea acestora s-ar afla în această situație (imaginabilă în instituțiile
cu personal redus); (argumentul echității).
Așa fiind, considerăm că argumentele bazate pe stricta interpretare, pe intenția
legiuitorului și pe echitate trebuie să prevaleze.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Funcționarii publici din familia ocupațională ”Administrație”, salarizați potrivit art.
11 alin. 1, 3 și 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, pot obține venituri salariale mai mari decât nivelul indemnizației lunare a
funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului
județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, dacă desfășoară activități
în proiecte finanțate din fonduri europene, în condițiile art. 16 alin. 1 din aceeași lege-
cadru.
S-a hotărât soluționarea problemei de drept. Cu majoritate, participanții la
întâlnire au susținut opinia contrară celei exprimate de formatorul INM, respectiv:
Funcționarii publici din familia ocupațională ”Administrație”, salarizați potrivit
art. 11 alin. 1, 3 și 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice, nu pot obține venituri salariale mai mari decât nivelul indemnizației
lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui
consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, chiar dacă
desfășoară activități în proiecte finanțate din fonduri europene, în condițiile art. 16 alin.
1 din aceeași lege-cadru.

36. Titlul problemei de drept: drepturi salariale solicitate de ofiţerii de poliţie care
au participat la misiuni internaţionale în afara teritoriului statului român, în zonele
de operaţii, prevăzute de art. 1(1) lit. a) şi art. 3 din H.G. nr. 1086/2004 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 181)

36.1 Practica judiciară

Problema de drept s-a născut în legătură cu acțiuni formulate de poliţiştii delegaţi în
misiuni internaţionale de menţinere a păcii prin care se solicită drepturi băneşti constând în
diurna zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu
familia/recreere pentru perioada cât au fost delegaţi, considerând că indemnizaţia primită
din partea ONU nu acoperă şi aceste drepturi băneşti; temeiul de drept al acțiunii îl
constituie dispozițiile art. 1(1) lit. a) din H.G. nr. 1086/2004 și a costurilor pentru facilitarea
legăturii cu familia conform art. 3 din H.G. nr. 1086/2004.

345
 Într-o primă opinie, instanţele au admis cererea reclamanţilor arătând, în esență,
că nu există identitate între diurna acordată pentru acoperirea cheltuielilor zilnice de hrană
și diurna în valută stabilite de HG 1086/2004.
În sprijinul acestei opinii a fost identificată următoarele decizii civile: decizia nr.
2290/25.11.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti Secţia a IX-a Contencios
Administrativ şi Fiscal în Dosarul nr. 1646/3/2020; decizia nr. 2259/23.11.2020 pronunţată
de Curtea de Apel Bucureşti Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal în Dosarul nr.
21016/3/2019.
Într-o a doua opinie, acţiunile au fost respinse ca neîntemeiate, arătându-se că, pe
de o parte, Legea 121/2011 cuprinde reglementări referitoare la ″participarea forţelor
armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român″, la art.1 precizându-se
expres că ″Prezenta lege reglementează condiţiile în care forţele armate ale României,
denumite în continuare forţe armate, participă la misiuni şi operaţii în afara teritoriului
statului român″. Pe de altă parte, date fiind prevederile art. 5 și art. 17 alin. 8 din OUG
30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative și dată fiind calitatea reclamantului de funcţionar cu statut special-poliţist,
acestuia îi sunt aplicabile dispoziţiile speciale, respectiv Legea nr.360/2002 şi OUG
nr.30/2007, aceste din urmă dispoziţii făcând trimitere expresă la cele ale HG nr.518/1995
privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru
îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu atât mai mult cu cât prevederile O.U.G.
nr. 30/2007 conţin menţiunea expresă în sensul că personalului din cadrul M.A.I. trimis în
misiuni internaţionale umanitare şi de menţinere a păcii îi sunt aplicabile dispoziţiile legale
privind personalul trimis în misiune temporară în străinătate. Dispoziţiile HG nr.1086/2004,
la care face trimitere reclamantul, nu sunt aplicabile raportului juridic litigios.
În sprijinul acestei opinii a fost identificată decizia civilă nr. 872/8 Aprilie 2021
pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal în
dosarul nr. 3506/3/2020.

36.2 Opinia referentului

Referentul arată că această problemă a fost dezbătută şi în cadrul întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și
Justiție și curților de apel, desfășurată la Timișoara, 22-23 aprilie 2021, în cadrul căreia
participanții au decis amânarea soluţionării problemei de drept până la soluţionarea
dosarului nr. 661/1/2021, cu precizarea că în cazul respingerii ca inadmisibilă a sesizării, au
agreat soluția propusă de formatorii INM, în sensul că cea de-a doua opinie a interpretat și
aplicat corect dispozițiile legale.
De asemenea, se arată că prin Decizia nr. 38/2021 pronunţată în dosarul nr.
661/1/2021 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept în materie civilă s-au dispus următoarele:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a
IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 28560/3/2019, în vederea pronunţării
unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
346
 Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea
Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă,
cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile
băneşti reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea
legăturii cu familia şi recreere) trebuie acordate de statul român necondiţionat de plata
aceloraşi drepturi de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară
misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop.

36.3 Opinia formatorului INM

Într-adevăr, așa cum arată referentul din cadrul Curții de Apel București, problema
de drept a fost discutată la întâlnirea precedentă, fiind ridicată de Curtea de Apel Suceava
sub următoarea formă: plata drepturilor băneşti constând în diurna zilnică în valută şi
indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu familia/recreere, aferente
perioadei în care reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în misiuni internaţionale de menţinere a
păcii60.
De asemenea, într-o formă asemănătoare61, problema a făcut obiectul unei cereri de
pronunțare a unei hotărâri prealabile, respinsă ca inadmisibilă prin HP nr. 38/202162
pronunțată în dosar nr. 661/1/2021.
Având în vedere aceste împrejurări precum și faptul că la întâlnirea precedentă toţi
judecătorii SCAF ai ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut propunerea
formatorului INM iar participanții, cu unanimitate, au decis amânarea soluţionării problemei
de drept până la soluţionarea dosarului nr. 661/1/2021, cu precizarea că în cazul respingerii
ca inadmisibilă a sesizării, sunt de acord cu soluția propusă de formatorul INM, ne limităm
în continuare să reamintim dezlegarea propusă cu acea ocazie.
Atragem însă atenția că deși cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost
respinsă ca inadmisibilă, în esență pentru că forma în care a fost pusă întrebarea era
ipotetică și nu prezenta un grad de dificultate care să justifice declanșarea mecanismului
reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă, interpretarea normelor legale fiind
una facilă (vezi paragrafele 71 - 72) Înalta Curte a validat oriectarea majoritară a instanțelor
și a dat o dezlegare în considerentele deciziei. Considerăm semnificative paragrafele 74 și
75, pe care le reproducem în continuare:

60 Vezi problema nr. 8 din Minuta întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție
și curților de apel de la Timişoara, din 22-23 aprilie 2021, accesibilă la adresa:
http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2021/06/Minuta-intalnire-practica-neunitara-SCAF-_-Timisoara-22_23_04_2021_site.pdf

61 Cerea a privit [i]nterpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea
sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile bănești reglementate de aceste prevederi
(diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere) trebuie acordate de statul român necondiționat de plata
acelorași drepturi de către organizațiile internaționale sub egida cărora se desfășoară misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt
cuantum, dar în același scop.
62 Decizia a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 922 din 27 septembrie 2021.

347
 74. Argumentul potrivit căruia dacă un drept de natură salarială este prevăzut de
legislația națională el trebuie acordat de statul român în mod necondiționat este vădit
eronat. În speța de față, interpretarea normei naționale nu se poate face în mod izolat, ci
doar prin coroborare cu reglementările europene sau internaționale care au asigurat cadrul
legal de desfășurare a misiunii la care a participat polițistul. Dacă, potrivit acestor
reglementări, o anumită cheltuială este preluată de organizația internațională sau de statul
partener, se creează un cadru legal derogator de la norma națională, polițistul aflat în
misiune nefiind îndreptățit să solicite același beneficiu atât de la partenerul extern, în baza
reglementărilor internaționale sau europene, cât și de la autoritățile naționale, în temeiul
legislației interne.
75. Acest raționament rămâne pe deplin valabil și atunci când drepturile bănești
acordate de către partenerul extern conform acordurilor/înțelegerilor tehnice europene
sau internaționale sunt structurate în mod diferit față de reglementarea națională.
Important este ca, în esență, plățile efectuate de partener să fi avut în vedere, în ansamblu,
aspectele la care s-a raportat și legiuitorul intern atunci când a reglementat drepturile
polițistului aflat în misiune.
Urmând acest raționament, acordarea necondiționată a acestor drepturi nu mai poate
fi dispusă de către instanțe deoarece decizia Înaltei Curți este obligatorie atât în ce privește
dispozitivul cât și considerentele.
Observăm încă că acordarea condiționată a acestor drepturi (condiționat ca ele să nu
fi fost acordate polițiștilor, chiar și sub o altă denumire, dar în același scop, de către
organizațiile internaționale) lasă încă loc practicii judiciare neunitare, așa cum rezultă din
paragrajul 60 al aceleiași decizii, în care Înalta Curte rezumă soluțiile pronunațate în baza
opiniei majoritare a instanțelor:
60. În cadrul acestei orientări jurisprudențiale se regăsesc atât soluții de respingere
a acțiunilor, instanțele apreciind că drepturile încasate de polițiștii reclamanți de la
partenerii externi sunt identice cu cele pretinse de la statul român, cât și soluții de
admitere a acțiunilor și de obligare a pârâtului la plata sumelor solicitate cu motivarea că
nu există identitate între sumele pretinse pe calea acțiunilor și cele deja încasate de la
instituțiile sub egida cărora s-au derulat misiunile la care au participat reclamanții.
Având în vedere că această practică judiciară divergentă în cadrul opiniei majoritare
poate continua deoarece Înalta Curte, judecând în limitele întrebării, nu a validat o soluție
sau alta, considerăm că răspunsul propus în cadrul întâlnirii anterioare poate fi încă util.
Într-adevăr, cum procedura reglementată de Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin
HCSM nr. 725/2015, este mult mai flexibilă decât dispozițiile Codului de procedură civilă
referitoare la procedura hotărâririi prealabile, formatorul INM are posibilitatea să
reformuleze întrebarea, să o clarifice, să o extindă sau să o restrângă astfel încât să propună
un răspuns cât mai util instanțelor chiar și cu privire la acele chestiuni care nu sunt explicit
formulate în întrebare dar care rezultă din ea și care ridică probleme în practica judiciară.
Chestiunea nu pune niciun risc procedural deoarece întrebarea reformulată este validată sau
nu în cadrul întâlnirii și, în final, instanțele sunt cele care decid, după ce în prealabil ascultă

348
argumentele părților (o astfel de flexibilitate nu este posibilă în cazul unei decizii HP sau
RIL).
Așa fiind, vom reproduce în continuare un extras din Minuta întâlnirii președinților
secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților
de apel de la Timişoara, din 22-23 aprilie 2021, referitor la propunerea formatorului INM cu
privire la problema de drept în discuție:
............................................... vezi problema nr. 33 de mai
sus.................................................
În urma dezbaterilor au rezultat următoarele:
- problemele de drept în cazul acțiunilor formulate de polițiștii participanți la misiuni
în afara teritoriului statului român nu se reduc la interpretarea art. 3 din HG nr. 1086/2004
anterior anului 2015 ci și ulterior și, de asemenea, includ și interpretarea art. 1 din aceeași
hotărâre de Guvern; în plus, reprezentanta Curții de Apel Cluj a ridicat problema prescripției
dreptului polițiștilor de a pretinde acordarea drepturilor prevăzute de art. 1 și 3 din HG nr.
1086/2004 și a arătat că va întocmi pentru întâlnirea următoare un material privind această
din urmă problemă de drept;
- pentru soluționarea primelor două probleme de drept (interpretarea art. 1 și 3 din
HG nr. 1086/2004 în cazul acțiunilor formulate de polițiști participanți la misiuni în afara
teritoriului României, misiuni atât anterioare cât și ulterioare anului 2015) este relevantă HP
nr. 30/2017; reprezentanta Înaltei Curți precum și reprezentanții mai multor curți de apel
(printre care București, Craiova, Iași, Oradea) au arătat că, spre diferență de cele susținute
de formatorul INM, din cuprinsul acestei decizii HP rezultă că HG nr. 1086/2004 ar fi aplicabil
polițiștilor și anterior anului 2015.
Cu unanimitate, participantii au decis amanarea luarii unei decizii, urmand a se
analiza oportunitatea activarii mecanismului legal de unificare a jurisprudentei prin
promovarea unui recurs in interesul legii. De asemenea, după cum s-a arătat, Curtea de
Apel Cluj urmează să sesizeze INM cu privire la problema prescripției.

Notă: pentru urmarea discuției, vezi problema 43 de mai jos.

37. Titlul problemei de drept: aplicabilitatea art. 1 alin.5 ind.1 din OUG 83/2014,
aprobată şi modificată prin Legea nr.71/2015 în cazul poliţiştilor; consecinţa
intrării în vigoare a O.U.G. nr. 75/2020; lipsa obiectului acţiunii. (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 194)

37.1 Practica judiciară

Pe rolul Curţii de Apel Timișoara şi pe rolul instanţelor din ţară au fost înregistrate mai
multe dosare având ca obiect fie egalizarea salariilor în conformitate cu dispoziţiile art.1
alin.5 ind.1 din OUG 83/2014 (aprobată şi modificată prin Legea nr.71/2015), fie
recunoaşterea drepturilor salariale reprezentând sumele compensatorii aferente sporurilor
abrogate prin Legea cadru nr.330/2009 (privind salarizarea unitară a personalului plătit din
349
fonduri publice), sume compensatorii care au fost acordate doar acelor funcţionari publici
care le aveau în plată la data intrării în vigoare a legii menţionate. Indiferent de modul de
concepere a petitelor acţiunilor, trebuie observat că acestea tind la egalizarea nivelului de
salarizare pentru funcţionari publici – poliţişti, care sunt încadraţi în funcţii similare cu cei
care beneficiază de o salarizare superioară, ca urmare a aplicării legilor cadru de salarizare,
începând cu legea nr. 330/2009.
Un prim aspect vizează aplicabilitatea dispoziţiilor art.1 alin.5 ind.1 din OUG
nr.83/2014 şi în cazul poliţiştilor, o parte a practicii considerând, până la pronunţarea
Deciziei nr.51/2019 a ÎCCJ (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), că nu s-
ar aplica acestei categorii socioprofesionale, întrucât poliţiştii beneficiază de sporuri
condiţionat de îndeplinirea anumitor atribuţii. Un alt motiv pentru respingerea acţiunilor a
fost acela că sporurile la care fac referire reclamanţii sunt în prezent abrogate.
În cauzele aflate în recurs pe rolul Curţii de Apel Timișoara, reclamanţii (recurenţi sau
intimaţi) au invocat o serie de hotărâri favorabile pronunţate de diferite instanţe din ţară.
Tot astfel, şi autoritatea pârâtă (ITPF), a invocat în favoarea sa hotărâri prin care acţiunile
poliţiştilor au fost respinse.
După pronunţarea Deciziei nr. 51/2019 a ÎCCJ (Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept), la nivelul Curţii de Apel Timișoara este acceptată opinia că dispoziţiile
art.1 alin.5 ind.1 din OUG 83/2014 sunt aplicabile şi funcţionarilor publici cu statul special
(instanţa supremă la paragraful 105 din decizia menţionată a statuat că în mod determinant,
principiul caracterului unitar al sistemului de salarizare se opune excluderii, din câmpul de
aplicare a operaţiunii egalizării la nivel maxim, a unei largi categorii socioprofesionale din
personalul bugetar, aşa cum este şi cazul categoriei de personal a poliţiştilor).
Totuşi, opinia majoritară (dosar nr.1701/101/2020) este în sensul că, în lipsa dovedirii
existenţei unui alt funcţionar care să ocupe o funcţie similară şi care să aibă o salarizare mai
favorabilă decât cea a reclamantului, în raport de care să se efectueze comparaţia, acţiunea
nu poate fi admisă.
Pe de altă parte, reclamanţii susţin că nu pot face o astfel de dovadă întrucât deciziile
de încadrare (ale altor funcţionari) sunt acte secrete sau confidenţiale.
În justificarea soluţiei de respingere a acţiunii, Curtea a reţinut că obiectul acţiunii nu
avea legătură cu decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr.51/2019, care nu analizează
regimul juridic al sumelor compensatorii solicitate de reclamant în cauză.
De asemenea, deşi după introducerea acţiunilor a intrat în vigoare O.U.G. nr.75/2020,
prin care a fost modificată O.U.G. nr.114/2018, cu recunoaşterea retroactivă a drepturilor
solicitate, Curtea a considerat că pentru drepturile recunoscute prin ordonanţa menţionată
nu este întemeiată excepţia lipsei de obiect (dosarul nr. 1274/115/2020*), întrucât la dosar
nu se află dovezi vizând punerea în aplicare a O.U.G. nr. 75/2020.
În aceste cauze nu au fost solicitate informaţii de la pârât despre modul de punere în
aplicare a O.U.G. nr. 75/2020.
Într-o altă opinie (dosar nr.1704/101/2020) exprimată în cadrul Curţii de Apel
Timișoara, se consideră că este necesară solicitarea unor informaţii suplimentare de la
inspectoratul pârât, cu privire la nivelul maxim de salarizare, mai ales în contextul apariţiei
350
O.U.G. nr. 75/2020. Aceste informaţii suplimentare sunt necesare atât pentru analizarea
excepţiei lipsei de obiect, cât şi pentru soluţionarea fondului.
Prin ordonanţa menţionată (O.U.G. nr. 75/2020) a fost modificată O.U.G. nr.114/2018,
fiind introdus articolul 34^1, prin care s-a prevăzut recalcularea cuantumurilor/valorilor
salariilor de funcţie aflate în plată pentru poliţişti pentru perioada de 3 ani, calculată până
la 30 ianuarie 2020 (30.01.2017 – 30.01.2020), prin preluarea, după caz, a valorilor sporului
de fidelitate, sporului pentru absolvirea instituţiilor de învăţământ superior, cu diplomă de
licenţă, sporului pentru condiţii de pericol deosebit şi sporului pentru complexitatea muncii
prevăzute de legislaţia în vigoare până la data de 31 decembrie 2009/31 decembrie 2010.
În preambulul O.U.G. nr. 75/2020 se face trimitere la Decizia Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie nr. 51/2019 (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), arătându-se
că această decizie produce efecte atât pentru trecut, în limita termenului de prescripţie,
calculat de la data publicării, cât şi pentru viitor, fiind învestită cu autoritate de lucru
judecat şi obligatorie pentru toate persoanele cărora li se adresează.
Prin urmare, O.U.G. nr. 75/2020 recunoaşte dreptul la egalizarea veniturilor salariale
retroactiv, începând cu data de 30.01.2017, în limita termenului de prescripţie, pe care
ordonanţa îl raportează la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 51/2019 a ÎCCJ
(Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).
Au fost astfel solicitate informaţii cu privire la modul de punere în aplicare a O.U.G.
nr.75/2020 şi, în urma comunicării de către pârâtul ITPF a deciziilor de reîncadrare emise
pentru reclamanţii din cauză în baza acestei ordonanţe (din care rezultă inclusiv existenţa
sau nu a studiilor superioare, data încadrării ori alte elemente de fapt), Curtea a constatat
că simpla emitere a acestor decizii echivalează cu recunoaşterea că reclamanţii nu
beneficiau de salarizarea maximă, respectiv de sumele compensatorii de care au beneficiat
alţi funcţionari începând cu prima lege cadru de salarizare. Prin urmare, Curtea a acordat
drepturile solicitate şi pentru perioada anterioară datei de 30.01.2017, în limita termenului
de prescripţie (acţiunile au fost introduse înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr.
75/2020). Pentru perioada ulterioară datei de 30.01.2017, acţiunile au fost respinse ca
rămase fără obiect, dat fiind că drepturile solicitate au fost recunoscute şi puse în plată,
conform noilor decizii de reîncadrare depuse la dosare.
Se pune astfel întrebarea dacă mai are obiect acţiunea pentru perioada pentru care
drepturile solicitate sunt recunoscute (evident în măsura în care au fost depuse deciziile
individuale de reîncadrare). De asemenea, un alt aspect de clarificat vizează soluţia pe fond,
respectiv dacă emiterea deciziilor prin care se recunosc retroactiv drepturile solicitate,
coroborat cu celelalte elemente de fapt ce rezultă din dosar (studii, vechime etc),
demonstrează că reclamantul era salarizat la un nivel inferior şi că, prin urmare, i se cuvin
aceste drepturi şi pentru perioada pentru care nu a intervenit prescripţia. Cu alte cuvinte,
mai este necesar să i se solicite reclamantului să indice un alt funcţionar care să ocupe o
funcţie similară şi care să aibă o salarizare superioară sau, dimpotrivă, recunoaşterea
discriminării de către legiuitor şi confirmată de către angajator face dovada existenţei unui
tratament diferenţiat, ce necesită recunoaşterea drepturilor şi anterior datei de 30.01.2017.

351
 37.2 Opinia referentului

Se indică însușirea celei de-a doua opinii a fi în concordanţă cu Decizia nr. 51/2019 a
ÎCCJ (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).

37.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, reținem în cazul drepturilor salariale cuvenite polițiștilor, ca funcționari

publici cu statut special, că prin decizia nr.51/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție –
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (ÎCCJ – CDCD) s-a stabilit că ,,termenul
de "salariu de bază" prevăzut de art.1 alin.51 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.83/2014 …, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.71/2015, …, şi de
art.31 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.57/2015 …, se interpretează
extensiv, în sensul că se referă şi la "salariul funcţiei de bază" al poliţiştilor.”.
În continuare, fiind deja lămurită prin decizia ÎCCJ – CDCD nr.51/2019 chestiunea
includerii polițiștilor în domeniul de aplicare al actelor legislative menționate imediat
anterior, observăm că problema transmisă de Curtea de Apel Timișoara comportă ca aspecte
de analizat, pe de o parte, chestiunea sarcinii probei în categoria de procese indicată, iar,
pe de altă parte, efectul intrării în vigoare a O.U.G. nr.75/2020.
Referitor la sarcina probei în discuție, subliniem că problema a mai fost supusă analizei
și în cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei
Curți de Casație și Justiție și curților de apel desfășurate la Timișoara, 22-23 aprilie 2021,
formatorul INM propunând următorul punct de vedere «Sarcina probei în sensul legalei
încadrări a reclamantului în ceea ce priveşte stabilirea drepturilor salariale în aplicarea
Legii nr.153/2017, revine angajatorului, acesta având obligaţia să depună la dosarul cauzei
toate documentele întocmite cu privire la stabilirea drepturilor salariale în cadrul
instituției, din care să rezulte nivelul maxim de salarizare în plată pentru funcția și
încadrarea reclamantului, revenind acestuia din urmă sarcina de a dovedi existenţa unei
vătămări.», însușit în majoritate de către participanți.
Deși fundamentul substanțial al pretențiilor în categoria de procese de la Curtea de
Apel Timișoara nu este identic celui avut în vedere de formatorul INM și de participanți la
întâlnirea anterioară, totuși ambele chestiuni deduc analizei în esență aceeași problemă de
drept procesual, anume sarcina probei în litigiile de funcție publică vizând obligarea
angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate. În consecință, problema respectivă
a fost deja analizată, oferindu-se un răspuns din partea formatorului INM, ce a fost împărtășit
de participanți în majoritate. În măsura în care chestiunea sarcinii probei continuă să
prezinte caracter neunitar în practică ar fi recomandabil să se recurgă la instrumentul
recursului în interesul legii.
În ceea ce privește efectul O.U.G. nr.75/2020, se observă din expunerea problemei
sesizate de Curtea de Apel Timișoara faptul că într-o opinie jurisprudențială nu a fost admisă
excepția lipsei / rămânerii fără obiect întrucât în dosar nu existau dovezi privind punerea în
aplicare a acelui act legislativ de către ordonatorul de credite pârât, iar într-o altă opinie
352
jurisprudențială respectiva excepția a fost admisă în urma demersurilor întreprinse de
instanța judecătorească și constatării faptului că ordonatorul de credite emisese actele
administrative de recalculare a drepturilor salariale. Or, un astfel de context nu determină
o problemă de practică judiciară neunitară sub aspectul interpretării normelor de drept, ci
o stabilire diferită de către fiecare instanță în parte prin prisma probelor administrate a
situației de fapt în raport de care procedează la o anumită aplicare a dreptului relevant.
Mai reținem din adresa Curții de Apel Timișoara faptul că O.U.G. nr.75/2020 ar fi intrat
în vigoare ulterior introducerii acțiunilor în care au fost pronunțate soluțiile la care s-a făcut
referire, astfel încât înțelegem că acel act legislativ nu constituia cauză juridică a cererilor
de chemare în judecată, acțiunea nevizând acordarea drepturilor salariale recunoscute prin
acest din urmă act legislativ, ci pretenții formulate potrivit O.U.G. nr.83/2014, astfel cum
a fost completată și modificată prin Legea nr.71/2015, respectiv O.U.G. nr.57/2015
modificată și completată prin O.U.G. nr.20/2016 și O.U.G. nr.43/2016.
În acest sens, arătăm că potrivit art.1 alin.51 din O.U.G. nr.83/2014, astfel cum a fost
completată și modificată prin Legea nr.71/2015, se prevede începând cu data de 09.04.2015
că ,,Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al
Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel,
precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv
personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul
aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie,
va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
Prin decizia nr.23/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept s-a stabilit că ,,În interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art.1 alin.5^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 …, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, …, sintagma "salarizat la acelaşi nivel"
are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din
cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte
autorităţi şi instituţii publice enumerate de art.2 alin.1 lit.a) din Legea-cadru
nr.284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu
modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în
interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art.1 alin.1 şi 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.83/2014, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.”.
În acest context, subliniem necesitatea de a se distinge între noțiunile de ,,salariu de
bază”, ,,spor” și ,,sumă compensatorie”, întrucât salarizarea la nivel maxim instituită de
Legea nr.71/2015 vizează situația salariilor de bază și a sporurilor existente la data intrării
în vigoare a acelui act normativ, pentru acestea intervenind potrivit voinței legiuitorului
egalizarea la nivelul maxim raportat la fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie. Altfel spus,
cum suma compensatorie constituia un element ce se putea regăsi în compunerea salariului
de bază reconstituit în contextul istoric al aplicării normelor juridice vizând salarizarea
353
personalului plătit din fonduri publice, noțiunea în sine nu reiese a fi vizată de art.1 alin.5 1
din O.U.G. nr.83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr.71/2015.
Ulterior, prin art.1 alin.1 din O.U.G. nr.57/2015 s-a arătat că ,,În anul 2016, cuantumul
brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în
care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (…).”, iar prin art.31, astfel
cum a fost modificată și completată O.U.G. nr.57/2015 prin O.U.G. nr.20/2016 și O.U.G.
nr.43/2016, s-a stabilit că ,,Prin excepţie de la prevederile art.1 alin.1, începând cu luna
august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului
de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie,
grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la
nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei
sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
În continuare, art.1 alin.1 din OUG nr.99/2016, iar apoi art.1 alin.1 din OUG nr.9/2017
mențin începând cu 01.01.2017 nivelul salarial acordat pentru luna decembrie 2016.
În sfârșit, Legea-cadru nr.153/2017 prevede la art.38 alin.1 o aplicare etapizată a sa,
cu menținerea în principiu a drepturilor salariale până la data de 01.01.2018, moment la
care, în cond. art.38 alin.6 din conținutul său, se acordă drepturile salariale stabilite pentru
anul 2022 atunci când ,,salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție,
indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru
anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, (…)”,
în caz contrar acordându-se dreptul salarial cu majorările prevăzute de lege fără depășirea
însă a nivelului salarial prevăzut pentru anul 2022.
În acest context, în urma pronunțării deciziei ÎCCJ – HP nr.51/2019, prin O.U.G.
nr.75/2020 a fost modificată și completată O.U.G. nr.114/2018 prin adăugarea art.34 1 în
sensul ,,(1) Prin excepție de la prevederile art.34 alin.1 și prin derogare de la
prevederile art.45 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, cu modificările
ulterioare, se recalculează cuantumurile/valorile salariilor de funcție aflate în plată pentru
polițiști din structurile Ministerului Afacerilor Interne, prin raportare la care se acordă
majorările salariale din diferența până la nivelul salariilor de funcție prevăzute de lege
pentru anul 2022, având în vedere, după caz, următoarele: a) valoarea corespunzătoare
sporului de fidelitate prevăzut de legislația în vigoare până la data de 31 decembrie
2009, prin raportare la nivelul aferent perioadelor de activitate ale polițiștilor desfășurate
și după această dată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și
securitate națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal
contractual, după caz. Aceasta se include în valoarea salariilor de funcție ale polițiștilor;
b) valoarea corespunzătoare sporului pentru absolvirea instituțiilor de învățământ
superior, cu diplomă de licență, prevăzut de legislația în vigoare până la data de 31
decembrie 2009. Aceasta se include doar în valoarea salariilor de funcție ale agenților de
poliție care își desfășoară activitatea în domenii corespunzătoare studiilor absolvite, în mod
354
asemănător cu situațiile în care agenții de poliție beneficiază de această valoare;
c) valoarea sporului pentru condiții de pericol deosebit prevăzut de legislația în
vigoare până la data de 31 decembrie 2009, la nivelul maxim aflat în plată pentru
activitatea desfășurată în aceleași condiții, în mod asemănător cu situațiile în care polițiștii
încadrați pe funcții similare beneficiază de această valoare; d) valoarea sporului pentru
complexitatea muncii prevăzut de legislația în vigoare până la data de 31 decembrie
2010, la nivelul maxim aflat în plată pentru activitatea desfășurată în aceleași condiții, în
mod asemănător cu situațiile în care polițiștii încadrați pe funcții similare beneficiază de
această valoare. (2) Recalcularea prevăzută la alin.1 vizează și perioada de 3 ani, calculată
până la 30 ianuarie 2020. În cazul personalului în activitate recalcularea se efectuează și
după data respectivă, lunar, corespunzător condițiilor în care se desfășoară activitatea și
în conformitate cu prevederile legale în vigoare. (3) Prin excepție de la prevederile art.34
alin.2, după recalcularea cuantumurilor/valorilor salariilor de funcție aflate în plată pentru
polițiști în condițiile alin.1 și 2, se recalculează și cuantumurile sporurilor,
indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de
salarizare care fac parte, potrivit legii în vigoare, din salariul brut lunar, inclusiv pentru
perioada de 3 ani, calculată până la 30 ianuarie 2020, ținând cont în mod corespunzător de
evoluția legislativă a măsurilor fiscal-bugetare adoptate cu privire la aceste drepturi.
(4) Cuantumurile/Valorile brute ale salariilor de funcție recalculate în condițiile alin.1 și 2,
prin preluarea, după caz, a valorilor sporului de fidelitate, sporului pentru absolvirea
instituțiilor de învățământ superior, cu diplomă de licență, sporului pentru condiții de
pericol deosebit și sporului pentru complexitatea muncii prevăzute de legislația în vigoare
până la data de 31 decembrie 2009/31 decembrie 2010, dar și a altor valori pentru unele
elemente abrogate la data de 1 ianuarie 2010/1 ianuarie 2011, în conformitate cu legislația-
cadru de salarizare unitară, la care se adaugă și majorările salariale corespunzătoare din
diferența până la nivelul salariilor de funcție prevăzute de lege pentru anul 2022,
reprezintă cuantumurile/ valorile brute aflate în plată care fac obiectul comparației
reglementate la art.7 lit.b) din Legea-cadru nr.153/2017, cu modificările și completările
ulterioare, pe întreaga perioadă de aplicare etapizată a legii-cadru. (5) În situația
personalului ale cărui raporturi de serviciu au încetat, recalcularea cuantumurilor/valorilor
salariilor de funcție și, după caz, a cuantumurilor sporurilor, indemnizațiilor,
compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac
parte, potrivit legii în vigoare, din salariul brut lunar se realizează până la data încetării
raporturilor de serviciu, în cadrul perioadei prevăzute la alin.2.”.
Astfel, prin O.U.G. nr.75/2020 se acordă polițiștilor anumite categorii specifice de
drepturi salariale, ce sunt explicit individualizate de legiuitor, în timp ce prin O.U.G.
nr.83/2014 modificată și completată prin Legea nr.71/2015 sau prin O.U.G. nr.57/2015
modificată și completată prin O.U.G. nr.20/2016 și O.U.G. nr.43/2016 se instituie pentru
personalul plătit din fonduri publice un principiu general, anume salarizarea la nivelul maxim
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie (începând cu 09.04.2015), respectiv fiecare
funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate (începând cu
01.08.2016).
355
 În consecință, pentru chestiunile deduse analizei de către Curtea de Apel Timișoara,
propunem următoarele soluții:
→ referitor la sarcina probei, menținerea opiniei exprimate în cadrul întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și
Justiție și curților de apel desfășurate la Timișoara, 22-23 aprilie 2021, astfel cum a fost
însușită de majoritatea participanților; în măsura în care chestiunea sarcinii probei continuă
să prezinte caracter neunitar în practica judiciară ar fi recomandabil să se recurgă la
instrumentul recursului în interesul legii de către curtea de apel care constată o astfel de
împrejurare.
→ o acțiune vizând salarizarea la nivel maxim pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi
gradaţie (începând cu 09.04.2015), respectiv fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate (începând cu 01.08.2016) în cazul unui reclamant având
calitatea de polițist este susceptibilă de a rămâne fără obiect atunci când ordonatorul de
credite emite benevol în cursul procesului actul administrativ unilateral prin care stabilește
dreptul salarial litigios în acord cu pretențiile părții reclamante și pentru perioada vizată de
acesta, împrejurare ce poate interveni și în urma aplicării O.U.G. nr.75/2020 sub condiția
ca drepturile recunoscute de ordonatorul de credite în baza acestui act legislativ să epuizeze
diferența de salarizare pretinsă de funcționarul public reclamant prin cererea sa de chemare
în judecată.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au fost de acord cu propunerea
formatorului INM.

38. Drepturi salariale ale personalului militar, poliţiştilor şi funcţionarilor publici

cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare. Interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea
personalului plătit din fondurile publice şi art. 7 alin. (1) din OUG nr. 90/2017
privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte
normative şi prorogarea unor termene (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 242)

38.1 Problema de drept[1]: „Dacă în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 7 lit.

a) din Legea- cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice
şi art. 7 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri
fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor
termene, în vederea stabilirii drepturilor salariale ale personalului militar, poliţiştilor şi
funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, comparaţia
dintre nivelul salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, prevăzut de HG nr.
1/2017, HG nr. 846/2017 şi HG nr. 937/2018 şi solda de funcţie/salariul de funcţie se face

[1] PICCJ

356
cu sau fără excluderea din această componentă salariată a sporurilor, indemnizaţiilor şi
sumelor compensatorii cu caracter tranzitoriu introduse în salariile/soldele funcţiilor de
bază în temeiul art. 30 alin. alin. (1), alin. (5) şi (6) din Legea-cadru nr. 330/2009, privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, art. 5 alin. (1) lit. a) şi art.
6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de
reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor
acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar şi art. 1 alin. (5) din Legea nr. 285/2010
privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice”.

Pe baza punctajului de discuţii din cadrul întâlnirii de unificare şi a doctrinei studiate,

pot fi decelate, la acest moment, următoarele două orientări:

Potrivit unei prime orientări jurisprudenţiale în vederea stabilirii salariului de

funcţie/soldei de funcţie cuvenite personalului din sistemul de apărare, ordine publică şi
siguranţă naţională, comparaţia cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată se face fără
excluderea din salariul/solda de funcţie a sumelor compensatorii acordate cu titlu
tranzitoriu în temeiul dispoziţiilor art. 30 alin. (6) din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 6 alin.
(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, precum şi a sporurilor introduse în
solda/salariul funcţiei de bază potrivit art. 5 alin.(l) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 1/2010.
În a doua orientare jurisprudenţială, se consideră că, în vederea stabilirii salariului
de funcţie/soldei de funcţie cuvenite personalului din sistemul de apărare, ordine publică şi
siguranţă naţională, comparaţia cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată se face cu
excluderea din salariul/solda de funcţie a sumelor compensatorii acordate cu titlu tranzitoriu
în temeiul dispoziţiilor art. 30 alin. (6) din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 6 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, precum şi a sporurilor introduse în
solda/salariul funcţiei de bază potrivit art. 5 alin.(l) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 1/2010, întrucât în perioada 2010-2017 a fost menţinut cuantumul brut al
soldelor/salariilor funcţiei de bază avut în luna decembrie a anului anterior, menţinându-se
implicit şi baza de calcul a salariului de bază, salariului/soldei de funcţie din luna decembrie
2009 a fost observată în două hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de Curtea de Apel
Cluj, indicate de petent.
În privinţa recalculării/actualizării/pensiilor militare de stat prevăzute de Legea nr.
223/2015 prin reconstituirea componentei salariale avute în vedere la stabilirea drepturilor
de pensie ca urmare a raportării la cuantumul salariului minim brut pe ţară garantat în plată,
s-a constatat caracterul unitar al jurisprudenţei.

38.2 Opinia formatorilor INM

În raport de maniera sintetică de expunere a problemei, constatând că nu rezultă

elemente de noutate față de cele deja statuate în practica curții supreme și a instanțelor de
357
judecată, facem trimitere la unele considerente ale Deciziei ICCJ – CDCD nr. 15/2020 prin
care a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile cu
privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă, în situaţia poliţiştilor, aplicarea
prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1/2017 pentru stabilirea salariului de bază minim brut
pe ţară garantat în plată, Hotărârii Guvernului nr. 846/2017 pentru stabilirea salariului de
bază minim brut pe ţară garantat în plată şi a Hotărârii Guvernului nr. 937/2018 pentru
stabilirea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată se face prin analiza
comparativă a nivelului salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată cu cel al
cuantumului salariului de funcţie al poliţiştilor, astfel cum este reglementat în cuprinsul
Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice,
cu modificările şi completările ulterioare (art. 4 din anexa nr. VII la lege) şi Legii-cadru nr.
153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi
completările ulterioare (art. 3 şi 4 din anexa nr. VI la lege), stabilit în plată potrivit legilor
anuale de aplicare etapizată a acestor legi-cadru de salarizare."
Astfel:
”47. Hotărârile judecătoreşti identificate la nivelul celorlalte curţi de apel (Galaţi,
Piteşti, Craiova, Braşov, Oradea, Cluj, Iaşi, Bacău, Constanţa, Bucureşti, Ploieşti, Alba Iulia)
au relevat că orientarea jurisprudenţială a instanţelor este în sensul că analiza comparativă
a nivelului salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată cu cel al cuantumului
salariului de funcţie al poliţiştilor, astfel cum este reglementat în cuprinsul Legii-cadru nr.
284/2010 şi Legii-cadru nr. 153/2017, se face fără excluderea din salariul de funcţie a
sumelor compensatorii cu caracter tranzitoriu aferente sporurilor, deoarece acestea şi-au
pierdut individualitatea devenind parte a salariului de bază, în contextul actelor normative
privind salarizarea. Au mai reţinut instanţele judecătoreşti că sporurile respective nu se
mai regăsesc ca atare în actuala reglementare, dar au fost totuşi păstrate ca drepturi
câştigate.
62. Chiar dacă în cauză s-a solicitat instanţei supreme să statueze asupra unor
dispoziţii dintr-un act normativ relativ recent adoptat (în cazul căruia probabilitatea de
existenţă a unor probleme noi de drept, susceptibile de a genera practică neunitară este
mai mare decât în cazul unui act normativ intrat în vigoare de mai mult timp), caracterul
de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea
instanţelor în urma unei interpretări a dispoziţiilor legale incidente, în timp ce opiniile
jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al
mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.
63. Mai mult decât atât, orientarea instanţelor spre o anumită interpretare a normelor
analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să îşi piardă
caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o
dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin
pronunţarea unei hotărâri prealabile.
67. Pe de altă parte, orientarea instanţelor de judecată spre o anumită interpretare a
normelor juridice pe care instanţa de trimitere le indică este în sensul că analiza
comparativă a nivelului salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată cu cel al
358
salariului de funcţie al poliţiştilor se face fără excluderea din salariul de funcţie a sumelor
compensatorii tranzitorii aferente sporurilor care nu se mai regăsesc în actuala
reglementare - Legea-cadru nr. 284/2010 -, dar care au fost păstrate, virtual, ca drepturi
câştigate, ceea ce conduce la concluzia că problema de drept, astfel cum este prezentată
în sesizare, nu este susceptibilă de interpretări diferite, în măsură să reclame intervenţia
instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile necesare pentru a
preîntâmpina o jurisprudenţă neunitară, potrivit scopului acestei proceduri”.
În aceste condiții, apreciem în sensul primei orientări învederare în materialul înaintat
de către PICCJ.

Concluzie: În privinţa recalculării/actualizării/pensiilor militare de stat prevăzute de

Legea nr. 223/2015 prin reconstituirea componentei salariale avute în vedere la stabilirea
drepturilor de pensie ca urmare a raportării la cuantumul salariului minim brut pe ţară
garantat în plată, s-a constatat caracterul unitar al jurisprudenţei. Problema a făcut obiectul
dezbaterilor cu ocazia Întâlnirii președinților secțiilor pentru cauze privind conflicte de
muncă și asiguări sociale, desfășurată la București în 10-11 noiembrie 2020.
Cu unanimitate, participanții la prezenta întâlnire (25-26 noiembrie 2021) au
considerat că soluția la problema de drept rezultă din HP nr. 10/2020; s-a apreciat că în
prezent aceasta problemă nu mai dă naștere la practică judiciară neunitară.

39. Spor pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Interpretarea şi aplicarea

dispoziţiilor art. 1 din OUG nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017,
prorogarea unor termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte
normative, ale art. 7 din OUG nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea
personalului plătit din fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele
măsuri fiscal-bugetare, şi ale art. 12 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în
domeniul cheltuielilor publice” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 247)

Problema de drept[2]: „Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa de

urgenţă a Guvernului nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea
unor termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative, ale art. 7 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea
personalului plătit din fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri
fiscal-bugetare, şi ale art. 12 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în
domeniul cheltuielilor publice”.

[2] PICCJ

359
 39.1 Pe baza punctajului de discuţii din cadrul întâlnirii de unificare şi a doctrinei
studiate, pot fi decelate, la acest moment, următoarele două orientări:

Într-o primă orientare jurisprudenţială, acestea au fost soluţionate (definitiv) în sens

favorabil reclamanţilor funcţionari publici, dispunându-se admiterea acţiunii şi obligarea
ANAF să acorde reclamanţilor, începând cu 1.03.2017 şi în continuare, sumele constând în
drepturile salariale în procent de 20%, aplicat la salariul brut lunar, reprezentând diferenţa
dintre 25% şi 5% neacordată, aferentă sporului pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică,
actualizate cu rata inflaţiei la data plăţii efective şi dobânda legală calculată de la
exigibilitatea diferenţelor de drepturi şi până la data plăţii efective, în considerentele
hotărârilor pronunţate în acest sens, s-a reţinut, în mare următoarea motivare:
Reclamanţii au calitatea de funcţionari publici, în cadrul ANAF, fiind numiţi în funcţia
publică de stat de execuţie specifică de inspector antifraudă la Direcţia de combaterea a
fraudelor din cadrul Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală, iar conform ordinului nr. 964/2015
al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, personalul din cadrul Direcţiei
Generale Antifraudă Fiscală, care ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă,
inspector şef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă şi inspector general
antifraudă, beneficiază de sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică în cuantum de 25%
aplicat la salariul brut lunar.
Prin Ordinul nr. 835/01.03.2017 emis de ANAF, începând cu data de 01.03.2017
încetează aplicabilitatea prevederilor art. 1 din Ordinul nr. 964/2015, iar potrivit art. 1 din
Ordinul nr. 836/01.03.2017 emis de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală,
s-a hotărât ca, începând cu data de 1 martie 2017, personalul din cadrul Direcţiei Generale
Antifraudă Fiscală să beneficieze de un spor de doar 5%. Totodată, prin Ordinul nr. 1021
/27.03.2017 al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, s-a dispus ca,
începând cu data de 01.03.2017, personalul din cadrul Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală,
care ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă, inspector şef antifraudă,
inspector general adjunct antifraudă şi inspector general antifraudă să beneficieze de
drepturile salariale stabilite în Anexa la ordin, respectiv prin raportare la un cuantum al
sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 5% aplicat la salariul brut lunar.
Prin sentinţa civilă nr. 402/29.03.2018, pronunţată de Tribunalul Suceava, în dosarul
nr. 5502/86/2017, definitivă prin decizia nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava,
Ordinele nr. 835/2017, 836/2017 şi 1021/2017 au fost anulate, reţinându-se, în esenţă,
faptul că aceste acte administrative au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (4)
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 şi ale art. 12 alin. (2) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, intenţia legiuitorului fiind aceea de menţinere în plată în
perioada 01.03.2017 - 31.12.2017 a cuantumului brut al salariilor de bază precum şi a
cuantumului sporurilor, implicit sporul de 25% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică.
Legat de desfiinţarea ordinelor menţionate, instanţele au reţinut că, atâta timp cât
cele trei ordine prin care a fost diminuat sporul în discuţie începând cu data de 01.03.2017
au fost anulate prin hotărâre judecătorească, devine firesc ca reclamanţii să beneficieze de
sporul prevăzut prin ordinul iniţial, în procentul stabilit de acesta.
360
 Mai mult decât atât, s-a reţinut şi argumentul că, în contextul în care, în perioada de
referinţă, condiţiile în care aceştia îşi desfăşoară activitatea nu s-au modificat iar actele
normative de salarizare au menţinut cuantumul sporului (în procent de 25%), ANAF nu avea
posibilitatea diminuării acestuia prin emiterea ordinelor susmenţionate, acestea fiind acte
normative cu valoare inferioară.
Cât priveşte modalitatea de angajare a creditelor bugetare, instanţele au reţinut că
acestea vizează etapa executării hotărârii şi nu condiţionează dreptul reclamanţilor de a
obţine repararea prejudiciilor suferite ca urmare a neplății drepturilor salariale la scadenţe.

Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele s-au pronunţat în sens nefavorabil

reclamanţilor funcţionari publici, prilej cu care s-a făcut referire la prevederile art. 3 alin.
(4) din Legea cadru nr. 153/2017 potrivit cărora “ordonatorii de credite au obligaţia să
stabilească salariile de bază/soldele de funcţie/salariile de funcţie/soldele de
grad/salariile gradului profesional deţinut, gradaţiile, soldele de comandă/salariile de
comandă, indemnizaţiile de încadrare/indemnizaţiile lunare, sporurile, alte drepturi
salariale în bani şi în natură prevăzute de lege, să asigure promovarea personalului în
funcţii, grade şi trepte profesionale şi avansarea în gradaţii, în condiţiile legii, astfel
încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu. ”
Astfel, instanţele au reţinut faptul că sporul de până la 25% este condiţionat de
îndeplinirea a două condiţii:
- poate fi acordat până la 25%, aşa cum este prevăzut de art. 12 alin. (9), (10) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014; (cu respectarea grilelor prevăzute de art.
25 din Legea nr. 153/2017)
- se acordă cu încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate prin bugetul ANAF,
conform art. 7 alin. (4), (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016.
Se argumentează astfel că sporul în discuţie este un spor în procent iar nu unul în
cuantum fix, stabilirea sa fiind lăsată în competenţa legală a ordonatorului de credit, în
speţă preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, acesta urmând să asigure
încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate prin bugetul instituţiei, conform art. 7 alin.
(4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016. în aceste condiţii, întrucât în
construcţia bugetară pentru anul 2017 nu s-au alocat fonduri pentru a se putea acorda spor
de 25%, s-au luat măsuri pentru acordarea sporului doar în cuantum de 5%, astfel încât să fie
asigurată încadrarea acestuia în cheltuielile cu salariile aprobate pentru bugetul ANAF.
Astfel, respingând acţiunile, instanţele respective au reţinut că reclamanţilor nu le
sunt aplicabile dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 şi nici
cele ale art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2017, vizând menţinerea sporului
de 25% din decembrie 2016, respectiv februarie 2017, întrucât prin dispoziţii legale
ulterioare, respectiv prin art. 6 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016
şi art. (1) alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2017, s-a stabilit excepţia
că sporul se poate acorda în cuantum de până la 25% în limita încadrării în cheltuielile cu
salariile aprobate prin bugetul ANAF, motiv pentru care nu este admisibilă acordarea unei
diferenţe de 20% vizând sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică pentru perioada 1
361
martie 2017 - până în prezent. Referitor la legalitatea diminuării sporului, de la 25% la 5%,
instanţele care au respins acţiunile menţionate au făcut referire atât la considerentele
deciziei nr. 1250/2010 a Curţii Constituţionale, potrivit cărora “statul are deplină
legitimitate constituţională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de
bază personalului plătit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le
realizează, cât şi la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 108/2006, în care s-a
reţinut că acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare,
legiuitorul fiind în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile
de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia funcţie de
categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp,
te poate suspenda sau chiar anula”.

Acte normative aplicabile

OUG nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor
termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative
Art. 1 (1)În perioada 1 martie-31 decembrie 2017, se menţin în plată la nivelul acordat
pentru luna februarie 2017 cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de
bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare lunară, precum şi cuantumul
sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de
salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar
brut, indemnizaţia brută de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri
publice, în măsura în care îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică
valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare
prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului
plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.
(2)Prin excepţie de la prevederile alin. (1), începând cu luna aprilie 2017, personalul
militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare beneficiază de prevederile art. 31 alin. (6) şi (9) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările şi
completările ulterioare.
(3)Prevederile art. 1 alin. (3)-(5), art. 2-4, art. 5 alin. (2)-(4) şi art. 6-11 din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea personalului plătit
din fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, se
aplică în mod corespunzător şi în perioada 1 martie-31 decembrie 2017.
(31)Personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul
administraţiei penitenciare şi personalul civil din cadrul instituţiilor publice din sistemul de
apărare, ordine publică şi securitate naţională, planificat să asigure continuitatea îndeplinirii
atribuţiilor specifice, în afara programului normal de lucru, de la domiciliu, beneficiază

362
pentru această perioadă de o majorare de 40% din salariul de bază/solda de funcţie/salariul
de funcţie, acordată în conformitate cu prevederile legale în vigoare.
(32)Condiţiile de acordare a majorării prevăzute la alin. (31), inclusiv activităţile pentru
care se asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice, se stabilesc prin ordin al
conducătorilor instituţiilor publice de apărare, ordine publică şi securitate naţională.
(4)Prin excepţie de la alin. (3), în perioada 1 martie-30 iunie 2017 instituţiile şi autorităţile
publice prevăzute la art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 nu
acordă prime de vacanţă şi vouchere de vacanţă.

OUG nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare
Art. 7 (1)În perioada 1 ianuarie-28 februarie 2017, pentru personalul militar, poliţiştii
şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare,
indemnizaţiile, compensaţiile, primele, ajutoarele, plăţile compensatoare, despăgubirile,
compensaţiile lunare pentru chirie şi alte drepturi acordate potrivit actelor normative în
vigoare, care nu fac parte din solda lunară brută/salariul lunar brut, se menţin la nivelul
lunii iulie 2016.
(2)Prin excepţie de la prevederile art. 1, în perioada 1 ianuarie-28 februarie 2017,
cuantumul drepturilor acordate personalului militar, poliţiştilor, funcţionarilor publici cu
statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalului civil din instituţiile
publice de apărare, ordine publică şi securitate naţională, care execută lucrări de excepţie
sau misiuni speciale, apreciate ca atare de conducătorii acestora, se stabileşte în condiţiile
prevăzute la art. 15 din cap. II secţiunea a 2-a din anexa nr. VII - Familia ocupaţională de
funcţii bugetare "Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională" la Legea-cadru nr. 284/2010,
cu modificările şi completările ulterioare, pe baza normelor metodologice aprobate prin
ordin al ordonatorului principal de credite.
(3)Baza de calcul al drepturilor prevăzute la alin. (2) o reprezintă solda lunară/salariul
de bază prevăzută/prevăzut de legislaţia în vigoare la data de 31 decembrie 2009, majorată
cu 10%.
(4)Prevederile art. 13 alin. (5)-(8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri
în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu
modificările şi completările ulterioare, precum şi prevederile art. 12 alin. (6)-(11) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, se aplică în mod corespunzător şi în perioada 1 ianuarie-28 februarie 2017.
(5)Dispoziţiile alin. (4) se aplică cu încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate prin
bugetul Agenţiei Naţionale pentru Administrare Fiscală şi, după caz, prin bugetele
instituţiilor publice din sectorul de apărare, ordine publică şi securitate naţională.

363
 (6)Prevederile art. 32 alin. (6), (61) şi (62) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
57/2015, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător şi în
perioada 1 ianuarie-28 februarie 2017.

OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice
Art. 12 (1)În anul 2015, cuantumul compensaţiei băneşti, respectiv al alocaţiei valorice
pentru drepturile de hrană şi, respectiv, valoarea financiară anuală a normelor de echipare,
precum şi valoarea financiară a drepturilor de echipament se menţin în plată la nivelul
stabilit pentru anul 2014.
(11)Prin excepţie de la prevederile alin. (1), începând cu data de 1 iulie 2015,
cuantumul compensaţiei băneşti, respectiv al alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană
şi, respectiv, valoarea financiară anuală a normelor de echipare, precum şi valoarea
financiară a drepturilor de echipament se acordă la valoarea actualizată, potrivit normelor
legale în vigoare, cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate prin buget.
(2)În anul 2015, pentru personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special
din sistemul administraţiei penitenciare, indemnizaţiile, compensaţiile, primele, ajutoarele,
plăţile compensatoare, despăgubirile, compensaţiile lunare pentru chirie şi alte drepturi
acordate potrivit actelor normative în vigoare, care nu fac parte din solda lunară
brută/salariul lunar brut se stabilesc în raport cu nivelul bazei de calcul al acestora utilizat
pentru luna decembrie 2009.
(3)Prin excepţie de la prevederile art. 1, cuantumul drepturilor acordate personalului
militar, poliţiştilor, funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare şi personalului civil din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi
securitate naţională, care execută lucrări de excepţie sau misiuni speciale, apreciate ca
atare de conducătorii acestora, se stabileşte în condiţiile prevăzute la art. 15 din cap. II
secţiunea a 2-a din anexa nr. VII - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională" la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, pe
baza normelor metodologice aprobate prin ordin al ordonatorului principal de credite.
(4)Baza de calcul al drepturilor prevăzute la alin. (3) o reprezintă solda lunară/salariul
de bază prevăzută/prevăzut de legislaţia în vigoare la data de 31 decembrie 2009.
(5)Prevederile art. 13 alin. (5)-(8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri
în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu
modificările şi completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător şi în anul 2015.
(6)Începând cu luna ianuarie 2015, cuantumul indemnizaţiei lunare cuvenite elevilor şi
studenţilor din instituţiile de învăţământ din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate
naţională se stabileşte potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010,
cu modificările ulterioare, respectiv prin înmulţirea coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi
la art. 68 alin. (1)-(3) din cap. II secţiunea a 7-a din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010,
cu modificările ulterioare, cu valoarea de referinţă prevăzută la art. 1 alin. (4) din prezenta
ordonanţă de urgenţă.
364
 (7)Începând cu luna iulie 2015, personalul din structurile din domeniile informaţii
pentru apărare, cercetare sau operaţii speciale ale Ministerului Apărării Naţionale
beneficiază de dreptul prevăzut la art. 14 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr.
284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările
ulterioare, în procent de până la 30% din solda de funcţie/salariul de bază.
(8)La stabilirea indemnizaţiilor, compensaţiilor, sporurilor, majorărilor salariilor de
bază prin acordarea de clase de salarizare suplimentare şi altor drepturi acordate potrivit
actelor normative în vigoare pentru personalul din cadrul Direcţiei generale antifraudă
fiscală din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, care ocupă funcţii publice
specifice de inspector antifraudă, inspector-şef antifraudă, inspector general adjunct
antifraudă şi inspector-general antifraudă, nu se aplică prevederile art. 3.
(9)Prin excepţie de la prevederile art. 1, personalul prevăzut la alin. (8) beneficiază de
sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică de până la 25%, prevăzut la art. 5 din cap.
VIII din anexa nr. VI - Familia ocupaţională de funcţii bugetare «Justiţie» la Legea-cadru nr.
284/2010, cu modificările ulterioare, acordat în condiţiile stabilite prin ordin al preşedintelui
Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
(10)Prin excepţie de la prevederile art. 8 alin. (1), în situaţia în care personalul Direcţiei
generale antifraudă fiscală din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală desfăşoară
activităţi în zilele de repaus săptămânal, de sărbători legale şi în celelalte zile în care, în
conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează, se acordă o majorare de 75% din
salariul de bază.
(11)Dreptul prevăzut la alin. (10) se stabileşte proporţional cu timpul efectiv lucrat în
zilele respective şi se determină pe baza raportului dintre salariul de bază şi durata normală
a timpului de lucru.

39.2 Opinia formatorilor INM

1. Cu privire la problema supusă analizei se poate constata formarea unei practici

destul de consistente, putând fi avute în vedere și:
- Decizia CCR 622/2019 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea
personalului plătit din fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri
fiscal-bugetare şi, în special, ale art. 7 alin. (5) din aceasta, precum şi ale Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor
termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative şi, în special, ale art. 1
alin. (3) din aceasta (soluție de respingere);
- Decizia ICCJ nr. 13/2020 din 17 februarie 2020, pronunţată de Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a respins ca ca inadmisibilă sesizarea
formulată de Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,
în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
"În interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
365
9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor termene, precum şi
modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 115/2017, cu modificările ulterioare, în categoria sporurilor al căror cuantum se
menţine în plată, pentru perioada 1 martie-31 decembrie 2017, intră şi sporul la care face
referire alin. (3) al aceluiaşi articol, respectiv sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică
despre care legea prevede că se acordă în cuantum de până la 25%, cu încadrarea în
cheltuielile cu salariile aprobate prin bugetul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală?".
2. Sub aspectul competenței, problema supusă analizei privește formal materia
dreptului/contenciosului administrativ, fiind vorba despre funcționari publici și raporturi de
serviciu. Însă, vizând materia salarizării, înțelegem să facem unele observații.
3. Observăm că, anterior anulării ordinelor ANAF privind diminuarea sporurilor la 5% în
cauzele soluționate de către Tribunalul și Curtea de Apel Suceava, fuseseră pronunțate de
către alte instanțe și soluții elaborate în sensul legalității acestor ordine (e.g. CA Constanta,
dec. nr. 222/2017). În orice caz, constatăm că în ultimul timp (după pronunțarea soluțiilor
de anulare) s-a conturat o practică neunitară la nivelul instanțelor de contencios
administrativ, cu opinie majoritară în sensul admiterii acțiunilor (ex. Decizia nr. 1632/2020
din 08-oct-2020, Curtea de Apel București, Decizia nr. 811/2021 din 10-iun-2021, Curtea de
Apel Timișoara, Decizia nr. 401/2020 din 16-iun-2020, Curtea de Apel Iași).
4. În acest context, aspectul determinant și nevralgic privește efectele pe care anularea
ordinelor ANAF într-un dosar cu părți determinate le poate avea asupra altor persoane, în
alte cauze (fiind astfel, în esență, o problemă de drept procesual civil).
Instanțele au apreciat diferit, fie în sensul că sunt aplicabile dispozițiile art. 435 Cprciv,
fie că aceste dispoziții nu sunt aplicabile.
Opinăm în sensul admiterii acțiunilor, sens în care pot fi avute în vedere argumentele
Curții de Apel Timișoara, Decizia nr. 811/2021, litigiu privind funcționarii publici, contencios
administrativ și fiscal:
”În motivarea sentinţei civile nr. 429/29.03.2018 a Tribunalului Suceava şi a Deciziei
civile nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava s-a reţinut, în esenţă, că:
- ordinele prin care s-a diminuat sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică de la 25%
la 5%, începând cu data de 1 martie 2017, au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 1
alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2017 şi ale Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 99/2016, care stabilesc că, în perioada 1 martie - 31 decembrie 2017, se
menţine în plată cuantumul brut al salariilor de bază, precum şi al sporurilor, deci inclusiv
sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică în procent de 25%, aflat în plată în luna februarie
2017.
- ordinele atacate au încălcat principiul legalităţii, nefiind conforme cu O.U.G. nr.
99/2016 şi O.U.G. nr. 9/2017, diminuarea sporului reprezentând o ingerinţă în dreptul la
recunoaşterea bunurilor, incompatibilă cu art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Având în vedere aceste constatări, Curtea de Apel apreciază că motivele inserate în
considerentele acestor hotărâri judecătoreşti - privind cuantumul sporului de risc acordat
inspectorilor antifraudă din cadrul A.N.A.F detaşaţi la parchete - au caracter obligatoriu
366
pentru A.N.A.F, deşi reclamanţii din prezenta cauză nu au avut calitatea de părţi în litigiul
finalizat prin Decizia civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava.
Curtea de Apel admite că, întrucât reclamanţii din prezenta cauză nu au avut calitatea
de părţi în dosarul nr. ____, în care s-a pronunţat Decizia civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii
de Apel Suceava, nu se poate reţine existenţa autorităţii de lucru judecat.
Astfel, autoritatea de lucru judecat – astfel cum este reglementată de art. 431 alin. (2)
din Codul de procedură civilă, text potrivit căruia „Oricare dintre părţi poate opune lucrul
anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă” – nu
poate fi reţinută în speţă, întrucât nu există identitatea de părţi, identitate impusă de
principiul relativităţii efectelor puterii de lucru judecat; reclamanţii din prezenta cauză fiind
terţi faţă de hotărârile judecătoreşti invocate. Art. 435 alin. (1) din Codul de procedură
civilă – potrivit căruia „Hotărârea judecătorească este obligatorie şi produce efecte numai
între părţi şi succesorii acestora.” – prevede clar că hotărârea judecătorească produce efecte
numai faţă de părţi şi succesorii acestora, ceea ce înseamnă că efectele hotărârilor
judecătoreşti invocate nu se produc faţă de reclamanţi, care sunt terţi faţă de acel litigiu.
Referitor la eventualele efectele în prezenta cauză ale sentinţei civile nr.
429/29.03.2018 a Tribunalului Suceava şi Deciziei civile nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel
Suceava, Curtea reţine că efectul pe care îl produce o hotărâre judecătorească faţă de terţi
– reclamanţii fiind terţi faţă de aceste hotărâri – este reglementat de art. 435 alin. 2 Cod de
procedură civilă (aprobat prin Legea nr. 134/2010), text potrivit căruia „Hotărârea este
opozabilă oricărei terţe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condiţiile legii,
dovada contrară”. Aşadar, textul reglementează opozabilitatea hotărârii faţă de terţe
persoane cărora – dat fiind principiul relativităţii efectelor puterii de lucru judecat – nu li se
poate opune autoritatea de lucru judecat dintr-un proces în care nu au fost părţi. Pentru
aceşti terţi, hotărârea judecătorească pronunţată în absenţa lor are valoarea unui mijloc de
probă, care poate fi reţinut până la dovada contrară.
Prin urmare, deşi lucrul judecat, fie cu rol de excepţie, fie cu rol de prezumţie, nu
poate fi reţinut în prezenta cauză, hotărârea judecătorească invocată are valoarea, în
condiţiile art. 435 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a unui mijloc de probă susceptibil
de proba contrară, urmând a fi analizate ca atare.
În ceea ce priveşte opozabilitatea acestei hotărâri judecătoreşti, Curtea trebuie să
sublinieze dispoziţiile art. 435 alin. 2 Cod de procedură civilă (aprobat prin Legea nr.
134/2010), conform căruia „Hotărârea este opozabilă oricărei terţe persoane atât timp cât
aceasta din urmă nu face, în condiţiile legii, dovada contrară”.
Prin urmare, hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate de Tribunalul Suceava şi de
Curtea de Apel Suceava în dosarul nr. __ sunt opozabile şi părţilor din prezenta cauză,
respectiv reclamanţilor şi pârâtei A.N.A.F, atât timp cât aceasta din urmă nu face dovada
contrară, astfel cum impune art. 435 alin. 2 Cod de procedură civilă.
În privinţa posibilităţii dovezii contrare hotărârii judecătoreşti definitive, Curtea de
Apel subliniază că, spre deosebire de reclamanţi, pârâta A.N.A.F a fost parte în dosarul nr.
__ al Curţii de Apel Suceava şi, prin urmare, a avut posibilitatea de a-şi expune argumentele
în privinţa problemei de drept supuse dezbaterii în respectiva cauză, argumente care au fost
367
înlăturate conform sentinţei civile nr. 429/29.03.2018 a Tribunalului Suceava şi Deciziei
civile nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava.
În consecinţă, chiar dacă reclamanţii nu au fost părţi în dosarul finalizat prin decizia
civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava, pârâta A.N.A.F a fost parte litigantă în
respectiva cauză, şi nu poate ignora faptul că argumentele sale au fost respinse de Curtea
de Apel Suceava prin hotărâre judecătorească definitivă. În acest sens, Curtea de Apel
reaminteşte dispoziţiile art. 435 alin. 1 Cod de procedură civilă (aprobat prin Legea nr.
134/2010) – potrivit cărora „Hotărârea judecătorească este obligatorie şi produce efecte
numai între părţi şi succesorii acestora.” – dispoziţii faţă de care instanţa reţine că decizia
civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava produce efecte faţă de părţile din cauza
respectivă, deci şi faţă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală. Astfel, decizia
civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava nu numai că este opozabilă pârâtei
A.N.A.F., dar este şi obligatorie pentru aceasta, în calitate de parte litigantă în dosarul
finalizat prin acea hotărâre judecătorească definitivă.
Prin urmare – în calitate de parte în litigiul finalizat prin hotărâre judecătorească
definitivă – pârâta A.N.A.F nu poate beneficia de regimul juridic aplicabil terţilor conform
art. 435 alin. 2 Cod de procedură civilă, respectiv nu poate să facă dovada contrară celor
reţinute prin respectiva hotărâre judecătorească definitivă.
De altfel, chiar făcând abstracţie de această constatare, Curtea mai observă că aceleaşi
argumente au fost reiterate de autoritatea pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
şi în prezenta cauză, ceea ce implică obligativitatea înlăturării lor, pe aceleaşi considerente;
(...)
În concluzie, decizia civilă nr. 3085/20.11.2018 a Curţii de Apel Suceava este nu numai
opozabilă pârâtei A.N.A.F. în conformitate cu dispoziţiile art. 435 alin. 2 Cod de procedură
civilă, dar este şi obligatorie pentru aceasta, în calitate de parte în litigiul finalizat prin
această hotărâre judecătorească definitivă, conform art. 435 alin. 1 Cod de procedură civilă.
De aceea, pârâta A.N.A.F. nu mai poate pune în discuţie în prezenta cauză aceleaşi
argumente – deja înlăturate prin hotărâre judecătorească definitivă”.
Legat de aceste argumente, mai învederăm faptul că pe rolul ICCJ – CDCD se află dosarul
nr. 1861/1/2021 (sesizarea Curții de Apel Craiova – litigii de muncă) privind următoarea
problemă: Dacă reţinerea efectului pozitiv al lucrului judecat, în temeiul dispoziţiilor art.
431 alin. (2) NCPC, presupune sau nu îndeplinirea condiţiei identităţii de părţi. Cu privire
la această sesizare, la solicitarea ICCJ, Facultatea de Drept din cadrul Universității Alexandru
Ioan Cuza din Iași, prin lect. dr. Horia Țiț, a opinat în sensul că:
”(...) pentru a fi invocat efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, trebuie ca
situația litigioasă concretă soluționată anterior să facă obiectul analizei într-un nou litigiu.
Contează mai puțin dacă noul litigiu privește aceleași părți sau nu; de principiu, având în
vedere relativitatea efectelor lucrului judecat, acest nou litigiu ar trebui să aibă aceleași
părți. Este însă posibil ca lucrul anterior judecat să fie opus uneia dintre părți, dată fiind
obligativitatea hotărârii judecătorești pentru părți. Spre exemplu, dacă într-un litigiu se
reține nulitatea unui testament, beneficiarului acestuia i se va putea opune cu autoritate de

368
lucru judecat această soluție într-un nou litigiu, chiar dacă acesta ar fi purtat cu o altă
persoană.
Sub nicio formă însă nu poate fi recunoscută autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri
care vizează un alt raport juridic concret decât cel care are incidență în cauza ce se
judecată, deoarece o astfel de interpretare ar consacra regula precedentului judiciar. Oricât
de asemănătoare ar fi speța soluționată anterior, chiar dacă vizează aceleași părți, atât timp
cât raportul juridic concret este diferit, efectul prevăzut de art. 431 alin. (2) C. pr. civ. nu
se produce.
În concluzie, pentru a putea fi invocat efectul pozitiv al lucrului judecat, trebuie ca
partea căreia îi este opus acest efect să fi fost parte în litigiul în care a fost pronunțată
hotărârea respectivă, iar autoritatea de lucru judecat să vizeze aceeași situație litigioasă
simplul fapt că partea căreia îi este opus efectul pozitiv a fost parte și în litigiul anterior
nefiind suficient pentru a justificat aplicarea art. 431 alin. (2) C. pr. civ. .”
5. Față de cele de mai sus, constatăm că:
- problema poate fi analizată și în cadrul întâlnirilor în materia dreptului procesual civil
(sau, eventual în materia contenciosului administrativ);
- este posibilă sesizarea ICCJ cu recurs în interesul legii.

Cu unanimitate, participanții la prezenta întâlnire (25-26 noiembrie 2021) au decis

lăsarea nesoluționată a problemei de drept având în vedere faptul că urmează să fie
activat mecanismul legal de unificare a jurisprudenței prin promovarea unui recurs in
interesul legii de către PÎCCJ.

40. Titlul problemei de drept: majorarea de 15% prevăzută la Nota pct. 3 la Anexa
VIII Capitolul I A. pct. I din Legea nr. 153/2017 reprezintă un spor aplicabil începând
cu data de 01.07.2017, sau reprezintă o majorare a salariului de bază care are
acelaşi regim juridic cu celelalte majorări salariale prevăzute de Legea nr.
153/2017, respectiv se aplică etapizat, în strictă conformitate cu dispoziţiile Legii
nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 128)

40.1 Practica judiciară

Prima opinie este în sensul că majorarea de 15% prevăzută la Nota pct. 3 la Anexa
VIII Capitolul I A. pct. I din Legea nr. 153/2017 are acelaşi regim juridic cu celelalte majorări
salariale prevăzute de Legea nr. 153/2017, respectiv se aplică etapizat, în strictă
conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 153/2017.
Argumente:
Majorarea de 15% prevăzută la Nota pct. 3 la Anexa VIII Capitolul I A. pct. I din Legea
nr. 153/2017 nu reprezintă un spor aplicabil începând cu data de 01.07.2017, ci reprezintă
o majorare a salariului de bază care are acelaşi regim juridic cu celelalte majorări salariale

369
prevăzute de Legea nr. 153/2017, respectiv se aplică etapizat, în strictă conformitate cu
dispoziţiile Legii nr. 153/2017.
În Decizia nr. 82/26.11.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –
Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept s-a făcut analiza dispoziţiilor art. 38
din Legea salarizării unitare, dispoziţii care instituie regula aplicării etapizate a legii,
începând cu data de 1 iulie 2017, etapele temporare fiind descrise în alin. (2) - (6).
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a analizat şi excepţiile prevăzute în acelaşi art. 38
din Legea-cadru nr. 153/2017, constatând că acestea nu sunt aplicabile categoriilor de
salariaţi vizaţi de nota analizată.
Personalul vizat de nota 3 din Anexa VIII cap. 1, lit. A din Legea 153/2017 nu este
exceptat de la aplicarea etapizată prevăzută de art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că majorarea salariului de bază cu 15%
pentru complexitatea muncii, prevăzută de dispoziţiile Notei 2 lit. c) pct. II lit. A, cap. I din
anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, nu poate fi acordată de la momentul intrării în
vigoare a legii, 1 iulie 2017 până la sfârşitul anului 2017 sau pentru anul 2018, pentru că s-
ar încălca prevederile art. 38 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind menţinerea în
plată a drepturilor salariale în anul 2017, la nivelul celor din luna iunie 2017, precum şi
prevederile art. 38 alin. (3) din acelaşi act normativ, care determină majorarea în anul 2018
a drepturilor salariale avute în luna decembrie 2017 cu un procent de 25%.
Nu s-a constatat că cele statuate prin decizia nr. 82/26.11.2018 pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept ar
contraveni celor statuate anterior prin decizia Curţii Constituţionale nr. 740/2016.
Această opinie a fost împărtăşită în recurs de către Curtea de Apel Braşov în dosarele
4149/117/2020, respectiv în dosarul 746/119/2020 în prezent decizia nefiind însă redactată.
A doua opinie este în sensul că majorarea de 15% prevăzută la Nota pct. 3 la Anexa
VIII Capitolul I A. pct. I din Legea nr. 153/2017 reprezintă un spor aplicabil începând cu data
de 01.07.2017.
Stabilirea salariului reclamanților trebuia realizată prin raportare la nivelul maxim al
funcției/gradului din instituție, corespunzător încadrării, condițiilor de studii și de vechime
în funcție pe care le deține fiecare reclamant în parte, ceea ce presupunea eliminarea
diferențelor salariale .
S-a apreciat că nu este incidentă Decizia nr. 82/2018 pronunțată de Înalta Curte de
Casație și Justiție în dezlegarea unei chestiuni de drept, prin care s-a statuat că majorarea
salariului de bază, de 15% pentru complexitatea muncii nu se acordă pentru perioada 1 iulie
2017- 31 decembrie 2017 și pentru anul 2018; pentru perioada 2019 – 2022, această majorare
se acordă în condițiile stabilite de art. 38 alin. 4 din Legea cadru nr. 153/2017, prin excepție,
această majorare se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data de la care salariile de
bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare devin mai mari
decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale

370
reglementate, întrucât nu ne aflăm în situația acordării acestei majorări a salariului în
temeiul art. 38 alin. (2), (3), (4) și (6) privind aplicarea etapizată a Legii nr. 153/2017 ci în
situația acordării drepturilor salariale în vederea egalizării prevăzute de art. 3 1 alin. (1)
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015.
S-a considerat însă că este incidentă interpretarea dată de Curtea Constituțională prin
Decizia nr. 794/2016 având în vedere că la nivelul instituției pârâte sunt salariați care
beneficiază de acest spor în baza unor hotărâri judecătorești anterioare.
În acest decizia nr.137/19.02.2020 pronunţată de Curtea de apel Ploieşti.

40.2 Opinia referentului

Opinia îmbrăţişată de redactorul referatului este în sensul primei orientări
jurisprudenţiale, pentru argumentele expuse.

40.3 Opinia formatorului INM

40.3.1 Textul legal supus interpretării
Legea-cadru nr. 153/2017, anexa nr. VIII, capitolul I, litera A, punctul I, Nota 3 la lit.
f): „Funcţionarii publici din cadrul aparatului Ministerului Finanţelor Publice, Ministerului
Muncii şi Justiţiei Sociale, Ministerului Mediului, Ministerului Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice, Ministerului Fondurilor Europene, Ministerului Sănătăţii, Ministerului
Educaţiei Naţionale, Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi din instituţiile aflate în
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, funcţionarii publici din cadrul
aparatului Administraţiei Prezidenţiale, Secretariatului General al Guvernului, Ministerului
Apelor şi Pădurilor şi Ministerului Justiţiei, precum şi funcţionarii publici parlamentari din
serviciile Parlamentului, cu excepţia celor prevăzuţi la pct. 1 şi 2, beneficiază, pentru
complexitatea muncii, de o majorare a salariului de bază de 15%.”

40.3.2 Soluționarea problemei de drept

Problema de drept născută din interpretarea prevederilor notei 3 de la lit. f), punctul
I, litera A, capitolul I din anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017 privește modul de
acordare a majorării stabilită pentru complexitatea muncii în favoarea funcționarilor publici
care își desfășoară activitatea în cadrul instituțiilor expres prevăzute de aceste dispoziții
legale - în practică, unii funcționari publici beneficiind în totalitate de majorarea salariului
de bază de 15% pentru complexitatea muncii, în vreme ce o altă parte dintre aceștia o
primesc etapizat, până în 2022.
În soluționarea acestei probleme de drept, este relevantă Decizia nr. 82/2018, prin
care ÎCCJ- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a soluționat problema de
drept născută în legătură cu interpretarea Notei 2 lit. c) pct. II lit. A, cap. I din anexa nr.
VIII a Legii-cadru nr. 153/2017, potrivit cărora:
„Funcționarii publici din serviciile publice deconcentrate ale instituțiilor din
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului Sănătății,
371
Ministerului Educației Naționale și Ministerului Muncii și Justiției Sociale beneficiază,
pentru complexitatea muncii, de o majorare a salariului de bază de 15%.”
Se poate observa astfel cu ușurință, faptul că în ambele ipoteze legale, [atât în cea
conținută de Nota 2 lit. c) pct. II lit. A, cap. I din anexa nr. VIII a Legii-cadru nr. 153/2017,
a cărei interpretare unitară a fost oferită de ÎCCJ prin Decizia nr. 82/2018, cât și în cea
conținută de Nota 3 la lit. f), punctul I, litera A, capitolul I din anexa nr. VIII la Legea-cadru
nr. 153/2017, ce face obiectul prezentei analize], problema de drept vizează modul de
acordare a aceluiași beneficiu salarial, respectiv majorarea de 15% pentru complexitatea
muncii, singura diferență fiind în legătură cu categoria beneficiarilor acestei majorări
(funcționarii publici din serviciile publice deconcentrate ale instituțiilor din subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea anumitor ministere, în prima ipoteză, și funcționarii
publici din cadrul aparatului anumitor ministere sau instituții publice de rang central, în a
doua ipoteză).
Prin urmare, substanța problemei de drept fiind aceeași, dezlegarea oferită de ÎCCJ
în privința ipotezei legale conținută de Nota 2 lit. c) pct. II lit. A, cap. I din anexa nr. VIII a
Legii-cadru nr. 153/2017 se aplică mutatis mutandis și în ceea ce privește ipoteza conținută
de Nota 3 la lit. f), punctul I, a aceleiași litere A din capitolul I din anexa nr. VIII la Legea
nr. 153/2017. Astfel, este evident că, în ambele situații, este vorba despre modul de
acordare a aceluiași drept salarial, pentru care, de altfel, legiuitorul utilizează aceeași
noțiune: „majorarea salariului de bază”.
Este adevărat că ÎCCJ, prin Decizia nr. 82/2018 nu realizează o analiză a acestei
noțiuni, prin raportare la cea de „spor salarial” (în sensul de a o delimita sau de o asimila
acesteia din urmă), însă îi determină implicit natura juridică, aceea de componentă a
salariului de bază, iar nu de element adăugat acestuia (cum este cazul sporurilor), prin aceea
că o supune regimului juridic al acordării etapizate reglementat de art. 38 din Legea-cadru
nr. 153/2017, aplicabil salariului de bază (a se vedea paragrafele 72 și 74 din decizie, mai
jos citate).
Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 82/2018, ÎCCJ a reținut după cum urmează: „70. Prin
dispozițiile Notei 2 lit. c) pct. II, lit. A, cap. I din anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017,
se conferă beneficiul unei majorări a salariului de bază cu 15% pentru complexitatea muncii
funcționarilor publici din serviciile publice deconcentrate ale instituțiilor din subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului Sănătății, Ministerului
Educației Naționale și Ministerului Muncii și Justiției Sociale.
71. Majorarea salariului de bază cu 15% pentru complexitatea muncii reprezintă un
drept salarial nou, constituit prin dispozițiile legale mai sus menționate.
72. În sensul art. 7 lit. a), salariul de bază reprezintă suma de bani la care are dreptul
lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei
profesionale, gradației, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-
IX.(...)
74. Prin raportare la dispozițiile legale mai sus enunțate rezultă că stabilirea
salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și
indemnizațiilor lunare se efectuează în condițiile art. 38 din Legea nr. 153/2017.(...)
372
 83. Interpretarea sistematică, logică și gramaticală a dispozițiilor art. 38 alin. (2),
(3), (4) și (6) privind aplicarea etapizată a legii, mai sus prezentate, impun concluzia că
majorarea salariului de bază cu 15% pentru complexitatea muncii, prevăzută de dispozițiile
Notei 2 lit. c) pct. II lit. A, cap. I din anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, pentru
funcționarii publici din serviciile publice deconcentrate ale instituțiilor din subordinea
Ministerului Muncii și Justiției Sociale, nu poate fi acordată de la momentul intrării în
vigoare a legii, 1 iulie 2017 până la sfârșitul anului 2017 sau pentru anul 2018, pentru că s-
ar încălca prevederile art. 38 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind menținerea în
plată a drepturilor salariale în anul 2017, la nivelul celor din luna iunie 2017, precum și
prevederile art. 38 alin. (3) din același act normativ, care determină majorarea în anul 2018
a drepturilor salariale avute în luna decembrie 2017 cu un procent de 25%. Această majorare
va deveni aplicabilă și va fi acordată în momentul în care salariile de bază vor fi determinate
utilizând salariile de bază prevăzute în anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, anexă
prin care se instituie majorarea de 15%, începând cu anul 2019, în condițiile detaliate prin
art. 38 alin. (4) din actul normativ menționat.
84. În mod excepțional, în situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de
bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari
decât cele stabilite, potrivit prezentei legi, pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari,
ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.“
Relevanță prezintă și Decizia nr. 7/2021 a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unei
chestiuni de drept, în care instanța supremă dezlegând o problemă privind drepturile
salariale reglementate de dispoziţiile art. 5 (gradaţie de merit) şi art. 8 (majorarea de 10%
a salariului de bază de care beneficiază personalul didactic care îndeplineşte funcţia de
diriginte, învăţătorii, educatoarele, institutorii, profesorii pentru învăţământul primar,
profesorii pentru învăţământul preşcolar) din anexa nr. I - Familia ocupaţională de funcţii
bugetare "Învăţământ" capitolul I lit. B din Legea-cadru nr. 153/2017, a oferit o analiză a
noțiunii de „majorare a salariului de bază” inclusiv prin raportare la noțiunea de „spor
salarial”.
Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 7/2021, ÎCCJ a reținut după cum urmează:
„133. În ceea ce priveşte majorarea de 10%, art. 8 din anexa nr. I capitolul I lit. B din
Legea-cadru nr. 153/2017 prevede că "Personalul didactic care îndeplineşte funcţia de
diriginte, învăţătorii, educatoarele, institutorii, profesorii pentru învăţământul primar,
profesorii pentru învăţământul preşcolar beneficiază de o majorare de 10% a salariului de
bază".
134. Şi de această dată, la fel ca în cazul gradaţiei de merit, majorarea evocată de
lege vizează în mod direct salariul de bază, atrăgând creşterea acestuia, astfel că ea nu
reprezintă un element salarial distinct de salariul de bază, asimilabil sporurilor,
indemnizaţiilor, primelor ş.a. la care se referă, diferenţiindu-le de salariul de bază, art. 7
lit. e) din Legea-cadru nr. 153/2017.”.

Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:

373
 Majorarea salariului de bază, prevăzută de dispozițiile Notei 3 de la lit. f), punctul
I, litera A, capitolul I din anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, reprezintă o
componentă intrinsecă a salariului de bază, supusă acordării etapizate prevăzută de art. 38
din această lege, în modalitatea explicitată prin dispozitivul Deciziei nr. 82/2018, respectiv:
majorarea salariului de bază, de 15% pentru complexitatea muncii, nu se acordă pentru
perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017 și pentru anul 2018; pentru perioada 2019-2022,
această majorare se acordă în condițiile stabilite la art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr.
153/2017; prin excepție, această majorare se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data
de la care salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de
încadrare devin mai mari decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a
majorărilor salariale reglementate.

40.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

41. Modificarea Ordinului Prefectului şi acordarea valorii sporului de condiţii

vătămătoare începând cu 01.01.2020 şi în continuare la 10% din salariul de baza,
care este nivelul aflat în plată la nivelul Instituţiei Prefectului pentru acelaşi grad
profesional cu al reclamantului (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg
136)

41.1 Practica judiciară

S-au pronunţat două soluţii asupra problemei de drept sus menţionate.
O primă soluţie este concretizată prin decizia nr.121/2022 pronunţată de Curtea
de Apel Craiova în dosarul nr.5379/63/2021, prin care este menţinută hotărârea instanţei de
fond prin care s-a respins acţiunea. S-a reţinut în motivare că, recurentul a invocat, în
esență, că soluția primei instanțe este nelegală având în vedere că temeiul de drept avut în
vedere de aceasta, O.U.G. nr. 226/2020, a intrat în vigoare după data de 01.01.2021,
stabilită de Tribunalul Dolj prin sentința civilă nr. 685/2021 pentru emiterea unui nou ordin
privind stabilirea cuantumului salariului său de bază. Or, anterior intrării în vigoare a OUG
226/2020, cuantumul sporurilor aferente salariilor personalului plătit din fonduri publice
pentru anul 2020 a fost stabilit prin OUG 1/2020. Astfel, potrivit pct. 12 din O.U.G. nr.
1/2020 din 6 ianuarie 2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi
completarea unor acte normative, O.U.G. 114/2018, "La articolul 34, alineatul (2) se
modifică şi va avea următorul cuprins: (2) începând cu luna ianuarie 2020, cuantumul
sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului
de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care
beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine cel mult la nivelul cuantumului
acordat pentru luna decembrie 2019, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi
îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

374
 Se reține astfel că legiuitorul a înțeles să mențină cuantumul sporurilor care fac parte,
potrivit legii, din salariul brut lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2019. Cu alte cuvinte,
indiferent de valoarea nominală a salariului personalului vizat de actul normativ, printre
care se situează și reclamantul, cuantumul sporurilor se menținea la nivelul lunii decembrie
2019.
În aceste condiții, recurentul nu poate revendica calcularea cuantumului sporului
pentru salariul lunar aferent anului 2020 la un nivel superior nivelului cuantumului acordat
pentru luna decembrie 2019, așa cum solicită prin cererea de chemare în judecată, soluția
primei instanțe fiind întemeiată pe prevederi legale în vigoare la momentul emiterii
dispoziției contestate.
O a doua soluţie a fost adoptată prin decizia 230/2022 pronunţată de Curtea de Apel
Craiova în dosarul 4694/63/2021. Instanţa de recurs a admis recursul, a casat sentinţa
recurată şi în rejudecare, a admis acţiunea, a anulat în parte Ordinul nr. 197/03.06.2021
emis de Prefectul Judeţului ... cu privire la cuantumul sporului pentru condiţii vătămătoare
şi a obligat instituţia pârâtă la emiterea unui nou ordin prin care valoarea sporului pentru
condiţii vătămătoare va fi stabilită la suma de 641 lei începând cu data de 01.03.2020 şi în
continuare.
În motivare s-a reţinut că motivul de casare indicat de recurent, respectiv art.488
alin.1 pct.8 din C.proc.civ., vizează încălcarea legii de drept substanţial (material),
încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei
de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea
nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de
fapt i s-a dat o interpretare greşită.
Curtea a reţinut că recurentul este funcţionar public în cadrul Instituţiei Prefectului -
Compartimentul Contencios Administrativ, ocupând funcţia de consilier juridic, clasa I, grad
profesional superior, gradaţia 4.
Prin sentinţa nr.685/31.03.2021 pronunţată de Tribunalul Dolj în dosarul
7909/63/2020 a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de către
recurent, fiind obligată pârâta, Instituţia Prefectului Dolj, să plătească reclamantului salariul
de bază la nivelul maxim în plată în cadrul Instituţiei Prefectului Argeş, pentru aceeaşi
funcţie, clasă, grad, gradaţie, începând cu data de 01.03.2020. În considerentele senţinţei,
instanţa a reţinut că salariul corespunzător aceleiaşi funcţii în cadrul Instituţiei Prefectului
Argeş este de 6404 lei.
Pentru executarea acestei hotărâri judecătoreşti, la data de 03.06.2021, a fost emis
Ordinul nr.197 prin care, începând cu data de 01.03.2020 salariul de bază al recurentului a
fost stabilit la suma de 6404 lei. Potrivit art.2 alin.2 din Ordin, începând cu aceeaşi dată,
cuantumul sporului pentru condiţii vătămătoare a fost menţinut la nivelul acordat pentru
luna decembrie 2019, respectiv 474 lei.
Curtea a constatat totodată, astfel cum rezultă din motivele expuse în cuprinsul
cererii de chemare în judecată, că recurentul-reclamant solicită acordarea sporului pentru
condiţii vătămătoare la nivelul aflat în plată în cadrul Prefectului Judeţului Argeş-641 lei, ca
375
urmare a recalculării acestui spor pornind de la acelaşi cuantum procentual primit anterior,
10%, în condiţiile modificării salariului de bază în temeiul hotărârii judecătoreşti; acesta este
motivul pentru care recurentul-reclamant s-a raportat la nivelul sporului acordat la nivelul
Instituției Prefectului Judeţului ...., în condiţiile în care recurentului îi fusese stabilit salariul
de bază prin raportare la aceeaşi instituţie.
Odată clarificat acest aspect, rezultă că dispoziţiile în temeiul cărora instanţa de fond
a respins acţiunea-art.39 alin.1 si 4 din Legea 153/2017, conform cărora salarizarea se face
la nivelul de salarizare pentru funcţii similare din cadrul instituţiei/autorităţii publice în care
acesta este numit/încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, iar în cazul instituţiilor
sau autorităţilor publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi
scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel de subordonare din punct
de vedere financiar, nivelul salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la
nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice
subordonate, nu prezintă relevanţă juridică în soluţionarea litigiului.
Astfel, deşi în cuprinsul cererii de chemare în judecată, recurentul-reclamant a
invocat diverse dispoziţii legale, printre care si prevederile art.39 din Legea 153/2017,
pornind de la obiectul cererii de chemare în judecată arătat mai sus, instanţa de fond, în
soluţionarea cauzei, trebuia a se raporta la interpretarea prevederilor legale relevante in
soluţionarea litigiului, cele care limitează cuantumul acestui spor în anul 2020- art.1 pct.12
din OUG 1/2020, invocat în cuprinsul cererii si al întâmpinării, potrivit cărora: „ 12. La
articolul 34, alineatul (2) se modifică şi va avea următorul cuprins:
"(2) Începând cu luna ianuarie 2020, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte,
potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din
fonduri publice se menţine cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie
2019, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în
aceleaşi condiţii."
Astfel cum rezultă atât din susţinerea recurentului cât şi din înscrisurile aflate la
dosar, rezultă că recurentul a beneficiat anterior drepturilor acordate prin hotărârea
judecătorească, tot de un cuantum de 10% al sporului de condiţii vătămătoare, calculat la
salariul de bază primit înainte de modificarea acestuia.
Dispoziţiile care reglementează acordarea sporului pentru condiţii vătămătoare sunt
cuprinse în Legea 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
Pentru a întelege intenţia legiuitorului în adoptarea reglementărilor legale ulterioare
Legii 153/2017 prin care cuantumul sporurilor a fost plafonat, trebuie avute în vedere
dispoziţiile art.38 ale Legii 153/2017.
Astfel, potrivit prevederilor art.38 alin.3 lit.a din lege: „(3) Începând cu data de 1
ianuarie 2018 se acordă următoarele creşteri salariale:
a) cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie,
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care
fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare, solda
376
lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează
cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi limita prevăzută
la art. 25, în măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi
condiţii;”
De asemenea, potrivit art.38 alin.4 „ În perioada 2019 - 2022 se va acorda anual o
creştere a salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de
încadrare, fiecare creştere reprezentând 1/4 din diferenţa dintre salariul de bază, solda de
funcţie/salariul de funcţie, indemnizaţia de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 şi
cel/cea din luna decembrie 2018. Creşterea respectivă şi data de aplicare se stabilesc prin
legea anuală a bugetului de stat cu respectarea prevederilor art. 6 lit. h).

41.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Curții de Apel Craiova, dna jud. Nadia-Silvia Dinu, este în acord
cu cea de-a doua opinie, in sensul că în anul 2018, legiuitorul a reglementat expres creşterea
cuantumului sporurilor cu 25%, pentru ca în perioada 2019-2022 să nu mai facă referire
expresă la acestea.
Prin OUG 114/2018 s-a stabilit faptul că: „art. 34 - (1) Prin derogare de la prevederile
art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, începând cu 1 ianuarie 2019,
salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare se
majorează cu 1/4 din diferenţa dintre salariul de bază, solda de funcţie/salariul de funcţie,
indemnizaţia de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 şi cel/cea din luna decembrie
2018.
(2) Începând cu luna ianuarie 2020, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte,
potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din
fonduri publice se menţine cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie
2019, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în
aceleaşi condiţii.
Ulterior, prin art.I pct.12 din OUG 1/2020 a fost preluat art.34 alin.2 din OUG
114/2018.
Astfel, prin introducerea alin.2 au fost eliminate neclarităţile în legătură cu sfera de
aplicare a alin.1, rezultând faptul că sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor nu
li se aplică majorarea din alin.1. Acest aspect îl lămureşte prevederea alin.2.
Ca atare, recalcularea sporului de condiţii vătămătoare ca urmare a majorării
salariului de bază în temeiul unei hotărâri judecătoreşti, fără a se modifica cuantumul
procentual al acestuia 10%, nu intră în sfera de aplicare a acestor prevederi legale.

41.3 Opinia formatorului INM

41.3.1 Clarificarea problemei de drept
Rezultă din materialul transmis de Curtea de Apel Craiova că în discuție este
următoarea situație:
377
 - diferiți funcționari publici din cadrul Instituției Prefectului Județului X beneficiau în
luna decembrie 2019 de un spor de condiții vătămătoare de 10% din salariul de bază;
- în cursul anului 2021 acești funcționari continuau să ocupe aceleași funcţii şi să îşi
desfăşoare activitatea în aceleaşi condiţii dar obțin prin hotărâri judecătorești definitive
dreptul la un salariu de bază mai mare decât cel avut în decembrie 2019, începând cu o
anumită dată expres specificată din cursul anului 2020 (de ex., 01.01.2020 într-un caz și
01.03.2020 în altul);
- Instituția Prefectului Județului X s-a conformat hotărârilor judecătorești în ce
privește acordarea salariului de bază în cuantum mărit dar a continuat să acorde sporul de
condiții vătămătoare de 10% la nivelul încasat de funcționari în luna decembrie 2019 (10%
din salariul de bază din decembrie 2019);
- funcționarii publici au cerut instanței obligarea Instituției Prefectului la acordarea
sporului în cuantum mărit, mai exact prin raportarea procentului de 10% la nivelul salariului
de bază mărit stabilit prin hotărârile judecătorești mai sus amintite; temeiul obligației
pretinse (cauza acțiunii, am putea spune folosind limbajul procedurii civile aplicabil cauzelor
civile) este dat tocmai de aceste hotărâri judecătorești.
În aceste condiții, interpretând diferit dispozițiile art. 34 alin. 2 din OUG nr. 114/2018
privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-
bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, așa
cum au fost modificate prin OUG nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru
modificarea şi completarea unor acte normative, Curtea de Apel Craiova a ajuns la concluzii
diametral opuse. Într-o primă opinie a interpretat dispozițiile legale stric și a considerat că
sporul de 10% din salariul de bază nu poate fi mărit deoarece este expres limitat de lege pe
când în cea de-a doua opinie, a interpretat legea sistematic precum și prin apel la intenția
legiuitorului și a considerat că situația de recalculare a sporului de condiţii vătămătoare ca
urmare a majorării salariului de bază în temeiul unei hotărâri judecătoreşti nu intră în sfera
de aplicare a art. 34 alin. 2 din OUG nr. 114/2018, modificată.
Drept urmare, pentru a da un răspuns clar și util, vom reformula problema după cum
urmează:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 34 alin. 2 din OUG nr. 114/2018 privind
instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare,
modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, modificate
prin OUG nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi
completarea unor acte normative, referitor la sporul de condiții vătămătoare de 10% din
salariul de bază încasat de funcționari publici din cadrul Instituției Prefectului, în situația
acelor funcționari care ulterior lunii decembrie 2019 au continuat să ocupe aceleași funcţii
şi să îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii dar au obținut, în temeiul unor hotărâri
judecătorești definitive, dreptul la un salariu de bază mai mare decât cel avut în decembrie
2019, începând cu o dată calendaristică din anul 2020 specificată expres în hotărârea
judecătorească.

41.3.2 Soluționarea problemei de drept

378
 În forma anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 1/2020, art. 34 alin. 1 și 2 din
OUG nr. 114/2018, dispuneau după cum urmează
(1) Prin derogare de la prevederile art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările
ulterioare, începând cu 1 ianuarie 2019, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de
funcţie, indemnizaţiile de încadrare se majorează cu 1/4 din diferenţa dintre salariul de
bază, solda de funcţie/salariul de funcţie, indemnizaţia de încadrare prevăzute de lege
pentru anul 2022 şi cel/cea din luna decembrie 2018.
(2) Începând cu 1 ianuarie 2019, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac
parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care beneficiază personalul
plătit din fonduri publice se menţine cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna
decembrie 2019, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară
activitatea în aceleaşi condiţii.
OUG nr. 1/2020 a modificat alin. 2 în sensul că expresia inițială, ”1 ianuarie 2019”, a
fost înlocuită cu ”luna ianuarie 2020”. Alin. 1 nu a fost modificat.
Vom exemplifica în continuare cum se aplică aceste dispoziții legale alegînd un
exemplu tip, respectiv cazul ipotetic al unui funcționar care în decembrie 2018 avea un
salariu de bază de 100 lei/lună și un spor de condiții vătămătoare de 10% din salariu de bază,
respectiv 10 lei, iar salariul de bază pentru anul 2022 ar fi fost de 200 lei/lună și care, în
perioada 2018 – 2021, a ocupat aceeaşi funcţie şi și-a desfăşurat activitatea în aceleaşi
condiţii:
- începând cu luna ianuarie 2019, funcționarul va beneficia de un salariu de bază de
125 lei (100 lei inițiali + 25 lei, reprezentând un sfert din diferența dintre 200 lei – 100 lei),
acordat în temeiul art. 34 alin. 1 din OUG nr. 114/2018, precum și de un spor de condiții
vătămătoare de 10 lei (10% din salariu de bază din decembrie 2018), egal valoric cu cel din
decembrie 2018; într-adevăr, sporul nu va fi de 12,5 lei (adică de 10% din salariul de bază
mărit) deoarece este plafonat de alin. 2 la valoarea lunii decembrie 2018; aceasta înseamnă
că alin. 2 se referă la plafonarea valorii absolute a sporului, nu a procentului; subliniem,
este important să se înțeleagă că expresia nivelul cuantumului acordat pentru luna
decembrie 2019 din cuprinsul alin. 2 se referă la valoarea absolută și nu la valoarea
procentuală a sporului; tocmai acesta este scopul alin. 2, să interzică aplicarea sporului de
10% la salariul de bază mărit conform alin. 1;
- anul următor, începând cu luna ianuarie 2020, dacă ocupă aceeaşi funcţie şi îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, salariul funcționarului va fi același, 125 lei,
deoarece art. 34 alin. 1 din OUG nr. 114/2018 derogă de la prevederile art. 38 alin. 4 din
Legea-cadru nr. 153/2017 care, în lipsa derogării, i-ar mai fi adus un surplus de 25 lei (adică
încă un sfert din diferența dintre salariul din 2018 și salariul din 2022); de asemenea, sporul
va fi același, 10 lei, cf. alin. 2; salariul și sporul se pot modifica doar dacă funcționarul își
schimbă condițiile de desfășurare a activității în cursul anului 2020.
Singura diferență față de ipoteza de mai sus adusă de problema Curții de Apel Craiova
se referă la faptul că funcționarii au beneficiat în temeiul unor hotărâri judecătorești
379
definitive de o creștere suplimentară a salariului de bază (suplimentară față de creșterea de
care deja beneficiaseră deja în temeiul alin. 1) începând cu o dată calendaristică din anul
2020 specificată expres în hotărârile judecătorești. Totuși, hotărârile judecătorești nu dispun
nimic cu privire la spor ci exclusiv la salariul de bază ceea ce însemnă că sporul rămîne
plafonat de dispozițiile alin. 2. Altfel spus, dacă pentru salariul de bază există temei să fie
acordat peste limita prevăzută la alin. 1, respectiv hotărârile judecătorești, pentru spor nu
există un astfel de temei. Este greșit să se afirme că art. 34 alin. 2 din OUG nr. 114/2018 nu
se aplică acestor funcționari publici, așa cum se pretinde în cazul celei de-a doua opinii,
deoarece el deja s-a aplicat și le-a limitat sporurile la nivelul lunii decembrie 2018 (ca în
exemplul tip dat mai sus). Întrebarea care se pune este de a ști dacă există vreun temei să
se treacă peste această limită (așa cum s-a trecut peste limita de la alin. 1, justificat de
existența hotărârilor judecătorești) iar răspunsul este negativ. Nu există nici dispoziție legală
care să justifice depășirea plafonului pentru spor și nici hotărâri judecătorești. Simplul fapt
că sporul este de 10% din salariul de bază nu reprezintă un astfel de temei deoarece, după
cum s-a arătat în exemplul tip, plafonarea se aplică valorii absolute și nu valorii procentuale.
Pentru aceste considerente, s-a propus următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 34 alin. 2 din OUG nr. 114/2018 privind
instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare,
modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, modificate
prin OUG nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi
completarea unor acte normative, funcționarii publici care ulterior lunii decembrie 2019 au
obținut, în temeiul unor hotărâri judecătorești definitive, dreptul la un salariu de bază mai
mare decât cel avut în decembrie 2019, începând cu o dată calendaristică din anul 2020
specificată expres în hotărârea judecătorească, beneficiază de sporul de condiții
vătămătoare de 10% din salariul de bază la nivelul lunii decembrie 2019, în măsura în care
ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

41.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-a opus Curtea de Apel Craiova), participanții au adoptat soluția
propusă de formatorul INM.

42. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Ordonanța de urgență
a Guvernului nr. 111/2010 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 146)

42.1 Practica judiciară

În practica judiciară a Secției de contencios administrativ a Curții de Apel Iași sunt
identificate soluții diferite referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin.
(5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2010 potrivit cărora „În cazul veniturilor
din activități independente sau agricole, la stabilirea cuantumului indemnizației pentru

380
creșterea copilului se iau în calcul veniturile înscrise în actele doveditoare împărțite la
numărul de luni în care s-au realizat acestea.”
Divergența de opinii a apărut în litigiile privind modul de calcul al indemnizației pentru
creșterea copilului în ipoteza în care suspendarea activității independente intervine după
nașterea copilului, iar în perioada dintre data nașterii copilului și data suspendării activității
persoana care solicită stabilirea și acordarea indemnizației pentru creșterea copilului se află
în concediu de maternitate.
Într-o opinie, se susține că la stabilirea cuantumului indemnizației pentru creșterea
copilului în numărul de luni la care se împart veniturile înscrise în actele doveditoare intră
și lunile dintre data nașterii copilului și data suspendării activității, în timp ce în a doua
opinie se susține contrariul.
Astfel, în prima opinie, potrivit cu care în numărul de luni la care se împart veniturile
înscrise în actele doveditoare intră și lunile dintre data nașterii copilului și data suspendării
activității, se apreciază, făcându-se trimitere la dispozițiile art. 13 alin. (3), (4) și (5) din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2010, că realizarea de venituri din activități
independente naște obligația de plată a impozitului pe venit, obligație care presupune
depunerea la organul fiscal a unei declarații de venit estimat/realizat de persoana în cauză.
Declarația este anuală, sarcina fiscală este anuală și estimarea se raportează la întreaga
perioadă fiscală.
La stabilirea numărului de luni la care se împarte venitul realizat se ține seama de
data suspendării din activitate, nu de data intrării în concediu de maternitate, întrucât din
cuprinsul prevederilor art. 65 și 68 din Codul fiscal reiese că veniturile nete aferente
activităților independente se raportează la întregul an calendaristic, indiferent de data
concretă a realizării lor, respectiv până în momentul încetării desfășurării activității
impozabile, ceea ce semnifică suspendarea din activitatea de avocatură, nu intrarea în
concediu de maternitate, în același sens fiind și prevederile instrucțiunilor edictate în
vederea aplicării Normelor metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului
nr. 111/2010.
Se apreciază că în situația avocaților, data încetării realizării de venituri din această
activitate este data suspendării din avocatură, nu cea a intrării în concediu de maternitate,
cu obținerea corelativă a indemnizației aferente, întrucât o abordare contrară ar conduce la
stabilirea indemnizației pentru creșterea copilului în paralel cu indemnizația aferentă
acestui concediu, aspect contrar prevederilor legale anterior citate.
Veniturile nete aferente activităților independente se raportează la întregul an
calendaristic, indiferent de data concretă a realizării lor, respectiv până în momentul
încetării desfășurării activității impozabile, ceea ce semnifică suspendarea activității
(avocatură, PFA), nu intrarea în concediu de maternitate.
Practică judiciară: deciziile nr. 640/07.09.2020 pronunțată în dosarul nr.
3179/99/2019, și nr. 934/02.11.2020, pronunțată în dosarul nr. 3365/99/2019, ale Curții de
Apel Iași.
În a doua opinie, potrivit cu care la stabilirea cuantumului indemnizației pentru
creșterea copilului, în numărul de luni la care se împart veniturile înscrise în actele
381
doveditoare nu sunt incluse lunile dintre data nașterii copilului și data suspendării activității,
se arată că nu pot fi primite susținerile în sensul că, întrucât au fost realizate venituri din
avocatură, data încetării realizării acestor venituri ar fi data suspendării din profesie, nu
data intrării în concediu de maternitate și că o astfel de abordare ar conduce la stabilirea
indemnizației pentru creșterea copilului în paralel cu indemnizația de maternitate.
Din prevederile art. 15 alin. (1) lit. a) și b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
111/2010 și cele ale art. 23 alin. (1) lit. a) și b) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 52/2011
pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă
a Guvernului nr. 111/2010 reiese că indemnizația pentru creșterea copilului se acordă
începând cu ziua următoare celei în care încetează concediul de maternitate, doar la calculul
acestei indemnizații urmând a fi avute în vedere veniturile realizate până la data nașterii
copilului. Cu alte cuvinte, chiar textul de lege exclude acordarea indemnizației de creștere
a copilului în perioada în care persoana interesată beneficiază de indemnizație de
maternitate.
Prevederile art. 65 și art. 68 din Codul fiscal nu sunt de natură să conducă la o altă
concluzie.
Raportat la aceste dispoziții legale, persoana care realizează venituri din activități
independente are obligația de plată a impozitului pe venit, obligație ce implică și depunerea
la organul fiscal a unei declarații de venit estimat, respectiv realizat. Declarația este anuală,
estimarea raportându-se la întreaga perioadă fiscală în care persoana a activat în profesia
de avocat, independent de data concretă a încasării veniturilor declarate.
Atunci când în discuție este însă modalitatea de calcul a indemnizației pentru
creșterea copilului, prevederile art. 13 alin. (5) din OUG nr. 111/2010, norme speciale față
de prevederile Codului fiscal, stabilesc pentru persoanele care realizează venituri din
activități independente că: „(5) În cazul veniturilor din activități independente sau agricole,
la stabilirea cuantumului indemnizației pentru creșterea copilului se iau în calcul veniturile
înscrise în actele doveditoare împărțite la numărul de luni în care s-au realizat acestea.”
Așadar, chiar legea prevede că la calcul indemnizației pentru creșterea copilului în
cazul veniturilor obținute din activități independente trebuie avute în vedere veniturile
înscrise în actele doveditoare împărțite la numărul de luni în care s-au realizat.
Practică judiciară: deciziile nr. 952/24.11.2021, pronunțată în dosarul nr.
6093/99/2020, și nr. 988/08.12.2021, pronunțată în dosarul nr. 2115/99/2021, decizia Curții
de Apel Brașov nr. 667/R/05.11.2021, pronunțată în dosarul nr. 1621/119/2020.

42.2 Opinia referentului

Redactorul referatului din cadrul Curții de Apel Iași, dn jud. Iustinian Obreja-
Manolache, împărtășește a doua opinie.

42.3 Opinia formatorului INM

42.3.1 Clarificarea problemei de drept
Din materialul comunicat de Curtea de Apel Iași rezultă că problema de drept s-a
născut în următoarele împrejurări:
382
 - o persoană care realizează venituri din activități independente, respectiv avocatură,
este beneficiara dreptului la indemnizație pentru creșterea copilului în vârstă până la 2 ani,
respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap, reglementat de OUG nr. 111/2010 privind
concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor;
- persoana în cauză și-a suspendat activitatea independentă producătorare de venit la
o dată ulterioară nașterii copilului iar după nașterea copilului a beneficiat de concediu de
maternitate;
- pentru stabilirea cuantumului indemnizației se iau în calcul veniturile persoanei
împărţite la numărul de luni în care s-au realizat acestea, cf. art. 13 alin. 5 din OUG nr.
111/2010; în interpretarea și aplicarea acestei dispoziții legale, Agenția Județeană pentru
Plăți și Inspecție Socială Iași (AJPIS Iași), în calitate de autoritate publică obligată să
calculeze și să plătească persoanei în cauză indemnizația lunară pentru creșterea copilului,
a luat în considerare la calculul indemnizației, pe lângă lunile anterioare nașterii și lunile
dintre nașterea copilului și data suspendării din activitatea independentă producătoare de
venit;
- beneficiara indemnizației a contestat în instanță această modalitate de calcul,
pretinzând că ar trebui luate în considerare doar lunile anterioare nașterii copilului
(consecința ar fi fost că, numitorul fracției fiind mai mic, cuantumul indemnizației ar fi fost
mai mare).
Prima opinie din cele arătate la pct. 14.1 a interpretat și aplicat legea ca și AJPIS pe
când cea de-a doua opinie a fost de acord cu beneficiara indemnizației.
Așa fiind, pentru a da un răspuns cât mai clar și util, vom preciza problema de drept
după cum urmează:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. 5 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor
în ipoteza în care beneficiarii dreptului la indemnizație pentru creșterea copilului în vârstă
până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap și-au suspendat activitatea
independentă producătorare de venit la o dată ulterioară nașterii copilului iar după
nașterea copilului au beneficiat de concediu de maternitate.

42.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 2 alin. 1 și alin. 2, teza I din OUG nr. 111/2010:
(1) Persoanele care, în ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, au realizat timp
de cel puţin 12 luni venituri din salarii şi asimilate salariilor, venituri din activităţi
independente, venituri din drepturi de proprietate intelectuală, venituri din activităţi
agricole, silvicultură şi piscicultură, supuse impozitului pe venit potrivit prevederilor Legii
nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, denumite în
continuare venituri supuse impozitului, beneficiază de concediu pentru creşterea copilului
în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap, precum şi de o
indemnizaţie lunară.

383
 (2) Cuantumul indemnizaţiei lunare prevăzute la alin. (1) este de 85% din media
veniturilor nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii
copilului. (...).
Se observă că potrivit alin. 2 cuantumul indemnizației este dependent de media
veniturilor din anii anteriori datei nașterii copilului.
Pentru stabilirea bazei de calcul al indemnizației, relevante sunt prevederie art. 13
alin. 3, 4 și 5 din aceeași ordonanță de urgență, care trebuie citite împreună și interpretate
sistematic:
(3) La stabilirea bazei de calcul al indemnizaţiei pentru creşterea copilului se iau în
considerare toate veniturile supuse impozitului realizate de persoana îndreptăţită, (...).
(4) Baza de calcul al indemnizaţiei pentru creşterea copilului stabilită potrivit alin.
(3) se determină ca suma totală a veniturilor realizate în ultimele 12 luni anterioare naşterii
copilului împărţită la 12.
(5) În cazul veniturilor din activităţi independente sau agricole, la stabilirea
cuantumului indemnizaţiei pentru creşterea copilului se iau în calcul veniturile înscrise în
actele doveditoare împărţite la numărul de luni în care s-au realizat acestea.
Normele metodologice de aplicare a ordonanței de urgență aprobate prin HG nr.
52/2011 nu adaugă detalii noi la modalitatea de calcul, semnificative pentru problema în
discuție.
Se observă că regula privind stabilirea bazei de calcul al indemnizației este dată de
alin. 3 și 4 din OUG nr. 111/2010, respectiv: baza de calcul constă în suma totală a tuturor
categoriilor de venit (dacă e cazul, adică dacă există mai multe categorii) realizate în
ultimele 12 luni anterioare naşterii copilului împărţită la 12.
În cazul veniturilor din activităţi independente sau agricole, regula de mai sus suportă
o derogare (subliniem că este singura derogare), în sensul că împărțirea nu se mai face la
12, ci la numărul de luni în care au fost realizate veniturile. Acest număr ia valori între 1 și
12 și variază în intervalul de 12 luni anterioare naşterii copilului deoarece este singurul
interval luat în considerare în cuprinsul ordonanței de urgență, atât în art. 2 alin. 2 cât și în
art. 13. Într-adevăr, expresiile ”ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii
copilului” și intervalul ” ultimele 12 luni anterioare naşterii copilului” sunt matematic
echivalente. Prima expresie își găsește rațiunea în faptul că art. 2 alin. 2 trebuie interpretat
sistematic cu alin. 1, accentuînd ideea că beneficiari ai indemnizației pot fi doar persoanele
care au realizat venituri impozabile cel puțin 12 luni în ultimii doi ani anterior nașterii.
Credem că derogarea de la regulă adusă de art. 13 alin. 5 se datorează împrejurări că
spre deosebire de veniturile cu caracter de continuitate (veniturile din salarii şi asimilate
salariilor), veniturile din activităţi independente și din activităţi agricole pot fi intermitente,
adică pot exista luni în care nu sunt realizate venituri. În cazul în care sunt realizate venituri
în fiecare lună, atunci se revine practic la regulă, dar dacă veniturile sunt intermitente
atunci ar fi inechitabil ca, aplicând regula, lunile calendaristice în care nu s-au realizat
venituri să fie luate în calcul la numitorul fracție deși nu se adaugă niciun venit la numărător.
Credem că tocmai acest gen de inechitate, în care numărul lunilor calendaristice ar fi fost

384
luat în considerare în defavoarea beneficiarului, s-a urmărit să fie evitat de art. 13 alin. 5
din OUG nr. 111/2010.
Indiferent însă de rațiunea legii, este important de observat că textul ordonanței de
urgență nu dispune în nicio situație ca baza de calcul să ia în considerare lunile următoare
nașterii copilului. Pentru a ajunge la o astfel de concluzie, prima opinie din cele enumerate
la pct. 14.1 se întemeiază pe interpretarea dispozițiilor din Codul fiscal referitoare la baza
de calcul a impozitului pe venit, respectiv la faptul că aceasta are în vedere veniturile din
activități independente realizate pe parcursul unui an calendaristic, indiferent de data
concretă a realizării lor, precum și pe dispoziile legale referitoare la data de la care se
acordă indemnizația. Cităm din cuprinsul considerentelor deciziei nr. 640/2020 pronunțată
de Curtea de Apel Iași în dosarul nr. 3179/99/2019, în care este încorporată această opinie:
În mod corect a fost împărțit acest venit supus impozitului și aferent anului 2018 la
10 luni (până la data suspendării din activitate) și nu la 7 luni (data intrării în concediu de
maternitate) întrucât din cuprinsul prevederilor art. 65 și 68 Cod fiscal reiese că veniturile
nete aferente activităților independente se raportează la întregul an calendaristic,
indiferent de data concretă a realizării lor, respectiv până în momentul încetării
desfășurării activității impozabile, ceea ce în cazul de față semnifică suspendarea din
activitatea de avocatură și nu intrarea în concediu de maternitate. În același sens sunt și
prevederile instrucțiunilor edictate în vederea aplicării Normelor metodologice de aplicare
ale OUG 111/2010.
Totodată, potrivit art. 15 din OUG 111/2010: „Drepturile prevăzute de prezenta
ordonanţă de urgenţă reprezentând indemnizaţii şi stimulent de inserţie se stabilesc după
cum urmează: a) începând cu ziua următoare celei în care încetează, conform legii,
concediul de maternitate, dacă cererea este depusă în termen de 60 de zile lucrătoare de
la acea dată.”
Or, dispozițiile Codului fiscal referitoare la calculul impozitului pe venit sunt complet
lipsite de relevanță deoarece impozitul pe venit și indemnizația pentru creșterea copilului
sunt instituții juridice diferite. Singurul aspect comun este acela că la calculul indemnizației
sunt avute în vedere doar veniturile impozabile. Trimiterea generală la dispozițiile Normelor
metodologice de aplicare a OUG nr. 111/2010 nu modifică această observație deoarece nimic
din cuprinsul acestora nu trimit la calculul impozitului pe venit, așa cum nu trimit nici
dispozițiile ordonanței însăși. De asemenea, data de la care se acordă indemnizația nu are
nicio legătură cu calculul acesteia. Altfel spus, prima opinie se întemeiază pe texte legale
care nu au legătură cu stabilirea bazei de calcul al indemnizației lunare pentru creșterea
copiilor.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție problemei de drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. 5 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor,
în ipoteza în care beneficiarii dreptului la indemnizație pentru creșterea copilului în vârstă
până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap și-au suspendat activitatea
independentă producătorare de venit la o dată ulterioară nașterii copilului iar după

385
nașterea copilului au beneficiat de concediu de maternitate, lunile ulterioare nașterii
copilului nu se iau în calcul.

42.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-au abținut curțile de apel Iași și Oradea), participanții au adoptat
soluția propusă de formatorul INM.

43. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 lit. a și art. 3 din Hotărârea
de Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de
diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara
teritoriului statului român, nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor
formulate de polițiști care au participat anterior modificării și completării
Hotărârii de Guvern nr. 518/2005 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului
român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar
prin Hotărârea de Guvern nr. 582/2015, la misiuni de menținere a păcii sau de
asistență umanitară în afara teritoriului statului român, având ca obiect plata
diurnei și a beneficiului de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și
recreere; data la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului la acțiune
pentru realizarea dreptului la diurnă și a beneficiului de 1 dolar SUA/zi pentru
facilitarea legăturii cu familia și recreere (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022,
pg. 208)

43.1 Chestiune preliminară

Problemele legate de interpretarea și aplicarea HG nr. 1086/2004 au fost ridicate la
întâlnirile precedente din cursul anului 2021 de mai multe curți de apel, fără să primească
o soluție majoritar acceptată de participanți. De asemenea, într-o formă sau alta, ele au
fost discutate și în cadrul mecanismelor legale de unificare a practicii judiciare reglementate
de Codul de procedură civilă (HP nr. 18/2021, HP nr. 38/2021 și RIL nr. 10/2022; ultima
decizie nu este încă publicată în Monitorul Oficial în momentul redactării prezentului
material), fără să primească soluții pe fond (toate cererile au fost respinse ca inadmisibile).
Procedura reglementată de Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin HCSM nr.
725/2015, fiind mai flexibilă decât dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la
procedura hotărâririi prealabile sau a recursului în interesul legii, permite formatorul INM să
reformuleze întrebarea, să o clarifice, să o extindă sau să o restrângă astfel încât să propună
un răspuns cât mai util instanțelor chiar și cu privire la acele chestiuni care nu sunt explicit
formulate în întrebare dar care rezultă din ea și care ridică probleme în practica judiciară.
Așa fiind, propunem reluarea dezbaterilor în vederea stabilirii unei practici unitare,
previzibile și coerente, cu respectarea celor dispuse de Înalta Curte prin cele trei decizii
amintite.

43.2 Opiniile exprimate în cadrul întâlnirilor precedente

386
 Din materialele transmise de curțile de apel și din discuțiile purtate în cadrul
întâlnirilor președinților SCAF dar și a altori întâlniri , distingem trei chestiuni de drept care
au condus la practică neunitară:
- prima este legată de dreptul la diurnă reglementat de art. 1 alin. 1 lit. a din HG nr.
1086/2004, respectiv dacă polițiștii participanți la misiuni în afara teritoriului statului
român, anterior modificării și completării HG nr. 518/2005 prin HG nr. 582/2015, au dreptul
la această diurnă;
- cea de-a doua se referă la beneficiul reglementat de dispozițiilor art. 3 din HG nr.
1086/2004, respectiv dacă polițiștii aflați în situția descrisă mai sus au dreptul la acest
beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere;
- cea de-a treia constă în stabilirea datei la care începe să curgă termenul de
prescripție a dreptului la acțiune pentru realizarea drepturilor la diurna și la beneficiu.

Detaliile legate de divergența de practică referitoare la primele două chestiuni sunt

expuse în minutele celor două întâlniri din anul 2021 (vezi problema nr. 8 din minuta întâlnirii
din 22-23 aprilie 2021 și problema nr. 20 din minuta întâlnirii din 25-26 noiembrie 2021).
În esență, într-o opinie s-a considerat că HG nr. 1086/2004 nu este incidentă în cauzele
având ca obiect diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia
și recreere anterior modificării și completării HG nr. 518/2005 prin HG nr. 582/2015. S-a
arătat că polițiștilor li se aplică HG nr. 518/1995 deoarece la această hotărâre de guvern fac
trimitere dispozițiile art. 5 coroborate cu art. 17 alin. 8 din OUG nr. 30/2007 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne. În aceste condiții, aplicarea HG
nr. 1086/2004 ar lipsi de efecte dispoziții legale superioare în ierarhia actelor normative.
HG nr. 1086/2004 devine incidentă numai după modificarea și completarea HG nr. 518/1995
prin HG nr. 582/2015 (de interes este nou introdusul art. 91 care face expres referire la
aplicabilitatea HG nr. 1086/2004). Este adevărat că ierahia actelor normative este pusă în
discuție de nou introdusul art. 91, dar chestiunea este lispită de relevanță în condițiile în
care actul administrativ cu caracter normativ este în vigoare (nu a fost revocat de emitent
și nici anulat de instanță). De asemenea, este adevărat că în paragraful nr. 62 din HP nr.
30/2017 pronunțată de ÎCCJ în dosarul nr. 4151/1/2016 se arată că HG nr. 1086/2004 ar fi
aplicabilă poliștilor și anterior anului 2015, dar această HP dezleagă o altă problemă de
drept, referitoare la cheltuilile de hrană. Or, nu rezultă din HP nr. 30/2017 că HG nr.
1086/2004 ar fi aplicabilă poliștilor în raport cu toate drepturile decurgînd din misiuni în
afara teritoriului statului român. Într-adevăr, această generalizare nu a fost făcută de Înalta
Curte și nu ar trebui făcută nici de instanțe deoarece ar lipsi de efecte art. 5 coroborate cu
art. 17 alin. 8 din OUG nr. 30/2007 și ar limita efectele HG nr. 518/1995.
Perioada ulterioară acestor modificări și completări nu a fost avută în vedere
deoarece, din datele comunicate, nu a rezultat existența unor acțiuni formulate de polițiști
trimiși în misiune ulterior intrării în vigoare a HG nr. 582/2015.
Aceasta a fost poziția susținută de formatorul INM la întâlnirile anterioare.
387
 Într-o altă opinie s-a arătat că deși HG nr. 1086/2004 este incidentă atât înainte cât
și după modificarea HG nr. 518/1995 prin HG nr. 582/2015, diurna și beneficiul au fost
acordate poliștilor de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida
cărora s-au desfăşurat misiunile, astfel încât aceștia nu pot beneficia de două ori de aceste
drepturi. Aplicabilitatea HG nr. 1086/2004 anterior anului 2015 este justificată prin
trimiterea la paragraful nr. 62 din HP nr. 30/2017, unde se afirmă acest lucru.
Se observă că diferența dintre primele două opinii ține exclusiv de motivare, soluția
fiind aceeași: respingerea acțiunilor formulate de polițiști.
În sfârșit, într-o a treia opinie acțiunile au fost admise deoarece HG nr. 1086/2004
este incidentă iar drepturile acordate poliștilor de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile
internaţionale sub egida cărora s-au desfăşurat misiunile nu se identifică cu diurna și
beneficiul în discuție. Facem observația că după modificarea HG nr. 518/1995 prin HG nr.
582/2015 drepturile cuvenite poliștilor aflați în misiune în afara teritoriului statului român
în comun cu forţele armate ale României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr.
121/2011, sunt reglementate de HG nr. 1086/2004 deoarece așa dispune nou introdusul art.
91. Așadar, această opinie are în vedere exclusiv perioada anterioară modificării.
După cum s-a arătat, în cadrul ultimei întâlniri nu s-a ajuns la o opinie majoritar
acceptată de curțile de apel.
În reluarea dezbaterii vom încerca să răspundem următorei chestiuni de drept:
În ce condiții pot beneficia polițiștii care au participat la misiuni de menținere a păcii
sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român, anterior modificării și
completării HG nr. 518/2005 prin HG nr. 582/2015, de diurna și de beneficiul de 1 dolar
SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de art. 1 alin. 1 și
art. 3 din HG nr. 1086/2004?

Cea de-a treia chestiune de drept (cea legată de prescripție) s-a născut în condițiile
în care HG nr. 1086/2004 nu a fost niciodată publicată. Totuși, deoarece actul normativ nu
era secret, unii poliști au cerut și au obținut comunicarea lui. De asemenea, alții au aflat
sau au putut să afle de existența actului normativ și, la cerere, și de conținutul lui, din
momentul introducerii art. 91 în HG nr. 518/1995 prin HG nr. 582/2015. În aceste condiții,
pârâtul MAI a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune în toate cazurile în care
polițiștii reclamanți au lăsat să curgă un termen mai mare de 3 ani de la data intrării în
vigoare a modificării, susținând că polițiștii ar fi putut să ceară comunicarea HG nr.
1086/2004 din acest moment.
La ultima întâlnire a președinților SCAF problema a fost ridicată de Curtea de Apel
Cluj, în cursul dezbaterilor regeritoare la interpretarea art. 1 și art. 3 din HG nr. 1086/2004,
fără să fie conturate opinii motivate. Totuși, problema a fost recunoscută ca fiind reală.
În cele ce urmează, ne propunem să răspundem următoarelor chestiuni legate de
prescripția dreptului la acțiune:

388
 Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2.523 din Codul civil raportate la
dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004 cu privire la
stabilirea datei de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului la acțiune
având ca obiect diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia
și recreere.

43.3 Poziția Înaltei Curți față de problemele în discuție

Referitor la interpretarea și aplicarea art. 1 și art. 3 din HG nr. 1086/2004:
Prin HP nr. 38/2021 pronunțată în dosarul nr. 661/1/2021, Înalta Curte a respins ca
inadmisibilă sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea
următoarei chestiuni de drept:
Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea
Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă,
cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile
băneşti reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea
legăturii cu familia şi recreere) trebuie acordate de statul român necondiţionat de plata
aceloraşi drepturi de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară
misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop.
În esență, s-a reținut că întrebarea este formulată de o manieră ipotetică și că nu
prezintă un grad de dificultate care să fi justificat declanşarea mecanismului reglementat
de art. 519 din Codul de procedură civilă, interpretarea normelor legale fiind una facilă (vezi
paragrafele 71 și 72).

Referitor la prescripție:
Prin HP nr. 18/2021 pronunțată în dosarul nr. 3449/1/2020, s-a respins ca inadmisibilă
sesizarea Curții de Apel Cluj privind următorea chestiune de drept:
Dacă, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2523 din Codul civil, publicarea în
Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 pentru
modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi şi
obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu
caracter temporar determină momentul obiectiv de la care reclamantul ar fi trebuit să
cunoască existenţa drepturilor reclamate având ca obiect drepturi băneşti reglementate de
Hotărârea Guvernului nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de
diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului
statului român, cu modificările şi completările ulterioare, nepublicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I.
În esență, s-a reținut că problema privește o chestiune de fapt (vezi paragrafele 82 și
88).
389
 Prin RIL nr. 10/2022 pronunțat în dosar nr. 159/1/2022, Înalta Curte a respins ca
inadmisibilă sesizarea Curții de Apel Brașov pentru pronunțarea unui recurs în interesul legii
pentru dezlegarea următoarei probleme de drept:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2.523 din Codul civil, trebuia beneficiarul
să cunoască drepturile financiare cuvenite, cu consecinţa curgerii termenului de prescripţie
a dreptului material la acţiune împotriva sa, în condiţiile în care acesta nu a efectuat
demersuri în vederea aflării conţinutului Hotărârii Guvernului nr. 1086/2004 pentru stabilirea
sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului
participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările şi completările
ulterioare, act normativ ce are caracter militar, nepublicat în Monitorul Oficial al României
şi necomunicat pe nicio altă cale beneficiarilor drepturilor, dar la a cărui existenţă s-a făcut
trimitere în anumite acte legislative publicate în Monitorul Oficial, fără ca în cuprinsul
acestor acte legislative să se fi prevăzut conţinutul hotărârii de guvern nepublicate.
Decizia nu a fost publicată până la data întocmirii prezentului material 63. În cele ce
urmează, plecăm de la presupunerea că motivul respingerii este cel puțin în parte același cu
cel din HP nr. 18/2021: chestiunea este una de fapt, nu de drept.
Se observă că cele două probleme ce au făcut obiectul HP nr. 18/2021 și RIL nr.
10/2022 nu sunt identice dar ambele au legătură cu stabilirea momentului în care începe să
curgă termenul de prescripție a dreptului la acțiune întemeiată pe HG nr. 1086/2004.
Este important să subliniem că pentru a respecta HP nr. 18/2021 și RIL nr. 10/2022
următoarele două întrebări nu pot fi tratate ca și chestiuni de drept:
- publicarea în M. Of. a HG nr. 582/2015 determină momentul în care reclamantul ar
fi trebuit să cunoască drepturile rezultate din HG nr. 1086/2004 și, implicit, momentul în
care începe să curgă termenul de prescripție? (chestiune vizată de HP nr. 18/2021);
- dacă reclamantul nu a făcut demersuri în vederea cunoașterii drepturilor rezultate
din HG nr. 1086/2004, termenul de prescripție începe să curgă? (chestiune vizată de RIL nr.
10/2022).
Aceasta înseamnă că niuna din întrebări nu poate primi răspunsuri de tipul ”da” sau
”nu” valabile în toate situațiile. Ceea ce credem că se poate face este o interpretare a
dispozițiilor legale relevante în anumite situații de fapt particulare. Diferența de abordare
este următoarea:
- deciziile HP și RIL dezleagă chestiuni de drept în mod general și abstract, soluțiile
fiind aplicabile în toate situațiile vizate de ipoteza normelor interpretate; de aceea, orice
sesizări ulterioare privind aceleași chestiuni de drept sunt în principiu inadmisibile deoarece
chestiunile sunt deja rezolvate; atunci când astfel de dezlegări generale și abstracte,
aplicabile în toate situațiile ce intră sub ipoteza normei juridice, nu sunt posibile deoarece

63
Este vorba de data întocmirii de către formatorul INM a punctajului de discuții pentru întâlnirea din 5-6 mai. Ulterior, RIL
nr. 10/2022 a fost publicat în M. Of., Partea I din 19 mai 2022. Așa cum s-a anticipat, motivul respingerii ca inadmisibil a
recursului în interesul legii a constat în faptul că problema ridicată este una de fapt, nu de drept.
390
dezlegarea depinde de situația de fapt, sesizările sunt inadmisibile, așa cum s-a întâmplat
în speță;
- procedura reglementată de Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin HCSM nr.
725/2015, fiind mai flexibilă decât dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la
procedura hotărâririi prealabile sau a recursului în interesul legii, permite interpretarea unor
texte legale în anumite situații de fapt particulare.

43.4 Soluționarea primei probleme

După cum s-a arătat, prin HP nr. 38/2021 Înalta Curte a respins sesizarea privind
dezlegarea unei chestiuni de drept în esență identice, dar formulată de o manieră ipotetică
și cu un grad redus de dificultate. Credem însă că raționamentul folosit în considerentele
deciziei poate fi util pentru a răspunde la întrebarea reforumulată de o manieră concretă.
Astfel, în paragraful 73, partea finală, se arată următoarele:
[...], dacă un anumit aspect al activităţii prestate de poliţistul aflat în misiune este
recompensat de către partenerul extern, nu mai există nicio justificare pentru ca acelaşi
aspect să fie remunerat şi de către autorităţile naţionale. Ar fi vorba de o dublă plată care
ar conduce la o îmbogăţire fără justă cauză.
În paragraful următor ideea este accentuată:
[...] interpretarea normei naţionale nu se poate face în mod izolat, ci doar prin
coroborare cu reglementările europene sau internaţionale care au asigurat cadrul legal de
desfăşurare a misiunii la care a participat poliţistul. Dacă, potrivit acestor reglementări, o
anumită cheltuială este preluată de organizaţia internaţională sau de statul partener, se
creează un cadru legal derogator de la norma naţională, poliţistul aflat în misiune nefiind
îndreptăţit să solicite acelaşi beneficiu atât de la partenerul extern, în baza reglementărilor
internaţionale sau europene, cât şi de la autorităţile naţionale, în temeiul legislaţiei
interne.
Înalta Curte a avut în vedere datele transmise de Curtea de Apel București (instanța
care a făcut sesizarea) și a plecat de la presupunerea că diurna și beneficiul au fost acordate
polițiștilor, deși nu neapărat sub această denumire, de organizația internațională sau de
statul partener la solicitarea cărora statul român a trimis polițiștii în misiune. În acest caz,
ideea centrală este că nu se poate beneficia de două ori de diurnă și de beneficiul de 1 dolar
SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere.
Un raționament identic a stat și la baza HP nr. 30/2017 pronunțat de Înalta Curte în
dosar nr. 4.151/1/2016 referitoare la contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de
hrană, instanța supremă arătând că personalul care participă la misiuni de menţinere a păcii
în afara teritoriului statului român, căruia i-au fost acoperite cheltuielile cu hrana, nu mai
poate beneficia și de contravaloarea acesteia. Tocmai de aceea HP nr. 38/2021 face
trimitere expresă la HP nr. 30/2017. Într-adevăr, rațiunea ce stă la baza primei decizii este
identică cu cea care ar justifica răspunsul la cea de-a doua, astfel încât întrebarea nu se mai
justifică.
391
 Chestiunea de drept la care încercăm să răspundem se diferențiază de cea care a făcut
obiectul HP nr. 38/2021 prin faptul că pleacă de la ipoteza că este posibil ca polițiștii trimiși
în misiune să se afle în situații diferite, aspect care trebuie verificat în fiecare caz în parte.
Astfel, instanțele trebuie să stabilească ce drepturi bănești au încasat polțiștii plecați în
misiune și care a fost baza legală a acordării acestora. Sunt posibile mai multe situații:
- diurna și beneficiul, sau un echivalent al acestora, indiferent de denumire, au fost
acordate de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora s-au
desfăşurat misiunile (situația avută în vedere în HP nr. 38/2021);
- aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora s-au desfăşurat
misiunile nu au acordat drepturi bănești poliștilor, aceștia fiind remunerați exclusiv de statul
român în temeiul HG nr. 518/1995 sau al HG nr. 1086/2004;
- polițiștii au încasat diurna reglementată de HG nr. 518/1995 și solicită suplimentar
și beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, prevăzută
de art. 3 din HG nr. 1086/2004 (eventual și diurna reglementată de art. 1 din această ultimă
hotărâre de Guvern).
Bineînțeles, situațiile pot fi și mai diverse în realitate.
În acest context, se pune întrebarea în ce situație polițiștii pot beneficia de diurnă și
de beneficiul reglementate de art. 1 și 3 din HG nr. 1086/2004? Răspunsul constituie o
extindere a raționamentului ce stă la baza HP nr. 30/2017 și 38/2021: diurna și beneficiul
pot fi acordate doar dacă acestea, sau un echivalent al lor, nu au fost acordate de către
aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora s-au desfăşurat misiunile
în temeiul unor acorduri internaționale cu statul român sau dacă poliștii nu au beneficiat
deja de diurna reglementată de HG nr. 518/1995 (acest act normativ nu reglementeză și
beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere).
Ideea este de a nu cumula beneficiile stabilite de acordurile internaționale, HG nr.
518/1995 și HG nr. 1086/2004, respectiv de a nu face un regim juridic mixt prin combinarea
lor. Care din aceste regimuri juridice s-a aplicat în realitate polițiștilor reprezintă o
chestiune de probațiune pe care instanțele sunt chemate să o lămurească în fiecare caz în
parte. Raportat la obiectul judecății, regimul juridic aplicat nu poate fi pus în discuție
deoarece polițiștii nu contestă drepturile bănești pe care le-au încasat ci solicită altele
suplimentare.
Astfel, spre exemplu, dacă un polițist a încasat diurna de la o organizație
internațională sub egida căreai s-a desfășurat misiunea, indiferent de denumirea sub care i-
a fost acordată, el nu mai poate încasa diurnă și în temeiul HG nr. 1086/2004. De asemenea,
dacă a beneficiat de diurna reglementată de HG nr. 518/1995 nu mai poate încasa diurna
reglementată de HG nr. 1086/2004; în plus, nu va putea încasa nici beneficiul de 1 dolar
SUA/zi deoarece nu se pot aplica selectiv două regimuri juridice distincte (cele reglementate
de HG nr. 518/1995 și HG nr. 1086/2004) și formarea unei legi terțe.
Așa fiind, se cuvine să dăm următorul răspuns primelor două chestiuni de drept:

392
 În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de Guvern
nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană
cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată,
în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști care au participat anterior
modificării și completării Hotărârii de Guvern nr. 518/2005 privind unele drepturi şi obligaţii
ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter
temporar prin Hotărârea de Guvern nr. 582/2015, la misiuni de menținere a păcii sau de
asistență umanitară în afara teritoriului statului român, diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere se acordă numai dacă sunt îndeplinite
cumulativ următoarele condiții:
- diurna și beneficiul, sau un echivalent al acestora indiferent de denumire, nu au fost
acordate de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora s-au
desfăşurat misiunile;
- polițiștii reclamanți nu au beneficiat de diurna reglementată de Hotărârea de Guvern
nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate
pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar.
Sarcina probei revine autorității publice pârâte, deoarece numai aceasta deține toate
datele referitoare la înțelegerile dintre statul român și aliaţii, partenerii sau organizaţiile
internaţionale sub egida cărora s-au desfăşurat misiunile.

43.5 Soluționarea celei de-a doua probleme

Potrivit art. 2.523 Cod civil, aplicabil potrivit art. 28 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, respectiv prescripţia începe să curgă de la data când titularul
dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea lui.
Expresia ”a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea dreptului la
acțiune” trebuie interpretată în acest caz ca referindu-se la situația în care reclamantul a
cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască dispozițiile HG nr. 1086/2004 deoarece
drepturile pretinse decurg din acest act normativ nepublicat.
Reclamantul ”a cunoscut” dispozițiile HG nr. 1086/2004 dacă, spre exemplu, i s-a
comunicat la cerere sau în oricare alte împrejurări actul normativ sau dacă acesta a fost
afișat într-un loc accesibil celor interesați, aspect care trebuie verificat de la caz la caz.
Expresia ”trebuia să cunoască” trebuie interpretată restrictiv atunci când dreptul
rezultă dintr-un act normativ nepublicat, dar nesecret. În orice caz, din faptul publicării HG
nr. 582/2015, nu rezultă automat că reclamantul trebuia să cunoască că HG nr. 1086/2004
s-a aplicat și în perioada anterioară anului 2015. Or, dacă nu avea cum să știe acest fapt, nu
i se poate imputa lipsa de diligență în efectuarea de demersuri pentru aflarea conținutului
actului normativ. Subliniem, numai dacă știa că HG nr. 1086/2004 are legătură cu situația sa
juridică avea motive să acționeze. Per a contrario, considerăm însă că lipsa de diligență i se
poate reproșa dacă, spre exemplu, din probatoriu administrat rezultă în baza unor elemente
obiective că, deși nu a cunoscut conținutul HG nr. 1086/2004, a cunoscut totuși că acestă
393
hotărâre de Guvern conferea drepturi și se aplica polițiștilor trimiși în misiune în afara
statului român și anterior publicării HG nr. 582/2015, aspect care trebuie verificat de la caz
la caz.
Adăugăm că este posibil să existe situații în care acțiunile sunt pornite fără ca
reclamanții să știe cu exactitate ce drepturi li se cuvin, în temeiul informațiilor mai mult sau
mai puțin vagi culese din presă sau transmise de colegi sau de organizații sindicale care au
formulat comentarii în baza HG nr. 582/2015 sau a HP nr. 30/2017 (care citează părți din
HG nr. 1086/2004). Raționamentul potrivit căruia o acțiune pornită, să zicem, în 2020, ca
urmare a unor astfel de informații, ar fi putut fi formulată și într-un termen de 3 ani socotiți
de la data publicării HG nr. 582/2015 trebuie evitat deoarece se întemeiază pe elemente
subiective și interpretează în defavoare reclamantului o situație de incertitudine care nu îi
este imputabilă.
În toate situațiile, sarcina probei revine părții care invocă prescripția dreptului la
acțiune.
Așa fiind, vom propune următorea soluție la chestiunile legate de prescripție:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2.523 din Codul civil raportate la
dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004, termenul de
prescripție a dreptului la acțiune având ca obiect diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască dispozițiile Hotărârii
de Guvern nr. 1086/2004.
Dovada că reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască
dispozițiile actului normativ se face de la caz la caz, în baza unor elemente obiective cum
ar fi, spre exemplu, dovada comunicării individuale, la cerere, a Hotărârii de Guvern nr.
1086/2004, dovada afișării acesteia într-un loc accesibil celor interesați sau dovada că
reclamantul, deși nu a cunoscut conținutul HG nr. 1086/2004, a cunoscut totuși că acestă
hotărâre de Guvern conferă drepturi și se aplică polițiștilor trimiși în misiune în afara statului
român și anterior publicării HG nr. 582/2015.
Subliniem că în toate cazurile sarcina probei revine părții care invocă excepția
prescripției dreptului la acțiune, potrivit art. 249 Cod de procedură civilă.

Pentru aceste considerente, sintetizând cele mai sus arătate, s-a propus următoarea
soluție:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de
Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă,
cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști care au
participat anterior modificării și completării Hotărârii de Guvern nr. 518/2005 privind unele
drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor
misiuni cu caracter temporar prin Hotărârea de Guvern nr. 582/2015, la misiuni de
394
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român, diurna și
beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere se acordă
dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:
- diurna și beneficiul, sau un echivalent al acestora indiferent de denumire, nu au
fost acordate de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora
s-au desfăşurat misiunile;
- polițiștii reclamanți nu au beneficiat de diurna reglementată de Hotărârea de
Guvern nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în
străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar.
Sarcina probei revine autorității publice pârâte.
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2.523 din Codul civil raportate la
dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004, termenul de
prescripție a dreptului la acțiune având ca obiect diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască dispozițiile Hotărârii
de Guvern nr. 1086/2004.
Dovada că reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască
dispozițiile actului normativ se face de la caz la caz, în baza unor elemente obiective cum
ar fi, spre exemplu, dovada comunicării individuale, la cerere, a Hotărârii de Guvern nr.
1086/2004, dovada afișării acesteia într-un loc accesibil celor interesați sau dovada că
reclamantul, deși nu a cunoscut conținutul HG nr. 1086/2004, a cunoscut totuși că acestă
hotărâre de Guvern conferă drepturi și se aplică polițiștilor trimiși în misiune în afara
statului român și anterior publicării Hotărârii de Guvern nr. 582/2015.
Sarcina probei revine părții care invocă excepția prescripției dreptului la acțiune.

43.6 Soluția adoptată

Cu majoritate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM, mai puțin
ultimul alineat, respectiv alineatului cinci din propunere (Sarcina probei revine părții care
invocă excepția prescripției dreptului la acțiune). S-au opus introducerii alineatului doi
(Sarcina probei revine autorității publice pârâte) curțile de apel Iași și Suceava și s-a abținut
Curtea de Apel Brașov.
În consecință, soluția adoptată cu majoritate este următoarea:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de
Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă,
cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști care au
participat anterior modificării și completării Hotărârii de Guvern nr. 518/2005 privind unele
drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor
misiuni cu caracter temporar prin Hotărârea de Guvern nr. 582/2015, la misiuni de
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român, diurna și
395
beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere se acordă
dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:
- diurna și beneficiul, sau un echivalent al acestora indiferent de denumire, nu au
fost acordate de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora
s-au desfăşurat misiunile;
- polițiștii reclamanți nu au beneficiat de diurna reglementată de Hotărârea de
Guvern nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în
străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar.
Sarcina probei revine autorității publice pârâte.
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2.523 din Codul civil raportate la
dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004, termenul de
prescripție a dreptului la acțiune având ca obiect diurna și beneficiul de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască dispozițiile Hotărârii
de Guvern nr. 1086/2004.
Dovada că reclamantul a cunoscut sau, după împrejurări, ar fi trebuit să cunoască
dispozițiile actului normativ se face de la caz la caz, în baza unor elemente obiective cum
ar fi, spre exemplu, dovada comunicării individuale, la cerere, a Hotărârii de Guvern nr.
1086/2004, dovada afișării acesteia într-un loc accesibil celor interesați sau dovada că
reclamantul, deși nu a cunoscut conținutul HG nr. 1086/2004, a cunoscut totuși că acestă
hotărâre de Guvern conferă drepturi și se aplică polițiștilor trimiși în misiune în afara
statului român și anterior publicării Hotărârii de Guvern nr. 582/2015.

IV. CONTENCIOS FISCAL

1. Taxa pentru emisii poluante/Timbrul de mediu (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor

Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 2)

Referitor la posibilitatea suspendării cauzelor având ca obiect restituirea timbrului

de mediu, respectiv a taxei pentru emisii poluante achitată după data de 1.01.2013, având
în vedere incidenţa şi efectul cererilor preliminare adresate CJUE de Tribunalul Sibiu - Cauza
C331/2013 (Ilie Nicolae Nicula) şi, respectiv, de Tribunalul Braşov - C76/14 (Manea),
dezbaterile au conturat următoarele argumente:
a) argumente în favoarea soluției că nu se impune suspendarea cauzelor:

396
 - inaplicabilitatea dispozițiilor art. 412 pct. 7 CPC, întrucât acestea vizează ipoteza
în care cererea preliminară adresată CJUE este formulată în cauza în care se dispune
suspendarea;
- inaplicabilitatea dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 CPC care instituie o suspendare
facultativă, pentru ipoteza în care dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de
existența sau inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți.
- natura raporturilor de drept financiar și fiscal impune soluționarea cu celeritate a
acestor dosare iar practica Fiscului în această materie este de a nu restitui sumele datorate,
chiar în prezența unei practici judiciare constante și consolidate, în absența unei hotărâri
judecătorești, fapt care determină încărcarea rolului instanțelor judecătorești cu astfel de
cauze.
- trebuie avut în vedere obiectul celor două sesizări invocate în problema de drept
supusă dezbaterii. Astfel, în cauza Nicula, CJUE s-a pronunțat la 15 octombrie 2014, în sensul
că obiectul sesizării nu vizează compatibilitatea timbrului de mediu cu dispozițiile art. 110
din Tratat iar în cauza Manea obiectul întrebării îl constituie, de asemenea, compatibilitatea
dispozițiilor Legii nr. 9/2012 cu dispozițiile art. 110 din Tratat. În acest moment nu există o
sesizare care să vizeze în mod direct compatibilitatea timbrului de mediu introdus prin
O.U.G. nr. 9/2013 cu dispozițiile art. 110 din Tratat. Or, în acest context, suspendarea nu
apare ca fiind oportună, întrucât este vizat un alt cadru legislativ.
b) în susținerea opiniei conform căreia suspendarea poate fi dispusă a fost evocat
principiul efectului direct al dreptului Uniunii Europene. Astfel, conform principiilor statuate
în Tratatul Uniunii Europene, sesizarea instanței de la Luxemburg cu o întrebare preliminară,
în situațiile în care se pune problema compatibilității dispozițiilor dreptului național cu
dreptul Uniunii Europene, nu reprezintă o facultate, ci o obligație pentru judecătorul
național, statele fiind pasibile chiar de aplicarea unor sancțiuni în situația în care nu
adresează o astfel de întrebare preliminară sau când soluția pronunțată de instanța
europeană nu este respectată. În acest context, nu se poate discuta, de principiu, despre
caracterul rezonabil/nerezonabil al suspendării, câtă vreme primează argumentul efectului
direct al dreptului Uniunii Europene – chiar și atunci când acesta acționează împotriva unei
hotărâri irevocabile (definitive) a instanței naționale, respectiv obligația de a aplica în mod
clar și direct toate dispozițiile dezvoltate în jurisprudența CJUE. Remediul care poate fi avut
în vedere, în acest context, este cel oferit în materia revizuirii pe acest temei.
Totodată, a fost evocată practica judiciară de suspendare a cauzelor repetitive pe
temeiul dispozițiilor art. 244 CPC 1865 în alte materii (practică unitară la nivelul completelor
Înaltei Curți de Casație și Justiție în materia TVA-ului pentru tranzacții imobiliare realizate
de persoane fizice; practica Curții de Apel București de suspendare a dosarelor privind taxa
pe emisiile poluante), apreciindu-se că, câtă vreme instanța a apreciat din oficiu asupra
necesității sesizării instanței de la Luxemburg cu privire la problema de drept ce face
obiectul dosarului, în absența unui temei legal expres, până la pronunțarea unei soluții de
către CJUE, ar putea fi recunoscută judecătorului fondului posibilitatea suspendării pe
temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 CPC, în lumina dispozițiilor art. 267 din Tratatul UE, în
măsura în care apreciază că se impune o atare suspendare.

397
 Referitor la cererile de restituire a taxei percepute pe temeiul dispozițiilor Legii nr.
9/2012 (după ce a încetat suspendarea) și pe O.U.G. nr. 9/2013, practica instanțelor este
unitară în sensul respingerii cererilor.

Concluzia îmbrățișată de majoritatea participanților a fost în sensul că suspendarea

poate fi admisă doar în situații excepționale, reclamanții având la dispoziție, ulterior
pronunțării hotărârilor preliminare de către CJUE, fie calea revizuirii, fie reluarea
procedurii administrative, corective care răspund exigențelor principiului efectului direct
al dreptului Uniunii Europene.

2. Anulare act administrativ-fiscal. Aplicarea principiilor supremației și

efectivității dreptului Uniunii Europene, cu privire la plata dobânzii, de către
organul fiscal, de la data formulării cererii de restituire a taxei pe poluare, peste
dispozițiile cuprinse într-o hotărâre judecătorească irevocabilă (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 4)

Dezbaterile cu privire la acest punct au vizat stabilirea naturii juridice a dobânzii care
urmează a fi acordată de instanță în aceste cazuri, respectiv dobânda legală în materie civilă
sau dobânda fiscală.
Dezlegarea problemei pusă în discuție rezidă în calificarea creanței ca fiind fiscală, în
sensul art. 21 C. proc. fisc. sau nu.
În acest context, instanțele care au calificat creanța ca fiind fiscală, au acordat
dobânda fiscală.
Într-o altă opinie se apreciază că, deși creanța are natură fiscală, dispozițiile art. 124
C. proc. fisc. privind dobânzile urmează a fi aplicabile doar în ceea ce privește modalitatea
efectivă de calcul a accesoriilor, urmând ca acestea să fie datorate însă de la data plății
sumei a cărei restituire se solicită.
În favoarea acordării dobânzii legale în materie civilă au fost aduse următoarele
argumente:
- hotărârea irevocabilă a instanței naționale a fost pronunțată anterior hotărârii CJUE
în cauza Irimie, aspect care are importanță din perspectiva faptului că hotărârea CJUE
marchează nașterea unui nou temei al restituirii.
- repararea integrală a prejudiciului nu poate fi asigurată decât prin acordarea dobânzii
legale în materie civilă;
- deși în Cauza Irimie nu se menționează expres acordarea dobânzii civile, se face
referire la faptul că trebuie acordat acel remediu în dreptul intern care asigură despăgubirea
la data plății; or, acest remediu nu poate fi decât dobânda în materie civilă.
- obligativitatea dreptului Uniunii Europene trebuie privită într-o nouă lumină, dintr-o
dublă perspectivă, atât a destinatarilor, în sensul că acesta se impune și administrației
publice, nu doar judecătorului, cât și sub aspectul obiectului, în sensul că noțiunea de drept
398
nu înseamnă doar normele din legi, ordonanțe, ci și precedentul judiciar, în materiile în care
acesta este incident.

În final, opinia care s-a conturat din dezbateri a fost că, în conformitate cu decizia
CJUE din 18 aprilie 2013 (cauza Irimie), în măsura în care reclamantul a solicitat acordarea
dobânzii de la data plății, deși reprezintă un accesoriu al unei creanțe fiscale, dispozițiile
art. 124 C. proc. fisc. sunt aplicabile doar în ceea ce privește calculul efectiv al dobânzii,
dobânda fiind datorată însă începând cu data plății taxei.
Referitor la acest aspect, s-a mai menționat faptul că efectul direct al Dreptului UE
vizează și autoritățile administrației publice, toate instituțiile statului fiind chemate să
respecte principiile statuate în Dreptul UE, inclusiv în jurisprudența CJUE.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.14 din 22 iunie 2015 (dosar 9/2015) au fost admise recursurile în
interesul legii formulate de Avocatul Poporului şi de procurorul general al Parchetului de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi s-a stabilit că:
- în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr.
9/2000, aprobată de Legea nr. 356/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a
dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011, aprobată de Legea nr. 43/2012,
cu modificările şi completările ulterioare, a dispoziţiilor art. 120 alin. (7) şi art. 124 alin.
(2) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare,
dobânda care se acordă pentru sumele încasate cu titlu de taxă de primă înmatriculare,
taxă pe poluare şi taxă pentru emisii poluante, restituite prin hotărâri judecătoreşti, este
dobânda fiscală prevăzută de dispoziţiile art. 124 alin. (1) şi alin. (2) din Codul de procedură
fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu dispoziţiile cu
art. 120 alin. (7) din acelaşi act normativ.
- în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 994 din Codul civil de la 1864, art. 1535
din Codul civil, art. 124 alin. (1) şi art. 70 alin. (1) din Codul de procedură fiscală,
republicat, cu modificările şi completările ulterioare, momentul de la care curge dobânda
fiscală pentru sumele încasate cu titlu de taxă de primă înmatriculare, taxă pe poluare şi
taxă pentru emisii poluante, restituite în temeiul hotărârilor judecătoreşti, este
reprezentat de data plăţii acestor taxe.

399
 3. Efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a dispoziţiilor art. 35 alin. 1 din
Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Ajutor de Sănătate nr. 617/2007 asupra
deciziilor de impunere emise anterior rămânerii irevocabile şi publicării
hotărârii judecătoreşti și în privința competenței C.A.S. de a emite decizii de
impunere cu privire la raporturile juridice născute anterior publicării hotărârii
în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, în contextul prevederilor art. V alin.
2 și 7 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 11)

Referitor la problema pusă în discuție, au fost exprimate următoarele puncte de vedere

în cadrul dezbaterilor:
- efectele nulităţii actelor subsecvente actului administrativ normativ anulat nu se
produc de drept, retroactiv, din momentul adoptării ordinului menţionat, ci în cadrul unor
acţiuni în anulare formulate împotriva deciziilor de impunere, motivele de nelegalitate
reţinute putând fi avute în vedere în soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva
deciziilor de impunere emise în temeiul actului administrativ normativ anulat.
- problema competenței caselor naționale de asigurări de sănătate se menține și după
anularea parțială a dispozițiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007
prin sentința nr. 835 din 8 februarie 201264, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, întrucât
dispozițiile O.U.G. nr. 125/2011 de modificare a Codului de procedură fiscală, precizează,
la art. 5 alin. (2), că până la data de 1 ianuarie 2012, indiferent de anul pentru care se datora
contribuția la fond, precum și pentru perioada 1 ianuarie-30 iunie 2012, cu referire la
contribuțiile aferente anului 2012, casele de asigurări de sănătate sunt competente să
administreze aceste creanțe și să soluționeze contestațiile formulate împotriva titlurilor prin
care acestea s-au stabilit. Prin urmare, pentru deciziile emise anterior datei de 30 iunie
2012, competența caselor de asigurări de sănătate își găsește temeiul în Codul de procedură
fiscală, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 125/2011.
În final, opinia îmbrățișată de participanții la întâlnire a fost în sensul că, chiar în
contextul anulării în parte a dispozițiilor art. 35 alin. 1 din Ordinul Președintelui C.N.A.S.
nr. 617/2004, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, caselor de asigurări de sănătate li s-
a recunoscut îndrituirea, pe temeiul art. V alin. 2 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 de a
emite decizii de impunere și, ulterior, de a soluționa contestațiile administrative formulate
împotriva acestor decizii. Concluzia este susținută și de faptul că termenul stabilit prin
dispozițiile art. V alin. 10 din O.U.G. nr. 125/2011, în care casele de asigurări sociale aveau
obligația de a transmite către A.N.A.F. o copie a titlurilor prin care au fost individualizate
contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin. 2, a fost prorogat succesiv
prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr. 115/2013 până la data de 30
iunie 2014 inclusiv.

64
Publicată în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, ca urmare a rămânerii irevocabile, prin Decizia nr. 6192/17
septembrie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
400
 4. Anulare act administrativ-fiscal. Legalitatea efectuării controlului de către
organul fiscal, după depunerea și acceptarea declarației vamale, în condițiile în
care controlul ulterior privește încadrarea tarifară a bunurilor care au făcut
obiectul declarației vamale. Legalitatea emiterii, în consecință, a deciziei pentru
regularizarea situației privind obligațiile suplimentare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Referitor la această problemă, în cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele

precizări:
- politica vamală se realizează de fiecare stat iar acceptarea declarației vamale nu
poate obstrucționa dreptul organului vamal de a realiza, într-un termen rezonabil, un control
ulterior, cu respectarea însă a normelor de drept intern, și mai ales comunitar. În acest
context, se impune o apreciere de la caz la caz a conformității normei din dreptul intern
aplicabile cu dispozițiile dreptului Uniunii Europene.
- controlul ulterior este limitat la situațiile în care mențiunile din declarație sunt
incorecte sau incomplete, când există indicii de fraudă (în același sens este și jurisprudența
CJUE, ICCJ). Din dispozițiile art. 100 lin. (3) din Codul vamal ar rezulta însă că aspectele
incomplete sau inexacte sunt ulterioare controlului, rezultând din acesta, context în care ar
urma să se verifice în ce măsură aceste dispoziții nu contravin normelor comunitare.
- în măsura în care inexactitățile existente la momentul acceptării declarației vamale
sunt frapante, efectuarea controlului ulterior fiind realizată la limita termenul de prescripție
de 5 ani de la acordarea liberului de vamă, nu se exclude o culpă comună a importatorului
și organului vamal, cu consecințe asupra obligării la plata accesoriilor.

Opinia agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire, a fost în sensul că este

admisibil un control ulterior efectuat de către organul fiscal, după depunerea și acceptarea
declarației vamale, în condițiile în care controlul ulterior privește încadrarea tarifară a
bunurilor care au făcut obiectul declarației vamale, cu consecința emiterii deciziei pentru
regularizarea situației privind obligațiile suplimentare.

5. Formularea acţiunii în anularea Deciziei de impunere privind obligaţii fiscale, în

lipsa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, raportat la art. 218
alin. (2) din O.G. nr. 92/2003. Situaţia în care organul fiscal, învestit cu
soluţionarea contestaţiei împotriva deciziei de impunere nu emite în termen
legal decizia de soluţionare a contestaţiei sau nu a analizat fondul, reţinând o
excepţie dirimantă. Incidenţa art. 205 alin. (1) teza a II-a C. proc. fisc., potrivit
căruia contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la
acţiune al celui care se consideră lezat printr-un act administrativ fiscal.
Respingerea ca inadmisibilă a acţiunii judiciare, în condiţiile în care a fost emisă
decizia de soluţionare a contestaţiei, dar nu a fost atacată expres (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 14)

401
 Problema aflată în dezbatere vizează problema admisibilităţii acţiunii directe în
contencios administrativ împotriva actului administrativ fiscal reprezentat de decizia de
impunere în condiţiile în care fie nu a fost soluţionată contestaţia administrativ fiscală, fie,
deşi a fost emisă decizia de soluţionare a contestaţiei, partea nu a înţeles să o atace, fie
contestaţia în cauză nu a fost soluţionată pe fond, organul fiscal reţinând incidenţa unei
excepţii dirimante.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că legalitatea deciziei de

impunere, a raportului de inspecţie fiscală ori a altor acte supuse contestării urmează
a fi analizată în cadrul acţiunii îndreptate împotriva deciziei emise în temeiul art. 216
C. proc. fisc., instanţa fiind învestită cu dezlegarea fondului raportului de drept fiscal
numai dacă autoritatea competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său.
Cu toate acestea, nu poate fi exclusă, de plano, atribuţia instanţei de contencios
administrativ de a rezolva fondul litigiului, impunând măsuri care să înlăture complet
şi efectiv consecinţele vătămătoare ale conduitei administrative nelegale, în situaţiile
în care autoritatea fiscală nu a soluţionat contestaţia administrativă pe fondul său sau
nu a emis o decizie în termenul legal. Pentru a se putea ajunge la o astfel de concluzie
este necesar ca probele administrate să ofere argumente solide în sensul că reluarea
procedurii administrative ar fi lipsită de efectivitate, că marja de apreciere a
autorităţii fiscale ar fi redusă la zero ori că, prin conduita sa, autoritatea publică şi-a
exercitat abuziv drepturile procesuale, deturnând finalitatea normelor ce
reglementează procedura administrativă.

ARGUMENTE:

Titlul IX (art. 205 – 218) din Codul de procedură fiscală reglementează o procedură
administrativă de contestare a actelor administrative fiscale, prin care se lasă posibilitatea
autorităţilor emitente ale actelor atacate sau autorităţilor ierarhic superioare acestora de a
reveni asupra măsurilor luate sau de a le redimensiona în limitele prevăzute de lege.
Procedura administrativă este obligatorie şi se finalizează prin decizia emisă în temeiul art.
216-217, ce poate fi atacată în contencios administrativ, potrivit art. 218 alin. (2) C. proc.
fisc.
Acest cadru normativ special derogă de la regimul de drept comun în materia procedurii
prealabile administrative, reglementat prin art. 7 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare,
regularitatea demersurilor procesuale efectuate de persoanele care se consideră vătămate
nu poate fi apreciată prin aplicarea literală a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Legalitatea deciziei de impunere, a raportului de inspecţie fiscală ori a altor acte supuse
contestării urmează a fi analizată în cadrul acţiunii îndreptate împotriva deciziei emise în
temeiul art. 216 C. proc. fisc., iar instanţa se învesteşte cu dezlegarea fondului raportului
de drept fiscal numai dacă autoritatea competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său.
Interpretarea prevederilor din legislaţia naţională într-un mod care să concorde cu
garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia europeană
pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi în jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului – cu precădere termenul rezonabil în derularea procedurilor
administrative şi judiciare – face ca atribuţia instanţei de contencios administrativ de a
rezolva fondul litigiului, impunând măsuri care să înlăture complet şi efectiv consecinţele
402
vătămătoare ale conduitei administrative nelegale, să nu fie exclusă de plano, în toate
situaţiile în care autoritatea fiscală nu a soluţionat contestaţia administrativă pe fondul său
sau nu a emis o decizie în termenul legal. Dar pentru a se putea ajunge la o astfel de
concluzie este necesar ca probele administrate să ofere argumente solide în sensul că
reluarea procedurii administrative ar fi lipsită de efectivitate, că marja de apreciere a
autorităţii fiscale ar fi redusă la zero ori că, prin conduita sa, autoritatea publică şi-a
exercitat abuziv drepturile procesuale, deturnând finalitatea normelor ce reglementează
procedura administrativă; termenul rezonabil se analizează de la caz la caz, în funcţie de
anumite criterii cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului:
complexitatea pricinii, atitudinea părţilor, miza litigiului.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:
Practica ÎCCJ în problema supusă dezbaterii este, în cea mai mare parte, constantă, în
sensul soluţiei menţionate în opinia unanimă a participanţilor, conform căreia instanţa poate
fi învestită cu dezlegarea fondului raportului de drept fiscal numai dacă autoritatea
competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său (a se vedea: decizia nr. 4812/2013,
decizia nr. 106/2014, decizia nr. 391/2014, decizia nr. 1924/2014, decizia nr. 2180/2014 şi
decizia nr. 3203/2014).
Au existat şi câteva situaţii de excepţie, în care istanţa a păşit la soluţionarea fondului,
deşi în cauză nu exista decizia de soluţionare a contestaţiei, dar numai în cazuri în care fie
se depăşise termenul rezonabil de soluţionare a contestaţiei administrative, fie marja de
apreciere a autorităţii fiscale ar fi fost redusă la zero (de ex. o decizie de impunere avută în
vedere la emiterea unei note de compensare a fost anulată irevocabil prin hotărâre
judecătorească, caz în care, deşi contestaţia fusese respinsă ca tardivă, instanţa a păşit la
judecarea fondului).

Notă
Pentru situația actuală a se vedea dispozițiile art. 268 al. 2 din noul Cod de procedură
fiscală raportat la art. 8 alin. 1 teza II și art. 11 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004.

6. Aplicarea dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. Principiul non bis in
idem. Cauza Lungu şi alţii împotriva României. Raportul dintre dispoziţiile art.
1 C. fisc. şi art. 28 alin. (2) şi art. 52 alin. (3) C. proc. pen. (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 16)

Problema supusă dezbaterii presupune, în esenţă, verificarea îndeplinirii cerinţei

legale a legăturii de interdependenţă între posibilul caracter penal al faptelor cercetate şi
stabilirea obligaţiilor fiscale ale contribuabililor.
În practica instanţelor au fost identificate mai multe situaţii:
‒ odată cu emiterea deciziei fiscale, organul fiscal sesizează, în acelaşi timp, organele
de cercetare/urmărire penală cu privire la acelaşi contribuabil. Problema vizează
posibilitatea instanţei de control fiscal de a soluţiona cererea cu care a fost învestită, având
în vedere interesul definitivării situaţiei fiscale a contribuabilului;
403
 ‒ a doua ipoteză vizează emiterea deciziilor fiscale în privinţa unui contribuabil, iar
sesizarea penală vizează contribuabili care au avut raporturi fiscale, comerciale cu
contribuabilul în privinţa căruia a fost emisă decizia de impunere. Pentru această ipoteză s-
a pus problema în ce măsură cercetarea penală întreprinsă faţă de terţi poate afecta
defintivarea situaţiei fiscale a contribuabilului în cauză.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că din interpretarea

prevederilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. ar rezulta că măsura suspendării
poate fi dispusă pentru motive temeinice, care să justifice existenţa unei
interdependenţe între posibilul caracter penal al faptelor cercetate şi stabilirea
obligaţiilor fiscale ale contribuabililor, cu respectarea unui just echilibru între
interesul public pe care îl exprimă autoritatea fiscală şi interesul legitim privat al
contribuabilului de a-şi vedea clarificată situaţia fiscală într-un termen optim şi
previzibil.
Este discutabilă îndeplinirea ipotezei textului citat atunci când sesizarea penală
nu se referă la aspecte legate de starea de fapt, cum ar fi, de exemplu, realitatea unor
operaţiuni de livrare de bunuri sau prestare de servicii, ci la încadrarea unor operaţiuni
determinate într-un anumit regim fiscal, ţinând exclusiv de latura fiscală a litigiului.

ARGUMENTE:

➢ Jurisprudenţa CEDO/CJUE:

 CEDO, Hotărârea din 21 octombrie 2014, cauza Lungu şi alţii împotriva României
CEDO a reţinut existenţa unei violări a art. 6 parag.1 din Convenţie prin încălcarea
principiului securităţii juridice, constând în derularea simultană şi în paralel a două proceduri
independente cu privire la aceleaşi fapte, care a condus instanţa penală la o nouă apreciere
a faptelor, soldată cu o condamnare pentru evaziune fiscală, în condiţiile în care în litigiul
de contencios administrativ actele fiscale au fost anulate în parte, fiind menţinute în limitele
unei sume foarte mici. În consecinţă, prin aceea că a revenit asupra unui punct al litigiului,
care a fost deja tranşat şi care a făcut obiectul unei hotărâri definitive, şi în absenţa unui
motiv întemeiat, Curtea de Apel (în procesul penal) a înfrânt principiul securităţii
raporturilor juridice.

 CJUE, Hotărârea din 26 februarie 2013, C- 617/10, Fransson

1) Principiul ne bis in idem enunţat la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene nu se opune ca un stat membru să impună, pentru aceleaşi fapte de
nerespectare a obligaţiilor declarative în domeniul taxei pe valoarea adăugată, în mod
succesiv, o sancţiune fiscală şi o sancţiune penală, în măsura în care prima sancţiune nu
îmbracă un caracter penal, aspect care trebuie verificat de instanța națională.
2) Dreptul Uniunii nu reglementează raporturile dintre Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie
1950, şi ordinile juridice ale statelor membre şi nu stabileşte nici consecinţele care trebuie

404
deduse de instanţa naţională în cazul unui conflict între drepturile garantate de această
convenţie şi o normă de drept naţional.
Dreptul Uniunii se opune unei practici judiciare care subordonează obligaţia instanţei
naţionale de a lăsa neaplicată orice dispoziţie contrară unui drept fundamental garantat de
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene condiţiei ca această contrarietate să
reiasă cu claritate din textul acestei carte sau din jurisprudenţa aferentă, din moment ce
refuză instanţei naţionale puterea de a aprecia pe deplin, eventual cu cooperarea Curţii,
compatibilitatea respectivei dispoziţii cu aceeaşi cartă.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:

➢ În ceea ce priveşte aplicarea art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc., respectiv marja
de apreciere a înrâuririi soluţiei penale asupra soluţiei fiscale, în practica ÎCCJ au fost
anulate deciziile de suspendare a contestaţiei fiscale, în următoarele situaţii: când s-a
apreciat că nu există o consistenţă a sesizării organelor penale, fiind formulată o sesizare
formală, nemotivată, a acestora, nesuplinită de probatoriul necesar conturării indiciilor
privind săvârşirea infracţiunii (ex. decizia nr. 214/2011, decizia nr. 229/2012); când s-a
depăşit termenul rezonabil de soluţionare a contestaţiei fiscale, apreciindu-se că, în acest
fel, sunt afectate drepturile contribuabilului de a-şi vedea tranşată situaţia fiscală sau când
s-a constatat că sesizarea penală viza strict aspecte de drept fiscal – stare de fapt
necontestată, clar stabilită, singura problemă care se punea în speţă vizând încadrarea
situaţiei de fapt fiscale în ipoteza unei norme juridice (ex. decizia nr. 316/2014, respectiv
decizia nr. 106/2014).
În astfel de litigii, de cele mai multe ori, analiza se face de la caz la caz, în funcţie de
circumstanţele concrete ale speţei.

7. Dreptul de deducere a TVA. Suspiciuni de fraudă sau de nereguli în amonte.

Posibilitatea persoanelor impozabile de a cunoaşte că furnizorul sau operatorul
a săvârşit fraudă în materia TVA (Directiva 2006/112). Sarcina probei (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 18)

În esenţă, problema supusă dezbaterii vizează posibilităţile concrete ale beneficiarului

serviciului prestat/cumpărătorului bunului transmis de a verifica situaţia fiscală a
furnizorilor şi identificarea unor nereguli sau fraude în amonte.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că întreaga jurisprudenţă a

Curţii de Justiţie a Uniunii Europene conduce la concluzia că nu se poate refuza unei
persoane impozabile dreptul de a deduce TVA pe motiv că emitentul unei facturi a
săvârşit nereguli, fără ca autoritatea fiscală să dovedească, având în vedere elemente
obiective, că persoana impozabilă respectivă știa sau ar fi trebuit să ştie că
operaţiunea invocată pentru a justifica dreptul de deducere era implicată într-o fraudă
405
comisă de emitentul facturii respective sau de un alt operator din amonte în lanţul de
prestaţii. Nu se pretinde contribuabililor să devină investigatori ai furnizorilor lor şi
nici nu răspund pentru faptele acestora, însă o diligenţă medie este necesară pentru
evitarea tentativelor de fraudă în materia TVA, atunci când există unele indicii apte
să facă rezonabilă presupunerea existenţei unor nereguli sau fraude în amonte.

ARGUMENTE:

➢ Jurisprudenţa CJUE:

Elemente semnificative în ceea ce priveşte condiţiile pentru exercitarea dreptului de

deducere, sarcina probei, echilibrul între interesul public şi cel privat oferă, de ex., CJUE în
Hotărârea din 21 iunie 2012, cauzele conexate C-80/11 şi 142/11:
1) Articolul 167, articolul 168 litera (a), articolul 178 litera (a), articolul 220
punctul 1 şi articolul 226 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006
privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată trebuie interpretate în sensul că se
opun unei practici naţionale în temeiul căreia autoritatea fiscală refuză unei persoane
impozabile dreptul de a deduce din valoarea taxei pe valoarea adăugată pe care o datorează
valoarea taxei datorate sau achitate pentru serviciile care i-au fost furnizate pentru motivul
că emitentul facturii aferente acestor servicii sau unul dintre prestatorii săi a săvârşit
nereguli, fără ca această autoritate să dovedească, având în vedere elemente obiective, că
persoana impozabilă respectivă ştia sau ar fi trebuit să ştie că operaţiunea invocată pentru
a justifica dreptul de deducere era implicată într-o fraudă săvârşită de emitentul menţionat
sau de un alt operator care intervine în amonte în lanţul de prestaţii.
2) Articolul 167, articolul 168 litera (a), articolul 178 litera (a) şi articolul 273 din
Directiva 2006/112 trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici naţionale în
temeiul căreia autoritatea fiscală refuză dreptul de deducere pentru motivul că persoana
impozabilă nu s-a asigurat că emitentul facturii aferente bunurilor pentru care se solicită
exercitarea dreptului de deducere avea calitatea de persoană impozabilă, că dispunea de
bunurile în cauză şi era în măsură să le livreze şi că a îndeplinit obligaţiile privind declararea
şi plata taxei pe valoarea adăugată sau pentru motivul că persoana impozabilă respectivă nu
dispune, în plus faţă de factura menţionată, de alte documente de natură să demonstreze
că împrejurările menţionate sunt întrunite, deşi condiţiile de fond şi de formă prevăzute de
Directiva 2006/112 pentru exercitarea dreptului de deducere sunt îndeplinite, iar persoana
impozabilă nu dispunea de indicii care să justifice presupunerea existenţei unor nereguli
sau a unei fraude în sfera emitentului menţionat.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:
Deciziile nr. 2581/2012, nr. 7397/2013, nr. 7415/2013, nr. 1473/2014.

406
 8. Obligativitatea înregistrării unităţilor administrativ-teritoriale în scopuri de
TVA la organul fiscal competent, în situaţia în care au obţinut venituri din
valorificarea masei lemnoase cu depăşirea plafonului de scutire prevăzut de
lege. Îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 127 alin. (1), (2), (4) şi (5), art. 152
alin. (1) şi art. 153 alin. (1) pct. 2 lit. b) C. fisc. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 19)

În esenţă, problema supusă dezbaterii vizează (in)existenţa obligativităţii unităţii

administrativ-teritoriale de a se înregistra în scop de TVA în situaţia în care a obţinut venituri
din valorificarea masei lemnoase de pe fondul forestier proprietate publică, cu depăşirea
plafonului de scutire prevăzut de lege.

Cu privire la problema concretă în discuţie nu s-a putut contura o opinie majoritară,

întrucât nu s-a putut identifica în concret o situaţie de practică neunitară la nivelul curţilor
de apel pe problema semnalată, însă s-au trasat importante linii directoare:

Participanţii la întâlnire au apreciat, în unanimitate, că în situaţia în care autoritatea

sau instituţia publică desfăşoară activităţi economice, aşa cum sunt definite la art. 127 alin.
(2) din Legea nr. 571/2003, în care este angrenată în calitatea sa de subiect de drept public,
regula este aceea enunţată în alin. (4) al art. 127, în sensul că instituţia publică nu poate
avea calitatea de persoană impozabilă atunci când prestează activităţile care implică
exerciţiul autorităţii publice, „chiar dacă pentru desfăşurarea acestor activităţi se percep
cotizaţii, onorarii, redevenţe, taxe sau alte plăţi”.
Articolul 127 alin. (4) C. fisc. instituie însă şi unele excepţii, în funcţie de: (i) efectele
activităţilor desfăşurate - distorsionarea mediului concurenţial în cazul în care subiectele
de drept public ar fi tratate ca persoane neimpozabile; (ii) natura activităţilor desfăşurate
- cele prevăzute expres în alineatele (5) şi (6) ale aceluiaşi articol.
În cazul în care activitatea desfăşurată nu se încadrează în prevederile art. 127 alin. (5)
sau (6), trebuie să se examineze, în funcţie de particularităţile cauzei, dacă tratarea
autorităţii sau instituţiei publice ca persoană neimpozabilă poate produce distorsiuni
concurenţiale.
Se indică în acest sens jurisprudenţa CJUE: hotărârile pronunţate în cauzele: C-246/08,
Comisia c. Finlandei; C-102/08, Finanzamt Dusseldorf- Sud, precum şi jurisprudenţa ICCJ –
deciziile nr. 2625/2011, nr. 3757/2011, cu precizarea că acestea vizează situaţia în care
terenurile construibile vândute de unitatea administrativ-teritorială care are calitatea de
persoană impozabilă făceau parte din domeniul privat al acesteia, iar nu din domeniul
public.

407
 9. Modalitatea de punere în aplicare a Hotărârii pronunţate de CJUE la data de
9 iulie 2015, în cauza C - 183/14, Salomie şi Oltean, sub următoarele aspecte:
- valorificarea dreptului de deducere a TVA;
- posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA;
- aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite
persoanelor fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 28)

9.1. Valorificarea dreptului de deducere a TVA

Soluții identificate la nivelul Curții de Apel Brașov și ÎCCJ ca instanță de control judiciar

• Simplele afirmaţii referitoare la deducerea TVA, în lipsa unei cereri reale de deducere
TVA în contestaţia administrativă ori cererea introductivă, precum şi a lipsei dovezilor,
invocarea în recurs pentru prima dată a acestui aspect nu pot conduce la acordarea dreptului
de deducere (decizia ÎCCJ nr. 3389/29.10.2015, pronunțată în dosarul 562/64/2013 al Curţii
de Apel Braşov).
• - Deductibilitatea TVA valorificată în recurs în baza raportului de expertiză
administrat la fondul cauzei, cu diminuarea accesoriilor în consecinţă (decizia ÎCCJ nr.
1200/2015, pronunțată în dosarul 2440/62/2014 al Curţii de Apel Braşov)
- Deductibilitatea TVA valorificată de prima instanţă şi menţinută în recurs, cu
accesorii ajustate în consecinţă (decizia nr. 1075/2015, pronunțată în dosarul 158/119/2014
al Curţii de Apel Braşov).

Opinia formatorului INM

În par. 58-60 ale hotărârii pronunţate în C- 183/14, Salomie şi Oltean, CJUE a făcut
referire la jurisprudenţa sa anterioară, în sensul că principiul fundamental al neutralității
TVA impune ca deducerea taxei în amonte să fie acordată dacă cerințele de fond sunt
îndeplinite, chiar dacă anumite cerințe de formă au fost omise de persoanele impozabile.

În consecință, în cazul în care administrația fiscală dispune de informațiile necesare

pentru a stabili că cerințele de fond sunt îndeplinite, aceasta nu poate impune, în ceea ce
privește dreptul persoanei impozabile de a deduce această taxă, condiții suplimentare care
pot avea ca efect anihilarea exercitării acestui drept.

Înregistrarea în scopuri de TVA prevăzută la art. 214 din Directiva 2006/112, precum
și obligația persoanei impozabile de a declara când își începe, când își modifică sau când își
încetează activitatea, prevăzută la art. 213 din această directivă, nu constituie decât cerințe
de formă în scopul controlului, care nu pot pune în discuție în special dreptul de deducere a
TVA-ului, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile materiale care dau naștere acestui
drept. Altfel spus, CJUE a stabilit că o persoană impozabilă în scopuri de TVA nu poate fi
împiedicată să își exercite dreptul de deducere pentru motivul că nu ar fi înregistrată în
408
scopuri de TVA înainte de a utiliza bunurile dobândite în cadrul activității sale taxabile, dar
trebuie să facă dovada îndeplinirii condiţiilor de fond, prezentând facturi şi alte documente
justificative cu privire la achiziţiile destinate operaţiunilor sale taxabile.

În practica Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție s-a reţinut, în esenţă, că pentru exercitarea dreptului de deducere trebuie să fi
existat un demers adresat în acest sens autorităţii fiscale, fie şi sub forma unei apărări în
contestaţia administrativă exercitată împotriva deciziei de impunere, şi să se facă dovada
condiţiilor de fond, cu documente justificative (ex. deciziile nr. 3385 şi 3389 din 29
octombrie 2015), soluţiile fiind pronunţate în funcţie de probatoriul administrat în fiecare
dintre cauze.

În unanimitate, participanții au achiesat la punctul de vedere exprimat de

formatorul INM.

Problema pusă în discuție vizează limitele cenzurii instanței de contencios administrativ,

respectiv dacă aceasta se limitează la a verifica legalitatea deciziei autorității fiscale
contestate sau poate cenzura ea însăși cuantumul TVA stabilită în sarcina persoanei
impozabile, prin deducerea din acest cuantum al TVA de la plata căreia persoana impozabilă
ar fi trebuit să fie scutită dacă un atare drept la scutire i-ar fi fost recunoscut de autoritățile
fiscale.
În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții de practică judiciară în care, chiar anterior
cauzei CJUE citate, a fost consacrată posibilitatea recunoașterii de către instanțe a dreptului
de deducere a TVA în scopul clarificării tuturor constestațiilor formulate în legătură cu
raportul juridic de drept material fiscal (prin valorificarea expertizei fiscale din dosarul
instanței de fond, probe privind achizițiile făcute în amonte pentru care s-a plătit TVA).
S-a arătat că o atare cenzură a instanței poate opera numai în măsura în care a existat
un demers al persoanei impozabile în fața autorității fiscale având ca obiect scutirea de plata
TVA, cerere care a fost respinsă pentru singurul motiv al neînregistrării persoanei în scopuri
de TVA și dacă, pe baza probelor, se poate stabili cuantumul TVA achitat în amonte.

S-a subliniat că dispozițiile art. 310 alin. (6) C.fisc. reglementează o procedură ce
permite recunoașterea dreptului de deducere a TVA de către organul fiscal din oficiu.

9.2. Posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA (Curtea de Apel Brașov)

Soluții identificate la nivelul Curții de Apel Brașov și ÎCCJ ca instanță de control

judiciar
a) accesorii în materie de TVA înlăturate anterior Cauzei C 183/14 Salomie şi Oltean
(decizia ÎCCJ nr. 5806/R/2013, pronunțată în dosarul 2211/62/2012 al Curţii de Apel Braşov;
decizia nr. 2571/R/2014, pronunțată în dosarul 6782/62/2013 al Curţii de Apel Braşov).

• În motivarea soluției de înlăturare a accesoriilor s-a reținut că:

- pentru a fi aplicabile dispoziţiile legale privind calcularea de dobânzi, majorări de
întârziere şi penalităţi de întârziere, este necesar să existe un termen de scadenţă, termen
ce are rolul de a permite contribuabilului să fie încunoştinţat, să poată plăti sau, eventual,
să poată contesta impunerea sumei. Reclamantului nu i-au fost respectate aceste drepturi

409
la informare şi la beneficiul termenului de scadenţă, astfel că este nelegală calcularea
acestora înainte de comunicarea deciziei ce conţine debitul principal.
- în acelaşi sens, potrivit art. 153 alin. (8) Cod fiscal (în vigoare la data respectivă), în
cazul în care o persoană este obligată să se înregistreze în scopuri de TVA şi nu solicită
înregistrarea, organele fiscale competente vor înregistra persoana respectivă din oficiu. Prin
urmare, indiferent de atitudinea contribuabilului, pârâta trebuia să procedeze la
înregistrarea din oficiu a acestuia şi să îi comunice obligaţiile pe care le are.
- câtă vreme legiuitorul nu a elaborat o normă legală concisă, clară, pentru ca un
contribuabil să cunoască precis şi exact care sunt obligaţiile sale şi câtă vreme este necesară
o interpretare a normelor legale, în sensul de a se stabili dacă a existat sau nu, din partea
reclamantului, scopul obţinerii de venituri cu caracter de continuitate, nu i se poate imputa
acestuia necunoaşterea legii.
- potrivit art. 12 din O.G. nr. 92/2003, relaţiile dintre contribuabili şi organele fiscale
trebuie să fie fundamentate pe bună-credinţă, în scopul realizării cerinţelor legii, iar art. 7
din acelaşi act normativ stabilește o serie de obligații în sarcina organului fiscal 65.
Prin urmare, organul fiscal nu poate imputa reclamantului faptul că nu şi-a achitat
obligaţiile fiscale, deoarece acesta nu avea cunoştinţă de existenţa şi de cuantumul lor.
Pârâta avea obligaţia stabilirii din oficiu a obligaţiilor fiscale. Ea a rămas în pasivitate în
raport de obligaţiile sale până la data la care a emis decizia de impunere, în care a calculat
şi inclus în mod nelegal majorări de întârziere. Termenul de scadenţă putea fi calculat doar
în raport de această decizie de impunere deoarece suma de plată, la care au fost calculate
accesoriile, a fost stabilită doar o dată cu decizia de impunere contestată.
Decizia se comunică contribuabilului pentru ca acesta să poată cunoaşte debitul şi
scadenţa acestuia, fiind evident că, în lipsa înştiinţării sale cu privire la ambele aspecte,
este în imposibilitate de a face plata, chiar dacă ar dori.

• În susținerea soluției contrare, s-a argumentat că dispoziţiile legale imperative

cuprinse în art. 119 şi 120 din O.G. nr. 92/2003 stabilesc cadrul legal al accesoriilor stabilite
de organul fiscal în baza declaraţiilor fiscale ale reclamantei, fiind fără relevanţă reaua sau
buna credinţă atât a reclamantei, cât şi a organelor fiscale (decizia ÎCCJ nr. 1664/27.03.2012
pronunțată în dosarul 45/45/2011; decizia ÎCCJ nr. 7713/12.12.2013, pronunțată în dosarul
6800/121/2011; decizia ÎCCJ nr. 1386/25.03.2015, pronunțată în dosarul nr. 49/64/2013 al
Curţii de Apel Braşov ).

b) accesorii menţinute în materie de TVA ulterior Cauzei C 183/14 Salomie şi Oltean

(decizia ÎCCJ nr. 3389/29.10.2015, pronunțată în dosarul nr. 562/64/2013 al Curţii de Apel
Braşov).

65
„(1) Organul fiscal înştiinţează contribuabilul asupra drepturilor şi obligaţiilor ce îi revin în desfăşurarea procedurii potrivit
legii fiscale.
(2) Organul fiscal este îndreptăţit să examineze, din oficiu, starea de fapt, să obţină şi să utilizeze toate informaţiile şi
documentele necesare pentru determinarea corectă a situaţiei fiscale a contribuabilului. În analiza efectuată organul fiscal va
identifica şi va avea în vedere toate circumstanţele edificatoare ale fiecărui caz.
(3) Organul fiscal are obligaţia să examineze în mod obiectiv starea de fapt, precum şi să îndrume contribuabilii pentru
depunerea declaraţiilor şi a altor documente, pentru corectarea declaraţiilor sau a documentelor, ori de câte ori este cazul. (4)
Organul fiscal decide asupra felului şi volumului examinărilor, în funcţie de circumstanţele fiecărui caz în parte şi de limitele
prevăzute de lege.
(5) Organul fiscal îndrumă contribuabilul în aplicarea prevederilor legislaţiei fiscale. Îndrumarea se face fie ca urmare a
solicitării contribuabililor, fie din iniţiativa organului fiscal”.
410
 În practica Curţii de Apel Braşov nu au fost identificate soluţii contrare de diminuare a
obligaţiilor accesorii în aplicarea jurisprudenţei CJUE amintite.

9.3. Aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite

persoanelor fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile.

• Într-o opinie, plecând, pe de o parte, de la interpretarea dată de CJUE în cauza sus-

menționată, conform căreia în situaţia în care majorările au caracter de sancţiuni fiscale,
acestea trebuie să respecte principiul proporţionalităţii iar pe de altă parte, de la definiția
dată de Codul de procedură fiscală dobânzilor/majorărilor de întârziere, respectiv
penalităţilor de întârziere, se concluzionează că numai penalităţile de întârziere ar putea fi
reduse în cazul în care nu respectă principiul proporţionalităţii.
Posibilitatea nu există în cazul dobânzilor/majorărilor de întârziere, acestea neavând
caracter de sancţiune fiscală, scopul lor fiind acela de a repara prejudiciul cauzat ca urmare
a neîndeplinirii obligaţiei principale de plată, asigurând punerea creditorului în situaţia
patrimonială în care s-ar fi aflat dacă obligaţia debitorului ar fi fost executată întocmai.
• Într-o altă opinie (Curtea de Apel Alba Iulia, decizia nr. 3412/20.11.2015 pronunțată
în dosarul nr. 645/57/2015), s-a reținut că accesoriile aferente debitului principal,
reprezentând TVA suplimentar de plată la bugetul statului, respectiv majorările de întârziere
care au natura juridică a unor dobânzi pentru lipsa de folosinţă a sumelor reprezentând debit
principal datorat statului, trebuie apreciate prin raportare la criteriul relevat de către CJUE,
respectiv cel al proporţionalităţii în raport cu gravitatea încălcării de către persoana
impozabilă a obligaţiei de înregistrare în scopuri de TVA.
În cauză, instanța a apreciat că dimensiunea majorărilor de întârziere, astfel încât
acestea să reflecte gravitatea încălcării de către reclamantă a obligaţiilor sale, prin
raportare la atitudinea organului fiscal de a efectua controlul doar la limita împlinirii
termenului de prescripţie, în pofida clarităţii şi preciziei normei fiscale privind definirea
activităţii economice şi condiţiile supunerii acesteia TVA-ului, nu poate depăşi nivelul
debitului principal.
Nu aceeaşi este situaţia penalităţilor de întârziere, care au natura unei sancţiuni fiscale
cu scop disuasiv, pentru neîndeplinirea obligaţiilor fiscale de către contribuabil, sens în care,
văzând şi cuantumul acestora, rezultat în urma deciziei pronunţate în recurs, urmează a fi
menţinute.

Opinia formatorului INM

Potrivit considerentelor reţinute de CJUE în par. 50-53 ale hotărârii pronunţate în C-

183/14, Salomie şi Oltean, în ceea ce privește conformitatea cu dreptul Uniunii a majorărilor
aplicate în speță de administrația fiscală, trebuie amintit că, în lipsa unei armonizări a
legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor
prevăzute de un regim instituit prin această legislație, statele membre rămân competente
să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Acestea sunt însă obligate să își exercite
competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în
consecință, cu respectarea principiului proporționalității.
Astfel, deși, pentru asigurarea colectării în mod corect a taxei și pentru prevenirea
evaziunii, statele membre au, printre altele, posibilitatea legală să prevadă în propriile
legislații naționale sancțiuni corespunzătoare care să urmărească sancționarea penală a
411
nerespectării obligației de înscriere în registrul persoanelor impozabile în scopuri de TVA,
asemenea sancțiuni nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestor
obiective. Revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă cuantumul sancțiunii nu
depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor care constau în asigurarea
colectării în mod corect a taxei și prevenirea evaziunii, având în vedere împrejurările speței
și în special suma impusă în mod concret și eventuala existență a unei evaziuni sau a unei
eludări a legislației aplicabile imputabile persoanei impozabile a cărei neînregistrare este
sancționată.
Aceleași principii sunt valabile în cazul majorărilor, care, dacă au caracter de sancțiuni
fiscale, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere, nu trebuie să fie excesive în
raport cu gravitatea încălcării de către persoana impozabilă a obligațiilor sale.
Prin urmare, hotărârea a reafirmat aplicabilitatea principiului proporţionalităţii în
materie fiscală şi a trasat, totodată, câteva repere de care urmează să ţină seama instanţa
naţională în verificarea respectării acestui principiu.
- CJUE s-a referit la sancţiunile fiscale, iar nu la obligaţiile fiscale accesorii în
întregime; nu au caracter de sancţiuni dobânzile, ci doar penalităţile de întârziere şi, parţial,
în funcţie de modul în care au fost definite în evoluţia reglementărilor, majorările de
întârziere.
- Instanța națională are atribuția de a analiza natura juridică a majorărilor.
- Proporţionalitatea nu vizează aplicarea în sine a sancţiunilor fiscale, ci cuantumul lor,
care nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor care
constau în asigurarea colectării în mod corect a taxei și prevenirea evaziunii.
- Testul de proporţionalitate se face de la caz la caz, în funcţie de împrejurările fiecărei
speţe, prezentând relevanţă în special suma impusă în mod concret și eventuala existență a
unei evaziuni sau a unei eludări a legislației aplicabile imputabile persoanei impozabile.
Un reper valoric în aprecierea proporționalității sancțiunilor fiscale (sau a accesoriilor
fiscale în întregul lor, dacă nu este agreată distincția menționată mai sus) ar putea fi
cuantumul obligației fiscale principale, care nu trebuie să fie depășit de obligațiile accesorii.

Referitor la problemele menționate la punctele 9.2. și 9.3., a fost însușit, în

unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În cadrul dezbaterilor s-a subliniat că practica instanțelor a fost în sensul opiniei

exprimate de formatorul INM, sub aspectul distincției între dobânzi – care nu împărtășesc
natura juridică a sancțiunilor fiscale – și penalități de întârziere.
Referitor la cuantumul penalităților de întârziere, s-a arătat că reperele statistice ale
practicii judiciare relevă un cuantum al acestora care corespunde exigenței de
proporționalitate raportat la valoarea nominală a creanței.
Practica Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme este majoritară
în sensul menținerii accesoriilor fiscale, fiind indicate, în acest sens, decizia nr.
3539/10.11.2015 (dosarul nr. 1297/57/2011*) și decizia nr. 3385/29.10.2015.
Fără a exista soluții pronunțate în acest sens, în cadrul discuțiilor purtate la nivelul
SCAF –ÎCCJ cu privire la raportarea proporționalității accesoriilor fiscale la cuantumul
obligației fiscale principale, a fost exprimată opinia că, în funcție de conduita persoanei
impozabile, nivelul accesoriilor poate fi coborât chiar sub nivelul obligației fiscale
principale.

412
 Notă

Prin Decizia ÎCCJ nr.86 din 10 decembrie 2018 (dosar nr.1980/1/2018) s-a admis sesizarea
formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal,
în dosarul nr. 829/33/2013*, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea art. 120 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul
de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – în forma
republicată la 31 iulie 2007 – majorările de întârziere au caracterul unor sancțiuni fiscale.
În privinţa majorărilor de întârziere reglementate în perioada 2007 - 1 iulie 2010, se
poate aplica principiul proporţionalităţii, astfel cum Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
a reţinut în hotărârea din 9 iulie 2015, pronunţată în cauza C-183/14 Salomie şi Oltean.
În interpretarea art. 120 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, astfel cum a
fost modificat prin art. I pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 39/2010,
aprobată prin Legea nr. 46/2011, dobânzile nu au caracterul unor sancțiuni fiscale.
În privința dobânzilor nu se poate aplica principiul proporţionalităţii, astfel cum Curtea
de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut în hotărârea din 9 iulie 2015, pronunţată în cauza
C-183/14 Salomie şi Oltean.

10. Obligativitatea colectării TVA la subvenţiile acordate de la bugetul local pentru

furnizarea de energie termică (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-
31 mai 2016, pg. 32)

Problema invocată vizează subvenţiile de la bugetul local acordate furnizorilor de

energie termică, pentru care nu s-a evidenţiat de către autoritatea locală TVA şi pentru care
beneficiarul nu a evidenţiat şi colectat TVA. Subvenţiile au fost stabilite, calculate şi
acordate ca diferenţă dintre preţul energiei termice practicat de producător şi cel la care
aceasta a fost livrată efectiv populaţiei.

• Un prim tip de soluții (decizia nr. 3290/15.05.2014, pronunţată în dosarul nr.

5433/114/2012) evidențiate la nivelul practicii judiciare a fost în sensul că, deşi în mod
aparent perspectiva dispoziţiilor art. 137 alin. (1) lit. a) Cod fiscal 66 impune incidenţa TVA
asupra diferenţei de preţ la preţul energiei termice, totuşi, la pct. 18 din Normele
metodologice aprobate prin H.G. nr. 44/2004, privind aplicabilitatea art. 137, se prevede că
„nu se cuprind în baza de impozitare a taxei subvenţiile sau alocaţiile primite de la bugetele
locale, subvenţiile care sunt acordate pentru atingerea unor parametri de calitate,
subvenţiile acordate pentru acoperirea unor cheltuieli sau alte situaţii similare”.
De asemenea, în motivarea soluției se mai reține faptul că nu se poate dispune
restituirea sumei aferente TVA, câtă vreme această taxă nu a fost inclusă în subvenţie.
66
“(1) Baza de impozitare a taxei pe valoarea adăugată este constituită din: a) pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii,
altele decât cele prevăzute la lit. b) şi c), din tot ceea ce constituie contrapartida obţinută sau care urmează a fi obţinută de
furnizor ori prestator din partea cumpărătorului, beneficiarului sau a unui terţ, inclusiv subvenţiile direct legate de preţul
acestor operaţiuni (…)”.

413
 • Într-o altă orientare a practicii judiciare (decizia nr. 2838/11.11.2015, pronunţată în
dosarul nr. 1739/114/2014; sentinţa nr. 23/28.01.2016, pronunțată în dosarul nr.
175/42/2013), îmbățișată și de redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești, s-
a reținut că sunt pe deplin aplicabile dispoziţiile art. 137 alin. (1) lit. a) Cod fiscal, care
impun obligativitatea colectării TVA, pentru următoarele argumente:
- subvenţia este, în mod evident, legată de preţul energiei termice livrate populaţiei,
aceasta fiind calculată şi acordată ca diferenţă dintre valoarea energiei termice practicată
de producător şi cea impusă de autoritatea publică locală şi comercializată către populaţie;
- în absența oricăror referiri la cheltuielile de transport, asigurarea parametrilor de
calitate şi alte cheltuieli similare, nu sunt incidente dispoziţiile legale privind scutirea de
TVA - pct. 18 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004;
- împrejurarea primirii subvenţiei fără încasarea de la autoritatea publică locală a TVA
este lipsită de relevanţă, în condiţiile în care nu există vreun temei juridic care să
condiţioneze obligaţia colectării TVA de faptul evidenţierii şi plăţii lui în amonte.
- soluția este susținută și de practica instanţei supreme în materie (deciziile ÎCCJ-SCAF
nr. 1541/17.03.2010 şi nr. 2830/2007).

Opinia formatorului INM

Din prevederile art. 137 alin. 1 lit.a) din Legea nr. 571/2003 (aplicabil spețelor evocate),
baza de impozitare a TVA pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii altele decât cele
prevăzute la literele b) şi c), este constituită din tot ceea ce constituie contrapartida
obţinută sau care urmează a fi obţinută de furnizor ori prestator din partea cumpărătorului,
beneficiarului sau a unui terţ, inclusiv subvenţiile direct legate de preţul acestor operaţiuni.
Normele de aplicare prevăzute la pct. 17 alin. (1) din H.G. nr. 44/2004 definesc
subvenţiile legate direct de preţ dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii: a) preţul
livrării/tariful prestării pe unitatea de măsură al bunurilor şi/sau al serviciilor este impus
prin lege sau prin decizii ale consiliilor locale, inclusiv sau exclusiv taxa pe valoarea
adăugată; b) subvenţia acordată este concret determinabilă în preţul bunurilor şi/sau al
serviciilor, respectiv este stabilită pe unitatea de măsură a bunurilor livrate şi/sau a
serviciilor prestate, în sume absolute sau procentual.
Subvenţiile stabilite, calculate şi acordate ca diferenţă dintre preţul energiei termice
practicat de producător şi cel la care aceasta a fost livrată efectiv populaţiei se încadrează
în această categorie, pentru că prin O.U.G. nr. 162/1999, privind instituirea preţului naţional
de referinţă pentru energia termică furnizată populaţiei prin sisteme centralizate, precum
şi pentru acordarea de ajutoare băneşti pentru categoriile defavorizate ale populaţiei, în
aplicarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 1254/2005 a fost stabilit un nivel al preţului naţional
de referinţă pentru energia termică furnizată populaţiei prin sisteme centralizate, în scopul
încălzirii locuinţelor şi al preparării apei calde 107,50 lei/Gcal, inclusiv TVA.
Începând cu 1 septembrie 2006 a intrat în vigoare O. G. nr. 36/2006, privind unele măsuri
pentru funcţionarea sistemelor centralizate de alimentare cu energie termică a populaţiei,
care în art. 3 prevede că preţurile locale ale energiei termice facturate populaţiei se aprobă
de autorităţile administraţiei publice locale implicate. Autorităţile administraţiei publice
locale pot aproba preţuri locale ale energiei termice facturate populaţiei mai mici decât
preţul de producere, transport, distribuţie şi furnizare a energiei termice livrate populaţiei.
În situaţia în care autorităţile administraţiei publice locale aprobă preţuri locale ale energiei
termice facturate populaţiei mai mici decât preţul de producere, transport, distribuţie şi
furnizare a energiei termice livrate populaţiei, acestea asigură din bugetele locale sumele
414
necesare acoperirii diferenţei dintre preţul de producere, transport, distribuţie şi furnizare
a energiei termice livrate populaţiei şi preţul local al energiei termice facturate populaţiei,
sumele respective fiind și ele concret determinabile în preț.
Nu se cuprind în baza de impozitare a taxei subvenţiile sau alocaţiile primite de la
bugetele locale, acordate pentru atingerea unor parametri de calitate, subvenţiile acordate
pentru acoperirea unor cheltuieli sau alte situaţii similare - cum ar fi cele destinate
modernizării și retehnologizării sistemelor de producere, transport, distribuţie şi furnizare a
energiei termice.

În unanimitate, a fost însușit punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În completarea jurisprudenței SCAF – ÎCCJ citată în materialul înaintat de Curtea de
Apel Ploiești a fost indicată decizia nr. 6963/29.10.2013 (dosar nr. 450/46/2012), în care,
pe lângă obligația de plată a TVA, s-a pus problema momentului de la care obligația de
plată a TVA a devenit exigibilă.

11. Compensarea cu deconturi negative de TVA. Data la care operează compensarea

creanţelor fiscale rezultate din cesiunea de creanţă notificată, prin raportare la
dispozițiile art. 116 alin. (51) şi art. 30 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 33)

• Într-o primă opinie, data la care operează compensarea creanţelor fiscale rezultate
din cesiunea de creanţă notificată potrivit prevederilor art. 30 este data notificării cesiunii.
Opinia este îmbrășișată și de redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești,
pentru următoarele argumente:
-prin compensare, potrivit art. 116 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, se sting creanţele
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale ori subdiviziunilor acestora reprezentând
impozite, taxe, contribuţii şi alte sume datorate bugetului general consolidat cu creanţele
debitorului reprezentând sume de rambursat, de restituit sau de plată de la buget iar potrivit
alin. (4) al art. 116 din O.G. nr. 92/2003, dacă legea nu prevede altfel, compensarea
operează de drept, la data la care creanţele există deodată, fiind deopotrivă certe, lichide
şi exigibile.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, creanţele principale sau
accesorii privind drepturi de rambursare sau de restituire ale contribuabililor pot fi cesionate
numai după stabilirea lor potrivit legii, faţă de organul fiscal, conform alin. (2), cesiunea
produce efecte numai de la data la care aceasta i-a fost notificată, iar conform alin. (51) al
art. 116 din O.G. nr. 92/2003, creanţele fiscale rezultate din cesiunea notificată potrivit
prevederilor art. 30 se sting prin compensare cu obligaţiile cesionarului la data notificării
cesiunii.
În cazul creanţelor care rezultă din deconturile cu sumă negativă de TVA cu opţiunea de
rambursare, alin. (5) lit. b) prevede că sunt exigibile la termenul prevăzut de lege pentru
depunerea decontului cu sumă negativă de TVA cu opţiune de rambursare, în limita sumei
aprobate la rambursare prin decizia emisă de organul fiscal potrivit legii. Pe cale de
consecinţă, creanţa care rezultă din decontul de TVA de rambursat este o creanţă stabilită
415
potrivit legii, în sensul art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, astfel că poate fi cesionată
după momentul depunerii decontului, cesiunea urmând să producă efecte faţă de organul
fiscal la momentul notificării acesteia.
Totodată, creanţa constând în TVA de rambursat devine exigibilă la data depunerii
decontului de TVA, în limita sumei aprobate prin decizia de rambursare.
Prin voinţa expresă a legiuitorului s-a prevăzut posibilitatea exigibilităţii creanţei la un
moment anterior stabilirii cuantumului său, pentru a preîntâmpina consecinţele ce ar
decurge din soluţionarea cu întârziere a deconturilor de TVA, împrejurare neimputabilă
contribuabilului. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca exigibilitatea creanţei rezultând din decontul
de TVA să aibă loc la momentul emiterii deciziei de rambursare, ar fi prevăzut aceasta în
mod expres.
- faţă de dispoziţiile art. 116 alin. (51) Cod procedură fiscală, în ceea ce îl priveşte pe
cesionar, se au în vedere obligaţiile sale fiscale la data notificării cesiunii. Ca urmare,
momentul de referinţă al compensării creanţelor fiscale cesionate este data notificării
cesiunii, chiar dacă soluţionarea decontului de TVA depus de cedent are loc ulterior.
-în sensul dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, nu se poate reţine că
momentul stabilirii creanţei ar fi cel al emiterii deciziei de rambursare (fapt ce ar impune
imposibilitatea cesionării creanţei anterior acestui moment), întrucât aceasta ar presupune
ca o creanţă să fie exigibilă anterior stabilirii sale, concluzie inacceptabilă din punct de
vedere juridic.

• În cea de-a doua opinie, exigibilitatea creanţei este îndeplinită la data notificării
încheierii contractului de cesiune de creanţă, însă aceasta dobândeşte caracter cert doar la
data restituirii efective prin decizie emisă de organul fiscal. Până la manifestarea voinţei
organului fiscal exprimată printr-un act administrativ de restituire, decontul cu suma
negativă de TVA cu opţiunea de rambursare nu cuprinde o creanţă stabilită potrivit legii,
pentru fi aplicabile dispoziţiile art. 30 alin. (1) Cod procedură fiscală, motiv pentru care s-
a considerat că data la care operează compensarea este data comunicării deciziei de
rambursare.

Opinia formatorului INM

Potrivit prevederilor art. 116 alin. (51) din O.G. nr. 92/2003, privind Codul de procedură
fiscală, „Creanţele fiscale rezultate din cesiunea notificată potrivit prevederilor art. 30 se
sting prin compensare cu obligaţiile cesionarului la data notificării cesiunii.”
Acest text trebuie interpretat sistematic, prin coroborare cu prevederile art. 30 alin. (1)
şi art. 116 alin. (4) din acelaşi act normativ.
Astfel, art. 30 alin. (1) Codul de procedură fiscală prevede că „Creanţele principale
sau accesorii privind drepturi de rambursare sau de restituire ale contribuabililor, precum
şi sumele afectate garantării executării unei obligaţii fiscale pot fi cesionate numai după
stabilirea lor potrivit legii.”
În cazul în care contractul de cesiune a fost încheiat înainte de a fi fost stabilită
creanţa ce formează obiectul cesiunii, prin decizia privind decontul de TVA, nu se punea
problema existenței unei creanţe certe, care să atragă aplicarea automată a art. 116 alin.
(51). Pentru a putea opera compensarea, art. 116 alin. (4) din Codul de procedură fiscală
prevede expres cerinţele constând în certitudinea, lichiditatea şi exigibilitatea creanţelor.

416
 Raportat şi la prevederile art. 622 din Codul civil, creanţa este certă atunci când
existenţa acesteia rezultă din însuşi titlul de creanţă care, în acest caz particular, este actul
administrativ-fiscal, constând în decizia de rambursare a TVA.
Prin urmare, compensarea poate opera doar la data deciziei de rambursare a TVA.
În acest sens s-a pronunțat Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți
de Casație și Justiție prin decizia nr. 1536 din 19 mai 2016, în dosarul nr. 1431/2/2014.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În cadrul dezbaterilor a fost exprimată și opinia că, întrucât textul art. 30 alin. (1)
C.pr.fiscală nu permite cesionarea în absența stabilirii creanțelor potrivit legii, data
deciziei de rambusare a TVA prezintă relevanță cu privire la momentul la care operează
compensarea doar dacă cesiunea de creanță nu a fost contestată, sub aspectul validității
prin prisma creanței ce face obiectul ei, de către organul fiscal. Dacă însă organul fiscal
contestă cesiunea pe motivul că aceasta are ca obiect o creanță ce nu putea fi cesionată
potrivit dipozițiilor art. 30 alin. (1), nu s-ar mai putea reține compensarea, în lipsa unei
proceduri ulterioare, în acest caz, cesiunea având ca obiect, din perspectiva dreptului civil,
fie un bun interzis de lege, fie un bun viitor.

12. Competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-

fiscale de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 35)

• Într-o opinie (decizia civilă nr. 3552 din 23 iunie 2015, pronunţată în dosarul nr.
38022/3/2012; decizia civilă nr. 5814 din 2 decembrie 2015, pronunţată în dosarul nr.
3588/93/2014), casele de asigurări de sănătate sunt competente să emită actele
administrativ- fiscale de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS, pentru următoarele
argumente:
- chiar în contextul anulării în parte a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul
Preşedintelui CNAS nr. 617/2007, până la data de 30.06.2012, inclusiv, caselor de asigurări
de sănătate li s-a recunoscut îndrituirea, potrivit art. V alin. 2 din O.U.G. nr. 125/2011 de a
emite decizii de impunere, concluzie susţinută şi de faptul că termenul stabilit prin
dispozițiile art. V alin. (10) din O.U.G. nr. 125/2011 în care casele de asigurări sociale aveau
obligaţia de a transmite către ANAF o copie a titlurilor prin care au fost individualizate
contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin. (2), a fost prorogat succesiv
prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr. 115/2013 până la data de 30
iunie 2014.
Pe cale de consecinţă, faţă de textul legal expres al art. V alin. (2) din O.U.G. nr.
125/2011 care prevedea la data emiterii deciziei de impunere nr. 766675/23.03.2012
competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-fiscale de
stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS, temeiul competenţei în discuţie era atestat
expres la acel moment de o normă juridică primară reprezentată de ordonanţa de urgenţă a
Guvernului, fiind lipsit de relevanţă, în acest context, faptul anulării unei norme anterioare
din legislaţia secundară de nivelul actului administrativ normativ.

417
 - în cauză nu a rezultat că stabilirea contribuţiei sociale este rezultatului unei inspecţii
fiscale, pentru a deveni incidentă excepţia prevăzută de art. V alin. (3) din O.U.G. nr.
125/2011 şi a se reveni la regula stabilită de art. V alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2011, adică
la competenţa organului fiscal din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

• Într-o a doua opinie (decizia civilă nr. 5667 din 23 noiembrie 2015 pronunţată în
dosarul nr. 2860/93/2014, cu majoritate) se consideră că organului competent al CAS nu
poate emite decizii de impunere, cu următoarea motivare:
- prin sentința nr. 835/08.02.2012 a CAB-SCAF au fost anulate dispoziţiile art. 35 alin.
(1) din Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2007 67, cu motivarea că acestea încalcă
prevederile art. 86 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, potrivit cărora decizia de impunere se
emite de organul fiscal competent, respectiv Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi
unităţile subordonate acesteia, precum şi compartimentele de specialitate ale autorităţilor
administraţiei publice locale [art. 17 alin. (5) din O.G. nr. 92/2003]; organele Casei Naţionale
de Asigurări de Sănătate nefiind organe fiscale, nu pot emite decizii de impunere,
competența de a emite titluri executorii și cea de emite decizii de impunere fiind stabilite
de legiuitor în mod distinct, prima neincluzând-o pe cea de a doua.
-decizia de impunere atacată în cauză a fost emisă la data de 16.06.2014, în condițiile
în care se produceau efectele general obligatorii ale sentinței irevocabile nr.
835/08.02.2012 (publicată în Monitorul Oficial nr. 243/ 04.04.2014) ce arăta, cu putere de
lege conferită de art. 23 din Legea nr. 554/2004, că organele Casei Naţionale de Asigurări
de Sănătate nu sunt organe fiscale şi, în consecinţă, nu pot emite decizii de impunere.
- temeiul legal constituit de dispozițiile art. V alin. (2) și 7 ale O.U.G. nr. 125/2011 este,
din punct de vedere cronologic, anterior sentinței nr. 835/2012 și neagă caracterul general
obligatoriu și pentru viitor al acestei hotărâri judecătorești, conferit de art. 23 din Legea nr.
554/2004; ierarhia normelor juridice impune aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004 în
defavoarea O.U.G. nr. 125/2011;
- considerentele sentinței sus-menționate sunt confirmate de claritatea competenței
materiale stipulată în art. V alin. (1) și (4) din O.U.G. nr. 125/2011, care prevăd că, începând
cu data de 1 iulie 2012, competenţa de administrare a contribuţiilor sociale obligatorii
datorate de persoanele fizice prevăzute la cap. II şi III din titlul IX 2 al Codului fiscal revine
Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, respectiv faptul că, începând cu data de 1 iulie
2012, casele de asigurări sociale predau organelor fiscale din subordinea Agenţiei Naţionale
de Administrare Fiscală, în vederea colectării, creanţele reprezentând contribuţiile sociale
datorate de persoanele fizice prevăzute la cap. II şi III din titlul IX2 al Codului fiscal, stabilite
şi neachitate până la data de 30 iunie 2012.

• În minuta întâlnirii trimestriale organizată la Curtea de Apel București, în data de 17

februarie 2016, referitor la această problemă, a fost pusă în discuție, pentru ipoteza în care
se constată competența caselor de asigurări de sănătate de a emite acte administrativ fiscale
de stabilire a contribuțiilor, aplicarea procedurii de contestare reglementată de Codul de

67
„În conformitate cu art. 215 alin. (3) din lege şi art. 81 din Codul de procedură fiscală, pentru obligaţiile de plată faţă
de fond ale persoanelor fizice care se asigură pe bază de contract de asigurare, altele decât cele pentru care colectarea
veniturilor se face de ANAF, titlul de creanţă îl constituie, după caz, declaraţia prevăzută la art. 32 alin. (4), decizia de
impunere emisă de organul competent al CAS, precum şi hotărârile judecătoreşti privind debite datorate fondului. Decizia
de impunere poate fi emisă de organul competent al CAS şi pe baza informaţiilor primite pe bază de protocol de la ANAF.”

418
procedură fiscală, având în vedere că decizia de soluționare, în cazul caselor de asigurări de
sănătate, îmbracă forma unei simple adrese.

➢ Problema de practică judiciară a fost ridicată și de Curtea de Apel Ploiești, cu

referire la aplicabilitatea deciziei Curţii de Apel Bucureşti nr. 835/2012 şi a deciziei ÎCCJ
– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 10 din data de 11 mai 2015.

• Opinia majoritară la nivelul Secţiei a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal

a Curţii de Apel Ploieşti (decizia nr. 2695/27.10.2015, pronunţată în dosarul nr.
8082/105/2013; decizia nr. 3139/18.12.2015, pronunţată în dosarul nr.6758/105/2014 etc.)
a fost în sensul că, urmare anulării parţiale a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 617/2007 –
respectiv a dispoziţiilor care prevedeau, în esenţă, competenţa caselor de asigurări de
sănătate de a emite decizii de impunere pentru creanţele analizate, prin sentinţa nr.
835/8.02.2012 a Curţii de Apel Bucureşti, rămasă irevocabilă şi publicată în Monitorul Oficial
nr. 243 din 4 aprilie 2014 -, deciziile de impunere emise de către organele CAS sunt lovite
de nulitate.
Totodată, s-a apreciat că efectele sentinţei Curţii de Apel Bucureşti se aplică şi în
cauzele similare aflate pe rolul instanţelor la momentul publicării sentinţei menţionate în
Monitorul Oficial al României, aspect statuat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 10 din data de 11 mai
2015.

• Opinia minoritară (decizia nr. 2403/30.09.2015 pronunţată în dosarul nr.

7279/105/2013) a fost în sensul primei opinii expuse de Curtea de Apel București, respectiv
că organele CAS au competenţa de a emite decizii de impunere pentru creanţe aferente
perioadelor anterioare datei de 1 iulie 2012, în temeiul dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr.
125/2011, act normativ în vigoare şi cu forţă juridică superioară Ordinului preşedintelui CNAS
nr. 617/2007.

• În opinia judecătorilor redactori ai referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești,

odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 125/2011, organele CAS au
competenţa să stabilească, să emită decizii de impunere pentru creanţele aferente perioadei
de până la 1.07.2012, şi să soluţioneze eventualele contestaţii împotriva acestora.
De asemenea, se apreciază că nu îşi găsesc aplicare deciziile Curţii de Apel Bucureşti şi
ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condiţiile în care deciziile de
impunere contestate nu fac nicio referire la Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2007, ci doar
la dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 125/2011.
În motivarea punctului de vedere se arată următoarele:
- din interpretarea sistematică, gramaticală şi logică a dispoziţiilor art. V alin. (1)-(3)
din O.U.G. nr. 125/2011, se poate aprecia că voinţa expresă a legiuitorului a fost aceea ca
A.N.A.F. să preia „de la zero” această atribuţie, începând cu data de 1 iulie 2012, iar
competenţa soluţionării situaţiei anterioare şi, implicit, răspunderea pentru eventualele
disfuncţionalităţi înregistrate, să revină CAS, care a avut această atribuţie anterior.
- în același sens sunt şi dispoziţiile alin. (6) al art. V, conform cărora „sumele
reprezentând contribuţiile prevăzute la alin. (1), inclusiv dobânzile, penalităţile de
întârziere sau majorările de întârziere, pentru care dreptul de a stabili şi/sau dreptul de a
cere executarea silită s-au prescris până la data preluării în administrare a acestora de către

419
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală rămân în responsabilitatea caselor de asigurări
sociale”;
- reglementarea excepţiei ce vizează efectuarea inspecţiei fiscale pentru perioade
anterioare datei de 1 ianuarie 2012 (caz în care stabilirea contribuţiilor sociale, precum şi
soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative prin care s-a făcut stabilirea
revin organelor fiscale), răspunde interesului urmărit de leguiuitor, de a asigura un caracter
unitar inspecţiei fiscale, întrucât, cu ocazia stabilirii altor creanţe datorate bugetului de
stat, aferente perioadei anterioare datei de 1.01.2012, vor fi stabilite şi cele privind
contribuţiile sociale obligatorii (acolo unde e cazul), aferente aceleiaşi perioade, toate
urmând să se regăsească în cadrul raportului de inspecţie fiscală şi, ulterior, al deciziei de
impunere emise de către organele fiscale.
- soluția este susținută și de dispozițiile alin. (7) al art. V, conform cărora „după
stabilirea contribuţiilor sociale obligatorii datorate de persoanele fizice potrivit alin. (2),
casele de asigurări sociale transmit Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală o copie a
titlurilor în care sunt individualizate contribuţiile sociale astfel stabilite, până cel târziu la
data de 30 iunie 2013” (termen prorogat ulterior până la data de 30 iunie 2014).

Opinia formatorului INM

Problema de drept a competenţei caselor de asigurări de sănătate de a stabili

contribuţiile datorate FNUASS a fost dezbătută şi la Întâlnirea reprezentanților Consiliului
Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la
Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, organizată la Curtea de Apel Suceava în
23-24 octombrie 2014. Opinia însuşită de participanții la întâlnire a fost aceea potrivit căreia,
„chiar în contextul anulării în parte a dispozițiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul Președintelui
C.N.A.S. nr. 617/2004, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, caselor de asigurări de
sănătate li s-a recunoscut îndrituirea, pe temeiul art. V alin. 2 din Cap. III al O.U.G. nr.
125/2011 de a emite decizii de impunere și, ulterior, de a soluționa contestațiile
administrative formulate împotriva acestor decizii. Concluzia este susținută și de faptul că
termenul stabilit prin dispozițiile art. V alin. (10) din O.U.G. nr. 125/2011, în care casele
de asigurări sociale aveau obligația de a transmite către A.N.A.F. o copie a titlurilor prin
care au fost individualizate contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin.
2, a fost prorogat succesiv prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr.
115/2013 până la data de 30 iunie 2014 inclusiv.” (pag. 11, pct. 12 din minuta întâlnirii).68

68
O.U.G. nr. 125/2011, Art. V:
„(1) Începând cu data de 1 iulie 2012, competența de administrare a contribuțiilor sociale obligatorii datorate de persoanele
fizice prevăzute la cap. II și III din titlul IX 2 al Codului fiscal revine Agenției Naționale de Administrare Fiscală.
(2) Competența de administrare a contribuțiilor sociale datorate de persoanele fizice prevăzute la alin. (1) pentru veniturile
aferente perioadelor fiscale anterioare datei de 1 ianuarie 2012, precum și perioadei 1 ianuarie–30 iunie 2012 cu titlu de
contribuții sociale aferente anului 2012 și, totodată, pentru soluționarea contestațiilor împotriva actelor administrative prin
care s-a făcut stabilirea revine caselor de asigurări sociale, potrivit legislației specifice aplicabile fiecărei perioade.
(3) Prin excepție de la prevederile alin. (2), în cazul efectuării inspecției fiscale pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie
2012, stabilirea contribuțiilor sociale, precum și soluționarea contestațiilor împotriva actelor administrative prin care s-a făcut
stabilirea revin organelor fiscale prevăzute la alin. (1).
(4) Începând cu data de 1 iulie 2012, casele de asigurări sociale predau organelor fiscale din subordinea Agenției Naționale
de Administrare Fiscală, în vederea colectării, creanțele reprezentând contribuțiile sociale datorate de persoanele fizice
prevăzute la cap. II și III din titlul IX2 al Codului fiscal, stabilite și neachitate până la data de 30 iunie 2012. Predarea-
preluarea se face până la data de 30 septembrie 2012, pe titluri de creanță și pe scadențe, pe baza protocolului de predare-
primire și a următoarelor documente: (...)
420
 Conform art. V alin. (2) din O.U.G. nr. 125/2011, în competenţa caselelor de asigurări
sociale au rămas atribuţiile de administrare a contribuțiilor sociale datorate de persoanele
fizice prevăzute la alin. (1) pentru veniturile aferente perioadelor fiscale anterioare datei
de 1 ianuarie 2012, precum și perioadei 1 ianuarie–30 iunie 2012 cu titlu de contribuții sociale
aferente anului 2012 și, totodată, pentru soluționarea contestațiilor împotriva actelor
administrative prin care s-a făcut stabilirea, cu obligaţia de a finaliza operaţiunile şi de a
transmite autorităţii fiscale o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile
sociale astfel stabilite, în termenul prevăzut în alin. (7) şi prorogat succesiv.
Dacă pentru acele contribuţii, aferente perioadei anterioare datei de 30 iunie 2012,
divergenţele de jurisprudenţă s-au menţinut, nefiind înlăturate prin mecanismele
administrative de unificare a practicii, se pune problema oportunităţii declanşării unui recurs
în interesul legii.
Forma sau denumirea actului prin care casele de asigurări de sănătate au soluţionat
contestaţiile administrative împotriva actelor de impunere (decizie, adresă, notificare etc.)
nu prezintă relevanţă, esenţial fiind să fi fost urmată şi rezolvată efectiv procedura de
contestare.
Prin decizia nr. 10 din data de 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a stabilit, cu titlu general, că efectele
unei hotărâri judecătoreşti de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ se
produc şi în privinţa actelor individuale emise în temeiul acestuia, contestate în cauze aflate
pe rolul instanţelor la momentul publicării hotărârii în Monitorul Oficial al României, dar
impactul concret a unei astfel de hotărâri asupra raportului juridic litigios este apreciat de
instanţă în raport cu întreg contextul normativ şi cu circumstanţele speţei.

A fost însușită, în unanimitate, opinia exprimată în punctul de vedere al

formatorului INM.
Referitor la creanțele pentru care se pune problema menținerii competenței casei de
asigurări sociale de sănătate anterioare datei de 30 iunie 2012, s-a precizat că ceea ce s-a
prorogat succesiv de către legiuitor a fost doar termenul de transmitere a dosarelor cu
actele de impunere corespunzătoare către autoritățile fiscale.

(6) Sumele reprezentând contribuțiile prevăzute la alin. (1), inclusiv dobânzile, penalitățile de întârziere sau majorările de
întârziere, pentru care dreptul de a stabili și/sau dreptul de a cere executarea silită s-au prescris până la data preluării în
administrare a acestora de către Agenția Naționala de Administrare Fiscală rămân în responsabilitatea caselor de asigurări
sociale.
(7) După stabilirea contribuțiilor sociale obligatorii datorate de persoanele fizice potrivit alin. (2), casele de asigurări
sociale transmit Agenției Naționale de Administrare Fiscală o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile
sociale astfel stabilite, până cel târziu la data de 30 iunie 2013.”
O.U.G. nr. 71/2013, Art. III: „Termenul prevăzut la art. V alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2011
pentru modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea
I, nr. 936 din 30 decembrie 2011, aprobată prin Legea nr. 106/2012, se prorogă până la data de 31 decembrie 2013, inclusiv”.
O.U.G. nr. 115/2013, Art. III: „ Termenul prevăzut la art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2013 pentru
modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 64/2001 privind repartizarea profitului la societățile naționale,
companiile naționale și societățile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, precum și la regiile autonome și pentru
prorogarea unui termen, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 388 din 28 iunie 2013, se prorogă pâna la
data de 30 iunie 2014 inclusiv”.

421
 13. Competenţa materială a organului fiscal în privinţa efectuării inspecţiei fiscale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 38)

Problema necompetenței organelor fiscale a fost invocată în cadrul acţiunii în anularea

deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, ca motiv de nelegalitate a deciziilor de
impunere.

• Într-o opinie, efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia judeţeană a

finanţelor publice nu poate fi reţinută ca motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu
motivarea că prin Ordinul nr. 1104/01.08.2013, emis în baza H.G. nr. 520/2013 a fost
stabilită noua structură organizatorică a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice
şi a structurilor din cadrul acestora (administraţiile judeţene ale finanţelor publice, serviciile
fiscale municipale şi orăşeneşti, birouri fiscale comunale etc.) iar în anexele la ordinul
menționat este stabilită structura organizatorică pentru administraţiile judeţene, care au
sediul stabilit în aceleaşi localităţi ca şi direcţiile generale regionale ale finanţelor publice,
structură cuprinzând servicii de inspecţie fiscală, motiv pentru care activitatea de inspecţie
fiscală se efectuează la nivelul administraţiilor judeţene ale finanţelor publice.
• Într-o altă opinie, efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia judeţeană a
finanţelor publice constituie motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu motivarea că
Ordinul preşedintelui ANAF 375/2009 nu face parte din actele de administrare internă a
autorităţii publice care să producă efecte doar în interiorul persoanei juridice de drept
public; acesta este prevăzut expres de dispozițiile art. 99 alin. (2) din legea procesual fiscală
(O.G. nr. 92/2003), normă legală prin care se stabileşte competenţa administrativă şi
normativă în favoarea preşedintelui ANAF de a emite ordine privind stabilirea competenței
de exercitare a inspecţiei fiscale și delegarea altor organe fiscale să exercite aceste
operaţiuni administrative.
• Opinia redactorului referatului (de la Tribunalul Cluj) este în sensul celei de-a doua
opinii sus-menționate, respectiv că efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia
judeţeană a finanţelor publice constituie motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu
motivarea că reorganizarea ANAF prin H.G. nr. 520/2013 şi Ordinul 1104/01.08.2013 nu
vizează competenţa materială, astfel încât aplicabil rămâne Ordinul Preşedintelui ANAF nr.
375/2009.
• Opinia redactorului referatului (de la Curtea de Apel Cluj) este în acord cu practica
judiciară constantă a Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie - deciziile 3525 din 2 iulie 2010 şi, respectiv, nr. 646 din 12.02.2014.
În deciziile menționate, instanța supremă a reținut următoarele:
✓ pretinsa necompetenţă materială a echipei de inspecţie fiscală de a efectua
controlul fiscal la persoanele fizice pe linie de TVA nu putea fi reţinută ca temei al anulării
actelor administrativ fiscale atacate, relevanţă juridică prezentând prevederile Codului de
procedură fiscală, în care, finalmente, controlul fiscal își are temeiul juridic [art. 99 alin.
(1)-(3)];
✓ Ordinul intern nr. 375/2009 a fost emis de preşedintele ANAF pentru organizarea
internă a activităţii organului fiscal. Destinatarul ordinului respectiv nu sunt terţii, iar
prevederile acestuia nu au produs efecte externe, în raporturile juridice dintre autoritatea

422
fiscală şi partea litigantă, în calitatea sa de contribuabil, care, astfel, nu poate invoca o
vătămare ce nu ar putea fi înlăturată în alt mod decât prin anularea actului încheiat.
✓ câtă vreme Ordinul preşedintelui ANAF nr. 375/2009 nu a fost anulat pe cale
directă şi nici nu s-a invocat, cu respectarea tuturor cerinţelor legale şi acordarea garanţiilor
procesuale părţilor din cauză, nelegalitatea actului pe cale incidentală, concluzia conform
căreia actul ar părea inexistent apare ca fiind fără suport legal.

Opinia formatorului INM

Competenţa autorităţii emitente este o condiţie de validitate a actului administrativ,

prevăzută de lege, cu caracter obligatoriu, exclusiv şi autonom, ceea ce implică dreptul
titularului de a-şi exercita atribuţiile şi, implicit, obligaţia celorlalte autorităţi de a asigura
independenţa operativă necesară realizării acesteia şi de a nu se substitui titularului
competenţei, chiar dacă acesta este subordonat ierarhic.
Nepublicarea în Monitorul Oficial a Ordinului intern nr. 1172/2009 nu poate constitui
motiv de constatare, de plano, a nulităţii actelor administrativ fiscale atacate, acesta fiind
emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală pentru organizarea internă a activităţii
organului fiscal. Inspecţia fiscală exercitată de organele fiscale îşi are temeiul juridic în
prevederile cu forţă juridică superioară ale art. 99 alin. (1)-(3) din O.G. nr. 92/2003 privind
Codul de procedură fiscală şi ale hotărârii de guvern care a prevăzut structura organizatorică
a ANAF, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice şi a structurilor din cadrul
acestora. În sensul indicat s-a pronunţat Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei
Curți de Casație și Justiție şi în decizia nr. 2444 din 27 mai 2014.
A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.
S-a menționat că problema a fost generată de practica unor organe ale administrației,
care, sub aparența unor acte normative menite să le reglementeze organizarea internă,
adoptă acte administrative care au caracter normativ și care ar trebui publicate în Monitorul
Oficial.

14. Răspunderea solidară a administratorului cu debitorul insolvabil, în temeiul art.

27 alin. (2) lit. c) din O.G. nr. 92/2003. Condiţia relei-credinţe. Sarcina organului
fiscal de a prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei credinţe a
administratorului care, în perioada exercitării mandatului, nu şi-a îndeplinit
obligaţia legală de a cere instanţei competente deschiderea procedurii
insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei respective şi rămase
neachitate la data declarării stării de insolvabilitate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 39)

• Într-o opinie, se apreciază că simpla stare de pasivitate a administratorului faţă de

obligaţiile sale legale de declarare a insolvenţei nu probează reaua credinţă a acestuia, în
lipsa altor elemente de fapt care să dovedească manopere dolosive din partea acestuia.
Neîndeplinirea obligaţiei de declarare a insolvenţei nu este suficientă pentru antrenarea
răspunderii, legiuitorul prevăzând o condiţie în plus, respectiv ca neîndeplinirea acestei
obligaţii să aibă loc cu rea credinţă. S-a considerat că sarcina probei revine organului fiscal.
423
 • Într-o altă opinie, s-a apreciat că starea de pasivitate prezumă existenţa relei credinţe
(prezumţie judecătorească), astfel că administratorul trebuie să probeze că a fost de bună-
credinţă prin arătarea unor elemente de fapt care l-au determinat să nu solicite deschiderea
procedurii insolvenţei.

Opinia formatorului INM

Cazul de antrenare a răspunderii solidare reglementat în art. 27 alin. (2) lit. c) din O.G.
nr. 92/2003 şi în art. 25 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 207/ 2015 privind Codul de procedură
fiscală are în vedere administratorul care, în perioada exercitării mandatului, cu rea
credinţă, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere instanţei competente deschiderea
procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei respective şi rămase
neachitate la data declarării stării de insolvabilitate.
Conform art. 12 alin. (4) din Noul Cod de procedură fiscală, buna-credinţă a
contribuabilului se prezumă până când organul fiscal dovedeşte contrariul. Codul anterior nu
are o normă expresă similară, dar prevede că şi el că relațiile dintre contribuabili și organele
fiscale trebuie să fie fundamentate pe bună-credință, în scopul realizarii cerințelor legii, iar
principiul potrivit căruia buna- credinţă se prezumă operează şi în această materie.

A fost însușit, cu majoritate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

A fost exprimată și opinia conform căreia reaua-credință rezultă din starea de pasivitate
a administratorului, cu următoarea argumentare:
- obligația de declarare a insolvenței este certă, fiind stabilită de legiuitor în sarcina
administratorului. Problema se pune în mod similar și cu privire la obligația stabilită la lit.
d) a aceluiași articol, de declarare a creanțelor fiscale.
- este dificil de imaginat conținutul concret al probei relei-credințe a administratorului
(care implică intenția), probă care ar incumba organului fiscal, dincolo de neîndeplinirea
obligației legale;
- nimic nu împiedică administratorul să facă dovada cauzelor obiective care l-au
împiedicat să declare starea de insolvență și a evita, astfel, antrenarea răspunderii;
- obligația debitorului de a solicita deschiderea procedurii de insolvență este
reglementată de o manieră foarte clară și tranșantă în noua legea a insolvenței nr. 85/2014
– art. 66 prevede că debitorul aflat în stare de insolvenţă este obligat să adreseze
tribunalului o cerere pentru a fi supus dispoziţiilor legii, în termen de maximum 30 de zile
de la apariţia stării de insolvenţă, cererea putând fi semnată de persoanele care, potrivit
actelor constitutive sau statutelor, au calitatea de a le reprezenta, fără a mai fi necesară
o hotărâre a asociaţilor sau acţionarilor.

15. Efectele deciziei CJUE C-76/14 Mihai Manea împotriva Instituţiei Prefectului
Judeţului Braşov asupra timbrului de mediu, stabilit în baza O.U.G. nr. 9/2013
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 40)

Problema care se impune a fi lămurită este dacă în urma hotărârii pronunţate în cauza
menţionată se impune sau nu restituirea timbrului de mediu.

424
 • O primă orientare (însuşită de Tribunalul Bihor) este în sensul ca și după pronunţarea
hotărârii CJUE menționată să se continue practica judecătorească statornicită anterior, în
sensul de a se respinge acţiunile având ca obiect anularea deciziei de calcul a timbrului de
mediu şi restituirea sumei reprezentând timbru de mediu, cu motivarea că hotărârea CJUE
a fost pronunţată avându-se în vedere dispoziţiile Legii nr. 9/2012 în forma în vigoare în anul
2013, care reglementa taxa pentru emisiile poluante. În consecință, nu s-ar putea face
aplicarea hotărârii CJUE în materia timbrului de mediu care are o reglementare distinctă.
• O a doua orientare (însuşită de Tribunalul Satu Mare şi Curtea de Apel Oradea) este
în sensul că se impune admiterea unor astfel de acţiuni ţinând seama de considerentele
avute în vedere la pronunţarea deciziei CJUE în cauza Manea.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reținut că taxa pentru emisii poluante, în forma
în vigoare în anul 2013, încalcă prevederile art. 110 TFUE, având în vedere că sunt scutite
de la plata acesteia autovehiculele de ocazie de pe piaţa naţională pentru care anterior s-a
plătit taxa pe poluare pentru autovehicule. Or, timbrul de mediu este reglementat în mod
identic sub acest aspect, scutirea fiind menţinută prin art. 7 din O.U.G. nr. 9/2013. Prin
urmare, ubi eadem ratio ibi eadem solutio esse debet.

Opinia formatorului INM

La data de 14 aprilie 2015, Curtea a pronunţat hotărârea în cauza Manea, stabilind că

articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca un stat membru să instituie
o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor
înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru
respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra
acestora din urmă, însă se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă
autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită o taxă în vigoare anterior
declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.
În cuprinsul hotărârii pronunţate în cauza Manea, Curtea a analizat, la fel ca şi în
hotărârile din cauzele Tatu şi Nisipeanu, neutralitatea taxei dintr-o dublă perspectivă: a
apreciat că taxa pe emisii poluante răspunde exigenţelor neutralităţii, dar comparând taxa
pe emisii poluante cu valoarea reziduală a taxelor anterioare a ajuns la concluzia că, prin
aplicarea scutirilor de la plata noii taxe a autovehiculelor care au plătit o taxă în vigoare
anterior, declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii, şi care trebuie restituită, valoarea
reziduală încorporată este egală cu zero, fiind astfel în mod necesar inferioară taxei pe
emisii poluante, iar o asemenea situație este incompatibilă cu articolul 110 TFUE.
Reglementarea din O.U.G. nr. 9/2013 este similară Legii nr. 9/2012, ceea ce ar impune
aceeaşi analiză efectuată în cauza Manea, prin compararea noii taxe (timbrul de mediu) cu
valoarea reziduală a taxelor anterioare (taxa specială, taxa pe poluare sau taxa pentru
emisiile poluante), pentru a constata dacă valoarea timbrului de mediu aplicat unui
autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură
depășește sau nu valoarea reziduală menționată. Articolul 110 din TFUE se opune excluderii
de la plata unei taxe, precum timbrul de mediu reglementat de O.U.G. nr. 9/2013, cu ocazia
transcrierii dreptului de proprietate, a autovehiculelor pentru care s-a achitat anterior o altă
formă a taxei, declarată neconformă cu dreptul UE, în condiţiile în care valoarea taxei
reziduale încorporată în valoarea autovehiculelor de pe piaţa internă este inferioară noii
taxe.
De asemenea, conform jurisprudenţei CJUE, taxele percepute cu încălcarea prevederilor
dreptului Uniunii trebuie, în principiu, să fie restituite cu dobândă. Această obligație
425
reprezintă consecința și completarea drepturilor conferite justițiabililor de dispozițiile
dreptului Uniunii care interzic astfel de taxe, așa cum au fost acestea interpretate 69 de
Curte.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante70, dreptul Uniunii nu se opune ca
un sistem juridic național să refuze o rambursare de taxe percepute fără a fi datorate în
condiții care ar duce la o îmbogățire fără justă cauză a avânzilor cauză. Protecția drepturilor
garantate în acest domeniu de ordinea juridică a Uniunii nu impune, așadar, rambursarea
impozitelor și a taxelor percepute cu încălcarea dreptului Uniunii, în cazul în care se
stabilește că persoana obligată la plata acestor taxe le-a repercutat în mod efectiv asupra
altor persoane, în speţă asupra cumpărătorului71.

În unanimitate, s-a agreat reluarea discuțiilor cu privire la această problemă cu

ocazia unei întâlniri viitoare, având în vedere sesizarea CJUE cu o cerere de întrebare
preliminară formulată de Curtea de Apel Cluj în cauza Budișan (cu termen de
soluționare în data de 9 iunie 2016).

În cadrul dezbaterilor pe acest punct s-a menționat că o sesizare similară a CJUE cu o

întrebare preliminară (cu privire la interpretarea dispozițiilor legale referitoare la timbrul
de mediu) a fost transmisă și de Curtea de Apel Oradea, soluționarea acestei sesizări fiind
însă suspendată până la pronunțarea asupra întrebării preliminare formulate de Curtea de
Apel Cluj.
Soluția propusă în punctul de vedere al formatorului INM, cu trimitere la jurisprudența
CJUE din cauza Manea, conform căreia, în măsura în care sarcina plății taxei a fost trecută
asupra cumpărătorului, nu se impune restituirea acesteia, este împărtășită și de Agentul
Guvernamental pentru CJUE.
Practica majoritară la nivelul instanțelor este în sensul suspendării soluționării
cauzelor până la pronunțarea CJUE în cauza Budișan, existând însă și soluții de admitere a
cererilor de restituire a timbrului de mediu, pe considerentele de analogie expuse în cel
de-al doilea punct de vedere din materialul înaintat de Curtea de Apel Oradea.

Notă
Prin hotărârea pronunțată în cauza C‑586/14 - Vasile Budișan împotriva Administrației
Județene a Finanțelor Publice Cluj, la data de 9 iunie 2016, CJUE a statuat următoarele:
„Articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că:
– nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică
autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și
autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri
în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă;

69
A se vedea în special Hotărârea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, 199/82, punctul 12, precum și Hotărârea din 8 martie
2001, Metallgesellschaft și alții, C-397/98 și C-410/98, punctul 84.
70
În literatura de specialitate sunt indicate: Hotărârea din 15 septembrie 2011, Accor, C-310/09, EU:C:2011:581, punctul 72;
Hotărârea din 10 aprilie 2008, Marks & Spencer, C-309/06, EU:C:2008:211, punctul 41; Hotărârea din 21 septembrie 2000,
Michaïlidis, C-441/98 și C 442/98, EU:C:2000:479, punctul 31; Hotărârea din 9 februarie 1999, Dilexport, C-343/96,
EU:C:1999:59, punctul 47; Hotărârea din 24 martie 1988, Comisia/Italia, 104/86, EU:C:1988:171, punctul 6.
71
Hotărârea din 15 septembrie 2011, Accor, C-310/09, EU:C:2011:581, punctul 72; Hotărârea din 14 ianuarie 1997, Comateb
și alții, C-192/95-C-218/95, EU:C:1997:12, punctul 21; Hotărârea din 6 septembrie 2011, Lady & Kid și alții, C-398/09,
EU:C:2011:540, punctul 18.
426
 – se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele
deja înmatriculate pentru care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare
anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii”.
CJUE a analizat, în decizia menționată, neutralitatea timbrului de mediu față de
concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele
similare românești deja înmatriculate în acest stat membru și care nu beneficiază de scutirea
prevăzută de O.U.G. nr. 9/2013, iar pe de altă parte, față de autovehiculele similare
românești deja înmatriculate în acest stat membru și care beneficiază de scutirea prevăzută
de O.U.G. nr. 9/2013. Sub acest ultim aspect, sunt relevante statuările Curții din parag. 38-
42:
„38 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, valoarea taxei percepute
cu ocazia înmatriculării unui autovehicul se încorporează în valoarea acestui autovehicul.
Atunci când un autovehicul înmatriculat cu plata unei taxe într‑un stat membru este ulterior
vândut ca autovehicul rulat în acest stat membru, valoarea sa de piață include valoarea
reziduală a acestei taxe. Dacă valoarea taxei aplicate la data înmatriculării unui autovehicul
rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură depășește
valoarea reziduală menționată, se încalcă articolul 110 TFUE (Hotărârea din 19 decembrie
2013, X, C‑437/12, EU:C:2013:857, punctele 30 și 31, precum și jurisprudența citată).
39 În aceste condiții, o taxă incompatibilă cu dreptul Uniunii, precum cele
menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre, trebuie să fie restituită cu dobândă (a se
vedea în acest sens Hotărârea din 18 aprilie 2013, Irimie, C ‑565/11, EU:C:2013:250, punctele
20 și 21, precum și Hotărârea din 15 octombrie 2014, Nicula, C‑331/13, EU:C:2014:2285,
punctele 27 și 28), iar valoarea sa trebuie, în consecință, considerată ca nemaifiind
încorporată în valoarea de piață a autovehiculelor cărora li se aplică această taxă. Întrucât
valoarea reziduală a taxei menționate în valoarea acestor vehicule este egală cu zero, ea
este, prin urmare, în mod necesar inferioară noii taxe, în speță timbrul de mediu, aplicată
unui autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură
(a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C‑76/14, EU:C:2015:216,
punctul 50).
40 Desigur, în cauza principală, articolul 4 litera d) din OUG nr. 9/2013 are în
vedere situația în care, pentru un anumit vehicul, taxa de înmatriculare care îl grevează a
fost restituită efectiv și prevede că, în acest caz, transcrierea dreptului de proprietate
asupra vehiculului respectiv determină plata timbrului de mediu.
41 Este necesar să se considere însă că valoarea reziduală a unei taxe incompatibile
cu dreptul Uniunii încetează să fie încorporată în valoarea de piață a unui vehicul din
moment ce proprietarul acestui vehicul dispune, în temeiul acestui drept, de posibilitatea
de a obține restituirea acestei taxe, independent de faptul că ea a fost sau nu a fost efectiv
restituită la data vânzării vehiculului menționat.
42 Astfel, această simplă posibilitate este de natură să îi încurajeze pe proprietarii
vehiculelor rulate românești vizate să propună pentru aceste vehicule, chiar dacă taxa
vizată nu a fost încă restituită, un preț de vânzare care să nu țină seama de taxa respectivă.
Or, în cazul în care taxa nu a fost încă restituită, cumpărătorii vehiculelor menționate vor
fi, în temeiul articolului 4 litera c) din OUG nr. 9/2013, scutiți de timbrul de mediu. În
schimb, vehiculele rulate importate dintr‑un alt stat membru vor fi invariabil supuse
timbrului de mediu prevăzut de OUG nr. 9/2013 la înscrierea în România a dreptului de
proprietate asupra acestor vehicule. Astfel, o scutire precum cea rezultată din această
dispoziție este de natură să ofere un avantaj concurențial vehiculelor rulate prezente deja
pe piața românească și, în consecință, să descurajeze importul de vehicule similare din alte
427
state membre”.

16. Interpretarea art. II din O.G. nr. 40/2015 cu privire la termenul de prescripţie a
dreptului de a solicita restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi
autovehicule, taxei pe poluare pentru autovehicule sau a taxei pentru emisiile
poluante provenite de la autovehicule, pentru acele taxe pentru care s-a împlinit
termenul de 5 ani de prescripţie pentru a cere restituirea lor, la data intrării în
vigoare a O.G. nr. 40/2015, în cazul litigiilor aflate pe rol la acest moment
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 43)

• Într-o opinie s-a apreciat că art. II din O.G. nr. 40/2015 se interpretează în sensul că
acesta are ca efect fie repunerea în termenul de prescripţie a dreptului de a cere restituirea
în ceea ce priveşte toate taxele speciale pentru autoturisme şi autovehicule, taxele de
poluare pentru autovehicule sau taxele pentru emisiile poluante provenite de la
autovehicule, în situaţia în care acest termen s-a împlinit anterior intrării în vigoare a O.G.
nr. 40/2015, fie întreruperea termenului de prescripţie, dacă acesta este în curs, în ambele
cazuri începând să curgă un nou termen de prescripţie de 5 ani, reglementat de O.G. nr.
92/2003.
S-a apreciat că dreptul la restituire este unul şi acelaşi drept şi nu poate fi considerat un
drept nou conferit de O.G. nr. 40/2015, de vreme ce are acelaşi obiect, noutatea legislativă
constând în prevederea posibilităţii de recuperare pe cale administrativă a taxei, fără a fi
necesară introducerea unei acţiuni în justiţie şi obţinerea, astfel, a unui titlu executoriu.

• Într-o altă opinie, s-a apreciat că termenul de prescripţie a dreptului de a cere

restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi autovehicule, a taxei de poluare pentru
autovehicule sau a taxei pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule curge potrivit
art. 131 Cod de procedură fiscală, calculându-se potrivit acestui text normativ, astfel că
acţiunile introduse după împlinirea acestui termen sunt respinse ca fiind prescrise.
S-a considerat că art. II din O.G. nr. 40/2015 dă naştere dreptului de a cere restituirea
taxei în temeiul acestui act normativ şi nu poate fi interpretat ca operând o repunere în
termenul de prescripţie, fiind vorba despre un alt drept acordat de legiuitor, pe un alt temei
juridic, respectiv O.G. nr. 40/2015.72

72
Problema pare incomplet descrisă. Totuși, în această formă apare în Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curţile de apel din 30-31 mai 2016, de la Curtea de Apel
Oradea.
428
 17. Taxă de poluare stabilită și achitată după 01.01.2013. Aplicarea dispozițiilor
O.G. nr. 40/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 9/2013 și în cazul
autovehiculelor noi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 44)

• Conform jurisprudenței citate, prima instanță în mod temeinic a reținut că, după
încetarea suspendării dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 9/2012 (1.01.2013), taxa
pentru emisiile poluante era datorată atât pentru autoturismele pentru care se face prima
înmatriculare în România, cât şi pentru cele aflate deja în circulaţie înmatriculate în ţară.
Obligația prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 9/2012, ce stau la baza plăţii taxei în litigiu,
contravin dreptului comunitar, însă numai până la data de 1.01.2013, în măsura în care
dispoziţiile art. 4 alin. (2), prevedeau că obligaţia de plată a taxei intervine şi cu ocazia
primei transcrieri a dreptului de proprietate, în România, asupra unui autovehicul rulat şi
pentru care nu a fost achitată taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, conform
Legii nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare, sau taxa pe poluare pentru
autovehicule şi care nu face parte din categoria autovehiculelor exceptate sau scutite de la
plata acestor taxe, potrivit reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării,
aceste dispoziţii fiind suspendate prin alineatul din O.U.G. nr. 1/2012 începând cu
31.01.2012 până la 01.01.2013.
Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unui regim discriminatoriu faţă de
autoturismele de ocazie înmatriculate anterior în România şi pentru care, cu ocazia
reînmatriculării, taxa pentru emisii poluante nu s-ar percepe, cum era cazul în perioada în
care aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din lege a fost suspendată.
• Admiterea căii de atac se impune însă prin raportare la dispoziţiile art. 12 din O.U.G.
nr. 9/2013, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 40/2015: „(1) Contribuabilii care au
achitat taxă specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxa pe poluare pentru
autovehicule sau taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, potrivit
reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării, pot solicita restituirea acesteia
prin cerere adresată organului fiscal competent, în termenul de prescripţie prevăzut de
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare. (2) Sumele prevăzute la alin. (1), precum şi dobânzile
datorate contribuabilului pentru perioada cuprinsă între data perceperii taxei speciale
pentru autoturisme şi autovehicule, taxei pe poluare pentru autovehicule sau taxei pentru
emisiile poluante provenite de la autovehicule şi data restituirii acesteia se achită către
persoana prevăzută la alin. (1), potrivit prevederilor art. 117 din Ordonanţa Guvernului nr.
92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pe parcursul a 5 ani
calendaristici, prin plata în fiecare an a 20% din valoarea acestora, iar plata tranşelor anuale
se efectuează conform graficului stabilit de organul fiscal competent”.

Opinia formatorului INM

Conform art. II din O.G. nr. 40/2015 „dreptul contribuabililor prevăzut la art. 12 alin.
(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru
autovehicule, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 37/2014, astfel cum

429
aceasta a fost modificată prin prezenta ordonanţă, de a cere restituirea se naşte la data
intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, indiferent de momentul la care s-a perceput taxa”.
Deşi textul respectiv se referă la naşterea unui drept de a cere restituirea, interpretarea
lui restrictivă, literală, ar putea genera diferenţe de tratament nejustificate în defavoarea
persoanelor implicate în litigii aflate pe rolul instanţelor.

Pe această problemă nu au putut fi identificate deocamdată soluții de practică

judiciară la nivel național care să justifice adoptarea unui punct de vedere.

În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții pronunțate la nivelul instanțelor din raza
a două curți de apel, conform cărora:
- în aplicarea principiului supremației dreptului UE, s-a apreciat că dispozițiile art. II
din O.G. nr. 40/2015 reprezintă un remediu eficient de drept intern și, fiind în prezența
unei cauze civile noi, termenul de prescripție urmează a fi calculat, potrivit art. 135
C.pr.fisc., de la intrarea în vigoare a ordonanței.
- dispozițiile O.G. nr. 40/2015 se aplică exclusiv autoturismelor rulate (second-hand),
cu motivarea că intenția legiuitorului la adoptarea ordonanței a fost exclusiv remedierea
regimului taxelor aplicabile acestui tip de autoturisme, în aplicarea jurisprudenței în
materie a CJUE;
-dispozițiile O.G. nr. 40/2015 se aplică atât autoturismelor second-hand, cât și celor
noi, întrucât ordonanța nu distinge cu privire la tipul de autoturism căruia i se aplică.

18. Sancţiunea ce intervine în cazul emiterii actului fiscal cu depăşirea termenului

de definitivare a inspecţiei fiscale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 78)

18.1 Practica judiciară

În cadrul dezbaterilor problema de drept a fost precizată, în sensul că urmează a fi
dezbătută natura termenului de finalizare a inspecției fiscale prevăzut de dispozițiile art.
126 alin. (1) Cod de procedură fiscală.
În ceea ce privește sancțiunea care poate interveni cu privire la actele de control emise
cu depășirea termenului reglementat de dispozițiile art. 126 alin. (1) C.proc.fisc., s-a
menționat că analiza tipului de nulitate trebuie circumscrisă regimului special al nulității
actului administrativ fiscal, configurat de dispozițiile art. 49 și 50 din Codul de procedură
fiscală.
S-a menționat că nu se poate reține, în ipoteza în discuție, sancțiunea nulității absolute,
cazurile de nulitate absolută în materia actelor administrativ fiscale fiind limitativ
reglementate de art. 49 C.proc.fisc., concluzie susținuă de dispozițiile art. 49 alin. (3) teza
I [„(3) Actele administrative fiscale prin care sunt încălcate alte prevederi legale decât cele
prevăzute la alin. (1) sunt anulabile (…)”]. În același sens a fost evocată practica existentă
la nivelul unor curți de apel, în sensul reținerii nulității relative a actelor administrativ
fiscale, în măsura în care se face dovada unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel.
430
 Un alt argument în sprijinul opiniei conform căreia termenul prevăzut de dispozițiile art.
126 alin. (1) C.proc.fisc. este un termen de recomandare este faptul că din rațiuni de tehnică
legislativă, de regulă, legiuitorul înțelege să sancționeze nerespectarea unui termen de
decădere cu nulități exprese; or, în speță, o astfel de nulitate nu este reglementată.
Cu toate acestea, s-a menționat că reținerea caracterului de recomandare al termenului
în care trebuie realizată inspecția fiscală nu se conciliază cu efectele pe care dispozițiile
art. 126 alin. (2) teza a II-a C. proc. fisc. le atribuie nefinalizării inspecției în dublul perioadei
menționate la art. 126 alin. (1), respectiv încetarea competenței organului de inspecție
fiscală și reluarea inspecției condiționat de aprobarea organului ierarhic superior [„(2) În
cazul în care inspecţia fiscală nu se finalizează într-o perioadă reprezentând dublul perioadei
prevăzute la alin. (1), inspecţia fiscală încetează, fără a se emite raport de inspecţie fiscală
şi decizie de impunere sau decizie de nemodificare a bazei de impunere. În acest caz, organul
de inspecţie fiscală poate relua inspecţia, cu aprobarea organului ierarhic superior celui care
a aprobat inspecţia fiscală iniţială, o singură dată pentru aceeaşi perioadă şi aceleaşi
obligaţii fiscale, cu respectarea prevederilor art. 117 alin. (1)”].

18.2 Opinia formatorului INM

Problema de drept care se pune constă în natura termenelor de efectuare a inspecției
fiscale reglementate de art. 126 alin. 1 din noul Cod de procedură fiscală și sancțiunea care
intervine în cazul depășirii acestora.
Textele relevante sunt următoarele :

Art. 126
Durata efectuării inspecţiei fiscale
(1) Durata efectuării inspecţiei fiscale este stabilită de organul de inspecţie fiscală,
în funcţie de obiectivele inspecţiei, şi nu poate fi mai mare de:
a) 180 de zile pentru contribuabilii mari, precum şi pentru contribuabilii/plătitorii
care au sedii secundare, indiferent de mărime;
b) 90 de zile pentru contribuabilii mijlocii;
c) 45 de zile pentru ceilalţi contribuabili.
(2) În cazul în care inspecţia fiscală nu se finalizează într-o perioadă reprezentând
dublul perioadei prevăzute la alin. (1), inspecţia fiscală încetează, fără a se emite raport
de inspecţie fiscală şi decizie de impunere sau decizie de nemodificare a bazei de impunere.
În acest caz, organul de inspecţie fiscală poate relua inspecţia, cu aprobarea organului
ierarhic superior celui care a aprobat inspecţia fiscală iniţială, o singură dată pentru aceeaşi
perioadă şi aceleaşi obligaţii fiscale, cu respectarea prevederilor art. 117 alin. (1).

Rezultă din interpretarea coroborată a celor două alineate că atât raportul de inspecție
fiscală, cât și decizia de impunere sau decizia de nemodificare a bazei de impunere întocmite

431
peste termenele prevăzute la alin. 1 sunt valabil întocmite și nu pot fi anulate pentru acest
considerent. Într-adevăr, de vreme ce doar în cazul depășirii dublului acestor termene
inspecția fiscală încetează (cu consecința că nu mai pot fi emise actele amintite), rezultă,
per a contrario, că dacă dublul termenelor nu este depășit, actele sunt valabil întocmite
(considerăm că acest raționament este cel mai potrivit și nu se impune completarea cu
dispozițiile Codului civil, deoarece nu avem de-a face cu termene de drept material și nici
cu dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la termene procedurale deoarece
Codul de procedură fiscală se completează cu legea procedural civilă doar dacă situația în
discuție nu este reglementată de Codul de procedură fiscală; de asemenea, nu este potrivită
interpretarea prin raportare la dispozițiile art. 49 și 50 Cod de procedură fiscală deoarece
nu este caz de nulitate; din interpretarea coroborată a alin. 1 și 2 obținem răspunsul la
problemă). Altfel spus, termenele reglementate de alin. 1 sunt de recomandare iar depășirea
lor poate, eventual, atrage sancțiunarea disciplinară a celor din culpa cărora au fost
depășite, fără a afecta valabilitatea actelor fiscale.
Situația se schimbă dacă s-a depășit dublul termenelor. În acest caz, decizia de impunere
și decizia de nemodificare a bazei de impunere sunt nule (facem observația că, fiind o specie
de acte administrative, potrivit teoriei generale a actului administrativ, nu este caz de
distincție între nulități absolute și relative); raportul de inspecție fiscală, act preparator,
poate fi anulat în condițiile art. 18 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004
(considerăm că același va fi regimul juridic al oricăror acte preparatorii). În acest caz
nulitatea se datorează încălcării interdicției explicite de a mai emite astfel de acte.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Termenele prevăzute de dispozițiile art. 126 alin. 1 din noul Cod de procedură fiscală
sunt de recomandare. Depășirea acestor termene nu afectează valabilitatea raportului de
inspecție fiscală, a deciziei de impunere sau a deciziei de nemodificare a bazei de impunere.
Depășirea dublului termenelor regelementate de art. 126 alin. 1 din noul Cod de
procedură fiscală atrage nulitatea deciziei de impunere, a deciziei de nemodificare a bazei
de impunere și a oricăror acte preparatorii întocmite după împlinirea dublului termenelor.

18.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

18.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

432
 19. Natura de act administrativ fiscal a înştiinţării de plată emisă de Serviciului
Public de Impozite și Taxe în situaţia în care nu se emite decizie de impunere
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 32)

19.1 Practica judiciară

Într-o opinie (dosar nr. 3374/118/2018) s-a reţinut cu privire la problema pusă în discuţie
că înştiinţarea de plată nu este un act administrativ care poate fi supus analizei instanţei de
contencios administrativ.
„Articolul 41 C. proc. fisc., defineşte actul administrativ fiscal ca fiind actul emis de
organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea
drepturilor şi obligaţiilor fiscale. Conţinutul şi motivarea actului administrativ fiscal sunt
precizate în art. 42 C. proc. fisc., fiind enumerate elementele pe care trebuie să le cuprindă
în mod obligatoriu.
Avand in vedere aceste dispozitii legale – aplicabile speței, raportat la data emiterii
actelor ce fac obiectul instiintarii – instanta apreciaza ca înştiinţarea de plată, a cărei
anulare s-a solicitat, nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ fiscal în
accepţiunea legii, întrucât, deşi aparţine unui organ fiscal, nu a fost emis în aplicarea
legislaţiei fiscale, nu stabileşte nu modifică şi nici nu stinge drepturi şi obligaţii fiscale.
Regimul juridic al actului administrativ fiscal este prevăzut de dispoziţiile art. 137 din
C. proc. fisc., care reglementează procedura de executare silită a creanţelor fiscale,
modalitatea de contestare a acestuia fiind diferită faţă de cea privind înştiinţarea de plată
care, aşa cum s-a precizat, nu întruneşte caracteristicile unui astfel de act, prevăzută de
art. 41 şi art. 42 C. proc. fisc.
Articolul 136 alin. (4) C. proc. fisc. califică înştiinţarea de plată ca fiind „un act
premergător executării silite”, prin care debitorului i se aduce la cunoştinţă suma datorată,
comunicarea urmând a se face cu respectarea dispoziţiilor art. 43 C. proc. fisc.
Se apreciaza ca înştiinţarea de plată este un act de procedură distinct de somaţia de
plată, pentru că rolul său se limitează la faptul de a aduce la cunoştinţa debitorului suma pe
care o datorează.
Potrivit art. 136 alin. (3) din C. proc. fisc. „executarea silită începe în termen de 15 zile
de la data înştiinţării”, iar odată făcută comunicarea, neurmată de plata sumelor datorate,
produce consecinţe juridice, respectiv începerea executării.
Constituind o condiţie de legalitate prealabilă începerii executării, instanta reține ca
instiintarea de plata poate face obiectul controlului judecătoresc pe calea contestaţiei la
executare, în condiţiile reglementate de NCPC, care reprezintă dreptul comun în materie,
şi nu pe calea contenciosului administrativ.
Termenele de exercitare a contestatiei la executare sunt de decadere, iar procesul –
verbal neatacat in termenul prevazut la art. 31 din O.G. nr. 2/2001, devine titlu executoriu
fara nici o alta formalitate (art. 37 din OG nr. 2/2001). Or, in speta, nu s-a facut dovada
contestarii actelor de executare, nici a contestarii proceselor verbal de contraventie prin
433
care s-au aplicat amenzile in discutie”. Sentinţa a rămas definitivă prin respingerea
recursului.
În alte cazuri, opinia a fost diferită. Astfel, în dosarul nr 14387/118/2012, prin sentinţa
civilă nr.1024/26.06.2015, Tribunalul Constanţa a admis acţiunea formulata de SC A SRL, în
contradictoriu cu pârâţii Comuna Agigea prin Primar şi Consiliul Local Agigea, a anulat parţial
înştiinţarea de plată nr. 15612/06.09.2012, emisă de Comuna Agigea în ceea ce priveşte
suma de 48934 lei stabilită cu titlu de impozit pe teren şi a dispus obligarea pârâţilor la
stabilirea pentru anii 2011 şi 2012 a valorii impozitului datorat pentru teren. S-a reţinut că:
„Înştiinţarea de plată emisă în aceste condiţii nu poate produce efectele juridice invocate
de autorităţile fiscale cu privire la impunerea la plata unor impozite suplimentare către
stat. Or, aşa cum a arătat şi recurenta, schimbarea categoriei de folosinţă a terenului trebuie
să se facă cu acceptul/ştiinţa proprietarului şi nu în mod unilateral, context in care,
modificarea unilaterală a categoriei de folosinţă a terenului şi impunerea retroactivă pentru
5 ani (2007-2012) apare ca fiind una abuzivă”.
În dosarul nr 8405/118/2014, prin sentinţa civilă nr 446 din 27.02.2015, plecând de la
dispoziţiile OG 92/2003, instanţa sesizată cu cererea de suspendare a executării unei
înştiinţări de plată a respins cerere ca inadmisilă, reţinând: „Înştiinţarea de plată are doar
caracter de informare a contribuabilului, reprezentând în fapt o formă de corespondenţă
fiscală, fără ca prin acestea să instituie, să modifice sau să stingă raporturi juridice fiscale.
În măsura în care această înştiinţare de plată va fi urmată de emiterea unei decizii de
impunere, aceasta va constitui actul administrativ susceptibil de suspendare, iar dacă
înştiinţarea de plată este întocmită în temeiul propriilor declaraţii de impunere şi s-a început
executarea silită împotriva sa, contribuabilul va putea eventual obţine suspendarea
executării silite.”

Practica Curţii de Apel Constanţa

În aceeaşi cauză înregistrată sub nr 14387/118/2012, Curtea de Apel a respins recursul,
reţinând că: „Înştiinţarea de plată emisă în aceste condiţii nu poate produce efectele
juridice invocate de autorităţile fiscale cu privire la impunerea la plata unor impozite
suplimentare către stat”.

19.2 Opinia redactorului referatului

Din analiza practicii existente la nivelul Tribunalului şi a Curţii de Apel Constanţa reiese
că nu există opinii divergente cu privire la acest aspect, instanţele de judecată constatând
în unanimitate că înştiinţarea de plată nu este un act administrativ care poate face obiectul
controlului în contenciosul fiscal, această aptitudine având-o doar deciziile de impunere.
Înștiințarea de plata reprezintă doar un act emis de organul fiscal in îndeplinirea obligației
sale de înștiințare a contribuabilului in exercitarea rolului activ reglementat de art. 7 CPF,
actul nefiind un titlu de creanță.
Titlurile de creanţă sunt actele prin care se stabileşte şi se individualizează obligaţia de
plată privind creanţele fiscale, întocmite de organele competente, constând în: a) decizia
de impunere; b) declaraţia fiscală; c) decizia referitoare la obligaţii de plată accesorii; d)
declaraţia vamală; e) decizia prin care se stabilesc şi se individualizează datoria vamală,
impozitele, taxele şi alte sume care se datorează în vamă, potrivit legii, inclusiv accesoriile;
434
f) procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, întocmit de organul prevăzut
de lege, pentru obligaţiile privind plata amenzilor contravenţionale; g) decizia de atragere
a răspunderii solidare (a persoanelor prevăzute la art. 28 din O.G. nr. 92/2003, care răspund
solidar cu debitorul) emisă potrivit art. 28 din O.G. nr. 92/2003; h) ordonanţa procurorului,
încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti ori un extras certificat întocmit
în baza acestor acte, în cazul creanţelor fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de
instanţa judecătorească, decizia de angajare a răspunderii solidare a debitorului cu
persoanele prevăzute la art. 27 din O.G. nr. 92/2003, stabilită potrivit art. 28 din această
ordonanţă.
Cu excepţia cazului în care prin lege se prevede că un înscris constituie titlu executoriu,
niciun titlu executoriu nu se poate emite în absenţa unui titlu de creanţă în baza căruia se
stabilesc, în condiţiile legii, creanţe fiscale principale sau accesorii.
Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă
prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în
alt mod prevăzut de lege.
Modificarea titlului de creanţă atrage modificarea titlului executoriu în mod
corespunzător.
Prin urmare, înştiinţarea de plată nu este nici titlu de creanţă şi nici titlu executoriu,
nefiind un act administrativ.
De altfel, sub imperiul noului Cod de procedură fiscală nu se mai prevede necesitatea
emiterii înştiinţării de plată anterior somaţiei de executare, cf. art. 203 Legea 207/2015. În
prezent, Codul de procedură fiscală vorbeşte despre înştiinţarea de plată în cazul înfiinţării
popririi, care este prin excelenţă un act de executare şi despre însţiinţarea de plată în cazul
eşalonării debitelor, art 184 alin 4 şi 5 Legea 207/2015 sau în cazul diferenţelor de obligaţii
fiscale rămase nestinse în urma soluţionării deconturilor cu sumă negativă de TVA cu opţiune
de rambursare, art 190 alin 5.

Opinia majoritar exprimată şi soluţia adoptată în cadrul Curții de Apel Constanța sunt
în sensul că:
Înștiințările de plată emise în materia impozitelor locale, atunci când nu există un alt
act fiscal, emis de organul fiscal, pot face obiectul verificării instanţei de contencios fiscal,
urmând a se aprecia de la caz la caz dacă este vorba despre un act care dă naştere, modifică
sau stinge raporturi juridice.

Argumentele soluţiei adoptate:

S-a menţionat că în ipoteza în care impozitul se calculează pe baza declaraţiei de
impunere, dat fiind că nu există posibilitatea contestării de către contribuabil a propriei sale
declaraţii şi în lipsa unui alt act fiscal, cu privire la care să se poată formula contestaţie,
înştiinţarea de plată poate fi analizată ca fiind un act administrativ, în sensul art 2 alin 1 lit
c din legea 554/2004.
S-au avut în vedere şi disp art. 95 Cod de procedură fiscală, purtând denumirea marginală
de „Decizia de impunere” prevede că:

435
 „(4) Declaraţia de impunere întocmită potrivit art. 102 alin. (2) este asimilată cu o
decizie de impunere, sub rezerva unei verificări ulterioare, şi produce efectele juridice ale
înştiinţării de plată de la data depunerii acesteia.
(5) În situaţia în care legea nu prevede obligaţia de calculare a impozitului, declaraţia
de impunere este asimilată unei decizii referitoare la baza de impozitare.
(6) Decizia de impunere şi decizia referitoare la obligaţiile de plată accesorii constituie
şi înştiinţări de plată, de la data comunicării acestora, în condiţiile în care se stabilesc sume
de plată”.
Având în vedere că spre deosebire de alte cazuri, în care legea prevede că în declaraţia
de impunere contribuabilul este obligat să calculeze impozitul, în materia impozitelor locale
pentru persoanele fizice o astfel de obligaţie nu este prevăzută de lege, în practica
autorităţile administrației publice locale emit anual o înştiinţare de plată, prin care
comunică contribuabililor persoane fizice sumele pe care aceştia le au de plătit cu titlu de
impozite şi taxe în cursul anului fiscal respectiv. Din acest motiv, întrucât nu există obligația
calculării impozitului de către contribuabil, iar valoarea acestuia este comunicată prin
înștiințarea de plată s-a conturat ideea posibilității de contestare a înștiințării de plată, ca
act administrativ care dă naștere unui raport juridic.
S-a argumentat că aceste documente comunicate de autoritățile administrației publice
locale sunt veritabile decizii de impunere, fiind titluri de creanţă fiscală cu toate
consecinţele care derivă dintr-o astfel de calificare, inclusiv din perspectiva contribuabilului
de a formula contestație fiscală.
Scopul principal al emiterii acestui act nu este înștiințarea de plată, deşi are şi acest rol,
ci însăşi stabilirea impozitelor şi taxelor locale, întrucât nu se poate vorbi despre colectarea
unor impozite şi taxe care nu au fost încă stabilite, iar declarațiile fiscale depuse de
contribuabil doar contribuie la stabilirea impozitelor şi taxelor respective. În acest sens sunt
şi disp. art. 95 alin 5 cod procedură fiscală, declaraţia de impunere fiind asimilată unei
decizii referitoare la baza de impozitare.
Au fost de asemenea exprimate şi următoarele opinii:
- organul fiscal ar putea fi obligat să emită decizie de impunere, care apoi să fie
contestată;
- apărările invocate în acţiunea în anularea înştiinţării de plată ar putea fi invocate într-
o contestaţie la executare, fiind vorba doar de probleme care ţin de executarea silită,
inclusiv în ceea ce priveşte cuantumul obligaţiei de plată; actele fiscale au o anumită formă
pe care trebuie să o respecte, iar o înştiinţare de plată nu îndeplineşte aceste condiţii;
- titlul executoriu emis de organul fiscal are dublă natură, putând fi criticat într-o
contestaţie fiscală cu privire la sumă.

19.3 Opinia formatorului INM

Problema ridicată de Tribunalul și Curtea de Apel Constanța impune clarificări
prealabile.

436
 Noțiunea de ”înștiințare de plată” este folosită de Tribunalul și Curtea de Apel Constanța
(cf. celor arătate la pct. 10.2 de mai sus) în trei contexte juridice diferite, fără precizări și
delimitări, fapt ce dă naștere ambiguității pe fondul căreia apare problema de drept.
Astfel, noțiunea este menționată de:
- art. 25 alin. 3 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor: procesul
verbal de constatare a contravenției devine titlu executoriu și înștiințare de plată după
înmânarea sau, după caz, comunicarea lui;
- în perioada 2003 – 2006, înștiințarea de plată a fost reglementată de vechiul Cod de
procedură fiscală (VCPF) drept un act prealabil executării silite (inițial de art. 130 alin. 3,
ulterior de art. 136 alin. 4 și art. 137 alin. 4; acest din urmă articol a fost abrogat de OG nr.
35/2006, publicată în M.Of. nr. 675 din 7 august 2006, iar ulterior noțiunea nu a mai fost
folosită nici de VCPF și nici de NCPF); este puțin probabil ca astfel de înștiințări să mai fie
întâlnite în cauzele aflate în prezent pe rolul instanțelor judecătorești, luarea în considerare
a acestei ipoteze fiind relevantă pentru clarificarea problemei și pentru corecta motivare a
hotărârilor judecătorești (pentru respectarea principiului neretroactivității legii, nu se pot
corobora dispoziții legale în vigoare cu dispoziții abrogate; o discuție separată se poate purta
cu privire la normele de trimitere, dar chestiunea excede problematicii în discuție);
- de pct. 250 din normele metodologice de aplicare a art. 291 din vechiul Cod fiscal
(VCF), în materia impozitului pe clădiri datorat de persoanele fizice 73.
Înștiințarea de plată va avea regimuri diferite în funcție de instituția juridică în contextul
căreia apare.
Astfel, în primele două cazuri (în materie contravențională și, în perioada 2003 – august
2006, în materia executării silite reglementată de VCPF) verificarea legalității și temeiniciei
înștiințării de plată se poate face doar în cadrul contestației la executarea silită, aceasta
nefiind un act administrativ fiscal care să dea naștere, să modifice sau să stingă o obligație
fiscală (în primul caz avem de-a face cu o sancțiune contravențională, iar în cel de-al doilea,
cu un act prealabil executării silite fiscale referitor la o obligație fiscală stabilită anterior
printr-un act administrativ fiscal).
În cel de-al treilea caz, înștiințarea de plată dă naștere unei obligații de plată în sarcina
contribuabilului și, deci, este un veritabil act administrativ fiscal ce poate fi contestat în
condițiile dreptului comun (contestație administrativă urmată, dacă e cazul, de acțiune în
fața instanței de contencios administrativ competente). Este posibil ca această situație să
apară și în alte contexte decât cel al impozitului pe clădiri, dar o extindere automată, doar
în baza asemănării, fără analiza contextului legal exact, ar fi eronată (extinderea este însă
posibilă dacă, deși contextul legal este diferit, situația este în esență identică, respectiv
înștiințarea de plată dă naștere sau, eventual, modifică sau stinge un raport juridic fiscal).
Fără alte precizări suplimentare din partea instanțelor, soluția propusă se limitează strict la
cele trei ipoteze.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:

73
Nu excludem posibilitatea ca noțiunea să fie folosită și în alte contexte dar prezenta opinie nu urmărește o prezentare
exhaustivă ci doar să ofere un instrument util instanțelor care se confruntă cu problema ridicată de Tribunalul și Curtea de
Apel Constanța.
437
 Înștiințarea de plată emisă de Serviciul de Impozite și Taxe pct. 250 din normele
metodologice de aplicare a art. 291 din vechiul Cod fiscal, în materia impozitului pe clădiri
datorat de persoanele fizice, reprezintă act administrativ fiscal ce poate fi contestat
potrivit dreptului comun în materie.
Înștiințarea de plată emisă în materie contravențională sau în materie fiscală, în
temeiul art. 130 alin. 3, art. 136 alin. 4 și art. 137 alin. 4 din vechiul Cod de procedură
fiscală, forma în vigoare în perioada 2003 – august 2006, poate fi contestată exclusiv pe
calea contestație la executare.

19.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

19.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

20. Posibilitatea ca procedura antrenării individuale a răspunderii

administratorului unei societăţi pentru debitele fiscale restante ale societăţii,
ce are ca temei dispozițiile art. 25-28 din Legea nr. 207/2015 să fie aplicabilă
în paralel cu derularea procedurii insolvenţei debitorului principal conform
Legii nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 35)

20.1 Practica judiciară

Prin raportul de inspecţie fiscală F-DJ…./30.06.2015 au fost formulate constatări cu
privire la conduita fiscală a contribuabilului persoană juridică, SC B. A.G. Contractor SRL,
prin reprezentant legal – administrator, în sensul că nu au fost înregistrate corect în evidenţa
contabilă diferite operaţiuni cu mărfurile aflate în stoc, ceea ce a condus la completarea
incorectă a declaraţiilor privind impozitul pe profit; a fost stabilită TVA suplimentar de plată
decurgând din deducerea eronată TVA, necolectarea TVA şi nedeclararea TVA. S-a constatat
că în balanţa de verificare din 31.12.2014 au fost înregistrate cheltuieli nedeductibile
reprezentând mărufuri lipsă la inventar.
Obligaţiile suplimentare de plată au fost stabilite pentru perioada 2012-2014.
Ulterior emiterii deciziei de impune a fost dispusă şi angajarea răspunderii solidare a
persoanei fizice – administratror al debitrorului, prin decizia DJG_DEJ…./25.01.2016, în
limita unei părţi din debitul fiscal.
Debitorul persoană juridică a formulat cerere de deschidere a procedurii solvenţei, la
data de 22.04.2015, iar în cuprinsul contestaţiei formulate împotriva deciziei de angajare a
răspunderii solidare a fost invocat faptul că, urmare a deschiderii procedurii insolvenţei
438
trebuie făcut raportul între norma specială şi cea generală, precum şi faptul că norma
specială este constituită de Legea 85/2014, conform Deciziei ICCJ DCD nr. 28/2018.
Opinia majoritară este în sensul că situaţiile reglementate de art. 25 şi 26 din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală, nu se suprapun cu faptele pentru care poate fi
atrasă răspunderea membrilor organelor de conducere potrivit art. 169 din Legea nr.
85/2014. Nu există nicio dispoziţie în Legea nr. 85/2014 ori în Codul de procedură fiscală,
care să împiedice desfăşurarea procedurii reglementate de art. 25 şi 26 din Legea nr.
207/2015 după deschiderea procedurii insolvenţei.
Atât insolvabilitatea, cât şi insolvenţa sunt reglementate de Codul de procedură fiscală
ca modalităţi distincte de stingere a creanţelor fiscale. Este vorba de două tipuri distincte
de răspunderi angajate în cadrul a două proceduri diferite, cu condiţii şi termene proprii,
astfel că nu se poate susţine că inexistenţa uneia dintre acestea o exclude pe cealaltă sau
că răspunderea reclamantei atrasă în temeiul art. 25 alin. 2 lit. b şi lit. d din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală se suprapune cu faptele prevăzute de art. 169
lit. a, d, e, h din Legea nr. 85/2014. În sensul Codului de procedură fiscală, este insolvabil,
potrivit art. 265, debitorul ale cărui venituri ori bunuri urmăribile au o valoare mai mică
decât obligaţiile fiscale de plată sau care nu are venituri sau bunuri urmăribile. În sensul
Legii nr. 85/2015, potrivit art. 5 pct. 29, insolvenţa este acea stare a patrimoniului
debitorului care se caracterizează prin insuficienţa fondurilor băneşti disponibile pentru
plata datoriilor certe, lichide şi exigibile.
Cele două noţiuni sunt diferite, insolvabilitatea fiind o stare mai gravă întrucât priveşte
situaţia întregului patrimoniu al debitorului, în timp ce insolvenţa semnifică doar o
insuficienţă a fondurilor băneşti disponibile. Organul fiscal, constatând că veniturile şi
bunurile debitorului au o valoare mai mică decât obligaţiile de plată prin procesul verbal de
declarare a stării de insolvabilitate, a recurs la instituţia atragerii răspunderii solidare
întrucât executarea silită subsecventă emiterii deciziei prevăzute de art. 25 din Codul de
procedură fiscală, se extinde asupra bunurilor şi veniturilor unui terț.
Codul de procedură fiscală instituie răspunderea solidară conform art. 25, ca modalitate
de recuperare numai a creanţelor bugetare, în timp ce Legea nr. 85/2014 (Legea nr.
85/2006) reglementează procedura colectivă pentru acoperirea pasivului debitorului aflat în
insolvenţă în cadrul căreia poate fi creditor şi statul pentru creanţele neachitate la bugetul
consolidat împreună cu alţi creditori. Prin măsura de angajare a răspunderii în solidar cu
debitoarea, organele fiscale au ca scop recuperarea obligaţiilor fiscale din averea unei terţe
persoane şi nu din averea debitorului principal, afectată pentru acoperirea creanţelor
înscrise la masa credală în cadrul procedurii insolvenţei. În cazul angajării răspunderii
solidare, acţiunea organului fiscal, finalizată prin decizia emisă în baza art. 25, şi acţiunea
în justiţie privesc un terţ şi bunurile acestuia. Reclamantul are posibilitatea ca la rândul sau,
în virtutea dreptului de regres, să formuleze în cadrul procedurii insolvenţei, declaraţie de
creanţă împotriva debitorului principal în solidar cu care a fost obligat în procedura
reglementată de Codul de procedură fiscală. Tocmai aceasta înseamnă solidaritate pasivă,
pe lângă aceasta creditorul poate urmări, la alegerea sa pe oricare dintre codebitorii solidari,
pentru întreaga datorie.
În cauză, A.J.F.P…. a ales să urmărească debitorul principal în concurs cu alţi creditori,
în cadrul procedurii insolvenţei, iar pe debitorul solidar conform procedurii reglementate de
art. 25-26 din Codul de procedură fiscală. În consecinţă, legea insolvenţei nu exclude
439
procedura atragerii răspunderii solidare, fiind reglementate ca proceduri de recuperare a
creanţelor cu conţinut şi condiţii diferenţiate.
20.2 Opinia referentului
Redactorul prezentului referat se raliază opiniei majoritare.

20.3 Opinia formatorului INM

Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Craiova privește raportul dintre Legea nr.
85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă și noul Cod de
procedură fiscală.
Potrivit Deciziei nr. 28/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă, Codul fiscal reprezintă legea
generală în raport cu Legea nr. 85/2014.
Relevante sunt paragrafele 65 - 67:

65. Atât legea insolvenţei, cât şi codul fiscal conţin dispoziţii cu caracter special, fiecare
având însă propriul domeniu de reglementare, dar, în condiţiile în care la procedura
colectivă, egalitară şi concursuală a insolvenţei participă toţi creditorii, inclusiv creditorii
bugetari, aceştia trebuie să se supună prevederilor legii insolvenţei în procesul de realizare
a creanţei.
66. În aceste condiţii se poate aprecia că în cursul acestei proceduri speciale de
insolvenţă nu mai pot fi aplicate, în ceea ce priveşte realizarea creanţelor, dispoziţiile
contrare dintr-o altă lege, chiar dacă aceasta reglementează o procedură de stabilire a
creanţelor fiscale, aşa cum este Codul fiscal. Concursul dintre legea specială şi legea
generală se rezolvă în favoarea primei, conform principiului specialia generalibus derogant.
Codul fiscal reglementează procedura generală de stabilire a creanţelor fiscale şi de
recuperare a creanţelor fiscale împotriva debitorilor care nu se află în situaţii speciale, cum
este procedura de insolvenţă, iar Legea nr. 85/2006 reglementează procedura specială de
realizare a tuturor creanţelor, inclusiv a creanţelor fiscale faţă de un debitor în insolvenţă.
67. Prin urmare, raportat la modalitatea de realizare a creanţelor faţă de un debitor
aflat în procedura de insolvenţă, se aplică cu prioritate dispoziţiile legii insolvenţei, organul
fiscal neputând să îşi mai valorifice propria creanţă, neînscrisă la masa pasivă în procedura
colectivă, prin respingerea cererii de rambursare T.V.A. în procedura reglementată de art.
1473 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Deși este avut în vedere Codul fiscal (mai exact, dispozițiile privind procedura de
rambursare a taxei pe valoare adăugată), considerăm că același va fi și raportul dintre Codul
de procedură fiscală și Legea nr. 85/2014.
Totuși, acest raport nu conduce la concluzia că cele două legi se exclud reciproc și că
ori de câte ori se aplică Legea nr. 85/2014, Codul de procedură fiscală nu mai este incident.
Concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale,
440
conform principiului specialia generalibus derogant, așa cum se arată și în cuprinsul deciziei
mai sus citate. Dispozițiile legale care nu sunt concurente se vor aplica distinct, fiecare în
domeniul vizat de ipoteza normei legale. Aceasta înseamnă că instanțele sunt ținute să
verifice, de la caz la caz, dacă faptele administratorului vizate de autoritatea fiscală pentru
atragerea răspunderii solidare cad exclusiv sub incidența legii fiscale sau sunt concurente cu
dispozițiile legii speciale, în acest din urmă caz urmând să dea efect legii speciale.
Dispozițiile relevante sunt cuprinse în art. 25 Cod de procedură fiscală și art. 169 din
Legea nr. 85/2004, prezentate în paralel în tabelul din pagina următoare. Se observă că
autoritatea fiscală nu poate cere judecătorului sindic să dispună atragerea răspunderii
solidare de vreme ce art. 169 alin. 1 din Legea nr. 85/2004 se referă exclusiv la ”cererea
administratorului judiciar sau a lichidatorului judiciar”. Singura posibilitate a autorității
fiscale este să emită decizia de atragere a răspunderii solidare în condițiile art. 26 Cod de
procedură fiscală.
Altfel spus, decizia emisă în temeiul art. 26 Cod de procedură fiscală nu poate fi anulată
pentru considerentul că autoritatea fiscală nu s-a adresat judecătorului sindic, deoarece
acesta nu are competența să stabilească răspunderea solidară reglementată de Codul de
procedură fiscală, această competență revenind exclusiv autorității fiscale. Legea nr.
85/2014 nu derogă de la legea fiscală sub acest aspect, ceea ce înseamnă că dispozițiile
Codului de procedură fiscală vor fi aplicabile.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Procedura antrenării răspunderii solidare reglementată de dispozițiile art. 25 și 26 din
noul Cod de procedură fiscală se aplică și în cazul în care debitorul se află în procedura
insolvenței reglementată de Legea nr. 85/2006 privind procedurile de prevenire a
insolvenţei şi de insolvenţă.

Codul de procedură fiscală Legea nr. 85/2014

ART. 25 ART. 169

Răspunderea solidară
(...)
(2) Pentru obligaţiile de plată restante
ale debitorului declarat insolvabil în condiţiile
prezentului cod, răspund solidar cu acesta
următoarele persoane:
(...)
b) administratorii, asociaţii, acţionarii şi
orice alte persoane care au provocat
insolvabilitatea persoanei juridice debitoare
prin înstrăinarea sau ascunderea, cu rea-
credinţă, sub orice formă, a activelor
debitorului;
c) administratorii care, în perioada
exercitării mandatului, cu rea-credinţă, nu şi-
441
(1) La cererea administratorului
judiciar sau a lichidatorului judiciar,
judecătorul-sindic poate dispune ca o parte
sau întregul pasiv al debitorului, persoană
juridică, ajuns în stare de insolvenţă, fără să
depăşească prejudiciul aflat în legătură de
cauzalitate cu fapta respectivă, să fie
suportată de membrii organelor de conducere
şi/sau supraveghere din cadrul societăţii,
precum şi de orice alte persoane care au
contribuit la starea de insolvenţă a
debitorului, prin una dintre următoarele
fapte:
 au îndeplinit obligaţia legală de a cere
instanţei competente deschiderea procedurii
insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente
perioadei respective şi rămase neachitate la
data declarării stării de insolvabilitate;
d) administratorii sau orice alte
persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
nedeclararea şi/sau neachitarea la scadenţă a
obligaţiilor fiscale;
e) administratorii sau orice alte
persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
restituirea sau rambursarea unor sume de bani
de la bugetul general consolidat fără ca
acestea să fie cuvenite debitorului.
(...)
ART. 26
Dispoziţii speciale privind stabilirea
răspunderii
(1) Răspunderea persoanelor prevăzute
la art. 25 se stabileşte prin decizie emisă de
organul fiscal competent pentru fiecare
persoană fizică sau juridică în parte. Decizia
este act administrativ fiscal potrivit
prezentului cod.
(...).
a) au folosit bunurile sau creditele
persoanei juridice în folosul propriu sau în cel
al unei alte persoane;
b) au făcut activităţi de producţie,
comerţ sau prestări de servicii în interes
personal, sub acoperirea persoanei juridice;
c) au dispus, în interes personal,
continuarea unei activităţi care ducea, în
mod vădit, persoana juridică la încetarea de
plăţi;
d) au ţinut o contabilitate fictivă, au
făcut să dispară unele documente contabile
sau nu au ţinut contabilitatea în conformitate
cu legea. În cazul nepredării documentelor
contabile către administratorul judiciar sau
lichidatorul judiciar, atât culpa, cât şi
legătura de cauzalitate între faptă şi
prejudiciu se prezumă. Prezumţia este
relativă;
e) au deturnat sau au ascuns o parte
din activul persoanei juridice ori au mărit în
mod fictiv pasivul acesteia;
f) au folosit mijloace ruinătoare pentru
a procura persoanei juridice fonduri, în
scopul întârzierii încetării de plăţi;
g) în luna precedentă încetării plăţilor,
au plătit sau au dispus să se plătească cu
preferinţă unui creditor, în dauna celorlalţi
creditori;
h) orice altă faptă săvârşită cu
intenţie, care a contribuit la starea de
insolvenţă a debitorului, constatată potrivit
prevederilor prezentului titlu.

20.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM, cu mențiunea că în sesizarea prealabilă
din Decizia nr. 28/2018 pronunțată de ÎCCJ– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de
drept, era vorba de instituția juridică a valorificării unei creanțe fiscale, care implică ipoteze
diferite de antrenare a răspunderii față de problema în discuție.

20.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

➢ În cadrul dezbaterilor s-a ridicat problema evitării unei posibile încălcări a principiului
non bis in idem în condițiile în care anumite elemente care pot fi comune antrenării
răspunderii solidare în procedura insolvenței și în procedura fiscală, au fost deja dezlegate
în cadrul uneia dintre cele două proceduri, concluzionându-se că, încadrarea unei stări de
442
fapt printr-o hotărâre judecătorească definitivă va produce efecte și în cadrul procedurii
fiscale cu privire la aceleași elemente, în baza principiului opozabilității hotărârilor
judecătorești reglementat de art. 435 Cod de procedură civilă.
În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

21. Sunt admisibile acţiunile în restituirea taxelor privind poluarea formulate după
expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr. 52/2017? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 39)

21.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în legătură cu care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, reflectată în dosar nr.112/115/2019, instanţa a reţinut că dacă
reclamantul nu a făcut dovada că s-ar fi adresat organului fiscal pentru restituirea taxei
achitate, în condiţiile impuse de O.U.G. nr. 52/2017, până la expirarea termenului prev. de
art.1 alin.2 din acest act normativ, respectiv, până la data de 31.08.2018, adresându-se
direct instanţei, trebuie apreciată corectă soluţia instanţei de fond de respingere a acţiunii,
termenul stabilit de art.1 alin.2 din O.U.G. nr.52/2017 fiind unul de decădere, însă de drept
material, iar nu procesual, nefiind aşadar susceptibil de repunere în termen, de întrerupere
sau suspendare, iar în acord cu prevederile art.2545 alin.1 şi 2 şi art.2548 Cod civil,
reclamantul este decăzut din dreptul de a mai solicita restituirea taxei achitate, apărând
astfel neîntemeiată solicitarea sa de obligare a autorităţii fiscale la restituire.
(B) Într-o altă opinie, contrară, reflectată în dosarele nr.2441/108/2018 şi
nr.264/30/2019, excepţia inadmisibilităţii acţiunilor promovate direct în instanţă a fost
respinsă ca neîntemeiată.
În motivarea acestei opinii s-a reţinut art.1 din O.U.G. nr.52/2017, susţinându-se că este
un act normativ emis pentru restituirea taxelor auto, indiferent de denumire, adoptat ca
urmare a hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţate în Cauza C-586/14,
Budişan, prin care s-a statuat, cu privire la OUG nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru
autovehicule, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.37/2014, cu modificările şi
completările ulterioare, că art.110 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca statul
membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru
care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă
cu dreptul Uniunii, precum şi a hotărârilor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţate
în cauzele C-288/14, Ciup, şi C-200/14, Câmpean, prin care s-a statuat că modalitatea de
restituire a sumelor încasate în temeiul legislaţiei naţionale contravine principiilor Uniunii
Europene, respectiv principiului cooperării loiale, principiului echivalenţei şi principiului
efectivităţii.
Deşi emisă ca urmare a hotărârilor menţionate, O.U.G. nr.52/2017 continuă să încalce
principiul cooperării loiale, astfel cum s-a cristalizat în jurisprudenţă şi a fost expus de
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin hotărârile pronunţate în cauzele C-288/14, Ciup,
443
şi C-200/14, Câmpean: ,,Principiul cooperării loiale trebuie, prin urmare, să fie interpretat
în sensul că se opune ca un stat membru să adopte dispoziţii care supun rambursarea unui
impozit care a fost declarat contrar dreptului Uniunii printr-o hotărâre a Curţii sau a cărui
incompatibilitate cu acest drept rezultă dintr-o astfel de hotărâre unor condiţii care privesc
în mod specific acest impozit şi care sunt mai puţin favorabile decât cele care s-ar fi aplicat,
în lipsa lor, unei asemenea rambursări, sarcina verificării acestui aspect revenind în speţă
instanţei de trimitere” (pct. 31 C-288/14 Ciup).
Reclamantul în speţă a achitat timbrul de mediu în temeiul OUG nr.9/2013, a cărei
incompatibilitate cu dreptul Uniunii rezultă din hotărârea pronunţată în cauza C-586/14,
Budişan, la data de 02.07.2013. În lipsa reglementării speciale a restituirii acestei taxe prin
O.U.G. nr.52/2017, cererea de restituire putea fi formulată oricând în interiorul termenului
de prescripţie de 5 ani, care se împlinea la data de 31.12.2018, în condiţiile reglementate
de Codul de procedură fiscală, respectiv art.168 alin.1 şi 2 din Legea nr.207/2015 privind
Codul de procedură fiscală.
Reglementarea unui termen mai scurt, de decădere, pentru formularea cererii de
restituire a taxei auto, prin art.1 alin.2 din O.U.G. nr.52/2017, în cadrul procedurii speciale
de restituire, decât termenul de prescripţie pe care reclamantul l-ar fi avut la dispoziţie
pentru o astfel de cerere în cadrul procedurii interne, ca şi obligaţia de contestare într-o
nouă procedură administrativă a deciziilor privind restituirea, deşi o astfel de procedură
suplimentară nu e reglementată şi în procedura internă de restituire, constituie condiţii mai
puţin favorabile de restituire decât cele reglementate de Codul de procedură fiscală -
art.168, şi în consecinţă contravine principiului cooperării loiale enunţat de Curtea de
Justiţie a UE, motiv pentru care, având în vedere Legea nr.157/2005 prin care România a
ratificat Tratatul pentru aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană şi art.148
alin.2 şi 4 din Constituţia României, în conformitate cu care prevederile Tratatelor
Constitutive ale U.E şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au
prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului
de aderare, instanţa nu a avut în vedere termenul de decădere menţionat, şi a considerat
cererea de restituire a reclamantului formulată în interiorul termenului de prescripţie la
data de 09.10.2018, admisibilă, nelegal pârâta respingând cererea ca fiind depusă după
termenul legal, prin decizia nr.6362249/18.10.2018, decizie împotriva căreia reclamantul de
asemenea nu mai poate fi obligat să parcurgă o nouă procedură administrativă cât timp
împotriva adreselor de refuz de restituire a altor taxe s-ar fi putut adresa direct instanţei de
judecată fără a mai fi necesară o nouă procedură administrativă.

Aceeaşi problemă de drept a fost transmisă şi de Curtea de Apel Suceava, fără însă a se
identifica în concret hotărâri judecătoreşti care să ateste existenţa practicii neunitare. Or,
în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr.1375/2015, problema propusă
pentru dezbatere de Curtea de Apel Suceava nu reiese a constitui în mod efectiv un aspect
de practică neunitară, lipsind identificarea punctuală a unor hotărâri judecătoreşti care să
facă aplicarea în mod neunitar a reglementării incidente; cu toate acestea, reprezintă o
situaţie de practică judiciară potenţială, întrucât se degajă două puncte de vedere în rândul
judecătorilor instanţei iniţiatoare (Tribunalul Botoşani) cu privire la această problemă de
drept.

444
 21.2. Opinia referentului
Nu a fost exprimată.

21.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art.1 din O.U.G. nr.52/201774 „(1) Contribuabilii care au achitat taxa specială
pentru autoturisme şi autovehicule, prevăzută la art. 214^1 - 214^3 din Legea nr. 571/2003
privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, taxa pe poluare pentru
autovehicule, prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008 pentru
instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule, aprobată prin Legea nr. 140/2011, taxa
pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, prevăzută de Legea nr. 9/2012
privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, cu modificările
ulterioare, şi timbrul de mediu pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 37/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi care nu
au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă pot
solicita restituirea acestora, precum şi a dobânzilor datorate pentru perioada cuprinsă
între data perceperii şi data restituirii, prin cerere adresată organului fiscal central
competent. Nivelul dobânzii este cel prevăzut la art. 174 alin. (5) din Legea nr. 207/2015
privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Dreptul
contribuabililor prevăzuţi la alin. (1) de a cere restituirea se naşte la data intrării în
vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, indiferent de momentul la care s-a perceput
taxa, iar prin derogare de la prevederile art.219 din Legea nr. 207/2015, cu modificările
şi completările ulterioare, cererile de restituire se depun, sub sancţiunea decăderii,
până la data de 31 august 2018. (…) (5) Cererea de restituire se soluţionează prin decizie
emisă de către organul fiscal central competent, (…) (7) Împotriva deciziei prevăzute la
alin.(5) contribuabilii pot face contestaţie în condiţiile Legii nr. 207/2015, (…), în termen
de 45 de zile de la comunicarea deciziei. (…) (9) Deciziile emise în soluţionarea
contestaţiilor pot fi contestate la instanţa judecătorească de contencios administrativ
competentă, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, (…).”.
Aşadar, normă juridică nouă prevede dreptul contribuabilului care a achitat taxa specială
pentru autoturisme şi autovehicule prevăzută de Codul fiscal / taxa pe poluare pentru
autovehicule prevăzută de O.U.G. nr.50/2008 / taxa pentru emisiile poluante provenite de
la autovehicule prevăzută de Legea nr.9/2012 / timbrul de mediu pentru autovehicule
prevăzut de O.U.G. nr.9/2013 [în continuare, taxe privind poluarea lato sensu] şi care nu
au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr.52/2017 de a solicita
restituirea acestora, precum şi a dobânzilor aferente, instituind totodată că dreptul de a
cere restituirea se naşte la data intrării în vigoare a acestui act normativ, indiferent de
momentul la care s-a perceput taxa, sub condiţia însă ca aceste cereri de restituire să se
depună, sub sancţiunea decăderii, până la data de 31.08.2018.

74
O.U.G. nr.52/2017 privind restituirea sumelor reprezentând taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxa pe
poluare pentru autovehicule, taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule şi timbrul de mediu pentru
autovehicule
445
 Observând expunerea de motive a acestei ordonanţe de urgenţă, astfel cum se regăseşte
în preambulul actului normativ, constatăm că un motiv determinant al adoptării sale l-a
constituit jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, prin care taxele amintite au
fost declarate ca fiind contrare dreptului european în materie.
Lecturând atent O.U.G. nr.52/2017 mai constatăm că legiuitorul a reglementat
restituirea taxelor amintite fără a face distincţie după cum autoturismul pentru care a fost
achitată acea taxă litigioasă era unul nou sau de ocazie (second-hand) ori fusese achiziţionat
din România, dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene sau dintr-o ţară terţă (ex. Statele
Unite ale Americii, Japonia sau Coreea de Sud).
În acest context, apreciem că problema admisibilităţii acţiunilor vizate de Curtea de
Apel Timişoara şi Curtea de Apel Suceava trebuie tratată prin prisma unei distincţii în funcţie
de natura bunului (nou sau de ocazie) şi de provenienţa sa (cumpărat ca fiind înmatriculat
anterior în România sau într-un alt stat membru UE ori într-un stat terţ).
Relevanţa distincţie amintite are în vedere jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene – a se vedea hotărârile pronunţate în cauza C-402/2006 Ioan Tatu c. statului român
sau cauza C-263/10, Iulian Nisipeanu împotriva Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Gorj,
Administraţia Finanţelor Publice Târgu Cărbuneşti şi Administraţia Fondului pentru Mediu
sau cauzele conexate C-97/13 şi C-214/13, Silvia Georgiana Câmpean şi George Ciocoiu sau
cauza C-586/14 Vasile Budișan împotriva Administrației Județene a Finanțelor Publice Cluj
– una prin care a fost analizată situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate
dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă
pentru poluare lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România.
În aceste condiţii, apreciem că doar în cazul taxelor pentru poluare vizând această din
urmă categorie de autovehicule se pune problema analizării admisibilităţii solicitate prin
prisma raportului dintre dreptul naţional în materie şi cel european relevant.
În cazul celorlalte (autoturisme achiziţionate ca noi şi autoturisme de ocazie
achiziţionate de pe piaţa românească sau o piaţă terţă Uniunii Europene), mecanismul de
restituire reglementat de O.U.G. nr.52/2017 este incident ca atare, în lipsa aplicabilităţii
dreptului european.
Revenind la situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate dintr-un alt
stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă pentru poluare
lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România, constatăm mai întâi că legiuitorul român
a reglementat cu caracter special un mecanism de restituire a acestora, fără însă ca această
reglementare să fie cea primară în baza căreia se putea dispune o astfel de măsură.
Anterior, prin decizia nr.24/2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –
Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a decis că „Procedura de
contestare prevăzută la art.7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008, aprobată
prin Legea nr. 140/2011, raportat la art.205 - 218 din Codul de procedură fiscală, nu se
aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare întemeiate pe dispoziţiile art. 117
alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.”.
Instanţa Supremă a reţinut în considerente următoarele: „Justiţiabilii care au solicitat
rambursarea taxei de poluare au apelat la procedura "restituirii de sume", invocând
preponderent, potrivit art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală, "aplicarea

446
eronată a prevederilor legale". În sine, această reglementare respectă cele două principii
enunţate anterior, al echivalenţei şi al efectivităţii; nu s-a susţinut că art.110 al
Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene nu ar putea fi circumscris ipotezei vizate
de norma naţională, adică nu ar putea constitui o prevedere legală aplicată eronat. (…)
Înalta Curte reţine că acţiunea judiciară având ca obiect restituirea taxei de poluare nu
poate fi condiţionată de parcurgerea procedurii de contestare a deciziei de calcul al taxei
de poluare, cele două proceduri fiind distinct reglementate de Codul de procedură fiscală.
(…) Într-adevăr, existenţa art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală nu ar mai
avea nicio justificare logică dacă restituirea sumelor nelegal plătite nu s-ar putea obţine
decât atacând direct decizia de calcul al taxei de poluare. Or, potrivit regulii de
interpretare "actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat", un text de lege
trebuie interpretat în sensul în care ar produce efecte, iar nu în sensul în care n-ar produce
niciunul. (…) În al doilea rând, nu trebuie ignorate obiectul şi finalitatea celor două
proceduri care vizează, pe de o parte, anularea deciziei de calcul al taxei de poluare, cu
consecinţa înlăturării acesteia din realitatea juridică, iar, pe de altă parte, cenzurarea
refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de restituire a taxei de poluare şi obligarea
la restituirea sumei încasate cu acest titlu. Procedura prealabilă reglementată de
dispoziţiile legale amintite anterior este obligatorie numai în cazul primei categorii de
acţiuni, în timp ce, pentru a doua, ea nu mai are un astfel de caracter în baza art. 7 alin.
(5) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. În al treilea rând,
soluţia admisibilităţii unor asemenea acţiuni se impune mai ales prin prisma
jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care recunoaşte contribuabilului
dreptul de a solicita rambursarea unei taxe plătite cu încălcarea dreptului european,
independent de orice contestare a actului administrativ prin care această taxă a fost
stabilită.”.[s.n.]
În sens similar, prin decizia nr.14/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul competent să judece recursul în interesul legii, în analiza privind natura dobânzii
ce acordă în caz de restituire a taxelor privind poluarea lato sensu şi a momentului de la
care pot fi acordate, instanţa supremă a reţinut şi următoarele considerente relevante
pentru analiza de faţă: „39. Pornind de la definiţia dată creanţelor fiscale principale de
normele legale (…) se constată că taxele în discuţie se încadrează în această categorie,
reprezentând drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de
drept material fiscal, în categoria respectivă fiind incluse atât dreptul la perceperea
impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie venituri ale bugetului
general consolidat, cât şi dreptul la restituirea acestor sume, în măsura în care plata
lor a fost făcută fără temei legal. 40. Natura juridică de creanţe fiscale principale a
sumelor achitate de contribuabil cu titlu de taxă de primă înmatriculare, taxă pe
poluare şi taxă pentru emisii poluante este dată de reglementările legale care le-au
instituit, cu menţiunea că evoluţia legislaţiei interne în materie nu a condus la schimbarea
naturii juridice a acestor creanţe, întrucât schimbarea beneficiarului taxei nu a fost însoţită
şi de schimbarea regimului juridic aplicabil acesteia. 41. Cum taxele în cauză se
încadrează în categoria creanţelor fiscale principale, se constată că raportul juridic
născut între plătitorul taxei şi beneficiarul acesteia este un raport de drept fiscal,
reglementat de prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. 42. (…) În
conformitate cu dispoziţiile legale menţionate, în orice litigii referitoare la încasarea sau
restituirea unui impozit, a unei taxe sau a unei contribuţii, se aplică cu prioritate

447
prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (…) 45. De asemenea, art. 117 alin.
(1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că se restituie
debitorului, la cerere, sumele plătite ca urmare a aplicării eronate a prevederilor
legale. Aceste dispoziţii legale sunt aplicabile în situaţia analizată, în raport cu
considerentele Deciziei nr. 24/2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a recunoscut
dreptul contribuabilului la restituirea sumei achitate cu titlu de taxă pe poluare, în
temeiul art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală. (…)”. [s.n.]
Aşadar, la dispoziţia contribuabililor care contestau obligaţia de plată a taxei pentru
poluare lato sensu, invocând contrarietatea dreptului intern cu cel european relevant, exista
anterior reglementării O.U.G. nr.52/2017 un remediu eficient pentru restituirea sumelor în
discuţie.
Or, potrivit art.135 din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală „Dreptul
contribuabililor de a cere compensarea sau restituirea creanţelor fiscale se prescrie în
termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul
la compensare sau restituire.”, iar potrivit art.219 din Legea nr.207/2015 privind Codul de
procedură fiscală „Dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea creanţelor
fiscale se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care
a luat naştere dreptul la restituire.”.
Cu toate acestea, în cazul taxelor pentru poluare lato sensu, prin reglementarea O.U.G.
nr.52/2017 se derogă de la textul art.219 din Legea nr.207/2015, stabilindu-se obligaţia
contribuabilului de a formula cererea de restituire până la data de 31.08.2018.
Cum O.U.G. nr.52/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial al României
nr.644/07.08.2017, rezultă că intervalul de timp disponibil contribuabililor pentru a cere o
restituire a taxelor pentru poluare lato sensu, achitate în scop de înmatriculare în România
a autovehiculelor de ocazie (second – hand) cumpărate dintr-un alt stat membru al Uniunii
Europene, a fost redus de la 5 ani la aproximativ 1 an.
Într-o jurisprudenţă constantă a instanţei din Luxemburg, din care vom reţine
exemplificativ hotărârea din 30.06.2016 pronunţată în cauza C-288/14 Silvia Ciup împotriva
Administraţiei Judeţene a Finanţelor Publice Timiş – Direcţia Generală Regională a
Finanţelor Publice Timişoara, se arată că „Principiul cooperării loiale trebuie să fie
interpretat în sensul că se opune ca un stat membru să adopte dispoziţii care supun
rambursarea unui impozit care a fost declarat contrar dreptului Uniunii printr-o hotărâre a
Curţii sau a cărui incompatibilitate cu acest drept rezultă dintr-o astfel de hotărâre unor
condiţii care privesc în mod specific acest impozit şi care sunt mai puţin favorabile
decât cele care s-ar fi aplicat, în lipsa lor, unei asemenea rambursări, (…).”, respectiv
că „Principiul echivalenţei trebuie să fie interpretat în sensul că se opune ca un stat
membru să prevadă modalităţi procedurale mai puţin favorabile pentru acţiunile
întemeiate pe o încălcare a dreptului Uniunii decât cele aplicabile acţiunilor similare
întemeiate pe o încălcare a dreptului intern. (…).”. [s.n.]
Prin hotărârea pronunţată în cauză C-118/08 Transportes Urbanos y Servicios Generales
SAL împotriva Administración del Estado, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut în
considerente următoarele: „33. Cu privire la principiul echivalenței, trebuie amintit că,
448
potrivit unei jurisprudențe constante, acesta impune ca toate normele aplicabile
acțiunilor să se aplice fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului
Uniunii, cât și celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern (a se vedea
în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 1998, Edis, C-231/96, Rec., p. I-4951, punctul 36,
Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C-326/96, Rec., p. I-7835, punctul 41, Hotărârea
din 16 mai 2000, Preston și alții, C-78/98, Rec., p. I-3201, punctul 55, precum și Hotărârea
din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor, C-392/04 și C-422/04, Rec., p. I-8559,
punctul 62). 34. Totuși, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că obligă un stat
membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privința tuturor acțiunilor
introduse într-un anumit domeniu de drept (Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42,
Hotărârea din 9 februarie 1999, Dilexport, C-343/96, Rec., p. I-579, punctul 27, și Hotărârea
din 29 octombrie 2009, Pontin, C-63/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 45). 35.
Pentru a verifica dacă principiul echivalenței este respectat în acțiunea principală, trebuie,
așadar, să se examineze dacă, având în vedere obiectul și elementele sale esențiale,
acțiunea în răspundere introdusă de Transportes Urbanos, întemeiată pe încălcarea
dreptului Uniunii, și cea pe care această societate ar fi avut posibilitatea să o introducă
în temeiul unei eventuale încălcări a Constituției pot fi considerate similare (a se vedea
în acest sens Hotărârea Preston și alții, citată anterior, punctul 49). (…).”. [s.n.]
Aceeaşi raportare, prin prisma principiilor dezvoltate în jurisprudenţa instanţei din
Luxemburg, a fost adoptată şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în deciziile pronunţate în
interesul legii nr.25/2011 şi nr.14/2015, în aceasta din urmă arătând explicit că
„posibilitatea reglementării de către statele membre ale Uniunii Europene a unor
proceduri de restituire a taxelor percepute cu încălcarea dreptului comunitar trebuie
să respecte principiile echivalenţei şi efectivităţii, precum şi jurisprudenţa Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene (…)” sau că „Aceste reguli sau proceduri, la rândul lor, trebuie
să respecte principiul echivalenţei (pentru cererile de rambursare a taxei bazate pe
încălcarea dreptului european nu pot fi instituite condiţii mai puţin favorabile decât
pentru cererile similare bazate pe încălcarea dreptului naţional)”.[s.n.]
Or, în lumina tuturor aspectelor arătate anterior, conchidem că în cazul unei acţiuni
privind refuzul organului fiscal competent de restituire a taxei pentru poluare lato sensu,
achitată aferent unui autovehicul de ocazie (second hand) achiziţionat dintr-un alt stat
membru al Uniunii Europene, nu apar a fi respectate principiile cooperării loiale şi
echivalenţei dacă la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere
pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017) nu era împlinit
termenul de prescripţie a dreptului la restituire stabilit de O.G. nr.92/2003, respectiv
de Legea nr.207/2015, întrucât în acest caz remediul disponibil se exercită în condiţii
mai puţin favorabile decât cel specific creanţelor fiscale vizate exclusiv de dreptul intern
(este instituit un termen de decădere de aproximativ 1 an pentru formularea cererii,
deşi în dreptul comun al Codului de procedură fiscală se prevede un termen de
prescripţie de 5 ani).
Cât despre situaţia taxelor pentru poluare lato sensu, în cazul cărora termenul de
prescripţie privind dreptul contribuabilului de a cere să îi fie restituită suma achitată cu
acest titlu era împlinit deja la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere
pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017), premisele încălcării
principiilor cooperării loiale şi echivalenţei nu apar a fi întrunite, deoarece în acest caz
legiuitorul conferă un beneficiu suplimentar acestor creditori, prin punerea la dispoziţia lor
449
a unui remediu suplimentar şi favorabil restituirii, ce nu îşi are un echivalent în raport de
restituirea creanţelor fiscale reglementate exclusiv de dreptul intern.

21.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu există practică judiciară în materie.
Reprezentantul Înaltei Curți susține opinia majoritară adoptată în cadrul întâlnirii.

21.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate participanții au considerat inadmisibile acţiunile în restituirea taxelor
privind poluarea formulate după expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr.
52/2017, chiar și atunci când termenul de prescripţie a dreptului la restituire stabilit de
O.G. nr.92/2003, respectiv de Legea nr.207/2015 nu este împlinit, contrar opiniei
formatorului INM.

Note
1. Prin hotărârea pronunţată la data de 14.10.2020 în cauza C-677/19 Valoris, Curtea de
Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că:
„Principiul efectivității coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie interpretat
în sensul că nu se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească, sub sancțiunea
decăderii, un termen pentru introducerea cererilor de restituire a unor taxe considerate
incompatibile cu dreptul Uniunii care are o durată de aproximativ un an și care începe să
curgă de la intrarea în vigoare a acestei reglementări ce vizează remedierea încălcării
dreptului menționat.
Principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie interpretat în
sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească, sub sancțiunea
decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor de restituire a
unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în care un astfel de
termen nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește cererile de restituire
similare întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.”

2. A se vedea și problema nr. 26 din prezentul capitol.

3. Problema a fost reluată la întâlnirea din 22-23 aprilie 2021 de la Timișoara (vezi
problema nr. 23 din minuta întâlnirii, pe care o redăm mai jos:

Practica judiciară
Problema de drept de mai sus a fost discutată inițial în cadrul întâlnirii de la Craiova
(problema nr. 12 din minuta întâlnirii) și reluată în cadrul întâlnirii online din 17.12.2020

450
în contextul pronunțării de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene la data de
14.10.2020 a hotărârii în cauza C-677/19 Valoris (problema nr. 2 din minuta întâlnirii).
În cadrul întâlnirii din 17.12.2020, Curtea de Apel Alba Iulia a propus următoarea
soluție:
- dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu pentru
autovehicule, prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul
de mediu pentru autovehicule, se naște la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care
a luat naștere dreptul la restituire și se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie
a anului următor celui în care a luat naștere dreptul la restituire. În plus, trebuie sa existe
o cerere formulata de către contribuabil, adresata organului fiscal anterior sesizării
instanței.
Reprezentanții curților de apel au considerat că problema trebuie discutată în cadrul
fiecărei secții cu luarea în considerare hotărârii în cauza C-677/19 Valoris și reluată în
măsura în care va continua să dea naștere la practică judiciară neunitară.
În acest context, Curtea de Apel Cluj a reluat discutarea problemei iar participanții la
întâlnire au arătat că vor comunica un punct de vedere în legătură cu soluția agreată de
majoritate, respectiv cea propusă de Curtea de Apel Alba Iulia.
Până la data de 25.05.2021, stabilit pentru comunicarea unui răspuns, au transmis
puncte de vedere următoarele curți de apel: Brașov, București, Craiova, Iași, Oradea, Pitești
și Târgu Mureș.

Sinteza opiniilor exprimate de curțile de apel

Curțile de apel Brașov, Iași, Pitești și Târgu Mureș au fost de acord cu soluția propusă
de Curtea de Apel Alba.
Curtea de Apel București a fost de acord cu următoarea partea soluției: ”dreptul
contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu pentru autovehicule,
prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru
autovehicule, se naşte la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere
dreptul la restituire şi se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului
următor celui în care a luat naştere dreptul la restituire”. În ce privește obligativitatea
existenţei unei cereri formulata de catre contribuabil, adresata organului fiscal anterior
sesizarii instantei, a arătat că deși nu a fost identificată practică judiciară relevantă, totuşi
în urma consultării colegilor şi a analizării practicii anterioare cauzei Valoris, a rezultat
opinia majoritară în sensul că de principiu nu este obligatorie formularea prealabilă a unei
astfel de cereri ca şi condiţie de admisibilitate a formulării acţiunii în măsura în care
vătămarea rezultă din refuzul constant exprimat de organele fiscale cu privire la alte
solicitări similare adresate în aceleaşi situaţii în care se află părţile din cauzele respective.
Curtea de Apel Craiova a arătat că termenul de decădere impus de alin. 2 al art. 1 al
OUG 52/2017 este incompatibil cu jurisprudența CJUE exprimată în cauza Valoris, C-
677/2019, fiind astfel respinsă excepția de inadmisibilitate a cererilor de restituire timbru
mediu, cu justificarea că nu ar fi fost depuse la organul fiscal în acest termen, în măsura
în care există cel puțin o cerere de restituire adresată organului fiscal și exprimarea unui
451
refuz de către autoritate. Dreptul la restituire se naște la data intrării în vigoare a
prezentei ordonanțe de urgență, indiferent de momentul la care s-a perceput taxa și se
prescrie în termenul general de 5 ani prev de art 219 cod procedură fiscală.
Opinia unanimă a judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul
Curții de apel Oradea este în sensul că: dreptul contribuabilului de a cere restituirea taxei
pe poluare/a timbrului de mediu pentru autovehicule se prescrie într-un termen de 5 ani,
care se calculează conform Codului de procedură fiscală în vigoare la data plății, OUG nr.
52/2017 neputând fi interpretată, ca urmare a hotărârii CJUE din Cauza Valoris, în sensul
că determină curgerea unui nou termen de prescripție de 5 ani de la data publicării acestui
act normativ. Se apreciază că trebuie sa existe o cerere de restituire a taxei adresată
organului fiscal anterior sesizarii instantei, fără a se mai impune contribuabilului obligația
de a formula o nouă cererea de restituire pe cale administrativă după pronunțarea
hotărârii CJUE în cauza Valoris.

22. Efectele asupra legalităţii deciziilor de impunere emise de către casele de

asigurări de sănătate a Hotărârii pronunţate de către Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene în cauza C-201/14 Bara și alţii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 74)

• Într-o opinie s-a reţinut că, în situaţia în care partea reclamantă invocă decizia mai
sus menţionată, instanţa trebuie să dea eficiență hotărârii pronunţate de CJUE, potrivit
căreia „articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European şi a
Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte
prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie
interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul
principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să
transmită date personale unei alte autorităţi a administraţiei publice şi prelucrarea lor
ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau
despre această prelucrare.” CJUE concluzionează că prelucrarea de către CNAS a datelor
transmise de ANAF presupunea informarea persoanelor vizate de aceste date în legătură cu
scopurile acestei prelucrări, precum şi cu categoriile de date vizate, în speţă date privind
veniturile.
✓ Emiterea deciziilor de impunere este, în mod evident, rezultatul prelucrării datelor
cu caracter personal comunicate caselor de asigurări de sănătate de către ANAF pe baza
protocolului încheiat între acestea, fără prealabila încunoştiinţare a contribuabililor. Se
poate aprecia că suntem în prezența unui act administrativ emis de organul care administra
la acel moment colectarea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate cu încălcarea
obligaţiilor imperative ce le revin operatorilor de date cu caracter personal.
✓ Vătămarea produsă contribuabilului rezultă din stabilirea în sarcina sa a unor obligaţii
fiscale pe baza unor date privind veniturile sale, despre a căror prelucrare nu a avut
cunoştinţă, sancţiunea care se impune pentru înlăturarea acestei vătămări fiind lipsirea de
efecte juridice a actului administrativ emis în condiţiile mai sus prezentate.
✓ Dreptul la protecţia datelor cu caracter personal se bucură de o reglementare specială
în dreptul comunitar, protecţie a cărei încălcare, prin supremaţia ocrotirii acesteia de către
452
normele comunitare faţă de legislaţia naţională, atrage nelegalitatea actelor administrative
emise de către autorităţile publice naţionale, inclusiv cele fiscale, fără a fi necesară
încadrarea acestui motiv de nelegalitate în vreunul din cazurile de nulitate ale actului
administrativ fiscal prevăzut de legislaţia naţională în această materie (art. 46 V. C. proc.
fiscală).
✓ Cerinţa informării persoanelor vizate de prelucrarea datelor lor cu caracter personal
este o condiţie necesară exercitării de către aceste persoane a dreptului lor de acces şi
rectificare a datelor prelucrate şi a dreptului de opoziţie faţă de prelucrarea datelor. Scopul
informării îl constituie prelucrarea corectă a datelor cu caracter personal.

• S-a exprimat şi opinia că normele legale respective ocrotesc un interes particular, al

persoanei ale cărei date au fost transmise fără o informare prealabilă a acesteia, iar
sancţiunea care intervine în cazul încălcării obligaţiei de informare este nulitatea relativă,
condiţionată de existenţa unei vătămări.
În măsura în care contribuabilul nu contestă corectitudinea datelor transmise, ci numai
lipsa informării sale, s-a apreciat că nu poate fi reținută o vătămare care să nu poată fi
înlăturată altfel decât prin anularea actului administrativ.
Se reţin în acest sens şi prevederile art. 18 din Legea nr. 677/2001, potrivit cărora orice
persoană care a suferit un prejudiciu în urma unei prelucrări de date cu caracter personal,
efectuată ilegal, se poate adresa instanţei competente pentru repararea acestuia.

• Cu privire la problema referitoare la posibilitatea sau obligaţia instanţei de a invoca

din oficiu efectele cauzei CJUE C-201/14 în dosarele aflate pe rolul instanţei de judecată,
fond sau căi de atac, întrucât în urma discuţiilor purtate nu s-a putut ajunge la o opinie
majoritară s-a hotărât amânarea discutării pentru şedinţa din iunie 2016.
S-a apreciat că soluţia acestei probleme de drept depinde de aprecierea dată naturii
interesului ocrotit prin normele de protecţie a persoanelor cu privire la prelucrarea datelor
cu caracter personal: dacă se apreciază că acestea ocrotesc un interes particular, instanţa
nu are obligaţia de a pune în discuţie din oficiu încălcarea normelor privind prelucrarea
datelor cu caracter personal prin prelucrarea de către CNAS a datelor transmise de ANAF,
fără informarea prealabilă a asiguratului.

Opinia formatorului INM

Hotărârea pronunțată de CJUE în cauza C-201/14 (Bara) oferă o interpretare a articolelor

10, 11 și 13 din Directiva 95/46, în sensul că acestea se opun unor măsuri naționale precum
cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a
unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și
prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această
transmitere sau despre această prelucrare.
Într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv întemeiată pe prevederile art. 1 alin.
(1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită
cu fondul cauzei are posibilitatea de a verifica, în întreg contextul probator, dacă persoana
vizată a suferit o vătămare generată de transmiterea unor datelor personale și de prelucrarea
lor fără a fi fost informată, mai exact dacă actul administrativ individual pe care l-a contestat
s-a bazat exclusiv pe acele date transmise contrar Directivei.

453
 În ceea ce privește posibilitatea instanței de a invoca din oficiu hotărârea CJUE, sunt
aplicabile argumentele expuse în opinia de la pct. III.2.75

A fost însușită, în unanimitate, soluția propusă în punctul de vedere al

formatorului INM, în sensul că, într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv
întemeiată pe prevederile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
instanța de contencios administrativ învestită cu fondul cauzei are posibilitatea de a
verifica, în întreg contextul probator, dacă persoana vizată a suferit o vătămare, din
punct de vedere al obligației fiscale stabilite în sarcina acesteia, generată de
transmiterea și prelucrarea unor datelor personale fără a fi fost informată în prealabil.
În ceea ce privește posibilitatea instanței de a invoca din oficiu hotărârea CJUE,
soluția adoptată este identică celei reținute pentru problema menționată la pct. III.2.

✓ În ceea ce privește efectele pe care le produce hotărârea CJUE din cauza Bara
asupra actului individual de impunere administrativ-fiscal, în cadrul dezbaterilor au fost
exprimate opinii atât în sensul anulării actelor administrative individuale, vătămarea
contribuabilului fiind prezumată din faptul stabilirii în sarcina sa a unor obligaţii fiscale
exclusiv pe baza unor date privind veniturile sale, despre a căror transmitere și prelucrare
nu a avut cunoştinţă, cât și opinii în sensul că vătămarea trebuie dovedită, fiind în ipoteza
unui contencios administrativ subiectiv.
✓ În aprecierea efectului încălcării dreptului la informare asupra legalității actului
administrativ individual trebuie avut în vedere și principiul fundamental al dreptului UE, și
anume proporționalitatea măsurii, precum și dreptul la un proces echitabil recunoscut
organului fiscal.
✓ Vătămarea care face obiectul analizei în cadrul contenciosului subiectiv trebuie să
vizeze consecințele fiscale ale transmiterii/prelucrării datelor cu caracter personal,
concretizate în stabilirea de obligații fiscale pe baza unor date care nu corespund realității
(aspect care poate fi stabilit pe calea unei expertize fiscale).
✓ În precizările oferite de reprezentantul Agentului Guvernamental s-a menționat
că prin hotărârea pronunțată în cauza Bara CJUE nu pus în discuție valabilitatea actelor de
impunere individuale și nu a contestat dreptului autorităților de a transmite datele
personale în discuție, ci a constatat încălcarea drepturilor contribuabililor la informare,
prin urmare vătămarea trebuie analizată strict din perspectiva dreptului la informare. În
lumina acestui raționament, ceea ce apare ca fiind relevant în acest tip de litigii, atunci
când se analizează legalitatea actului individual de impunere, nu este faptul că emiterea
lui s-a bazat exclusiv pe aceste date cu caracter personal, ci caracterul incorect al datelor
care au stat la baza emiterii actului de impunere, determinat de lipsa informării prealabile
a contribuabilului.
În ceea ce privește remediile aflate la dispoziția contribuabilului în ipoteza încălcării
dreptului la informare, atât Directiva, cât și norma internă aplicabilă - art. 18 din Legea
nr. 677/2001 – prevăd posibilitatea formulării unei acțiuni având ca obiect acordarea de
despăgubiri.

75
În prezenta sinteză, pct. VI.5
454
 23. Admisibilitatea acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de
plată a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de
rambursare a TVA, în lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii cererii
de acordare a dobânzilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 14)

23.1 Practica judiciară

Opinii exprimate în practica judiciară a Curţii de Apel Bucureşti
Într-o primă opinie, s-a reţinut că din analiza art. 205, 210 şi 218 din O.G. nr. 92/2003
privind Codul de procedură fiscală (legea aplicabilă în litigiu) rezultă inadmisibilitatea
acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de plată a dobânzii fiscale
aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare, în lipsa unei contestaţii
fiscale împotriva respingerii cererii de acordare a dobânzilor.
În argumentarea respectivei opinii s-au invocat următoarele:
Legiuitorul a reglementat accesul la instanţă, în vederea efectuării analizei în legătură
cu drepturile şi obligaţiile fiscale, în anumite condiţii procedurale, implicând ca premisă
emiterea unei decizii sau dispoziţii în soluţionarea contestaţiei formulate de contribuabil
potrivit art. 205 şi urm. din O.G. nr. 92/2003, republicată.
Potrivit art. 205–218 din O.G. nr. 92/2003 republicată, contribuabilul nu se află în
prezenţa unei simple proceduri prealabile în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art.
193 NCPC. Astfel, dacă în cazul procedurii prealabile de drept comun, ceea ce incumbă celui
care se pretinde vătămat de actul administrativ litigios este obligaţia de a se adresa
emitentului actului litigios sau organului ierarhic superior, dreptul de sesizare a instanţei
născându-i-se odată cu soluţionarea plângerii, dar nu mai târziu de împlinirea unui termen
legal expres prevăzut, în schimb, în cazul procedurii administrativ–fiscale a contestaţiei,
dreptul de acces la instanţă se naşte odată cu soluţionarea contestaţiei prin decizia sau
dispoziţia organului fiscal competent, acest act fiind cel identificat de legiuitor la art. 218
din O.G. nr. 92/2003 republicată ca fiind susceptibil de a fi atacat în principal în faţa
judecătorului.
Aceste dispoziţii legale sunt pe deplin aplicabile şi în ceea ce priveşte cererea formulată
de recurenta reclamantă, de plată a dobânzilor aferente soluţionării cu întârziere a unei
cereri de rambursare a TVA. Instanţa a avut în vedere şi art. 41 Cod fiscal, potrivit căruia
“actul administrativ fiscal este actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei
privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale”. Totodată, şi
art. 16 din H.G. nr. 1050/2004, aplicabil în cauză având în vedere normele juridice
tranzitorii, defineşte actul administrativ ca fiind “raportul de drept procedural fiscal care
cuprinde drepturile şi obligaţiile ce revin părţilor, potrivit legii, pentru îndeplinirea
modalităţilor prevăzute pentru stabilirea, exercitarea şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor
părţilor din raportul de drept material fiscal”. În această noţiune intră şi drepturile la
dobânzi sau penalităţi, având în vedere dispoziţiile art. 21 din O.G. nr. 92/2003, potrivit
căruia “(1) Creanţele fiscale reprezintă drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din
raporturile de drept material fiscal. (2) Din raporturile de drept prevăzute la alin. (1) rezultă
atât conţinutul, cât şi cuantumul creanţelor fiscale, reprezentând drepturi determinate
constând în: a) dreptul la perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care
constituie venituri ale bugetului general consolidat, dreptul la rambursarea taxei pe valoarea

455
adăugată, dreptul la restituirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care
constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit alin. (4), denumite creanţe
fiscale principale; b) dreptul la perceperea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere, în
condiţiile legii, denumite creanţe fiscale accesorii”. Din cuprinsul acestor dispoziţii legale,
Curtea consideră că în noţiunea de „creanţă fiscală” este inclus şi dreptul la dobânzi şi
penalităţi, acestea fiind obligaţii fiscale accesorii.
S-a subliniat că practica judiciară l-a calificat ca fiind un raport de drept administrativ
supus regulii impuse de art. 203 C.pr.civ., făcând aplicarea acestui text de lege şi în cazul
cererilor de plată a dobânzii fiscale.
În fapt, pârâta a respins cererea reclamantei de acordare de dobânzi, acest act fiind un
act administrativ fiscal de vreme ce priveşte creanţe fiscale accesorii. Recurenta reclamantă
nu a formulat contestaţie împotriva înştiinţării a cărei nulitate se solicită. Câtă vreme însă
nu a fost formulată şi soluţionată contestaţia administrativ–fiscală, contribuabilul interesat
nu are drept de acces la instanţă în vederea anulării vreunui act administrativ–fiscal, căci
acela care îl învesteşte în mod legal pe judecător, adică decizia sau dispoziţia de soluţionare
a contestaţiei pe fond, încă nu a fost emis de organul fiscal.
Valorificarea dreptului de acces la instanţă, în materie procedural fiscală, implică mai
întâi formularea şi soluţionarea contestaţiei contribuabilului de către autoritatea publică
prevăzută de lege, prin emiterea unui act administrativ fiscal, inclusiv ca efect al obligării
sale prin hotărâre judecătorească la aceasta, iar, în măsura în care partea interesată este
nemulţumită de soluţia dată prin actul administrativ fiscal de soluţionare a contestaţiei, are
deschisă calea acţiunii în contencios administrativ în anularea actului respectiv, inclusiv a
celor subsidiare de stabilire a creanţelor fiscale sau a operaţiunilor administrativ–fiscale
premergătoare.
De exemplu, decizia civilă nr. 2158/16.4.2018 pronunţată în dosarul nr. 2867/3/2017,
prin care CAB a admis recursul administraţiei fiscale pârâte, a casat sentinţa recurată şi,
rejudecând, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea reclamantului ca
inadmisibilă.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că este admisibilă contestarea în faţa instanţei direct
a refuzului administraţiei de acordare a dobânzilor. În susţinerea acestei opinii s-au invocat
următoarele:
Legea nr. 554/2004 face distincţie între două categorii de acte: actele administrative
propriu-zise prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege şi actele administrative asimilate,
prevăzute la art. 2 alin. (2) din lege, actele asimilate constând în refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere, aşa cum este definit la art. 2 lit. h) din lege, precum şi în nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri, aşa cum este definită la art. 2 lit. g) din lege - pentru fiecare
categorie reglementându-se expres un regim juridic propriu în ceea ce priveşte modalitatea
de contestare a actelor juridice.
Existenţa unui regim juridic diferit în cazul celor două categorii de acte - acte
administrative propriu-zise şi acte administrative asimilate - rezultă din dispoziţiile art. 7
din Legea nr. 554/2004 care reglementează procedura administrativă prealabilă şi care
prevăd expres că „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente,
persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-
un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de
30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".
Din redactarea acestui text legal rezultă că obligaţia de a parcurge procedura prealabilă
administrativă subzistă doar în cazul în care persoana se consideră vătămată printr-un act

456
administrativ, această obligaţie fiind reglementată exclusiv pentru categoria actelor
administrative propriu-zise, nu şi pentru categoria actelor administrative asimilate.
Or, de vreme ce legiuitorul a instituit necesitatea parcurgerii procedurii prealabile
administrative doar în cazul actelor administrative [art. 2 lit. c) din lege], fără a face absolut
nicio referire la categoria actelor administrative asimilate [art. 2 alin. (2) din lege], este
evident că pentru contestarea acestora din urmă nu există obligaţia parcurgerii acestei etape
prealabile.
- scopul procedurii prealabile este acela de a solicita revocarea, în tot sau în parte, a
actului administrativ vătămător. Or, acest scop nu poate fi realizat în cazul actelor
administrative asimilate, având în vedere că nu este posibilă revocarea refuzului nejustificat
sau revocarea faptului de a nu soluţiona în termenul legal o cerere.
Prin urmare, procedura administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este
incidentă doar în cazul categoriei actelor administrative, aşa cum sunt definite la art. 2 lit.
c) din aceeaşi lege.
Pe de altă parte, contestaţia administrativă prealabilă reglementată de art. 205 Cod
procedură fiscală reprezintă o formă specială a plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, astfel încât aceste dispoziţii legale
trebuie interpretate în mod coroborat.
Potrivit art. 205 Cod procedură fiscală, „Este îndreptăţit la contestaţie numai cel care
consideră că a fost lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa
acestuia".
În materie fiscală există posibilitatea formulării contestaţiei administrative - ca formă
specială a plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 - şi în cazul „lipsei
actului administrativ", această noţiune referindu-se tocmai la cele două ipoteze prevăzute
de art. 2 lit. g) şi art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, respectiv refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim şi nesoluţionarea unei cereri
în termenul legal.
Dispoziţiile art. 205 Cod procedură fiscală nu schimbă însă regimul juridic de contestare
a refuzului nejustificat (ca act administrativ asimilat), în sensul că nu face obligatorie
contestaţia administrativă în cazul lipsei actului, ci doar o permite, ca posibilitate care
rămâne însă la aprecierea persoanei care se consideră vătămată prin lipsa actului.
Inexistenţa caracterului obligatoriu al contestaţiei administrative în ipoteza lipsei actului
administrativ - respectiv în cele două cazuri: refuz nejustificat şi nesoluţionarea în termen
legal - rezultă şi din lipsa reglementării unui termen legal pentru formularea contestaţiei în
această situaţie.
Aceasta deoarece dispoziţiile art. 207 Cod procedură civilă care stabilesc termenul de
contestaţie de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ au în vedere, evident, doar
ipoteza comunicării actelor administrative, nu şi ipoteza lipsei actului administrativ.
În acest sens este decizia civilă nr. 5150/30.10.2015 pronunţată în dosarul nr.
40521/3/2014, prin care CAB a respins ca nefondat recursul administraţiei fiscale pârâte,
constatând că tribunalul în mod corect a respins excepţia inadmisibilităţii.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (vechiul Cod de procedură fiscală):

a) Cu privire la natura juridică a adresei administraţiei fiscale de respingere a cererii de
acordare a dobânzilor fiscale:
- adresa nr. … din 23 mai 2013, emisă de ANAF, Direcția Generală de Administrare a
Marilor Contribuabili îndeplinește cerințele art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004
pentru a fi calificată un act administrativ-fiscal. Acest document este un act administrativ
457
individual, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, conform
competențelor sale, este motivat în fapt și în drept și răspunde cererii reclamantei de
acordare a dobânzilor, statuând că nu se impune acordarea acestora;
- există o distincție legală și conceptuală între refuzul nejustificat de a răspunde unei
cereri și respingerea acesteia în cadrul unei proceduri legale, adică soluționarea negativă a
acesteia. Distincția este relevantă pentru regimul juridic al actului respectiv, constând în
modalitatea de contestare în fața instanței de judecată, termenele de exercitare etc.;
- răspunsul negativ la solicitarea de acordare a dobânzilor nu echivalează cu un refuz de
soluționare a cererii, dimpotrivă este chiar soluția dată cererii de organul fiscal. Este evident
că organul fiscal, în exercitarea atribuțiilor sale, are posibilitatea, din punct de vedere
procedural, să admită cererea formulată de reclamantă sau să o respingă cu motivarea legală
corespunzătoare.
b) Cu privire la procedura administrativă de contestare a actelor fiscale:
- Titlul IX (art. 205 - 218) Cod procedură fiscală (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, în
vigoare la data emiterii actului) reglementează o procedură administrativă obligatorie de
contestare a actelor administrativ – fiscale tipice sau asimilate, inclusiv nesoluționarea unei
cereri sau refuzul nejustificat de emitere a actului administrativ-fiscal [art. 205 alin. (2),
teza a II-a, art. 206 alin. (2) teza finală], procedură administrativă care se finalizează prin
decizia emisă în temeiul art. 216 - 217, ce poate fi atacată în contencios administrativ,
potrivit art. 218 alin. (2) Cod procedură fiscală;
- acest cadru normativ special derogă de la regimul de drept comun în materia procedurii
prealabile administrative, reglementat prin art. 7 din Legea nr. 554/2004;
- prin urmare, regularitatea demersurilor procesuale efectuate de recurenta-reclamantă
nu poate fi apreciată prin prisma termenelor sau a condițiilor prevăzute de art. 1, art. 7 și
art. 8 din Legea nr. 554/2004;
- adresa nr. … din 23 mai 2013 îndeplinește cerințele legii pentru a fi calificată un act
administrativ-fiscal și, în consecință, există obligația legală de a formula contestația fiscală
împotriva acestuia, potrivit dispozițiilor art. 211 Cod procedură fiscală, O.G. nr. 92/2003.
În acest sens este Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 1043/2017.

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României:

Prin Decizia nr. 687/2008 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr.
563/25.07.2008, s-a statuat, cu ocazia respingerii excepţiei de neconstituţionalitate a
dispozițiilor art. 205 din O.G. nr. 92/2003, că „(…)instituirea recursului prealabil sau graţios
reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana
vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.
Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe
de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele
litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului
celerităţii". De asemenea, Curtea a reţinut că „nicio dispoziţie constituţională nu interzice
ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional,
cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic". În
plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi
supus anumitor condiţionări. Prin urmare, Curtea a statuat că "parcurgerea unei proceduri
administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de
acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa
unei instanţe judecătoreşti”.
458
 Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului:
Curtea Europeană a Drepturilor Omului afirmă că „dreptul la justiţie”, garantat de art.
6 § 1 din Convenţia [europeană] privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, nu este absolut; el se pretează la limitări pentru că el comandă, chiar prin
natura sa, o reglementare din partea Statului, care are alegerea mijloacelor de a se ajunge
la atingerea acestui scop (a se vedea cauza Weissman şi alţii c. România, hotărârea din 24
mai 2006, par. 34), putând varia în timp şi spaţiu în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii
şi ale indivizilor (a se vedea cauza Bellet c. Franţa, hotărârea din 20 noiembrie 1995,
paragraful 31, cauza Garcia Manibardo c. Spania, hotărârea din 15 februarie 2000, paragraful
36). Efectivitatea dreptului de acces la un tribunal presupune ca individul să se bucure de o
posibilitate clară şi concretă de a contesta orice act constituind o ingerinţă în drepturile sale
(cauza F.F. c. Franţa, hotărârea din 30 octombrie 1998, par. 46).
Alte menţiuni:
Nu s-a identificat practică a Curţii de Apel Bucureşti cu privire la problema de drept
semnalată, în baza Noului Cod de procedură fiscală.
Potrivit art. 281 alin. (2), (5) şi (7) din Noul Cod de procedură fiscală: (2) Deciziile emise
în soluţionarea contestaţiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot
fi atacate de către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare
a contestaţiei, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în
condiţiile legii. (…) (5) În situaţia nesoluţionării contestaţiei în termen de 6 luni de la data
depunerii contestaţiei, contestatorul se poate adresa, pentru anularea actului, instanţei de
contencios administrativ competente potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare. La calculul termenului de 6 luni nu se iau în considerare perioadele
prevăzute la art. 77 alin. (2) şi nici cele în care procedura de soluţionare a contestaţiei este
suspendată potrivit art. 277 (…) (7) În situaţia atacării la instanţa judecătorească de
contencios administrativ competentă potrivit alin. (2) a deciziei prin care s-a respins
contestaţia de către organul fiscal fără ca acesta să intre în cercetarea fondului raportului
juridic fiscal, dacă instanţa constată că soluţia adoptată de către organul fiscal este nelegală
şi/sau netemeinică, se va pronunţa şi asupra fondului raportului juridic fiscal.

23.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

23.3 Opinia formatorului INM

23.3.1 Chestiuni prealabile
Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Bucureşti este de actualitate deoarece,
deşi a apărut în condiţiile vechiului Cod de procedură fiscală (CPF), se poate perpetua şi sub
noul CPF, având în vedere că, sub ambele coduri, obiectul contestaţiei fiscale este definit
la fel [a se compara dispoziţiile art. 205 alin. (1) din vechiul CPF cu cele ale art. 268 alin.
(1) din noul CPF].
Starea de fapt care a dat naştere problemei de drept, aşa cum rezultă din cuprinsul
deciziei nr. 1043/2017 pronunţată de ÎCCJ în dosarul nr. 1378/2/2014, este următoarea:
- reclamanta (o societate comercială) sesizează organul fiscal cu o cerere de acordare
dobânzi pentru soluţionarea cu depăşirea termenului legal a cererilor de rambursare a taxei
pe valoarea adăugată (TVA);
- cererea nu a fost soluționată în termenul prevăzut de art. 70 alin. (1) din vechiul Cod
de procedură fiscală, motiv pentru care reclamanta formulează contestaţie în temeiul art.
459
205 alin. 2 din acelaşi cod, care nici de data aceasta nu primeşte răspuns în termenul
prevăzut de lege; drept urmare, reclamanta s-a adresat instanței de judecată solicitând
obligarea autorităţii fiscale la soluţionarea cererii, acţiunea fiind admisă prin hotărâre
judecătorească definitivă (autoritatea fiscală a fost obligată să soluţioneze atât cererea
iniţială, cât şi contestaţia);
- după toate aceste demersuri, autoritatea fiscală se conformează în sfârşit şi comunică
reclamantei o adresă prin care arată că respinge cererea de acordare a dobânzilor întrucât
au operat o serie de compensări între obligațiile fiscale reciproce ale părților.

23.3.2 Considerăm că, în contextul legal şi factual arătat, cea de-a doua opinie susţinută
de Curtea de Apel Bucureşti (în enumerarea de la pct. 7.1 de mai sus) este cea corectă,
pentru motivele acolo arătate. Vom motiva în continuare de ce apreciem ca fiind eronată
prima opinie exprimată de Curtea de Apel Bucureşti (CAB) şi, într-o decizie de speţă, de
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ).
Pentru că cele două instanţe justifică opinia în baza unor raţionamente diferite, le vom
discuta separat.

23.3.1 Justificarea adusă primei opinii de CAB se întemeiază pe următoarea apreciere

(aşa cum este reprodusă de referent):
Potrivit art. 205 – 218 din O.G. nr. 92/2003 republicată, contribuabilul nu se află în
prezenţa unei simple proceduri prealabile în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art.
193 NCPC. Astfel, dacă în cazul procedurii prealabile de drept comun, ceea ce incumbă celui
care se pretinde vătămat de actul administrativ litigios este obligaţia de a se adresa
emitentului actului litigios sau organului ierarhic superior, dreptul de sesizare a instanţei
născându-i-se odată cu soluţionarea plângerii, dar nu mai târziu de împlinirea unui termen
legal expres prevăzut, în schimb, în cazul procedurii administrativ – fiscale a contestaţiei,
dreptul de acces la instanţă se naşte odată cu soluţionarea contestaţiei prin decizia sau
dispoziţia organului fiscal competent, acest act fiind cel identificat de legiuitor la art. 218
din O.G. nr. 92/2003 republicată ca fiind susceptibil de a fi atacat în principal în faţa
judecătorului.
Considerăm că aprecierea este eronată pentru următoarele considerente:
Procedura de contestare a actelor administrativ fiscale reglementată de art. 205 – 218
din O.G. nr. 92/2003 este una specială în raport cu procedura de contestare a actelor
administrative reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Drept urmare, normele care o reglementează derogă de la normele generale în măsura
în care dispun diferit şi se completează cu acestea în caz contrar, potrivit regulilor generale
de interpretare.
Or, se observă că dispoziţiile art. 205–218 din O.G. nr. 92/2003 (Codul de procedură
fiscală) reglementează doar situaţia în care se formulează contestaţie împotriva unui titlu
de creanţă sau a altor acte administrative fiscale.
Potrivit art. 205 alin. (1) teza I Cod de procedură fiscală (CPF), [î]mpotriva titlului de
creanţă, precum şi împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestaţie
potrivit legii (contestaţia are acelaşi obiect şi sub noul CPF; astfel, potrivit art. 268 alin. 1
teza I din noul CPF [î]mpotriva titlului de creanţă, precum şi împotriva altor acte
administrative fiscale se poate formula contestaţie potrivit prezentului titlu).
Noţiunea de act administrativ fiscal este definită de art. 41 din vechiul CPF după cum
urmează: În înţelesul prezentului cod, actul administrativ fiscal este actul emis de organul

460
fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea
drepturilor şi obligaţiilor fiscale.
Potrivit art. 1 pct. 1 din noul CPF prin act administrativ fiscal se înţelege actul emis de
organul fiscal în exercitarea atribuţiilor de administrare a impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor sociale, pentru stabilirea unei situaţii individuale şi în scopul de a produce
efecte juridice faţă de cel căruia îi este adresat.
Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, nu sunt asimilate
actelor administrativ fiscale. În consecinţă, în aceste situaţii nu sunt incidente dispoziţiile
Codului de procedură fiscală, ci cele de drept comun (Legea nr. 554/2004).
Observaţie: opinia de mai sus nu se opune raţionamentului care stă la baza practicii
judiciare a ÎCCJ, formată în temeiul vechiului Cod de procedură fiscală, referitoare la
situaţia în care, atunci când există emis un titlu de creanţă sau un alt act administrativ fiscal,
tăcerea administraţiei nu poate fi contestată în condiţiile Legii nr. 554/2004, ci doar prin
acţiuni în obligaţie de a face, respectiv prin obligarea autorităţii fiscale să soluţioneze
contestaţia întemeiată pe dispoziţiile art. 205 Cod de procedură fiscală; această practică a
fost urmată atunci când exista un titlu de creanţă sau un alt act administrativ fiscal, pe când
în prezenta ipoteză nu există astfel de acte. Extinderea acestei practici judiciare [care,
oricum, în condiţiile art. 281 alin. (6) din noul Cod de procedură fiscală, nu mai are bază
legală] la toate cazurile în care autoritatea fiscală refuză nejustificat să rezolve o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim sau nu răspunde solicitantului în termenul
legal ar echivala cu încălcarea regulii conform căreia, în situaţia când nu derogă, legea
specială se completează cu cea generală.
Aşadar, în ipoteza în discuţie, dreptul de sesizare a instanţei se naşte în condiţiile Legii
nr. 554/2004, şi nu al art. 218 din vechiul CPF, cum greşit susţine CAB în argumentarea primei
opinii.

23.3.2 Linia de argumentare urmată în decizia de speţă a ÎCCJ este mai clară decât a
CAB deoarece analizează în primul rând natura juridică a adresei care conţine refuzul de
acordare a dobânzilor, şi numai după ce arată că aceasta are toate caracterele unui act
administrativ tipic, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, face trimitere la dispoziţiile
art. 205 – art. 218 din vechiul Cod de procedură fiscală.
Considerăm că argumentarea conţine o eroare deoarece adresa în discuţie nu reprezintă
un act administrativ tipic, ci un refuz explicit de recunoaştere a unui drept pretins de
contribuabil. Un astfel de refuz nu întruneşte trăsăturile actelor administrative tipice, după
cum se va arăta în continuare, şi, de aceea, este act administrativ doar prin voinţa
legiuitorului, exprimată expres în acest sens [cf. art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
Astfel, spre diferenţă de actul administrativ tipic, emis de autoritatea publică în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia, refuzul explicit reprezintă
un răspuns la o cerere. Altfel spus, nu poate exista un refuz fără o cerere prealabilă, condiţie
care însă nu este necesară în cazul celor mai multe acte administrative tipice.
Refuzul nu este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a
acesteia (condiţie necesară în cazul actelor administrative tipice) deoarece, în mod evident,
din punct de vedere al autorităţii, legea este executată tocmai în situaţia în care nu se emite
actul administrativ (tocmai de aceea este dat refuzul). Justificarea legală a refuzului
(motivarea lui) nu se confundă cu organizarea executării legii sau cu executarea în concret
a acesteia.

461
 În sfârşit, în cazul refuzului nu se naşte niciun efect juridic nou şi nici nu se modifică sau
stinge unul preexistent. Refuzul lasă realitatea juridică în forma în care era.
Or, refuzul explicit de acordare a dobânzilor întruneşte toate caracteristicile mai sus
arătate, fiind un act administrativ asimilat emis de o autoritate fiscală.

23.3.3 Un argument separat folosit în amintita decizie de speţă se întemeiază pe

distincţia între refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri şi soluţionarea negativă a
cererii (respingerea acesteia).
Astfel, în cuprinsul deciziei se afirmă următoarele:
Trebuie menţionată distincţia legală şi conceptuală între refuzul nejustificat de a
răspunde unei cereri şi respingerea acesteia în cadrul unei proceduri legale, adică
soluţionarea negativă a acesteia. Distincţia este relevantă pentru regimul juridic al actului
respectiv, constând în modalitatea de contestare în faţa instanţei de judecată, termenele
de exercitare etc.
Răspunsul negativ la solicitarea de acordare a dobânzilor nu echivalează cu un refuz de
soluţionare a cererii, dimpotrivă este chiar soluţia dată cererii de organul fiscal. Este
evident că organul fiscal, în exercitarea atribuţiilor sale, are posibilitatea, din punct de
vedere procedural, să admită cererea formulată de reclamantă sau s-o respingă cu
motivarea legală corespunzătoare.
Respingerea cererii de acordare a dobânzilor, concretizată într-o adresă, reprezintă
modalitatea aleasă de organul fiscal pentru soluţionarea cererii formulată de reclamantă
și, în consecință, adresa nr. (…) îndeplineşte cerinţele legii pentru a fi calificată un act
administrativ-fiscal.
Considerăm că singura distincţie legală şi conceptuală care se poate face este între
refuzul tacit şi cel explicit, ambele reprezentând forme de acte administrative asimilate.
Răspunsul negativ dat cererii de acordare a dobânzilor reprezintă refuz de a soluţiona
cererea, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Este adevărat că legiuitorul
introduce în conţinutul definiţiei legale adjectivul „nejustificat” („refuz nejustificat de a
soluţiona o cerere”), dând impresia că „refuzul justificat” (spre exemplu, prin motivarea lui,
aşa cum este cazul în speţă) ar reprezenta altceva (de exemplu, act administrativ tipic sau
o specie distinctă de refuz). O astfel de lectură (posibilă în limbaj obişnuit) nu are suport
legal deoarece, în categoria actelor administrative asimilate, legea nu distinge decât între
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
(refuzul explicit) şi faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (refuzul implicit).

23.3.4 Un argument suplimentar în favoarea opiniei propuse rezultă din dispoziţiile art.
205 alin. (1) teza II din vechiul CPF, potrivit cărora [c]ontestaţia este o cale administrativă
de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale
printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condiţiile legii [potrivit art. 268
alin. (1) teza II din noul CPF, [c]ontestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act
administrativ fiscal].
Aşadar, după ce art. 205 alin. (1) teza I din vechiul CPF stabileşte obiectul contestaţiei,
teza a II-a afirmă explicit că aceasta nu înlătură dreptul la acţiune printr-un act
administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia. În continuare, vechiul CPF reglementează doar
dreptul la acţiune împotriva soluţiei dispuse în contestaţia împotriva titlurilor de creanţă sau
a altor acte administrativ fiscale (cf. art. 218 din vechiul CPF), ceea ce înseamnă că se

462
completează cu dreptul comun atunci când actul administrativ fiscal lipseşte (această
consecinţă este evidentă şi de aceea noul CPF nu mai reia sintagma prin lipsa acestuia).
Procedând astfel, legiuitorul a ales să reglementeze unitar contestarea actelor
administrative, fie ele fiscale sau nu, deoarece ea rezultă din logica lucrurilor, şi nu doar din
voinţa sa.
Astfel, în cazul actelor administrative tipice, procedura contestaţiei administrative
prealabile îşi găseşte raţiunea în faptul că, în cele mai multe cazuri, actul administrativ este
emis din iniţiativa autorităţii publice iar contestaţia administrativă îi oferă posibilitatea să
revină asupra eventualelor erori semnalate de către cei interesaţi (autorii contestaţiei).
Această raţiune dispare în cazul actelor administrative asimilate (refuzul explicit sau
implicit) deoarece în acest caz poziţia celor interesaţi este deja cunoscută iar contestaţia
este inutilă. Legiuitorul a respectat logica lucrurilor iar sarcina interpretului este aceea de
a o înţelege şi respecta.

23.3.5 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns problemei de drept

ridicate de Curtea de Apel Bucureşti:
Acţiunile în justiţie, formulate în temeiul Ordonanţei de Guvern nr. 92/2003 privind
vechiul Cod de procedură fiscală, îndreptate împotriva refuzului administraţiei fiscale de
plată a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare a taxei
pe valoare adăugată, sunt admisibile în lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii
cererii de acordare a dobânzilor.

23.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate, în sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

23.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

24. Incidenţa normelor procedurale fiscale în litigiile având ca obiect contestaţie act
administrativ-fiscal, formulate împotriva deciziilor emise de organul fiscal în
urma constatărilor inspecţiei fiscale, în condiţiile în care decizia de impunere şi
raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul O.G. nr. 92/2003
privind vechiul Cod de procedură fiscală, iar decizia prin care a fost soluţionată
contestaţia prealabilă a fost emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 207/2015
privind noul Cod de procedură fiscal (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 34)

24.1 Practica judiciară

Problema care se impune a fi clarificată este legea aplicabilă în ipoteza în care actele
administrative fiscale au fost adoptate sub imperiul vechiului Cod de procedură fiscală iar
decizia de soluţionare a contestaţiei a fost emisă sub imperiul noului Cod de procedură
fiscală (CPF).

463
 Într-o opinie, s-a apreciat că în astfel de situaţii legea procedural-fiscală aplicabilă este
cea aflată în vigoare la data finalizării inspecţiei fiscale, respectiv a emiterii deciziei de
impunere de către organul fiscal, în baza constatărilor din raportul de inspecţie fiscală.
În susţinerea acestei opinii s-a considerat că problema de interpretare pleacă de la
definirea noţiunii de „administrare a creanţelor fiscale”. Din acest punct de vedere, trebuie
avut în vedere că deşi art. 1 pct. 2 lit. c) din Codul de procedură fiscală face referire expresă
la soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale ca fiind o activitate ce
intră în sfera noţiunii de „administrare a creanţelor fiscale”, iar litera b) din acelaşi act
normativ stabileşte ca reprezentând activităţi de administrare a creanţelor fiscale
declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale.
Or, emiterea unei decizii de impunere şi a unui raport de inspecţie fiscală reprezintă
activităţi de stabilire şi control al colectării creanţelor fiscale, intrând, aşadar, în noţiunea
de „administrare a creanţelor fiscale”.
Pornind de la această premisă, concluzia care se impune este aceea că, în situaţii precum
cea din ipoteza propusă spre discuţie, administrarea creanţelor fiscale a început la momentul
emiterii raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere, astfel că legea procedural-
fiscală aplicabilă este cea aflată în vigoare la data emiterii acestor acte administrative
fiscale.
A doua opinie este în sensul că legea procedural-fiscală aplicabilă în astfel de litigii este
cea aflată în vigoare la data emiterii deciziei în soluţionarea contestaţiei administrative,
chiar dacă decizia de impunere şi raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul
vechii reglementări.
Au fost avute în vedere prevederile art. 352 din Legea nr. 2017/2015, din interpretarea
cărora ar rezulta că dispoziţiile noului Cod de procedură fiscală se vor aplica doar
procedurilor de administrare începute după data de 01.01.2016, iar potrivit art. 1 pct. 2 lit.
a)-e) din Legea nr. 207/2015, prin administrarea creanţelor fiscale se înţelege: înregistrarea
fiscală a contribuabililor/plătitorilor şi a altor subiecte ale raporturilor juridice fiscale,
declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale, soluţionarea contestaţiilor
împotriva actelor administrative fiscale, asistenţa/îndrumarea contribuabililor/ plătitorilor,
la cerere sau din oficiu, aplicarea sancţiunilor în condiţiile legii.
S-a arătat că din interpretarea literală a art. 352 raportat la art. 1 pct. 2 din Legea
207/2015 rezultă că este necesar ca administrarea creanţelor fiscale să fie privită ca o
activitate care se desfăşoară în mai multe etape, astfel că şi aplicarea legii procedural fiscale
trebuie făcută tot pe etape. În acest sens, s-a arătat că ar trebui ca etapa soluţionării
contestaţiei administrative să fie privită ca o etapă distinctă de administrare a creanţelor
fiscale, astfel că, raportat la momentul introducerii contestaţiei administrative fiscale, ar
trebui să se stabilească şi legislaţia procedural fiscală aplicabilă.
În acest sens este decizia nr. 3901/08.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Oradea.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

24.3 Opinia formatorului INM

24.3.1 Divergenţa de opinii s-a născut pe fondul raportului dintre vechiul şi noul Cod de
procedură fiscală (CPF), în condiţiile particulare ale situaţiei în care raportul de inspecţie
fiscală şi decizia de impunere au fost emise sub imperiul vechiului CPF iar decizia de
soluţionare a contestaţiei îndreptate împotriva actului de impunere a fost emisă în aplicarea
dispoziţiilor din noul CPF.
464
 De aceea, în continuare, vom observa care este regula de drept ce guvernează amintitul
raport, care sunt excepţiile şi, în sfârşit, dacă situaţia particulară de mai sus este supusă
regulii sau vreunei excepţii76.

24.3.2 Regula este dată de dispoziţiile art. 352 alin. (1) şi (2) din noul CPF, potrivit
cărora:
(1) Dispoziţiile prezentului cod se aplică numai procedurilor de administrare începute
după intrarea acestuia în vigoare.
(2) Procedurile de administrare începute înainte de data intrării în vigoare a prezentului
cod rămân supuse legii vechi.

Excepţiile sunt date de alin. (3) – (11) din acelaşi articol, potrivit cărora:
(3) Dispoziţiile art. 181 sunt aplicabile creanţelor fiscale născute după data de 1
ianuarie 2016.
(4) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), executările silite în curs la data
intrării în vigoare a prezentei legi se continuă potrivit dispoziţiilor prezentului cod, actele
îndeplinite anterior rămânând valabile.
(5) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), dispoziţiile art. 6, 8, 13 şi 133 se
aplică şi procedurilor de administrare în derulare la data de 1 ianuarie 2016.
(6) Taxele prevăzute la art. 52 se aplică pentru cererile de emitere/modificare a unui
acord de preţ în avans sau soluţie fiscală individuală anticipată, după caz, depuse după data
de 1 ianuarie 2016.
(7) Prevederile art. 129 se aplică pentru refacerea inspecţiei fiscale dispusă prin decizii
de soluţionare a contestaţiilor emise după data de 1 ianuarie 2016.
(8) Prevederile art. 186 - 209 se aplică şi pentru obligaţiile fiscale pentru care au fost
acordate eşalonări la plată până la data de 1 ianuarie 2016.
(9) Prevederile art. 213 alin. (7) se aplică şi măsurilor asigurătorii aplicate înainte de
1 ianuarie 2016. În acest caz, termenele de 6 luni sau 1 an încep să curgă de la 1 ianuarie
2016.
(10) Prevederile art. 278 alin. (2) se aplică cererilor de suspendare a executării actului
administrativ fiscal depuse după data de 1 ianuarie 2016, precum şi cererilor de suspendare
în curs de soluţionare la această dată.
(11) Prevederile art. 278 alin. (4) se aplică pentru cererile de suspendare a executării
actului administrativ fiscal admise de instanţa judecătorească după 1 ianuarie 2016.

Aşadar, excepţiile de la regulă apar în următoarele situaţii:

- penalitatea de nedeclarare în cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal
central (art. 181 CPF);
- cazuri de executare silită;
- exercitarea dreptului de apreciere (art. 6 CPF);
- limba oficială în administraţia fiscală (art. 8 CPF);
- interpretarea legii (art. 13 CPF);
- decizia de impunere provizorie (art. 133 CPF);
- soluţia fiscală individuală anticipată şi acordul de preţ în avans (art. 52 CPF);
- refacerea inspecţiei fiscale (art. 129 CPF);
76
După cum se va vedea, regula este în principiu identică cu cea care reglementează raportul dintre vechiul şi noul Cod de
procedură civilă, aşa cum este dată de art. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind
Codul de procedură civilă; excepţiile sunt însă diferite şi ţin de specificul celor două proceduri.
465
 - eşalonarea la plată (art. 186 – 209 CPF);
- măsuri asigurătorii [art. 213 alin. (7) CPF];
- suspendarea executării actului administrativ fiscal [art. 278 alin. (2) şi art. 278 alin.
(4) CPF].
Toate celelalte instituţii de procedură fiscală, care nu se regăsesc în lista legală de
excepţii, sunt guvernate de regulă, ceea ce înseamnă că se circumscriu noţiunii generale de
„procedură de administrare” folosită de alineatele (1) şi (2).
Noţiunea nu este definită de legiuitor, cum greşit au presupus autorii ambelor opinii,
deoarece rezultă din logica lucrurilor că ea va cuprinde toate situaţiile şi toate instituţiile
de procedură fiscală care nu sunt enumerate ca excepţii în cuprinsul aceluiaşi text de lege
care foloseşte noţiunea (art. 352 din noul CPF).
În termeni logici, regula şi excepţiile epuizează universul de discurs; tertium non datur.
Dacă ar exista instituţii de procedură fiscală care nu ar fi subsumate noţiunii de „procedură
de administrare”, dar nu ar fi nici în lista de excepţii, s-ar ajunge la situaţia paradoxală că
nu ar fi supuse nici vechiului CPF (deoarece, prin ipoteză, nu fac parte din „procedura de
administrare”) şi nici noului CPF (deoarece, tot prin ipoteză, nu fac parte nici din „procedura
de administrare” nici din lista de excepţii).
Dincolo de interpretarea logică a textului de lege, credem că la aceiaşi concluzie s-ar
ajunge şi urmând interpretarea gramaticală deoarece noţiunile de „procedură de
administrare” şi „administrare a creanţelor fiscale” (această din urmă noţiune este definită
de art. 1 pct. 2 CPF) nu pot fi identificate în condiţiile în care CPF are un domeniu de
reglementare mai larg decât cel al creanţelor fiscale; prima noţiune trebuie să fie una
generală, în raport de care sunt enumerate excepţiile de la alineatele (3) – (11).
Divergenţa s-a născut, credem noi, din alegerea eronată a tehnicii de interpretare şi din
faptul că ambele opinii au căzut de acord că este relevantă definiţia dată de art. 1 pct. 2
CPF.
În consecinţă, întreaga procedură de soluţionare a contestaţiei fiscale - cu excepţia
situaţiilor reglementate de art. 278 alin. (2) şi art. 278 alin. (4) din noul CPF care, după
intrarea în vigoare a acestui Cod (01.01.2016), sunt suspuse întotdeauna noului CPF - inclusiv
decizia emisă de autoritatea fiscală, este guvernată de aceiaşi lege de procedură fiscală ca
şi cea aplicabilă raportului de inspecţie fiscală şi deciziei de impunere, respectiv vechiul sau
noul CPF, după caz.
Deşi excede întrebării, considerăm necesar să precizăm că inclusiv cauzele de nulitate a
deciziei de soluţionare a contestaţiei fiscale sunt guvernate de legea care a fost, sau care ar
fi trebuit să fie, aplicată în cursul procedurii.

24.3.3 Aşa fiind, propunem următoarea soluţie:

Normele de procedură fiscală aplicabile în litigiile având ca obiect contestaţie îndreptată
împotriva deciziei emise de autoritatea fiscală, în urma constatărilor inspecţiei fiscale, sunt
cele reglementate de vechiul Cod de procedură fiscală (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003),
în situaţia în care decizia de impunere şi raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub
imperiul acestui Cod, chiar dacă decizia de soluţionare a contestaţiei a fost emisă în temeiul
noului Cod de procedură fiscală (Legii nr. 207/2015).

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate, se susține punctul de vedere al formatorului INM, fiind indicată practică
judiciară a secției în același sens (decizia nr. 1074/17.03.2017).

466
 24.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

25. Competenţa şi admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect plata cotei

din valoarea construcțiilor autorizate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 7)

25.1 Practica judiciară

La nivelul Curţii de Apel s-au conturat 2 opinii.
Într-o opinie, s-a apreciat că plata cotei din valoarea construcțiilor autorizate este o
creanţă de natură fiscală deoarece aceste creanţe se fac venit la bugetul de stat. În aceste
condiţii acţiunea este de competenţa , în primă instanţă, a secţiei contencios administrativ
şi fiscal din cadrul tribunalului.
În a doua opinie, s-a apreciat că sumele cu titlu de cote şi penalităţi de întârziere
datorate ca urmare a regularizării cotelor datorate în baza Legii nr. 50/1991 şi Legii
nr.10/1995 ca urmare a finalizării lucrărilor de construcţie efectuate în baza autorizaţiei de
construire, chiar dacă prin decizia ÎCCJ nr. 8/2018 s-a stabilit că obligația de plată a cotei
de 0,7% este o obligație fiscală (obligație fiscală doar pentru taxele datorate în perioada
2010-2015 cât timp suma ajungea la bugetul de stat), doar acest fapt al naturii sumei
solicitate (natura care influențează doar termenul de prescripție) nu atrage competenţa
instanței de contencios administrativ.
Totodată, din economia dispoziţiilor art. 2 alin.(1) lit. f) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de
soluţionare a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ,
fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept ori un interes public”, rezultă că pentru ca litigiul dedus judecăţii să
fie unul de contencios administrativ este necesar ca una dintre părţi să fie o autoritate
publică, iar litigiul să se fi născut direct din emiterea unui act administrativ tipic ori al unuia
asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).
Aceste dispoziţii trebuie să fie coroborate cu cele ale art. 1 şi art. 8 din Legea
nr.554/2004, din care rezultă că obiectul acţiuni de contencios administrativ poate fi numai
solicitarea de anulare, în tot sau în parte, a actului administrativ emis de autoritatea publică,
de reparare a pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale, precum şi
cererea adresată instanţei de contencios administrativ de cel care se consideră vătămat într-
un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul
nejustificat de soluţionare a cererii.
În cauza dedusă judecăţii nu se solicită anularea niciunui act administrativ şi nici
repararea unei pagube cauzate prin emiterea unui astfel de act, ci se solicită, de către o
instituţie publică (reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii), obligarea unor persoane

467
fizice la plata unor pretinse obligaţii ce rezultă din efectuarea unor lucrări de construire
autorizate de Primărie.
Astfel de pretenţii nu fac obiectul contenciosului administrativ, astfel că, potrivit
prevederilor art. 94 pct.1 lit. k) din Codul de procedură civilă, competenţa materială de
soluţionare a cauzei ar aparţine judecătoriei, întrucât cererea este evaluabilă în bani, iar
valoarea în litigiu este sub 200.000 lei.

25.2 Opinia referentului

Curtea de Apel Alba Iulia şi-a cristalizat practica în acord cu cea de a doua opinie
(spre ex., dosar nr. 14223/306/2017/a1).

25.3 Opinia formatorului INM

25.3.1 Chestiuni prealabile
Rezultă din practica judiciară descrisă mai sus, la pct. 1.1, că opiniile divergente s-au
născut în cazul acțiunilor prin care Inspectoratul de Stat în Construcții (numit în continuare
ISC) a chemat în judecată persoane fizice sau juridice pentru ca prin hotărârea ce se va
pronunța să fie obligate să plătească cotele și penalitățile de întârzire prevăzute de art. 30
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii și/sau art. 40
din Legea 10/1995 privind calitatea în construcţii (devenit art. 43 după republicarea legii în
temeiul art. V din Legea nr. 177/2015).
Într-o opinie, se afirmă că întotdeauna astfel de acțiuni sunt de competența de primă
instanță a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, datorită naturii fiscale
a creanței ce face obiectul judecății, sentința fiind susceptibilă de recurs potrivit dreptului
comun.
Într-o a doua opinie, se consideră că astfel de acțiuni sunt de competența în primă
instanță a judecătoriei, dacă obiectul pretențiilor este de cel mult 200.000 lei, cf. art. 94
pct. 1 lit. k Cod de procedură civilă (2010), deoarece natura fiscală a creanței este
nerelevantă în condițiile în care creanța nu rezultă dintr-un act administrativ fiscal tipic sau
asimilat (doar astfel de acte pot face obiectul acțiunii în contencios fiscal). Rezultă din
cuprinsul întrebării că, într-un astfel de caz, Curtea de Apel Alba Iulia își pune problema
admisibilității recursului, dacă acțiunea a fost judecată în primă instanță de tribunal, secția
de contencios administrativ și fiscal. Considerăm că, și dacă s-ar accepta că opinia este
corectă, recursul ar fi cu siguranță admisibil deoarece:
- sau a fost invocată, în condițiile legii, excepția de necompetență materială a
tribunalului, caz în care, dacă excepția a fost respinsă ar fi incident motivul de casare
prevăzut de art. 488 pct. 3 Cod de procedură civilă (mutatis mutandis, aceiași este soluția
și dacă s-a invocat excepția de necompetență materială a secției de contencios administrativ
a tribunalului și s-a solicitat declinarea competenței în favoarea secției civile); într-o astfel
de situație, dacă se acceptă cea de-a doua opinie, curtea de apel admite recursul, casează
în întregime sentința, admite excepția de necompetență materială și declină cauza la
judecătorie (sau la secția civilă a tribunalului, după caz);

468
 - sau excepția de necompetență materială nu a fost invocată în condițiile legii, caz în
care, dincolo de orice alte considerente, tribunalul era competent să soluționeze cauza,
recursul fiind admisibil pentru celelalte motive de casare.
În ipotezele discutate de Curtea de Apel Alba Iulia, nu numai recursul este admisibil,
ci și acțiunea în fața primei instanțe (altfel spus, în discuție este numai competența instanței
nu și admisibilitatea acțiunii). Motivarea întemeiată pe dispozițiile art. 1 şi art. 8 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (vezi pct. 1.1) poate justifica declinarea
competenței, nu inadmisibilitatea acțiunii.
Pe de altă parte, observăm că acțiunea ar fi într-adevăr inadmisibilă în situația în care
s-ar arăta că, pentru încasarea creanței, ISC trebuia să emită act administrativ fiscal care,
atât sub regimul vechiului cât și al noului Cod de procedură fiscală, produce efecte fără
concursul instanței de judecată (a se vedea art. 45 din vechiul și art. 48 din noul Cod de
procedură fiscală). Într-o astfel de situație, dacă ISC s-ar adresa instanței de contencios
administrativ, instanța ar fi competentă material să judece cauza (tocmai pentru că,
prioritar, în discuție ar fi necesitatea emiterii unui act administrativ fiscal; competența
instanței rezultă din natura problemei, dacă nu există dispoziție legală contrară), dar
acțiunea ar fi inadmisibilă deoarece reclamantul ar urmări realizarea creanței în alte condiții
decât cele stabilite prin lege. Rezultă că este necesar să se verifice dacă pretențiile ISC,
respectiv cotele și penalitățile de întârzire prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art.
40 din Legea nr. 10/1995, sunt creanțe fiscale și sunt supuse regimului juridic prevăzut de
Codul de procedură fiscală. Un răspuns parțial la această problemă este dat de Decizia nr.
8/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ), Completul pentru dezlegarea
unor chestiuni de drept, în dosar nr. 2.614/1/2017 (numită în continuare Decizia HP 8/2018),
dată în condițiile vechiului Cod de procedură fiscală și referitoare la perioada când cota
reglementată de Legea nr. 10/1995 s-a făcut venit la bugetul de stat (2010 - 2015). Dat fiind
că, pe de-o parte, în prezent cotele reglementate de ambele legi sunt venituri proprii ale
ISC și, pe de alta, după cum se va arăta, vechiul și noul Cod de procedură fiscală au prevederi
diferite pentru aspectele relevante ale problemei, decizia ÎCCJ nu poate fi extinsă automat
pentru noile situații ivite în practică.
Așadar, pentru a da un răspuns util problemei de drept ridicate de Curtea de Apel Alba
Iulia, în continuare se va analiza:
- natura juridică a cotelor prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 40 din
Legea nr. 10/1995;
- regimul juridic al acestora;
- admisibilitatea acțiunilor ISC având ca obiect obligarea persoanelor fizice sau
juridice să plătească aceste cote și, în caz afirmativ, instanța competentă material să
soluționeze cauzele.
Având în vedere că regimul juridic al celor două cote nu numai că a variat în timp dar
este posibil să se schimbe în continuare, mai important decât răspunsul punctual la problemă
este clarificarea modalității de abordare a acesteaia, astfel încât instanțele care vor
soluționa cauzele, și care în final vor trebui să-și asume responsabilitatea pentru soluțiile
date, să aibă la îndemână toate instrumentele teoretice necesare pentru a pronunța hotărâri
469
judecătorești legale. Modul de abordare este mai important decât răspunsul deoarece
răspunsul este inevitabil conjunctural (relativ la o anumită realitate juridică ce se pare că
este într-o continuă schimbare) pe când modalitatea de abordare trebuie să fie, dacă nu
absolută, cel puțin persistentă în timp și să ofere coerență, consecvență și previzibilitate.
25.3.2 Decizia HP 8/2018
Rezultă din considerentele deciziei că natura juridică a cotei prevăzute de art. 40 din
Legea nr. 10/1995 depinde de destinația acesteia (în paragraful 79 se afirmă explicit că
”[l]egea definește creanțele fiscale în funcție de destinația sumelor (...)”). Astfel:
- dacă are ca destinație bugetul de stat, cota reprezintă o taxă fiscală (cf., în special,
paragrafului 74 din Decizie77);
- dacă nu are ca destinație bugetul de stat, respectiv dacă este ”destinată să finanțeze
activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității
construcțiilor, precum și anumite activități ale ministerului tutelar”, cota reprezintă o taxă
parafiscală (taxă nefiscală); cf. paragrafului 69 din Decizie 78.
Potrivit aceleiași Decizii, cota a reprezentat venit la bugetul de stat în perioada 1
ianuarie 2010 – 31 decembrie 2014; anterior și ulterior acestei perioade, taxa a fost
parafiscală79.
În perioada cât cota a reprezentat o taxă fiscală, Înalta Curte a arătat că, potrivit art.
1 și art. 2 din vechiul Cod de procedură fiscală, va fi supusă regimului prevăzut de acest Cod.
În esență, acesta este raționamentul pentru care s-a reținut că, [î]n interpretarea și
aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010,
coroborate cu prevederileart. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, obligația fiscală de plată a cotei prevăzute de art.
40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripție de 5 ani, specific raporturilor
juridice fiscale.
Observație: considerăm că precizarea făcută în dispozitivul Deciziei, respectiv faptul
că este avută în vedere ”forma în vigoare în anul 2010” a art. 40 din Legea nr. 10/1995, este
posibil să afectează claritatea acesteia. Astfel, pentru obligațiile de plată a cotei născute în
intervalul cuprins între 01.01.2015 (când cota a redevenit o taxă parafiscală) și 05.07.2015

77
Textul exact este următorul: 74. Analizând dispozițiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 și art. 30
din aceeași lege, cu art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, precum și cu ale art. 1 alin. (2) și art. 2 pct. 40 și 42 din
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că obligația de plată
menționată se încadrează în noțiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de
stat, în considerarea serviciului prestat de instituția publică, de control al calității construcțiilor, fără a fi un echivalent al
acestui serviciu.
78
Cf. paragrafului 69: ”Rezultă că, inițial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanțeze activitatea
organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității construcțiilor, precum și anumite activități
ale ministerului tutelar.”
79
Cf. paragrafului 72: ”Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr.
24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcțiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015,
care a abrogat poziția 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul de
Stat în Construcții - I.S.C. a redevenit instituție publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice) care se finanțează integral din venituri proprii.”Deși nu se afirmă explicit, rezultă că începând cu 1
ianuarie 2015 cota redevine o taxă parafiscală deoarece se reîntoarce la regimul anterior anului 2010.
470
(când art. 40 din Legea nr. 10/1995 a primit o altă formă decât cea din 2010, datorită intrării
în vigoare a Legii nr. 177/2015, publicată în M.Of. nr. 484 din 02.07.2015) s-ar părea că,
potrivit dispozitivului, Decizia HP 8/2018 produce efecte deoarece art. 40 din Legea nr.
10/1995 avea încă forma în vigoare în anul 2010; totuși, potrivit considerentelor nu ar trebui
să producă efecte deoarece începând cu 01.01.2015 cota nu mai reprezintă taxă fiscală,
redevenind venit al ISC și al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. În
ce ne privește, considerăm că dezlegarea dată problemei de drept prin Decizia HP 8/2018
este obligatorie pentru situațiilor juridice născute până la data de 31.12.2014, deoarece
dispozitivul trebuie interpretat în concordanță cu considerentele.80
25.3.3 Natura juridică a cotelor
Plecând de la considerentele Deciziei HP 8/2018, rezultă că, în prezent, cota
prevăzută de art. 43 din Legea nr. 10/1995 (fostul art. 40), reprezintă o taxă parafiscală
(nefiscală) deoarece nu constituie venit la bugetul de stat (trăsătură specifică taxelor fiscale)
ci este destinată să finanțeze activitatea ISC și a Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice (în prezent, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației)
81.

Pentru identitate de rațiune, aceiași este și natura juridică a cotei reglementate de

art. 30 din Legea nr. 50/199182.
De altfel, și Ministerul Finanțelor Publice consideră că ambele cote reprezintă taxe
nefiscale (a se vedea ”Registul taxelor și tarifelor nefiscale” accesibil la adresa

80
Nu este foarte clar nici care este începutul intervalului. Astfel, caracterul fiscal al cotei a fost dedus din destinația acesteia,
respectiv de venit la bugetul de stat; or, cota a devenit venit la bugetul de stat în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009,
respectiv 12.11.2009 (legea a fost publicată în M.Of. din 09.11.2009 și a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare, cf. 11 alin.
1 din Legea nr. 24/2000, cu excepția unor dispoziții care sunt nerelevante pentru problema în discuție). Or, în paragraful 70
din Decizia HP se face referire la 01.01.2010, ca dată de la care taxa a devenit una fiscală.
81
Dispozițiile relevante din art. 43 din Legea nr. 10/1995 sunt următoarele:
(2) Suma echivalentă cotei de 0,5% prevăzută la alin. (1) se determină şi se virează către Inspectoratul de Stat în Construcţii
- I.S.C. (...).
(...)
(4) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. utilizează 50% din fondul astfel constituit pentru îndeplinirea atribuţiilor,
potrivit prevederilor legale, şi virează lunar 50% din acest fond în contul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei
Publice.
(5) Sumele virate de Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C., în condiţiile prezentei legi, se constituie în venituri proprii
ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (...).
82
Dispozițiile relevante din art. 30 din Legea nr. 50/1991 sunt următoarele:
(1) Cheltuielile pentru controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism şi autorizarea executării lucrărilor de
construcţii şi reglementarea în domeniul urbanismului se suportă de către investitori, în valoare echivalentă cu o cotă de
0,1% din valoarea lucrărilor autorizate, (...).
(...)
(4) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. utilizează 70% din fondul astfel constituit pentru îndeplinirea atribuţiilor,
inclusiv cheltuieli de personal, potrivit prevederilor legale, şi virează lunar 30% din acest fond în contul autorităţii
administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului şi autorizării executării
lucrărilor de construire/desfiinţare a construcţiilor pentru asigurarea fondului necesar actualizării/elaborării
reglementărilor tehnice şi fondului de documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism de interes naţional şi pentru
cheltuieli de personal.

471
http://www.mfinante.gov.ro/detalii.html?method=detalii&pagina=taxe&ordsub=18 ;
accesat la data de 28.01.2020).
25.3.4 Regimul juridic al cotelor
Prin Decizia HP 8/2018 s-a stabilit că, raportat la forma în vigoare a art. 40 din Legea
nr. 10/1995 în anul 2010 și a dispozițiilor art. 1 și art. 2 din vechiul Cod de procedură fiscală
(VCPF), cota reglementată de art. 40 din Legea nr. 10/1995 va fi supusă regimului prevăzut
de acest Cod.
Într-adevăr, potrivit art. 1 alin. 1 și 2 din VCPF:
(1) Prezentul cod reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile
juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi
bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal.
(2) Prezentul cod se aplică şi pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi
pentru administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie
venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se
prevede altfel.
Noțiunea de ”buget general consolidat” este definită de art. 3 pct. 2 din Legea
responsabilității financiar-bugetare nr. 69/2010 ca fiind ”ansamblul bugetelor componente
ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-
teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele
instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul
asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele
instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din
credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte
costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum
şi al altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate
conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg.”
Așadar, sub imperiul VCPF, cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art.
40 din Legea nr. 10/1995 sunt supuse regimului juridic reglementat de acest Cod, indiferent
că sunt taxe fiscale (venituri ale bugetului de stat) sau taxe parafiscale (venit al unei
instituții publice) deoarece dispozițiile art. 1 alin. 2 din VCPF se referă la bugetul general
consolidat care include atât ”bugetul de stat” cât și ”bugetele instituţiilor publice
autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat”
sau ”bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii”. Or, începând cu
01.01.2015, ISC a redevenit instituție care se finanțează integral din venituri proprii iar
bugetul instituției, anexă la bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei
Publice, este parte a bugetului general consolidat83.

83
Relevante sunt dispozițiile alin. 1 – 4 ale art. 4 din OG nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii
- I.S.C., forma în vigoare începând cu 01.01.2015 (în vigoare și în prezent, 30.01.2020):
(1) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. se finanţează integral din venituri proprii.
(2) Fondurile necesare Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C. pentru îndeplinirea atribuţiilor, inclusiv calculul şi
virarea sumelor, se asigură potrivit prevederilor art. 40 alin. 1 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, cu
472
 Cum VCPF a fost abrogat începând cu data de 01.01.2016, cf. art. 353 raportat la art.
354 alin. 1 lit. a din noul Cod de procedură fiscală (numit în continuare NCPF), rezultă că
ambele cote sunt supuse regimului juridic al VCPF inclusiv în intervalul 01.01. - 31.12.2015.
Aprecierea nu aduce nicio atingere HP 8/2018, care rezolvă o problemă de drept referitoare
la creanțe fiscale născute în anul 2010 și la interpretarea dispozițiilor ”art. 40 din Legea nr.
10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu art. 7 din Legea nr. 329/2009 și
poziția 5 din anexa nr. 1 la aceeași lege, precum și cu prevederile art. 21 și 22 din Ordonanța
Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare”; or, după
cum s-a arătat mai sus (pct. 1.3.2 paragraful final), începând cu 01.01.2015 Decizia HP
8/2018 și-a încetat efectele84.
Odată cu intrarea în vigoare a NCPF, natura juridică a cotelor este decisivă pentru
stabilirea regimului lor juridic deoarece taxele parafiscale nu mai sunt supuse regimului
juridic instituit de acest Cod.
Textul relevant este dat de dispozițiile art. 2 din NCPF, denumit ”[o]biectul şi sfera
de aplicare a Codului de procedură fiscală”:
”(1) Codul de procedură fiscală reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din
raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului
general consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepţia cazului
când prin lege se prevede altfel.
(2) În măsura în care prin lege specială nu se prevede altfel, prezentul cod se aplică
şi pentru:
a) administrarea drepturilor vamale;
b) administrarea redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor
rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a
terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului;
c) alte creanţe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanţelor fiscale.
(3) În scopul aplicării alin. (2), drepturile vamale şi redevenţele sunt asimilate
creanţelor fiscale.

modificările ulterioare, ale art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale altor acte normative în vigoare.
(3) Din veniturile realizate Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. virează 30% în contul corespunzător de venituri al
activităţii finanţate integral din venituri proprii prevăzute la alin. (4), gestionat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice, iar sumele încasate se utilizează potrivit prevederilor art. 40 alin. 1 din Legea nr. 10/1995, cu
modificările ulterioare, şi ale bugetului aprobat.
(4) Bugetul de venituri şi cheltuieli pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii se aprobă anual ca anexă la
bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.
84
Raționamentul propus acceptă că taxele fiscale erau supuse regimului VCPF și, în consecință, din acest punct de vedere
este compatibil cu Decizia HP 8/2018; totuși, perspectiva de abordare a problemei este diferită (ratio decidendi este diferit)
deoarece arată că, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 1 alin. 2 din VCPF și art. 3 pct. 2 din Legea responsabilității
financiar-bugetare nr. 69/2010, rezultă că distincția taxă fiscală – taxă parafiscală nu era necesară în contextul vechiului Cod
de procedură fiscală. Nu credem însă că această diferență de perspectivă reprezintă o problemă atâta vreme cât raționamentul
propus este folosit pentru obligații de plată născute ulterior datei de 01.01.2015, dacă se acceptă că Decizia HP 8/2018 și-a
încetat efectele la această dată, sau ulterior datei de 05.07.2015 (inclusiv), când Decizia HP în mod cert și-a încetat efectele
deoarece art. 40 din Legea nr. 10/1995 a primit o altă formă decât cea din 2010, datorită intrării în vigoare a Legii nr.
177/2015, publicată în M.Of. nr. 484 din 02.07.2015.
473
 (4) Prezentul cod nu se aplică pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate
din raporturile juridice contractuale, cu excepţia celor prevăzute la alin. (2) lit. b).”
Așadar, NCPF se aplică:
- creanțelor fiscale datorate bugetului general consolidat (alin. 1)
- creanțelor asimilate, potrivit legii, creanțelor fiscale (alin. 2 și 3).
NCPF nu se aplică creanțelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale
(alin. 4).
Se observă că, spre diferență de art. 1 alin. 2 din VCPF, care se referea la ”sume ce
constituie venituri ale bugetului general consolidat” (s.n. OCD), fără să distingă între
venituri fiscale și nefiscale, art. 2 alin. 1 din NCPF se referă la ”administrarea creanţelor
fiscale datorate bugetului general consolidat” (s.n. OCD).
Aceasta înseamnă că NCPF nu se aplică creanțelor bugetare care nu sunt creanțe
fiscale sau care nu sunt asimilate, ”potrivit legii”, creanțelor fiscale, chiar dacă aceste
creanțe bugetare nu provin din raporturi contractuale. Tocmai în această categorie care
excedează obiectului și sferei de aplicare a NCPF sunt incluse cotele prevăzute de art. 30
din Legea nr. 50/1991 și art. 43 (fost art. 40, înainte de republicarea legii în 2015) din Legea
nr. 10/1995 deoarece după 01.01.2015 sunt taxe nefiscale și nu sunt asimilate, potrivit legii,
unor creanțe fiscale.
Consecința directă pentru problema în discuție este aceea că, sub imperiul NCPF,
cotele au regimul general al creanțelor reglementate de Codul civil deoarece potrivit art. 3
alin. 2 din NCPF, ”[u]nde prezentul cod nu dispune, se aplică prevederile Codului civil şi ale
Codului de procedură civilă, republicat, în măsura în care acestea pot fi aplicabile
raporturilor dintre autorităţi publice şi contribuabili/plătitori”.
25.3.5 Admisibilitatea acțiunilor ISC și instanța competentă material să soluționeze
cauzele având ca obiect obligarea persoanelor fizice sau juridice să plătească aceste cote
După intrarea în vigoare a NCPF, singura posibilitate pe care o are ISC de a încasa
cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 43 din Legea nr. 10/1995, în cazul
în care nu sunt plătite de bună voie, este aceea de a se adresa instanței judecătorești.
Respingerea ca inadmisibile a acțiunilor ar echivala cu blocarea accesului la instanța, ceea
ce este de neacceptat.
Instanța competentă este cea civilă85 deoarece, așa cum bine a observat Curtea de
Apel Alba Iulia (în cea de-a doua opinie, majoritară în cadrul instanței), Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu reglementează decât acțiuni îndreptate împotriva unui act
administrativ tipic sau asimilat ( a se vedea art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. c și c 1 și alin. 2 și
art. 8). Or, în speță, actul administrativ ca atare lipsește și, în plus (aspect decisiv pentru a
atrage competența instanței civile), nici nu era cazul să fie emis.

85
Pentru admisibilitatea acțiunilor și pentru competența instanței civile a se vedea și lit. D pct. 2 din Minuta întâlnirii
reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor civile ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Pitești, 14-15 noiembrie 2019, accesibilă la adresa:
http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2019/11/minuta-intalnire-civil-Pitesti-14-15-noiembrie-2019.pdf (verificat la
29.01.2020).
474
 Competența materială a instanței civile se va stabili în funcție de valoarea pretenției,
potrivit dreptului comun86.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Acțiunile formulate de Inspectoratul de Stat în Construcții, având ca obiect obligarea
persoanelor fizice sau juridice la plata cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și
art. 43 din Legea nr. 10/1995, sunt admisibile și sunt de competența materială a instanțelor
civile.

25.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
În urma votului, participanții și-au însuși cu unanimitate opinia formatorului INM.

26.Admisibilitatea acţiunilor în restituirea taxelor de poluare lato sensu formulate

după expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 15)

26.1.Observație
Problema este identică cu cea propusă de Curtea de Apel Timișoara, inclusă în
punctajul principal și soluționată la întâlnirea de la Craiova (problema nr. 12 din minuta
întâlnirii). Soluția agreată a fost următoarea:

”Cu majoritate participanții au considerat inadmisibile acţiunile în restituirea

taxelor privind poluarea formulate după expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din
OUG nr. 52/2017, chiar și atunci când termenul de prescripţie a dreptului la restituire
stabilit de O.G. nr.92/2003, respectiv de Legea nr.207/2015 nu este împlinit, contrar opiniei
formatorului INM” (cf. pct. 12.5 din minuta întâlnirii).
Prin hotărârea pronunţată la data de 14.10.2020 în cauza C-677/19 Valoris,
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că:
„Principiul efectivității coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că nu se opune ca o reglementare a unui stat membru să
stabilească, sub sancțiunea decăderii, un termen pentru introducerea cererilor de
restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii care are o durată
de aproximativ un an și care începe să curgă de la intrarea în vigoare a acestei
reglementări ce vizează remedierea încălcării dreptului menționat.

86
Totuși, dacă această chestiune s-ar dovedi litigioasă, ultimul cuvânt vor trebui să-l aibă instanțele civile.
475
 Principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească,
sub sancțiunea decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor
de restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în
care un astfel de termen nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește
cererile de restituire similare întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.”

26.2. Opinia referentului

Nu a fost eprimată.

26.3. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

26.4. Observaţii primite dn partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul

dezbaterilor
În data de 14.10.2020, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a pronunțat Hotărârea
C-677/19 Valoris, aspectele care trebuie clarificate fiind acelea de a se ști în ce măsură
această hotărâre determină sau nu schimbarea soluției agreate în cadrul întâlnirii care a avut
loc la Craiova.
Din discuţii, a reieşit faptul că problema care necesită o rezolvare este aceea de a se
şti în ce măsură contribuabilul care a plătit taxa pe poluare lato sensu este ţinut sau nu să
deţină un act administrativ, tipic sau asimilat, anterior sesizării instanţei de judecată cu
cererea de restituire. Poate contribuabilul să se adreseze direct instanței de judecată cu o
acţiune în restituire sau, de fapt, această acţiune este o acţiune îndreptată împotriva unui
act administrativ (tipic sau asimilat)?
Dl. Bogdan Cristea a precizat faptul că, din discuţii, rezultă că problema supusă
dezbaterii este diferită faţă de cea cu privire la care s-a luat o decizie în cadrul întâlnirii de
la Craiova. Astfel, problema care s-a pus atunci a fost aceea de a se şti dacă ulterior expirării
termenului prevăzut de OUG nr. 52/2017 mai este admisibilă o acţiune în restituirea taxelor
pe poluare lato sensu, deci efectul actului normativ asupra cererilor de restituire, decizia
care s-a luat de către participanţi cu majoritate fiind aceea a inadmisibilităţii unei astfel de
acţiuni promovate după expirarea termenului prevăzut de actul normativ.
În legătură cu problema reieşită din discuţii, într-o primă opinie, se consideră că este
necesar un astfel de refuz. Astfel:
➢ potrivit opiniei Curții de Apel Alba, în cauzele care fac obiectul sesizării C-677/19
urmează să se aplice art. 1 alin. 2 din OUG 52/2017 coroborat cu art. 219 din Codul
de procedură fiscală - Legea 207/2015 analizat prin prisma paragrafului 36 din
Hotărârea Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C- 677/19 – Valoris. Prin
urmare, dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu
pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013
privind timbrul de mediu pentru autovehicule, se naşte la data de 1 ianuarie a anului
următor celui în care a luat naştere dreptul la restituire şi se prescrie în termen de 5

476
 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul la
restituire. În plus, este necesar să existe și un refuz nejustificat al organului fiscal.
➢ potrivit opiniei exprimate de către Curtea de Apel Brașov, cauza anterior menționată
produce efecte doar în ceea ce privește termenele de prescripție. Astfel, pe lângă
repunerea în termen ca efect al intrării în vigoare a OUG nr. 52/2017, începe să curgă
un nou termen de prescripție de 5 ani. Considerentele hotărârii Curţii de Justiţie
vizează exclusiv chestiunea termenelor. În consecinţă, discuţiile privind parcurgerea
procedurii prealabile prevăzute de prevederile OUG nr. 52/2017 subzistă, la nivelul
Curții de Apel Braşov considerându-se inadmisibile acele acțiuni care nu au parcurs
această procedură. Prin urmare, în cazul în care o astfel de procedură nu a fost
parcursă, nu se ajunge la analiza termenului.
Într-o altă opiniei, un astfel de refuz nu este necesar:
➢ Curtea de Apel Bucureşti consideră că nu este necesară parcurgerea procedurii
administrative, o astfel de condiţie fiind doar o sarcină excesivă la care ar fi supus
contribuabilul, în condiţiile în care nu reprezintă decât o formalitate, ştiută fiind
poziţia organului fiscal care va emite o decizie de respingere.
Dl. Bogdan Cristea a precizat, în continuare, faptul că, în opinia sa, problemele care
necesită răspuns sunt date de următoarele situaţii care pot apărea în practică:
1. Situaţia în care contribuabilul se adreseză organului fiscal în condiţiile Codului de
procedură fiscal şi obţine o respingere a solicitării de restituire a taxei pe poluare,
iar ulterior se adreseză instanţei;
2. Situaţia contribuabilului care urmeză procedura prevăzută de OUG nr. 52/2017 şi,
obţinând o respingere a solicitării de restituire, se adreseză instanţei;
3. Situaţia contribuabilului care se adresează direct instanţei de judecată.

Dat fiind că în urma dezbaterilor şi a intervenţiilor participanţilor nu s-a ajuns

la conturarea unui punct de vedere cel puţin majoritar în sensul vreuneia dintre cele
două opinii exprimate cu privire la necesitatea existenţei unui refuz nejustificat din
partea organului fiscal sau al unei alte opinii argumentate, în unanimitate a fost
agreată amânarea discuțiilor pentru întâlnirea următoare.

27. Prescripția dreptului organului fiscal de a stabili obligații fiscale; momentul de

la care se calculează termenul de prescripție pentru obligaţii accesorii aferente
impozitului pe profit stabilit suplimentar; data la care se stabileşte baza de
impunere pentru impozitul pe profit anual (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 17)

27.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie se consideră că termenul de prescripţie a dreptului organului
fiscal de a stabili şi a determina obligaţia fiscală datorată se împlineşte în termen de 5 ani
şi începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a constituit baza
de impunere care a generat creanţa fiscală.

477
 Dispoziţiile legale nu fac referire la momentul declarării, calculării, stabilirii sau
finalizării bazei de impunere a creanţei fiscale şi a obligaţiei fiscale corelative, ci trimit
expres la momentul constituirii, al generării bazei de impunere.
Astfel, nu se poate declara un impozit în absenţa bazei sale de impunere, deci a
profitului. Din interpretarea sistematică a prevederilor legale reiese că profitul, deci baza
de impunere a obligaţiei reprezentate de plata impozitului pe profit, se constituie constant
în chiar cursul anului fiscal în cauză, fiind doar calculat cu titlu final şi declarat cu titlu
recapitulativ prin declaraţia 101 depusă în cursul anului următor celui în cauză.
Însă, în vederea stabilirii momentului de la care începe să curgă prescripţia fiscală,
legea nu se referă la calcularea finală sau declararea recapitulativă a bazei de impunere, ci
la momentul constituirii acesteia, care este distinct şi anterior calculului final.
O abordare precum cea a inspectorilor fiscali, potrivit căreia termenul de prescripţie
ar începe să curgă într-o manieră diferită celei anterior menţionate, nu întruneşte condiţiile
de claritate, previzibilitate şi accesibilitate.
Chiar dacă Decizia Comisiei Fiscale Centrale nr. 7/2011 are rol de unificare a practicii
organelor fiscale şi de interpretare a dispoziţiilor de natură procedurală, fiind obligatorie
pentru organele fiscale din subordinea MFP şi ANAF, aceasta nu este obligatorie pentru
instanţa de judecată, neavând caracter de act normativ. ( opinie împărtăşită în decizia
pronunţată în dosarul nr. 3020/62/2017 al Curţii de Apel Braşov).
Într-o altă opinie s-a apreciat că dreptul organelor fiscale de a stabili obligații fiscale
corelative drepturilor de creanță fiscala se prescrie in termen de 5 ani si începe sa curgă de
la data de 1 ianuarie a anului următor celui in care s-a născut creanță fiscala, adică din
momentul constituirii bazei de impunere (conform art. 23 Cod procedura fiscala).
Momentul constituirii bazei de impunere este reprezentat de ziua în care
contribuabilul depune declaraţiile de impunere cu privire la sumele ce reprezintă baza
de impozitare.
Această concluzie rezultă şi din prevederile Codului fiscal, art. 16, 19 şi 35.
În concret, în cazul impozitului pe profit, baza impozabilă se constituie în momentul
în care contribuabilul o determină şi o declară prin declaraţia anuală de impozit pe profit,
având în vedere prevederile coroborate ale art.86 şi 87 C.proc.fisc.
Opinia contrară presupune o confuzie între momentul constituirii bazei de impunere
(determinarea profitului impozabil anual prin declaraţia fiscală) şi momentul generării
elementelor ce o compun (veniturile şi cheltuielile din cursul anului calendaristic).
Or, din interpretarea sistematică a alin.2 a art. 23 C.proc.fisc. în raport de alin.1 al
aceluiaşi articol, rezultă că momentul constituirii bazei de impunere este şi momentul în
care se naşte dreptul organului fiscal de a determina şi stabili obligaţia fiscală datorată, care
nu poate fi decât momentul în care expiră termenul până la care contribuabilul trebuie să
declare baza impozabilă şi să calculeze impozitul aferent, în măsura în care impozitul se
determină prin autoimpunere.
Orice acţiune a organelor fiscale înainte de expirarea termenului de declarare ar fi
contrară principiilor fiscale invocate de însăşi societatea reclamantă şi ar avea caracterul
unui abuz, dreptul organelor fiscale de percepere a obligaţiilor fiscale datorate de un
contribuabil născându-se doar în momentul în care expiră termenul prevăzut de lege pentru
declararea bazelor impozabile şi a impozitelor aferente.

478
 Numai din momentul expirării acestei date, organele fiscale pot pretinde
contribuabililor declararea şi plata impozitului, în situaţia în care aceştia nu-şi respectă
obligaţia legală de a declara şi plăti impozitul respectiv sau pot iniţia inspecţia fiscală pentru
îndeplinirea obiectului specific de activitate al inspecţiei reglementat expres de art. 94 alin.
(1) din Codul de procedură fiscală.( opinie împărtăşită în soluţia pronunţată în dosarul
1062/119/2018 al Curţii de Apel Braşov).
Prima soluţie a fost împărtăşită cu majoritate ( 7 voturi la 6 voturi exprimate) în
cadrul întâlnirii trimestriale din 17 decembrie 2019 la nivelul Curții de Apel Brașov. Discuţia
a fost reluată în şedinţa ad hoc a secţiei din 28.01.2020, ocazie cu care în urma unor
argumente suplimentare s-a supus din nou la vot soluţia agreată, de data aceasta votul fiind
6 în favoarea celei de a doua opinii iar 4 pentru prima opinie. A fost identificată ca practică
relevantă decizia 2326/7 mai 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv argumentul
că „ pana la data definitivării impozitului pe profit pe anul anterior şi declarării lui prin
declaraţia anuală de impozit pe profit, organul fiscal nu poate acţiona, deci nu poate fi
sancţionată pasivitatea acestuia prin invocarea excepţiei prescripţiei dreptului său de a
stabili obligaţii fiscale”.

27.2 Opinia referenților

Este în sensul primei opinii.
Se arată că dispoziţiile legale nu fac referire la momentul declarării, calculării,
stabilirii sau finalizării bazei de impunere a creanţei fiscale şi a obligaţiei fiscale corelative,
ci trimit expres la momentul constituirii, al generării bazei de impunere.
Dreptul organului fiscal pentru stabilirea obligaţiilor fiscale nu se naşte, în raport de
data la care a fost depusă declaraţia fiscală, ci în raport de momentul naşterii creanţei
fiscale şi a obligaţiei corelative fiscale, respectiv momentul constituirii bazei de impunere
care generează aceste creanţe.
Interpretarea dată de organul fiscal textelor de lege menţionate nu este susţinută de
nicio normă procedurală fiscală, în lege nefiind prevăzut un moment al naşterii bazei de
impunere, în sensul indicat de organul fiscal.
Declaraţia fiscală se foloseşte pentru stabilirea impozitului anual datorat şi stă la baza
emiterii deciziei de impunere, nefiind un element în stabilirea momentului de constituire a
bazei de impunere, ci numai de stabilire a acesteia.
Momentul de constituire al bazei de impunere este momentul în care are loc o
operaţiune care generează venituri impozabile. Odată constituită baza de impunere, aceasta
generează creanţe şi obligaţii fiscale, termen de prescripţie, dreptul organului fiscal de a
urmări legalitatea operaţiunilor privind înregistrarea în contabilitate.
O abordare precum cea a organului fiscal, nu întruneşte condiţiile de claritate,
previzibilitate şi accesibilitate. În jurisprudenţa instanţelor naţionale şi în special în cea a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dar şi în jurisprudenţa comunitară se dă prevalenţă, într-
o astfel de situaţie de incertitudine şi echivoc al dispoziţiilor legale fiscale, principiului de
interpretare „in dubio contra fiscum”, potrivit căruia prevederile legale incerte se
interpretează în contra autorităţii fiscale”.

27.3 Opinia formatorului INM

Răspunsul propus de către formatorul INM:
479
 Termenul de prescripție a dreptului organelor fiscale de a stabili obligații fiscale în
cazul impozitului pe profit reglementat de vechiul Cod fiscal începe să curgă de la data de
1 ianuarie a anului următor celui în care impozitul pe profit este definitivat.
În subsidiar, în măsura în care practica judiciară s-ar dovedi divergentă chiar la nivelul
Înaltei Curți (Tribunalul Dâmbovița face referire la o hotărâre judecătorească pronunțată în
februarie 2020, decizia ÎCCJ nr. 2103/06.02.2020, neredactată până la data redactării
prezentului punctaj de discuții, și care ar putea să fie contrară deciziei ÎCCJ nr.
2326/07.05.2019), propunem:
Problema de drept urmează să fie dezlegată prin mecanismul de unificare a practicii
judiciare reglementat de art. 514 - 518 din Codul de procedură civilă.

Ulterior formulării propunerii, prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr.
21/14.09.2020 pronunţată în recursul în interesul legii ce a făcut obiectul dosarului nr.
1375/1/2020, s-a stabilit că:
„În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 91 alin. (1) şi (2), coroborate cu
cele ale art. 23 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de 5 ani de
prescripţie a dreptului organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale reprezentând
impozit pe profit şi accesorii ale acestora curge de la data de 1 ianuarie a anului
următor anului fiscal în care s-a realizat profitul impozabil din care rezultă impozitul
pe profit datorat de contribuabil.”.

27.4 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că problema a fost rezolvată
de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia mai sus amintită.

28. Stabilirea bazei de impozitare raportat la contribuțiile și impozitul pe venituri

din salarii în cazul muncitorilor transfrontalieri; diurna externă sau venituri din
salarii sau asimilate salariilor; delegare; detașare transnațională (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 20)

28.1 Practica judiciară

Referentul indică următoarele hotărâri: Hotărârea CJUE C-396/13 Sahkoalojen
ammattiliittory/ Elektrobudowa Spolka Akcyina, decizia nr. 814/18 septembrie 2019 a Curții
de Apel Galați, în dosarul nr. 1520/121/2018, decizia 451/24 aprilie 2019 a Curții de Apel
Galați în dosarul nr. 1629/121/2017, decizia nr. 1201/2 decembrie 2019 în dosarul nr.
935/121/2018. Au fost identificate următoarele speţe similare pe rolul altor curţi de apel şi
tribunale: decizia 441/21 mai 2019 a Curții de Apel Oradea, decizia 321/17 mai 2017 a Curţii
de Apel Târgu Mureș, decizia 4642/2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

480
 Situația care a generat practica neunitară este următoarea:
Pe perioade de timp cuprinse între 6 luni și 2 ani, societatea reclamantă, înregistrată
în România, a avut încheiate contracte de prestări servicii cu parteneri dintr-un stat
membru. Angajații acesteia se deplasau, pentru o perioadă limitată de timp, pentru
prestarea muncii, în străinătate, la sediul beneficiarului lucrării. Veniturile salariaților sunt
compuse din salariul minim în ţară și diurnă, aceasta din urmă fiind situată peste nivelul
salariului primit.
O altă situație identificată este aceea în care societatea, înregistrată in România,
deschide punct de lucru în străinătate, folosind salariați din România pentru servicii
contractate pe teritoriul statului membru.
Prin decizia de impunere s-a stabilit de către organul fiscal că potrivit art.7 alin.1 lit.
c din Legea nr. 344/2006 privind detașarea salariaților în cadrul prestării de servicii
transnaționale, actualizată prin Ordonanța de Urgență nr.28/30.06.2015, salariații trimiși în
străinătate de societatea contestatoare, au fost și sunt îndreptățiți ca pe perioada misiunii
lor să beneficieze de aceleași drepturi salariale (cel puțin salariul minim pe economie
reglementat de statul italian) de care ar beneficia dacă ar fi fost recrutați direct de
angajatorii din Italia. Prin urmare, organele de inspecție fiscală au procedat, potrivit art.106
din Legea 207/2015, stabilind baza de impozitare a veniturilor din salarii şi a creanțelor
fiscale aferente, prin estimarea rezonabilă a bazei de impozitare, respectiv recalcularea
acesteia prin raportare la salariul minim din Italia.
Într-o primă opinie, exprimată în cadrul deciziei nr. 45/24 aprilie 2019 a Curții de
Apel Galați (dosar nr. 1629/121/2017) s-a considerat că impozitul pe veniturile din salarii şi
asimilate salariilor cât şi contribuțiile sociale obligatorii se datorează doar în cazul în care
veniturile sunt realizate, în funcție de data plății acestora. În acest context, rezultă că
impozitele, taxele şi contribuțiile pentru valoarea rezultată din venitul brut din străinătate
se datorează doar în cazul în care veniturile sunt realizate. S-a considerat că impozitele,
taxele şi contribuțiile pentru valoarea rezultată din venitul brut din străinătate nu se
datorează deoarece valoarea rezultată reprezintă diferența dintre un fond de salarii
neacordat şi un fond de salarii realizat, acordat efectiv. Așadar, impozitul pe veniturile din
salarii şi contribuțiile sociale obligatorii se datorează doar în cazul în care veniturile sunt
realizate, în funcție de data plății acestora, iar o altă valoare ar însemna aplicarea acestor
impozite şi contribuții la un fond de salarii nerealizat.
Într-o altă opinie, exprimată în cadrul deciziei 814/18 septembrie 2019 a Curţii de
Apel Galaţi (dosar nr.1520/121/2018) s-a arătat că întrucât salariații intimatei nu au efectuat
operațiuni de transport internațional cu mijloacele lor proprii, ci societatea a avut personal
angajat, șoferi pentru efectuarea de transporturi auto în Italia, au fost prestate servicii
transnaționale, astfel încât sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 344/2006 și art.6
din Legea nr. 16/2017 în sensul că pentru salariații detașați de pe teritoriul României în
cadrul prestării de servicii transnaționale trebuie să li se asigure salariul minim plătit în
ţara unde este detașat.

28.2 Opinia referentului

Potrivit art. 43 din Legea nr. 53/2003, delegarea reprezintă exercitarea temporară,
din dispoziția angajatorului, de către salariat, a unor lucrări sau sarcini corespunzătoare
atribuțiilor de serviciu în afara locului său de muncă, iar conform art. 2 alin.1 din Directiva
481
96/71/CE „prin lucrător detașat se înțelege un lucrător care, pe o perioadă limitată, își
desfășoară munca pe teritoriul unui stat membru diferit de cel în care lucrează în mod
normal”, iar art. 3 alin.1 lit. b din Legea nr. 344/2006 definește salariatul detașat de pe
teritoriul României ca fiind „salariatul unui angajator stabilit pe teritoriul României, care
în mod normal lucrează în România, dar care este trimis să lucreze pe o perioadă de timp
limitată pe teritoriul unui stat membru”.
Pentru aplicarea legislației interne și a directivei comunitare incidente se impune
determinarea în concret a situației de fapt, cu identificarea modalității în care salariații işi
desfășoară activitatea, forma detașării din norma comunitară corespunzând legislaţiei
interne privitoare la delegare. Instituția delegării, respectiv cea a detașării internaționale
presupune condiția caracterului temporar al prestării activității în altă ţară decât cea în
care lucrează salariatul în mod normal, condiție care nu ar putea fi considerată îndeplinită
dacă salariații nu își desfășoară activitatea în mod obișnuit în România şi cu titlu de excepție,
pe termen scurt în alt stat membru.
Așadar, se impune în primul rând să se verifice dacă este incidentă situația detașării
transnaționale pentru că numai în acest caz sumele acordate pot fi calificate și tratate fiscal
de societate ca diurnă externă. Cum în cazurile prezentate nu rezultă că salariații își
desfășurau activitatea în mod normal pe teritoriul României, și că doar în mod excepțional
s-a impus delegarea, sunt aplicabile prevederile art. 68 alin.4 din Legea nr. 227/2015.
Condițiile generale pe care trebuie să le îndeplinească cheltuielile efectuate în scopul
desfășurării activității independente „să fie efectuate pentru salariați pe perioada
delegării/detașării în altă localitate, în ţară şi în străinătate, în interesul serviciului,
reprezentând indemnizațiile plătite acestora, precum şi cheltuielile de transport și cazare”
și ale art. 139 alin.1 pct. j Cod Fiscal care reglementează baza de calcul a contribuției
individuale de asigurări sociale în cazul persoanelor fizice care realizează venituri din salarii
sau asimilate salariilor și care prevede că „(1) Baza lunară de calcul a contribuției individuale
de asigurări sociale, în cazul persoanelor fizice care realizează venituri din salarii sau
asimilate salariilor, o reprezintă câștigul brut realizat din salarii şi venituri asimilate
salariilor, în ţară şi în alte state, cu respectarea prevederilor legislației europene aplicabile
în domeniul securității sociale, precum şi a acordurilor privind sistemele de securitate socială
la care România este parte, care include: j) indemnizațiile şi orice alte sume de aceeași
natură, altele decât cele acordate pentru acoperirea cheltuielilor de transport şi cazare,
primite de salariați, potrivit legii, pe perioada delegării/detașării, după caz, în altă
localitate, în ţară şi în străinătate, în interesul serviciului, pentru partea care depășește
plafonul neimpozabil stabilit astfel:
(i) în ţară, 2,5 ori nivelul legal stabilit pentru indemnizație, prin hotărâre a
Guvernului pentru personalul autorităților şi instituțiilor publice;
(ii) în străinătate, 2,5 ori nivelul legal stabilit pentru diurnă prin hotărâre a
Guvernului pentru personalul român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu
caracter temporar”.
Prin raportare la aceste dispoziții legale în cazul în care se depășește plafonul
diurnei, sancțiunea fiscală nu ar trebui să fie reconsiderarea diurnei și încadrarea în
veniturile asimilate salariilor, ci impozitarea cheltuielilor făcute cu diurna prin trecerea la
sume deductibile, cu influență asupra impozitului pe venit.

482
 28.3 Opinia formatorului INM
În cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr.
148/2015 sarcina formulării clare a problemei de drept revine referentului din cadrul
instanței care ridică problema.
Formularea clară a problemei presupune:
a) indicarea stării de fapt în cadrul căreia s-a născut problema de drept (stare de fapt
care trebuie să fie necontroversată deoarece mecanismul vizează exclusiv probleme de
drept);
b) indicarea textelor de lege incidente, sau presupus incidente, a căror interpretare
și/sau aplicare la starea de fapt este controversată, urmată de circumscrierea
problemei/problemelor de drept;
c) indicarea punctelor de vedere divergente și a argumentelor care le susțin într-o
modalitate suficientă ca să asigure inteligibilitatea lor;
d) formularea clară și inteligibilă a întrebării.
Se observă în primul rând că nu este formulată nicio întrebare.
În al doilea rând, se constată o diferență semnificativă între problema de drept
soluționată diferit de instanțe și problema de drept sugerată de referent.
Problema care a stat în fața instanțelor pare să fie următoarea (este extrasă din
cuprinsul deciziilor indicate de referent, prin consultarea bazei de date Lege5, deoarece
rezumatul lor este cvasi-neinteligibil): care este baza de calcul a impozitului pe veniturile
din salarii sau asimilate salariilor şi a contribuțiile sociale obligatorii în cazul unor lucrători
angajați ai unor societăți comerciale românești, delegați/detașați pentru o perioadă limitată
de timp pentru efectuarea unor activități specifice în Italia, salarizați cu salariul minim în
România, inferior salariului minim din Italia, pentru ramura de activitate în care au prestat
munca pentru care au fost detașați?
Prima opinie pare să afirme că baza de calcul este dată de salariile efectiv plătite, pe
când cea de-a doua opinie pare să afirme că baza de calcul este dată de salariile care ar fi
trebuit plătite dacă se ținea cont de salariul minim pe ramură din Italia. În cel de-al doilea
caz, baza de calcul este mai mare.
Opinia referentului pare să sugereze că problema ține de delegarea/detașarea
lucrătorilor și de diurna plătită acestora.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Curtea de Apel Galați până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind conținutul și circumstanțelor acesteia precum și a formulării
întrebării propriu-zise.

28.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

28.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Prin adresa nr. 6535/A/31 din 11.12.2020, Curtea de Apel Galați a transmis observații
și clarificări privitoare la problema de drept nr. 4, din punctajul de discuții al întâlnirii

483
președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casație şi
Justiție- București, 17 decembrie 2020, problemă propusă de Curtea de Apel Galați
De la data la care a fost înaintată problema de drept mai sus arătată, s-a conturat un
punct de vedere unitar în ceea ce privește determinarea calității de salariat transnațional
care beneficiază de diurna externă, precum şi cu privire la deciziile de impunere în cadrul
cărora organul fiscal stabilește baza de impozitare , prin reconsiderarea diurnei acordate de
angajator salariaților transfrontalieri ca și venituri supuse impozitării. Astfel s-a căzut
unanim de acord că, odată determinată calitatea de salariat al cărui loc de muncă este
stabilit temporar în altă țară, în funcție de probatoriul administrat se apreciază dacă diurna
acordată poate fi reconsiderată ca fiind avantaj primit de salariați, fiind astfel stabilită
starea de fapt fiscală reală.
Totuși problema de drept rămasă în divergenţă se referă la situaţiile în care instanţa
este învestită cu verificarea legalităţii deciziei de impunere prin care organul fiscal stabileşte
baza de impozitare recalculând-o prin raportare la salariul minim din ţara în care este
delegat salariatul.
Faţă de cele arătate problema de drept prezentată anterior a fost reformulată
astfel:

Legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru contribuțiile și impozitul din

salarii în condițiile în care organul fiscal raportându-se la prevederile art.15 din Codul
de procedură fiscală şi ale art.7 alin.1 lit.c şi alin.2 din Legea 344/2006 a reconstituit
baza de calcul prin raportare la salariul minim din țara în care are loc delegarea.

Având în vedere necesitatea formulării unui punct de vedere de către catedra de

specialitate, în lumina clarificărilor oferite și a întrebării astfel cum a fost reformulată,
participanții au decis amânarea soluționării acestei probleme urmând a fi cuprinsă în
punctajul de discuții ce se va elabora pentru următoarea întâlnire.

29. Legalitatea stabilirii de obligații suplimentare de plata cu titlu de impozit pe

profit şi TVA în sarcina comercianților persoane juridice deținătoare de legitimații
cash and carry (Sellgros/Metro), în situaţia în care persoane fizice achiziţionează în
această calitate cantități mari de bunuri folosindu-se de legitimaţia persoanei
juridice iar estimarea bazei de impunere se realizează fără a se identifica la
comerciant (prin intermediul unui inventar) bunurile cumpărate (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 24)

29.1 Practica judiciară

Datele problemei, așa cum au fost comunicate de referent, sunt următoarele:
Din analiza facturilor emise, inspectorii fiscali au concluzionat că produsele
achiziționate de utilizatorii de legitimaţii Selgros Cash & Carry România S.R.L. şi Metro Cash
& Carry Romania SRL, în calitate de persoană fizică, sunt în proporție mare produse similare
cu cele comercializate de societate, și doar într-o mică măsură produse care ar putea face
obiectul consumului personal. În condiţiile în care utilizatorii acestor legitimaţii sunt
484
reprezentanţi ai societăţii comerciale în discuţie, ţinând cont de frecvența achiziționării,
precum și de cantitățile mari de bunuri achiziționate, echipa de inspecție fiscală a apreciat
că aceste bunuri nu sunt destinate în totalitate consumului personal al acestora sau al
familiei, respectiv nu se justifică achiziționarea pe persoană fizică a unui număr mare de
produse similare, precum și crearea unor stocuri în vederea consumului individual/familial.
Pentru stabilirea valorii de vânzare a produselor, echipa de inspecție fiscală, în baza
prevederilor art.106 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, a utilizat
metoda prevăzută la art. 2, lit. c) din OPANAF nr. 3389/2011 privind stabilirea prin estimare
a bazei de impunere. Metoda de estimare a fost aleasă având în vedere obiectul de activitate
al societății.
În acest sens a fost întocmită Nota de fundamentare privind metoda de stabilire prin
estimare a bazei de impunere.
Cu privire la faptul că persoanele fizice au achitat TVA, echipa de inspecție fiscala nu
a ținut cont de acest aspect arătând că pentru exercitarea dreptului de deducere societatea
trebuie să dețină o factura emisă în conformitate cu art. 319 din Legea nr. 227/2015 privind
Codul fiscal. Din toate cele arătate, s-a dedus că achizițiile făcute de respectivele persoane
fizice de la Selgros Cash & Carry România S.R.L. şi Metro Cash & Carry Romania SRL au fost
destinate revânzării de către reclamanta, fără a fi nevoie să existe mărfuri în plus, bani
nejustificați etc.
Într-o opinie, s-a arătat că în astfel de situații nu este corectă stabilirea de către
organele fiscale a bazei de impozitare prin estimare datorită lipsei mijloacelor de probă.
Simplele prezumții ale organului fiscal nu pot fi considerate mijloace probatorii în condițiile
în care nu pot fi completate cu alte mijloace de probă.
Într-o altă opinie, s-a arătat că e corectă stabilirea bazei de impozitare prin
estimare, deoarece se încadrează în teza art. 106 Cod fiscal, care dă dreptul organului
fiscal să aprecieze. Pot fi apreciate ca mijloace de probă înscrisurile, respectiv facturi de
achiziție mărfuri emise pe numele persoanei fizice.
S-a arătat că până la acest moment nu s-au pronunțat hotărâri judecătorești prin care
să se analizeze legalitatea deciziei de impunere, ci doar cereri de suspendare a actelor
administrativ fiscale, dar față de opiniile exprimate în cadrul întâlnirilor lunare, aceasta este
o problemă susceptibilă de a genera practică neunitară. A fost indicată în acest sens
hotărârea pronunțată în dosarul nr. 1299/121/2019.

29.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

29.3 Opinia formatorului INM

29.3.1 Clarificări prealabile
Starea de fapt ce va fi avută în vedere este următoarea:
- persoane fizice cumpără bunuri de la societăți comerciale de tip angro (”cash and
carry”) (Sellgros/Metro) folosind în acest sens legitimații eliberate de societățile de tip angro
pe numele unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate revânzarea en detail a
bunurile cumpărate;
- în contabilitatea societăților comerciale de tip en detail nu se regăsesc bunurile
cumpărate de persoanele fizice; drept urmare, impozitul pe profit declarat de aceste
485
societăți comerciale de tip en detail nu include veniturile corespunzătoare revânzării acestor
bunuri; de asemenea, TVA plătit nu se regăsește în deconturile de TVA ale societăților
comerciale de tip en detail;
- în urma unor inspecții fiscale, organele fiscale recalculează impozitul pe profit luând
în considerare revânzarea bunurilor de către societățile de tip en detail; în acest sens, în
temeiul art. 106 din noul Cod de procedură fiscală (NCPF), organele fiscale au estimat baza
de impozitare prin metoda marjei, prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. c din Ordinul președintelui
ANAF nr. 3389/2011 privind stabilirea prin estimare a bazei de impunere;
- în același timp, organele fiscale stabilesc TVA suplimentar de plată (TVA colectat)
fără să recunoască dreptul de deducere a TVA invocat de societățile comerciale, cu
motivarea că nu este îndeplinită condiția existenței unei facturi fiscale (stabilirea de TVA
suplimentar nu rezultă din datele comunicate de referent dar presupunem că referirea la
TVA din datele problemei nu putea fi făcută în alt context);
- societățile de tip en detail contestă deciziile de impunere și solicită suspendarea
efectelor acestora în condițiile art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ.
Starea de fapt de mai sus poate sta la originea mai multor probleme de drept (spre
exemplu, stabilirea de TVA suplimentar fără acordarea dreptului de deducere poate pune în
discuție neutralitatea TVA), în cele ce urmează urmând să ne limităm la cea aflată în
divergență, respectiv legalitatea folosirii unei metode de estimare în situații de fapt cum
este cea descrisă mai sus.
Prima opinie consideră că estimarea însăși nu poate fi realizată deoarece lipsesc
mijlocele de probă adecvate iar simplele presupuneri ale organelor fiscale sunt insuficiente,
pe când cea de-a doua afirmă că dispozițiile art. 106 din NCPF justifică estimarea și că
prezumțiile pot fi suplinite cu alte mijloace de probă.
În aceste circumstanțe, considerăm necesar să reformulăm întrebarea astfel încât să
corespundă cu cea aflată în mod real în divergență. Astfel, urmează să răspundem la
următoarea problemă de drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 106 din noul Cod de procedură
fiscală, este legală estimarea bazei de impozitare în situația în care organele fiscale
constată că au fost cumpărate bunuri de la societăți care comercializează bunuri angro,
în numele și pe seama unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate
comercializarea en detail a aceluiași tip de bunuri, în situația în care bunurile cumpărate
nu au fost înregistrate în contabilitatea societăților comerciale care comercializează
bunurile en detail?

29.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 16 alin. 1 din NCPF, [o]rganul fiscal stabileşte baza de impozitare şi
creanţa fiscală aferentă, prin estimarea rezonabilă a bazei de impozitare, folosind orice
probă şi mijloc de probă prevăzute de lege, ori de câte ori acesta nu poate determina
situaţia fiscală corectă.
Potrivit alin. 2 lit. b, stabilirea prin estimare a bazei de impozitare se efectuează în
[s]ituaţia în care organul fiscal nu poate determina situaţia fiscală corectă şi constată că
evidenţele contabile sau fiscale ori declaraţiile fiscale sau documentele şi informaţiile
prezentate în cursul controlului fiscal sunt incorecte, incomplete, precum şi în situaţia în
care acestea nu există ori nu sunt puse la dispoziţia organelor fiscale.
486
 Atunci când există dovezi că o societate comercială a cumpărat bunuri care fac
obiectul său de activitate, constând în comercializarea de bunuri en detail, de la o societate
de tip angro, fără ca bunuri cumpărate să fie înregistrate în contabilitatea primei societăți,
informațiile contabile sunt evident incomplete, fapt ce dă dreptul organului fiscal să
estimeze baza de impozitare, dacă evidențele nu sunt completate. Astfel de dovezi pot
rezulta din folosirea legitimației de client eliberată de societățile de tip angro.
Așadar, răspunsul la problema de drept este afirmativ. Nu se poate susține, așa cum
se afirmă în cadrul primei opinii, că estimarea s-ar datora unor simplele presupuneri ale
organelor fiscale: folosirea legitimației de client eliberată de o societate de tip angro, de
către o societate comercială având ca obiect de activitate comercializarea en detail a
bunurilor cumpărate angro, reprezintă o dovadă a cumpărării bunurilor dacă, spre exemplu,
folosirea legitimației rezultă din contabilitatea societății de tip angro. Dacă dovada nu e
combătută cu succes, estimarea bazei de impozitare devine necesară.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 106 din noul Cod de procedură

fiscală, estimarea bazei de impozitare în situația în care organele fiscale constată că
au fost cumpărate bunuri de la societăți care comercializează bunuri angro, în numele
și pe seama unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate comercializarea
en detail a aceluiași tip de bunuri, în situația în care bunurile cumpărate nu au fost
înregistrate în contabilitatea societăților comerciale care comercializează bunurile en
detail, este legală.

29.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

29.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au fost de acord cu soluția propusa de INM.

30. Interpretarea prevederilor art. 266 alin. 41 din Legea nr. 207/2015 (alineat
introdus prin OG nr. 30/2017), respectiv dacă prin anularea obligaţiilor fiscale
datorate de debitori, persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod
independent sau profesii libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate
juridică, radiaţi din registrele în care au fost înregistraţi, se înţelege
desfiinţarea/încetarea obligaţiilor fiscale, sau se referă numai la ştergerea
obligaţiilor fiscale restante de pe asocierea sau entitatea fără personalitate
juridică radiată şi nu la ştergerea acestora în totalitate, în sensul absolvirii
persoanei fizice titulare de obligaţia de plată a acestora (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 26)

487
 30.1 Practica judiciară
Starea de fapt în care a apărut problema de drept este următoarea:
- au fost emise decizii de impunere/referate prin care au fost transferate pe titularul
PFA obligațiile fiscale restante ce existau în evidența organului fiscal pe codul de
identificare al PFA după radierea acestuia în urma procedurii de insolvență, obligația fiscală
existând și la acea dată;
- au fost emise decizii de impunere privind obligații fiscale suplimentare de plată după
radierea PFA, la cererea acesteia, obligațiile fiind aferente perioadei în care a desfășurat
activitate persoana fizică autorizată.
Legislaţie incidentă
Art.266 alin. (4)1 din Legea 207/2015:
„Obligaţiile fiscale datorate de debitori, persoane fizice care desfăşoară activităţi
economice în mod independent sau profesii libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără
personalitate juridică, radiaţi din registrele în care au fost înregistraţi potrivit legii, se
anulează după radiere, inclusiv în situaţia în care obligaţiile au fost preluate de alţi debitori
în conformitate cu prevederile art. 23”.
Art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008:
„În caz de insolvenţă, PFA va fi supusă procedurii simplificate prevăzute de Legea nr.
85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, cu modificările şi
completările ulterioare”.
Art. 181 alin. 1 din Legea nr. 85/2015:
„Prin închiderea procedurii de faliment, debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligaţiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment, însă sub rezerva de a nu fi găsit
vinovat de bancrută frauduloasă sau de plăţi ori transferuri frauduloase; în astfel de situaţii,
el va fi descărcat de obligaţii numai în măsura în care acestea au fost plătite în cadrul
procedurii”.
Opinii exprimate în practica judiciară
Problema de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor
din cadrul Curţii de Apel Oradea şi a instanţelor din circumscripţia acesteia ce a avut loc în
decembrie 2019 și s-au conturat următoarele opinii:
Opinia majoritară este în sensul că trebuie să se facă distincţie între două posibile
situaţii juridice, respectiv cazul în care P.F.A. a fost radiat în urma procedurii de insolvenţă
şi situaţia în care nu s-a urmat această procedură.
În prima situaţie, în care radierea P.F.A. a avut loc în urma procedurii de insolvenţă,
soluţia agreată în unanimitate este aceea că debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligaţiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment potrivit art. 20 alin. 2 din OUG nr.
44/2008 și art. 181 alin. 1 din Legea nr. 85/2014. Practică judiciară relevantă: decizia nr.
240/15.03.2019 pronunţată în dosar nr. 7114/111/2017.
În cea de doua situaţie, soluţia agreată cu majoritate a fost aceea că textul de lege,
susceptibil de a da naştere la practică neunitară, trebuie interpretat în sensul că se anulează
488
obligaţiile fiscale restante numai din evidenţa organelor fiscale ţinută pentru P.F.A.,
evidenţă ţinută pe codul unic de identificare, obligaţiile urmând însă a fi trecute în evidenţa
aferentă persoanei fizice titulare a P.F.A, evidenţă ţinută pe codul numeric personal.
În susţinerea acestei opinii, s-a argumentat că trebuie avute în vedere consideraţiile
din nota de fundamentare a O.G. nr. 30/2017 care a modificat Codul de procedură fiscală,
prevederile O.U.G. nr. 44/2008, din ansamblul cărora rezultă că subiectul de drept titular
al drepturilor şi obligaţiilor asumate de P.F.A. este titularul persoană fizică şi că P.F.A. este
numai o formă de activitate economică, persoana fizică titulară fiind răspunzătoare pentru
obligaţiile asumate cu întregul său patrimoniu, precum şi considerentele Deciziei în interesul
legii nr. 1/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, interpretate prin analogie.
Practică relevantă: decizia nr. 367/24.04.2019 pronunţată în dosar nr.
1579/111/2018.

30.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

30.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, din lectura problemei de practică neunitară sesizate de Curtea de Apel
Oradea rezultă că, deși se indică ansamblul art.266 alin.4 1 din Legea nr.207/2015 privind
Codul de procedură fiscală, totuși procesele avute în vedere au vizat situația persoanelor
fizice autorizate (PFA), ce au fost radiate din registrele în care se găseau înregistrate ca
atare.
Tot preliminar, mai constatăm că problema de practică neunitară privește situația în
care a intervenit radierea persoanei fizice autorizate, pentru alt motiv decât desfășurarea
procedurii insolvenței, în acest din urmă caz Curtea de Apel Oradea comunicând
unanimitatea opiniilor exprimate în sensul că debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligațiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment potrivit art.20 alin.2 din OUG
nr.44/2008 și art.181 alin.1 din Legea nr.85/2014.
Astfel, față de limitele analizei ce se impune a fi efectuată în urma precizărilor din
precedent, reținem că Legea nr.207/2015 privind Codul fiscal, astfel cum a fost modificată
prin OG nr.30/2017, prevede la art.266 alin.41 că „Obligaţiile fiscale datorate de debitori,
persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii libere,
precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate juridică, radiaţi din registrele în care
au fost înregistraţi potrivit legii, se anulează după radiere, inclusiv în situaţia în care
obligaţiile au fost preluate de alţi debitori în conformitate cu prevederile art.23”.
În acest sens reținem și art.82 alin.1 și alin.6 Cod procedură fiscală, texte potrivit
cărora ,,(1) Orice persoană sau entitate care este subiect într-un raport juridic fiscal se
înregistrează fiscal primind un cod de identificare fiscală. Codul de identificare fiscală
este: (…) b) pentru persoanele fizice și juridice, precum și pentru alte entități care se
înregistrează potrivit legii speciale la registrul comerțului, codul unic de înregistrare
atribuit potrivit legii speciale; (…) d) pentru persoanele fizice, altele decât cele prevăzute
la lit. c), codul numeric personal atribuit potrivit legii speciale; (…)”, respectiv ,,(2)
489
Declarația de înregistrare fiscală se depune în termen de 30 de zile de la: a) data înființării
potrivit legii, în cazul persoanelor juridice, asocierilor și al altor entități fără personalitate
juridică; (…)”, precum și art.90 din același act normativ în sensul că ,,(1) Radierea
înregistrării fiscale reprezintă activitatea de retragere a codului de identificare fiscală și a
certificatului de înregistrare fiscală. (2) La încetarea calității de subiect de drept fiscal,
persoanele sau entitățile înregistrate fiscal prin declarație de înregistrare fiscală
potrivit art. 81 și 82 trebuie să solicite radierea înregistrării fiscale, prin depunerea unei
declarații de radiere.”. [s.n.]
Așadar, identificarea fiscală a persoanei fizice autorizate se face pe baza codului unic
de înregistrare atribuit odată cu înregistrarea la registrul comerțului, fiind deci distinctă de
identificarea fiscală a unei persoane fizice ce nu are acea calitate și care se identifică pe
baza codului numeric personal.
Mai reținem totodată că OUG nr.44/2008 privind desfășurarea activităților economice
de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale
prevede la art.20 alin.1 că ,,Titularul PFA răspunde pentru obligațiile asumate în
exploatarea întreprinderii economice cu bunurile din patrimoniul de afectațiune. Dacă
acestea nu sunt suficiente pentru satisfacerea creanțelor, pot fi urmărite și celelalte bunuri
ale debitorului. Dispozițiile art.31, 32 și ale art. 2.324 alin.(3) din Codul civil sunt
aplicabile.”.
Dintre aceste din urmă texte legale reținem în mod special art.2.342 alin.3 Cod civil,
potrivit căruia ,,Creditorii ale căror creanțe s-au născut în legătură cu o anumită diviziune
a patrimoniului, autorizată de lege, trebuie să urmărească mai întâi bunurile care fac
obiectul acelei mase patrimoniale. Dacă acestea nu sunt suficiente pentru satisfacerea
creanțelor, pot fi urmărite și celelalte bunuri ale debitorului.”.
În acest context normativ, ne însușim interpretarea majoritară propusă de Curtea de
Apel Oradea, în sensul că art.266 alin.41 Cod procedură fiscală determină, în cazul încetării
activității PFA altfel decât prin procedura insolvenței, anularea obligațiilor fiscale restante
numai din evidența organelor fiscale ținută pentru persoana fizică autorizată (PFA), anume
aferent evidenței ținute pe codul de identificare fiscală corespunzător codul unic de
înregistrare, obligațiile urmând să subziste în evidența aferentă persoanei fizice titulare a
PFA, aferent codului numeric personal.
În acest din urmă sens, observăm și Nota de fundamentare a OG nr.30/2017 prin care
a fost modificat și completat art.266 Cod procedură fiscală, potrivit căreia «Se propune a se
reglementa scăderea obligațiilor fiscale din evidența debitorilor persoane fizice care
desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii libere, precum şi asocieri
şi alte entităţi fără personalitate juridică, atunci când aceştia s-au radiat. În condiţiile
inexistenţei unei astfel de prevederi se poate înţelege că obligaţiile datorate de aceştia
ramân in evidenţa lor fiscală pe toata perioada de prescriptie, chiar dacă asupra acestora
statul nu se mai poate îndrepta».
Reiese astfel că scopul reglementării art.266 alin.41 Cod procedură fiscală a fost în
legătură cu evidența organului fiscal, spre a se evita reflectarea unor obligații fiscale care
nu mai corespund unui cod de identificare fiscală actual.
490
 De altfel, se observă că potrivit textului legal o astfel de operațiune nu are ca efect
și stingerea creanței fiscale, art.266 alin.41 Cod procedură fiscală indicând explicit
continuitatea creanțelor fiscale atunci când au fost preluate de alți debitori.
În cazul titularului persoanei fizice autorizate, anume chiar persoana fizică
respectivă, atât potrivit reglementării din dreptul comun (general), cât și potrivit normelor
speciale din OUG nr.44/2008, acesta răspunde cu bunurile sale, existând doar o anumită
ordine de urmărire a acestora.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Oradea:
→ art.266 alin.41 Cod procedură fiscală privind anularea obligațiilor fiscale datorate
de debitori, persoane fizice autorizate, ulterior radierii acestora din registrele în care au
fost înregistrați potrivit legii, pentru alt motiv decât desfășurarea procedurii insolvenței, are
în vedere evidența organului fiscal aferentă codului de identificare fiscală corespunzător
codului unic de înregistrare atribuit persoanei fizice autorizate, iar nu însăși existența
creanței fiscale.

30.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

30.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Într-o opiniei minoritară, la nivelul Curții de Apel Iași, se arată faptul că anularea
obligațiilor fiscale nu implică doar o operațiune tehnico-administrativă a organului fiscal
referitoare la evidențele fiscale proprii, care presupun doar o scădere a obligațiilor fiscale
de pe codul fiscal al debitorului radiat, ci chiar o modalitate de stingere a obligațiilor fiscale.
Răspunderea persoanei fizice pentru obligațiile fiscale înregistrate pentru activitatea
autorizată sau profesională desfășurată poate fi angajată în condițiile Codului de procedură
fiscală și doar în asemenea situație poate fi urmărită persoana fizică și patrimoniul personal
al acesteia, așa cum prevăd Codul civil și OUG nr. 44/2008. Argumentele aduse în favoarea
acestei opinii au fost:
➢ textul de lege instituie o condiţie pentru menţinerea în continuare a creanţei fiscale,
respectiv atragerea răspunderii persoanei responsabile;
➢ problema anulării obligaţiilor fiscale este tratată în capitolul referitor la stingerea
obligaţiilor fiscale.
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

491
 31. Incidenţa dispoziţiilor art. 25 alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală în
privinţa administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată
insolvabilă de către organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de
administrare, toate atribuţiile acestuia fiind îndeplinite (uneori chiar de la
înfiinţarea societăţii) de o altă persoană, în baza unei procuri speciale dată de
administratorul de drept; se poate reţine, cu privire la administratorul de drept,
că este îndeplinită condiţia relei-credinţe în determinarea neînregistrării în
contabilitate ori a neachitării obligaţiilor fiscale din împrejurarea că acesta
răspunde conform art. 10 din Legea nr. 82/1991 de conducerea societăţii şi a
cunoscut că în realitate nu are niciun control asupra societăţii, încredinţarea
atribuţiilor funcţiei sale unei terţ realizându-se fără a se face modificările cuvenite
la ORC? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 30)

31.1 Practica judiciară

Legislaţie incidentă:
-art. 25 alin. 2 lit. d in Legea nr. 207/2015
”Pentru obligaţiile de plată restante ale debitorului declarat insolvabil în
condiţiile prezentului cod, răspund solidar cu acesta următoarele persoane:
d) administratorii sau orice alte persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
nedeclararea şi/sau neachitarea la scadenţă a obligaţiilor fiscal”.
-art. 10 alin. 1 și 4 din Legea nr.82/1991
”(1) Răspunderea pentru organizarea şi conducerea contabilităţii la persoanele
prevăzute la art. 1 alin. (1) - (4) revine administratorului, ordonatorului de credite sau altei
persoane care are obligaţia gestionării entităţii respective.
(4) Răspunderea pentru aplicarea necorespunzătoare a reglementărilor contabile
revine directorului economic, contabilului-şef sau altei persoane împuternicite să
îndeplinească această funcţie, împreună cu personalul din subordine. În cazul în care
contabilitatea este condusă pe bază de contract de prestări de servicii, încheiat cu persoane
fizice sau juridice, autorizate potrivit legii, membre ale Corpului Experţilor Contabili şi
Contabililor Autorizaţi din România, răspunderea pentru conducerea contabilităţii revine
acestora, potrivit legii şi prevederilor contractuale”.
Opiniile exprimate
Într-o opinie s-a arătat că sunt incidente dispoziţiile art. 25 alin 2 lit. d din Codul de
procedură fiscală în privinţa administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată
insolvabilă de către organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de administrare,
întrucât reaua credinţă a acestuia rezultă din împrejurarea că deşi ştia în că realitate
societate e condusă şi administrată de o altă persoană pe care nu o poate controla, a
acceptat să figureze în evidenţele publice ca fiind administratorul societăţii, calitate în care,
conform art. 10 alin. 1 din Legea nr. 82/1991, răspunde de organizarea şi conducerea
contabilităţii.

492
 Într-o altă opinie s-a arătat că în lipsa unor probe din care să rezulte că acesta a fost
implicat sau cunoştea modul defectuos/fraudulos de conducere a contabilităţii de către
persona împuternicită prin procură, situaţie ce a determinat şi existenţa unor obligaţii fiscale
neachitate, nu se poate reţine ca fiind întrunită condiţia relei-credinţe, cerută de art. 25
alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală pentru angajarea răspunderii solidare a acestuia.
Opinia a avut în vedere că între administratorul de drept (ce avea posibilitatea de a-şi
substitui o persoană în îndeplinirea funcţiei, conform actului constitutiv) şi persona
împuternicită se aplică regulile de la contractul de mandat, iar în situaţia îndeplinirii unor
acte nelegale în conducerea societăţii, fără vreo implicare/ratificare a admnistratorului de
drept, acesta din urmă nu răspunde faţă de terţii păgubiţi prin respectivele acte, precum
și dispozițiile art. 10 alin. 4 din Legea nr. 82/1991 care face trimitere la ”alte persoane
împuternicite”.
Menţiune: prin decizia emisă de organul fiscal s-a angajat, fie răspunderea solidară cu
societatea atât a administratorului de drept, cât şi a persoanei împuternicite să îndeplinescă
funcţia, fie doar răspunderea administratorului de drept.

31.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.
31.3 Opinia formatorului INM
Art.25 alin.2 lit.d) din Legea nr.207/2015 privind Codul de procedură fiscală prevede
că ,,Pentru obligațiile de plată restante ale debitorului declarat insolvabil în condițiile
prezentului cod, răspund solidar cu acesta următoarele persoane: (…) d) administratorii sau
orice alte persoane care, cu rea-credință, au determinat nedeclararea și/sau neachitarea la
scadență a obligațiilor fiscale”.
Textul legal prevede așadar explicit răspunderea solidară cu debitorul declarat
insolvabil a administratorului care, cu rea-credință, a determinat nedeclararea și/sau
neachitarea la scadență a obligațiilor fiscale.
Așadar, potrivit acestei norme legale, pentru antrenarea răspunderii solidare a
administratorului este necesar atât să intervină nedeclararea și/sau neachitarea la scadență
a obligațiilor fiscale, cât și reaua-credință a administratorului, care a determinat efectul
respectiv.
O problemă similară a fost abordată în cadrul întâlnirii de practică neunitară din
perioada 30-31 mai 2016 desfășurată la Curtea de Apel Oradea, când cu majoritate a fost
însușită opinia formatorului INM în sensul: «Cazul de antrenare a răspunderii solidare
reglementat în art. 27 alin.2 lit. c) din O.G. nr. 92/2003 şi în art. 25 alin.2 lit. c) din Legea
nr. 207/ 2015 privind Codul de procedură fiscală are în vedere administratorul care, în
perioada exercitării mandatului, cu rea-credinţă, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere
instanţei competente deschiderea procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente
perioadei respective şi rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate. Conform
art.12 alin.4 din Noul Cod de procedură fiscală, buna-credinţă a contribuabilului se prezumă
până când organul fiscal dovedeşte contrariul. Codul anterior nu are o normă expresă
similară, dar prevede şi el că relațiile dintre contribuabili și organele fiscale trebuie să fie
493
fundamentate pe bună-credință, în scopul realizarii cerințelor legii, iar principiul potrivit
căruia buna-credinţă se prezumă operează şi în această materie.».
Pe aceeași linie de soluționare, propunem și acum o abordare în sensul obligației
organului fiscal, care emite decizia de angajare a răspunderii solidare, de a demonstra reaua-
credință cu care administratorul a determinat nedeclararea și/sau neachitarea la scadență
a obligațiilor fiscale.
În acest din urmă sens, art.12 Cod procedură fiscală instituie în beneficul
contribuabilului prezumția legală a bunei-credințe, incumbând organului fiscal să
demonstreze contrariul.
Prezumția respectivă este deci relativă, nu absolută, operând în beneficiul persoanei
respective până la proba contrară ce incumbă în sarcina organului fiscal, care o contestă și
pretinde în cond. art.25 alin.2 Cod procedură fiscală că administratorul a cărui răspundere
solidară o angajează a acționat cu rea-credință.
Amintind amplele dezbateri privind înțelesul conceptului de bună-credință, ne însușim
opiniile doctrinare contemporane din dreptul comun (general) civil în sensul că «buna-
credință (…) este (…) un standard obiectiv de apreciere, de evaluare a conduite oneste, leale
și corecte, în exercitarea drepturilor civile, dar și în executarea obligațiilor»87, cu mențiunea
că «trebuie să se facă distincția între a fi de bună-credință (buna-credință subiectivă) și a
acționa după exigențele bunei-credințe (buna-credință obiectivă)»88, respectiv în sensul că
«buna-credință sau bona fides, ca stare psihologică a unui subiect de drept individual se
manifestă pe plan juridic (…) sub forma intenției drepte, a diligenței, a liceității și a abținerii
de la producerea vreunui prejudiciu în executarea obligațiilor în general (…). (…) buna-
credință îmbracă forma erorii scuzabile, adică a convingerii eronate și neculpabile a unei
persoane că are un drept și că acționează potrivit legii»89.
În contextul art.25 alin.2 lit.d) din Codul de procedură fiscală, reaua-credință a
administratorului implică în principiu conduita acestuia de lipsă de onestitate și lipsă de
corectitudine în legătură cu obligațiile specifice raportului juridic de drept fiscal privind
declararea sau / și achitarea la scadență a obligațiilor fiscale incumbând contribuabilului,
determinând aceste efect negativ.
Din expunerea problemei transmise de Curtea de Apel Oradea rezultă că situația de
aplicare a art.25 alin.2 lit.d) Cod procedură fiscală este particularizată la ipoteza în care
administratorul mandatase o altă persoană pentru a se ocupa de administrarea societății,
toate atribuțiile administratorului fiind exercitate de acea persoană.
În acest sens, reținem din dreptul comun (general) art.1300 Cod civil, text prin care
se reglementează despre buna-credință în materia reprezentării, potrivit căruia ,,(1) Afară
de cazul în care sunt relevante pentru elementele stabilite de reprezentat, buna sau reaua-
credință, cunoașterea sau necunoașterea unei anumite împrejurări se apreciază în

87
M. Nicolae - Drept civil. Teoria generală, vol.I Teoria dreptului civil, editura Solomon, 2017, pag.254.
88
Idem, pag. 256.
89
P.Perju în colectiv de autori coordonați de Fl.A.Baias și alții - Noul Cod Civil. Comentariu pe articole. Ediția 2, editura
C.H.Beck, București, 2014, pag.22.
494
persoana reprezentantului. (2) Reprezentatul de rea-credință nu poate invoca niciodată
buna-credință a reprezentantului.”. [s.n.]
În dreptul comun se prevede deci că în raporturile juridice cu terții chestiunea bunei
sau relei-credințe se apreciază în persoana reprezentantului, cu mențiunea însă că legea
însăși admite posibilitatea ca reprezentatul să fie și el de rea-credință.
Revenind la raportul juridic fiscal nu este de exclus ca ab initio administratorul să nu
aibă o conduită leală, întrucât prin mandatarea unui terț pentru exercitarea atribuțiilor sale
urmărește tocmai deficiențe în declararea și / sau achitarea obligațiilor societății, din cauza
necunoașterii sau incompetenței persoanei mandatarului.
Totodată, acceptarea unei calități de administrator ,,de fațadă / de paie” nu
corespunde cerințelor bunei – credințe, apărând ca o conduită neonestă a persoanei
respective, care, deși nu urmărește, acceptă riscul de a se găsi implicată într-un mecanism
fraudulos, cu atât mai mult dacă acesta se materializează în concret în forma nedeclarării
și / sau neachitării obligațiilor fiscale.
Or, ambele ipoteze exemplificative implică fie o intenție directă prin urmărirea unui
rezultat fraudulos, fie o intenție indirectă prin acceptarea producerii sale, ambele
susceptibile de a justifica o rea-credință a persoanei respective, a cărei conduită nu se
manifestă potrivit exigențelor bunei-credințe în mod obiectiv, prin manifestarea unei
diligențe corespunzătoare în sensul de a nu fi produse prejudicii.
Totuși, nu este de exclus ca efectele de nedeclarare și / sau neachitare a obligațiilor
fiscale să își aibă cauza în alte împrejurări decât conduita frauduloasă a administratorului
respectiv sau a mandatarului său, de genul unui context defavorabil în mod obiectiv
posibilității de îndeplinire conformă a respectivelor obligații, astfel că problema existenței
unei rele-credințe devine discutabilă.
Subliniem deci că dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial de
contextul de fapt demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de
la caz la caz concluzia bunei sau relei – credințe a administratorului respectiv.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Oradea:
→ mandatarea de către administrator a unei alte persoane pentru a se ocupa de
administrarea societății cu consecința exercitării tuturor atribuțiilor administratorului
de către acel mandatar nu exclude ab initio incidența art.25 alin.2 lit.d) din Legea
nr.207/2015 privind Codul fiscal, revenind însă organului fiscal să demonstreze pentru
angajarea răspunderii solidare a administratorului că acesta, cu rea-credință, a
determinat nedeclararea și / sau neachitarea la scadență a obligațiilor fiscale.

31.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

31.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.
495
 32. Legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru contribuțiile și impozitul din
salarii în condițiile în care organul fiscal, raportându-se la prevederile art. 15 din
Codul de procedură fiscală şi ale art. 7 alin.1 lit.c şi alin.2 din Legea 344/2006, a
reconstituit baza de calcul prin raportare la salariul minim din țara în care are loc
delegarea (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2022, pg 8)

32.1 Practica judiciară

Situația de fapt:
Societatea, cu sediul principal în România şi puncte de lucru în străinătate, în vederea
îndeplinirii unor obligații ce derivă din contracte de prestări servicii transnaționale,
detașează ocazional în străinătate pe unii din angajații săi pentru a efectua diverse lucrări
în conformitate cu prevederile contractelor încheiate de societate cu diverși clienți. Din
contractele de muncă încheiate rezultă că aceşti salariaţi primesc salariul minim din România
precum şi sume de bani cu titlu de diurnă.
În urma efectuării inspecției fiscale având ca obiect verificarea unor elemente ale
bazei de impozitare pe veniturile din salarii și asimilate salariilor (contribuțiile sociale
datorate), organul fiscal a constat că salariaţii beneficiau doar de venitul minim din România
şi de diurne pentru cheltuielile referitoare la transport cazare şi masă.
Faţă de această situaţie s-a apreciat că societatea nu a respectat prevederile art. 7,
art.1 lit.c și art.9 din Legea 344/2006, conform cărora salariații detașați de pe teritoriul
României în cadrul prestării de servicii transnaționale beneficiază de drepturile salariaților
din statul membru pe ale cărui teritoriu sunt prestate serviciile cu privire la salariul minim.
În acest context organul fiscal a stabilit baza de impozitare a veniturilor din salarii şi a
crenţelor fiscale aferente, prin recalcularea acesteia prin raportare la salariul minim din
ţara în care a fost delegat salariatul.
Legislație incidentă:
Art.7 alin.1 lit.c și art.7 alin.2 și art.9 din Legea 344/2006 actualizată, art.15 din
Codul de procedură fiscală, Legea 16/2017 privind detașarea salariaților în cadrul prestării
de servicii transnaționale
Practica judiciară : decizia 814/18 septembrie 2019 a Curții de Apel Galați, în dosarul
nr. 1520/121/2018, decizia 835/29octombrie 2020 a Curții de Apel Galați în dosarul
1885/121/2018, decizia 451/24 aprilie 2019, în dosarul 1629/121/2017.
La nivelul Curții de Apel Galați s-au conturat două opinii.
Într-o primă opinie s-a considerat că este legală stabilirea bazei de impozitare prin
raportare la salariul minim din țara de destinație, considerându-se că sunt aplicabile
prevederile art.7 alin.1 lit. c din legea 344/2006 și a art.8 lit. c din legea 16/2017 potrivit
cărora salariaţilor detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul prestării de servicii
transnaţuionale trebuie să li se asigure salariul minim plătit în ţara unde este detaşat.
În cadrul unei a doua opinii s-a arătat faptul că dispozițiile art.7 alin.1 lit. c din
Legea 344/2006 și a art.8 lit. c din Legea 16/2017 au ca scop asigurarea faptului că prestarea
496
transnațională de servicii este realizată cu respectarea drepturilor lucrătorilor şi pot fi avute
în vedere de organul fiscal în măsura în care este respectată legislaţia fiscală.
Potrivit art.15 alin.1 din codul de procedură fiscală „ În cazul în care, eludându-se
scopul legislației fiscale, obligația fiscală nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la baza
de impozitare reală, obligația datorată şi, respectiv, creanța fiscală corelativă sunt cele
legal determinate.”
Chiar dacă organele fiscale se pot raporta la dispozițiile Legii 344/2006 şi ale Legii 16/
2017, totuși prevederile art.15 din Codul de procedură fiscală, avut în vedere la
reconsiderarea bazei de impozitare, presupun a se avea în vedere o operațiune reală,
venituri încasate în mod real. În cadrul acestei opinii s-a arătat că prin raportare la salariul
minim din țara în care a fost delegat salariatul organele fiscale s-au raportat la o sumă
teoretică motiv pentru care se consideră că baza de impozitare nu a fost stabilită în mod
real.

32.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua opinii, pentru argumentele mai sus arătate. Așadar, se
arată că este contrară prevederilor art.15 din Codul de procedură fiscală o decizie de
impunere în cadrul căreia baza de impunere este determinate prin raportare la sume care
nu au fost efectiv plătite.

32.3 Opinia formatorului INM

32.3.1 Clarificări prealabile
Se observă că deși problema de drept ridicată de Curtea de Apel Galați privește cazul
particular al impozitului pe venitul din salarii în situația salariaţilor detaşaţi de pe teritoriul
României în cadrul prestării de servicii transnaţionale, originea ei stă în modul diferit de
interpretare a dispozițiilor art. 15 Cod de procedură fiscală (2015) referitoare la eludarea
legislație fiscale, text de aplicabilitate generală.
Astfel, opiniile în conflict pleacă de la o situație de fapt și de drept necontroversate
(în sensul că, raportat la actele și lucrările fiecărui dosar, instanțele și-au format deja
convingerea referitor la aceste aspecte90), respectiv plata de către angajator către angajați
detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale în alte țări
membre ale Uniunii Europene (UE), sau din Spaţiului Economic European (SEE), sau în
Confederaţia Elveţiană, a unor salarii inferioare salariului minim din țara în care salariații au
fost detașați, încălcându-se astfel dispozițiile art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr.
344/2006 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale 91.

90
Inițial, Curtea de Apel Galați, la întâlnirea precedentă (vezi minuta întâlnirii din 17.12.2020, problema nr. 4) a ridicat, deși
într-o formă neclară, și o problemă diferită, respectiv dacă diurna de detașare reprezintă sau nu parte a salariului. În urma
clarificărilor, această problemă nu a mai fost pusă.

91
Observație: Legea nr. 344/2006 a fost abrogată de art. 54 din Legea nr. 16/2017 privind detaşarea salariaţilor în cadrul
prestării de servicii transnaţionale; totuși, noua lege preia vechea reglementare în art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1
lit. f; adăugăm că ambele legi reprezintă o transpunere a Directivei 96/71/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din
16 decembrie 1996 privind detaşarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor
497
 Prima opinie, bazându-se pe dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală, consideră
că baza de calcul a impozitului ar trebui să fie salariul care ar fi trebuit plătit, respectiv cel
puțin salariul minim pe economie din țara respectivă, chiar dacă în realitate s-a plătit un
salariu inferior. Cea de-a doua opinie, interpretând aceleași dispoziții legale, ajunge la
concluzia că baza de calcul trebuie să fie dată de salariul efectiv plătit angajatului.
Așa fiind, pentru a da un răspuns util Curții de Apel Galați precum și tuturor instanțelor
care se confruntă cu aceiași problemă de drept, problema de drept va fi reformulată astfel:
Interpreatarea dispozițiilor art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006
privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale, în prezent
abrogată, și a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din Legea nr.
16/2017 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale, prin
raportare la dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală (2015), la stabilirea bazei de
calcul a impozitului pe venitul din salarii, în situația salariaților detaşaţi de pe teritoriul
României în cadrul prestării de servicii transnaţionale în alte țări membre ale Uniunii
Europene (UE), sau din Spaţiului Economic European (SEE), sau în Confederaţia Elveţiană.

32.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 15 alin. (1) din Codul de procedură fiscală (2015), intitulat Eludarea
legislaţiei fiscale, [î]n cazul în care, eludându-se scopul legislaţiei fiscale, obligaţia fiscală
nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la baza de impozitare reală, obligaţia datorată şi,
respectiv, creanţa fiscală corelativă sunt cele legal determinate, iar potrivit alin. (2),
[p]entru situaţiile prevăzute la alin. (1) sunt aplicabile prevederile art. 21 (acesta se referă
la naşterea creanţelor şi obligaţiilor fiscale).
Deși se referă doar la două variante de eludare a legislației fiscale (obligația fiscală
nu a fost stabilită sau stabilirea obligației nu s-a făcut prin raportare la baza de impozitare
reală), dispozițiile art. 15 trebuie înțelese în contextul principiului legalități în materie
fiscală, consacrat de art. 4 din același Cod, potrivit căruia creanţele fiscale şi obligaţiile
corespunzătoare ale contribuabilului/plătitorului sunt cele prevăzute de lege. Aceasta
înseamnă că determinarea obligației fiscale prin raportare la lege va prevala și în alte ipoteze
în care este eludat scopul legislației fiscale.
Deși Codul de procedură fiscală nu definește scopul legislației fiscale, credem că
acesta nu poate fi decât constituirea fondurilor publice prin executarea obligațiilor fiscale
determinate potrivit legii. Nu este necesar ca norma încălcată să fie de natură fiscală (art.
15 CPF nu pune o astfel de condiție), fiind suficient ca nerespectarea ei să condică la eludare
scopului amintit, altfel spus, la diminuarea fondurilor publice a căror constituire este
asigurată de (sau și de) respectiva obligație fiscală.
Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Galați se referă la situația în care
angajatorul a încălcat dispozițiile art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006 sau,

Europene, seria L, nr. 18 din 21 ianuarie 1997; în plus, Legea nr. 16/2017 transpune și Directiva 2014/67/UE a Parlamentului
European şi a Consiliului din 15 mai 2014 privind asigurarea respectării aplicării Directivei 96/71/CE privind detaşarea
lucrătorilor în cadrul prestării de servicii şi de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1.024/2012 privind cooperarea
administrativă prin intermediul Sistemului de informare al pieţei interne.
498
după abrogarea acesteia, a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din
Legea nr. 16/2017, prin plata către salariați a unui salariu inferior salariului minim din țara
în care a fost desfășurată munca.
Într-adevăr, potrivit art. 7 alin. 1 din Legea nr. 344/2006, salariaţii detaşaţi de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale beneficiază, indiferent de
legea aplicabilă raportului de muncă, de condiţiile de muncă stabilite prin acte cu putere
de lege, acte administrative prin convenţii colective sau sentinţe arbitrale de generală
aplicare valabile în statul membru al Uniunii Europene, al Spaţiului Economic European sau
în Confederaţia Elveţiană, pe al cărui teritoriu sunt prestate serviciile, cu privire la:
a) durata maximă a timpului de muncă şi durata minimă a repausului periodic;
b) durata minimă a concediilor anuale plătite;
c) salariul minim, inclusiv compensarea sau plata muncii suplimentare;
(...).92
Se observă că aceste dispoziții aliniază drepturile salariaților detașați de pe teritoriul
României pe teritoriul altui stat membru al UE, al SEE sau al Confederației Elvețiene, la
nivelul drepturilor salariaților din țara în care este prestată munca. Așadar, acordarea
salariului minim din România unui salariat detașat în aceste condiții încalcă dispozițiile art.
7 alin. 1 lit. c din Legea nr. 344/2006 în situația în care salariul minim din România este mai
mic decât salariul minim din țara în care este detașat salariatul, așa cum a fost cazul în
situațiile care au declanșat problema litigioasă. În general, orice salariu inferior salariului
minim din țara în care este prestată munca de salariații tranfrontalieri detașați din România
încalcă aceste prevederi legale și, implicit, directivele europene pe care legea internă le
transpune.
Totuși, deși dispozițiile art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006 și art. 8
alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din Legea nr. 16/2017 nu sunt de natură fiscală 93
(au natură civilă, reglementând drepturile și obligațiile salariaților și ale angajatorilor în
condițiile pieței comune), încălcarea lor are efecte fiscale deoarece acordarea unui salariu
sub minimul legal din țara în care s-a prestat munca conduce la diminuarea impozitului pe
venit datorat în România.
În consecință, a fost eludat scopul legislației fiscale deoarece determinarea
cuantumului obligației prin raportare la o bază de calcul inferioară salariului minim din țara
în care a fost prestată munca a condus la diminuarea fondurilor publice care se constituie
prin prin executarea acestei obligații fiscale.
Așadar, prima opinie din cele arătate la pct. 1.1 este cea corectă.
Cea de-a doua opinie se întemeiază pe o greșită înțelegere a expresiei obligaţia fiscală
nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la baza de impozitare reală folosită în cuprinsul
art. 15 Cod de procedură fiscală. Astfel, ideea subiacentă acestei opinii constă în acea că

92
Potrivit alin. 2, în sensul prevederilor prezentei legi, noţiunea de "salariu minim" prevăzută la alin. (1) lit. c) este definită
de legislaţia şi/sau practica statului membru al Uniunii Europene, al Spaţiului Economic European sau Confederaţiei
Elveţiene, pe al cărui/cărei teritoriu este detaşat salariatul.
93
Art. 1 pct. 24 Cod de procedură fiscală definește legislația fiscală ca fiind totalitatea normelor prevăzute în actele
normative referitoare la impozite, taxe, contribuţii sociale, precum şi la proceduri de administrare a acestora.
499
baza de impozitare reală este determinantă (decisivă) chiar și dacă nu este stabilită legal,
ceea ce nu poate fi acceptat deoarece încalcă principiul legalității în materie fiscală,
garantat de art. 4 Cod de procedură fiscală, cu care art. 15 din același Cod trebuie coroborat
pentru a asigura o interpretare sistematică dispozițiilor legale.
Dacă cea de-a doua opinie ar fi corectă ar trebui acceptată și în alte situații, de
exemplu în cazul în care un angajator cu sediul în România ar plăti propriilor angajați care
desfășoară munca în România, salarii inferioare salariului minim național; și într-o astfel de
situație, la fel ca și în cazul analizat, baza de impozitare reală (în sensul acestei opinii, adică
baza de impozitare folosită efectiv de angajator în calcularea impozitului pe salarii) ar fi
inferioară celei legale. Or, nu se poate accepta că un angajator ar trebui să colecteze și să
vireze la buget un impozit pe salarii inferior celui care ar fi fost stabilit prin raportare la o
bază de calcul legal determinată deoarece, în mod evident, s-ar încălca principiul legalității.
Stabilirea bazei de impozitare ar depinde de angajator și nu de dispozițiile legale.
În realitate, art. 15 Cod de procedură fiscală, sub aspectul în discuție, se referă la
situația în care baza de impozitare reală reprezintă exclusiv o chestiune de fapt (cum este
cazul în cele mai multe situații) și sancționează comportamentul celor care, în scopul eludării
legislației fiscale, reduc baza de impozitare. Într-adevăr, într-o astfel de situație principiul
legalității justifică luarea în considerare a bazei reale și nu a uneia fictive. Realul se opune
fictivității și nu legalității.
În final, pentru claritate, adăugăm că, bineînțeles, în situația în care salariul efectiv
plătit este mai mare decât salariul minim din țara în care este detașat salariatul, la calculul
impozitului pe venitul din salarii se va lua în calcul salariul efectiv plătit.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpreatarea dispozițiilor art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006
privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale, în prezent
abrogată, și a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din Legea nr.
16/2017 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale, prin
raportare la dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală (2015), la calculul impozitului
pe venitul din salarii, în situația salariaților detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul
prestării de servicii transnaţionale în alte țări membre ale Uniunii Europene (UE), sau
din Spaţiului Economic European (SEE), sau în Confederaţia Elveţiană, se ia în
considerare salariului efectiv plătit, dar nu mai puțin de salariul minim din țara pe al
cărei teritoriu este detaşat salariatul.

32.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării judecătorilor SCAF a ÎCCJ, dintre cei care au exprimat o părere, în
majoritate, s-au exprimat în sensul opiniei formatorului INM, respectiv în sensul că
dispozițiile art. 15 din Codul de procedură fiscală trebuie înțeles în contextul principiului
legalității în materie fiscală, consacrat de art. 4 din același cod, astfel încât, determinarea
obligației fiscale prin raportare la lege trebuie să prevaleze. Prin urmare, atâta timp cât
încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit.c) şi alin. (2) din Legea nr. 344/2006 şi a art. 8 alin.
(1) lit. c) raportat la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 16/2017 a condus, implicit, la
500
eludarea scopului legislației fiscale (prin determinarea cuantumului obligației fiscale prin
raportare la o bază de calcul inferioară salariului minim din ţara în care a fost prestată
munca) în considerarea dispozițiilor art. 15 din Codul de procedură fiscală (2015), pentru
stabilirea bazei de clacul a impozitului se ia în considerare salariul efectiv plătit, dar nu mai
puţin de salariul minim din ţara pe al cărei teritoriu este detaşat salariatul.

În sensul celei de-a doua opinii (opinia referentului), a fost exprimat un vot, arătându-
se că art. 15 alin. 1 Cod procedură fiscală are în vedere baza de impunere reală, iar aceasta
nu se poate determina prin raportare la dispoziţiile legale care stabilesc un anumit cuantum
al salariului, ci la salariul efectiv plătit.

32.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor:
Din partea Curții de Apel Piteşti, dl judecător Viorel Terzea a transmis următorul
punct de vedere:
Pentru perioada anterioară datei de 30 iunie 2015, întrucât Legea nr.344/2006 nu
reglementa drepturile salariaţilor detaşaţi de pe teritoriul României şi, implicit, nici ale
întreprinderilor care îi detașau, Directiva 96/71/CE fiind transpusă numai parţial, cu privire
la drepturile salariaţilor detaşaţi pe teritoriul României, plata drepturilor salariaților
detaşaţi se realiza în mod obişnuit conform art. 44 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii,
motiv care a determinat intervenirea Legii nr.290/2015 şi anularea obligaţiilor fiscale pentru
perioada anterioară.
Prin art. 8 lit.c) din Legea nr.16/2017 se prevedea că salariații detașați de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaționale beneficiază, indiferent de
legea aplicabilă raportului de muncă, de condițiile de muncă stabilite prin acte cu putere de
lege, acte administrative, prin convenții colective sau sentințe arbitrale de generală
aplicare, valabile în statul membru, altul decât România, sau în Confederația Elvețiană, pe
teritoriul căruia/căreia sunt prestate serviciile, cu privire la salariul minim definit potrivit
art. 2 alin. (1) lit. f), inclusiv compensarea sau plata muncii suplimentar.
Potrivit art.2 alin (1) lit.f) din Legea nr.16/2017 , prin care s-a transpus art.3 alin (1)
lit.c) din Directiva nr.96/71/CE, salariul minim aplicabil pe teritoriul unui stat membru sau
pe teritoriul Confederației Elvețiene, pentru salariatul detașat de pe teritoriul României este
cel definit de legislația și/ori practica statului membru, altul decât România, sau
Confederației Elvețiene, pe teritoriul căruia/căreia este detașat salariatul.
De asemenea prin art.8. lit.c) din Legea nr.16/2017, astfel cum a a fost modificat prin
Legea nr.172/2020 , se instituie egalitatea între salariați în raport de remunerația aplicabilă
pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât România sau pe teritoriul
Confederației Elvețiene.
Potrivit art.2 lit.y), introdusă prin Legea nr.172/2020 prin „remunerația aplicabilă
pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât România sau pe teritoriul
Confederației Elvețiene” se înțelege suma de bani stabilită de dreptul intern și/sau practicile
501
naționale ale statului membru pe teritoriul căruia este detașat lucrătorul, reprezentând
toate elementele constitutive ale remunerației care sunt obligatorii conform dreptului
intern, actelor cu putere de lege și actelor administrative sau convențiilor colective sau
sentințelor arbitrale, care au fost declarate cu aplicabilitate generală sau care se aplică în
conformitate cu art. 3 alin. (8) din Directiva 96/71/CE în statul membru respectiv.
Prin art.9 alin (1) din Legea nr.344/2006, prin care s-a realizat transpunerea art.3
alin (7) teza a II-a din Directiva 96/71/CE, s-a instituit o prezumţie legală relativă conform
căreia indemnizaţiile specifice detaşării sunt considerate ca fiind parte a salariului minim,
cu excepţia situaţiei în care se face dovada contrară a faptului că sumele de bani au fost
acordate salariatului pentru acoperirea cheltuielilor generate de detaşare, precum cele de
transport, cazare şi masă. Conform art.11 din Legea nr.16/2017 „orice indemnizație
specifică detașării transnaționale este considerată parte a salariului minim, în măsura în care
nu este acordată cu titlu de rambursare a cheltuielilor generate de detașare, respectiv
cheltuielile de transport, cazare și masă”, iar ulterior art.11 din Legea nr.16/2017, astfel
cum a fost modificat prin Legea nr.172/2020 prevede „orice indemnizație specifică detașării
transnaționale este considerată parte a salariului minim, în măsura în care nu este acordată
cu titlu de rambursare a cheltuielilor”.
O asemenea interpretare este confirmată şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene, în interpretarea prevederilor Directivei 96/71/CE. În acest sens s-a decis
(CJUE, hotărârea din 7 noiembrie 2013, Isbir, C-711/2013, ECLI:EU:C:2013:711) că „articolul
3 alineatul (1) a doua liniuță litera (c) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a
Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii
trebuie interpretat în sensul că nu se opune integrării în salariul minim a unor elemente de
remunerație care nu modifică raportul dintre prestația lucrătorului, pe de o parte, și
contraprestația pe care acesta o primește cu titlu de remunerație pentru prestația
respectivă, pe de altă parte”.
De asemenea s-a mai statuat (CJUE, hotărârea din 12 februarie 2015, Sähköalojen
ammattiliitto, C396/13, ECLI:EU:C:2015:86) că atunci când diurna este acordată salariaților
detașați , fiind destinată să asigure protecția socială a lucrătorilor în cauză, compensând
inconvenientele cauzate de detașare, care constau în îndepărtarea persoanelor interesate
de mediul lor obișnuit, atunci respectiva diurnă trebuie considerată ca „alocație specifică
detașării”, în sensul articolului 3 alineatul (7) al doilea paragraf din Directiva 96/71 și prin
urmare face parte din salariul minim. S-a mai reținut totodată de instanța europeană că
respectiva diurnă poate fi considerată ca fiind acordată lucrătorilor cu titlu de rambursare a
cheltuielilor suportate efectiv pentru detașare, în sensul articolului 3 alineatul (7) al doilea
paragraf din Directiva 96/71, doar atunci când acest aspect rezultă din probele administrate
( a se vedea paragrafele 46-52 din hotărârea precitată).

În urma votului, participanții și-au însuși cu unanimitate opinia formatorului INM.

502
 33. Titlul problemei de drept: răspunderea solidară a administratorului cu debitorul
insolvabil, în temeiul art.27 alin. 2 litera c din O G 92/ 2003. Condiția relei credințe;
sarcina organului fiscal de a prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei
credințe a administratorului care, în perioada exercitării mandatului, nu și-a
îndeplinit obligația legală de a cere instanței competente deschiderea procedurii
insolvenței, pentru obligațiile fiscale aferente perioadei respective și rămase
neachitate la data declarării stării de insolvabilitate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 135)

33.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a considerat că reaua-credință rezultă din pasivitatea administratorului
care nu și-a îndeplinit obligația de a solicita instanței de judecată deschiderea procedurii
insolvenței, conform art.66 din Legea nr.85/2014, deși avea cunoștință de obligațiile fiscale
ale acesteia, fiind relevant că potrivit art.144 indice 2 alin.1 și alin.2 din Legea nr.31/1990
administratorii societății sunt răspunzători de îndeplinirea tuturor obligațiilor, potrivit
prevederilor art.72 și 73 din Legea nr.31/1990 republicată.
Esenţial este că, în ciuda existenţei debitelor, reclamanta nu le-a achitat cu bună
ştiinţă şi pentru această situaţie nu există nicio explicaţie rezonabilă, altfel încât sunt
îndeplinite toate condiţiile legale prevăzute de art.27 alin.2 lit.d) Cod procedură fiscală,
pentru angajarea răspunderii solidare a reclamantei, fiind dovedite atât faptul - atitudinea
reclamantei nu poate fi calificată decât ca având la bază reaua-credinţă a acestuia, fiind
inexplicabile, prin prisma atribuţiilor legale prevăzute de lege în sarcina administratorului
societăţii, atât ignoranţa, cât şi pasivitatea de care acesta a dat dovadă în relaţia cu organele
fiscale şi abordarea în raport cu obligaţiile faţă de buget, fiind contrară principiilor statuate
de Codul de procedură fiscală, în cuprinsul art.10 şi 12, referitoare la obligaţia de cooperare
şi bună-credinţă.
Abordarea reclamantei intimate nu se circumscrie sferei elementelor caracteristice
noţiunii sau conceptului bunei-credinţe, care, în cea mai largă definire, are în vedere o
convingere intimă a unei persoane că ceea ce face este bine, conform legii. Contrar
caracteristicilor relei-credinţe, elementele bunei-credinţe (bona fides) sunt reprezentate de
valorile juridice corespunzătoare valorilor morale ale onestităţii, elemente care reprezintă
o consecinţă a transferării unui grup de fapte psihologice (loialitatea, prudenţa, ordinea şi
temperanţa) în sfera dreptului.
Când administratorul susține că nu el s-a ocupat de societate, ÎCCJ a înlăturat această
susținere, dacă din datele comunicate de ONRC rezultă calitatea de administrator și dacă nu
a adus o dovadă la cunoștința autorității fiscale că a mandatat o altă persoană să exercite
funcția de administrator al societății; susținerile că a efectuat numeroase demersuri pentru
a fi revocat din funcția de administrator sunt lipsite de relevanță în cauză, atâta timp cât în
drept, a avut calitatea de administrator.
Având în vedere pasivitatea reclamantei, contrară tuturor acestor elemente prin
raportare la îndatorirea administratorului de „a face” pentru a respecta şi îndeplini
503
obligaţiile stabilite de lege, Curtea a reţinut că acesta nu a manifestat diligenţa unei
persoane/administrator de bună- credinţă, inacţiunea sa în sfera şi accepţiunea Codului de
procedură fiscală fiind calificată, într-o manieră lipsită de echivoc, rea-credinţă.
Când se susține că, nu ar fi fost dovedite fapte concrete ale administratorului care să
determine neachitarea obligațiilor fiscale ale debitoarei, ÎCCJ a avut în vedere deconturile
de TVA, care dovedesc realizarea de venituri, declarațiile fiscale din care rezultă a realizat
venituri anterior declarării stării sale de insolvabilitate, dar nu s-a făcut niciun demers
pentru plata măcar parţială (dacă respectivele venituri erau insuficiente) a obligaţiilor în
discuție.
Reaua-credinţă este demonstrată tocmai prin omisiunea de a achita obligaţiile fiscale
la bugetul de stat din moment ce nu a arătat/probat prin acte sau, după caz, prin contestarea
actelor prin care au fost stabilite respectivele obligaţii fiscale, o conduită conformă cu
prevederile legale.
Legiuitorul nu impune condiţia vinovăției exclusiv sub forma intenției directe, pentru
stabilirea relei-credinţe intenţia indirectă putând fi luată, de asemenea, în considerare, cu
atât mai mult cu cât este vorba de fapte personale omisive ale administratorului societății,
care au determinat (cauzat/generat) efectul prevăzut de textul de lege.
Reaua-credință rezultă din atitudinea volitivă constând în neîndeplinirea obligației
legale de a cere instanței competente deschiderea procedurii insolvenței, pentru obligațiile
fiscale aferente perioadei respective și rămase neachitate la data declarării stării de
insolvabilitate.
Trebuia să dovedească imposibilitatea de îndeplinire a obligației legale de a cere
deschiderea procedurii insolvenței; nu a dovedit că s-a angajat în negocieri pentru
restructurarea datoriilor societății; astfel, rezultă că nu poate fi recunoscut beneficiul bunei
credințe.
Practica în acest sens: Dosar nr. 3330/85/2015 - decizia nr. 1261 din 23.09.2016; Dosar
515/85/2019 - decizia nr. 1301 din 4.12.2019; în același sens și dosar nr. 2728/85/2017 -
decizia nr.3311 din 13.06.2019 a ÎCCJ.
Într-o a doua opinie, pasivitatea contribuabilului nu este suficientă pentru a demonstra
că a acţionat cu rea-credinţă, în condiţiile în care nu au fost determinate alte împrejurări
concrete de natură a contura intenţia acestuia de a se sustrage obligaţiilor de plată (ex.
existenţa surselor financiare necesare pentru plata obligaţiilor, înstrăinarea unor bunuri
aparţinând societăţii în vederea sustragerii de la executare silită).
Este cunoscut că buna-credinţă se prezumă, iar cel care doreşte răsturnarea acestei
prezumţii legale şi relative are sarcina de a dovedi reaua-credinţă. Legiuitorul menționează
expres că atitudinea administratorului trebuie să fie determinată, din punct de vedere
subiectiv, de rea-credință, ceea ce presupune că intenția acestuia în efectuarea unor acțiuni
sau omisiuni să fie aceea de a determina ,,nedeclararea şi/sau neachitarea la scadenţă a
obligaţiilor fiscale”.
În acest context, simpla constatare a neîndeplinirii obligațiilor privind deschiderea
procedurii insolvenței și neachitării la scadenţă a obligaţiilor fiscale nu pot sta la baza

504
atragerii răspunderii solidare a administratorului, în lipsa dovedirii acelor împrejurări
concrete care justifică îndeplinirea condiției existenței relei credințe.
Atragerea răspunderii solidare a administratorului presupune să se demonstreze în
concret legătura de cauzalitate între faptele ilicite și starea de insolvabilitate a debitorului
principal/societate. (Decizia nr. 1587 din 27 martie 2014 Înalta Curte de Casație și Justiție,
Secția de Contencios administrativ si fiscal, Decizia nr. 1177/2015 Curtea de Apel București,
Secția de Contencios administrativ si fiscal, Decizia nr. 211/2018.)
S-a mai reținut că răspunderea administratorilor/asociaților nu devine automat
operantă în toate cazurile când pasivul social sau o parte a acestuia nu poate fi acoperit, ci
numai atunci când se face dovada că administratorii/asociații au cauzat starea de
insolvabilitate a societății prin săvârșirea culpabilă a vreuneia dintre faptele expres și
limitativ enumerate la art.25 alin.2 lit. a)-e), iar prejudiciul a rezultat direct din
fapta/faptele culpabilă/e săvârșită/e, respectiv săvârșirea acestor fapte să fi determinat
ajungerea persoanei juridice în stare de insolvabilitate. (Tribunalul Iași, Secția a II-a
Contencios Administrativ și Fiscal, Sentința civilă nr. 467/28.03.2019.)
Administratorul nu a depus cerere pentru deschiderea procedurii insolvenței; prin
decizia menționată s-a reținut că neîndeplinirea acestei obligații nu reprezintă o dovadă a
relei-credințe (dosar nr. 2412/107/2018; decizia nr. 1211 din 18.11.2019. Practica în acest
sens: dosar nr. 1737/85/2019, decizia nr. 490 din 21.07.2020; dosar nr. 1764/107/2018,
decizia nr. 376/2019 din 04.04.2019).
În susținerea acestei opinii a fost invocată și Decizia nr. 1447/2020 pronunțată de Înalta
Curte de Casație și Justiție, în care s-a reținut că prin decizia de antrenare a răspunderii
solidare organul fiscal nu motivează în mod convingător îndeplinirea condiţiei relei-credinţe,
în sensul că nu arată argumentele concrete pentru care s-a apreciat că reclamantul a
acţionat cu rea-credinţă în scopul determinat de lege, exercitând un management defectuos
care a determinat starea de insolvabilitate a societăţii ori a dobândit, tot cu rea-credinţă,
active ale societăţii debitoare, în scopul provocării insolvabilităţii acesteia.
Înalta Curte a avut în vedere că reaua-credinţă presupune o atitudine voliţională a
persoanei vinovate constând în reprezentarea rezultatului negativ şi urmărirea obţinerii
acelei finalităţi prin acţiunile sau inacţiunile lor.

33.2 Opinia referentului

În primul rând, se observă că problema a fost pusă în discuție în 2016, la Curtea de Apel
Oradea, cu ocazia întâlnirii pentru unificarea practicii.
S-a reținut sarcina organului fiscal de a prezenta elemente de fapt care să facă dovada
relei-credințe a administratorului care, în perioada exercitării mandatului, nu și-a îndeplinit
obligația legală de a cere instanței competente deschiderea procedurii insolvenței,
apreciindu-se că buna credință se prezumă, nu reaua-credință.
Începând cu 2017, practica Curții de Apel Alba-Iulia a fost, în mare parte, în sensul
celei de-a doua opinii expuse mai sus. Astfel, urmare a verificării circumstanțelor cauzei, a
împrejurărilor de fapt expuse de organul fiscal, a atitudinii și a susținerilor contribuabilului,
instanța a apreciat dacă este îndeplinită sau nu condiția relei-credințe. Atunci când s-a
505
invocat ca unic argument pasivitatea administratorului, s-a apreciat ca nu este îndeplinită
condiția relei- credințe.
În al doilea rând, se observă că la nivelul ICCJ nu există practică unitară cu privire la
problema aprecierii îndeplinirii condiției relei-credințe.
În acest context, referentul a apreciat că nu se impune a se lua în discuție reorientarea
practicii Curții de Apel Alba-Iulia în sensul primei opinii exprimate.

33.3 Opinia formatorului INM

Art.25 alin.2 lit.c) din Legea nr.207/2015 privind Codul de procedură fiscală prevede
că ,,Pentru obligațiile de plată restante ale debitorului declarat insolvabil în condițiile
prezentului cod, răspund solidar cu acesta următoarele persoane: (…) c) administratorii
care, în perioada exercitării mandatului, cu rea-credință, nu și-au îndeplinit obligația legală
de a cere instanței competente deschiderea procedurii insolvenței, pentru obligațiile fiscale
aferente perioadei respective și rămase neachitate la data declarării stării de
insolvabilitate”.
Textul legal prevede așadar explicit răspunderea solidară cu debitorul declarat
insolvabil a administratorului care, cu rea-credință, nu și-au îndeplinit obligația legală de a
cere instanței competente deschiderea procedurii insolvenței, pentru obligațiile fiscale
aferente perioadei respective și rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate.
Așadar, potrivit acestei norme legale, pentru antrenarea răspunderii solidare a
administratorului este necesar să intervină atât omisiunea de a cere deschiderea procedurii
insolvenței, cât și reaua-credință a administratorului.
Problema amintită a fost abordată în cadrul întâlnirii de practică neunitară din perioada
30-31 mai 2016 desfășurată la Curtea de Apel Oradea, când cu majoritate a fost însușită
opinia formatorului INM în sensul: «Cazul de antrenare a răspunderii solidare reglementat în
art. 27 alin.2 lit. c) din O.G. nr. 92/2003 şi în art. 25 alin.2 lit. c) din Legea nr. 207/ 2015
privind Codul de procedură fiscală are în vedere administratorul care, în perioada exercitării
mandatului, cu rea-credinţă, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere instanţei
competente deschiderea procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei
respective şi rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate. Conform art.12
alin.4 din Noul Cod de procedură fiscală, buna-credinţă a contribuabilului se prezumă până
când organul fiscal dovedeşte contrariul. Codul anterior nu are o normă expresă similară,
dar prevede şi el că relațiile dintre contribuabili și organele fiscale trebuie să fie
fundamentate pe bună-credință, în scopul realizarii cerințelor legii, iar principiul potrivit
căruia buna-credinţă se prezumă operează şi în această materie.».
O problemă similară a fost dezbătută și la întâlnirea de practică neunitară din
17.12.2020, când cu unanimitate a fost agreată soluția formatorului INM în sensul
«mandatarea de către administrator a unei alte persoane pentru a se ocupa de administrarea
societății cu consecința exercitării tuturor atribuțiilor administratorului de către acel
mandatar nu exclude ab initio incidența art.25 alin.2 lit.d) din Legea nr.207/2015 privind
Codul fiscal, revenind însă organului fiscal să demonstreze pentru angajarea răspunderii

506
solidare a administratorului că acesta, cu rea-credință, a determinat nedeclararea și / sau
neachitarea la scadență a obligațiilor fiscale.».
Pe aceeași linie de soluționare, propunem și acum o abordare în sensul obligației
organului fiscal, care emite decizia de angajare a răspunderii solidare, de a demonstra reaua-
credință cu care administratorul nu și-a îndeplinit obligația legală de a cere instanței
competente deschiderea procedurii insolvenței.
În acest din urmă sens, art.12 Cod procedură fiscală instituie în beneficul
contribuabilului prezumția legală a bunei-credințe, incumbând organului fiscal să
demonstreze contrariul.
Prezumția respectivă este deci relativă, nu absolută, operând în beneficiul persoanei
respective până la proba contrară ce incumbă în sarcina organului fiscal, care o contestă și
pretinde în cond. art.25 alin.2 Cod procedură fiscală că administratorul a cărui răspundere
solidară o angajează a acționat cu rea-credință.
Amintind amplele dezbateri privind înțelesul conceptului de bună-credință, ne însușim
opiniile doctrinare contemporane din dreptul comun (general) civil în sensul că «buna-
credință (…) este (…) un standard obiectiv de apreciere, de evaluare a conduite oneste, leale
și corecte, în exercitarea drepturilor civile, dar și în executarea obligațiilor»94, cu mențiunea
că «trebuie să se facă distincția între a fi de bună-credință (buna-credință subiectivă) și a
acționa după exigențele bunei-credințe (buna-credință obiectivă)»95, respectiv în sensul că
«buna-credință sau bona fides, ca stare psihologică a unui subiect de drept individual se
manifestă pe plan juridic (…) sub forma intenției drepte, a diligenței, a liceității și a abținerii
de la producerea vreunui prejudiciu în executarea obligațiilor în general (…). (…) buna-
credință îmbracă forma erorii scuzabile, adică a convingerii eronate și neculpabile a unei
persoane că are un drept și că acționează potrivit legii»96.
În contextul art.25 alin.2 lit.c) din Codul de procedură fiscală, reaua-credință a
administratorului este în principiu în legătură cu conduita acestuia de lipsă de onestitate și
lipsă de corectitudine în legătură cu obligațiile specifice raportului juridic de drept fiscal,
context în care nu și-a îndeplinit obligația legală de a cere instanței competente deschiderea
procedurii insolvenței.
Mai subliniem că dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial de
contextul de fapt demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de
la caz la caz concluzia bunei sau relei – credințe a administratorului respectiv.
În sfârșit, apreciem că atât intenția directă prin urmărirea unui rezultat fraudulos, cât
și intenția indirectă prin acceptarea producerii sale sunt susceptibile de a justifica o rea-
credință a persoanei respective, a cărei conduită nu se manifestă potrivit exigențelor bunei-
credințe în mod obiectiv, prin manifestarea unei diligențe corespunzătoare în sensul de a nu
fi produse prejudicii.

94 M. Nicolae - Drept civil. Teoria generală, vol.I Teoria dreptului civil, editura Solomon, 2017, pag.254.
95 Idem, pag. 256.
96 P.Perju în colectiv de autori coordonați de Fl.A.Baias și alții - Noul Cod Civil. Comentariu pe articole. Ediția 2, editura C.H.Beck, București,

2014, pag.22.
507
 În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Alba-Iulia:
→ răspunde solidar cu debitorul insolvabil acel administrator care, în perioada
exercitării mandatului, cu rea-credință, nu și-a îndeplinit obligația legală de a cere instanței
competente deschiderea procedurii insolvenței, pentru obligațiile fiscale aferente perioadei
respective și rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate, revenind însă
organului fiscal să demonstreze că administratorul a acționat cu rea-credință; în acest sens,
dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial de contextul de fapt
demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de la caz la caz
concluzia bunei sau relei – credințe a administratorului respectiv.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat propunerea formatorului INM, cu
precizarea făcută de reprezentantul Curții de Apel Constanța în sensul că prezumția de
bună-credință nu se aplică automat, ci trebuie analizată de la caz la caz.

34. Titlul problemei de drept: admisibilitatea cererii de suspendare a actului

administrativ fiscal constând în decizia de instituire măsuri asigurătorii, în ipoteza
în care măsurile au fost deja executate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 144);

34.1 Practica judiciară

Tema a fost propusă de Tribunalul Constanţa - Secţia Contencios Administrativ şi
Fiscal, iar memoriului înaintat, la nivelul acestei instanţe nu există practică neunitară, dar
se consideră oportună discutarea temei pentru a evita pronunţarea în viitor a unor soluţii
contradictorii având în vedere că instanţa de control judiciar a adoptat o soluţie contrară
celei dispuse de instanţa de fond.
In esenţă, instanţa de fond a respins cererea privind suspendarea deciziei de instituire
a măsurilor asigurătorii reţinând că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 alin. 1
din legea nr. 554/2004 la care fac trimitere dispoziţiile art. 15 din aceeaşi lege, cazul bine
justificat neputând fi argumentat prin faptul promovării acţiunii în anularea actului
administrativ şi invocarea unor aspecte ce privesc legalitatea sa întrucât acestea vizează
fondul actului care se analizează în cadrul acţiunii în anulare.
Suplimentar, fără o aparentă legătură logică cu argumentul anterior, instanţa de fond
a reţinut că actul administrativ a produs efecte, măsura popririi asigurătorii fiind adusă la
îndeplinire, aspect faţă de care a apreciat că eventuala suspendare a efectelor actului
administrativ fiscal contestat ar conduce la ridicarea măsurii asigurătorii, instituţie
reglementată de dispoziţiile art. 214 cod procedură fiscală.
Instanţa de recurs învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamant, a admis
recursul, a casat hotărârea instanţei de fond şi rejudecând, a dispus admiterea cererii
reclamantului în sensul suspendării efectelor deciziei privind instituirea măsurilor
asigurătorii.

508
 Tribunalul apreciază că dispunerea de măsuri asigurătorii în condiţiile descrise
conduce la suspendarea efectelor adresei de înfiinţare a popririi asigurătorii şi a procesului
verbal de sechestru asigurător pentru care art. 213 alin. 14 cod procedură fiscală prevăd
parcurgerea altei procedurale, anume contestaţia la executare.
În cadrul întâlnirii de practică neunitară aferentă semestrului 1 - 2021 nu a fost
adoptată o soluţie, conform minutei din data de 25.06.2021.
Au fost exprimate 5 voturi (dintr-un total de 17) în sensul soluţiei propuse de autorul
referatului, respectiv că cererea reclamantului privind suspendarea executării deciziei de
instituire a măsurilor asigurătorii nu apare ca inadmisibilă ca urmare a unei dispoziţii legale
exprese ori ca urmare a evidentei incompatibilităţi cu procedura prevăzută de art. 14 din
legea nr. 554/2004.
Argumentele soluţiei:
- decizia prin care se instituie, ca act administrativ, este susceptibilă de
suspendare dacă reclamantul dovedeşte un caz bine justificat şi invoca necesitatea prevenirii
unei pagube iminente,
- dispoziţiile art. 214 cod procedură fiscală nu împiedică analizarea unei cereri
de suspendare a executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii întrucât ridicarea
măsurilor respective ca urmare a depunerii unei garanţii îndestulătoare are ca premisă
aparenta legalitate a deciziei,
- dacă legea nu exclude expres formularea unei cereri în temeiul art. 14, 15 din
legea 554/2004, aceste dispoziţii se aplică faţă de posibilitatea formulării acţiunii în
contencios administrativ de anulare a deciziei,
- executarea deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii poate fi avută în
vedere Ia soluţionarea cererii de suspendare în verificarea îndeplinirii cazului bine justificat.
În sens contrar (5 voturi) s-a apreciat în sensul inadmisibilităţii cererii reclamantului
privind suspendarea executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii.
În cadrul acestei opinii au fost exprimate mai multe puncte de vedere:
- cererea devine inadmisibilă ca urmare a executării, suspendarea fiind lipsită de
obiect, prin luarea măsurii ajungându-se la o ridicare a măsurii asigurătorii, fară
consemnarea cauţiunii prev. de art. 214 cod proc. fiscală,
- cererea de suspendare a executării deciziei de luare a măsurilor asigurătorii
este inadmisibilă pentru că art. 213 alin. 13 din codul de procedură fiscală prevede doar
posibilitatea formulării acţiunii în anulare, în termen de 30 de zile de la comunicare, Ia
instanţa de contencios administrativ competentă, conform cuantumului creanţelor fiscale în
privinţa cărora aceste măsuri asigurătorii au fost instituite, fără a fi necesară parcurgerea
procedurii prealabile. Faţă de modul în care este reglementată această acţiune, reiese că
nu sunt aplicabile disp. art. 14, 15 din legea 554/2004,
- chiar dacă art. 213 alin 13 c.pr. fisc. face trimitere la legea 554/2004 pentru
acţiunea în anulare, nu prevede că se completează cu toate dispoziţiile legii 554/2004, ci
doar cu cele expres menţionate,

509
 - existenţa posibilităţii de ridicare a măsurilor este o garanţie suficientă pentru
apărarea drepturilor contribuabilului, similar măsurilor asigurătorii prev. de procedura
civilă.

34.2 Opinia referentului

In condiţiile în care decizia de instituire a măsurilor asigurătorii este un act
administrativ ce nu are şi caracter fiscal în sensul dispoziţiilor art. 1 pct. 1 cod procedură
fiscală, în absenţa unei dispoziţii legale neîndoielnice, actul respectiv este susceptibil de
suspendare în condiţiile art. 14 sau art. 15 din legea nr. 554/2004 fără a mai fi necesară, ca
şi cerinţă de admisibilitate, formularea plângerii prealabile.
In situaţia particulară a solicitării suspendării executării deciziei de instituire a
măsurilor asigurătorii în condiţiile în care măsurile dispuse au fost deja executate prin
înfiinţarea popririi asigurătorii ori a sechestrării bunurilor mobile sau imobile trebuie
observat faptul că aducerea la îndeplinire a măsurilor asigurătorii dispuse de organul fiscal
nu constituie în sine un motiv de respingere a cererii de suspendare a executării întrucât
măsurile au doar caracter asigurătorul iar decizia prin care se instituie, ca act administrativ,
este susceptibilă de suspendare dacă reclamantul dovedeşte un caz bine justificat şi invocă
necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
În ce priveşte instituţia ridicării măsurilor asigurătorii reglementate prin dispoziţiile
art. 214 cod procedură fiscală, apreciez că textul respectiv nu poate fi interpretat în sensul
că împiedică analizarea unei cereri de suspendare a executării deciziei de instituire a
măsurilor asigurătorii întrucât ridicarea măsurilor respective ca urmare a depunerii unei
garanţii îndestulătoare are ca premisă aparenta legalitate a deciziei şi se poate dispune
oricând dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege dacă decizia nu este revocată de
organul fiscal, suspendată ori anulată de instanţa de judecată.
În concluzie, consider că instituţia suspendării executării deciziei de instituire a
măsurilor asigurătorii este admisibilă în condiţiile reglementate de dispoziţiile art. 14 şi art.
15 din legea nr. 554/2004 şi că, în eventualitatea executării măsurilor dispuse prin decizie
anterior soluţionării cererii, instanţa poate analiza cererea în fond urmând să dea relevanţă
acestui fapt în cadrul analizării cazului bine justificat şi a pagubei iminente.
De asemenea, apreciez că dispoziţiile art. 214 cod procedură civilă nu au nici o
relevanţă în analiza îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din legea nr. 554/2004
întrucât instituţia ridicării măsurilor asigurătorii ca urmare a depunerii garanţiilor prevăzute
de art. 211 cod procedură fiscală se poate dispune în condiţiile descrise în text independent
de posibilitatea destinatarului actului de a exercita acţiunea în anulare prevăzută de art.
213 alin. 13 cod procedură fiscală şi, în absenţa unei prevederi exprese contrare, implicit de
posibilitatea formulării unei cereri de suspendare întemeiată pe dispoziţiile legii nr.
554/2004.

34.3 Opinia formatorului INM

34.3.1 Chestiune prealabilă

510
 Se observă că problema de drept nu a dat naștere la practică judiciară neunitară în
cadrul secției (respectiv, nu există hotărâri judecătorești definitive în conflict). Potrivit
practicii administrative urmată constant în astfel de situații de formatorul INM, o problemă
care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente trebuie soluționată dacă,
având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate pe rolul instanțelor
judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții contradictorii în
ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară divergentă.
Din materialul transmis (Minuta întâlnirii profesionale a judecătorilor pentru
unificarea practicii judiciare pe trimestrul II din 25.06.2021, Curtea de Apel Constanța,
SCAF), rezultă că aceasta este situația în speță. Într-adevăr, deși nu există încă hotărâri
judecătorești definitive în conflict, problema de drept a fost discutată în cadrul secției și a
primit soluții opuse astfel încât este de natură să dea naștere la hotărâri judecătorești
definitive divergente în viitor. În aceste condiții, apreciem că se impune a fi soluționată.

34.3.2 Clarificarea problemei de drept

Pentru corecta înțelegere a problemei ridicate de Curtea de Apel Constanța este utilă
descrierea, cu titlu prealabil, a contextului legislativ în care a apărut.
Astfel, Titlul VII din Codul de procedură fiscală (Legea nr. 207/2015) reglementează
colectarea creanțelor fiscale în 13 capitole. Dintre acestea, Capitolul VI reglementează în
cuprinsul art. 213 și art. 214 măsurile asiguratorii care se pot lua în procesul colectării
creanțelor fiscale, respectiv instituirea popririi și a sechestrul asigurător (art. 213) și
ridicarea acestora (art. 214).
Atât luarea măsurilor asiguratorii cât și refuzul de ridicare a lor (în cazul în care au
încetat motivele pentru care au fost dispuse sau la constituirea unei garanții) pot fi
contestate de debitor. Problema de drept s-a născut în legătură cu contestarea luării
măsurilor asiguratorii. În acest caz, procedura de contestare este reglementată de art. 213
alin. 13 Cod procedură fiscală și este derogatorie de la procedura de contestare a actelor
administrative (care începe cu plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr.
554/2004) cât și de la procedura de soluționare a contestațiilor îndreptate împotriva actelor
administrative fiscale reglementată de Titlul VIII din Codul de procedură fiscală (art. 268 –
art. 2811).
Astfel, potrivit art. 213 alin. 13 Cod procedură fiscală, [p]rin derogare de la
prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, și ale art. 268 ale prezentului cod, împotriva deciziei prin care se
dispune instituirea măsurilor asigurătorii, prevăzute la alin. (4), cel interesat poate formula
acțiune în anulare, în termen de 30 de zile de la comunicare, la instanța de contencios
administrativ competentă, conform cuantumului creanțelor fiscale în privința cărora aceste
măsuri asigurătorii au fost instituite, fără a fi necesară parcurgerea procedurii prealabile.
Cererea se judecă de urgență și cu precădere. Procedura prevăzută de art. 200 din Codul de
procedură civilă nu este aplicabilă, iar întâmpinarea nu este obligatorie. Hotărârea prin
care se pronunță anularea deciziei este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs
în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.
511
 Problema de drept se reduce la întrebarea dacă dispozițiile art. 213 alin. 13 Cod de
procedură fiscală pot fi, sau nu pot fi, coroborate cu dispozițiile art. 14 alin. 1 sau, după
caz, art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă efectele deciziei de instituire a
măsurilor executorii pot fi suspendate sau nu 97.
Divergența de opinii din cadrul Curții de Apel Constanța poate fi reformulată după
cum urmează:
- într-o primă opinie, se pare că unanim însușită de judecătorii instanței de fond și de
către 5 din judecătorii instanței de recurs, se consideră că astfel de cereri de suspendare ar
fi inadmisibile pentru argumentele expuse la pct. 17.1;
- într-o a doua opinie, exprimată de alți 5 judecători din cadrul instanței de recurs,
se apreciază în esență că, de vreme ce nu există un text expres care să interzică
suspendarea, cererea este admisibilă (în același sens este și opinia referentului).

34.3.3 Soluționarea problemei de drept

În primul rând, observăm că cea de-a doua opinie se întemeiază pe o lege terță,
formată din extragerea și alăturarea unor dispoziții din art. 213 alin. 13 Cod de procedură
fiscală și din art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 într-o modalitate nouă, inexistentă în
realitatea legislativă. Astfel, reamintim regulile de interpretare: legea specială derogă de la
legea generală și, unde legea specială nu prevede, se completează cu legea generală.
Cea de-a doua opinie se întemeiază pe următorul raționament: art. 213 alin. 13 Cod
de procedură fiscală instituie o procedură specială care derogă atât de la procedura de
contestare a actelor administrative cât și de la procedura de contestare a actelor
administrative fiscale dar, pentru că nu prevede nimic cu privire la posibilitatea suspendării
deciziei de luare a măsurilor asiguratorii, se completează cu dispozițiile legii generale în
materie, respectiv art. 14 alin. 1 și art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Presupunând că acest raționament juridic ar fi corect (deși vom arăta că nu este),
atunci art. 213 ar trebui să se completeze cu întregul prevederilor art. 14 alin. 1 sau, după
caz, art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, și nu doar cu o parte a lor. Interpretul a făcut
însă cu o selecție convenabilă din aceste dispoziții, eliminând trimiterea pe care art. 14 o
face direct (iar art. 15, indirect, prin referire la art. 14) la procedura prealabilă instituită de
art. 7 din Legea nr. 554/2004. Este adevărat că art. 213 al. 13 din Codul de procedură fiscală
scutește debitorul de procedura administrativă prealabilă afirmând expres că art. 7 din
Legea nr. 554/2004 și art. 268 Cod de procedură fiscală nu se aplică, dar dacă se completează
cu art. 14 alin. 1 sau art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 atunci procedura administrativă

97 Deși sunt bine cunoscute, reamintim conținutul acestor dispoziții din Legea nr. 554/2004:
Art. 14 alin. 1: În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice
care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea
în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.
Art. 15 alin. 1: Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art.
14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune
suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu
acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.
512
prealabilă ar redeveni incidentă deoarece aceste din urmă texte legale trimit la art. 7 din
Legea nr. 554/2004.
În consecință, cererile de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 213 alin. 13 Cod
de procedură fiscală completate cu dispozițiile art. 14 alin. 1 sau, după caz, art. 15 alin. 1
din Legea nr. 554/2004, în care nu s-a urmat procedura administrativă prealabilă sesizării
instanței sunt inadmisibile pentru că se întemeiază pe o lege terță, rezultată dintr-o
combinare inadmisibilă a prevederilor legii speciale cu legea generală.
Aceasta este situația intervenită în practică. Considerăm însă că cererile de
suspendare a executării deciziilor de luare a măsurilor asiguratorii sunt inadmisibile în
oricare altă situație și indiferent dacă au fost executate sau nu.
Într-adevăr, dispozițiile art. 213 alin. 13 Cod procedură fiscală oferă debitorului o
acțiune în anularea deciziei de luare a măsurilor asiguratorii care prezintă toate avantajele
procedurale ale acțiunii în suspendarea executării efectelor unor astfel de decizii, respectiv:
cererea se judecă de urgență și cu precădere; procedura prevăzută de art. 200 din Codul de
procedură civilă nu este aplicabilă; hotărârea prin care se pronunță anularea deciziei este
executorie de drept iar recursul nu este suspensiv de executare. În plus, procedura prealabilă
sesizării instanței de către reclamant și întâmpinarea pârâtului nu sunt obligatorii.
Este adevărat că regimul probator este cel obișnuit (fondul este judecat, nu doar
palpat) dar judecata se reduce la verificarea condițiilor privind luarea măsurilor, respectiv
dacă există împrejurări excepționale care să le justifice (mai exact, dacă există pericolul ca
debitorul să se sustragă, să își ascundă ori să își risipească patrimoniul, periclitând sau
îngreunând în mod considerabil colectarea; vezi art. 213 alin. 2 teza I Cod procedură
fiscală98).
Considerăm că desfășurarea în paralel a două proceduri de judecată la fel de urgente
ar fi lipsită de sens. Or, interpretarea trebuie să fie rațională, conformă nu numai cu litera
legii ci și cu spiritul acesteia, cu intenția legiuitorului. Apreciem că această intenție este
clară: datorită specificului acestei acțiuni (măsurile sunt asiguratorii, nu executorii, se iau
doar în condiții excepționale care pot fi rapid verificate de către instanțe în baza unei
proceduri urgente, derogatorii de la dreptul comun) debitorul are un singur instrument
procedural de protejare a drepturilor sale, acțiunea în anulare.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Cerea de suspendare a executării deciziei de instituire a măsurilor asiguratorii,
formulată în temeiul dispozițiilor art. 213 Cod de procedură fiscală coroborat cu art. 14 sau
art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este inadmisibilă.
În urma discuțiilor, problema nu a putut fi tranșată. La cererea de amânare a
dezbaterii formulată de unii reprezentanți la întâlnire pentru a fi rediscutată în ședințele
de secție, problema va fi reluată la următoarea întâlnire.

98 Se dispun măsuri asigurătorii sub forma popririi asigurătorii și sechestrului asigurător asupra bunurilor mobile și/sau imobile proprietate

a debitorului, precum și asupra veniturilor acestuia, în cazuri excepționale, respectiv în situația în care există pericolul ca acesta să se
sustragă, să își ascundă ori să își risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea.
513
 35. Titlul problemei de drept: de când începe să curgă termenul de prescripţie
prevăzut de art.219 din Legea nr. 207/2015/art. 135 din OG nr. 92/2003 privind Cod
Procedură Fiscală în cazul cererilor de restituire a taxa specială pentru autoturisme
şi autovehicule, taxei pe poluare pentru autovehicule, taxei pentru emisiile
poluante provenite de la autovehicule, şi timbrul de mediu pentru autovehicule;
dacă termenul de prescripţie a fost întrerupt prin O.U.G. nr. 52/2017 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 155)

35.1 Practica judiciară:

a) Într-o opinie, s-a apreciat că OUG nr. 52/2017 întrerupe termenul de prescripţie,
acesta începând să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a intrat în
vigoare OUG nr. 52/2017 (01.01.2018).
b) În a doua opinie, s-a apreciat că termenul începe să curgă de la data de 1 ianuarie a
anului următor celui în care a fost achitată taxa.
Prin hotărârea pronunțată în cauza C-677/19, Valoris SRL împotriva Direcției Regionale
a Finanțelor Publice Craiova – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Vâlcea,
Administrației Fondului pentru Mediu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit
că principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie interpretat în
sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească, sub sancțiunea
decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor de restituire a unor
taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în care un astfel de termen
nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește cererile de restituire similare
întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.
Curtea de Apel Ploieşti, prin decizia nr. 247/16.02.2021, a arătat că „Prin dispozițiile
art.1 alin.2 teza I din O.U.G. nr.52 din 2017 s-a prevăzut că dreptul contribuabililor de a
cere restituirea taxelor la care face referire alineatul 1 al aceluiași articol se naște la data
intrării în vigoare a ordonanței. Pornind de la această dispoziție, dacă s-ar fi aplicat art.219
din Legea nr.207/2015, termenul de prescripție de 5 ani ar fi început să curgă la data de
01.01.2017 (data plății timbrului de mediu-23.08.2016) și s-ar împlinit la data de
31.12.2022)”.
Curtea de Apel Galaţi în decizia nr. 7/11.01.2021 a reținut că „Raportat la excepția
tardivității, în mod temeinic instanța de fond a aplicat dispozițiile OG nr.52/2017 prin care
au fost repuși în termenul de a solicita restituirea taxei toți plătitorii acesteia. Art.168 alin.1
și alin.2 Cod Procedură Fiscală, termenul în care poate fi formulată cererea de restituire
este cel special fiscal de 5 ani. Acest termen a fost întrerupt de dispozițiile OUG nr.52/2017,
prin care s-a instituit o procedură administrativă de restituire a acestei taxe, ulterior
împlinirii acestui termen administrativ începând să curgă un alt termen de 5 ani. Astfel,
potrivit dispozițiilor OUG nr.52/2017 art. 1 … . Prin urmare, în mod corect s-a apreciat că în
speță nu s-a împlinit termenul de prescripție pentru dreptul la acțiune la instanța, raportat
la data plătii taxei si dispozițiile procesual fiscale”.
Curtea de Apel Cluj în decizia nr. 768/25.06.2021 a arătat că „În ceea ce privește
prescripția dreptului la acțiune Curtea apreciază că în mod corect a reținut prima instanță
514
că sunt incidente prevederile art.1 alin.2 din OUG 52/2017 cu modificările ulterioare.
Conform acestui text de lege, dreptul contribuabililor prevăzuți la alin.1 de a cere restituirea
se naște la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, indiferent de momentul
la care s-a perceput taxa. Acest drept se exercită potrivit procedurii reglementate de OUG
52/2017. În speță așa cum s-a arătat deja excepția de inadmisibilitate a fost respinsă în
primul ciclu procesual. După pronunțarea hotărârii din cauza CJUE Valoris nu se poate invoca
decăderea ori prescrierea dreptului de a cere restituirea decât în aceleași condiții în care se
prescrie o cerere de restituire a unei sume de bani prelevate cu încălcarea dreptului intern.
Termenul de prescripție este așadar cel aplicabil și unei cereri de restituire a unei sume de
bani prelevate cu încălcarea dreptului intern respectiv 5 ani începând cu anul următor de la
nașterea dreptului la restituire potrivit art. 219 din Legea nr.207/2015, respectiv 5 ani
începând cu 01.01.2018. În consecință în speță nu este împlinit termenul de prescripție a
dreptului de a cere restituirea”.
Curtea de Apel Alba Iulia a reținut în decizia nr. 753/23.06.2021 că „nu se poate reține
că ar fi fost dezavantajată în raport de condițiile prevăzute de dreptul intern pentru
restituirea unei taxe achitate nelegal, prin emiterea OUG nr. 52/2017, deoarece, la
momentul intrării în vigoare a acestui act normativ, care prevedea un termen de decădere
de 1 an pentru formularea cererilor administrative de restituire, reclamanta beneficiase deja
de termenul de 5 ani prevăzut de legislația internă ca termen de prescripție în care se putea
solicita restituirea taxei de poluare, acest termen începând să curgă în data de 01.01.2014
și împlinindu-se în data de 31.12.2018, iar reclamanta a formulat acțiunea în instanță, la
data de 16.11.2020, așadar după împlinirea atât a termenului legal de prescripție pentru
restituirea creanțelor fiscale de 5 ani, cât și după împlinirea termenului de decădere de 1
an prevăzut de O.U.G. nr. 52/2017. Cu toate acestea, ca efect al declarării neconforme cu
dreptul Uniunii Europene a OUG 52/2017 prin hotărârea C.J.U.E. pronunțată în cauza C-
677/19 Valoris, și numai în ipoteza avută în vedere în această din urmă hotărâre, dreptul
național special este înlăturat de la aplicare, redevenind aplicabil dreptul comun. Prin
urmare, în temeiul celor constatate prin hotărârea C.J.U.E. pronunțată în cauza C-677/19
Valoris și a art. 20 din Constituție, ori de câte ori un contribuabil s-ar fi încadrat în termenul
legal de prescripție de 5 ani pentru a putea beneficia de restituirea timbrului de mediu,
reglementarea națională instituită prin O.U.G. nr. 52/2017 fiind contrară dreptului U.E. într-
o astfel de ipoteză, se aplică termenul de prescripție de drept comun de 5 ani. Pe de altă
parte, ori de câte ori contribuabilul nu s-ar încadra în termenul de prescripție de 5 ani,
acesta fiind împlinit la data formulării cererii de restituire, sunt aplicabile prevederile
O.U.G. nr.52/2017, care au caracter special și care, într-o astfel de ipoteză, nu sunt contrare
dreptului Uniunii, astfel că, acestea din urmă nefiind nici abrogate sau declarate
neconstituționale, nu pot fi înlăturate de la aplicare de către instanța națională. Pe cale de
consecință, nu se poate reține că O.U.G. nr. 52/2017 ar fi avut efect întreruptiv de
prescripție sau de repunere de drept în termenul legal de prescripție deoarece, în ipotezele
în care acest din urmă act normativ nu poate fi înlăturat de la aplicare în temeiul hotărârii
C.J.U.E. pronunțată în cauza C-677/19 Valoris, se aplică cu prioritate față de dreptul comun,

515
înlăturând în totalitate aplicarea normelor de drept comun privind termenul de prescripție
de 5 ani”.
Curtea de Apel Alba Iulia în decizia nr. 308/17.03.2021 a reținut că „Așadar, contrar
susținerilor reclamantei, începând cu data de 07.08.2017 contribuabilii care au achitat taxa
de poluare potrivit reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării și care nu au
beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, aveau
obligația de a urma procedura prezentată anterior pentru a obține restituirea taxei încasate
nelegal și de a respecta termenul de decădere de până la data de 31.08.2018, nemaiavând
posibilitatea de a se adresa direct instanței de judecată. În cazul acestor taxe, în acord cu
dezlegările CJUE, instanța subliniază că adoptarea OUG nr. 52/2017, care impune data de 31
august 2018 ca dată limită pentru a solicita restituirea taxelor românești pe poluare plătite,
dar nedatorate din perspectiva dreptului Uniunii, a avut ca efect favorabil prelungirea
termenului de restituire aplicabil, art.1 alin.2 din acest act normativ instituind o repunere
în termen a contribuabililor pentru care termenul de prescripție a dreptului de a solicita
restituirea s-a împlinit anterior intrării în vigoare a OUG nr.52/2007. În speță, se constată
că reclamanta a formulat la organul fiscal cererea de restituire abia la data de 07.02.2019,
astfel că în mod corect a apreciat prima instanță că nu a respectat termenul legal
reglementat de actul normativ menționat, pierzând beneficiul acestuia”.
Curtea de Apel Oradea a arătat în decizia nr. 534/18.06.2021 că „intimata, achitând
taxa de poluare în anul 2013, nu se poate reține că ar fi fost dezavantajată în raport de
condițiile prevăzute de dreptul intern pentru restituirea unei taxe achitate nelegal, prin
emiterea O.U.G. nr. 52/2017, deoarece, la momentul intrării în vigoare a acestui act
normativ, care prevedea un termen de decădere de 1 an pentru formularea cererilor
administrative de restituire, recurenta beneficiase deja de termenul de 5 ani prevăzut de
legislația internă ca termen de prescripție în care se putea solicita restituirea taxei de
poluare, acest termen începând să curgă în data de 01.01.2014 și împlinindu-se în data de
31.12.2018”.

35.2 Opinia referentului

Se indică însușirea primei opinii exprimate.
OUG nr.52/2017 prevede în art.1 alin. 2 că dreptul contribuabililor prevăzuți la alin.1
de a cere restituirea se naște la data intrării în vigoare a OUG nr.52/2017, indiferent de
momentul la care s-a perceput taxa.
Prin hotărârea pronunțată în cauza C-677/19, SC Valoris SRL împotriva Direcției
Regionale a Finanțelor Publice Craiova – Administrația Județeană a Finanțelor Publice
Vâlcea s-a declarat incompatibilă cu dreptul Uniunii doar introducerea termenului de
decădere de un an prin OUG nr.52/2017, nu întreaga OUG nr.57/2017 prin care contribuabilii
au fost repuși de drept în termenul de prescripție de 5 ani.

35.3 Opinia formatorului INM

516
 Reamintim că potrivit art.1 din O.U.G. nr.52/201799 „(1) Contribuabilii care au
achitat taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, prevăzută la art. 214^1 - 214^3
din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, taxa
pe poluare pentru autovehicule, prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
50/2008 pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule, aprobată prin Legea nr.
140/2011, taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, prevăzută de
Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, cu
modificările ulterioare, şi timbrul de mediu pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 37/2014, cu modificările şi completările
ulterioare, şi care nu au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a prezentei
ordonanţe de urgenţă pot solicita restituirea acestora, precum şi a dobânzilor datorate
pentru perioada cuprinsă între data perceperii şi data restituirii, prin cerere adresată
organului fiscal central competent. Nivelul dobânzii este cel prevăzut la art. 174 alin. (5)
din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările
ulterioare. (2) Dreptul contribuabililor prevăzuţi la alin. (1) de a cere restituirea se naşte
la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, indiferent de momentul la
care s-a perceput taxa, iar prin derogare de la prevederile art.219 din Legea nr.
207/2015, cu modificările şi completările ulterioare, cererile de restituire se depun, sub
sancţiunea decăderii, până la data de 31 august 2018. (…) (5) Cererea de restituire se
soluţionează prin decizie emisă de către organul fiscal central competent, (…) (7) Împotriva
deciziei prevăzute la alin.(5) contribuabilii pot face contestaţie în condiţiile Legii nr.
207/2015, (…), în termen de 45 de zile de la comunicarea deciziei. (…) (9) Deciziile emise
în soluţionarea contestaţiilor pot fi contestate la instanţa judecătorească de contencios
administrativ competentă, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, (…).”.
Aşadar, normă juridică nouă prevede dreptul contribuabilului care a achitat taxa
specială pentru autoturisme şi autovehicule prevăzută de Codul fiscal / taxa pe poluare
pentru autovehicule prevăzută de O.U.G. nr.50/2008 / taxa pentru emisiile poluante
provenite de la autovehicule prevăzută de Legea nr.9/2012 / timbrul de mediu pentru
autovehicule prevăzut de O.U.G. nr.9/2013 [în continuare, taxe privind poluarea lato
sensu] şi care nu au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr.52/2017
de a solicita restituirea acestora, precum şi a dobânzilor aferente, instituind totodată că
dreptul de a cere restituirea se naşte la data intrării în vigoare a acestui act normativ,
indiferent de momentul la care s-a perceput taxa, sub condiţia însă ca aceste cereri de
restituire să se depună, sub sancţiunea decăderii, până la data de 31.08.2018.
Observând expunerea de motive a acestei ordonanţe de urgenţă, astfel cum se
regăseşte în preambulul actului normativ, constatăm că un motiv determinant al adoptării

99privind restituirea sumelor reprezentând taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxa pe poluare pentru autovehicule, taxa
pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule şi timbrul de mediu pentru autovehicule
517
sale l-a constituit jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, prin care taxele
amintite au fost declarate ca fiind contrare dreptului european în materie.
Lecturând atent O.U.G. nr.52/2017 mai constatăm că legiuitorul a reglementat
restituirea taxelor amintite fără a face distincţie după cum autoturismul pentru care a fost
achitată acea taxă litigioasă era unul nou sau de ocazie (second-hand) ori fusese achiziţionat
din România, dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene sau dintr-o ţară terţă (ex. Statele
Unite ale Americii, Japonia sau Coreea de Sud).
În acest context, apreciem că problema acţiunilor vizate de Curtea de Apel Ploiești –
Tribunalul Dâmbovița trebuie tratată prin prisma unei distincţii în funcţie de natura bunului
(nou sau de ocazie) şi de provenienţa sa (cumpărat ca fiind înmatriculat anterior în România
sau într-un alt stat membru UE ori într-un stat terţ).
Relevanţa distincţie amintite are în vedere jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene – a se vedea hotărârile pronunţate în cauza C-402/2006 Ioan Tatu c. statului român
sau cauza C-263/10, Iulian Nisipeanu împotriva Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Gorj,
Administraţia Finanţelor Publice Târgu Cărbuneşti şi Administraţia Fondului pentru Mediu
sau cauzele conexate C-97/13 şi C-214/13, Silvia Georgiana Câmpean şi George Ciocoiu sau
cauza C-586/14 Vasile Budișan împotriva Administrației Județene a Finanțelor Publice Cluj
– una prin care a fost analizată situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate
dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă
pentru poluare lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România.
În aceste condiţii, apreciem că doar în cazul taxelor pentru poluare vizând această din
urmă categorie de autovehicule se pune problema termenului de prescripție litigios prin
prisma raportului dintre dreptul naţional în materie şi cel european relevant.
În cazul celorlalte (autoturisme achiziţionate ca noi şi autoturisme de ocazie
achiziţionate de pe piaţa românească sau o piaţă terţă Uniunii Europene), mecanismul de
restituire reglementat de O.U.G. nr.52/2017 este incident ca atare, în lipsa aplicabilităţii
dreptului european.
Revenind la situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate dintr-un alt
stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă pentru poluare
lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România, constatăm mai întâi că legiuitorul român
a reglementat cu caracter special un mecanism de restituire a acestora, fără însă ca această
reglementare să fie cea primară în baza căreia se putea dispune o astfel de măsură.
Anterior, prin decizia nr.24/2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –
Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a decis că „Procedura de
contestare prevăzută la art.7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008, aprobată
prin Legea nr. 140/2011, raportat la art.205 - 218 din Codul de procedură fiscală, nu se
aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare întemeiate pe dispoziţiile art. 117
alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.”.
Instanţa Supremă a reţinut în considerente următoarele: „Justiţiabilii care au solicitat
rambursarea taxei de poluare au apelat la procedura "restituirii de sume", invocând
preponderent, potrivit art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală, "aplicarea
eronată a prevederilor legale". În sine, această reglementare respectă cele două principii
518
enunţate anterior, al echivalenţei şi al efectivităţii; nu s-a susţinut că art.110 al
Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene nu ar putea fi circumscris ipotezei vizate
de norma naţională, adică nu ar putea constitui o prevedere legală aplicată eronat. (…)
Înalta Curte reţine că acţiunea judiciară având ca obiect restituirea taxei de poluare nu
poate fi condiţionată de parcurgerea procedurii de contestare a deciziei de calcul al taxei
de poluare, cele două proceduri fiind distinct reglementate de Codul de procedură fiscală.
(…) Într-adevăr, existenţa art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală nu ar mai
avea nicio justificare logică dacă restituirea sumelor nelegal plătite nu s-ar putea obţine
decât atacând direct decizia de calcul al taxei de poluare. Or, potrivit regulii de
interpretare "actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat", un text de lege
trebuie interpretat în sensul în care ar produce efecte, iar nu în sensul în care n-ar produce
niciunul. (…) În al doilea rând, nu trebuie ignorate obiectul şi finalitatea celor două
proceduri care vizează, pe de o parte, anularea deciziei de calcul al taxei de poluare, cu
consecinţa înlăturării acesteia din realitatea juridică, iar, pe de altă parte, cenzurarea
refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de restituire a taxei de poluare şi obligarea
la restituirea sumei încasate cu acest titlu. Procedura prealabilă reglementată de
dispoziţiile legale amintite anterior este obligatorie numai în cazul primei categorii de
acţiuni, în timp ce, pentru a doua, ea nu mai are un astfel de caracter în baza art. 7 alin.
(5) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. În al treilea rând,
soluţia admisibilităţii unor asemenea acţiuni se impune mai ales prin prisma
jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care recunoaşte contribuabilului
dreptul de a solicita rambursarea unei taxe plătite cu încălcarea dreptului european,
independent de orice contestare a actului administrativ prin care această taxă a fost
stabilită.”.[s.n.]
În sens similar, prin decizia nr.14/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul competent să judece recursul în interesul legii, în analiza privind natura dobânzii
ce acordă în caz de restituire a taxelor privind poluarea lato sensu şi a momentului de la
care pot fi acordate, instanţa supremă a reţinut şi următoarele considerente relevante
pentru analiza de faţă: „39. Pornind de la definiţia dată creanţelor fiscale principale de
normele legale (…) se constată că taxele în discuţie se încadrează în această categorie,
reprezentând drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de
drept material fiscal, în categoria respectivă fiind incluse atât dreptul la perceperea
impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie venituri ale bugetului
general consolidat, cât şi dreptul la restituirea acestor sume, în măsura în care plata
lor a fost făcută fără temei legal. 40. Natura juridică de creanţe fiscale principale a
sumelor achitate de contribuabil cu titlu de taxă de primă înmatriculare, taxă pe
poluare şi taxă pentru emisii poluante este dată de reglementările legale care le-au
instituit, cu menţiunea că evoluţia legislaţiei interne în materie nu a condus la schimbarea
naturii juridice a acestor creanţe, întrucât schimbarea beneficiarului taxei nu a fost însoţită
şi de schimbarea regimului juridic aplicabil acesteia. 41. Cum taxele în cauză se
încadrează în categoria creanţelor fiscale principale, se constată că raportul juridic
născut între plătitorul taxei şi beneficiarul acesteia este un raport de drept fiscal,
519
reglementat de prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. 42. (…) În
conformitate cu dispoziţiile legale menţionate, în orice litigii referitoare la încasarea sau
restituirea unui impozit, a unei taxe sau a unei contribuţii, se aplică cu prioritate
prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (…) 45. De asemenea, art. 117 alin.
(1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că se restituie
debitorului, la cerere, sumele plătite ca urmare a aplicării eronate a prevederilor
legale. Aceste dispoziţii legale sunt aplicabile în situaţia analizată, în raport cu
considerentele Deciziei nr. 24/2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a recunoscut
dreptul contribuabilului la restituirea sumei achitate cu titlu de taxă pe poluare, în
temeiul art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală. (…)”. [s.n.]
Aşadar, la dispoziţia contribuabililor care contestau obligaţia de plată a taxei pentru
poluare lato sensu, invocând contrarietatea dreptului intern cu cel european relevant, exista
anterior reglementării O.U.G. nr.52/2017 un remediu eficient pentru restituirea sumelor în
discuţie.
Or, potrivit art.135 din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală „Dreptul
contribuabililor de a cere compensarea sau restituirea creanţelor fiscale se prescrie în
termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul
la compensare sau restituire.”, iar potrivit art.219 din Legea nr.207/2015 privind Codul de
procedură fiscală „Dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea creanţelor
fiscale se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care
a luat naştere dreptul la restituire.”.
Cu toate acestea, în cazul taxelor pentru poluare lato sensu, prin reglementarea
O.U.G. nr.52/2017 se derogă de la textul art.219 din Legea nr.207/2015, stabilindu-se
obligaţia contribuabilului de a formula cererea de restituire până la data de 31.08.2018.
Cum O.U.G. nr.52/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial al României
nr.644/07.08.2017, rezultă că intervalul de timp disponibil contribuabililor pentru a cere o
restituire a taxelor pentru poluare lato sensu, achitate în scop de înmatriculare în România
a autovehiculelor de ocazie (second – hand) cumpărate dintr-un alt stat membru al Uniunii
Europene, a fost redus de la 5 ani la aproximativ 1 an.
Prin hotărârea pronunțată în cauza C-677/19 SC Valoris SRL împotriva Direcției
Regionale a Finanțelor Publice Craiova – Administrația Județeană a Finanțelor Publice
Vâlcea, Administrației Fondului pentru Mediu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)
a reținut că ,,Principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească,
sub sancțiunea decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor
de restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în
care un astfel de termen nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește
cererile de restituire similare întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.”.
520
 Dintre considerentele relevante ale hotărârii menționate, le amintim pe următoarele:
,,33. … sub rezerva ca similitudinea cererilor în cauză să fie dovedită, trebuie să se
examineze dacă aspectele procedurale ale acțiunilor întemeiate pe OUG nr. 52/2017,
precum cea din litigiul principal, care urmărește să remedieze o nerespectare a normelor
dreptului Uniunii, sunt mai puțin favorabile decât cele ale acțiunilor întemeiate în
exclusivitate pe încălcarea normelor dreptului național.
34. În această privință este suficient să se constate că, astfel cum au arătat în esență
atât instanța de trimitere în decizia sa, cât și Comisia în observațiile sale scrise, cererile
având ca obiect restituirea taxelor menționate de OUG nr. 52/2017, întemeiate pe o
încălcare a dreptului Uniunii, sunt supuse unui termen procedural de aproximativ un
an, care este considerabil mai scurt și, prin urmare, mai puțin avantajos decât termenul
de cinci ani aplicabil cererilor având ca obiect restituirea unor creanțe fiscale
întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.
35. Această constatare nu poate fi repusă în discuție în mod valid de argumentele
guvernului român potrivit cărora, pe de o parte, OUG nr. 52/2017 a acordat un nou termen
contribuabililor pentru care, conform legislației anterioare, termenul de prescripție de
cinci ani aplicabil dreptului lor la restituirea unor taxe expirase sau era pe punctul să expire
și, pe de altă parte, sistemul instituit prin această ordonanță pentru taxele românești pe
poluare se poate aplica și restituirii acestora, în măsura în care ele ar contraveni dreptului
național.
36. Astfel, cu toate că adoptarea OUG nr. 52/2017, care impune data de 31 august
2018 ca dată limită pentru a solicita restituirea taxelor românești pe poluare plătite,
dar nedatorate din perspectiva dreptului Uniunii, a avut ca efect favorabil prelungirea
termenului de restituire aplicabil unora dintre contribuabilii care au plătit aceste taxe,
este cert că această adoptare a avut de asemenea ca efect dezavantajos reducerea
termenului de restituire aplicabil altor contribuabili, care au pierdut beneficiul deplin
al perioadei de cinci ani prevăzute la articolul 219 din Codul de procedură fiscală,
dispoziție care a rămas, în schimb, pe deplin aplicabilă în ceea ce privește creanțele
fiscale achitate, dar nedatorate din perspectiva dreptului național. Or, principiul
echivalenței nu permite compensarea unui dezavantaj suferit de un grup de
contribuabili cu un avantaj acordat unui alt grup care se află într-o situație similară.”.
[s.n.]
În lumina tuturor aspectelor arătate anterior, conchidem că în cazul unei acţiuni privind
refuzul organului fiscal competent de restituire a taxei pentru poluare lato sensu, achitată
aferent unui autovehicul de ocazie (second hand) achiziţionat dintr-un alt stat membru al
Uniunii Europene, nu apar a fi respectate principiile cooperării loiale şi echivalenţei dacă la
data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere pentru formularea cererii de
restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017) nu era împlinit termenul de prescripţie a dreptului
la restituire stabilit de O.G. nr.92/2003, respectiv de Legea nr.207/2015, întrucât în acest
caz remediul disponibil se exercită în condiţii mai puţin favorabile decât cel specific
creanţelor fiscale vizate exclusiv de dreptul intern (este instituit un termen de decădere de

521
aproximativ 1 an pentru formularea cererii, deşi în dreptul comun al Codului de procedură
fiscală se prevede un termen de prescripţie de 5 ani).
Cât despre situaţia taxelor pentru poluare lato sensu, în cazul căror termenul de
prescripţie privind dreptul contribuabilului de a cere să îi fie restituită suma achitată cu
acest titlu era împlinit deja la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere
pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017), premisele încălcării
principiilor cooperării loiale şi echivalenţei nu apar a fi întrunite, deoarece în acest caz
legiuitorul conferă un beneficiu suplimentar acestor creditori, prin punerea la dispoziţia lor
a unui remediu suplimentar şi favorabil restituirii, ce nu îşi are un echivalent în raport de
restituirea creanţelor fiscale reglementate exclusiv de dreptul intern.
În acest din urmă sens nu identificăm în considerentele hotărârii CJUE argumente în
sensul unei încălcări a dreptului Uniunii Europene pentru situația creanțelor litigioase cu
privire la care termenul de prescriție din dreptul comun era împlinit la data intrării în vigoare
a O.U.G. nr.52/2017 sau la data de 31.08.2018, ci pentru o astfel de situație reglementarea
unui nou termen în care putea fi formulată cererea de restituire este apreciată de instanța
europeană a fi avantajoasă. Altfel spus, nu se identifică motive pentru a conchide în urma
hotărârii CJUE că astfel de creanțe ar trebui să beneficieze de un nou termen de prescripție
de 5 ani odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr.52/2017 pentru a fi solicitată restituirea.
În schimb, nu la aceeași concluzie se ajunge pentru situația creanțelor litigioase cu
privire la care termenul rămas din cel al prescripției reglementate de dreptul comun era
superior termenului instituit de O.U.G. nr.52/2017. Astfel de creanțe litigioase sunt
apreciate de către instanța europeană a se afla într-o situație dezavantajoasă.

În consecință, pentru chestiunile deduse analizei de către Curtea de Apel Ploiești –

Tribunalul Dâmbovița, propunem următoarele soluții:
→ în cazul unei acţiuni privind refuzul organului fiscal competent de restituire a taxei
pentru poluare lato sensu, achitată aferent unui autovehicul de ocazie (second hand)
achiziţionat dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene, nu sunt respectate principiile
cooperării loiale şi echivalenţei dacă la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de
decădere pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017) nu era
împlinit termenul de prescripţie a dreptului la restituire stabilit de O.G. nr.92/2003,
respectiv de Legea nr.207/2015, întrucât în acest caz remediul disponibil se exercită în
condiţii mai puţin favorabile decât cel specific creanţelor fiscale vizate exclusiv de dreptul
intern (este instituit un termen de decădere de aproximativ 1 an pentru formularea cererii,
deşi în dreptul comun al Codului de procedură fiscală se prevede un termen de prescripţie
de 5 ani) ;
→ în situaţia taxelor pentru poluare lato sensu, în cazul căror termenul de prescripţie
privind dreptul contribuabilului de a cere să îi fie restituită suma achitată cu acest titlu era
împlinit deja la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere pentru
formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017), premisele încălcării
principiilor cooperării loiale şi echivalenţei nu sunt întrunite, deoarece în acest caz
legiuitorul conferă un beneficiu suplimentar acestor creditori, prin punerea la dispoziţia lor
522
a unui remediu suplimentar şi favorabil restituirii, ce nu îşi are un echivalent în raport de
restituirea creanţelor fiscale reglementate exclusiv de dreptul intern.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat propunerea formatorului INM.

36. Titlul problemei de drept: modul de calcul a impozitului pe mijloacele de

transport datorat pentru vehicule de tip autorulotă din Categoria M1, subcategoria
de folosinta AUTOVEHICUL SPECIAL Ml, Caroserie SA Autorulota în categoria
„autoturism M1” sau în categoria „autovehicul special M1” (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 113)

36.1 Practică judiciară

Au fost identificate două soluţii contrare în practica instanţei, respectiv decizia nr.
510/2021, pronunţată în dosarul nr. 5326/63/2020 şi decizia nr. 1289/2021, pronunţată în
dosarul nr. 4411/63/2020.
O primă soluție este cuprinsă în decizia nr. 510/2021, pronunţată în dosarul nr.
5326/63/2020, prin care a fost respins recursul formulat de recurentul reclamant.
Curtea de Apel a reţinut că prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a
chemat în judecată pe pârâţii UAT Primăria Mun. şi Primarul mun., solicitând anularea
Dispoziţiei nr.2756/12.02.2020, emisă de Primar şi Deciziei de Impunere
nr.815548/11.12.2019 emisă de Mun - Direcţia Impozite şi Taxe, cu consecinţa exonerării de
la plata sumei stabilite şi obligarea la emiterea unei decizii de impunere corespunzătoare
încadrării autovehiculului în vederea impozitării lui, în categoria “Alte vehicule cu tracţiune
mecanică cu masa totală maxim autorizata de până la 12 tone, inclusiv''.
Prin Decizia de Impunere nr.815548/11.12.2019, autovehiculul proprietatea
reclamantului marca IVECO a fost încadrat în categoria „Autoturisme cu capacitatea
cilindrica intre 2001 cmc si 2600 cmc inclusiv”. Contestaţia formulată de reclamantul
recurent împotriva acestei decizii a fost respinsă prin Dispoziţia nr.2756/12.02.2020
reţinându-se că, argumentele de fapt şi de drept invocate nu ar fi de natură să modifice cele
dispuse prin actul contestat.
În esenţă, ceea ce susţine recurentul reclamant este că, în mod greşit s-a făcut
încadrarea „autoturism M1” în loc de „autovehicul special M1” care s-ar încadra în categoria
„alte vehicule cu tracţiune mecanică cu masa totală maxim autorizată de până la 12 tone,
inclusiv”, și nu în categoria „autoturisme cu capacitate cilindrică între 2001 cmc 2600 cmc
inclusiv”.
Aşa cum reiese din cartea de identitate a vehiculului emisă de Registrul Auto Român
nr.N884977/17.12.2019 (filele 12 – 15 dosar fond), recurentul deţine în proprietate
autoturismul marca , categoria M1, cod motor 814.47, capacitate cilindrică 2499 cmc, număr
locuri, inclusiv locul conducătorului auto, - 5, autovehiculul fiind înmatriculat sub nr. DJ-
25........
Potrivit Cărţii de identitate a vehiculului nr. N8..., emisă de R.A.R., categoria
vehiculului este M1- Autovehicul Special M1 - Autorulotă SA.

523
 Potrivit art. III1 partea A pct. 1 şi 1.1 – Anexa 1 la Secţiunea 2 – Definirea categoriilor
şi tipurilor de vehicule - din Anexa la Ordinul nr. 1147 din 5 noiembrie 2009 pentru
modificarea Reglementărilor privind omologarea de tip şi eliberarea cărţii de identitate a
vehiculelor rutiere, precum şi omologarea de tip a produselor utilizate la acestea - RNTR 2,
aprobate prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei nr. 211/2003,
emis de ministrul transporturilor şi infrastructurii, „autoturismul” este definit ca fiind
„autovehiculul din categoria M1, cu cel puţin 4 roţi şi o viteză maximă constructivă mai mare
de 25 km/h, conceput şi construit pentru transportul de pasageri şi care are, în afara locului
conducătorului, cel mult 8 locuri şezând”.
De asemenea, potrivit aceleiaşi reglementări, categoria „vehiculului special” (vehicul
cu destinaţie specială) este definită ca fiind „vehiculul din categoria M, N, sau O având
caracteristici tehnice specifice în scopul de a îndeplini o funcţie care necesită adaptări şi/sau
echipamente speciale”, iar „autorulota SA” este definită ca fiind „vehiculul din categoria M
cu spaţiu pentru facilităţi de locuit care conţine cel puţin următoarele echipamente:
(a)scaune şi masă; (b)paturi obţinute eventual prin transformarea scaunelor; (c)faclilităţi
pentru gătit; (d)facilităţi pentru depozitare. Aceste echipamente trebuie să fie rigid fixate
în spaţiul pentru facilităţi de locuit. Totuşi, masa poate fi asfel concepută încât să poată fi
uşor demontată”.
Categoria M1 este definită ca fiind „ vehiculele din categoria M, având cel mult opt
locuri aşezate în plus faţă de locul aşezat al conducătorului auto.”
Astfel, pentru a fi înregistrat în evidenţele fiscale la categoria „alte vehicule cu
tracţiune mecanică cu masa totală maxim autorizată de până la 12 tone, inclusiv” prevăzută
la art. 470 alin.(2) pct.8 din Legea 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi
completările ulterioare, autoturismul deţinut de recurent ar fi trebuit încadrat la categoria
de tip N(N1 şi N2), şi nu M1, aşa cum este stabilit prin Cartea de identitate a vehiculului
emisă de R.A.R. nr. N884977.
Este de menţionat că, în categoria N(N1 şi N2) se încadrează acele autovehicule
concepute şi construite în principal pentru transportul mărfurilor care nu depăşesc 12 tone.
Potrivit dispoziţiilor art. 470 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal
,,(1) Impozitul pe mijloacele de transport se calculează în funcţie de tipul mijlocului de
transport, conform celor prevăzute în prezentul capitol. (2) În cazul oricăruia dintre
următoarele autovehicule, impozitul pe mijlocul de transport se calculează în funcţie de
capacitatea cilindrică a acestuia (...)''.
În raport cu prevederile art. 470 alin.(2) pct.4 din Legea 227/2015 privind Codul fiscal,
cu modificările şi completările ulterioare şi potrivit Cărţii de identitate a vehiculului
nr.N884977, se constată că înregistrarea autoturismul deţinut de recurent s-a realizat corect
în categoria „autoturisme cu capacitatea cilindrică între 2001 cmc şi până la 2600 cmc
inclusiv”, fiind vorba de un autoturism cu capacitate cilindrică de 2499 cmc, având 5 locuri
inclusiv locul conducătorului auto, omologat în categoria M1, proiectat şi fabricat pentru
transportul de persoane.
Referitor la celelalte susţineri ale recurentului, referitoare la încadrarea cuprinsă în
Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 5 septembrie 2007 de
524
stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor şi remorcilor acestora, precum şi a
sistemelor, componentelor şi unităţilor tehnice separate destinate vehiculelor respective,
publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 263 din 9 octombrie 2007, Curtea a
constatat că acestea nu sunt de natură a conduce la o altă soluţie în speţa de faţă, având în
vedere menţiunile cuprinse în Cartea de identitate a vehiculului emisă de R.A.R. nr.N884977,
în raport de care organele fiscale au procedat la încadrarea corectă a autoturismului în
categoria „autoturisme cu capacitatea cilindrică între 2001 cmc şi până la 2600 cmc
inclusiv”.
Într-o altă opinie, cuprinsă în decizia nr. 1289/2021, pronunţată în dosarul nr.
4411/63/2020, Curtea de apel a admis recursul formulat de reclamantul în contradictoriu cu
intimații pârâți UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ MUNICIPIUL, PRIMĂRIA şi PRIMARUL
MUNICIPIULUI, a casat sentinţa şi în rejudecare a admis acţiunea, dispunând anularea
Dispoziţiei nr.6811/13.11.2019 emisă de pârâtul Primarul Mun. şi anularea, în parte, a
Deciziei de Impunere nr.595775/21.08.2019 emisă de pârâtul Primarul Mun. - Direcţia Taxe
şi Impozite, în ceea ce priveşte impozitul pe mijloacele de transport.
A fost obligat pârâtul Primarul mun. - Direcţia Taxe şi Impozite la emiterea unei noi
decizii de impunere corespunzătoare încadrării corecte a autovehiculului.
În motivarea acestei soluţii a Curtea retine ca, în esenţă, este necesară clarificarea
încadrării vehiculului deţinut de către recurentul reclamant în categoriile reglementate de
Codul fiscal, în vederea stabilirii impozitului aferent, având în vedere că acesta este o
autorulotă.
Din cartea de identitate, rezulta ca Registrul Auto Roman a încadrat vehiculul in
Categoria M1, subcategoria de folosinta AUTOVEHICUL SPECIAL Ml, Caroserie SA Autorulota,
numar locuri, inclusiv al conducatorului - 4, fara locuri in picioare si masa maxim admisa de
3300 kg.
În stabilirea categoriei în care se încadrează vehiculul, Curtea s-a raportat la Directiva
2007/46/CE din 5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea
autovehiculelor şi remorcilor acestora, precum şi a sistemelor, componentelor şi unităţilor
tehnice separate destinate vehiculelor, directiva ce procedează la clasificarea
autovehiculelor.
Potrivit pct. 5.1 din Anexa II a Directivei, autorulota este încadrată expres în categoria
vehiculelor speciale si este definita ca fiind un vehicul din categoria M care include, in
construcţie, facilităţi de locuit şi care conţine cel puţin următoarele echipamente: scaune şi
masă; paturi obţinute eventual prin transformarea scaunelor şi spaţiu pentru bucătărie şi
spaţii de depozitare.
De asemenea, potrivit Anexa XI a Directivei, autorulota se incadreaza în categoria
vehiculelor cu destinaţie specială.
Curtea a constatat astfel ca incadrarea corecta a vehiculului detinut de reclamant
este aceea de vehicul cu destinaţie specială, si nu de autoturism, cum gresit au stabilit atat
instanta de fond, cat si intimatii parati.

525
 Potrivit art.470 alin.1 din Lg. nr. 227/2015 privind Codul fiscal, impozitul pe
mijloacele de transport se calculează în funcţie de tipul mijlocului de transport, conform
celor prevăzute în prezentul capitol.
Potrivit art.470 alin.2 din Lg. nr. 227/2015 privind Codul fiscal, in cazul oricăruia
dintre următoarele autovehicule, impozitul pe mijlocul de transport se calculează în funcţie
de capacitatea cilindrică a acestuia, prin înmulţirea fiecărei grupe de 200 cm3 sau fracţiune
din aceasta cu suma corespunzătoare din tabelul următor, la pct.8 din tabel fiind mentionate
Alte vehicule cu tracţiune mecanică cu masa totală maximă autorizată de până la 12 tone,
inclusiv.
Potrivit prev. Cap. IV- Impozitul pe mijloacele de transport, pct. 116 alin.5 din H.G
nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind
Codul fiscal, în cazul autovehiculelor de până la 12 tone inclusiv, destinate prin construcţie
atât transportului de persoane, cât şi de bunuri, pentru stabilirea impozitului pe mijloacele
de transport, acestea sunt asimilate vehiculelor prevăzute la pct. 8 din tabelul de la art. 470
alin. (2) din Codul fiscal.
Prin raportare la dispozitiile sus relevate, a reţinut Curtea că autorulota de până la
12 tone în condiţiile în care este destinată atât transportului de persoane cât şi de bunuri,
este asimilată vehiculelor prevăzute de art. 470 alin. 2 pct. 8 din Lg. nr. 227/2015 privind
Codul fiscal, astfel incat impozitul aferent se impune a fi calculat în consecinţă si nu cum
gresit au calculat intimatele parate prin raportare la art. 470 alin. 2 pct. 4 din Lg. nr.
227/2015 privind Codul fiscal, respectiv Autoturisme cu capacitatea cilindrică între 2.001
cm3 şi 2.600 cm3 inclusiv.
Curtea a constatat astfel, in dezacord cu prima instanta, ca Decizia de Impunere
nr.595775/21.08.2019 emisă de pârâtul Primarul Mun. - Direcţia Taxe şi Impozite, prin care
paratul a calculat impozitul pe vehiculul detinut de reclamant prin raportare la art. 470 alin.
2 pct. 4 din Lg. nr. 227/2015 privind Codul fiscal, respectiv Autoturisme cu capacitatea
cilindrică între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3 inclusiv, este nelegala in aceasta privinta.
Pe cale de consecinta, tot nelegala este si Dispoziţia nr.6811/13.11.2019 emisă de
pârâtul Primarul Mun.Craiova, prin care a fost respinsa contestatia administrativa formulata
de recurentul reclamant impotriva acestei decizii.
Fata de considerentele mai sus relevate, Curtea a constatat că, atat organele fiscale,
cat si instanta de fond au interpretat si aplicat gresit dispoziitile legale in materia impozitului
pe mijloacele de transport.

36.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Curții de Apel Craiova, dna jud. Nadia-Silvia Dinu, consideră
corectă prima opinie, pentru următoarele considerente:
În primul rand, incadrarea „autoturism M1” în loc de „autovehicul special M1” a avut
la baza cartea de identitate a vehiculului emisă de Registrul Auto Român
nr.N884977/17.12.2019.
In al doilea rand , in ceea ce priveste încadrarea cuprinsă în Directiva 2007/46/CE a
Parlamentului European şi a Consiliului din 5 septembrie 2007 , ea are un efect direct dacă
526
dispozițiile acesteia sunt necondiționate și suficient de clare și precise și dacă țara din UE
nu a transpus directiva în termenul prevăzut.
Directiva conferă țărilor UE un set comun de norme privind omologarea
autovehiculelor și a remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților
tehnice separate destinate acestora si se aplică autoturismelor, furgonetelor, camioanelor,
autobuzelor și autocarelor, acestea făcând acum obiectul unor cerințe complet armonizate
la nivelul UE.
Sistemul UE de omologare de tip are la bază principiul omologărilor efectuate de terți
și al recunoașterii reciproce a acestor omologări.
În regimul omologării de tip, înainte de introducerea pe piață, tipul vehiculului este
testat de un serviciu tehnic național în conformitate cu legislația.
După aceea, autoritatea națională de omologare asigură omologarea („certificatul
CE”) pe baza acestor teste. Producătorul poate depune o cerere de omologare în orice țară
a UE.
Directiva a intrat în vigoare la 29 octombrie 2007. În funcție de categoria vehiculului,
aplicarea directivei s-a realizat progresiv în perioada 2009-2014. Aceasta a trebuit transpusă
în legislația țărilor UE până la 28 aprilie 2009.
Partile nu au invocat netranspunerea in termen sau gresita transpunere a directivei in
dispozitiile incidente din Codul fiscal.

36.3 Opinia formatorului INM

36.3.1 Clarificarea problemei de drept
Din materialul comunicat de Curtea de Apel Craiova rezultă că problema a apărut în
următoarele împrejurări de fapt:
- potrivit cărții de identitate, un vehicul cu capacitate cilindrică între 2.001 cm3 şi
2.600 cm3 de tipul autorulotă este încadrat în categoria ”M1 vehicul special”; într-adevăr,
deși din întrebarea formulată de Curte ar părea că într-un caz autorulata este încadrată în
categoria ”M1” iar în celălalt în categoria ”M1 vehicul special”, din cuprinsul deciziilor
menționate în referat rezultă că în toate cazurile este vorba de o aceeași încadrare, ”M1
vehicul special”;
- impozitul pe mijloacele de transport aferent a fost calculat de autoritatea fiscală în
baza art. 470 alin. 2 Cod fiscal, crt. nr. 4 din tabel, aplicabil categoriei ”autoturisme cu
capacitatea cilindrică între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3 inclusiv”;
- titularul obligației de plată a impozitului contestă această încadrare și solicită ca
impozitul să fie calculat prin încadrarea la crt. nr. 8 din același tabel, aplicabil categoriei
”alte vehicule cu tracţiune mecanică cu masa totală maximă autorizată de până la 12 tone,
inclusiv”.
Potrivit primei opinii, un vehicul cu capacitate cilindrică între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3
de tip autorulotă încadrat în categoria de folosință ”M1 vehicul special”, potrivit legislației
aplicabile omologării, corespunde noțiunii de ”autoturism”, folosită de legislația fiscală,
astfel încât s-a reținut că încadrarea juridică dată de autoritatea fiscală este corectă, pe

527
când cea de-a doua opinie consideră că fiind vorba de un vehicul special autorulota trebuie
încadrată fiscal în categoria ”alte vehicule cu tracțiune mecanică”.
Așa fiind, pentru ca răspunsul să fie cât mai clar și util, vom reformula problema după
cum urmează:
Calculul impozitului pe mijloacele de transport în cazul vehiculelor cu capacitate
cilindrică între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3 de tip autorulotă, încadrate potrivit cărții de
identitate a vehiculului în categoria de folosință ”M1 vehicul special”.
Se observă că, în esență, problema de drept constă în a ”traduce” corect limbajul
folosit de legislația privind omologarea vehiculelor și transpus în cartea de identitate a
vehiculului în limbajul folosit de legislația fiscală.

36.3.2 Soluționarea problemei de drept

Sunt urmați următorii cinci pași: A/ valoarea probatorie a cărții de identitate a
vehiculului, B/ clasificarea vehiculelor în legislația fiscală, C/ clasificarea vehiculelor în
legislația internă privind omologarea, D/ clasificarea vehiculelor în legislația UE privind
omologarea și E/ sinteza informației și propunerea soluției.

A/ Cartea de identitate a vehiculului (CIV) este un act administrativ cu caracter

individual reglementat de OG nr. 78/2000 privind omologarea, eliberarea cărţii de identitate
a vehiculului şi certificarea autenticităţii vehiculelor rutiere în vederea introducerii pe piaţă,
punerii la dispoziţie pe piaţă, înmatriculării sau înregistrării în România, precum şi
supravegherea pieţei pentru acestea.
Într-adevăr, potrivit art. 11 pct. 7 din acest act normativ, CIV este un document
eliberat de R.A.R., care atestă faptul că un vehicul rutier a fost omologat şi îndeplineşte
condiţiile tehnice privind siguranţa circulaţiei, protecţia mediului şi folosinţa conform
destinaţiei iar potrivit art. 1 pct. 9 teza II, [c]aracteristicile tehnice ale unui vehicul rutier
înscrise de R.A.R. în cartea de identitate a vehiculului reprezintă datele oficiale de
referinţă pentru acel vehicul rutier.
Se observă că un CIV individual, referitor la un vehicul dat, execută în concret aceste
dispoziții legale precum și pe celelalte care reglementează detaliile actului, nerelevante în
context.
Așa fiind, datele înscrise într-un CIV nu pot fi contestate decât printr-o acțiune în
anularea acestuia, în contradictoriu cu emitentul, ceea ce înseamnă că într-un litigiu având
ca obiect exclusiv impozitul pe mijloacele de transport trebuie respectată încadrarea dată
de RAR vehiculului în discuție, în speță categoria de folosință ”M1 vehicul special”. În
continuare, referirea la legislația specifică omologării vehiculelor rutiere se va face exclusiv
pentru a înțelege cum trebuie calificat fiscal un astfel de vehicul.

B/ Clasificarea din legea fiscală de interes pentru soluționarea problemei este dată
de tabelul de la art. 470 alin. 2 Cod fiscal, partea referitoare la vehicule înmatriculate, care
enumeră 9 categorii diferite de vehicule, impozitate diferit, numerotate de crt. nr. 1 la crt.
nr. 9 după cum urmează: 1 - motociclete, tricicluri, cvadricicluri şi autoturisme cu
528
capacitatea cilindrică de până la 1.600 cm3, inclusiv; 2 - motociclete, tricicluri şi
cvadricicluri cu capacitatea cilindrică de peste 1.600 cm3; 3 - autoturisme cu capacitatea
cilindrică între 1.601 cm3 şi 2.000 cm3 inclusiv; 4 - autoturisme cu capacitatea cilindrică
între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3 inclusiv; 5 - autoturisme cu capacitatea cilindrică între 2.601
cm3 şi 3.000 cm3 inclusiv; 6 - autoturisme cu capacitatea cilindrică de peste 3.001 cm3 290;
7 - autobuze, autocare, microbuze; 8 - alte vehicule cu tracţiune mecanică cu masa totală
maximă autorizată de până la 12 tone, inclusiv; 9 - tractoare înmatriculate.
Se observă că toate aceste vehicule pot fi reduse la 5 categorii, pe care, din motive
de simplificare, le vom numi pe scurt: ”motociclete” (crt. nr. 1 și 2); ”autoturisme” (crt.
nr. 3-5); ”autobuze” (crt. 7); ”alte vehicule cu tracțiune mecanică” (crt. nr. 8); tractoare
(crt. nr. 9).
Prin categoria ”alte vehicule cu tracțiune mecanică” trebuie să se înțeleagă ”altele
decât motocicletele, autoturismele, autobuzele și tractoarele”. Spre diferență de
autoturisme, care sunt impozitate diferit în funcție de capacitatea cilindrică, în cazul ”altor
vehicule cu tracțiune cu mecanică” nu contează capacitatea cilindrică ci tonajul (maxim 12
tone). Această din urmă noțiune este una reziduală în care intră toate vehiculele rutiere
care nu pot fi înscrise într-una din celelalte categorii.
Așa fiind, problema Curții de Apel Craiova se reduce la întrebarea dacă o autorulotă
cu capacitatea cilindrică între 2.001 cm3 şi 2.600 cm3 inclusiv și cu masa totală maximă
autorizată de până la 12 tone, inclusiv, trebuie încadrată din punct de vedere fiscal în
categoria ”autoturisme” sau ”alte vehicule”.
Pentru că legea fiscală nu definește niciunul din acești termeni, trebuie să ne
îndreptăm atenția spre legislația privind omologarea vehiculelor rutiere care definește atât
noțiunea de ”autoturism” cât și pe cea de ”autorulotă”. Un motiv în plus este acela că CIV
în baza căreia se face încadrarea fiscală folosește limbajul legislației omologării deoarece,
după cum am arătat, este actul administrativ emis în baza acestei legislații.

C/Legislația internă privind omologarea, relevantă pentru clasificarea vehiculelor

rutiere
Categoriile de folosință a vehiculelor rutiere sunt definite de Reglementările privind
omologarea de tip şi eliberarea cărţii de identitate a vehiculelor rutiere, precum şi
omologarea de tip a produselor utilizate la acestea - RNTR 2.
Inițial, Reglementările au fost aprobate prin Ordinul ministrului lucrărilor publice,
transporturilor şi locuinţei nr. 1938/2001, și de aceea le vom numi Reglementările 1, fiind
înlocuite apoi cu Reglementările aprobate prin Ordinul nr. 211/2003 (Reglementările 2), care
au fost înlocuite cu Reglementările aprobate prin Ordinul nr. 1147/2009 (Reglementările 3),
pentru ca în prezent să fie înlocuite cu Reglementările aprobate prin Ordinul aceluiași
ministru nr. 2224/2020 (Reglementările 4; precizăm că titulatura exactă a ministrului a
variat în tot acest interval).
Textul Reglementărilor 1, 2, 3 și 4 diferă (ceea ce nu înseamnă că soluțiile problemei
trebuie să fie neapărat diferite; instanțele trebuiei însă să aibă în vedere legislația de drept
material în vigoare la data stabilirii impozitului, chiar dacă soluțiile s-ar întâmpla să fie
529
aceleași, ceea ce trebuie verificat în fiecare caz în parte). La data când s-a născut problema
de drept în vigoare erau Reglementările 3 (mai exact, acestea au fost în vigoare între
26.11.2009 și 13.01.2021). Prima opinie din cele arătate mai sus, deși, după cum se va vedea,
este corectă, s-a folosit de Reglementările 2 și de aceea motivarea trebuie substituită.
Reglementările 3, incidente în speță, definesc în Anexa nr. 1 la Secțiunea 2, șase
categorii de folosință ale vehiculelor rutiere, unele având subcategorii, după cum urmează:
1.autoturism; 2. autobuz (cu subcategoriile 2.1. troleibuz și 2.2. microbuz); 3. autoutilitară
(cu subcategoria 3.1. autovehicul tractor, care la rândul său are subcategoriile 3.1.1.
autoremorcher și 3.1.2. autotractor); 4. (semi)remorcă (vehicul tractat); 5. vehicul special
și 6. maşină autopropulsată pentru lucrări.
Pentru omologare, orice vehicul trebuie încadrat în una din aceste categorii de
folosință. De interes pentru problema în discuție sunt definițiile date ”autoturismului” și
”vehiculului special”.
Astfel, prin ”autoturism” se înțelege autovehicul din categoria M1, cu cel puţin 4 roţi
şi o viteză maximă constructivă mai mare de 25 km/h, conceput şi construit pentru
transportul de pasageri şi care are, în afara locului conducătorului, cel mult 8 locuri şezând
iar prin ”vehicul special” se înțelege vehicul din categoria M, N sau O având caracteristici
tehnice specifice în scopul de a îndeplini o funcţie care necesită adaptări şi/sau
echipamente speciale. După cum se va arăta mai jos, în categoria M (din care M1 e doar o
subcategorie, alături de M2 și M3) intră toate autovehicule cu cel puțin patru roți, proiectate
și construite pentru transportul pasagerilor.
Autorulota are în mod necontestat caracteristicile ”vehiculelor speciale”. Rămâne să
stabilim dacă ea poate fi înscrisă în categoria autoturismelor.
Reglementările 3 nu se referă explicit la autorulote dar Ordinul ministrului
transportului și infrastructurii nr. 1147/2009 prin care sunt aprobate menționează în art. III
că transpune unele prevederi din Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European şi a
Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor
și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate
destinate vehiculelor respective (numită în continuare Directiva), printre care și prevederile
art. 9 care, în alin. 1 lit. b, fac trimitere la Anexa nr. XI din Directivă, iar acestea se referă,
printre altele, și la autorulote (care sunt definite în Anexa II).
Așa fiind, având în vedere principiul interpretării armonioase, potrivit căruia
instanțele naționale trebuie să interpreteze legislația lor națională în lumina scopului și a
textului urmărit de directivă (vezi C-14/83, Von Colson și Kamann), vom continua dezlegarea
problemei de drept prin referire la textul Directivei, cum de altfel au făcut și ambele opinii
din cadrul Curții de Apel Craiova.

D/ Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 5 septembrie

2007 (Directiva)
Potrivit Anexei II lit. A din Directivă, abrogată de art. 88 din Regulamentul nr.
858/2018 (și înlocuită de acest Regulament), cu efect de la 1 septembrie 2020, dar incidentă

530
în speță în raport cu data stabilirii impozitelor, vehiculele rutiere se împart în trei categorii:
M, N și O (împărțirea se păstrează și în prezent).
Din categoria M fac parte autovehicule cu cel puțin patru roți, proiectate și construite
pentru transportul pasagerilor: Acestea se subîmpart în:
- categoria M1 - vehicule proiectate și construite pentru transportul pasagerilor, care
au cel mult opt locuri pe scaune, în afara scaunului conducătorului auto; (se observă
asemănările dar și diferențele dintre această definiție și definiția autoturismului dată în
legislația internă: autovehicul din categoria M1, cu cel puţin 4 roţi şi o viteză maximă
constructivă mai mare de 25 km/h, conceput şi construit pentru transportul de pasageri şi
care are, în afara locului conducătorului, cel mult 8 locuri şezând; diferențele arată că în
categoria M1 pot intra în principiu vehicule care nu sunt autoturisme);
- categoria M2 - vehicule proiectate și construite pentru transportul pasagerilor, cu
mai mult de opt locuri pe scaune în afara scaunului conducătorului auto și cu o masă maximă
mai mică sau egală cu 5 tone;
- categoria M3 - vehicule proiectate și construite pentru transportul pasagerilor, cu
mai mult de opt locuri pe scaune în afara scaunului conducătorului auto și cu o masă maximă
mai mare de 5 tone.
Pentru a avea o imagine generală asupra clasificării precizăm că din categoria N fac
parte autovehicule cu cel puțin patru roți, proiectate și construite pentru transportul
mărfurilor (acestea se subîmpart în trei categorii, N1-N3) iar din categoria O fac parte
remorcile, inclusiv semiremorcile (cu categoriile O1-O4).
Tot în Anexa II lit. A din Directivă, la pct. 5.1 este definită „autorulota” ca fiind un
vehicul special din categoria M care include, din construcție, facilități de locuit și care
conține cel puțin următoarele echipamente: scaune și masă; paturi obținute eventual prin
transformarea scaunelor; spațiu pentru bucătărie și spații de depozitare.

E/ Sintetizând aceste informații legislative, se observă că o autorulotă din categoria

”M1 vehicul special” a primit această încadrare prin CIV deoarece are duble caracteristici:
pe de-o parte are toate caracteristicile autoturismului (autovehicul din categoria M1, cu cel
puţin 4 roţi şi o viteză maximă constructivă mai mare de 25 km/h, conceput şi construit
pentru transportul de pasageri şi care are, în afara locului conducătorului, cel mult 8 locuri
şezând) iar pe de altă parte are și caracteristicile specifice vehiculelor speciale. Tipul
caroseriei este irelevant din punct de vedere fiscal (s-a arătat că legislația fiscală folosește
în clasificare criteriile capacitate cilindrică și tonaj).
Vehiculele speciale sunt o categorie distinctă dar care trebuie obligatoriu inclusă în
categoriile M, N sau O. Atunci când este inclusă în categoria M1 (parte a categoriei mai largi
M) vehiculele speciale trebuie considerate autoturisme deoarece au toate caracteristicile
constructive ale acestora. Caracteristici speciale se adaugă, nu substituie caracteristicile tip
ale autovehiculelor.
În consecință, autorulota încadrată în categoria M1 este un tip special de autoturism.
Așa fiind, ea va trebui impozitată în funcție de capacitatea sa cilindrică, după distincțiile

531
arătate la crt. 3-6. Atunci când capacitatea cilindrică este între între 2.001 cm3 şi 2.600
cm3, impozitarea trebuie realizată în temeiul art. 470 alin. 2, crt. nr. 4 Cod fiscal.

Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:

Impozitul pe mijloacele de transport în cazul vehiculelor cu capacitate cilindrică între
2.001 cm3 şi 2.600 cm3 de tip autorulotă, încadrate potrivit cărții de identitate a vehiculului
în categoria de folosință ”M1 vehicul special” se calculează potrivit art. 470 alin. 2, crt. nr.
4 Cod fiscal.

36.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-a opus Curtea de Apel Craiova), participanții au adoptat propunerea
formatorului INM.
S-au abținut curțile de apel Oradea, Timișoara și Suceava.

V. ACHIZIȚII PUBLICE

1. Achiziții publice. Posibilitatea reevaluării ofertelor sub aspectul admisibilității, în

situația în care măsura reevaluării este dispusă de C.N.S.C. sau de instanța de
judecată, dar, cu ocazia primei evaluări, autoritatea contractantă nu a observat
toate motivele de neconformitate sau inacceptabilitate, analizându-le, deci,
eșalonat, cu privire la aceeași ofertă, în două (sau mai multe) etape de evaluare și
reevaluare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 12)

Problema s-a pus în discuție în cazul (întâlnit frecvent în practică) în care autoritatea
contractantă respinge ca inadmisibilă o anumită ofertă – invocând un motiv de
neconformitate/ inacceptabilitate –, iar, apoi, cu ocazia reevaluării ofertelor, ca urmare a
deciziei C.N.S.C. sau a hotărârii instanței de contencios administrativ (pronunțată în temeiul
dispozițiilor art. 285 din O.U.G. nr. 34/2006), respinge, din nou, aceeași ofertă, tot ca
inadmisibilă – invocând un alt motiv de neconformitate/inacceptabilitate, care exista și la
data evaluării, dar nu a fost analizat (și, în fine, la o reevaluare următoare respinge și a treia
oară, aceeași ofertă, ca inadmisibilă, pentru un motiv de neconformitate/inacceptabilitate,
care exista atât la data evaluării, cât și la data primei reevaluări, dar nu a fost invocat și
analizat de către autoritatea contractantă).
Referitor la acest punct, în cadrul dezbaterilor au fost făcute următoarele precizări:
- etapizarea analizei ofertelor, astfel cum este prevăzută de dispozițiile O.U.G. nr.
34/2006 (criteriile de calificare - eligibilitate, apoi criteriile de selecție - oferta financiară
și, în fine, oferta tehnică) se regăsește și în normele tehnice ale ANRMAP. Nu se poate impune
autorității contractante ca în momentul în care identifică un motiv de
532
neconformitate/inacceptabilitate pentru una dintre etape, să parcurgă obligatoriu și etapele
următoare pentru a verifica dacă, cu privire la același ofertant, există motive de
inacceptabilitate pentru propunerea tehnică sau financiară.
- chestiunea în discuție ridică și o problemă de procedură, ce vizează depășirea de
către instanță a limitelor sesizării, prin indicarea autorității contractante a momentului din
care trebuie reluată procedura. Prin raportare la modul în care toate autoritățile publice
contractante au interes să-și folosească fondurile și principiul utilizării eficiente a fondurilor
publice - ca principiu de bază al achizițiilor publice - autoritățile contractante trebuie să
facă o analiză totală a condițiilor de admisibilitate. Instanțele de contencios administrativ
nu pot face însă o cenzură decât a raportului procedurii în limitele sesizării. În acest context,
de lege ferenda ar trebui avute în vedere modificări legislative de natură să asigure o
parcurgere mai rapidă a etapelor, pentru a răspunde exigențelor impuse de desfășurarea cu
celeritate a procedurii de achiziție. Se impune și responsabilizarea autorităților în acest sens.
Concluzia agreată de participanții la întâlnire a fost în sensul necesităţii prevederii unei
dispoziții legale prin care autoritatea contractantă să fie obligată să analizeze
conformitatea unei oferte din perspectiva tuturor criteriilor, fără posibilitatea de a reveni
ulterior, astfel încât actul administrativ supus cenzurii instanței să permită acesteia să
analizeze toate criteriile de conformitate a ofertei. Instanţa de contencios administrativ
poate doar, anulând actul administrativ supus controlului de legalitate, să oblige
autoritatea contractantă să continue procedura de achiziţie, indicând concret de la ce
moment.

Notă
A se vedea și Decizia ÎCCJ nr.66 din 1 octombrie 2018 (dosar nr.1320/1/2018) prin care
s-a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Suceava – Secţia de contencios administrativ
şi fiscal, în dosarul nr. 156/39/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile şi, în
consecinţă, s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 65, art. 104 alin. (3), art. 133 şi art. 134
alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea
contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile
publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările şi completările
ulterioare, raportat la dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile
şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu
modificările şi completările ulterioare, autoritatea contractantă învestită cu reevaluarea
ofertei în urma controlului de legalitate exercitat de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor şi/sau instanţa de judecată are posibilitatea de a verifica toate elementele
tehnice şi aspectele financiare ale ofertei apte a demonstra admisibilitatea ei dacă din
mijloacele de probă administrate nu rezultă verificarea lor anterioară.

533
2. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 53)

2.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-a aflat un dosar în care a fost pronunţată o decizie în cadrul plângerii
promovate împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art.29 din
Legea nr.101/2016), iar ulterior una dintre părţi a formulat cerere pentru completarea
deciziei curţii de apel, justificată de faptul că instanţa a omis să se pronunţe cu privire la
cererea vizând cheltuielile de judecată, fiind invocat art.444 din Codul de procedură civilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în aplicarea dispoziţiilor art.68 din Legea
nr.101/2016, termenul înlăuntrul căruia poate fi formulată cerere de completare a deciziei
curţii de apel este de 15 zile de la pronunţarea acelei decizii. Chiar dacă plângerea formulată
împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui
generis, plângerea împrumută elemente specifice recursului (exemplu: compunerea
completului), motiv pentru care este aplicabil art.444 alin. din Codul de procedură civilă,
teza finală. Au fost invocate şi argumente de respectare a disciplinei procedurale şi de
consolidare a autorităţii de lucru judecat, în sensul în care nu poate fi supusă completării o
hotărâre judecătorească fără o limită de timp procedurală.
(B) Într-o altă opinie, cererea de completare a deciziei curţii de apel este admisibilă prin
raportare la dispoziţiile art.68 din Legea nr.101/2016 – legea specială neavând norme
exprese care să reglementeze o astfel de cerere. Întrucât plângerea formulată împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis,
ce nu poate fi încadrată în niciuna dintre ipotezele vizate de dispoziţiile art.444 alin.1 din
Codul de procedură civilă, cererea de completare a unei atari decizii pronunţate de curtea
de apel poate fi formulată oricând.

2.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

2.3 Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava prezintă
relevanță în scopul determinării regimului juridic de drept procesual, ca normă juridică
specială aplicabilă în materia achizițiilor publice, Legea nr.101/2016 100, care arată la art.1

100
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a
contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și
534
alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Aşadar, potrivit art.35 alin.2 din Legea nr.101/2016 „Hotărârea prin care instanţa
soluţionează plângerea este definitivă.”, reţinând totodată că art.29, art.30 alin.2 şi art.32
alin.4 din acelaşi act normativ prevăd că „Deciziile Consiliului [Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor] privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea
contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu
plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât
şi de netemeinicie, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare pentru părţile cauzei,
respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate.” (art.29),
respectiv „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor
autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată Consiliului.” (art.30
alin.2) şi „Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va
depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii
publice, formate din 3 judecători.” (art.32 alin.4).
Totodată, art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile (…) Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare,
(…), în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.
Or, art.444 alin.1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată,
prevede că „Dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt
de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate
cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel
sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare
de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare. În
cazul hotărârilor definitive pronunţate în apel sau în recurs, completarea acestora se
poate cere în termen de 15 zile de la comunicare.”. [s.n.]

funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393
din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare.

535
 Observând acest din urmă text legal, reţinem că legiuitorul este favorabil remedierii, în
cadrul aceluiaşi proces, a oricărei omisiuni de pronunţare a instanţei de fond sau de control
judiciar asupra cererilor sau capetelor de cerere formulate de partea titulară, în scop de
încercare a evitării declanşării unui nou proces, ce implică în general un consum suplimentar
de resurse umane şi materiale. Tocmai de aceea, formularea art.444 din Codul de procedură
civilă este una cuprinzătoare, de natură a acoperi tipicitatea procesului civil desfăşurat în
primă instanţă şi căi de atac ordinare şi / sau extraordinare.
În cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) suntem în prezenţa primei învestiri a instanţei judecătoreşti cu o
acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ – jurisdicţional ce analizează legalitatea
unui act al autorităţii contractante emis în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de
atribuire.
Plângerea în discuţie se judecă în primă şi ultimă instanţă de curtea de apel, care se
pronunţă printr-o decizie definitivă, nesusceptibilă deci de apel (cale de atac ordinată,
specifică procedurii civile) sau recurs (cale de atac extraordinară, specifică materiei
contenciosului administrativ).
În aceste condiţii, admiţând că decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016 este compatibilă cu procedura de completare a hotărârii reglementată
de art.444 din Codul de procedură civilă, termenul de formulare a cererii trebuie identificat
în conţinutul acestui din urmă text legal.
Preliminar, apreciem că procedura de completare a hotărârii se aplică şi deciziei în
discuţie, chiar dacă o astfel de hotărâre nu se circumscrie strict tipologiei avute în vedere
de art.444 Cod procedură civilă, nefiind o sentinţă susceptibilă de apel sau recurs şi nicio
decizie pronunţată în apel sau într-o cale extraordinară de atac. Cu toate acestea, controlul
efectuat de curtea de apel fiind unul pentru motive vizând atât legalitatea, cât şi temeinicia
deciziei administrativ – jurisdicţionale a CNSC, reţinând totodată şi textul art.192 alin.2 din
Codul de procedură civilă – „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în
condiţiile legii.” – conchidem că procedura plângerii prezintă elemente de reglementare ce
o aseamănă judecăţii în primă instanţă (fiind o primă sesizare a unei instanţe judecătoreşti
în sensul art.21 rap. la art.126 din Constituţia României) sau judecăţii în apel (control
judiciar asupra unui act jurisdicţional pentru motive de fapt şi de drept, competenţa curţii
de apel fiind una de plină jurisdicţie, vizând atât temeinicia, cât şi legalitatea actului). Or,
atât sentinţa de primă instanţă, cât şi decizia din apel sunt susceptibile de completarea
hotărârii în cond. art.444 din Codul de procedură civilă şi, în mod corespunzător, va fi
compatibilă cu acea procedură şi decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016.
În acest context, câtă vreme hotărârea în discuţie nu pare să se încadreze în niciuna
dintre categoriile enumerate de textul legal, apreciem că determinarea termenului de
formulare a cererii se va face prin prisma art.5 alin.3 din Codul de procedură civilă – „în
baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare”.
În consecinţă, termenul respectiv va fi unul de 15 zile, specific ipotezelor
asemănătoare de control judiciar prin intermediul unei căi de atac, urmând a curge de
la comunicarea deciziei pronunţate de curte de apel, asemănător ipotezei legale din
art.444 alin.1 teza finală Cod procedură civilă privitoare la hotărârea definitivă.

536
 În acest din urmă sens, ipotezele reglementate de art.444 din Codul de procedură civilă
sunt cele referitoare la:
→ (i) termenul declarării apelului şi recursului – ipoteza nu constituie o situaţie
asemănătoare, întrucât decizia pronunţată de curtea de apel în soluţionarea plângerii are
caracter definitiv, nefiind susceptibilă de apel sau de recurs;
→ (ii) termenul de 15 zile de la comunicare – ipoteza constituie o situaţie asemănătoare
celei a deciziei pronunţate de curtea de apel în soluţionarea plângerii, întrucât hotărârea
este definitivă, la fel ca şi în premisa textului art.444 din Codul de procedură civilă, iar
controlul exercitat de instanţă este unul de temeinicie şi legalitate, la fel ca în cazul
apelului;
→ (ii) termenul de 15 zile de la pronunţare – ipoteza, deşi poate constitui o situaţie
asemănătoare, este înlăturată de la aplicare de teza analizată anterior, întrucât are mai
multe elemente de diferenţiere, privind căi extraordinare de atac limitate în general sub
aspectul admisibilităţii doar la câteva motive expres şi limitativ reglementate de legiuitor
(art.488 din Codul de procedură civilă pentru recurs, art.503 din Codul de procedură civilă
pentru contestaţia în anulare sau art.509 din Codul de procedură civilă pentru revizuire),
spre deosebire de plângerea din materia achiziţiilor publice, procedură ce permite un control
de plină jurisdicţie.
În sfârşit, deşi compunerea completului de judecată cu 3 judecători specific plângerii
aminteşte de procedura recursului, totuşi asemănarea nu ar trebui făcută cu această cale de
atac, întrucât, după cum s-a arătat deja, controlul judiciar în plângere nu este unul limitat
la motive de legalitate, ci implică şi analiză de temeinicie, iar procedura prevăzută de art.29
– 35 din Legea nr.101/2016 constituie singurul acces oferit de legiuitor în faţa unei instanţe
judecătoreşti.
Or, prin decizia nr.381/2018 a Curţii Constituţionale a României ce a vizat art.51 alin.3
din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, instanţa de contencios
constituţional a arătat că „recursul” reglementat de textul legal menţionat „nu trebuie
calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci
ca o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar (Consiliul
Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, având rolul unei instanţe de judecată) - cale de
atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, anume Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii
procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare.”, respectiv „când hotărârea
supusă recursului nu este o hotărâre judecătorească, recursul astfel exercitat nu poate
fi calificat drept cale extraordinară de atac.” şi „această cale de atac împotriva
hotărârilor secţiilor CSM trebuie să fie una efectivă, devolutivă, care să asigure toate
garanţiile dreptului de acces la instanţă şi al unui proces echitabil, prin luarea în
considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi
a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare”. [s.n.]
Reţinând aceste considerente ale Curţii Constituţionale şi raportându-le la specificul
plângerii reglementate de Legea nr.101/2016, apreciind că reprezintă o cale de atac
devolutivă în fapt şi în drept, asemănarea sa trebuie făcută cu singura cale de atac
echivalentă – anume cea ordinară a apelului – cu consecinţa reţinerii termenului de 15 zile
de la comunicare din textul art.444 teza finală Cod procedură civilă pentru formularea
cererii de completare a deciziei curţii de apel.
537
 2.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

2.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

3. Posibilitatea instanței care soluționează cererea de despăgubiri în executarea

contractului de achiziție publică, în temeiul art. 286 din O.UG. nr. 34/2006, de a
invoca nulitatea contractului de achiziție publică, motivat de faptul că este
încălcată obligația de a nu diviza contractul de achiziție, prevăzută de art. 23 din
O.UG. nr. 34/2006 și obligația de a respecta principiile generale prevăzute de art.
2 din O.UG. nr. 34/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016,
pg. 73)

Este vizată ipoteza contractelor de achiziție directă a serviciilor, produselor, pentru

valori mai mici decât cele stabilite în art. 19, în forma în vigoare la data încheierii
contractelor, pentru care este necesar un document justificativ.
Premergător acestor contracte nu există vreo procedură simplificată de achiziție.
În ipoteza în care se divizează contractul de prestări servicii pentru încălcarea art.
23, se poate invoca din oficiu nulitatea contractului, chiar dacă autoritatea contractantă nu
invocă acest motiv. Se apreciază că încălcarea art. 23 este un motiv de nulitate absolută
pentru că se apără interesul general de a nu se eluda dispozițiile speciale de atribuire a
contractelor de achiziție din acest act normativ.
Pentru ipoteza încălcării dispozițiilor art. 19 prin lipsa documentului justificativ în
atribuirea contractului, nu există un punct de vedere unitar cu privire la sancțiunea
aplicabilă – nulitatea absolută sau relativă.
De asemenea, nu există un punct de vedere unitar cu privire la modalitatea de aplicare
de către autoritatea publică, la data atribuirii, a principiilor nediscriminării, tratamentului
egal și transparenței, în cazul contractelor cu valoare mai mică decât cea stipulată în art.
19 din O.UG. nr. 34/2006 și cu privire la posibilitatea verificării de către instanță a
respectării acestor principii.

Opinia formatorului INM

Propunerea transmisă de Curtea de Apel nu conține elemente pe baza cărora să poată fi

identificat cu exactitate cadrul normativ aplicabil.
În esență, art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 reglementează achizițiile directe, care se
realizează pe bază de document justificativ. În lipsa documentului justificativ care să includă
denumirea și datele de identificare ale operatorului economic, obiectul achiziției, valoarea
achiziției, cantitatea achiziționată și data realizării achiziției, se pune problema existenței

538
înseși a contractului de achiziție, astfel că o cerere de despăgubire formulată de operatorul
economic este lipsită de un fundament contractual.

În cadrul dezbaterilor a fost precizată problema suspusă discuției, în sensul că aceasta

vizează posibilitatea invocării din oficiu de către instanță a nulității contractului de
achiziție directă, în cadrul acțiunii în pretenții, fără ca vreuna dintre părți să fi invocat
nulitatea.
A fost adoptată, în unanimitate, opinia conform căreia, într-o acțiune contractuală
întemeiată pe dispozițiile art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006, încălcarea dispozițiilor art. 26
din același act normativ constituie un motiv de nulitate absolută, care poate fi invocat de
instanță din oficiu.

4. Natura răspunderii juridice (contractuală sau cvasi delictuală) în cazul acţiunilor în

pretenţii formulate de instituţia care a acordat contractul de achiziţie publică
împotriva beneficiarului contractului, ca urmare a constatării unui prejudiciu prin
decizie a Camerei de Conturi, menţinută în urma promovării acțiunii în contencios
administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 19)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, însuşită în cadrul întâlnirii trimestriale din luna martie 2018 a judecătorilor
acestei instanțe, s-a concluzionat în sensul că natura răspunderii juridice este contractuală,
întrucât părţile sunt legate de dispoziţiile contractului de achiziţie publică (eventual şi ale
actelor adiţionale), plăţile fiind făcute în baza acestor contracte.
Într-o altă opinie, s-a arătat că plata nedatorată (de pildă, justificată de părţi prin faptul
că unitatea administrativ-teritorială a efectuat plăţile din eroare) sau îmbogăţirea fără justă
cauză ar putea fi temei al pretenţiilor derivând din prejudiciul rezultat din executarea
necorespunzătoare a contractului de achiziţii publice.

Opinia formatorilor INM:

Răspunderea juridică este contractuală.

Pornind de la reglementarea cuprinzătoare a izvoarelor obligațiilor (art. 1.165 Cod
civil), doctrina a distins între obligațiile născute din acte juridice (din acte juridice
unilaterale - e.g., oferta irevocabilă de a contracta; angajamentul unilateral - sau din
contracte - e.g., contractul de vânzare) și obligațiile născute din fapte juridice (din fapte
juridice licite - gestiunea de afaceri, plata nedatorată, alte fapte de care legea leagă
nașterea unei obligații - sau din fapte juridice ilicite - obligațiile de reparare născute din
angajarea răspunderii delictuale).
Conform art. 33 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de
Conturi, în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate,
care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice
auditate această stare de fapt; stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor
pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
În aplicarea acestei dispoziții legale, conducerea entității publice auditate are
obligația de a lua măsuri pentru recuperarea prejudiciului.
539
 În condițiile în care între părți a fost încheiat un contract de achiziție publică, iar în
urma neexecutării corespunzătoare a acestuia a rezultat un prejudiciu, constatat printr-o
decizie a camerei de conturi județene, răspunderea juridică nu poate fi decât contractuală.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM.

5. Aplicabilitatea HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă în ce privește

modul de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016
privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie
publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi
concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 20)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Braşov rezultă următoarele
opinii conturate în practica judiciară:
Într-o opinie, însuşită prin minuta întâlnirii trimestriale din decembrie 2017 s-a
concluzionat că HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă nu este aplicabil în ce
priveşte modul de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016.
În argumentare s-au reţinut textele art. 5 şi 68 din Legea nr. 101/2016 raportat la decizia
nr. 34/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept. Astfel, analizând cuprinsul dispoziţiilor precitate rezultă că prevederile art. 5 din
Legea nr. 101/2016 nu pot fi interpretate în sensul obligatoriu statuat prin Decizia nr.
34/2017, raportarea la programul de lucru al instanţei fiind contrară prevederilor exprese
ale art. 5 care fac referire la „expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului” ori
„expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare”.
Opinia contrară, neînsuşită, a fost indicată de Curtea de Apel Braşov în sensul că art. 5
din Legea nr. 101/2016 nu este contrar faţă de dispoziţiile de drept comun interpretate prin
Decizia nr. 34/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în complet pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept.

Opinia formatorilor INM:

Art. 5 din Legea nr. 101/2016 prevede că „(1) Termenele procedurale stabilite de
prezenta lege, exprimate în zile, încep să curgă de la începutul primei ore a primei zile a
termenului şi se încheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului. (2) Ziua în
cursul căreia a fost comunicat un act procedural nu este luată în calculul termenului. Dacă
ultima zi a unui termen exprimat altfel decât în ore este o zi nelucrătoare, termenul se
încheie la expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare.”.
Acest text legal este reglementat în corpul Legii nr. 101/2016 în partea referitoare la
Dispoziţiile generale, având aşadar aplicabilitate pentru orice situaţie de calcul al
termenelor reglementate de Legea nr. 101/2016, în măsura în care nu există o altă normă
specială care să devină incidentă în mod prioritar.

540
 Totodată, art. 5 din Legea nr. 101/2016 prezintă caracter special faţă de reglementarea
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, dat fiind că art. 68 din
Legea nr. 101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr.
287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora
din urmă nu sunt contrare.”. Aşadar, Codul de procedură civilă – drept comun general în
materie procesual civilă, dat fiind şi art. 2 din Legea nr. 134/2010 republicată – se va aplica
doar în completarea textelor legale speciale, în măsura în care acestea nu reglementează
altfel.
Textul în discuţie prevede că un termen procedural stabilit de Legea nr. 101/2016,
exprimat în zile, începe să curgă de la începutul primei ore a primei zile a termenului şi se
încheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului, cu menţiunea că ziua în cursul
căreia a fost comunicat un act procedural nu este luată în calculul termenului, iar dacă
ultima zi a unui termen exprimat altfel decât în ore este o zi nelucrătoare, termenul se
încheie la expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare. Aşadar, sistemul de calcul este
unul intermediar.
Art. 181 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă arată că „Termenele, în afară de
cazul în care legea dispune altfel, se calculează după cum urmează: (…) 2. când termenul
se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua
când acesta se împlineşte;”, instituind un mod de calcul exclusiv sau pe zile libere.
Or, acest sistem de calcul propriu Codului de procedură civilă, având caracter de drept
comun, este înlăturat de la aplicare de norma specială a art. 5 raportat la art. 68 din Legea
nr.101/2016, prin care se instituie un sistem de calcul intermediar specific acestui act
normativ special.
Art. 182 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) Termenul care se socoteşte pe
zile, săptămâni, luni sau ani se împlineşte la ora 24,00 a ultimei zile în care se poate
îndeplini actul de procedură. (2) Cu toate acestea, dacă este vorba de un act ce trebuie
depus la instanţă sau într-un alt loc, termenul se va împlini la ora la care activitatea
încetează în acel loc în mod legal, dispoziţiile art. 183 fiind aplicabile.”.
Din lectura atentă a acestei din urmă norme juridice reiese că scopul său este de a
explicita suplimentar modul de calcul al termenelor, aşa cum a fost prevăzut la art. 181 din
Codul de procedură civilă, având, pe de o parte, o formulare asemănătoare celei din art. 5
al Legii nr. 101/2016, în sensul că termenul pe zile se împlineşte la ora 24,00 a ultimei zile
în care se poate îndeplini actul de procedură, dar, pe de altă parte, şi o reglementare
contrară celei din legea specială, întrucât prevede că în cazul actului ce trebuie depus la
instanţă sau într-un alt loc, termenul se va împlini la ora la care activitatea încetează în acel
loc în mod legal. Astfel, în această din urmă ipoteză normativă, ultima zi a termenului
procedural calculat pe zile libere nu va fi una completă de 24 de ore, ci limitată la ora la
care activitatea încetează în locul relevant. În schimb, o astfel de restrângere nu rezultă
nici din litera şi nici spiritul art. 5 al Legii nr. 101/2016.
Diferenţierea se impune a fi făcută cu atât mai necesar cu cât sistemele de calcul sunt
diferite, în cazul celui exclusiv sau pe zile libere, specific Codului de procedură civilă,
legiuitorul acordând deja un beneficiu în favoarea părţii interesate prin neincluderea în
calcul a ultimei zile a termenului, astfel că limitarea dreptului de sesizare la ora închiderii
programului de lucru în locul relevant nu afectează durata legală a termenului procedural.
În schimb, Legea nr. 101/2016 stabileşte un sistem de calcul intermediar, în care ultima zi
a termenului procedural se include în calcul, astfel că aplicarea art. 182 alin. (2) din Codul
541
de procedură civilă ar avea ca efect faptul că termenul nu mai se încheie la expirarea ultimei
ore a ultimei zile, ci la ora la care activitatea încetează, respectiv potenţial mai devreme.
În aceste condiţii, art. 181 alin. (1) pct. 2 şi art. 182 din Codul de procedură civilă sunt
contrare art. 5 din Legea nr. 101/2016, ceea ce exclude aplicarea lor în completarea acestui
din urmă text legal, dat fiind şi art. 68 din legea specială.
Decizia nr. 34/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept prevede că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor
art. 182 şi art. 183 din Codul de procedură civilă, actul de procedură transmis prin fax sau
poştă electronică, în ultima zi a termenului care se socoteşte pe zile, după ora la care
activitatea încetează la instanţă, nu este socotit a fi depus în termen.”. Fiind o dezlegare
a unor chestiuni de drept în legătură cu art. 182 din Codul de procedură civilă, text legal ce
nu se aplică în materia proceselor prevăzute de Legea nr. 101/2016, decizia nr. 34/2017 a
instanţei supreme nu este aplicabilă.
Observând însă şi decizia Curţii Constituţionale a României nr. 605/2016, dar şi textele
art. 16 alin. (5), respectiv 501 alin. (4) (specifice contestaţiei administrativ-jurisdicţionale şi
contestaţiei judiciare privind procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică) din
Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 45/2018,
apreciem că simpla trimitere fax sau e-mail de către persoana interesată nu va atesta prin
ea însăşi încadrarea în termenul legal, ci ea trebuie unită cu o confirmare de primire a
acestora (inclusiv în forma vizei de înregistrare aplicată de instanţă sau de partea adversă –
autoritate contractantă), valorând dovadă a datei certe a corespondenţei, ceea ce face ca
expeditorul care recurge la fax sau e-mail să suporte riscul emiterii unei confirmări de
trimitere după împlinirea termenului legal, adică riscul tardivităţii actului de procedură.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere) participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor
INM.

6. Nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a

O.U.G. nr. 34/2006. Dispoziții de drept material și procesual aplicabile (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 22)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Constanţa rezultă că pe

rolul acestei instanţe, în faza procesuală a recursului, s-au înregistrat cereri având ca obiect
nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a O.U.G. nr.
34/2006 ce au primit soluţii diferite.
Odată cu intrarea în vigoare a Legilor nr. 98/2016 și nr. 101/2016 și abrogarea O.U.G.
nr. 34/2006 se pune problema aplicării în timp a legii în aceste litigii cu privire la motivele
de nulitate invocate, termenul de introducere a acțiunii și legea procedurală aplicabilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
În opinie majoritară, în privința legii procesuale aplicabile cererilor privind anularea
contractelor de achiziție încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, în raport de dispozițiile
art. 69 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016, legea procesuală aplicabilă este Legea nr.
101/2016.

542
 În consecință, calea de atac este recursul în 10 zile de la comunicare, iar termenul de
recurs se va calcula conform art. 5 din lege; cererea este supusă taxelor judiciare de timbru
stabilite de Legea nr. 101/2016.
De asemenea, conform prevederilor tranzitorii de la art. 69 alin. (4), termenele
procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 101/2016 rămân supuse legii
în vigoare la data la care au început să curgă. Prevederile art. 69 alin. (4) din Legea nr.
101/2016 trebuie interpretate în sensul că se referă nu numai la noțiunea de durată a
termenului, dar și la consecințele și actele de procedură legate de aceste termene.
În privința dreptului material aplicabil, se observă că dispozițiile art. 69 alin. (1) și (2)
din Legea nr. 101/2016 stabilesc că acţiunile se soluţionează „în condiţiile şi cu procedura
prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost depuse”. Aceste dispoziţii trebuie
interpretate, în raport de principiul neretroactivității legii și de faptul că Legea nr. 101/2016
reglementează în principal aspecte de procedură, în sensul că motivele de nulitate privind
contractele de achiziție încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, inclusiv termenul de
formulare a acțiunii, sunt cele prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, și nu de dispozițiile noi din
Legea nr. 101/2016. Nu se poate impune părților contractante respectarea unor dispoziții
legale referitoare la valabilitatea încheierii contractului, care nu erau în vigoare la momentul
încheierii contractului.
În opinie minoritară, încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii nu
poate fi stabilită de judecătorul de drept comun, ci de cel constituțional, motiv pentru care
ar trebui invocată neconstituționalitatea dispozițiilor art. 69 din Legea nr. 101/2016. S-a
apreciat că, atâta vreme cât legea nu distinge, înseamnă că sunt aplicabile și normele de
drept material cuprinse în Legea nr. 101/2016, respectiv cauzele de nulitate prevăzute de
art. 58.
Se consideră că distincţia menţionată prezintă importanţă întrucât, deşi este vorba de o
nulitate absolută, există o diferenţă clară de abordare a legiuitorului în ceea ce priveşte
termenul de formulare a acţiunii.
Astfel, art. 28714 din O.U.G. nr. 34/2006 instituie un termen de 30 de zile, respectiv 6
luni de la încheierea contractului, stabilind că „Cererea introdusă după expirarea termenelor
prevăzute la alin. (1) se soluţionează potrivit dispoziţiilor art. 287 11.”, în timp ce art. 60 din
Legea nr. 101/2016 instituie doar termenul de 30 de zile, respectiv termenul de 6 luni de la
data publicării anunţului de atribuire a contractului, pe care îl califică drept termen de
decădere.

Opinia formatorilor INM:

Potrivit art. 69 din Legea nr. 101/2016 „(1) Contestaţiile/Cererile/Plângerile aflate în

curs de soluţionare la Consiliu/instanţa de judecată la data intrării în vigoare a prezentei
legi continuă să fie soluţionate în condiţiile şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare
la data la care au fost depuse. (2) Dispoziţiile prezentei legi se aplică numai
contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare. (3) Contestaţiile
depuse, în condiţiile legii, la poştă, înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi,
rămân supuse soluţionării conform legii în vigoare la data la care au fost depuse, chiar dacă
sunt înregistrate la Consiliu/instanţa de judecată după această dată. (4) Termenele
procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi rămân supuse legii în
vigoare la data la care au început să curgă.”.
Din lectura atentă a textului legal menţionat rezultă concluzia că acesta conţine o serie
de norme juridice tranzitorii în materie procesuală, iar nu proprii dreptului substanţial
543
(material). Astfel, premisele de aplicare ale art. 69 în discuţie se regăsesc în sintagmele
„contestaţiile/cererile/plângerile” sau „contestaţiile” (alin. 1, 2 şi 3 ale textului) şi
„termenele procedurale” (alin. 4), ce reies a constitui domeniul de aplicare unde legiuitorul
intenţionează să reglementeze. Se observă că accentul este pus de legiuitor nu pe
dimensiunea materială / substanţială a procesului, ci pe desfăşurarea acestuia, sens în care
legiuitorul se raportează la procese lato sensu aflate în curs de soluţionare la sau declanşate
după intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016, lămurind inclusiv regimul cererilor aflate la
stadiul de corespondenţă transmisă, dar neînregistrate încă la organul de jurisdicţie;
totodată, prin ultimul alineat al textului legiuitorului se limitează să prevadă doar cu privire
la „termenele procedurale”, ceea ce nu acoperă şi termenele specifice dreptului substanţial
/ material.
În consecinţă, în privința legii procesuale aplicabile cererilor privind anularea
contractelor de achiziție publică încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, legea procesuală
aplicabilă este Legea nr. 101/2016 în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost
formulată după intrarea sa în vigoare.
De altfel, observând norme tranzitorii având caracter general în domeniul dreptului
substanţial / material sau al celui procesual – art. 6 din Legea nr. 287/2009 sau art. 24 şi
următoarele din Legea nr. 134/2010, cu care se completează Legea nr. 101/2016 potrivit
art. 68 din conţinutul său – constatăm că referinţa legiuitorului la cerere ori proces priveşte
aspecte de procedură civilă, în timp ce chestiunile de drept material / substanţial sunt
reglementate prin identificarea instituţiei vizate (actul juridic, faptul juridic, nulitatea,
prescripţia, decăderea etc.).
În acest context, exprimarea legiuitorului din textul art. 69 amintit se înscrie în linia de
formulare a normelor tranzitorii specifice materiei procesuale, fără a se putea aprecia că
este una atât de generică încât să acopere şi domeniul legii materiale, nici litera şi nici
spiritul reglementării nedemonstrând o intenţie în acest din urmă sens.
Astfel, în lipsa unei norme tranzitorii în conţinutul Legii nr. 101/2016 care să trateze
aspecte de drept substanţial / material, aşa cum sunt cele privind nulitatea contractului de
achiziţie publică lato sensu, faţă de art. 68 din conţinutul său, Legea nr. 101/2016 se va
completa cu dreptul comun (general) în materie de contracte, anume Legea nr. 287/2009
privind Codul civil, republicată, care la art. 6 arată între altele că „(1) Legea civilă este
aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele şi
faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare
a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la
data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor. (3) Actele juridice nule,
anulabile sau afectate de alte cauze de ineficacitate la data intrării în vigoare a legii
noi sunt supuse dispoziţiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz,
eficace potrivit dispoziţiilor legii noi. (4) Prescripţiile, decăderile şi uzucapiunile
începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a legii noi sunt în întregime supuse
dispoziţiilor legale care le-au instituit. (5) Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor
şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum
şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispoziţiile legii noi sunt de
asemenea aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în
vigoare a acesteia, derivate din starea şi capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiaţie,
adopţie şi obligaţia legală de întreţinere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul
general al bunurilor, şi din raporturile de vecinătate, dacă aceste situaţii juridice subzistă
după intrarea în vigoare a legii noi.” [s.n.].

544
 Totodată, în măsura în care contractul a fost încheiat anterior datei de 1 octombrie
2011, când a intrat în vigoare Legea nr. 287/2009, vor fi avute în vedere normele tranzitorii
din conţinutul Legii nr. 71/2011, din care menţionăm exemplificativ art. 4 – „La data intrării
în vigoare a Codului civil, actele juridice nule, anulabile sau afectate de alte cauze de
ineficacitate, prevăzute de Codul civil din 1864, precum şi de alte acte normative, rămân
supuse dispoziţiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz, eficace
potrivit Codului civil sau dispoziţiilor prezentei legi.” sau art. 201 – „Prescripţiile începute
şi neîmplinite la data intrării în vigoare a Codului civil sunt şi rămân supuse dispoziţiilor
legale care le-au instituit.”.
De altfel, potrivit art. 236 alin. (4) din Legea nr. 98/2016 „Contractele de achiziţie
publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi
sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot ceea
ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora.” [s.n.], acest text legal instituind principiul general de drept tempus regit actum;
o reglementare similară se identifică şi la art. 253 alin. (4) din Legea nr. 99/2016, precum şi
la art. 115 alin. (4) din Legea nr. 100/2016.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM, în
sensul că:
− legea procesuală aplicabilă cererilor privind anularea contractelor de achiziție publică
încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006 este Legea nr. 101/2016 numai în măsura în care
cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare;
− în absența unei norme tranzitorii în conţinutul Legii nr. 101/2016 care să privească
aspecte de drept substanţial, în ceea ce privește cauzele de nulitate a contractelor de
achiziție publică încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006 sunt aplicabile dispozițiile
acestei ordonanțe, în temeiul art. 6 alin. (3) C.civ., respectiv al art. 4 din Legea nr. 71/2011,
în măsura în care contractele au fost încheiate anterior intrării în vigoare a noului Cod civil.

7. Calea de atac – dacă există sau nu – şi termenul de exercitare a acesteia în ipoteza

în care se ia act de renunţarea la judecata plângerii formulate împotriva deciziei
pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 37)

La nivelul Curții de Apel Timișoara s-a pus problema dacă, în ipoteza renunţării la
judecata plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, hotărârea este definitivă sau se poate exercita calea de atac a recursului, iar,
în această ultimă situație, care este termenul de exercitare a recursului.
Potrivit materialului transmis de Curtea de Apel Timișoara, nu rezultă că a fost
identificată practică neunitară, ci doar s-a transmis opinia că decizia prin care se ia act de
renunțarea la judecata plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor este atacabilă cu recurs, conform art. 406 alin. (6) din Codul de
procedură civilă, iar acesta se exercită în termenul de 15 zile de la comunicare, prevăzut de
art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
545
 Opinia formatorilor INM:

Hotărârea prin care se ia act de renunţarea petentului la judecata plângerii

formulate împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor este atacabilă cu recurs, iar termenul de exercitare a recursului este de
15 zile de la comunicare.
Legea specială nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune
de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu cuprinde dispoziţii exprese în ipoteza renunţării
la judecata plângerii.
Potrivit art. 68 din Legea nr. 101/2016, dispoziţiile acestei legi se completează cu
prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr.
134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009,
republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu
sunt contrare.
Legea nr. 554/2004 nu cuprinde dispoziţii exprese în ceea ce priveşte renunţarea la
judecată, astfel că devine incidentă norma generală în materia procedurii civile, respectiv
Codul de procedură civilă, care, la art. 406 alin. (6), prevede: „Renunţarea la judecată se
constată prin hotărâre supusă recursului, care va fi judecat de instanţa ierarhic superioară
celei care a luat act de renunţare. Când renunţarea are loc în faţa unei secţii a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, hotărârea este definitivă”.
În aplicarea acestui text de lege, rezultă că decizia curţii de apel, prin care se ia act de
renunţarea petentului la judecata plângerii împotriva deciziei C.N.S.C., este supusă
recursului.
În ceea ce priveşte termenul de exercitare a căii de atac, din coroborarea dispoziţiilor
art. 485 alin. (1) cu cele ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta este
de 15 zile de la comunicare, iar nu termenul general de 30 de zile de la comunicare.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

8. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru

completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 53)

8.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-a aflat un dosar în care a fost pronunţată o decizie în cadrul plângerii
promovate împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art.29 din
Legea nr.101/2016), iar ulterior una dintre părţi a formulat cerere pentru completarea
546
deciziei curţii de apel, justificată de faptul că instanţa a omis să se pronunţe cu privire la
cererea vizând cheltuielile de judecată, fiind invocat art.444 din Codul de procedură civilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în aplicarea dispoziţiilor art.68 din Legea
nr.101/2016, termenul înlăuntrul căruia poate fi formulată cerere de completare a deciziei
curţii de apel este de 15 zile de la pronunţarea acelei decizii. Chiar dacă plângerea formulată
împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui
generis, plângerea împrumută elemente specifice recursului (exemplu: compunerea
completului), motiv pentru care este aplicabil art.444 alin. din Codul de procedură civilă,
teza finală. Au fost invocate şi argumente de respectare a disciplinei procedurale şi de
consolidare a autorităţii de lucru judecat, în sensul în care nu poate fi supusă completării o
hotărâre judecătorească fără o limită de timp procedurală.
(B) Într-o altă opinie, cererea de completare a deciziei curţii de apel este admisibilă prin
raportare la dispoziţiile art.68 din Legea nr.101/2016 – legea specială neavând norme
exprese care să reglementeze o astfel de cerere. Întrucât plângerea formulată împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis,
ce nu poate fi încadrată în niciuna dintre ipotezele vizate de dispoziţiile art.444 alin.1 din
Codul de procedură civilă, cererea de completare a unei atari decizii pronunţate de curtea
de apel poate fi formulată oricând.

8.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

8.3 Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava prezintă
relevanță în scopul determinării regimului juridic de drept procesual, ca normă juridică
specială aplicabilă în materia achizițiilor publice, Legea nr.101/2016 101, care arată la art.1
alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin

101
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a
contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și
funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393
din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare.

547
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Aşadar, potrivit art.35 alin.2 din Legea nr.101/2016 „Hotărârea prin care instanţa
soluţionează plângerea este definitivă.”, reţinând totodată că art.29, art.30 alin.2 şi art.32
alin.4 din acelaşi act normativ prevăd că „Deciziile Consiliului [Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor] privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea
contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu
plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât
şi de netemeinicie, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare pentru părţile cauzei,
respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate.” (art.29),
respectiv „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor
autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată Consiliului.” (art.30
alin.2) şi „Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va
depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii
publice, formate din 3 judecători.” (art.32 alin.4).
Totodată, art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile (…) Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare,
(…), în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.
Or, art.444 alin.1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată,
prevede că „Dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt
de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate
cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel
sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare
de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare. În
cazul hotărârilor definitive pronunţate în apel sau în recurs, completarea acestora se
poate cere în termen de 15 zile de la comunicare.”. [s.n.]
Observând acest din urmă text legal, reţinem că legiuitorul este favorabil remedierii, în
cadrul aceluiaşi proces, a oricărei omisiuni de pronunţare a instanţei de fond sau de control
judiciar asupra cererilor sau capetelor de cerere formulate de partea titulară, în scop de
încercare a evitării declanşării unui nou proces, ce implică în general un consum suplimentar
de resurse umane şi materiale. Tocmai de aceea, formularea art.444 din Codul de procedură
civilă este una cuprinzătoare, de natură a acoperi tipicitatea procesului civil desfăşurat în
primă instanţă şi căi de atac ordinare şi / sau extraordinare.
În cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) suntem în prezenţa primei învestiri a instanţei judecătoreşti cu o
acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ – jurisdicţional ce analizează legalitatea
unui act al autorităţii contractante emis în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de
atribuire.
Plângerea în discuţie se judecă în primă şi ultimă instanţă de curtea de apel, care se
pronunţă printr-o decizie definitivă, nesusceptibilă deci de apel (cale de atac ordinată,
548
specifică procedurii civile) sau recurs (cale de atac extraordinară, specifică materiei
contenciosului administrativ).
În aceste condiţii, admiţând că decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016 este compatibilă cu procedura de completare a hotărârii reglementată
de art.444 din Codul de procedură civilă, termenul de formulare a cererii trebuie identificat
în conţinutul acestui din urmă text legal.
Preliminar, apreciem că procedura de completare a hotărârii se aplică şi deciziei în
discuţie, chiar dacă o astfel de hotărâre nu se circumscrie strict tipologiei avute în vedere
de art.444 Cod procedură civilă, nefiind o sentinţă susceptibilă de apel sau recurs şi nicio
decizie pronunţată în apel sau într-o cale extraordinară de atac. Cu toate acestea, controlul
efectuat de curtea de apel fiind unul pentru motive vizând atât legalitatea, cât şi temeinicia
deciziei administrativ – jurisdicţionale a CNSC, reţinând totodată şi textul art.192 alin.2 din
Codul de procedură civilă – „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în
condiţiile legii.” – conchidem că procedura plângerii prezintă elemente de reglementare ce
o aseamănă judecăţii în primă instanţă (fiind o primă sesizare a unei instanţe judecătoreşti
în sensul art.21 rap. la art.126 din Constituţia României) sau judecăţii în apel (control
judiciar asupra unui act jurisdicţional pentru motive de fapt şi de drept, competenţa curţii
de apel fiind una de plină jurisdicţie, vizând atât temeinicia, cât şi legalitatea actului). Or,
atât sentinţa de primă instanţă, cât şi decizia din apel sunt susceptibile de completarea
hotărârii în cond. art.444 din Codul de procedură civilă şi, în mod corespunzător, va fi
compatibilă cu acea procedură şi decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016.
În acest context, câtă vreme hotărârea în discuţie nu pare să se încadreze în niciuna
dintre categoriile enumerate de textul legal, apreciem că determinarea termenului de
formulare a cererii se va face prin prisma art.5 alin.3 din Codul de procedură civilă – „în
baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare”.
În consecinţă, termenul respectiv va fi unul de 15 zile, specific ipotezelor
asemănătoare de control judiciar prin intermediul unei căi de atac, urmând a curge de
la comunicarea deciziei pronunţate de curte de apel, asemănător ipotezei legale din
art.444 alin.1 teza finală Cod procedură civilă privitoare la hotărârea definitivă.
În acest din urmă sens, ipotezele reglementate de art.444 din Codul de procedură civilă
sunt cele referitoare la:
→ (i) termenul declarării apelului şi recursului – ipoteza nu constituie o situaţie
asemănătoare, întrucât decizia pronunţată de curtea de apel în soluţionarea plângerii are
caracter definitiv, nefiind susceptibilă de apel sau de recurs;
→ (ii) termenul de 15 zile de la comunicare – ipoteza constituie o situaţie asemănătoare
celei a deciziei pronunţate de curtea de apel în soluţionarea plângerii, întrucât hotărârea
este definitivă, la fel ca şi în premisa textului art.444 din Codul de procedură civilă, iar
controlul exercitat de instanţă este unul de temeinicie şi legalitate, la fel ca în cazul
apelului;
→ (ii) termenul de 15 zile de la pronunţare – ipoteza, deşi poate constitui o situaţie
asemănătoare, este înlăturată de la aplicare de teza analizată anterior, întrucât are mai
multe elemente de diferenţiere, privind căi extraordinare de atac limitate în general sub

549
aspectul admisibilităţii doar la câteva motive expres şi limitativ reglementate de legiuitor
(art.488 din Codul de procedură civilă pentru recurs, art.503 din Codul de procedură civilă
pentru contestaţia în anulare sau art.509 din Codul de procedură civilă pentru revizuire),
spre deosebire de plângerea din materia achiziţiilor publice, procedură ce permite un control
de plină jurisdicţie.
În sfârşit, deşi compunerea completului de judecată cu 3 judecători specific plângerii
aminteşte de procedura recursului, totuşi asemănarea nu ar trebui făcută cu această cale de
atac, întrucât, după cum s-a arătat deja, controlul judiciar în plângere nu este unul limitat
la motive de legalitate, ci implică şi analiză de temeinicie, iar procedura prevăzută de art.29
– 35 din Legea nr.101/2016 constituie singurul acces oferit de legiuitor în faţa unei instanţe
judecătoreşti.
Or, prin decizia nr.381/2018 a Curţii Constituţionale a României ce a vizat art.51 alin.3
din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, instanţa de contencios
constituţional a arătat că „recursul” reglementat de textul legal menţionat „nu trebuie
calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci
ca o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar (Consiliul
Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, având rolul unei instanţe de judecată) - cale de
atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, anume Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii
procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare.”, respectiv „când hotărârea
supusă recursului nu este o hotărâre judecătorească, recursul astfel exercitat nu poate
fi calificat drept cale extraordinară de atac.” şi „această cale de atac împotriva
hotărârilor secţiilor CSM trebuie să fie una efectivă, devolutivă, care să asigure toate
garanţiile dreptului de acces la instanţă şi al unui proces echitabil, prin luarea în
considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi
a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare”. [s.n.]
Reţinând aceste considerente ale Curţii Constituţionale şi raportându-le la specificul
plângerii reglementate de Legea nr.101/2016, apreciind că reprezintă o cale de atac
devolutivă în fapt şi în drept, asemănarea sa trebuie făcută cu singura cale de atac
echivalentă – anume cea ordinară a apelului – cu consecinţa reţinerii termenului de 15 zile
de la comunicare din textul art.444 teza finală Cod procedură civilă pentru formularea
cererii de completare a deciziei curţii de apel.

8.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

8.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

550
9. Sancțiunea sau remediul pentru nelegala constituire a cauțiunii pentru soluționarea
contestației de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 89)

9.1 Practica judiciară

Interpretarea prevederilor art. 61 ind. 1 din Legea nr. 101/2016 potrivit cărora
„Pentru soluţionarea contestaţiei formulate …sub sancţiunea respingerii acesteia, persoana
care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauţiune”, conduce la
concluzia că obligaţia de consemnare a cauţiunii reprezintă o condiţie de admisibilitate a
contestaţiei/plângerii, iar Consiliul/ Curtea de Apel au obligaţia de a verifica din oficiu acest
aspect
sau
daca CNSC nu a stabilit un alt cuantum al cauțiunii şi, corelativ, obligaţia de
completare a cuantumului cauţiunii, nici nu a aplicat sancțiunea prevăzută în mod expres de
dispozițiile art.61 ind.1 alin.1 Lg.101/2016, de respingere a contestației, iar autoritatea
contractantă nu a formulat obiecții asupra cuantumului cauțiunii, deși avea posibilitatea de
a cunoaște cuantumului cauțiunii constituit de partea care a formulat contestația, în fața
instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la cuantumul cauțiunii,
instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât timp cât CNSC a
soluționat pe fond contestația formulată. Formularea pentru prima dată în fața instanței de
judecată a unei astfel de apărări privitoare la cuantumul cauțiunii ce ar fi trebuit constituite
în fața CNSC aduce atingere dreptului petentei/contestatoare de a avea acces la o procedură
previzibila.
Argumente
Potrivit dispoziţiilor art. 61 ind. 1 din Legea nr. 101/2016 potrivit cu care „Pentru
soluţionarea contestaţiei formulate …sub sancţiunea respingerii acesteia, persoana care se
consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauţiune”
O primă soluţie ce rezultă din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 61 ind. 1
din Legea nr. 101/2016 potrivit cu care „Pentru soluţionarea contestaţiei formulate …sub
sancţiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie
în prealabil o cauţiune” obligaţia de consemnare a cauţiunii reprezintă o condiţie de
admisibilitate a contestaţiei/plângerii, iar Consiliul/ Curtea de Apel au obligaţia de a verifica
din oficiu acest aspect.
Potrivit art. 68 din Legea nr. 101 / 2016, dispoziţiile acestei legi se completează cu
codul de procedură civilă, inclusiv prevederile referitoare la cauţiune“ în măsura în care
prevederile acestuia din urmă nu sunt contrare”. Astfel spus, prevederile art.1062 cod de
procedură civilă reprezintă dreptul comun în materie de cauţiune şi nu sunt aplicabile cătă
vreme Legea nr.101/2016 conține prevederi speciale, derogatorii de dreptul comun.
Aşadar, obligaţia persoanei interesate de a consemna cauţiunea în cuantumul şi
termenul prevăzut de Legea nr.101/2016, reprezintă o condiţie prealabilă şi de
admisibilitate a contestaţiei la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, dispoziţiile
551
legale fiind de ordine publică şi putând fi invocate şi aplicate chiar şi din oficiu, atât de către
Consiliu cât şi de către instanţă. Mai mult, omisiunea de a consemna cauţiunea în cuantumul
prevăzut de lege nu poate fi complinită în faţa instanţei investite cu soluţionarea plângerii,
acesta fiind o cale de atac sui generis.
Indiferent dacă Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a verificat
cuantumul cauţiunii consemnate de către contestatoare şi chiar dacă petenta autoritate
intimată nu a invocat acest aspect în calitate de intimată în faţa Consiliului, nu se poate
face o analiza a unei culpe concurente câtă vreme dispoziţiile legale precitate instituie in
mod clar şi neechivoc în sarcina contestatorului obligaţia consemnării în prealabil a cauţiunii
în cuantumul explicitat de prevederile legale, fără ca Consiliul, instanţa sau partea adversă
să fie obligate la vreo diligenţă cu privire la acest aspect.
O a doua soluţie este în sensul că, potrivit textului de lege sus citat, cauțiunea se
constituie pentru soluţionarea contestației formulate de persoana vătămată, în procedura
soluționării contestației în fața CNSC. În ipoteza în care în procedura de soluționare a
contestației în fața CNSC nu s-a discutat asupra cuantumului legal al cauțiunii, în fața
instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la cuantumul cauțiunii,
instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât timp cât CNSC a
soluționat pe fond contestația formulată.
În argumentarea acestei soluții se reține că prin Hotărârea plenului CNSC din data de
5.06.2018, dată în aplicarea dispozițiilor OUG 54/2018, s-a stabilit procedura de urmat în
situația în care cauțiunea nu a fost constituită în cuantumul prevăzut de dispozițiile legale,
prevăzându-se la pct. 3 că în situația în care cauțiunea depusă nu respectă cuantumul
prevăzut la dispozițiile art. 61 ind. 1 Lg.101/2016, completul va solicita dovada completării
cauțiunii, în termen de 3 zile.
În situația în care CNSC nu a stabilit un alt cuantum al cauțiunii şi, corelativ, obligaţia
de completare a cuantumului cauţiunii, nici nu a aplicat sancțiunea prevăzută în mod expres
de dispozițiile art.61 ind.1 alin.1 Lg.101/2016, de respingere a contestației, iar autoritatea
contractantă nu a formulat obiecții asupra cuantumului cauțiunii, deși avea posibilitatea de
a cunoaște cuantumului cauțiunii constituit de partea care a formulat contestația se
apreciază că în fața instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la
cuantumul cauțiunii, instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât
timp cât CNSC a soluționat pe fond contestația formulată.
Formularea pentru prima dată în fața instanței de judecată a unei astfel de apărări
privitoare la cuantumul cauțiunii ce ar fi trebuit constituite în fața CNSC aduce atingere
dreptului petentei/contestatoare de a avea acces la o procedură previzibila.

9.2 Opinia referentului

Este în sensul soluţiei nr. 1, pentru argumentele mai sus expuse.

9.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.101/2016 prevede la art.611 alin.1 că ,,Pentru soluționarea contestației
formulate în condițiile art. 8 sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se
552
consideră vătămată trebuie să constituie, în termen de maximum 3 zile lucrătoare de
la data sesizării Consiliului, o cauțiune stabilită după cum urmează: a) 2% din valoarea
estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice
prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările
ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei; b) 2% din valoarea ofertei declarate câștigătoare
în cadrul raportului procedurii, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice
prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările
ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei; c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă
aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din
Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr.
99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016,
cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei; d) 2% din
valoarea ofertei declarate câștigătoare în cadrul raportului procedurii, dacă aceasta este
egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr.
98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016,
cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu
modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.”.
Din lectura textului legal amintit reiese instituirea în sarcina contestatorului a
obligației de a consemna o cauțiune în cuantumul stabilit de lege în termen de cel mult 3
zile lucrătoare de la data sesizării Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC).
În legătură cu textul legal menționat, prin Hotărârea Plenului CNSC din 05.06.2018,
conf. art.63 alin.1 și 4 din Legea nr.101/2016, s-a stabilit că ,,(…) 2. În cazul contestațiilor
care nu sunt însoțite de dovada constituirii cauțiunii, înainte de soluționarea lor, completul
va solicita autorilor acestora transmiterea dovezii de constituire, în termen de 3 zile de la
primirea solicitării, corespondența având conținutul anexei la prezenta. 3. Regula de la pct.
2 se aplică și în cazul în care cauțiunea depusă nu respectă cuantumul menționat la art. 61¹
din Legea nr. 101/2016, modificată prin O.U.G. nr. 45/2018, caz în care se va solicita dovada
completării acestuia.”.
Așadar, practica organului administrativ – jurisdicțional nu este în sensul respingerii
automate a contestațiilor formulate potrivit art.8 din Legea nr.101/2016, în măsura în care
în dosar nu se regăsește dovada consemnării de către contestator a cauțiunii sau a
consemnării sale în cuantumul prevăzut de art.61 1 din Legea nr.101/2016, ci CNSC
procedează la o informare a contestatorului asupra obligației de a depune respectiva dovadă
de consemnare sau dovada de completare a cuantumului cauțiunii până la nivelul stabilit de
lege, în termen de 3 zile de la primirea solicitării.
Se observă deci adoptarea de către CNSC a unei practici administrativ – jurisdicționale
corespunzătoare disp. art.1062 Cod procedură civilă, anume de informare a contestatorului,

553
după caz, asupra obligației de consemnare sau de completare, dacă suma deja consemnată
nu corespunde celei prevăzute de Lege.
Din lectura textului legal reprodus anterior mai constatăm că obligația de consemnare
a cauțiunii este imperativă, fiind reglementată printr-o normă de ordine publică, sancționată
în caz de nerespectare de către contestator cu respingerea contestației administrativ –
jurisdicționale, excepția corespunzătoare putând fi invocată nu numai de partea interesată,
ci și de către CNSC din oficiu față de caracterul său de ordine publică, fiind în legătură cu
legala învestire a organului administrativ – jurisdicțional.
În aceste condiții, nelegalitatea soluționării contestației de către CNSC prin prisma
omisiunii de a se fi asigurat consemnarea cauțiunii în cuantumul stabilit de art.61 1 din Legea
nr.101/2016 constituie un motiv susceptibil de a fi invocat în procedura plângerii formulate
potrivit art.29 și următoarele din același act normativ.
Nu identificăm așadar un temei legal pentru ca partea interesată, în măsura în care
nu a contestat în fața CNSC cuantumul consemnat / stabilit de CNSC și consemnat al
cauțiunii, să fie decăzută din dreptul de invocare a unui astfel de viciu de legalitate al
deciziei CNSC pronunțate în soluționarea contestației administrativ – jurisdicționale.
Dimpotrivă, art.611 din Legea nr.101/2016 impune sancțiunea respingerii contestației atunci
când cauțiunea nu a fost consemnată potrivit reglementării legale, iar norma juridică
prezintă caracter imperativ potrivit celor arătate anterior.
Cu toate acestea, nu apreciem că omisiunea contestatorului de consemnare, fără vreo
altă informare a sa de către organul administrativ – jurisdicțional cu privire la un alt
cuantum, ar trebui să determine admiterea plângerii și respingerea automată a contestației,
fără a fi acordată contestatorului posibilitatea de consemnare a acelei cauțiuni în cuantumul
prevăzut de art.611 din Legea nr.101/2016.
Astfel, observăm că practica organului administrativ – jurisdicțional nu este de a
proceda la respingerea automată a contestației atunci când nu rezultă că a fost consemnată
cauțiunea în termenul de 3 zile de la înregistrarea acelei contestații, ci doar în caz de
neconformare a contestatorului într-un termen de 3 zile de la informarea sa de către CNSC.
În plus, odată soluționată contestația, fără opunerea de către CNSC a unui fine de
neprimire în forma neconsemnării cauțiunii potrivit art.611 din Legea nr.101/2016,
contestatorul respectiv are așteptarea legitimă de a fi consemnat-o potrivit reglementării
legale.
După cum a arătat Curtea de Justiție a Uniunii Europene în hotărârea din 15.09.2016
pronunțată în cauzele reunite C-439/14 și C-488/14 SC Star Storage SRL ,,43. Reiese însă
dintr-o jurisprudență constantă că modalitățile procedurale ale căilor de atac în justiție
menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și
ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante nu pot să aducă atingere
efectului util al Directivelor 89/665 și 92/13, al căror obiectiv este de a garanta că deciziile
nelegale ale autorităților contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și cât
se poate de rapide (…)”, ,,46. În consecință, atunci când definesc modalitățile
procedurale ale căilor de atac în justiție menite să asigure protecția drepturilor
conferite de Directivele 89/665 și 92/13 candidaților și ofertanților lezați de decizii ale
554
autorităților contractante, statele membre trebuie să garanteze respectarea dreptului
la o cale de atac efectivă și de acces la o instanță judecătorească imparțială, consacrat
la articolul 47 din cartă.”, respectiv ,,55. Cu toate acestea, chiar dacă interesele unei
bune administrări a justiției pot justifica impunerea unei restricții financiare accesului
unei persoane la o cale de atac, această restricție trebuie totuși să păstreze un raport
de proporționalitate rezonabil între mijloacele folosite și scopul urmărit (…).”.
Chiar dacă respectiva hotărâre a instanței din Luxemburg a privit garanția de bună
conduită reglementată de OUG nr.34/2006, iar nu cauțiunea prevăzută de Legea
nr.101/2016, totuși principiile generale reieșite din conținutul său vizează restricțiile
financiare aduse dreptului de acces la o cale de atac efectivă în materia atribuirii
contractelor de achiziții publice lato sensu.
Or, unul dintre principiile esențiale avut în vedere de CJUE a fost cel privind existența
unui raport de proporționalitate rezonabil între mijloacele folosite și scopul urmărit.
Într-un astfel de context, curtea de apel învestită cu soluționarea plângerii ar trebui
să acorde intimatului – contestator posibilitatea de îndeplinire a obligației de consemnare a
cauțiunii până la nivelul prevăzut de lege, anterior pronunțării unei soluții de respingere a
contestației prin admiterea plângerii pentru acest motiv, întrucât în cazul unui contestator
ce manifestă disponibilitate la consemnarea sumei indicate de instanță, a nu i se acorda o
astfel de posibilitate ar determina o sarcină excesivă prin respingerea automată și directă a
contestației.
În concluzie, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Brașov:
→ chestiunea legalei consemnări a cauțiunii potrivit art.611 din Legea nr.101/2016 are
caracter de ordine publică, determinând respingerea contestației în caz de neîndeplinire
conformă a obligației de consemnare;
→ curtea de apel învestită cu soluționarea plângerii acordă intimatului – contestator
posibilitatea de îndeplinire a obligației de consemnare a cauțiunii până la nivelul prevăzut
de lege, anterior pronunțării unei soluții de respingere a contestației prin admiterea
plângerii pentru omisiunea consemnării cauțiunii în cuantumul prevăzut de lege.

9.4. Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ

La nivelul secției nu există practică în această materie însă, în sprijinul opiniei propuse
de către formatorul INM poate fi adus şi un argument de analogie, prin raportare la situaţia
cauţiunii datorate pentru suspendarea de executare în materie fiscală. Astfel, în cauzele
înregistrate în etapa procesuală a recursului, la nivelul secţiei de contencios administrativ şi
fiscal a ÎCCJ s-au făcut distincţii în funcţie de circumstanţele concrete: în dosarele în care,
în primă instanţă, reclamantului nu i se pusese în vedere să achite cauţiunea datorată, cu
alte cuvinte această cerinţă nu fusese acoperită la instanţa de fond, dar nu urmare a unui
refuz din partea reclamantului, ci din cauza faptului că obligaţia nu i-a fost comunicată,
remediul pentru care s-a optat în recurs a fost de a se da posibilitatea părţii să îndeplinească
obligaţia de consemnare a cauţiunii în calea de atac.

555
 În mod corespunzător, în litigiile în discuţie, în cazul în care în faţa CNSC nu s-a impus
obligaţia de consemnare a cauţiunii sau nu a fost aplicată o sancţiune în ipoteza neîndeplinirii
obligaţiei, o astfel de omisiune să poată fi remediată în etapa judiciară, fără a se proceda
automat la admiterea plângerii cu consecinţa respingerii contestaţiei.

9.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
La nivelul Curţii de Apel Braşov, cu privire la soluţia propusă, s-a pus problema dacă
nu intervine o chestiune de antepronunţare, în cazul în care unul dintre argumentele
plângerii este faptul că nu a fost achitată cauțiunea sau cuantumul cauțiunii achitate nu este
cel prevăzut de lege. Ce opțiuni are instanța având în vedere faptul că, în ipoteza în care ar
proceda la stabilirea cuantumului cauțiunii și ar pune în vedere obligația de achitare a
acestui cuantum, intervine o chestiune de antepronunțare.
La nivelul Curţii de Apel Suceava problema se pune în cazul în care titularul plângerii
este un terţ vătămat care nu a fost parte în procedura desfăşurată în faţa CNSC, situaţie în
care acesta are obligaţia de a achita jumătate din cuantumul cauţiunii prevăzute de lege.
La nivelul curţii de apel s-a decis obligarea la plata a jumătate din cuantumul cauţiunii
achitate la CNSC şi nu la plata a jumătate din cuantumul stabilit de lege, daca instanţa ar fi
procedat în acest din urmă sens, s-ar fi pronunţat asupra temeiniciei cererii.
În opinia formatorului, nu ar constitui o antepronunţare situaţia în care, potrivit art.22
Cod procedură civilă, se pune în dezbaterea părţilor, anterior soluţionării contestaţiei, un
anumit mod de calcul al cauţiunii, în raport de dispoziţiile legale, pentru ca, ulterior, să i se
solicite contestatorului din faţa CNSC să acţioneze după cum consideră, eventual acordându-
i şi un termen în acest sens. Instanţa judecătească urmează să se pronunţe ulterior acestui
moment, după cum contestatarul s-a conformat sau nu aspectelor dezbătute, deci nu
tranşate, în faţa instanţei respective.
Cu unanimitate (o abţinere din partea Curţii de Apel Braşov), participanții au
agreat soluția propusă de formatorul INM.

10. Calea de atac, termenul de formulare şi instanţa competentă să soluţioneze calea

de atac în materia achiziţiilor publice (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 94)

10.1 Practica judiciară

Legislaţie relevantă:
Legea nr.554/2004, art.8 alin.2: Instanţa de contencios administrativ este competentă
să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv
litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din

556
executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile
de drept comun.
Legea nr.101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune
de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor Art.53 alin.11: Procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu
precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul
autorităţii contractante. Art. 55 alin.3: Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de
10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care
judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu
precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.
Codul de procedură civilă
Art.94 pct.1 Judecătoriile judecă:
1. în primă instanţă, următoarele cereri al căror obiect este evaluabil sau, după caz,
neevaluabil în bani:
k) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv,
indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti;
Art.457 alin.1: Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute
de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din
dispozitivul ei.
Art.466 alin.1: Hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel, dacă
legea nu prevede în mod expres altfel.
Art.468 alin.1: Termenul de apel este de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, dacă
legea nu dispune altfel.
Art.483 alin.4: Recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei
care a pronunţat hotărârea atacată.
Din interpretarea acestor prevederi legale rezultă că, în funcţie de valoarea obiectului
cererii, competenţa de soluţionare în primă instanță a litigiilor care intră sub incidenţa
prevederilor art.53 alin.11 din Legea nr.101/2016 este împărţită între judecătorie și
tribunal. Dificultăţile de ordin practic pe care le generează modificările legislative aduse
Legii nr.101/2016 constau în:
- stabilirea procedurii pe care instanţa o va aplica în soluţionarea acestor litigii,
respectiv procedura derogatorie reglementată de Capitolul VI Secţiunile 1 și 2 din Legea
nr.101/2016 sau procedura de drept comun reglementată de Codul de procedură civilă;
ambele opinii au fost exprimate în discuţiile din cadrul Secţiei;
- calea de atac și termenul de formulare împotriva hotărârilor pronunțate de
judecătorie sau tribunal în primă instanță, respectiv calea de atac a recursului în termen de
10 zile de la comunicare, prevăzută în mod expres de art.55 alin.3 din Legea nr.101/2016
sau calea de atac de drept comun a apelului, în termen de 30 de zile de la comunicare;
ambele opinii au fost exprimate în discuţiile din cadrul Secţiei;

557
 - instanța competentă să soluționeze calea de atac declarată împotriva hotărârilor
pronunțate de judecătorie și tribunal în primă instanță; astfel, dacă se apreciază că în toate
situaţiile calea atac este cea prevăzută de art.53 alin.11 din Legea nr.101/2016, respectiv
recursul în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa competentă să soluţioneze calea de
atac este cea prevăzută în mod expres de acelaşi text legal, respectiv secţia contencios
administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat de achiziţii publice
sau instanţa imediat superioară, conform art.483 alin.4 Cod procedură civilă; dacă se
apreciază că este incidentă calea de atac de drept comun a apelului în termen de 30 de zile
de la comunicare, aceasta va fi soluţionată de instanţa civilă imediat superioară; ambele
opinii au fost exprimate în cadrul Secţiei, fiind însă majoritară opinia în sensul că în toate
situaţiile calea de atac este cea a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa
competentă fiind secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet
specializat de achiziţii publice.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM (exprimată în luna martie 2020)

Răspunsul propus de către formatorul INM în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Bacău:
→ revine în competența materială a curții de apel – secția de contencios administrativ
și fiscal doar judecarea recursurilor formulate împotriva sentințelor pronunțate de tribunal
– secția de contencios administrativ, nu și competența de judecată a căii de atac formulate
împotriva hotărârilor pronunțate de instanța civilă de drept comun în procesele și cererile
care decurg din executarea contractelor ce intră sub incidența Legii nr.101/2016;
→ înaintarea către întâlnirea de practică judiciară neunitară a secțiilor civile a
problemei lămurii chestiunilor vizând căile de atac soluționate de instanța civilă de drept
comun în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor ce intră sub
incidența Legii nr.101/2016.
Prin decizia nr.40/18.05.2020 pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că:
„În interpretarea şi aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1 1) din Legea
nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de
achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi
concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative
cu impact asupra sistemului achizițiilor publice), stabileşte că:
Hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la
comunicare la instanţa ierarhic superioară - secţia/completul specializat în litigii cu
profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.”.
558
 10.4. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

La nivelul Curţii de Apel Alba- Iulia, se apreciază ca fiind aplicabilă decizia ÎCCJ
nr.40/18.05.2020 pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept, după cum arată şi
formatorul INM în punctajul de discuţii. De asemenea, la nivelul curţii, se preciază că, o dată
cu intrarea în vigoare a OUG nr.23/2020, pentru procesele ce intră sub incidența acesteia
s-a lămurit atât natura căii de atac formulate împotriva sentinței instanței civile de drept
comun pronunțate în materia proceselor și cererilor care decurg din executarea contractelor
de achiziție publică lato sensu, cât și termenul de exercitare a căii de atac, precum și
competența materială a instanței care soluționează calea de atac, astfel:
Art. 53 alin.1 ind.1 din legea nr.101/2016 ( forma în vigoare ulterior adoptării OUG
nr. 23/2020): Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative
se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a
tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în
circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.
Art. 55 alin. 3 ind.1: Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor prevăzută la art. 53
alineatul (11) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la
instanţa ierarhic superioară. Apelul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un
termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.

Cu unanimitate, participanţii au luat act că problema a fost soluționată de către

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 40/18.05.2020 pronunţată în
dezlegarea unei chestiuni de drept.

11. Titlul problemei de drept: achiziţii publice - respingerea contestaţiei

administrativ-jurisdicţionale pentru neconstituirea în termen a cauţiunii;
interpretarea sintagmei „data sesizării CNSC“ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 106)

11.1 Practica judiciară

Contestatorul, participant la procedura de atribuire a contractului de achiziţie
publică, a transmis prin poştă/serviciu de curierat contestaţia administrative-jurisdicţională,
înregistrată subsecvent la CNSC - contestaţie respinsă, pentru neconstituirea în termen a
cauţiunii.
Conform art. 611 alin.1 din Legea nr. 101/2016, pentru soluţionarea contestaţiei
formulate în condiţiile art. 8 sub sancţiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră
vătămată trebuie să constituie, în termen de maximum 5 zile de la data sesizării Consiliului,
o cauţiune.
În plângerea împotriva deciziei CNSC sunt invocate critici privind interpretarea
sintagmei „data sesizării Consiliului“ în situaţia în care contestaţia administrativ-
jurisdicţională este transmisă prin poştă/servicii de curierat, în practica judiciară
559
conturându-se opinii divergente la nivelul diferitelor Curţi de Apel (Decizia nr.
108/24.02.2021 pronunţată de Curtea de Apel Târgu-Mureş, pronunţată în dosarul
nr.38/43/2021 în sens contrar Curtea de Apel Bucureşti).
Într-o opinie, termenul de 5 zile de la data sesizării Consiliului prevăzut de art. 611
alin.1 din Legea nr.101/2016 curge de la data depunerii la oficiul poştal/serviciul de curierat
a contestaţiei administrativ-jurisdicţionale.
S-a apreciat că sesizarea Consiliului se consideră realizată la data când se
materializează intenţia reclamantului, respectiv contestaţia este transmisă spre soluţionare,
indiferent de data la care actul de învestitură a ajuns la Consiliu şi a fost înregistrat în
evidenţele acestuia, aspect ce rezultă şi din art.192, art.180 şi art.183 Cod de procedură
civilă, care completează prevederile Legii nr.101/2016, conform art.68 din această lege.
Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale menţionate rezultă că sesizarea
Consiliului se face prin contestaţia reglementată prin Legea nr.101/2016, că această sesizare
trebuie făcută în decursul termenelor stabilite la art.8 alin.1 din Legea nr.101/2016 şi că
termenul de contestare se consideră respectat dacă înlăuntrul lui sesizarea (contestaţia)
este transmisă Consiliului, în condiţiile reglementate la art.183 din Codul de procedură
civilă.
Reglementarea citată a actului de sesizare (contestaţiei) şi a modalităţii de
comunicare a lui către Consiliu nu face referire la data la care acesta a fost recepţionat de
organismul administrativ-jurisdicţional.
Aşadar, nu se regăsesc dispoziţii legale care să conducă la concluzia că sesizarea
despre care legiuitorul face vorbire în cuprinsul art. 61 1 alin.1 din Legea nr.101/2016 este
alta decât cea regăsită în prevederea de la art.8 alin.1 din Legea nr.101/2016 şi în articolele
citate din Codul de procedură civilă, respectiv contestaţia formulată şi transmisă Consiliului
în termenul prescris, astfel încât să poată fi primită în mod legal opinia potrivit căreia
sesizarea Consiliului este reprezentată de recepţionarea şi înregistrarea la acesta a
contestaţiei.
A considera că termenul de maximum 5 zile, reglementat la art.61 1 alin.1 din Legea
nr.101/2016, se calculează de la data la care sesizarea (contestaţia) a fost înregistrată la
Consiliu echivalează cu aprecierea faptului că sesizarea s-a făcut la această dată, în afara
termenului legal de contestare, în contra prevederii exprese de la art.8 alin.1 din Legea
nr.101/2016 care stabilesc că persoana care se consideră vătămată poate sesiza Consiliul în
termenul indicat în lege.
Mai mult, aşa cum rezultă din dispoziţia art.611 alin.1 din Legea nr.101/2016, atât
sesizarea Consiliului, cât şi constituirea cauţiunii legale reprezintă acte ale reclamantului,
care nu implică intervenţia Consiliului, astfel încât primirea contestaţiei la acesta să fie
determinantă în constituirea acestei cauţiuni.
Demersul Consiliului de a cere prezentarea dovezii de constituire a cauţiunii
reprezintă doar manifestarea rolului activ al acestuia în a obţine instrumentele necesare
aplicării prevederilor ce reglementează soluţionarea contestaţiei, inclusiv din punctul de
vedere al condiţiei de admisibilitate generată de constituirea cauţiunii legale. Cu alte
cuvinte, solicitarea Consiliului are ca scop doar asigurarea existenţei la dosarul cauzei a
560
dovezii îndeplinirii de către contestator, în termen, a obligaţiei prevăzute la art.61 1 alin.1
din Legea nr.101/2016, şi nu crearea în sarcina acestuia a unei obligaţii pe care legiuitorul
nu a condiţionat-o în vreun fel de intervenţia Consiliului.
În concluzie, sesizarea Consiliului se realizează la data la care actul de voinţă
(contestaţia) este transmis acestuia, contestatoarea fiind ţinută să facă dovada constituirii
cauţiunii în termen de 5 zile de la depunerea la oficiul poştal/serviciul de curierat a
contestaţiei, sub sancţiunea respingerii contestaţiei pentru neconstituirea în termen legal a
cauţiunii.
Într-o altă opinie, termenul de 5 zile de la data sesizării Consiliului prevăzut de art.611
alin.1 din Legea nr.101/2016 curge de la data înregistrării contestaţiei administrativ-
jurisdicţionale la CNSC.
Noțiunea de sesizare a Consiliului utilizată de Legea nr.101/2016 este similară noțiunii
de sesizare a instanţei, context în care sunt relevante prevederile art.192 alin.2 Cod
procedură civilă conform cărora „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în
condiţiile legii.”.
În egală măsură, procedura administrativ-jurisdicțională începe odată cu sesizarea
Consiliului, respectiv la momentul înregistrării contestaţiei. În consecinţă, termenul de 5 zile
de la sesizarea Consiliului, la care face referire art.611 alin.1 din Legea nr.101/2016, trebuie
interpretat prin raportare la data înregistrării contestaţiei de Consiliu.
Referirile la dispoziţiile art.183 Cod procedură civilă nu pot fi avute în vedere în
condiţiile în care această dispoziţie legală nu reglementează un alt moment la care este
sesizată instanţa de judecată. Inclusiv în situaţia în care actul de sesizare al instanţei este
transmis prin poştă/serviciu de curierat rapid, declanşarea procesului respectiv sesizarea
instanţei rămâne reglementată de art.192 Cod procedură civilă.
Sensul dispozițiilor art.183 Cod procedură civilă este explicit redat de normă,
respectiv de a da aceeaşi eficienţă, din perspectiva modalităţii de calcul a unui termen
procedural, atât înregistrării unei cereri la instanţă (noţiune echivalentă sesizării instanţei),
cât şi înregistrării cererii la un serviciu specializat de comunicare (noţiune evident distinctă
de cea a sesizării instanţei).
Această reglementare îşi găseşte aplicabilitate practică în situaţiile în care este
necesară verificarea respectării unui termen de procedură, ca interval de timp în care se
poate îndeplini actul de procedură – în cazul de faţă în sensul art.8 din Legea nr.101/2016,
o verificare a respectării termenului în care poate fi sesizat Consiliu presupune a da aceeaşi
eficienţă datei înregistrării cererii la Consiliu şi datei înregistrării contestaţiei la oficiu
poştal.
Acest caz de echipolenţă, recunoscut de legiuitor în materia stabilirii datei la care se
consideră împlinit termenul de sesizare a instanţei sau a autorităţii administrativ-
jurisdicţionale, nu poate fi însă utilizat pentru interpretarea unei noţiuni juridice distincte,
cea de sesizare a instanţei, cu atât mai mult cu cât există o reglementare explicită în acest
sens, cea a art.192 Cod procedură civilă.
De altfel, trebuie remarcat că termenul de 5 zile la care face referire art.611 din
Legea nr.101/2016 este determinabil printr-un interval maxim, calculat în raport de la
561
momentul de la care începe să curgă (cel al sesizării Consiliului). Pentru a calcula momentul
la care începe să curgă termenul pentru constituirea cauţiunii, au fost utilizate reglementări
(art.183 Cod procedură civilă) ce vizează situaţii echivalente pentru calculul momentului la
care un termen se împlineşte.
În sensul art.5 alin.3 Cod procedură civilă, în lipsa unor reglementări incidente în
cauză, se impun a fi avute în vedere dispoziţii legale privitoare la situaţii asemănătoare. Or,
dincolo de faptul că art.192 Cod procedură civilă reglementează expres noţiunea de sesizare,
modalitatea de calcul al unui termen procedural, din perspectiva împlinirii acestuia nu poate
fi considerată similară cu modalitatea de calcul a termenului în raport de data la care a
început să curgă.
Astfel, data de la care se calculează termenul de maxim 5 zile prevăzut de art.61 1
alin.1 din Legea nr.101/2016 este data la care contestaţia s-a înregistrat la Consiliu.

11.2 Opinia referentului

Opinia referentului este concordantă celei de-a doua opinii evidenţiate mai sus,
pentru argumentele expuse în susţinerea acesteia.

11.3 Opinia formatorului INM

Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune
de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului
Național de Soluționare a Contestațiilor prevede la art.611 alin.1 că ,,Pentru soluționarea
contestației formulate în condițiile art. 8 sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care
se consideră vătămată trebuie să constituie, în termen de maximum 5 zile de la data
sesizării Consiliului, o cauțiune stabilită după cum urmează: …”.
Așadar, expresia ce a generat practica judiciară neunitară este cea vizând ,,data
sesizării Consiliului”, în ipoteza transmiterii contestației formulate pe cale administrativ –
jurisdicțională prin serviciul poștal / de curierat, dat fiind că într-o astfel de situație există
o diferență de timp între data transmiterii și data înregistrării corespondenței. Astfel, o
opinie a fost exprimată în sensul că data sesizării Consiliului ar fi data trimiterii
corespondenței conținând contestația administrativ – jurisdicțională, iar o altă opinie a fost
exprimată în sensul că data litigioasă ar fi data înregistrării acelei corespondențe la Consiliul
Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC).
Lecturând ansamblul Legii nr.101/2016 se constată că respectiva expresie nu cunoaște
o definiție legală, respectiv se întâlnește în forma respectivă doar în conținutul art.611 alin.1
din Legea amintită.
Cu toate acestea, Legea nr.101/2016 utilizează o expresie similară, ce poate facilita
înțelegerea celei în discuție, anume ,,data sesizării … instanței” (art.32 alin.4, art.49 alin.2,
art.50 alin.4, art.55 alin.3 și alin.31, art.61 alin.2).
Deși nici această din urmă expresie nu este definită sau explicată în Legea
nr.101/2016, totuși reținem că art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că acest act legislativ
,,… se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
562
modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările
ulterioare, și cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în
măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.
Astfel, art.192 alin.2 Cod procedură civilă prevede că ,,Procesul începe prin
înregistrarea cererii la instanță, în condițiile legii.”., iar art.180 alin.1 din același act
normativ stabilește că ,,Termenele procedurale sunt stabilite de lege ori de instanță și
reprezintă intervalul de timp în care poate fi îndeplinit un act de procedură sau în care este
interzis să se îndeplinească un act de procedură.”.
În consecință, cum procesul începe prin înregistrarea cererii la instanță, iar nu prin
transmiterea către instanță prin serviciul poștal / de curierat a unei corespondențe ce
conține cererea de chemare în judecată, iar termenele instituite de art.32 alin.4, art.49
alin.2, art.50 alin.4, art.55 alin.3 și alin.31, art.61 alin.2 din Legea nr.101/2016 se impune a
fi utile în scopul atingerii finalității vizate de acele texte legale, deducem prin interpretare
logică, sistematică și gramaticală faptul că legiuitorul înțelege prin ,,data sesizării instanței”
momentul la care cererea de chemare în judecată se înregistrează pe rolul instanței
respective, iar nu momentul la care corespondența respectivă este expediată.
Referitor la această din urmă ipoteză, dacă prin reducere la absurd termenele indicate
de art.32 alin.4, art.49 alin.2, art.50 alin.4, art.55 alin.3 și alin.31, art.61 alin.2 din Legea
nr.101/2016 s-ar calcula de la momentul trimiterii corespondenței, atunci nu poate fi exclusă
situația în care, din cauza întârzierii serviciului poștal / de curierat, acțiunea părții
interesate să se înregistreze pe rolul instanței judecătorești ulterior împlinirii duratelor
respective, astfel că la data înregistrării acțiunii acele termene să fie deja epuizate. Or, o
astfel de consecință nu poate fi acceptată, întrucât termenele amintite nu ar mai fi utile
activității judecătorești.
Așadar, pentru expresia ,,data sesizării instanței” conchidem că momentul relevant
este cel al înregistrării acțiunii la instanța judecătorească, indiferent că aceasta se face
direct de persoana interesată la serviciul registratură sau ca urmare a unei corespondențe
trimise prin serviciul poștal / de curierat.
În mod corespunzător, nu identificăm argumente valide pentru a aprecia că ,,data
sesizării Consiliului” ar semnifica, după caz, data transmiterii contestației formulate pe cale
administrativ – jurisdicțională prin serviciul poștal / de curierat sau data înregistrării directe
la CNSC a contestației formulate pe cale administrativ – jurisdicțională.
În realitate, data litigioasă este data înregistrării contestației administrativ –
jurisdicționale la CNSC, indiferent că aceasta intervine direct sau ca urmare a unei
corespondențe transmise prin serviciul poștal / de curierat.
De altfel, expresia ,,data sesizării Consiliului” trebuie să aibă o semnificație unică
pentru orice contestator, iar nu un sens diferit în funcție de modalitatea în care contestația
sa administrativ – jurisdicțională a fost recepționată de CNSC.
Referitor la art.183 Cod procedură civilă, semnificația textului normativ este aceea
de a asimilare a trimiterii prin serviciul poștal / de curierat, înăuntrul termenului prevăzut
de lege, înregistrării sale direct la instanța judecătorească, în scopul verificării respectării
de către persoana interesată a unui termen procedural.
563
 Totuși, momentul începerii procesului, deci al sesizării instanței judecătorești, nu este
dat de art.183 Cod procedură civilă, ci de art.192 Cod procedură civilă.
În sfârșit, observând înțelesul obișnuit al noțiunii de ,,sesizare”, constatăm că acesta
implică o aducere la cunoștință, o înștiințare, a unei autorități despre un caz în vederea
cercetări și soluționării sale. Astfel, de esența ,,sesizării” sunt atât cererea propriu-zisă, cât
și recepționarea sa de către autoritatea petiționată.
În concluzie, însușindu-ne cea de-a doua opinie exprimată la nivelul Curții de Apel
Târgu-Mureș, propunem următoarea soluție:
→ ,,data sesizării Consiliului” de la care se calculează termenul de maximum 5 zile
prevăzut de art.611 alin.1 din Legea nr.101/2016 pentru constituirea cauțiunii este data la
care contestaţia formulată pe cale administrativ – jurisdicțională s-a înregistrat la Consiliul
Național de Soluționare a Contestațiilor.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția propusă de formatorul
INM.

12. Titlul problemei de drept: tardivitatea criticilor formulate în cadrul unei

proceduri de achiziţie publică de către ofertantul iniţial, declarat câştigător,
împotriva ofertei unui alt operator economic care a fost reintrodus în procedură în
urma admiterii unei contestaţii, dar pentru aspecte ce nu au făcut obiectul
reevaluării (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 26)

12.1 Practica judiciară

Curtea de apel constată existenţa unei probleme de drept soluţionate neunitar la
nivelul secţiilor de contencios administrativ ale acestei instanţe, în materia achiziţiilor
publice.
Concret, s-a pus următoarea întrebare:
În situaţia în care printr-un prim raport al procedurii un ofertant este declarat
câştigător, iar contestaţia formulată de ofertantul clasat pe locul 2 a cărui ofertă a fost este
respinsă sau clasată pe locul 2 a fost admisă de CNSC, dispunându-se reevaluarea ofertei
câştigătoare sau a ofertei respinse, în cea de-a doua contestaţie, şi care face obiectul cauzei,
ofertantul, care iniţial fusese câştigător, însă, în urma reevaluării, oferta sa, fie este respinsă
ca neconformă, fie este declarată necâştigătoare, mai poate formula critici împotriva
celeilalte oferte declarate câştigătoare în urma reevaluării, care nu au făcut obiectul
reevaluării dispuse în urma admiterii primei contestaţii, ci vizează aspecte care au făcut
obiectul evaluării iniţiale şi care nu fuseseră dezbătute cu ocazia soluţionării primei
contestaţii?
Într-o primă orientare (Decizia nr. 830/01.04.2021, dosar nr. 1012/2/2021) s-a
considerat că criticile din cea de-a doua contestaţie sunt tardive întrucât sunt formulate cu
depăşirea termenului legal prev. de art. 8 din Legea nr. 101/2016. S-a apreciat că, în
realitate, criticile vizează primul raport al procedurii şi care a dobândit caracter definitiv,

564
astfel că nu mai putea fi contestat în urma emiterii unui nou raport al procedurii prin care
s-au evaluat cu totul alte aspecte decât cele criticate prin contestaţie.
A fost invocată şi Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 66/2018 privitoare la
dezlegarea unei chestiuni de drept prin care s-a stabilit că „autoritatea contractantă
învestită cu reevaluarea ofertei în urma controlului de legalitate exercitat de Consiliul
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi/sau instanţa de judecată are posibilitatea de a
verifica toate elementele tehnice şi aspectele financiare ale ofertei apte a demonstra
admisibilitatea ei, dacă din mijloacele de probă administrate nu rezultă verificarea lor
anterioară”.
Prin urmare, în condiţiile în care exista o verificare anterioară a unei oferte cu privire
la îndeplinirea cerinţelor tehnice, comisia de evaluare nu mai putea face o reevaluare a
acestor aspecte necontestate, ci doar a aspectelor la care s-a referit decizia instanţei de
judecată sau a unor alte aspecte neverificate anterior.
S-a mai arătat că interesul ofertantului de a formula contestaţie, nu s-a născut la
momentul declarării celeilalte oferte ca fiind câştigătoare, ci la momentul formulării primei
contestaţii de către ofertantul advers, când putea să-şi dea seama că, în ipoteza admiterii
contestaţiei, acest operator economic avea şanse mari să fie declarat câştigător, dat fiind
că avea o ofertă financiară mai bună.
Într-o a doua orientare (decizia nr. 1871/30.09.2021, dosar nr. 5659/2/2021), s-a
considerat că respectarea termenului de formulare a contestaţiei trebuie raportată la cel
de-al doilea raport al procedurii, care este actul autorităţii contractante considerat
prejudiciabil de către contestatoare.
S-a avut în vedere faptul că ofertantul declarat iniţial câştigător nu avea interes să
conteste primul raport al procedurii întrucât avea o poziţie favorabilă în clasament ce nu-i
justifica la acel moment contestaţia.
S-a mai reţinut că, a nu recunoaşte părţii dreptul de a contesta oferta adversarului,
în niciun moment al procedurii - deoarece când era în termen nu avea interes, iar când a
devenit interesat pierduse deja termenul, ar echivala cu o lipsire a părţii de un acces efectiv
la justiţie.

12.2 Opinia referentului s-a exprimat în sensul primei orientări având în vedere că
nu a fost respectat termenul legal de formulare a contestaţiei prev. de art. 8 alin. 1 din
Legea nr. 101/2016 şi care curge începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul
autorităţii contractante considerat nelegal.
De asemenea, ofertantul iniţial declarat câştigător îşi putea apăra drepturile, chiar şi
în prima contestaţie formulată de ofertantul advers, prin formularea unei cereri de
intervenţie principală, admisibilă conform prevederilor art. 17 alin. 3 din Legea nr. 101/2016
şi care putea fi formulată până la soluţionarea primei contestaţii de către Consiliu.

565
 Este adevărat că, în cea de-a doua speţă, instanţa respinsese anterior o contestaţie a
primului ofertant declarat câştigător, ca lipsită de interes, însă chestiunea rămâne una care
creează dificultăţi de interpretare având în vedere că, de cele mai multe ori, în practică,
se constată că ofertanţii câştigători nu înţeleg să formuleze cereri de intervenţie sau
contestaţii proprii în situaţia formulării unor contestaţi de către ofertanţii respinşi sau
necâştigători.

12.3 Opinia formatorului INM

12.3.1 Textul legal supus interpretării
Potrivit art. 8 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de
atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, (1) Persoana care se consideră vătămată
de un act al autorităţii contractante poate sesiza Consiliul în vederea anulării actului
autorităţii contractante, obligării acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri
de remediere, precum şi pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
în termen de:
a) 10 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul
autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată a procedurii
de achiziţie publică/sectorial sau de concesiune este egală sau mai mare decât pragurile
valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare, potrivit legislaţiei privind
achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind
concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
b) 7 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul autorităţii
contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de
achiziţie publică/sectorială sau de concesiune este mai mică decât pragurile valorice în
raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene a anunţurilor de participare, potrivit legislaţiei privind achiziţiile
publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de
lucrări şi concesiunile de servicii.
(2) În cazul în care contestaţia priveşte conţinutul documentaţiei de atribuire,
publicată în Sistemul electronic de achiziţii publice, denumit în continuare SEAP, data
luării la cunoştinţă este data publicării documentaţiei de atribuire.
Alte dispoziţii legale incidente:
Art.17 alin.3 din Legea nr. 101/2016 Până la soluţionarea contestaţiei de către
Consiliu, operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv,
după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire pot formula cerere
de intervenţie voluntară în litigiu, potrivit prevederilor Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, în termen de 10 zile de la
data publicării în SEAP a contestaţiei. În cazul procedurilor a căror iniţiere nu se

566
realizează prin publicare în SEAP, termenul de 10 zile se calculează de la data comunicării
contestaţiei.
Art.26 alin.2: „Cu respectarea principiului disponibilităţii, Consiliul examinează din
punctul de vedere al legalităţii şi temeiniciei actul atacat şi poate: a) pronunţa o decizie
prin care îl anulează în tot sau în parte; b) obliga autoritatea contractantă să emită un
act/să adopte măsurile necesare restabilirii legalităţii, cu indicarea clară şi precisă a
operaţiunilor care urmează a fi realizate de autoritatea contractantă;c) anula procedura de
atribuire, în situaţia în care nu este posibilă remedierea actului atacat.”.
Art.26 alin.4: „În situaţia în care, în cursul soluţionării contestaţiei, Consiliul
apreciază că, în afară de actele atacate de contestator, există alte acte care încalcă
prevederile legislaţiei în materia achiziţiilor publice, achiziţiilor sectoriale sau concesiunilor,
după caz, şi la care nu s-a făcut referire în contestaţie, sesizează atât Agenţia Naţională
pentru Achiziţii Publice, denumită în continuare ANAP, şi Curtea de Conturi şi transmite în
acest sens toate datele şi/sau documentele relevante în susţinerea sesizării, cât şi
autoritatea contractantă.
Art.26 alin. (5): „În cazul în care admite contestaţia şi dispune luarea de măsuri de
remediere, Consiliul precizează şi termenul în care acestea trebuie duse la îndeplinire de
către autoritatea contractantă, care nu va fi mai scurt decât termenul de exercitare a căii
de atac împotriva deciziei Consiliului.
Art.26 alin. (7) „În cazul admiterii contestaţiei, dacă se constată că nu pot fi dispuse
măsuri de remediere care să permită continuarea legală a procedurii de atribuire, Consiliul
dispune anularea procedurii de atribuire.”
Art.26 alin. (10^1) În situaţia în care contestaţia vizează rezultatul procedurii de
atribuire şi se dispune reevaluarea ofertelor, Consiliul va indica în mod clar şi precis
limitele reevaluării, respectiv identitatea ofertelor care fac obiectul reevaluării,
etapa/etapele procedurii de atribuire vizată/vizate de reevaluare şi măsurile concrete pe
care le va adopta autoritatea contractantă în cadrul reevaluării.

12.3.3 Soluționarea problemei de drept

Pentru a răspunde la întrebarea dacă ofertantul declarat iniţial câştigător, urmare a
admiterii de către CNSC a contestaţiei formulate de ofertantul clasat pe locul 2 a cărui ofertă
a fost respinsă sau clasată cu consecinţa reevaluării ofertei câştigătoare sau a ofertei
respinse, iar în urma reevaluării, oferta sa, fie este respinsă ca neconformă, fie este
declarată necâştigătoare, în cea de a doua contestaţie mai poate formula critici împotriva
celeilalte oferte declarate câştigătoare în urma reevaluării, care existau la momentul
evaluării iniţiale dar nu au fost invocate, prin urmare nu fuseseră dezbătute cu ocazia
soluţionării primei contestaţii, trebuie pornit de la Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
nr. 66/2018 privitoare la dezlegarea unei chestiuni de drept prin care s-a stabilit că
„autoritatea contractantă învestită cu reevaluarea ofertei în urma controlului de legalitate
exercitat de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi/sau instanţa de judecată
are posibilitatea de a verifica toate elementele tehnice şi aspectele financiare ale ofertei

567
apte a demonstra admisibilitatea ei, dacă din mijloacele de probă administrate nu rezultă
verificarea lor anterioară”.
Potrivit pct.76 din această decizie, „Infirmarea deciziei de inadmisibilitate a ofertei,
ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C. sau de instanţa de contencios
administrativ, obligă comisia de evaluare din cadrul autorităţii contractante de a proceda la
reevaluarea ofertei, prin verificarea celorlalte aspecte care caracterizează admisibilitatea
acesteia şi care nu au fost cercetate la prima evaluare, fără a avea posibilitatea extinderii
acestui proces de verificare cu privire la cele pe care le-a verificat în etapa de evaluare,
conform art. 65 alin. (2) şi art. 133 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea
Guvernului nr. 395/2016, şi care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere sau
contestări, raportul de evaluare în măsura în care le confirmă, privit ca act administrativ,
fiind definitiv şi executoriu sub acest aspect. Cu atât mai mult, în situaţia dată, nu se poate
extinde procesul de reevaluare asupra celorlalte oferte declarate ca admisibile sau
inadmisibile şi în privinţa cărora raportul de evaluare nu a fost contestat, fiind contrar
principiului securităţii juridice declararea ca neconformă sau inacceptabilă a unei oferte
declarate anterior admisibilă sau invers, conduită care echivalează cu o revocare a unui act
administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Un prim aspect ce se impune a fi menţionat este că nu se poate prezuma că dacă
ofertantul declarat iniţial câştigător nu a formulat contestaţie, pentru că nu avea interes,
aspectele de neconformitate, inadmisibilitate sau de fond ale ofertei clasată pe locul 2 nu
au fost verificate de comisia de evaluare, dimpotrivă există prezumţia că această comisie a
parcurs toate etapele evaluării şi urmare a analizei ofertelor a stabilit clasamentul final,
atâta vreme cât din dosarul achiziţiei rezultă o verificare atât a condiţiilor de admisibilitate
cât, a conformităţii cu documentaţia de atribuire şi o operaţiune de verificare a îndeplinire
a cerinţelor stabilite de autoritatea contractantă şi o stabilire a ierarhiei.
Aşa cum s-a reţinut şi la pct.81 din decizie, „Exercitarea controlului de legalitate
administrativ-jurisdicţional sau jurisdicţional şi invalidarea concluziei de inadmisibilitate a
ofertei la care a ajuns comisia prin raportul de evaluare întocmit obligă autoritatea
contractantă de a proceda la reluarea operaţiunii de evaluare a acestei oferte de la etapa
contestată, conform celor dispuse prin decizia C.N.S.C. sau hotărârea instanţei, comisia
nefiind îndreptăţită a relua verificarea criteriilor deja analizate, raportul de evaluare, în
măsura în care le atestă, fiind irevocabil sub acest aspect.
Aşadar, necontestarea ofertei clasate pe locul doi nu înseamnă neverificarea tuturor
elementelor tehnice şi aspectelor financiare ale ofertei apte a demonstra admisibilitatea ei
de către comisia de evaluare, ofertantul declarat câştigător invocând faptul că nu avea
interes să conteste aceste aspecte.
Acest argument este valabil în privinţa interesului formulării contestaţiei, însă, în
momentul în care s-a formulat o contestaţie de către ofertantul clasat pe locul doi ofertantul
câştigător dobândeşte interes legitim născut şi actual de a contesta oferta acestuia şi de a
invoca aspectele de inadmisibilitate, neconformitate sau elementele avute în vedere, în
opinia acestuia, nelegal şi netemeinic de către comisia de evaluare.
568
 Astfel, remediul eficient şi efectiv este formularea unei cereri de intervenţie
voluntară, de către ofertantul declarat câştigător, în condiţiile art.17 alin.3 din Legea nr.
101/2016 până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliu, potrivit prevederilor Legii nr.
134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, în
termen de 10 zile de la data publicării în SEAP a contestaţiei, sau în cazul procedurilor a
căror iniţiere nu se realizează prin publicare în SEAP, în termen de 10 zile de la data
comunicării contestaţiei.
Această cerere de intervenţie voluntară este una principală, conferind
intervenientului o poziţie procesuală identică celei de contestator, acesta putând să-şi facă
toate apărările şi să invoce toate aspectele de nelegalitate şi netemeinicie a soluţiei comisiei
de evaluare cu privire la oferta clasată pe locul doi, fiind similară unui apel sau recurs
incident, reglementate de Codul de procedură civilă.
Ca măsură de remediu se impune, având în vedere şi soluţiile pe care le poate
pronunţa Consiliul, în cazul admiterii contestaţiei, potrivit art.26 alin. 5 şi 7, dispune luarea
de măsuri de remediere, cu precizarea termenului în care acestea trebuie duse la îndeplinire
de către autoritatea contractantă, ori, dimpotrivă dacă constată că nu pot fi dispuse măsuri
de remediere care să permită continuarea legală a procedurii de atribuire, poate dispune
anularea procedurii de atribuire.
Mai mult, există posibilitatea ca, potrivit art.26 alin. (10^1), în situaţia în care
contestaţia vizează rezultatul procedurii de atribuire şi se dispune reevaluarea ofertelor,
Consiliul să indice în mod clar şi precis limitele reevaluării, respectiv identitatea ofertelor
care fac obiectul reevaluării, etapa/etapele procedurii de atribuire vizată/vizate de
reevaluare şi măsurile concrete pe care le va adopta autoritatea contractantă în cadrul
reevaluării.
Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie
1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind
aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții
publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în JOCE, seria L, nr. 395
din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, iar potrivit art.3 din
Directivă „Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește
contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE, deciziile luate de
autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate
de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în
temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor
publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.
Participanţii prezenţi în procedurile de achiziţie publică cu oferte au posibilitatea
rezonabilă de a cunoaşte modul de derulare a procedurilor de achiziţie publică, principiile
acesteia, legislaţia fiind previzibilă şi predictibilă, putând anticipa eventuale consecinţe ale
derulării unor proceduri jurisdicţionale, având obligaţia de a urma întocmai procedurile de
remediu, în vederea derulării lor cât mai rapide, scopul comun fiind încheierea cât se poate
de repede a contractului de achiziţie publică, pentru ca autoritatea contractantă să-şi
realizeze scopurile.
569
 Prin urmare, în raport de soluţia pronunţată în Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie nr. 66/2018 privitoare la dezlegarea unei chestiuni de drept, în concordanţă cu
principiile stabilite de Directiva de remediu şi cu ansamblul reglementării interne analizate,
apreciem că în situaţia în care ofertantul declarat câştigător nu a formulat la rândul său
contestaţie faţă de soluţia comisiei de evaluare cu privire la oferta clasată pe locul 2 şi nu a
formulat nici cerere de intervenţie în condiţiile art.17 alin.3 din Legea nr. 101/2016, după
ce a luat cunoştinţă de contestaţia formulată de acesta din urmă, ulterior reevaluării, nu
mai poate formula pe calea contestaţiei critici cu privire la aspectele supuse evaluării
comisiei în faza iniţială şi necontestate.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea şi aplicarea art. 8 raportat la art.17 alin.3 şi art.26 din Legea nr.
101/2016, ofertantul declarat iniţial câştigător, care nu a formulat la rândul său contestaţie
faţă de soluţia comisiei de evaluare cu privire la oferta clasată pe locul 2 şi nu a formulat
nici cerere de intervenţie în condiţiile art.17 alin.3 din Legea nr. 101/2016 după ce a luat
cunoştinţă de contestaţia formulată de acesta din urmă, ulterior reevaluării, nu mai poate
formula pe calea contestaţiei critici cu privire la aspectele ce au făcut obiectul evaluării
comisiei de atribuire în faza iniţială şi necontestate.

12.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-a opus Curtea de Apel Iași), participanții au susținut propunerea
formatorului INM.

VI. PROBLEME DE PROCEDURĂ CIVILĂ INCIDENTE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

1. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, invocată în condiţiile art. 4 din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, direct în recurs. Corelarea
dispoziţiilor art. 4 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu
dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. care instituie expres şi limitativ cazurile de
casare, recursul fiind conceput ca o cale extraordinară de atac pentru motive de
nelegalitate, nu şi de netemeinicie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava,
23-24 octombrie 2014, pg. 15)

Nu au fost identificate situaţii de practică neunitară, dar problema a fost ridicată, după
intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, în cauzele de contencios administrativ
în care recurentul a înţeles să invoce, pentru prima dată în cererea de recurs, pe lângă
cazurile de casare prevăzute expres şi limitativ de art. 488 NCPC(care au în vedere un control
de legalitate al sentinţei recurate, iar nu al temeiniciei acesteia) şi excepţia de nelegalitate
a unui act administrativ cu caracter individual în legătură cu fondul litigiului.
570
 Cu privire la acest punct, au fost formulate următoarele observații:
- interpretării potrivit căreia este inadmisibilă invocarea excepției de nelegalitate
direct în recurs i se opune regula efectului util de interpretare a normei juridice (o normă
trebuie interpretată în sensul în care produce efecte juridice, și nu în sensul în care nu
produce), în speță a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 (care permit verificarea
legalității unui act administrativ cu caracter individual oricând pe parcursul procesului),
care, ar fi astfel, lipsită de orice efect.
- Art. 20 din Legea nr. 554/2004 este aplicabil și după intrarea în vigoare a noului Cod
de procedură civilă, având în vedere caracterul special al legii contenciosului administrativ
(exceptarea materiei contenciosului administrativ fiind expresă – art. 7 alin. 3 din Legea nr.
76/2012 de punere în aplicare a NCPC).
- De la regula atacării cu recurs în materia contenciosului administrativ sunt prevăzute
2 excepții - cauzele referitoare la contravenții, în care hotărârea primei instanțe se atacă
cu apel și cererile privind rezoluțiunea, rezilierea și anularea contractelor de achiziție
publică adresate primei instanțe. Practica ICCJ în materia contractelor de achiziție este în
sensul căii de atac a recursului iar în materia contravențiilor, a apelului.
- Calea de atac în materia contractelor de achiziție rămâne o problemă controversată
prin prisma succesiunii în timp a reglementărilor. Astfel, între perioada publicării Legii nr.
76/2012 care prevedea calea de atac a apelului și data intrării ei efective în vigoare a fost
adoptată O.G. nr. 77/2012 care modifică dispozițiile art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006,
prevăzând calea de atac a recursului împotriva hotărârii primei instanțe. În acest context,
este de discutat dacă dispozițiile art. 27616, astfel cum au fost modificate, pot fi considerate
abrogate o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, în lumina dispozițiilor art. 83 lit.
k) din acest act normativ. Pe de altă parte, în susținerea soluției că în această materie se
aplică în continuare dispozițiile art. 27616 poate fi invocat faptul că prin legea de aprobare
a O.G. nr. 77/2012 (Legea nr. 193/2013), adoptată după intrarea în vigoare a Legii nr.
76/2012, a fost menținută calea de atac a recursului.
În finalul dezbaterii pe acest punct, s-a concluzionat că este admisibilă excepția de
nelegalitate invocată pe temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în faza
recursului. Totodată, fiind pus în discuție caracterul restrictiv al dispozițiilor art. 497 NCPC,
în ceea ce privește soluția exclusivă a trimiterii, în caz de casare de către ICCJ, s-a opinat
că recursul în casație, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 497 NCPC, se aplică
doar în materie civilă, în materia contenciosului administrativ rămânând aplicabile
dispozițiile speciale, respectiv art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.36 din 7 noiembrie 2016 (dosar nr.1867/1/2016) s-a admis sesizarea
formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul
nr. 4225/117/2014*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi s-a stabilit că:
Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter individual, direct în recurs.

571
 2. Soluţiile pronunţate cu privire la admisibilitatea recursului prin care se critică
cuantumul cheltuielilor de judecată acordate de instanţa de fond prin raportare
la dispoziţiile art. 488 pct. 8 NCPC (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava,
23-24 octombrie 2014, pg. 10)

Problema pusă în discuție vizează ipoteza în care instanța de fond s-a pronunțat asupra
cheltuielilor de judecată (în sensul admiterii în parte, respingerii sau reducerii cuantumului
acestora), aspect care este criticat pe calea recursului, respectiv dacă aspectele privind
cheltuielile de judecată și care vizează elemente de procedură pot fi încadrate în motivul
de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 NCPC care, în prezent, face trimitere la norme de drept
material.
Opinia îmbrățișată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost în sensul că, în
această ipoteză, critica privind cheltuielile de judecată poate face obiectul recursului, fiind
în prezența unui caz, cu specific procedural, al răspunderii civile delictuale, în care urmează
a fi efectuate verificări cu privire la culpa procesuală a părții căzute în pretenții.
În ceea ce privește ipoteza în care instanța de fond a omis să se pronunțe asupra
cheltuielilor de judecată, partea are la îndemână procedura completării dispozitivului.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 3/2020 s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de
conducere al Curţii de Apel Braşov şi s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din Codul de
procedură civilă, motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond
s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă,
asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor,
solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare
prevăzute de art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

3. Soluţionarea cererii de abţinere de către instanţa superioară în cazul în care la

instanţa de fond nu se poate alcătui completul de judecată (art.50 alin. 2, art.52
din Codul de procedură civilă) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova,
17-18 octombrie 2019, pg. 63)

3.1 Practica judicară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că aceasta
vizează litigiile în care parte litigantă figurează un coleg judecător din cadrul instanței
572
respective (motivul cererii de abţinere fiind starea de colegialitate – prin trimitere la
dispoziţiile art.42 pct.13 din Codul de procedură civilă) sau chiar instanţa pe rolul căreia se
află litigiul (exemplu: litigii privind drepturile salariale). Completul iniţial învestit a formulat
cerere de abţinere de la soluţionarea litigiului principal, iar ulterior, prin aplicarea
dispoziţiilor art.110 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
completurile învestite cu soluţionarea cererii de abţinere, apreciind că sunt în aceeaşi
situaţie de incompatibilitate, au considerat că nu pot analiza cererea de abţinere,
obiectivitatea analizării cererii de abţinere fiind pusă sub semnul îndoielii.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în cazul în care motivele de abţinere sunt identice
pentru toţi judecătorii, cererile de abţinere urmează a fi formulate succesiv (de tipul cerere
de abţinere de la soluţionarea cererii de abţinere), iar pentru ipoteza în care nu se poate
alcătui completul, se va face aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură
civilă. Această soluţie procedurală satisface exigenţa de obiectivitate în analiza unei cereri
de abţinere de către judecătorul aflat în aceeaşi situaţie de incompatibilitate cu judecătorul
anterior care a formulat cererea de abţinere.
(B) Într-o altă opinie, s-a considerat că în situaţia în care motivele sunt/nu sunt identice
pentru toţi judecătorii, cât timp cererea de abţinere este o cerere incidentală în cadrul unui
proces aflat în desfăşurare, judecătorii trebuie să se abţină de la soluţionarea litigiului
principal (chiar dacă nu au fost încă învestiţi cu soluţionarea litigiului principal) şi nu de la
soluţionarea cererii de abţinere anterioară, această soluţie răspunzând cerinţei unei
gestionări mai rapide a dosarului. În ipoteza în care nu se poate constitui completul, se va
face aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură civilă. S-au invocat art.43 şi
art.46 din Codul de procedură civilă, în sensul în care judecătorul poate formula cerere de
abţinere numai în situaţia în care este/face parte din completul căruia pricina i-a fost
repartizată spre soluţionare, aşa încât trebuie să se pronunţe cu privire la cererea de
abţinere şi numai în măsura în care, urmare a admiterii cererii de abţinere, ulterior este
învestit cu soluţionarea litigiului principal va putea formula, la rândul său, cerere de
abţinere, cu aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură civilă, dacă este
cazul.

3.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

Art.50 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, prevede că
„(1) Abţinerea sau recuzarea se soluţionează de un alt complet al instanţei respective, în
compunerea căruia nu poate intra judecătorul recuzat sau care a declarat că se abţine.
Dispoziţiile art. 47 alin. (4) rămân aplicabile. (2) Când, din pricina abţinerii sau recuzării,
nu se poate alcătui completul de judecată, cererea se judecă de instanţa ierarhic
superioară.”.

573
 Art.110 alin.1 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
aprobat prin Hotărârea CSM nr.1375/2015 prevede că „Incidentele procedurale referitoare
la incompatibilitatea, recuzarea sau abţinerea tuturor membrilor completului de judecată,
se vor soluţiona de completul cu numărul imediat următor, care judecă în aceeaşi materie.
Dacă în materia respectivă nu mai există decât un singur complet de judecată, incidentele
procedurale referitoare la toţi membrii completului se vor soluţiona de acesta. Dacă nu mai
există un complet care judecă în acea materie, incidentele vor fi soluţionate de completul
din materia şi după regulile stabilite de colegiul de conducere al instanţei.”.
Din situaţia de fapt descrisă de autorul sesizării reiese că, în contextul relaţiilor de
colegialitate dintre o parte judecător şi ceilalţi judecători ai instanţei, ce se găsesc învestiţi
cu judecarea procesului părţii respective, aceştia din urmă au formulat declaraţii de
abţinere, mai întâi titularul completului pe rolul căruia a fost repartizat aleatoriu dosarul
respectiv, iar apoi fiecare dintre judecătorii cărora le-a fost transmisă succesiv spre
soluţionarea cererea de abţinere a antecesorului lor.
Reţinem aşadar că judecătorul iniţial învestit s-a abţinut de la soluţionarea procesului
vizând partea coleg judecător, iar ceilalţi judecători s-au abţinut pe rând de la soluţionarea
cererilor de abţinere formulate de fiecare dintre judecătorii învestiţi anterior cu o cerere
de abţinere.
În acest context, în măsura în care toţi judecătorii instanţei respective, desemnaţi
potrivit regulilor colegiului de conducere, au formulat declaraţie de abţinere, devine
aplicabil art.50 alin.2 Cod procedură civilă, deoarece nu se poate alcătui completul care să
judece declaraţia de abţinere formulată de judecătorul învestit cu soluţionarea declaraţiei
de abţinere a judecătorului învestit cu procesul concret, astfel că instanţa superioară va
soluţiona declaraţiile de abţinere formulate, începând cu ultima.
Mai arătăm că învestirea instanţei superioare în cond. art.50 alin.2 Cod procedură civilă
ar trebui să intervină în momentul formulării declaraţiei de abţinere de către toţi judecătorii
instanţei respective, desemnaţi potrivit regulilor colegiului de conducere în cond. art.110
din Regulamentul de ordine interioară, tocmai pentru a se asigura respectarea termenului
rezonabil de judecare a procesului.
În funcţie de soluţia pronunţată de instanţa superioară, dosarul va fi restituit instanţei
iniţial învestite şi completelor respective (dacă intervine respingere abţinerii) sau va fi
trimisă pricina la o altă instanţă de acelaşi grad din circumscripţia sa (dacă intervine
admiterea tuturor declaraţiilor de abţinere).
Cât despre motivul de abţinere pentru considerente de colegialitate cu partea (care are
calitate de judecător), invocat de judecătorul ce soluţionează declaraţia de abţinere
formulată de judecătorul iniţial învestit cu procesul, iar apoi invocat de judecătorul următor
care ar formula pentru acelaşi motiv declaraţie de abţinere la rândul său de la soluţionarea
declaraţiei de abţinere anterioare, art.42 alin.1 prevede că „Judecătorul este, de asemenea,
incompatibil de a judeca în următoarele situaţii: (…) 13. atunci când există alte elemente
care nasc în mod întemeiat îndoieli cu privire la imparţialitatea sa.”.
Analiza acestui din urmă motiv legal de incompatibilitate este una contextuală, de la caz
la caz, implicând verificarea existenţei unor elemente care să nască în mod întemeiat
îndoieli cu privire la imparţialitatea acelui judecător.

574
 În general, pentru judecătorul învestit cu declaraţia de abţinere formulată de un alt
judecător, aspectul relaţiei de colegialitate cu partea din dosar (în sensul că partea
respectivă este judecător al acelei instanţe) nu ar trebui să constituie un element care să
nască îndoieli cu privire la imparţialitatea sa, întrucât judecătorul învestit cu abţinerea nu
este chemat să soluţioneze cererea de chemare în judecată, ci un incident cu privire la
compunerea completului de judecată, analizând dacă relaţia de colegialitate dintre
judecător şi parte justifică sau nu incidenţa art.42 alin.1 pct.13 Cod procedură civilă.
În concluzie, conchidem că un judecător învestit cu soluţionarea declaraţiei de
abţinere nu se află de principiu în aceeaşi situaţie cu judecătorul învestit cu judecarea
cererii de chemare în judecată, motiv pentru care nu se află de principiu într-o ipoteză
identică acestui din urmă judecător din perspectiva cazului de incompatibilitate prev.
de art.42 alin.1 pct.13 Cod procedură civilă; dacă însă toţi judecătorii instanţei
respective se vor abţine pe rând de la soluţionarea chestiunii abţinerii vizându-l pe
judecătorul iniţial învestit, devine incident art.50 alin.2 Cod procedură civilă, astfel că
se va judeca la instanţa superioară chestiune abţinerii, analiza urmând a se efectua în
ordinea inversă a declaraţiilor de abţinere formulate, cu consecinţa restituirii dosarului
la instanţa iniţial învestită (dacă intervine respingerea oricărei declaraţii de abţinere)
sau a trimiterii pricinii la o altă instanţă de acelaşi grad din circumscripţia sa (dacă
intervine admiterea tuturor declaraţiilor de abţinere).

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

4. Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 457 C. proc. civ. Soluţia instanţei de

control judiciar în ipoteza în care partea exercită o cale de atac greşită, diferită
de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 24)

• O primă soluţie este în sensul respingerii ca inadmisibilă a căii de atac declarate greşit,
diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (dosarul nr. 27/64/2016,
dosarul nr. 6128/62/2014, dosarul nr. 837/119/2015), pentru următoarele argumente:
- dispoziţiile art. 457 alin. (1) C. proc. civ. prevăd că hotărârea judecătorească este
supusă căilor de atac prevăzute de lege, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei. Astfel,
în situaţia exercitării unei căi de atac neprevăzute de lege, deşi calea de atac legală a fost
corect menţionată în dispozitivul hotărârii, s-a opinat în sensul respingerii ca inadmisibilă a
respectivei căi de atac.

575
 -alineatele (2), (3) şi (4) ale art. 457 C. proc. civ. sunt aplicabile în ipoteza în care
hotărârea atacată prevede menţiuni inexacte referitoare la calea de atac. Astfel, dispoziţiile
art. 457 alin. (4) C. proc. civ. reglementează procedura de urmat în situaţia recalificării căii
de atac incorect indicată în sentinţa atacată, această soluţie fiind alternativă faţă de cea
reglementată de art. 457 alin. (3) C. proc. civ.
- dispoziţiile art. 152 C. proc. civ. care permit calificarea căii de atac în condiţiile în
care se poate reţine o eroare în denumirea cererii nu sunt aplicabile atunci când din cuprinsul
cererii nu rezultă nici un element care să conducă la concluzia existenței unei erori în ce
priveşte denumirea căii de atac, nefiind indicat niciun element care să conducă la concluzia
că, în realitate, s-a intenţionat exercitarea căii de atac legal şi corect indicată în cuprinsul
hotărârii atacate.
- partea îşi va asuma consecinţele declarării unei căi de atac neprevăzute de lege, alta
decât cea indicată corect în hotărârea atacată, astfel că, în ipoteza în care, de exemplu va
declara apel în loc de recurs, şi nu-l va motiva în termen, instanţa de control judiciar va
aplica sancţiunea anulării recursului;
- aplicarea prevederilor art. 457 alin. (4) C. proc. civ. în cazul în care partea exercită o
cale de atac greşită, diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate, ar
conduce la consecinţa ca partea aflată în culpa procesuală a de a nu fi exercitat calea de
atac legală şi corect indicată în hotărârea atacată să beneficieze de un nou termen pentru
declararea sau motivarea căii de atac prevăzute de lege, fapt de natură să îi creeze un
avantaj nejustificat în raport cu partea adversă.

• O a doua soluţie este în sensul recalificării căii de atac greşit formulate (dosarul
nr. 3275/62/2013, dosarul nr. 2933/62/2014, dosarul nr. 2823/62/2015), cu motivarea că
prevederile art. 457 alin. (4) C. proc. civ. nu îngrădesc dreptul judecătorului de a recalifica
calea de atac doar în ipoteza prevăzută de alin. (3) al aceluiaşi articol, respectiv atunci când
calea de atac a fost greşit formulată în considerarea menţiunii inexacte din dispozitivul
hotărârii atacate.
În această opinie, art. 457 alin. (4) C. proc. civ. reglementează situaţia exercitării unei
alte căi de atac decât cea prevăzută de lege (indiferent dacă aceasta a fost sau nu corect
indicată în hotărârea atacată), instanţa de control judiciar urmând a recalifica calea de
atac, legiuitorul prevăzând curgerea unui nou termen de la pronunţare, respectiv de la
comunicarea încheierii de recalificare, pentru motivarea, respectiv declararea căii de atac
prevăzute de lege.

Notă
Problema a fost supusă dezbaterii cu ocazia Întâlnirii președinților secțiilor civile ale
curților de apel, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 2015102.
Participanții la întâlnire au îmbrățișat, în unanimitate, punctul de vedere al catedrei
de drept civil din cadrul INM, conform căruia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.
457 C. proc. civ. urmează a fi operate următoarele distincții:
1. În ipoteza în care hotărârea atacată conține în dispozitivul său o mențiune inexactă
cu privire la calea de atac, iar partea declară calea de atac prevăzută de lege, nu se impune
nici calificarea căii de atac, prevăzută de art. 152 C. proc. civ., nici recalificarea acesteia,
menționată la art. 457 alin. (4) C. proc. civ. și nici aplicarea art. 457 alin. (3) C. proc. civ.

102
Minuta întâlnirii este disponibilă pe pagina web a INM, la secțiunea Asistență documentară pentru magistrați - http://inm-
lex.ro/fisiere/d_1164/Intalnirea%20presedintilor%20sectiilor%20civile,%20Iasi,%207-8%20mai%202015.pdf
576
vizând respingerea căii de atac ca inadmisibilă, ci instanţa va proceda la soluţionarea
acesteia în consecinţă.
2. În ipoteza în care hotărârea atacată conține în dispozitivul său o mențiune inexactă
cu privire la calea de atac, iar partea declară acea cale de atac indicată greşit de instanța
care a pronunțat hotărârea, instanța de control judiciar are două posibilități, a căror
existenţă poate fi dedusă având în vedere următoarele considerente:
– modalitatea de redactare a textului art. 457 alin. (3) C. proc. civ. („dacă instanța
respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege”) denotă că instanța are și
posibilitatea să nu respingă astfel calea de atac, ci să o recalifice, potrivit art. 457 alin. (4)
C. proc. civ.;
– textul art. 457 alin. (4) C. proc. civ. nu ar mai avea aplicabilitate și justificare
pertinentă. Astfel, dacă s-ar considera că art. 457 alin. (4) C. proc. civ. este incident în
situația în care partea declară o cale de atac neprevăzută de lege, deși prima instanță a
indicat corect calea de atac în dispozitivul hotărârii atacate, iar instanța de control judiciar
ar trebui să-i acorde un nou termen pentru declararea și motivarea căii de atac prevăzute
de lege, aceasta ar echivala cu o prelungire nejustificată a termenului legal (de pildă, partea
ar avea tot interesul ca în mod intenționat să declare o cale de atac neprevăzută de lege
pentru a beneficia de o prelungire a termenului de motivare a acesteia).
În consecință, în ipoteza în discuție, instanța de control judiciar va putea opta pentru
una dintre următoarele două soluții:
– să respingă calea de atac ca inadmisibilă, potrivit art. 457 alin. (3) C. proc. civ., cu
consecinţa comunicării, din oficiu, a hotărârii pronunțate de instanța de control judiciar
tuturor părţilor care au luat parte la judecata în care s-a pronunţat hotărârea atacată;
– să recalifice calea de atac, potrivit art. 457 alin. (4) C. proc. civ., cu consecința
comunicării încheierii de recalificare către părțile lipsă.
Raportat la această ultimă ipoteză, dacă partea declară apel, cale de atac incorect
indicată de prima instanță în dispozitivul hotărârii atacate, instanța de control judiciar poate
proceda la recalificarea căii de atac exercitate din apel în recurs, prin încheiere, cu punerea
în prealabil a acestui aspect în discuția contradictorie a părților. Această încheiere este
supusă comunicării către părțile care au lipsit de la termenul de judecată în care s-a dispus
recalificarea. Din această prevedere legală se deduce, implicit, obligaţia în sarcina instanţei
de amânare a cauzei şi de citare a părţilor cu calităţile procesuale nou dobândite în urma
recalificării căii de atac (spre exemplu, recurent-reclamant, în loc de apelant-reclamant).
De la data pronunțării acestei încheieri, respectiv de la data comunicării sale, după
caz, va curge termenul pentru motivarea căii de atac a recursului. Soluția este una firească
și echitabilă (ținând cont de eroarea instanței care a pronunțat hotărârea atacată), în caz
contrar, recalificarea căii de atac, în ipoteza dată, fără repunerea părţii în termenul de
motivare a căii de atac, ar fi fost de natură să atragă nulitatea recursului, potrivit art. 486
alin. (3) C.proc.civ.. Este de menționat faptul că partea nu trebuie să formuleze cerere de
repunere în termenul de motivare a căii de atac recalificate, în condițiile art. 186 NCPC,
incidența art. 457 alin. (4) NCPC fiind suficientă prin ea însăși să determine acest efect.
3. În ipoteza în care hotărârea atacată indică în dispozitivul său în mod corect calea
de atac prevăzută de lege, însă partea declară o altă cale de atac, nelegală, sunt aplicabile
dispoziţiile art. 152 C. proc. civ. vizând calificarea căii de atac. În acest caz, partea își va
asuma consecințele declarării unei căi de atac neprevăzute de lege, alta decât cea indicată
corect în hotărârea atacată, astfel că, în ipoteza în care, de pildă, va declara apel în loc de
recurs și nu-l va motiva în termen, instanța de control judiciar va aplica sancțiunea anulării
recursului.
577
 Opinia formatorului INM este în sensul interpretărilor adoptate cu ocazia Întâlnirii
președinților secțiilor civile ale curților de apel, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai
2015, cu precizarea suplimentară că instanţa de contencios administrativ şi fiscal poate
recalifica o cale de atac prin prisma prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, reţinând
incompatibilitatea reglementării generale din Codul de procedură civilă cu specificul
procedurii contenciosului administrativ- ex. art. 64 alin. (4), pentru încheierea de respingere
ca inadmisibilă a cererii de intervenţie.

A fost însușită, cu unanimitate, interpretarea adoptată cu ocazia Întâlnirii președinților

secțiilor I civile, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 2015, cu precizarea suplimentară
menționată în punctul de vedere al formatorului INM referitoare la posibilitatea instanței
de contencios administrativ de a recalifica o cale de atac, ca urmare a constatării
incompatibilității procedurii contenciosului administrativ cu prevederile Codului de
procedură civilă.

5. Posibilitatea de invocare direct în recurs a jurisprudenţei Curţii de Justiție a

Uniunii Europene sau a principiilor dreptului Uniunii, în ipoteza în care partea nu
a formulat apărări în acest sens la fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 26)

• Într-o opinie se consideră că, fiind vorba de argumente invocate omisso medio direct
în recurs, acestea sunt inadmisibile, iar instanţa de recurs nu se poate sesiza din oficiu pentru
a le pune în discuţia contradictorie a părţilor.

• Faţă de prevederile art. 148 din Constituţia României şi pornindu-se de la împrejurarea

că dreptul administrativ este o ramură de drept public, se consideră că încălcarea dreptului
U.E., inclusiv a principiilor consacrate (de ex. în materie fiscală: a principiului prevalenţei
substanţei asupra fondului, a principiului proporţionalităţii, a certitudinii fiscale) poate fi
invocată direct în recurs, mai ales când se pune problema încălcării manifeste a
jurisprudenţei constante a C.J.U.E. În această opinie se susţine şi posibilitatea de invocare
din oficiu a unor astfel de încălcări, după prealabila punere în discuţia părţilor, fără ca
aceasta să echivaleze, însă, cu o obligaţie a instanţei de recurs.

Opinia formatorului INM

Principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene, prevăzut în art. 148 din Constituţia
României, pe de o parte, şi jurisprudenţa consolidată a CJUE, pe de altă parte, impun
instanţelor naţionale obligaţia de a interpreta dreptul naţional în conformitate cu dreptul
Uniunii, astfel că jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii Europene sau principiile dreptului
Uniunii ar putea fi invocate şi direct în recurs. Aşa cum a stabilit Curtea de la Luxemburg în
cauza C- 106/77, Simmenthal II, par. 22 ar fi incompatibilă cu cerințele inerente ale înseși
578
naturii dreptului comunitar orice dispoziție dintr-o ordine juridică națională sau orice
practică legislativă, administrativă sau judiciară, ce ar avea ca efect diminuarea eficienței
dreptului comunitar prin faptul de a nega instanței competente să aplice acest drept
prerogativa de a face, chiar în momentul acestei aplicări, tot ceea ce este necesar pentru a
înlătura dispozițiile legislative naționale care ar constitui eventual un obstacol în calea
eficienței depline a normelor comunitare.

Notă
A se vedea și raționamentul cuprins în Decizia ÎCCJ (HP) nr. 45/2016.

6. Posibilitatea de invocare direct în recurs a unor aspecte de nelegalitate a actelor

administrative în ipoteza în care partea nu le-a formulat şi la fond (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 27)

• Într-o opinie se consideră că, fiind vorba de argumente invocate omisso medio direct
în recurs, acestea sunt inadmisibile. Soluţia contrară ar conduce la eludarea efectelor
decăderii ţinând seama de termenele care trebuie respectate pentru promovarea unei
acţiuni în temeiul art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 218 alin. (2) raportat la
art. 207 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003 [art. 281 alin. (2) raportat la art. 270 alin. (1) din
Legea nr. 207/2015]. Din aceste considerente, instanţa nu se poate sesiza nici din oficiu.

• În opinia contrară se consideră că neregularităţile care atrag în mod evident nulitatea

actului (spre exemplu, act emis cu exces de putere, prin încălcarea competenţei autorităţii
administrative sau încălcarea unei dispoziţii prevăzute de lege sub sancţiunea explicită a
nulităţii) se pot invoca direct în recurs sau pot fi puse în discuţie din oficiu de către instanţă,
motivat de caracterul de ordine publică al normelor de drept administrativ.

Opinia formatorului INM

Acţiunea în contencios administrativ este supusă unor termene şi condiţii prevăzute

în Legea nr. 554/2004 sau în legi speciale în materie, astfel că, de regulă, instanţa de recurs
nu poate examina motive noi de nelegalitate a actelor administrative, invocate direct în
calea de atac. Se pot face nuanţări în cazul în care se pune problema încălcării dreptului
Uniunii Europene, în sensul celor menţionate la punctul precedent, sau a efectului general
obligatoriu al unei decizii de neconstituţionalitate ori al unei hotărâri judecătoreşti de
anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, intervenite după declanşarea
litigiului. Există argumente puternice şi în sensul celei de-a doua opinii expuse mai sus,
pentru că în caz contrar se permite menţinerea în ordinea de drept a unui act administrativ
afectat de nerespectarea unei condiţii de validitate, dar ocolirea rigorilor procedurii
judiciare poate afecta principiul securităţii juridice.

579
 Referitor la punctele 2 și 3, au fost însușite, cu unanimitate, interpretările propuse
în punctele de vedere exprimate de formatorul INM, în sensul că:
- de regulă, instanţa de recurs nu poate examina motive noi de nelegalitate a
actelor administrative, invocate direct în calea de atac;
- având însă în vedere că instanțele naţionale au obligaţia de a interpreta dreptul
naţional în conformitate cu dreptul Uniunii, jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau principiile dreptului Uniunii pot fi invocate şi direct în recurs, în măsura
în care acestea se subsumează unor motive de ordine publică, dacă motivele astfel
invocate nu duc la schimbarea cadrului procesual deja existent din punctul de vedere
al obiectului sau al cauzei.
Reprezentantul Agentului Guvernamental pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene
a subliniat că jurisprudența CJUE este constantă în sensul că dreptul Uniunii Europene nu
impune instanțelor naționale să invoce din oficiu motive de nelegalitate care s-ar întemeia
pe încălcări ale dreptului Uniunii, dacă în acest fel s-ar depăși cadrul procesual al litigiului,
astfel cum a fost stabilit de părți. Doar în măsura în care dreptul național permite invocarea
unor motive de nelegalitate întemeiate pe norme naționale obligatorii, de ordine publică,
aceeași obligație se impune și pentru normele din dreptul UE.
Pentru a da eficiență principiului preeminței dreptului UE (Comisia c. Italia, 1998),
instanța ar putea invoca din oficiu, chiar în recurs, jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau principiile dreptului Uniunii, fără ca prin aceasta să se realizeze o lărgire a
cadrului procesual, pentru a asigura interpretarea legii naționale într-un sens care să
concorde cu interpretarea consacrată în jurisprudența CJUE. În acest context, a fost
exprimată opinia că nu se poate exclude de plano posibilitatea subsumării jurisprudenţei
Curţii de Justiție a Uniunii Europene sau principiilor dreptului Uniunii unor motive
prevăzute de legea internă, de ordine publică, care pot fi invocate de instanță din oficiu
chiar pentru prima dată în calea de atac extraordinară a recursului.
În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. 3, în sensul soluției expuse în
punctul de vedere al formatorului INM și însușită de participanți, respectiv că în calea de
atac nu pot fi invocate motive noi, a fost indicată jurisprudență ÎCCJ - SCAF în sensul
neanalizării unora dintre motivele de legalitate a actului adminstrativ (decizia nr. 2630/24
iunie 2015, dosar nr. 5809/2/2013).

7. Admisibilitatea cererii în anularea rezoluţiei de clasare date de Inspecţia

Judiciară, în lipsa citării magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 65)

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 1766 din 18 iunie 2015, pronunțată în dosarul nr.
14/2/2015), se consideră că acţiunea este inadmisibilă faţă de prevederile art. 78 şi 79 C.
proc. civ., coroborate cu art. 161 din Legea nr. 554/ 2004, dacă niciuna dintre părți nu
solicită introducerea în cauză a magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- din interpretarea coroborată a alin. (1) şi (2) ale art. 78 NCPC rezultă că dreptul
judecătorului de a dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă
părţile se împotrivesc, intervine doar în condiţii strict şi precis circumstanţiate, respectiv,
580
pe de o parte, existenţa unui caz expres prevăzut de lege, iar pe de altă parte, în procedura
necontencioasă.
În materie contencioasă, în absența unui text legal expres care să permită judecătorului
modificarea din oficiu a limitelor procesului sub aspectul părţilor, devine incidentă teza
următoare consacrată la alin. (2) al art. 78 C. proc. civ., respectiv aceea în care, atunci când
raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul doar va pune în discuţie necesitatea
introducerii în cauză a unui terţ, iar dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în
cauză şi pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, judecătorul va respinge
cererea, fără a se pronunţa pe fond.
Articolul 161 din Legea nr. 554/2004 nu poate constitui temei pentru introducerea în
cauză din oficiu a altor persoane; într-o formulare similiară art. 78 alin. (2) C. proc. civ.,
art. 161 din Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa poate introduce în procedură alte
subiecte de drept la cerere sau poate pune în discuţie din oficiu, fără a i se prevedea vreun
drept de a introduce alte părţi în proces din oficiu.
- analiza rezoluției de clasare prin care se finalizează procedura în legătură cu
răspunderea disciplinară a magistratului, implică participarea acestuia la judecată, prin
atragerea sa în cadrul procesual specific acţiunii exercitate, pentru că, în caz de admitere a
acţiunii, se trece într-o etapă subsecventă, cu implicaţii crescute relativ la cariera
profesională a magistratului, devenind imperativă asigurarea posibilităţii exercitării
dreptului la apărare din partea acestuia, astfel încât hotărârea judecătorească pronunţată
să nu constituie expresia unei proceduri judiciare desfăşurate fără ştiinţa celui ce face în
esenţă obiectul analizei, dar cu implicaţii asupra persoanei magistratului.

• Într-o a doua opinie, se consideră că nu este necesară introducerea în proces a

magistratului, neputând fi identificată o motivare expresă în hotărâri, constatându-se doar
că judecata a avut loc fără a se cita magistratul respectiv (sentinţa civilă nr. 1519 din 27 mai
2015, dosarul nr. 6401/2/2014; sentinţa civilă nr. 3171 din 26 noiembrie 2015, dosar nr.
5544/2/2015).

Opinia formatorului INM

În situaţia expusă, devin aplicabile prevederile art. 161 LCA, care se completează cu
dispoziţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că instanţa poate pune în discuţia părţilor,
din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a magistratului vizat de rezoluţia de clasare. În
cazul în care se apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, dar
niciuna dintre părţi nu solicită introducerea acestuia în cauză, urmează ca acţiunea să fie
respinsă ca inadmisibilă, fără a se analiza fondul cauzei. Din conţinutul art. 78 alin. (2) C.
proc. civ. rezultă că instanţa dispune de o marjă de apreciere în a stabili dacă pricina poate
fi soluţionată fără participarea terţului, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe; prin
urmare, cele două orientări menţionate de Curtea de Apel Bucureşti nu sunt, în mod necesar,
divergente.

A fost însușită, în unanimitate, opinia formatorului INM.

Participanții au apreciat că, în conformitate cu dispozițiile art. 5 C.pr.civ., se impune
aplicarea prin analogie a dispozițiilor care reglementează instituția juridică cea mai
apropiată (rezoluția de respingere a sesizării) – sub aspectul condițiilor și modalității de
581
exercitare a contestației, inclusiv sub aspectul instanței competente să judece contestația
împotriva rezoluției de respingere, respectiv de clasare, cauza fiind de competența Curții
de Apel București – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Referitor la marja de apreciere recunoscută instanței de dispozițiile art. 78 alin. (2)
C.pr.civ., au fost reținute ca posibile criterii în raport cu care instanța va aprecia asupra
necesității introducerii în cauză a magistratului vizat de rezoluţia de clasare, soliditatea
cererii/aparența dreptului și probele solicitate de reclamant raportat la natura faptei
sesizate.

În cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele precizări, unele constituind

argumente în sprijinul soluției adoptate:
- în absența unei reglementări speciale în această materie, se poate face aplicarea
principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) C.pr.civ., care prevede aplicarea dispozițiilor
edictate pentru instituția juridică asemănătoare (cea mai apropiată), în speță a regimului
juridic aplicabil acțiunii exercitate împotriva rezoluției de respingere a sesizării.
Dispozițiile speciale ale Legii nr. 317/2004 reprezintă un contencios special aplicabil
carierei magistraților, care se completează, din perspectiva apartenenței la materia
dreptului administrativ, cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ care, la rândul ei,
în măsura în care nu conține dispoziții incompatibile sub aspectul etapelor care pot apărea
în cadrul unui proces, se completează cu prevederile Codului de procedură civilă.
- citarea magistratului față de care s-a dispus soluția de clasare a sesizării este necesară
pentru a asigura respectarea exigențelor principiului contradictorialității – permițându-i să-
și formuleze apărări împotriva actului adinistrativ care poate produce efecte în privința sa
(dispoziția de clasare reprezintă un act administrativ care îl are ca beneficiar pe magistrat
întrucât, în ipoteza definitivării soluției de clasare în urma controlului judecătoresc, stinge
raportul juridic născut ca urmare a exercitării acțiunii disciplinare), cât și ale principiului
opozabilității hotărârii care se va pronunța în cauză, o eventuală soluție de anulare a
rezoluției de clasare având ca efect reluarea procedurii disciplinare împotriva
magistratului. În ceea ce privește dreptul la apărare, sfera acestuia trebuie avută în vedere
în conturarea ei concretă, în cadrul fiecărui raport judiciar litigios.
- parcurgerea procedurii prealabile, reglementată de dispozițiile art. 47 alin. (3) din
Legea nr. 317/2004 în forma confirmării soluției de clasare de către inspectorul șef al
Inspecției Judiciare - procedură care se realizează de drept, în temeiul legii, și nu la
inițiativa părții vătămate de actul administrativ - nu are relevanță sub aspectul necesității
asigurării accesului magistratului la un tribunal independent și imparțial, astfel cum este
conturat acest drept în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. De altfel, în
practică, de cele mai multe ori, în cazul rezoluțiilor de clasare se constată neparcurgerea
procedurii prealabile, determinată de faptul că soluția clasării reprezintă, de fapt, o soluție
negativă, ce poate fi asimilată refuzului de soluționare a cererii.
- potrivit statisticii existente la nivelul Inspecției Judiciare, aproximativ 80% rezoluțiile
de clasare sunt atacate în fața instanței de contencios administrativ, context în care soluția
citării din oficiu a magistraților în toate aceste dosare ar fi de natură să creeze dificultăți
în desfășurarea activităților judiciare de către magistrații citați.

582
 8. Problema căii de atac și a soluţiei în cazul deciziilor de revizuire emise de către
casele judeţene de pensii, prin care se refuză solicitanţilor recunoaşterea
calităţii de beneficiari ai dispoziţiilor Legii nr. 189/2000 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 67)

În aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 189/2000 de aprobare a O.G. nr.
105/1999103 s-au conturat două opinii:
• În opinia majoritară, emiterea deciziilor de revizuire este admisibilă, indiferent de
data iniţiativei de revizuire, deciziile fiind supuse controlului judiciar în termen de 30 de
zile de la comunicare, competenţa aparţinând tribunalului, hotărârea pronunţată fiind
definitivă, conform art. 7 alin. (4) din O.G. nr. 105/1999.
• Potrivit celei de-a doua opinii, emiterea deciziilor de revizuire este admisibilă doar
până la publicarea în Monitorul Oficial a Legii de aprobare a O.G. nr. 105/1999 (Legea nr.
189/2000), după această dată revizuirea fiind inadmisibilă. Deciziile sunt supuse controlului
judiciar, cu aplicarea procedurii prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, iar hotărârea
pronunţată este supusă recursului.
Argumente în susţinerea soluţiei aplicabile ipotezei, cu referiri la doctrină şi practică
judiciară:
✓ Art. 10 din Legea nr. 189/2000 de aprobare a O.G. nr. 105/1999 deschide
posibilitatea revizuirii doar în ipoteza prevăzută la alin. (1): verificarea legalităţii drepturilor
acordate beneficiarilor ordonanţei (O.U.G. nr. 105/1999), până la data publicării acesteia în
Monitorul Oficial al României, Partea I (în acest sens, a se vedea ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 3281
din 5 octombrie 2006- http://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2006/decizia-
3281-2006).
În acest caz, în practică, s-au aplicat principiile din materia revizuirii hotărârilor
judecătoreşti, decizia de revizuire fiind astfel supusă căii de atac prevăzute de art. 7 alin.
(4) din Legea nr. 189/2000 (a se vedea în acest sens, ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 1163 din 21
martie 2003 - https://termene.ro/jurisprudenta-articol/articol/102978~iccj.html). S-a
apelat la principiile din materia revizuirii hotărârilor judecătoreşti pentru a nu se crea
premisele unui contencios administrativ diferit de cel prevăzut de Legea nr. 189/2000.
În prezent, în situaţia în care se dispune revizuirea printr-o decizie de revizuire a casei
de pensii, hotărârea tribunalului prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei de
revizuire este definitivă conform dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 189/2000.

Opinia formatorului INM

103
„(1) Casa judeţeană de pensii sau, după caz, Casa de pensii a municipiului Bucureşti, atunci când este sesizată sau din
proprie iniţiativă, va verifica legalitatea drepturilor acordate beneficiarilor prezentei ordonanţe, până la data publicării
acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(2) În cazul în care se constată încălcări ale prevederilor legale se va emite decizie de revizuire.
(3) Împotriva deciziei de revizuire emise în condiţiile alin. (1) şi (2) persoana interesată poate introduce contestaţie în
condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. Contestaţiile sunt scutite de taxa judiciară de timbru."

583
 Procedura de revizuire prevăzută în art. 10 din O.G. nr. 105/1999, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 189/2000, are ca obiect numai drepturile acordate până la data
publicării ordonanței în Monitorul Oficial al României, Partea I.
În forma inițială a O.G. nr. 105/1999, reglementarea acordării drepturilor persoanelor
persecutate din motive etnice și rasiale s-a limitat la o ipoteză adăugată în cuprinsul
Decretului-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din
motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum şi celor
deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, cu modificările ulterioare,
respectiv cea menționată la art. 1 alin. (2) lit. a 1): "a fost persecutată sau deportată de
către regimul instaurat în România cu începere de la data de 14 septembrie 1940 până la
data de 23 august 1944 din motive etnice şi rasiale".
Legea de aprobare nr. 189/2000 a marcat un salt în calitatea reglementării, începând
cu denumirea actului normativ și continuând cu detalierea categoriilor de persoane
beneficiare și a condițiilor de acordare a drepturilor, rescriind, practic, întregul conținut al
O.G. nr. 105/1999.
Acesta poate fi motivul pentru care legiuitorul a instituit o procedură, limitată în timp,
de revizuire a hotărârilor emise anterior, pentru a uniformiza practicile în materie.

În ceea ce privește momentul până la care pot fi emise decizii de revizuire, a fost
însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.
Cu privire la posibilitatea atacării deciziei de revizuire emisă de casa de pensii, s-a
stabilit că aceste decizii urmează regimul celor prin care casele de pensii au acordat sau,
după caz, au respins solicitarea de acordare a drepturilor, respectiv atacarea cu contestație
la instanța de contencios administrativ, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din
O.G. nr. 105/1999, hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ fiind
definitivă.

9. Admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect anularea ordinului

prefectului de constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier
local [art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004], respectiv caracterul definitiv sau
nedefinitiv al hotărârii primei instanţe, faţă de aplicarea analogică sau nu a art.
9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 87)

9.1 Opinii exprimate de participanți la întâlnirea precedentă (Iași, mai 2019)

Au fost evocate soluții de practică atât în sensul inadmisibilității căii de atac (făcând
aplicarea prin analogie a soluției prevăzute de lege în situația în care încetarea de drept a
mandatului se constată de consiliul local), cât și în sensul admisibilității recursului. În acest
din urmă caz, făcând aplicarea deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 45/2017 (HP)
instanțele au constatat competența exclusivă a prefectului de a constata încetarea de drept
a mandatului, în condițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004. De asemenea, a fost
reținută și opinia conform căreia, chiar în ipoteza constatării încetării de drept a mandatului
consilierului de către consiliul local ar trebui recunoscută calea de atac a recursului
584
împotriva hotărârii primei instanței pronunțate conform art. 9 alin. (4) din Legea nr.
393/2004, după intrarea în vigoare a dispozițiilor noului Cod de procedură civilă.

9.2 Opinia formatorului INM

Regimul juridic al căilor de atac este stabilit prin lege. Atunci când o dispoziție
reglementează un act administrativ, așa cum este cazul cu ordinul emis de prefect în temeiul
art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2003 privind Statutul aleșilor locali (în prezent abrogată),
fără să stabilească modalitatea de contestare a actului, devin incidente dispozițiile dreptului
comun în materie și nu dispozițiile care reglementează o situație de excepție. Excepțiile
sunt de strictă interpretare și aplicare. Pe de altă parte, o interpretare prin analogie (ubi
eadeam est ratio, eadeam solutio esse debet) nu este oricum posibilă în contextul actual,
de vreme ce dispozițiile art. 9 alin. 4 din aceiași lege nu produc efecte juridice în urma
interpretării date prin Decizia nr. 45/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție
– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia [d]ispoziţiile art. 9
alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situaţia pierderii de
către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al
organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este
recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului
local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a
organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales
consilierul în cauză.
În consecință, propunem următorul răspuns:

Sentințele pronunțate în cauzele având ca obiect anularea ordinului prefectului de

constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier local, emis în temeiul art.
12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (în prezent abrogată), sunt
supuse recursului.

9.3 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

9.4 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

585
 10. Incidenţa prevederilor art. 78 alin. (2) Cod procedură civilă în litigiile care au ca
obiect anularea unui act emis de o autoritate cu atribuţii administrativ-
jurisdicţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 5)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Târgu Mureş rezultă
următoarele opinii conturate în practica judiciară:
Într-o opinie se apreciază că, instanţa din oficiu, în condiţiile art. 78 alin. (1) din Codul
procedură civilă, va stabili cadrul procesual în funcţie de părţile care au participat la
procedura administrativ-jurisdicţională, chiar şi în condiţiile în care nu există o dispoziţie
legală expresă în acest sens (cum este cazul acțiunilor ce vizează Hotărâri emise de Consiliul
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor), având în vedere că se discută despre o veritabilă
cale de atac, iar menţinerea cadrului procesual este obligatorie.
Într-o altă opinie, în lipsa unei dispoziţii legale exprese în acest sens, instanţa va face
aplicarea prevederilor art. 78 alin. (2) din Codul procedură civilă, partea având obligaţia de
a stabili cadrul procesual în raport de părţile care au participat la procedura administrativ-
jurisdicţională. Exemplificativ, în cazul cererilor ce vizează hotărâri emise de Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării, partea care a sesizat Consiliul şi este nemulţumită
de soluţie, are obligaţia de a formula acţiunea în contradictoriu cu persoana împotriva căreia
a formulat sesizarea, sub sancţiunea respingerii acesteia ca inadmisibilă. Stabilirea cadrului
procesual este subsumată principiului disponibilităţii, instanţa neavând temei legal pentru a
proceda din oficiu la menţinerea cadrului procesual din procedura administrativ-
jurisdicţională.

Opinia formatorilor INM:

Art. 78 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) În cazurile expres prevăzute de
lege, precum şi în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu
introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. (2) În materie
contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în
discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre
părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu
poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa
pe fond. (3) Introducerea în cauză va fi dispusă, prin încheiere, până la terminarea
cercetării procesului înaintea primei instanţe. (4) Când necesitatea introducerii în cauză a
altor persoane este constatată cu ocazia deliberării, instanţa va repune cauza pe rol,
dispunând citarea părţilor. (5) Hotărârea prin care cererea a fost respinsă în condiţiile alin.
(2) este supusă numai apelului.”. [s.n.]
Se observă că textele citate sunt reglementate de legiuitorul noului Cod de procedură
civilă în cadrul Titlului II – Participanţii la procesul civil, Capitolul II – Părţile, Secţiunea a 3-
a Alte persoane care pot lua parte la judecată, Subsecţiunea 2 – Intervenţia forţată, pct. IV
– Introducerea forţată în cauză, din oficiu, a altor persoane.
Se mai observă din interpretarea coroborată a alin. (1) şi (2) de la art. 78 al Codului de
procedură civilă că, deşi legiuitorul a reglementat dreptul judecătorului de a dispune din
oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc, totuşi o

586
astfel de atribuţie intervine doar în condiţii strict şi precis circumstanţiate, respectiv pe de
o parte, existenţa unui caz expres prevăzut de lege, iar pe de altă parte, în procedura
necontencioasă.
Pe cale de consecinţă, în materie contencioasă se poate deroga de la principiul
disponibilităţii consacrat de art. 9 din Codul de procedură civilă, doar în măsura existenţei
unui text legal expres care să permită judecătorului modificarea din oficiu a limitelor
procesului sub aspectul părţilor. În caz contrar, devine incidentă teza următoare consacrată
la alin. (2) al art. 78 din Codul de procedură civilă, respectiv aceea în care, atunci când
raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul doar va pune în discuţie necesitatea
introducerii în cauză a unui terţ, iar dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în
cauză şi pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, judecătorul va respinge
cererea, fără a se pronunţa pe fond.
În cauzele ce prezintă specificul unora contencioase, instanţa ar putea proceda la
introducerea în proces din oficiu a unor terţi doar în cazul identificării unui temei expres de
lege. Or, un asemenea temei nu se identifică, art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 neproducând
un asemenea efect, căci indică în mod clar că instanţa poate introduce în procedură alte
subiecte de drept la cerere sau poate pune în discuţie din oficiu, fără a i se prevedea vreun
drept de a introduce alte părţi în proces din oficiu, fiind deci un text similar celui de la art.
78 alin. (2) din Codul de procedură civilă.
Astfel, atunci când anumite persoane trebuie să figureze în cadrul procesual într-o
calitate procesuală care să le permită apărarea efectivă, concretă şi totală a drepturilor şi
intereselor legitime născute în legătură cu actul administrativ-jurisdicţional litigios ce le
este favorabil, dat fiind că în cele din urmă ceea ce se cere a fi supus analizei pe fondul
cauzei este tocmai conduita lor concretă, mecanismul procesual disponibil instanţei de
judecată îl reprezintă art. 78 alin. (2) din Codul de procedură civilă, lipsind temeiul legal
pentru care introducerea lor în proces s-ar putea face din oficiu şi în lipsa acordului oricăreia
dintre părţile deja existente în cauză.
În acest sens, prin decizia nr. 96/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de
contencios administrativ şi fiscal, confirmând în recurs o soluţie a curţii de apel prin care
acţiunea fusese respinsă ca inadmsibilă în condițiile art. 78 alin. (2) din Codul de procedură
civilă, a reţinut în considerente că „prin contestarea în instanță a hotărârii CNCD, raportul
juridic litigios existent între persoana care a depus sesizarea și persoana împotriva
căreia s-a făcut sesizarea este readus în discuție, fiind de această dată supus controlului
judecătoresc. Ca atare, soluționarea acestui raport juridic nu se poate realiza decât în
aceleași condiții de contradictorialitate, astfel încât ambele părți să aibă posibilitatea
să își apere drepturile și interesele contrare invocate anterior în fața CNCD. Dând
eficiență acestor dispoziții legale, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată că,
soluționarea acțiunii în anularea hotărârii CNCD nu poate fi realizată în contradictoriu doar
cu emitentul hotărârii, deoarece o astfel de judecată presupune reanalizarea situației de
fapt și de drept care a determinat depunerea sesizării și a generat emiterea hotărârii, adică
reanalizarea raportului juridic de drept substanțial, preexistent, legat între petent și
persoana împotriva căreia s-a depus sesizarea.”. [s.n.]
În final, apreciem că acţiunea adresată instanţei de judecată având ca obiect anularea
unui act administrativ-jurisdicţional reprezintă expresia unei cereri de chemare în judecată,
iar nu a unei căi de atac, în lipsa unei calificări legale explicite în acest din urmă sens, dat
fiind şi că art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede expres că „Procesul începe
prin înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii.”.

587
 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Au fost evocate categorii de proceduri administrativ-jurisdicționale cu privire la care
este reglementat un cadru procesual diferit: proceduri în care organul de jurisdicție nu
participă în etapa analizei de legalitate în fața instanței (de ex. litigii în materia achizițiilor
publice); proceduri în care organul de jurisdicție face parte din autoritatea publică
emitentă a actului administrativ (de ex. decizii de imputare emise de MAI), caz în care
litigiul se poartă în contradictoriu cu autoritatea publică – MAI atât în calitate de emitent
al actului, cât și în calitate de emitent al actului administrativ-jurisdicțional atacat;
proceduri în care autoritatea emitentă funcționează, concomitent, ca autoritate de
jurisdicție (de ex. Autoritatea Națională pentru Administrare şi Reglementare în Domeniul
Comunicațiilor pentru litigiile între operatorii de pe piața comunicațiilor).

Participanții au agreat, în unanimitate, soluția expusă în opinia formatorilor INM.

11. Titlul problemei de drept: citarea emitentului actului administrativ față

de care s-a invocat excepția de nelegalitate, pentru prima dată în recurs, în
situația în care autoritatea administrativă emitentă nu este parte în acel dosar
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 96)

11.1 Practica judiciară

Cu privire la problema de drept menționată anterior, la nivelul Curții de Apel Cluj s-
au conturat două opinii:
Într-o opinie s-a apreciat că nu este necesară citarea emitentului actului
administrativ justificat de faptul că excepția de nelegalitate are o altă configurație
procedurală, în urma modificărilor legislative intervenite prin Legea nr.76/2012, publicată
în Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012. Actualmente aceasta reprezintă un simplu mijloc
de apărare, cu caracter incidental în proces, situație în care, indiferent de natura juridica a
litigiului, excepția de nelegalitate are doar un caracter incidental iar instanța care se
pronunță va cenzura actul administrativ strict din prisma litigiului în care a fost invocată
excepția.
S-a apreciat că nu există niciun suport legal pentru citare întrucât emitentul actului
administrativ față de care s-a invocat excepția de nelegalitate nu este parte în litigiul de
fond şi, deci, nu va fi afectat de soluția ce se va pronunța, fie în privința excepției de
nelegalitate, fie în privința fondului.
De asemenea s-a arătat şi că este posibil ca fiind un act administrativ individual să fii
expirat termenul pentru contestarea directă, astfel încât emitentul actului administrativ nu
ar fi în pericol să suporte o eventuală anulare a actului fără a avea posibilitatea să își
formuleze apărările. În același timp, s-a susținut că litigiul pe fond se poartă între terţi față
de emitentul actului administrativ individual, astfel încât nu ar fi necesară împrocesuarea
acestuia.

588
 Din perspectivă legislativă, s-a arătat că anterior modificărilor prin Legea nr.76/2012
se prevedea, la art. 4 al.2, faptul că judecarea excepției de nelegalitate se face cu citarea
părților și a emitentului actului administrativ. După modificarea textului, nu a mai fost
prevăzută obligativitatea citării iar acesta reprezintă un argument de text ce reflectă
intenția legiuitorului de a exclude citarea pentru situația soluționării excepției de
nelegalitate, atunci când autorul actului administrativ față de care s-a formulat excepția de
nelegalitate, nu este parte în litigiu de fond.
S-a mai arătat că solicitarea de depunere a documentației aferente emiterii actului
administrativ față de care s-a formulat excepția de nelegalitate, reprezintă un element de
probațiune, ce nu implică obligatoriu citarea emitentului actului.
În cea de-a doua opinie s-a arătat că este necesară citarea emitentului actului
administrativ chiar dacă forma actuală a legii nu mai impune citarea autorității emitente,
pentru a se asigura contradictorialitatea procedurii și pentru a se garanta preeminenta
interesului public în raportul de drept administrativ, întrucât admiterea excepției de
nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea actului din proces iar soluția finală ar lua prin
surprindere autoritatea emitentă.
Aceste argumente au fost preluate din cartea d-nei jud. Gabriela Bogasiu, „Legea
contenciosului administrativ. Comentată şi adnotată”-
La nivelul Curții de Apel Cluj au fost au fost soluționate cauze în mod diferit pe această
problemă de drept.

11.2 Opinia referentului

Este în sensul citării emitentului actului administrativ față de care s-a formulat
excepția de nelegalitate.

11.3 Opinia formatorului INM

Citarea emitentului actului administrativ în cazul acțiunilor în care se invocă excepția
de nelegalitate este obligatorie indiferent de împrejurarea că autoritatea publică este sau
nu parte în litigiul principal și indiferent de stadiul procesual în care se invocă iar această
obligativitate rezultă din principiile procesuale fundamentale reglementate de Codul de
procedură civilă, cu care Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se completează,
potrivit art. 28 alin. 1, respectiv principiul dreptului la apărare și principiul
contradictorialității (art. 13 și 14 Cod de procedură civilă).
Astfel, actul administrativ este o specie de act juridic, ceea ce înseamnă că are toate
caracteristicile noțiunii gen (actul juridic), respectiv este o manifestare de voință efectuată
în scopul de a produce efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau stinge un raport
juridic.
Autoritatea publică emitentă a actului juridic este direct interesată în soarta
propriului act, la fel ca orice altă parte a raportului juridic născut, modificat sau stins prin
acel act. Or, nu numai acțiunea în anulare poate să afecteze soarta actului juridic (în acest
caz, existența lui) ci și excepția de nelegalitate deoarece tinde să lipsească actul de efecte
juridice (chiar dacă numai inter partes). Se observă că în cazul actelor administrative cu
589
caracter individual (singurele care, în prezent, pot face obiectul excepției, cf. interpretării
per a contrario a dispozițiilor art. 4 alin. 4 din Legea nr. 554/2004), invocarea cu succes a
excepției de către toți destinatarii actului are același efect cu acțiunea în anularea actului
deoarece, în ambele cazuri, actul administrativ nu va mai produce efecte juridice față de
destinatarii săi (altfel spus, nu mai este act juridic deoarece este lipsit de consecința firească
a actelor juridice, aceea de a produce efecte juridice).
Se observă că practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție motiva în același
sens obligativitatea citării chiar și atunci când art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma
anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012, prevedea expres citarea emitentului
actului (a se vedea în acest sens decizia nr. 5557/18.1.2005 publicată în Buletinul Casației
nr. 1/2006, citată în autor Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ. Comentată
și adnotată, Editura Universul Juridic, 2018, pag. 170-171). Într-adevăr, Înalta Curte
observase că obligativitatea citării nu este decât o consecință a principiilor fundamentale de
procedură, motiv pentru care nu s-a mărginit să facă o simplă trimitere la art. 4 (care, strict
vorbind, ar fi fost suficientă). Rațiunea care a determinat Înalta Curte să motiveze în acest
sens se păstrează și în prezent deoarece Legea nr. 554/2004 continuă să se completeze cu
Codul de procedură civilă și, mai mult decât atât, ambele principii reprezintă cerințe ale
oricărui proces echitabil, fie el civil sau penal, fiind protejate de art. 6 din CEDO.
Argumentele contrare, susținute de prima din opiniile amintite la pct. 10.1, sunt
înlăturate pentru următoarele considerente:
- excepția de nelegalitate a reprezentat întotdeauna, chiar și înainte de
reglementarea ei prin Legea nr. 554/2004, un mijloc de apărare cu caracter incidental care,
în caz de admitere, producea efecte strict inter partes, motiv pentru care argumentul este
independent de modificările în timp ale Legii nr. 554/2004 și de problematica citării părților;
- argumentul referitor la faptul că emitentul actului administrativ față de care s-a
invocat excepția de nelegalitate nu este parte în litigiul de fond şi, deci, nu va fi afectat de
soluția ce se va pronunța în privința excepției de nelegalitate este greșit deoarece, deși este
adevărat că nu este afectat de soluția pe fond, este totuși afectat de împrejurarea că, în
cazul admiterii excepției, efectele juridice ale propriului act vor fi restrânse (în cazul în care
doar unii din destinatarii actului au invocat excepția) sau chiar complet eliminate (dacă
excepția a fost invocată de singurul sau de toți destinatarii actului); or, autoritatea publică
este interesată ca propriul act să producă efecte față de toți destinatarii deoarece acesta
este scopul în care a fost emis actul, aplicarea în concret a legii față de toți destinatarii ei;
- interpretarea per a contrario a modificărilor aduse de Legea nr. 76/2012 este de
asemenea greșită deoarece nu ia în considerare principiile fundamentale ale procesului civil;
anterior modificărilor, principiile au fost încorporate implicit în textul legii de către
legiuitor, în prezent ele trebuie luate în considerare de interpret, rezultatul fiind același.
Pentru aceste considerente, propunem următoarea dezlegare problemei de drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, citarea autorității publice emitente a unui act administrativ
ce face obiectul excepției de nelegalitate este obligatorie în toate situațiile, indiferent

590
de împrejurarea că autoritatea publică este sau nu parte în litigiul principal și indiferent
de stadiul procesual.

11.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere au fost
în sensul opiniei formatorului INM, în sensul că citarea autorităţii publice emitente a actului
administrativ ce face obiectul excepţiei de nelegalitate este obligatorie în toate situaţiile,
indiferent de stadiul procesual şi indiferent dacă autoritatea respectivă este sau nu parte în
litigiul principal.
A fost exprimată şi o opinie în sensul că „citarea emitentului actului este obligatorie
doar la soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, nu şi la examinarea admisibilităţii
excepţiei”.

11.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au votat în sensul opiniei formatorului INM.

12. Titlul problemei de drept:

a) Art. 457 alin. 3 şi 4 cod procedură civilă prevede 2 soluţii alternative ale
aceleiaşi ipoteze sau reprezintă soluţii diferite aplicabile unor ipoteze distincte?
b) Stabilirea căii de atac legale şi normele de procedură incidente ar trebui să
aibă în vedere natura juridică a litigiului dedus judecăţii sau competenţa
materială procesuală a instanţei care a judecat litigiul în fond? (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 45)

12.1 Practica judiciară:

a) Problema de drept susceptibilă de a genera practică neunitară se poate ivi în acele
dosare în care deşi natura juridică a cauzei impune o anumită competenţă materială, de
regulă fie ca litigiu cu profesionişti, fie cauză de contencios administrativ şi fiscal, întrucât
nu s-a invocat excepţia necompetenţei materiale procesuale în condiţiile art. 130 alin. 2,
art. 131 Cod procedură civilă și a fost consolidată competenţa instanţei iniţial învestite, chiar
dacă aceasta nu era competentă material să soluţioneze pricina în raport cu natura și
obiectul acesteia, competența soluționării căii de atac revenind instanței ierarhic superioare
celei care a soluționat în fond hotărârea atacată.
Premisa acestei situaţii rezultă din aplicarea considerentelor Deciziei nr. 40/2020
pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea unor
chestiuni de drept şi respectiv a Deciziei nr. 19/2016 - Completul competent să judece
recursul în interesul legii, potrivit cu care în căile de atac se păstrează în mod corespunzător
competenţa materială procesuală a instanţei care a judecat litigiul în fond.
591
 Problema de drept care se ridică este aceea a aplicării dispoziţiilor art.457 alin. 3 sau
4 Cod procedură civilă, cu modificările la zi, prin aplicarea corespunzătoare a
considerentelor Deciziei nr. 19/2016 - Completul competent să judece recursul în interesul
legii.
În concret, întrebarea care se ridică este aceea dacă cele două alineate prevăd două
soluţii alternative ale aceleiaşi ipoteze, anume indicarea incorectă de către prima instanţă
a unei căi de atac nelegale, sau dacă este cazul a se distinge în funcţie de o ipoteză
suplimentară, respectiv:
- exercitarea de către parte a căii de atac nelegale în considerarea indicării incorecte
de către prima instanţă (art.457 alin.3 Cod procedură civilă) cu consecinţa respingerii ca
inadmisibilă a căii de atac, a indicării căii de atac legale şi a parcurgerii paşilor procedurali
prescrişi de textul de lege.
- exercitarea de către parte a căii de atac legale în contra indicării incorecte de către
prima instanţa a unei alte căi de atac (art.457 alin.4 Cod procedură civilă) cu consecinţa
recalificării căii de atac şi a parcurgerii paşilor procedurali prescrişi de textul de lege.

b) Oricare dintre cele două soluţii prevăzute de art.457 alin. 3 sau 4 ar fi ales, se
ridică o problemă subsecventă, respectiv, care este criteriul în funcţie de care se stabileşte
calea de atac legală: natura juridică a litigiului sau competenţa materială procesuală a
instanţei care a judecat litigiul în fond.
Această problemă juridică s-a ridicat în mai multe cauze, dintre care două sunt
pendinte, respectiv:
- în dosarul nr.406/62/2018 înregistrat pe rolul Secţiei contencios administrativ şi
fiscal al Curţii de Apel Braşov, cauza a fost declinată pe rolul Secţiei civile unde a fost
înregistrată sub nr. 406/62/2018*, unde s-a constatat conflict negativ de competenţă. Sub
acest din urmă număr ÎCCJ a stabilit la data de 15.09.2021, prin regulator de competenţă,
că revine secţiei de contencios competenţa de soluţionare a cauzei, nefiind redactată la
acest moment hotărârea.
- în dosarul nr. 2868/62/2018 înregistrat pe rolul Secţiei contencios administrativ şi
fiscal al Curţii de Apel Braşov, în apel instanţa a invocat din oficiu excepţia inadmisibilităţii
căii de atac a apelului, cale de atac indicată de prima instanţă şi exercitată de una dintre
părţi.

12.2 Opinia referentului

Este în sensul distincţiei prevăzute la litera „a” a problemei de drept menţionate,
respectiv că există două soluţii diferite aplicabile unor ipoteze distincte.
În ce priveşte problema de drept menţionată la punctul b, opinia referentului este în
sensul aplicabilităţii dispoziţiilor procesuale specifice instanţei competente material să
soluţioneze cauza, nefiind posibilă o aplicare secvenţială sau de tip hibrid a normelor de
592
procedură pe parcursul aceleiaşi cauze. Sub aspectul normelor de drept substanţial vor fi
aplicate dispoziţiile incidente raportului de drept material dedus judecăţii.

12.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară
al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere nu reiese a constitui în mod efectiv un
aspect de practică neunitară, lipsind mențiuni în sensul definitivării la nivelul aceleiași curți
de apel sau la nivelul mai multor curți de apel a unor hotărâri judecătorești care să conțină
soluții contrare asupra aceleiași probleme de drept.
Cu toate acestea, pentru a oferi un răspuns util problemei, reținem următoarele:
Art. 457 Cod procedură civilă, având denumirea marginală Legalitatea căii de atac,
prevede:
,,(1) Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în
condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.
(2) Mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă
contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută
de lege. (…)
(3) Dacă instanța respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege,
exercitată de partea interesată în considerarea mențiunii inexacte din cuprinsul
hotărârii cu privire la calea de atac, hotărârea pronunțată de instanța de control judiciar
va fi comunicată, din oficiu, tuturor părților care au luat parte la judecata în care s-a
pronunțat hotărârea atacată. De la data comunicării începe să curgă, dacă este cazul,
termenul pentru exercitarea căii de atac prevăzute de lege.
(4) Atunci când instanța dispune recalificarea căii de atac, de la data pronunțării
încheierii, pentru părțile prezente, sau de la data comunicării încheierii, pentru părțile
care au lipsit, va curge un nou termen pentru declararea sau, după caz, motivarea căii de
atac prevăzute de lege.”.
Prin decizia nr.19/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul
competent să judece recursul în interesul legii s-a dispus în sensul că ,,Dispoziţiile art.457
alin.4 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile dacă partea exercită o cale de atac
neprevăzută de lege, diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate. În
ipoteza în care partea exercită o cale de atac neprevăzută de lege, diferită de cea corect
menţionată în dispozitivul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar va respinge ca
inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege, potrivit art.457 alin.1 din Codul de
procedură civilă, în măsura în care aceasta nu poate fi calificată prin aplicarea dispoziţiilor
art.152 raportat la art.22 alin.4 din Codul de procedură civilă.”.
Dintre considerentele deciziei amintite, le reținem ca fiind relevante pentru problema
de față pe următoarele:
593
 ,,(…) interpretarea art.457 alin.4 din Codul de procedură civilă este în sensul că
această normă juridică se aplică în cazul existenţei unor menţiuni inexacte în cuprinsul
hotărârii atacate, acest alineat fiind edictat pentru aceeaşi raţiune ca şi alin.3 al aceluiaşi
articol, anume partea care exercită calea de atac să nu fie prejudiciată, ca efect al
menţiunii inexacte sau lipsei menţiunii din hotărârea atacată, cu privire la calea de atac pe
care o poate exercita.
(…)
Ca atare, recalificarea căii de atac este operaţiunea pe care o face instanţa
sesizată, prin raportare la o calificare inexactă, făcută tot de către o instanţă de
judecată, în cuprinsul hotărârii atacate, iar nu de către parte în cuprinsul căii de atac
formulate. În acest din urmă caz nu are loc o recalificare a căii de atac, ci o calificare, prin
aplicarea art.22 alin.4 raportat la art. 152 din Codul de procedură civilă.
În al doilea rând, alin.4 trebuie interpretat în contextul articolului din care face parte,
art. 457 din Codul de procedură civilă, intitulat "Legalitatea căii de atac". Astfel, primele
două alineate consacră expres principiul legalităţii căii de atac, principiu ce este conturat
prin opoziţie cu eventualele menţiuni inexacte din cuprinsul hotărârii. Aşa cum se reţine în
doctrină, prin alin.3 al art.457 din Codul de procedură civilă s-a adus un "corectiv, pentru
ca partea ce a dat crezare hotărârii judecătorului să nu fie prejudiciată în cazul în care
judecătorul a greşit". Alineatul 4, introdus ulterior, nu putea reprezenta decât tot o
încercare de înlăturare a unei posibile vătămări în cazul existenţei unei menţiuni
inexacte în dispozitivul hotărârii atacate referitor la calea de atac prevăzută de lege,
o astfel de interpretare fiind concordantă cu prevederile art. 47 şi 48 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
(…)
Ca urmare, recalificarea căii de atac în condiţiile art.457 alin.4 din Codul de
procedură civilă poate fi dispusă numai atunci când partea a exercitat o cale de atac
greşită, ca efect al menţiunii inexacte sau lipsei menţiunii din hotărârea atacată, cu
privire la calea de atac ce trebuie exercitată, pentru că numai atunci este justificată
din punct de vedere procedural curgerea unui nou termen pentru declararea/motivarea
căii de atac prevăzute de lege.
(…)
Astfel, în prima teză a alin. (3) al acestui articol se regăseşte sintagma calea de atac
"neprevăzută de lege", în contextul exercitării unei asemenea căi de atac de către parte în
considerarea menţiunii inexacte din cuprinsul hotărârii, sintagmă care este opusă în ultima
teză a aceluiaşi alineat sintagmei calea de atac "prevăzută de lege", care, de altfel, se
regăseşte în fiecare dintre alineatele art. 457 din Codul de procedură civilă intitulat
"Legalitatea căii de atac".
Punând în opoziţie aceste expresii rezultă înţelesul dat de legiuitor sintagmei calea de
atac "neprevăzută de lege" ca fiind atât o cale de atac inexistentă, dar şi o cale de atac care
594
poartă o denumire diferită de cea prevăzută expres de lege (cu posibile consecinţe asupra
conţinutului cererii). Formularea unei astfel de căi de atac poate fi determinată, pe de o
parte, de menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii, dar şi, pe de altă parte, cum este
cazul de faţă, de considerente ce ţin exclusiv de comportamentul procesual al părţii.”. [s.n.]
Observăm din lectura considerentelor deciziei instanței supreme faptul că premisa
aplicării art.457 alin.4 Cod procedură civilă a fost identificată în exercitarea de către parte
a unei căi de atac greşite, ca efect al menţiunii inexacte sau lipsei menţiunii din hotărârea
atacată, cu privire la calea de atac ce trebuie exercitată, pentru că numai atunci este
justificată din punct de vedere procedural curgerea unui nou termen pentru
declararea/motivarea căii de atac prevăzute de lege.
În acord cu acele considerente ale soluției amintite în precedent, apreciem că art.457
alin. 3 şi 4 Cod procedură civilă prevede 2 soluţii alternative ale aceleiaşi ipoteze, stabilind
pentru instanța judecătorească posibilitatea de a dispune, în funcție de contextul procesual
specific fiecărei acțiuni în parte, fie respingerea ca inadmisibilă a căii de atac respective,
fie recalificarea acesteia corespunzător dispozițiilor legale, astfel ca ulterior să înceapă a
curge termenul pentru declarare ori, după caz, motivare.
Exercitarea de către partea interesată a căii de atac prevăzute de lege, în ciuda
mențiunii inexacte din dispozitivul hotărârii judecătorești atacate, nu comportă pentru acea
parte interesul legitim al curgerii din nou a termenului legal pentru formulare sau motivare,
ci un astfel de beneficiu ar fi în favoarea celorlalți părți, ce au manifestat pasivitate sub
aspectul exercitării oricărei căi de atac în procesul respectiv.
În plus, partea care a exercitat calea de atac prevăzută de lege nu se vede supusă
niciunei vătămări ca urmare a mențiunii inexacte din hotărârea judecătorească atacată,
întrucât a acționat în acord cu normele juridice aplicabile căii de atac exercitate, nefiindu-
i necesar vreun remediu dintre cele prevăzute de art.457 alin.3 sau alin.4 Cod procedură
civilă.
Referitor la cea de-a doua chestiune supusă dezbaterii de către Curtea de Apel Brașov,
anume criteriul în funcție de care se stabilește calea de atac legală - natura juridică a
litigiului sau competența materială procesuală a instanței care a judecat litigiul în fond,
apreciem că răspunsul ar trebui oferit prin prisma celui de-al criteriu, anume al competenței
materiale procesuale, cu mențiunea relevanței calificării ce reiese a fi fost făcută de către
instanța ierarhic inferioară obiectului sau naturii litigiului, în considerarea căreia a fost
reținută respectiva competență materială procesuală, iar nu a calificării ce ar putea să fie
corectă cu privire la procesul respectiv, întrucât acest din urmă aspect va reieși din
soluționarea căii de atac (dacă sunt formulate critici sub acest aspect), iar nu din
determinarea instanței chemate să judece acea cale de atac formulată.
Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept a reținut în decizia nr.40/2020 următoarele aspecte relevante pentru problema
discutată:

595
 ,,130. Competenței materiale procesuale i se subsumează și competența specializată,
care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară,
precum și în cuprinsul unor legi speciale. Astfel, potrivit dispozițiilor art.35 alin.2 și
ale art.36 alin.3 din Legea nr. 304/2004 (modificată prin Legea nr. 207/2018, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 20 iulie 2018), în cadrul curților de apel
și al tribunalelor funcționează secții sau, după caz, completuri specializate pentru cauze
civile, cauze cu profesioniști, cauze penale, cauze cu minori și de familie, cauze de
contencios administrativ și fiscal, cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale,
insolvență, concurență neloială sau pentru alte materii, precum și completuri specializate
pentru cauze maritime și fluviale. În consecință, dacă la nivelul unei instanțe există secții
sau completuri specializate, o cauză ce intră în competența de soluționare a acestora
trebuie repartizată la secția sau completul specializat corespunzător, inclusiv în calea
de atac.
(…)
132. De altfel, în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a mai reținut deja și
prin Decizia nr. 18 din 17 noiembrie 2016 - Completul competent să judece recursul în
interesul legii (paragraful 164) că în căile de atac se păstrează în mod corespunzător
competența materială procesuală a instanței care a judecat litigiul în fond.
(…)
140. Organizarea ierarhică a instanțelor judecătorești, ce rezultă din art.2 alin.2 din
Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și
completările ulterioare, și art.94-97 din Codul de procedură civilă, presupune ca învestirea
instanțelor de control judiciar să se facă din treaptă în treaptă, instanțele superioare
învestite cu soluționarea unei căi de atac de reformare putând infirma soluțiile pronunțate
de instanțele inferioare.
141. Astfel, examinarea dispozițiilor art.94-97 din Codul de procedură civilă relevă
organizarea, în sens ierarhic, a instanțelor competente să soluționeze căile de atac.
142. Mai mult, sintagma „instanța ierarhic superioară“ este prezentă în mai multe
articole ale Codului de procedură civilă (…), întotdeauna cu scopul de a indica instanța
competentă să soluționeze o cale de atac.
143. (…) competența trebuie atribuită instanței ierarhic superioare celei care a
pronunțat hotărârea în fond, prin aplicarea principiului organizării judecătorești în
sistem ierarhic de tip piramidal, pentru a se împlini dezideratul realizării de către
instanțe a controlului judiciar din treaptă în treaptă, dispozițiile legale relevând că un atare
sistem, în materie procesual civilă, nu a fost abandonat prin noul Cod de procedură civilă.”.
[s.n.]
În consecință, pentru chestiunile deduse analizei de către Curtea de Apel Brașov,
propunem următoarele soluții:
→ art.457 alin. 3 şi 4 Cod procedură civilă prevede 2 soluţii alternative ale aceleiaşi
ipoteze, stabilind pentru instanța judecătorească posibilitatea de a dispune, în funcție de
596
contextul procesual specific fiecărei acțiuni în parte, fie respingerea ca inadmisibilă a căii
de atac respective, fie recalificarea acesteia corespunzător dispozițiilor legale, astfel ca
ulterior să înceapă a curge termenul pentru declararea ori, după caz, motivarea căii de atac
prevăzute de lege.
→ stabilirea căii de atac legale, susceptibile de exercitare împotriva unei hotărâri
judecătorești, se face și prin observarea competenței materiale procesuale a instanței care
a pronunțat hotărârea atacată, în timp ce calificarea corectă a acțiunii prin prisma obiectului
sau naturii procesului rezultă din soluționarea căii de atac (în măsura în care există critici
sub acest aspect), iar nu la momentul determinării instanței de control judiciar competente
să soluționeze calea de atac formulată.
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate opinia formatorului INM.

13. Titlul problemei de drept: posibilitatea reclamantului de a îndeplini, în

cadrul procedurii reexaminării încheierii de anulare a cererii de chemare în
judecată, obligaţiile stabilite de judecător în procedura de regularizare a cererii
de reexaminare şi nedemonstrate a fi fost îndeplinite, fără a exista vreo
justificare obiectivă, până la momentul pronunţării încheierii de anulare a
cererii de chemare în judecată (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg 57)

13.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, se acceptă îndeplinirea de către petentul – reclamant a
obligaţiilor în discuţie în cursul procedurii de reexaminare, independent de faptul
demonstrării unei împrejurări obiective care a împiedicat îndeplinirea acelei obligaţii, în
esenţă pentru considerente vizând administrarea în faţa judecătorului din reexaminare a
dovezii îndeplinirii obligaţiei ce nu fusese prezentată judecătorului care a pronunţat
încheierea de anulare a cererii de chemare în judecată şi/sau pentru considerente privind
asigurarea accesului la justiţie (încheierile pronunţate în dosarele nr.5975/2/2019/a1,
nr.3061/2/2021/a1, nr.1207/2/2021/a1).
Într-o altă opinie, nu se acceptă îndeplinirea de către petentul – reclamant a
obligaţiilor în discuţie în cursul procedurii de reexaminare, apreciindu-se în esenţă că, atunci
când nu există vreo împrejurare obiectivă care să împiedice îndeplinirea obligaţiei în faţa
judecătorului iniţial învestit, petentul – reclamant are dreptul la regularizarea cererii de
chemare în judecată doar în termenul acordat potrivit Codului de procedură civilă
(încheierile pronunţate în dosarele nr.7694/2/2020/a1 şi nr.7210/2/2020/a1).

13.2 Opinia referentului

Nu este menționată.

597
 13.3 Opinia formatorului INM
Văzând întrebarea ridicată de Curtea de Apel București așa cum a fost formulată de
referent precum și opiniile exprimate, așa cum sunt rezumate la pct. 7.1, considerăm că
pentru deplina clarificare a problemei de drept și pentru unificarea practicii judiciare se
impune interpretarea dispozițiilor art. 200 alin. 3 și 4 Cod de procedură civilă, referitoare
la regularizarea cererii de chemare în judecată, și a dispozițiilor art. 200 alin. 7 Cod de
procedură civilă, referitoare la soluționarea cererii de reexaminare a încheierii de anulare a
cererii de chemare în judecată, și stabilirea consecințelor juridice care rezultă din
împrejurarea că reclamantul a îndeplinit obligația referitoare la complinirea lipsurilor cererii
de chemare în judecată cu depășirea termenului de 10 zile prevăzut de alin. 3.
Textele în discuției sunt următoarele:
(3) Când cererea nu îndeplinește cerințele prevăzute la art. 194-197, reclamantului i
se vor comunica în scris lipsurile, cu mențiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la
primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse, sub sancțiunea
anulării cererii. Se exceptează de la această sancțiune obligația de a se desemna un
reprezentant comun, caz în care sunt aplicabile dispozițiile art. 202 alin. (3).
(4) Dacă obligațiile privind completarea sau modificarea cererii prevăzute la art. 194
lit. a) -c), d) numai în cazul motivării în fapt și f), precum și art. 195-197 nu sunt îndeplinite
în termenul prevăzut la alin. (3), prin încheiere se dispune anularea cererii.
(...)
(7) Cererea se soluționează prin încheiere definitivă dată în camera de consiliu, cu
citarea reclamantului, de către un alt complet al instanței respective, desemnat prin
repartizare aleatorie, care va putea reveni asupra măsurii anulării dacă aceasta a fost
dispusă eronat sau dacă neregularitățile au fost înlăturate în termenul acordat potrivit alin.
(3).
În acest context, vom analiza două ipoteze diferite: îndeplinirea obligației până la
momentul deliberării asupra eventualei anulări a cererii de chemare în judecată;
îndeplinirea obligației după pronunțarea încheierii de anulare.
În prima ipoteză, obiectul judecății îl constituie verificarea și regularizarea cererii de
chemare în judecată. În aceste condiții, considerăm că deși reclamantul a depășit termenul
de 10 zile ce i-a fost pus la dispoziției pentru complinirea lipsurilor cererii, dispozițiile art.
177 alin. 3 Cod de procedură civilă - potrivit cărora [a]ctul de procedură nu va fi anulat
dacă până la momentul pronunțării asupra excepției de nulitate a dispărut cauza acesteia -
nu mai justifică anularea cererii. Judecătorul va dispune prin rezoluție comunicarea cererii
către pârât/pârâți, cf. art. 201 alin. 1 Cod de procedruă civilă.
În cea de-a doua ipoteză, obiectul judecății îl constituie încheierea de anulare a
cererii de cheamare în judecată, verificarea legalității și temeiniciei acesteia. Așa fiind,
îndeplinirea obligației în discuție după pronunțarea acestei încheieri este lipsită de relevanță
deoarece nu mai sunt îndeplinite condițiile puse de ipoteza normei încorporate de art. 177
alin. 3 Cod procedură civilă tocmai pentru că momentul pronunțării a fost depășit.

598
 Problema ridicată de Curtea de Apel București privește cea de-a doua ipoteză și a
apărut, credem noi, pe fondul confuziei privind obiectul judecății și, implicit, a cazurilor de
aplicare a dispozițiilor art. 177 alin. 3 Cod de procedură civilă.
O ultimă observație: din modul de formulare a întrebării s-ar părea că ar putea avea
relevanță dacă reclamantul aduce ”justificări obiective” pentru depășirea termenului de 10
zile. Or, în realitate, din studierea textelor legale nu rezultă că justificările, obiective sau
nu, ar putea influența soluția. ”Motivele temeinic justificate”, expresia legală cea mai
apropiată ca sens de cea folosită în cuprinsul întrebării, au relevanță doar în condițiile art.
186 Cod de procedură civilă referitoare la instituția repunerii în termen, situație distinctă
de problema de drept care a dat naștere practicii judiciare neunitare.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea art. 200 alin. 3 și 4 Cod de procedură civilă, referitoare
la regularizarea cererii de chemare în judecată, îndeplinirea de către reclamant a obligației
referitoare la complinirea lipsurilor cererii de chemare în judecată cu depășirea termenului
de 10 zile, dar până la momentul deliberării asupra eventualei anulări a cererii, nu constituie
motiv de anulare a cererii de chemare în judecată.
În interpretarea și aplicarea art. 200 alin. 7 Cod de procedură civilă, referitoare la
soluționarea cererii de reexaminare a încheierii de anulare a cererii de chemare în judecată,
îndeplinirea de către reclamant a obligației referitoare la complinirea lipsurilor cererii de
chemare în judecată cu depășirea termenului de 10 zile prevăzut de art. 200 alin. 3 din
același cod, după pronunțarea încheierii de anulare, nu constituie motiv de revenire asupra
măsurii anulării cererii de chemare în judecată.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția propusă de formatorul
INM.

14. Dacă se poate reţine puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti

prin care unui membru din familie i s-a recunoscut calitatea de beneficiar al
drepturilor prevăzute de Decretul-Lege nr.118/1990, anterior pronunţării de
către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unei
chestiuni de drept a Deciziei nr.9/2014 iar în prezent un alt membru de familie
invocă acelaşi statut, fără alte probe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022,
pg 59)

14.1.Practica judiciară
Prima opinie este aceea că se poate da eficienţă efectul pozitiv al puterii de lucru
judecat. Argumente:
În drept, art. 431 alin. 2 cod procedură civilă, potrivit căruia „oricare dintre părţi
poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea
acestuia din urmă”, reglementează efectul pozitiv al lucrului judecat, înţeles ca posibilitate
pentru parte de a se prevala de cele statuate într-o judecată anterioară, atunci când are
legătură cu noul proces.

599
 Din interpretarea acestei norme, rezultă că, fără a fi împiedicată o nouă judecată,
deoarece nu este îndeplinită condiţia triplei identităţi prevăzută de art. 431 alin. 1 cod
procedură civilă, respectiv de părţi, obiect şi cauză, efectul pozitiv al lucrului judecat obligă
instanţa ulterioară să aibă în vedere ceea ce o primă instanţă a statuat printr-o hotărâre
irevocabilă/definitivă şi să îşi argumenteze propriul raţionament pe dezlegările anterioare,
în condiţiile în care acestea au legătură şi influenţează chestiunea litigioasă dedusă judecăţii
ulterior.
Astfel se poate da eficienţă efectului pozitiv al lucrului judecat, în condiţiile în care
printr-o hotărâre judecătorească definitivă s-a admis acţiunea în contencios administrativ
formulată de o rudă a reclamantului şi i s-au acordat drepturile pe cale administrativă,
situaţia acesteia fiind similară, astfel că se va considera că reclamanta a suferit persecuţii
politice în sensul stabilirii domiciliului obligatoriu, în condiţiile art. 1 alin.1 lit. d din DL
118/1990, în perioada analizată.
Faţă de dispoziţiile legale arătate anterior este evident că cele reţinute de către o
instanţă, în mod irevocabil/definitiv, au legătură cu litigiul în curs şi influenţează chestiunea
litigioasă dedusă judecăţii, deoarece, din probe rezultă, fără echivoc, faptul că persoanele
în cauză s-au aflat în situaţii similare întrucât se gospodăreau împreună în perioada
relevantă.
Prin urmare, cum în procesul anterior s-a stabilit că ruda reclamantului a avut stabilit
domiciliul obligatoriu, ca măsură de natură politică determinată de statutul de chiabur al
părinţilor, această constatare se impune, prin efectul pozitiv al lucrului judecat şi cauza
ulterioară.
Nu se poate reţine că sentinţa anterioară nu este opozabilă în litigiul ulterior,
deoarece faţă de terţi, ceea ce s-a consemnat într-o hotărârea judecătorească are valoare
de fapt juridic, iar odată stabilit, un asemenea fapt poate fi invocat, fără nicio restricţie, cu
privire la orice persoană, cu posibilitatea pentru terţi de a face dovada contrară.
Nu poate fi reţinută incidenţa Deciziei nr. 9/13.10.2014 pronunţată de ICCJ –
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr.
10/1/2014/HP/C, deoarece, aceasta produce efecte pentru viitor, în condiţiile art. 521 alin.
3 cod procedură civilă, şi nu influenţează hotărârile judecătoreşti irevocabile/definitive
pronunţate anterior şi care produc efecte în condiţiile art. 431 Cod procedură civilă.
Această opinie a fost împărtăşită în recurs de către Curtea de Apel Braşov în dosarele
205/119/2021, 18/119/2016.
A doua opinie este în sensul că hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior, prin
care s-a stabilit calitatea de beneficiar al Decretului Lege nr.118/1990 doar pentru simplul
motiv că au făcut parte din categoria socială identificată prin denumirea de chiaburi, au
devenit caduce ca urmare a Deciziei nr.9/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, deşi nu
s-a înlăturat puterea de lucru judecat în mod expres nici nu a fost reţinut, fiind reanalizate
probele depuse în respectivul dosar, în acest deciziile pronunţate în dosarele 454/119/2016
şi 193/119/2016.

14.2 Opinia referentului

600
 Referentul din cadrul Curții de Apel Brașov, dna jud. Ramona Grațiela Milu,
îmbrăţişază prima orientare jurisprudenţială, pentru argumentele mai sus expuse.

14.3 Opinia formatorului INM

14.3.1 Clarificarea problemei de drept
Rezultă din materialul transmis de Curtea de Apel Brașov că problema a apărut în
următorul context:
- prin hotărâre judecătorească definitivă s-a stabilit că o persoană X este beneficiară
a drepturilor acordate de Decretul-lege nr. 118/1990 deoarece face parte dintr-o familie ai
cărei membri au fost considerați chiaburi în timpul regimului comunist și, drept urmare, li
s-a limitat libertatea de mișcare; s-a reținut că limitarea libertății de mișcare echivalează
cu domiciliu obligatoriu și, deci, că persoana X se încadrează în prevederile art. 1 alin. 1 lit.
d din Decretul-lege amintit;
- ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, Înalta Curte, prin HP nr.
9/2014, a stabilit că noţiunea de "domiciliu obligatoriu" se referă numai la situaţia în care
a fost instituită măsura administrativă de stabilire a domiciliului obligatoriu, cu consecinţa
îngrădirii dreptului de alegere în mod liber a domiciliului, iar nu şi la cazurile în care
persoana în cauză şi membrii familiei sale au avut limitată doar libertatea de circulaţie;
- Y, o altă persoană din aceeași familie ca și X, aflată în aceeași situație de fapt ca și
X, formulează o acțiune prin care invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al
hotărârii judecătorești referitoare la X; acțiunea este în curs de judecată în momentul
publicării în Monitorul Oficial al HP nr. 9/2014 sau promovată după acest moment.
În acest context, într-o primă opinie s-a apreciat că trebuie să se țină cont de efectul
pozitiv al lucrului judecat și să fie înlăturată de la aplicare HP nr. 9/2014 deoarece produce
efecte doar pentru viitor, pe când în cea de-a doua opinie s-a ținut cont de HP nr. 9/2014 în
detrimentul efectului pozitiv al lucrului judecat.
Potrivit art. 431 alin. 1 și 2 Cod de procedură civilă (CPC):
(1) Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul
aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect.
(2) Oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă
are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă.
Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat este reglementat de alin. 2 și este
condiționat de împrejurarea ca cel de-al doilea litigiu, cel aflat în curs de judecată, să aibă
legătură cu primul litigiu, cel soluționat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Așa fiind, problema va fi reformulată astfel încât răspunsul propus să fie cât mai exact
și mai util în practică, respectiv:
În interpretarea și aplicarea art. 431 alin. 2 CPC, lucrul judecat prin hotărâre
definitivă referitoare la un membru de familie căruia i s-a recunoscut calitatea de
beneficiar al drepturilor prevăzute de Decretul-Lege nr.118/1990, prin încadrarea în
ipoteza prevăzută de art. 1 alin. 1 lit. d din acest Decret-lege datorită asimilării noțiunii
de ”domiciliu forțat” cu noțiunea de ”limitare a libertății de circulație”, poate fi invocat

601
de un alt membru de familie care pretinde aceleași drepturi și s-a aflat în aceeași situație
de fapt cu primul membru de familie?
În caz afirmativ, instanța care soluționează al doilea litigiu, este ținută să înlăture
efectul pozitiv al lucrului judecat și să dea efect HP nr. 9/2014?
Prima întrebare vizează două chestiuni extrem de controversate în practica judiciară
(vezi HP nr. 62/2021, care va fi discutată mai jos) care, întâmplător, nu au ridicat probleme
la Curtea de Apel Brașov (ambele opinii exprimate în cadrul instanței acceptă ca evident că
există lucru judecat). De aceea, pentru a unifica practica judiciară, întrebarea va trebui
luată în considerație cu prioritate chiar dacă nu a fost vizată efectiv de instanța de sesizare,
deoarece cea de-a doua întrebare are sens doar dacă răspunsul la prima este afirmativ.
Prima chestiune controversată din cadrul primei întrebări este următoarea: lucru
judecat poate fi invocat întru-un litigiu ulterior și de alte părți decât cele din primul litigiu?
Cea de-a doua chestiune controversată privește interpretarea noțiunii de ”legătură între
autoritatea de lucru judecat dintr-un litigiu și soluționarea unui alt litigiu” în cazul particular
al art. 1 alin. 1 lit. d din Decretul-lege nr. 118/1990.

14.3.2 Soluționarea problemei de drept

A/ Scurte considerații teoretice; procedura civilă din perspectiva logicii judiciare
Dreptul procesual civil reprezintă un caz particular de sistem în care un număr restrâns
de principii (de reguli fundamentale), enumerate în principal de art. 5 – art. 23 CPC, sunt
dezvoltate în cuprinsul celorlalte articole ale Codului, într-un mod asemănător din punct de
vedere logic felului în care legile detaliază Constituția iar actele administrative cu caracter
normativ detaliază legile. De ex., citarea și comunicarea actelor de procedură (art. 153 –
art. 173) reprezintă dezvoltarea preferată de legiuitorul român a principiului
contradictorialității (art. 14), textele referitoare la probe (art. 249 și urm.) detaliază
principiul aflării adevărului (art. 22 alin. 2), etc. Sistemul normativ al Codului de procedură
civilă, ca parte a sistemului dreptului, se continuă cu hotărârile judecătorești pronunțate în
temeiul acestuia.
Ca în orice alt sistem, o condiție de validitate a acestuia o reprezintă ”coerența”,
respectiv cerința ca textele de lege și hotărârile judecătorești să nu se contrazică între ele
(mai exact, nu trebuie să existe contradicții de tipul ”lege-lege”, ”lege-hotărâre
judecătorească” sau ”hotărâre judecătorească – hotărâre judecătorească”) deoarece, din
punct de vedere logic, din contradicție rezultă orice. De ex., din două texte sau două hotărâri
judecătorești contradictorii se poate trage concluzia că atât reclamantul (și celelalte
persoane care se află în aceeași situație juridică) cât și pârâtul (și celelalte persoane care
se află în aceeași situație juridică) au în egală măsură dreptate, în același timp și sub același
aspect, ceea ce înseamnă că interpretul poate alege orice variantă. Se observă că o astfel
de situație contradictorie încalcă cerințele de echitate ale oricărui sistem judiciar.
Mijloacele procesuale prin care CPC asigură coerența hotărârilor judecătorești sunt
excepțiile litispendenței și conexistății, autoritatea de lucru judecat, sesizarea Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept și recursul în interesul legii (nu ne străduim să fim exhaustivi și nu
602
excludem ca și alte instituții de drept să aibă aceeași funcție, dar cele enumerate sunt cele
mai evidente pentru oricine abordează procedura civilă din punct de vedere logic). Primele
cinci urmăresc să preîntâmpine contradicția iar cel de-al șaselea să o înlăture atunci când
deja s-a produs.
Litispendența (art. 138 CPC) înlătură posibilitatea contradicției în litigii identice
(părți, obiect, cauză) iar conexitatea (art. 139 CPC) înlătură contradicția între litigii care au
”o strânsă legătură” unul cu altul.
Autoritatea de lucru judecat înlătură posibilitatea contradicției prin faptul că, prin
intermediul art. 431 alin. 1 CPC, interzice o nouă judecată în situații identice (din punct de
vedere al părților, obiectului și cauzei) iar prin art. 431 alin. 2 CPC obligă la coerență între
litigii asemănătoare, care au legătură unul cu altul.
Efectul negativ al lucrului judecat reglementat de art. 431 alin. 1 CPC reprezintă
forma logică pe care o ia litispendența atunci când un litigiu (dintr-o serie posibilă de litigii
identice în ce privește părțile, obiectul și cauza) a fost deja soluționat prin hotărâre
judecătorească definitivă pe când efectul pozitiv al lucrului judecat reglementat de art. 431
alin. 2 CPC reprezintă forma logică pe care o ia conexitatea când un litigiu (dintr-o serie de
litigii asemănătoare, adică între care există ”o strânsă legătură”) a fost deja soluționat prin
hotărâre judecătorească definitivă.
HP-ul înlătură posibilitatea unei contradicții viitoare între hotărâri pe când RIL-ul
înlătură pentru viitor o contradicție deja existentă, prezentă în hotărâri judecătorești
definitive.
Din punct de vedere procesual civil aceste instituții sunt mult diferite între ele în ce
privește regimul juridic (condiții, termene, efecte), și de aceea sunt tratate în capitole
distincte ale tratatelor de procedură civilă, dar din punct de vedere al logicii juridice ele fac
parte din aceeași categorie a instrumentelor destinate să preîntâmpine sau să înlăture
contradicția.
Totuși, valoarea coerenței nu este singura protejată de Codul de procedură civilă și
ea trebuie armonizată cu valorile încorporate în celelalte principii ale unui proces echitabil.
Problema este că valorile pot intra în conflict. Spre exemplu, absolutizarea coerenței poate
aduce atingere contradictorialității și dreptului la apărare dacă lucru judecat poate fi opus
unei părți care nu a luat parte la prima judecată. De asemenea, absolutizarea coerenței ar
conduce la transformarea practicii judiciare în izvor de drept, ceea ce ar diminua utilitatea
deciziilor HP și RIL sau chiar le-ar face inutile. Într-adevăr, dacă există autoritatea de lucru
judecat referitor la o problemă de drept iar coerența ar fi absolută, nu ar mai exista motiv
să fie solicitată pronunțarea unei HP iar în cazul deciziilor RIL, Înalta Curte ar trebui să
favorizeze prima hotărâre care a devenit definitivă, ceea ce, evident, nu este cazul. Așadar,
coerența trebuie armonizată cu contradictorialitatea și cu dreptul la apărare.
Problemele apar în cazul interpretării art. 431 alin. 2 CPC, în special a expresiei
”oricare dintre părți” precum și a noțiunii de ”legătură” dintre lucru anterior judecat și
soluționarea unui nou litigiu. În ce ne privește, în ambele cazuri considerăm că interpretarea
trebuie să protejeze cât mai mult coerența hotărârilor judecătorești, și să o limiteze doar
dacă aduce atingere contradictorialității și dreptului la apărare (și, în principiu, oricărei alte
603
valori protejate de CPC sau de un act normativ superior în ierarhie). Fiecare valoare trebuie
protejată maximal, dar în armonie cu celelalte.
Așa fiind, referitor la prima chestiune, considerăm că efectul pozitiv al lucrului
judecat, deși poate fi invocat de oricare din părțile noului litigiu, poate fi opus doar unei
părți care a participat și la vechiul litigiu (și care, bineînțeles, este parte și în al doilea) și a
putut să se apere efectiv față de aspectul litigios intrat sub autoritate de lucru judecat. Sunt
protejate astfel atât contradictorialitatea cât și dreptul la apărare. Nu există însă niciun
motiv să apreciem că toate părțile din al doilea litigiu trebuie să fi participat și la primul
litigiu deoarece, dacă am face o astfel de apreciere am sacrifica valoarea coerenței fără
nicio jusitificare. Altfel spus, nu se încalcă niciun alt principiu de procedură dacă lucrul
judecat poate fi opus doar unei părți care a participat la primul litigiu de oricare parte din
al doilea litigiu. Această interpretare nu este una extensivă (cum s-a afirmat uneori în
practica judiciară și în doctrină) ci una logică, o interpretare ce ia în calcul rațiunea de a fi
a lucrului judecat.
Referitor la cea de-a doua chestiune, considerăm că între lucrul anterior judecat și
soluționarea noului litigiu există legătură atunci când în cel de-al doilea litigiu sunt puse în
discuție chestiuni de fapt sau de drept care ar aduce atingere coerenței hotărârilor
judecătorești (mai multe detalii vor fi date mai jos).

B/ Poziția Înaltei Curți referitoare la art. 431 alin. 2 Cod de procedură civilă
Prin HP nr. 62/2021 Înalta Curte a respins două cereri (conexate) formulate de Curtea
de Apel Craiova pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile privind dezlegarea următorarei
probleme de drept:
Dacă reținerea efectului pozitiv al lucrului judecat, în temeiul dispozițiilor art. 431
alin. (2) din Codul de procedură civilă, presupune sau nu îndeplinirea condiției identității
de părți.
S-a considerat că nu este îndeplinită condiția noutății pentru a răspunde cererilor.
Într-adevăr, rezultă din cuprinsul deciziei că problema este dezbătut divergent atât în
doctrină cât și în jurisprudență (a se vedea pct. 58 și 67-74).
Decizia este totuși utilă deoarece sintetizează această divergență care, se pare, nu
afectează și deciziile de speță ale Înaltei Curți (vezi pct. 59-64).
Reținem în special referirea la deciziile nr. 2.497 din 1 octombrie 2014 și nr. 122 din
16 ianuarie 2015 ale Secției I civile, nr. 2.433 din 11 iunie 2015 a Secției de contencios
administrativ și fiscal și nr. 198 din 31 ianuarie 2018 a Secției a II-a civile, că prevederile art.
431 alin. (2) din Codul de procedură civilă permit invocarea efectului pozitiv al autorității
de lucru judecat în următoarele condiții cumulative:
a) hotărârea inițială, care produce efectele pozitive ale autorității lucrului judecat,
să fie pronunțată după intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă;
b) această hotărâre să fie invocată de către o parte din litigiul inițial, parte și în noul
litigiu, căreia hotărârea pronunțată îi este favorabilă;
c) între primul și cel de al doilea litigiu să existe o legătură, fără a fi necesară
identitatea de obiect sau de cauză.
604
 Se observă că toate secțiile civile au îmbrățișat la un moment dat opinia referitoare
la condițiile a-c.

C/ Răspunsul la prima întrebare

Din punct de vedere procedural autoritatea de lucru judecat reprezintă un efect al
hotărârii judecătorești și dă substanță principiului securității raporturilor juridice iar din
punct de vedere logic, reprezintă unul din mijloacele de asigurare a coerenței hotărârilor
judecătorești.
De interes pentru problema în discuție este asemănarea și diferența între dispozițiile
art. 431 alin. 1 și 2 CPC, mai sus citate. Asemănarea constă în faptul că în ambele cazuri
este vorba de cel puțin două litigii din care unul și numai unul a fost soluționat prin hotărâre
judecătorească iar celălat, sau celelalte, sunt în curs de judecată, indiferent de stadiul
acesteia. Diferența constă în faptul că în cazul alin. 1 ambele litigii au aceleași părți, același
obiect și aceeași cauză, pe când în cazul alin. 2 ”identitatea” este înlocuită de ”asemănare”,
respectiv de ”legătura” dintre lucru judecat din primul litigiu și soluționarea celui de-al
doilea (sau al celorlalte).
De vreme ce problema ”identității de părți” a fost lămurită în sensul că ea nu este
necesară (conform celor arătate la lit. A și B de mai sus, în special condiția ”b” din deciziile
de speță ale ÎCCJ), problema care rămâne de discutat este a legăturii dintre litigii.
De ex., identitatea de părți și obiect între cele două litigii nu reprezintă o astfel de
legătură (cum afirmă și ÎCCJ, vezi condiția ”c” de mai sus) deoarece, dacă ar reprezenta,
lucru judecat într-o acțiune în revendicare bazată pe contract ar putea fi opus într-o acțiune
în revendicare ulterioară, între aceleași părți și având același obiect dar bazată pe
uzucapiune, nu în temeiul alin. 1, pentru că nu există identitate de cauză, ci în temeiul alin.
2., care nu cere o astfel de identitate. Or, potrivit doctrinei și unei practici judiciare
constante, într-o astfel de situție nu există autoritate de lucru judecat. De ce nu? Răspunsul
pe care îl dăm este că hotărârile judecătorești nu se contrazic. De ex., hotărârea
judecătorească de respingere a acțiunii bazată pe contract nu contrazice hotărârea
judecătorească de admitere a acțiunii bazată pe uzucapiune, și invers.
Propunem ca ”legătura” la care se referă art. 431 alin. 2 CPC să fie interpretată în
conformitate cu același raționament, ceea ce înseamnă că privește chestiuni care ar putea
aduce atingere coerenței celor două hotărâri judecătorești.
În cazul problemei ridicate de Curtea de Apel Brașov, unei persoane i s-a recunoscut
prin hotărâre definitivă calitatea de beneficiar al drepturilor prevăzute de Decretul-lege
nr.118/1990 prin încadrarea sa în ipoteza prevăzută de art. 1 alin. 1 lit. d din acest Decret-
lege, datorită asimilării noțiunii de ”domiciliu forțat” cu noțiunea de ”limitare a libertății
de circulație”. În cea de-a doua judecată, aspectul litigios privește tocmai această asimilare:
reclamantul din a doua judecată pretinde că este rudă cu reclamantul din prima judecată și
că s-a aflat în aceeași situație cu acesta și cere ca cele două noțiuni să fie asimilate și în
cazul său, pe când autoritatea pârâtă se apără invocând HP nr. 9/2014 și solicită ca instanța
să nu mai asimileaze noțiunile. În funcție de soluția ce se va pronunța referitor la chestiunea
de drept a asimilării noțiunilor, cea de-a doua hotărâre va fi sau nu coerentă cu prima (o va
605
contrazice sau nu pe prima). În consecință, între lucrul anterior judecat și soluționarea noului
litigiu există legătură.
Facem următoarea observație: dacă legătura privește interpretarea unui text de lege
atunci instanța care judecă al doilea litigiu are doar două variante: sau interpretează la fel
textul de lege pentru a proteja coerența hotărârilor judecătorești sau va sesiza Înalta Curte
pentru pronunțarea unei HP. Dacă însă practica judiciară este deja neunitară, astfel încât
problema coerenței nu se mai pune, va trebui să soluționeze problema de drept potrivit
propriei convingeri, până la pronunțarea unui RIL.
Așa fiind, la prima întrebare se cuvine să se răspundă după cum urmează:
În interpretarea și aplicarea art. 431 alin. 2 CPC, lucrul judecat prin hotărâre
definitivă referitoare la o persoană căruia i s-a recunoscut calitatea de beneficiar al
drepturilor prevăzute de Decretul-Lege nr.118/1990 prin încadrarea sa în ipoteza prevăzută
de art. 1 alin. 1 lit. d din acest Decret-lege, datorită asimilării noțiunii de ”domiciliu forțat”
cu noțiunea de ”limitare a libertății de circulație”, poate fi invocat de un alt membu al
aceleași familii care pretinde aceleași drepturi și s-a aflat în aceeași situație de fapt.
Prin urmare, va trebui să se răspundă și la cea de-a doua întrebare, cea efectiv pusă
de Curtea de Apel Brașov.

C/ Efectul pozitiv al lucrului judecat și hotărârea prealabilă privind dezlegarea unor

chestiuni de drept
După cum s-a arătat, din punct de vedere logic ambele instituții procesuale urmăresc
asigurarea coerenței hotărârilor judecătorești. Problema ridicată de Curtea de Apel Brașov
a apărut în contextul în care HP nr. 9/2014 dă o dezlegare diferită chestiunii de drept legată
de interpretarea și aplicarea art. 1 alin. 1 lit. d din Decretul-lege nr. 118/1990 în raport cu
o hotărâre judecătorească definitivă pronunțată anterior. Într-o astfel de situație coerența
nu mai poate fi asigurată sub toate aspectele deoarece dacă este protejat efectul pozitiv al
lucrului judecat va fi contrazis HP-ul iar dacă va fi respectat HP-ul va fi contrazis efectul
pozitiv al lucrului judecat.
Propunem ca într-o astfel de situație instanța să respecte HP-ul. Astfel, potrivit art.
521 alin. 3 CPC, referitor la efectul deciziilor HP, dispune:
Dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie de la data publicării deciziei
în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar pentru instanţa care a solicitat dezlegarea,
de la data pronunţării deciziei.
Se observă că textul nu distinge între diferite tipuri de probleme de drept, respectiv
între cele care au fost anterior dezlegate prin hotărâri judecătorești definitive și cele care
nu au primit încă o astfel de dezlegare. În consecință, nici interpretul nu trebuie să distingă.
Singura limitare este de natură temporală ceea ce, în legătură cu problema de drept
în discuție are următoarele consecințe:
- hotărârile judecătorești definitive nu mai poate fi pus în discuție (în speță, hotărârea
pronunțată în favoarea primului membru de familie);

606
 - hotărârile judecătorești nedefinitive trebuie să se conformeze deciziei HP (în speță,
hotărârea care se va pronunța în litigiul promovat de un alt membru al aceleiași familii, aflat
în aceeași situație de fapt cu primul).
Așadar, între coerența cu hotărârile judecătorești definitive de speță și coerența cu
deciziile HP va trebui întotdeauna aleasă cea de-a doua. Într-devăr, deciziile HP au un rang
superior hotărârilor judecătorești de speță și o funcție diferită, peîntâmpinarea apariției
unei practici juridice neunitare și de aceea credem că trebuie să prevaleze în toate cazurile
în care legea nu le limitează în mod expres efectele. Totuși, efectele HP se vor mărgini doar
la chestiunea de drept dezlegată în mod obligatoriu, fără să poată fi extinse și la alte
chestiuni (altfel spus, partea lucrului judecat care nu este eliminată de HP continuă să
producă efecte).
Așa fiind, cea de-a doua întrebare va primi următorul răspuns:
Instanța care soluționează al doilea litigiu, este ținută să înlăture efectul pozitiv al
lucrului judecat exclusiv în ce privește chestiunea de drept, respectiv interpretarea și
aplicarea art. 1 alin. 1 lit. d din Decretul-lege nr. 118/1990, și să dea efect Deciziei nr.
9/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept, în dosar nr. 10/1/2014/HP/C.

Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:

În interpretarea și aplicarea art. 431 alin. 2 CPC, lucrul judecat prin hotărâre
definitivă referitoare la un membru de familie căruia i s-a recunoscut calitatea de beneficiar
al drepturilor prevăzute de Decretul-Lege nr.118/1990 prin încadrarea în ipoteza prevăzută
de art. 1 alin. 1 lit. d din acest Decret-lege, datorită asimilării noțiunii de ”domiciliu forțat”
cu noțiunea de ”limitare a libertății de circulație”, poate fi invocat și are legătură cu
soluționarea unui litigiu promovat de un alt membru de familie care pretinde aceleași
drepturi și s-a aflat în aceeași situație de fapt cu primul membru de familie.
Instanța care soluționează al doilea litigiu, este ținută să înlăture efectul pozitiv al
lucrului judecat exclusiv în ce privește chestiunea de drept, respectiv interpretarea și
aplicarea art. 1 alin. 1 lit. d din Decretul-lege nr. 118/1990, și să dea efect Deciziei nr.
9/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept, în dosar nr. 10/1/2014/HP/C.

14.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

15. Admisibilitatea/inadmisibilitatea suplimentării prin cererea de chemare în

judecată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ-fiscal (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 81)

607
 15.1 Practica judiciară
La nivelul Curții de Apel Cluj a fost identificat o practică neunitară în cadrul litigiilor
având ca obiect contestarea actelor administrativ-fiscale, în sensul dacă este posibilă
invocarea, în faţa instanței de judecată, a unor motive de nelegalitate care nu au fost
indicate prin contestația administrativă fiscală formulată în temeiul art.268 şi următoarele
din Codul de procedură fiscală.
În urma verficării jurisprudenței ICCJ în privinţa acestei probleme de drept s-a
constatat că există soluţii diferite, fiind identificate dosare în care a fost admisă analizarea
criticilor de nelegalitate suplimentare, invocate prin acţiunea introductivă, cât şi cauze în
care s-a stabilit că suplimentarea motivelor de nelegalitate a actelor fiscale faţă de cele
prezentate în contestația fiscală este inadmisibilă.
La nivelul Curţii de Apel Cluj, în sensul inadmisibilităţii suplimentării criticilor de
nelegalitate prin acţiunea introductivă au fost identificate trei cauze:(dosarele nr.
2176/100/2019, 2195/117/2019, 4362/117/2019), iar în motivarea acestui punct de vedere
se arată: „Potrivit art.268 al.1 Cod Procedură Fiscală, „împotriva titlului de creanță precum
și împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestație”. Mai apoi, potrivit
art. 272 al.1 Cod Procedură Fiscală, „contestațiile formulate împotriva deciziilor de
impunere se soluționează de către structurile specializate de soluționare a contestațiilor”
care, potrivit art. 273 al.1 cod procedură care se pronunță prin decizie. Curtea reține și
aspectul potrivit căruia art. 276 C.pr.fiscală limitează analiza contestației administrative,
de către organul fiscal, la susținerile părților. Mai mult, textul legal menționat anterior arată
că „soluționarea contestației se face în limitele sesizării”. Potrivit art. 281 al.2, „deciziile
date în soluționarea contestației împreună cu actele administrative fiscale la care se referă,
pot fi atacată de către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de
soluționare a contestației, la instanță judecătorească de contencios administrativ
competentă, în condițiile legii.”
Curtea reține, din conținutul textelor legale menționate anterior, că în cadrul specific
procedurii fiscale nu se mai poate reține incidență dispozițiilor art. 8 al.1, ultima teză, din
Legea nr.554/2004.
În acest context, al existenței unei proceduri administrative determinate, ce
stabilește limitele de investire a instanței, nu pot fi primite argumentele susținute de către
parte privind posibilitatea extinderii criticilor de nelegalitate, prin acțiunea introductivă.
Punctul de vedere exprimat de către reclamantă lipsește de orice efect juridic decizia
administrativă pronunțată în soluționarea contestației, transformând acea procedură din una
obligatorie într-una absolut formală. Controlul de legalitate, permis ulterior instanței de
judecată, atât asupra deciziei de soluționare a contestației cât şi asupra actelor de
impunere, ar fi doar aparent în privinţa deciziei de soluționare dacă s-ar considera că art. 8
al.1 teza finală din Legea nr. 554/2004 ar avea aplicabilitate şi în materie fiscală. […]
În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 193 al. 2 c.pr.civ., Curtea
reține că cele două situaţii nu sunt identice. Instanţa de fond a arătat, în mod corect, că

608
limitele de învestire au fost stabilite de către parte, în faza administrativă a litigiului, când
partea a ales să critice doar anumite aspecte din actul de impunere. Punctul de vedere
susţinut de parte neagă, practic, tocmai procedura administrativă, obligatorie de altfel,
aspect ce nu poate fi primit.
Curtea are în vedere şi dispoziţiile art. 22 al. 1 cod procedură civilă, unde se arată:
”Judecătorul soluţionează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile.”.
Cu privire la concursul de legi, Curtea reţine că nu există neconcordanţă între codul
de procedură fiscală şi Legea nr. 554/2004. Codul de procedură fiscală, prin textele legale
deja menţionate, stabileşte conduita de urmat de către cel ce critică un act fiscal, iar norma
specială, în speţă cea fiscală, se aplică prioritar. Atât timp cât învestirea instanţei se
realizeză, în mod legal, doar în urma parcurgerii procedurii administrative de contestare, iar
actul ce se contestă este decizia de soluţionare a contestaţiei, verificarea legalităţii actului
nu se poate realiza în afara limitelor de învestire iniţiale. “.
În sensul admisibilităţii suplimentării criticilor de nelegalitate prin acţiunea
introductivă, potrivit adresei înaintată de instanţă, nu a fost identificată practică judiciară
ci doar au fost exprimate puncte de vedere cu prilejul discuțiilor profesionale, în sensul că
nu există motive de excludere a aplicării dispozițiilor art. 8 al. 1 din legea nr. 554/2004 în
materia contenciosului fiscal, norma legală fiind una generală, indiferent de natura concretă
a actului administrativ contestat.

15.2 Opinia referentului

Câtă vreme la nivelul Curţii de Apel Cluj practica este neunitară, referentul nu a fost
în măsură să exprime o opinie.

15.3 Opinia formatorului INM

15.3.1 Clarificarea problemei de drept
Problema de drept supusă soluţionării este dacă, în cadrul controlului jurisdicţional
de legalitate exercitat în temeiul art.281 alin.2 din Codul de procedură fiscală împotriva
deciziei de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva deciziilor de impunere, emisă în
temeiul art.276 din acelaşi act normativ, reclamantul poate să invoce şi alte motive de
nelegalitate a actului administrativ fiscal decât cele invocate în faţa comisiei de soluţionare
a contestaţiei administrative fiscale potrivit art.268 alin.1 din Codul de procedură fiscală, în
considerarea dispoziţiilor art. 8 al.1, ultima teză, din Legea nr.554/2004, astfel cum a fost
modificat prin art. I pct.9 din Legea nr.212/2018.

15.3.2 Dispoziţii legale incidente

Art.268 alin. 1 şi 2 din Codul de procedură fiscală-(1) Împotriva titlului de creanţă,
precum şi împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestaţie potrivit
prezentului titlu. Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la
acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal.
609
 (2) Este îndreptăţit la contestaţie numai cel care consideră că a fost lezat în drepturile
sale printr-un act administrativ fiscal. În lipsa unui act administrativ fiscal, devin incidente
prevederile art. 8 alin. (1) teza a doua şi art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Art.269 alin. 2 din Codul de procedură fiscală-2) Obiectul contestaţiei îl constituie

sumele şi măsurile stabilite şi înscrise de organul fiscal în titlul de creanţă sau în actul
administrativ fiscal atacat, precum şi sumele şi măsurile nestabilite de către organul fiscal,
dar pentru care există această obligaţie potrivit legii.

Art.273 alin. 2 din Codul de procedură fiscală-Decizia emisă în soluţionarea

contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac şi este obligatorie pentru
organul fiscal emitent al actelor administrative fiscale contestate.

Art.276 alin. 1 din Codul de procedură fiscală (1) În soluţionarea contestaţiei organul
competent verifică motivele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului
administrativ fiscal. Analiza contestaţiei se face în raport cu susţinerile părţilor, cu
dispoziţiile legale invocate de acestea şi cu documentele existente la dosarul cauzei.
Soluţionarea contestaţiei se face în limitele sesizării.

Art.281 alin. 2 din Codul de procedură fiscală (2) Deciziile emise în soluţionarea
contestaţiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot fi atacate de
către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a
contestaţiei, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în
condiţiile legii.(…)
Art.8 alin.1 din Legea nr.554/2004-Persoana vătămată într-un drept recunoscut de
lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de
răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul
prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei
cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei
de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim
al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri,
precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în
cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă.

15.3.3 Soluționarea problemei de drept

Pentru a putea dezlega această problemă, dacă instanţa în soluţionarea litigiului
fiscal, este obligată să aibă în vedere doar motivele invocate în procedura de soluţionare a
contestaţiei sau reclamantul poate invoca şi alte argumente este necesar ca în prealabil să
se procedeze la o interpretare sistematică a celor două acte normative, Legea nr.207/2015,
610
privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv
Legea nr.554/2005 astfel cum a fost modificată prin Legea nr.212/2018.
Din acest punct de vedere se observă că Codul de procedură fiscală este o lege specială
faţă de Legea nr.554/2004, cu un obiect de reglementare diferit, reglementând procedura
administrativă fiscală care se derulează exclusiv în faţa organelor fiscale de soluţionare a
contestaţiei, fără să conţină dispoziţii de procedură aplicabile fazei de judecată, făcând doar
trimitere la Legea nr.554/2004, aşa cum s-a arătat.
Prin urmare, dispoziţiile art.276 alin. 1 din Codul de procedură fiscală, referitoare la
modul de analiză a contestaţiei şi limitele sesizare vizează organul competent de soluţionare
a contestaţiei, după cum de altfel se arată în cuprinsul normei şi nu instanţa de judecată,
astfel încât limitele stabilite iniţial nu pot fi extinse şi la procedura de judecată, în lipsă de
dispoziţie legală expresă.
Împrejurarea că prin art.281 alin.2 se prevede că deciziile emise în soluţionarea
contestaţiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot fi atacate de
către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a
contestaţiei, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în
condiţiile legii, iar soluţionarea contestaţiei în faza administrativă se face în limitele
sesizării, nu poate conduce la ideea că şi judecata trebuie să se facă în aceleaşi limite din
punct de vedere ar motivelor de nelegalitate invocate.
În speţă nu există o discuţie că reclamantul ar putea contesta obligaţii fiscale noi, sau
alte sume ori acte administrative fiscale care nu au făcut obiectul contestaţiei
administrative, ci dacă poate invoca motive de nelegalitate şi/sau netemeinicie noi.
În condiţiile în care Codul de procedură fiscală nu conţine reglementări pentru faza
de judecată, ci trimite la Legea nr.554/2004, iar potrivit art.273 alin. 2 din Codul de
procedură fiscală, decizia emisă în soluţionarea contestaţiei este definitivă în sistemul căilor
administrative de atac şi este obligatorie pentru organul fiscal emitent al actelor
administrative fiscale contestate, procedura de judecată din faţa instanţei de contencios
administrativ este reglementată exclusiv de Legea nr.554/2004 şi Codul de procedură civilă.
Chiar dacă instanţa de contencios fiscal efectuând un control de legalitate asupra
deciziei de soluţionare a contestaţiei şi a actelor administrative fiscale, aplică prevederile
procedurale şi substanţiale fiscale incidente raportului juridic fiscal dedus judecăţii, din
punct de vedere procedural sunt aplicabile dispoziţiile arătate, inclusiv prevederile art.8
alin.1 din Legea nr.554/2004, care stabileşte obiectul acţiunii judiciare, inclusiv teza finală.
Că dispoziţiile Codului de procedură fiscală face o delimitare clară între procedura
administrativă fiscală şi procedura judiciară, rezultă din conţinutul art.268 alin.1 teza a doua
în care se arată că contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la
acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal,
dar mai ales din reglementarea de la alineatul 2, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr.295/2020, care limitează obiectul contestaţiei administrative fiscale doar la actul
administrativ fiscal tipic, pentru actul asimilat făcând trimitere la prevederile art. 8 alin.
(1) teza a doua şi art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

611
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, persoana vătămată urmând a se
adresa direct instanţei de contencios administrativ.
Din altă perspectivă, atât decizia de impunere cât şi decizia de soluţionare a
contestaţiei reprezintă acte emise de administraţie, act administrativ care constată obligaţii
fiscale respectiv act de soluţionare a unei proceduri administrative prealabile, controlul
instanţei de contencios administrativ este unul de plină jurisdicţie un contencios subiectiv
împotriva unor acte emise în proceduri administrative vătămătoare, iar controlul de
legalitate se efectuează atât din punct de vedere al normelor de drept substanţial aplicabile
obligaţiilor fiscale stabilite în sarcina contribuabilului cât şi din punct de vedere a normelor
de procedură aplicabile atât la emiterea actului de impunere cât şi la cel de soluţionare a
contestaţiei.
Remediul jurisdicţional trebuie să fie efectiv, accesul la instanţă trebuie să fie efectiv
în respectarea dispoziţiilor art.21, art.52 din Constituţie respectiv art.47 din Cartă, cum se
reţine şi în jurisprudenţa ÎCCJ indicată în sesizare, astfel încât persoana vătămată poate să
invoce atât motivele de nelegalitate invocate iniţial dar poate invoca şi argumente juridice
noi, neavute în vedere iniţial, dar care au reieşit ulterior, pe parcursul soluţionării
contestaţiei administrative fiscale sau urmare a soluţionării acestei contestaţii prin decizia
contestată.
Or, a limita accesul la instanţa de contencios administrativ doar la argumentele
invocate iniţial în contestaţia administrativă, fără a oferi posibilitatea supunerii controlului
de legalitate al instanţei şi a argumentelor conturate ulterior acestui moment, reprezintă o
încălcare a dreptului accesului liber la justiţie şi la un proces echitabil.
În condiţiile în care Codul de procedură fiscală nu conţine dispoziţii de procedură
aplicabile în faţa instanţei de contencios fiscal iar Legea nr.554/2004 nu conţine o limitare,
dimpotrivă permite ca motivele formulate în acţiunea în anulare să nu fie limitate la cele
din procedura prealabilă, nu există un motiv juridic temeinic în a considera inadmisibile
argumentele invocate suplimentar faţă de cele din contestaţia administrativ fiscală, în faţa
instanţei de contencios fiscal.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea art.281 alin. 2 din Codul de procedură fiscală, raportat la art. 8 alin.
(1) teza finală din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, în cadrul acţiunii în anulare formulate împotriva
unui act administrativ fiscal, reclamantul va putea invoca motive suplimentare de
nelegalitate şi netemeinicie celor invocate în cadrul contestaţiei administrativ fiscale, în
limitele obiectului contestaţiei.

15.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-au opus curțile de apel Constanța, Cluj, Iași, Ploiești și Târgu Mureș),
participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

612
 16. Calitatea procesuală activă a terțului beneficiar al autorizației de
construire contestate, în exercitarea căii de atac a recursului, în condițiile în
care nu a fost parte la judecarea în fond a cauzei; norma prevăzută de art.16
ind.1 Legea 554/2005 este de ordine publică sau privată?; remediul procedural
în cazul în care nu este chemat în judecată terțul beneficiar al actului
administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 99)

16.1 Practica judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul instanţei de fond, reclamatul Prefectul Judeţului
V. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu Primăria Municipiului A., anularea autorizației
de construire al cărei beneficiar este SC XX SRL, fără ca aceasta din urmă să fie parte în
proces. Prin întâmpinarea depusă, pârâta UAT achiesează în tot la capetele de cerere
formulate de reclamant si solicită instanței să pronunțe o hotărâre în temeiul art.436 Cod
procedură civilă. Prin sentința Tribunalului se ia act de recunoașterea pretențiilor din partea
pârâtei şi se dispune anularea autorizației de construire.
Împotriva aceste sentințe, declară recurs beneficiarul autorizației de construire, deşi
nu a făcut parte din cadrul procesual de la fond , invocând tocmai faptul că instanţa de fond
nu a stabilit în mod judicios cadrul procesual pasiv şi a invocat prevederile art.16 ind.1 din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.
Atât Instituţia Prefectului cât şi Primăria A., prin întâmpinarea depusă, au invocat
excepţia lipsei calităţii procesuale active a recurentei arătând că Sc XX SRL a formulat calea
de atac a recursului împotriva unei hotărâri în care nu a avut calitatea de parte. (dosar nr.
534/91/2021).
Într-o primă opinie s-a apreciat că prin raportare la prevederile art.458 Cod
procedură civilă, calea de atac poate fi introdusă şi de unele persoane care nu au participat
sau nu au dobândit calitatea de parte la judecata în fond iar prevederile art.16 ind.1 din
legea 554/2004 îşi găsește aplicarea atunci când efectele actului administrativ ce urmează
a fi anulat se răsfrâng nemijlocit asupra beneficiarului unui act administrativ individual
dacă acţiunea este promovată de un terţ sau în situaţia în care beneficiarul actului atacă
actul administrativ unilateral şi anularea acestuia produce efecte nemijlocite faţă de un
terţ.
Tot în cadrul acestei opinii s-a apreciat că dispoziţiile art. 16 ind.1 din Legea 554/2004
sunt imperative în ceea ce privește obligația instanţei de a pune în discuţia părţilor
necesitatea introducerii în cauză a altei persoane atunci când raportul juridic dedus
judecăţii o impune, motiv pentru care s-a apreciat că terţul beneficiar al actului
administrativ are calitate procesuală activă.
În continuare, s-a apreciat că remediul procesual în cazul acţiunii în anulare, în care
nu este chemat în judecată terţul beneficiar este acela al trimiterii cauzei spre rejudecare
la instanţa de fond.
Într-o a doua opinie s-a arătat că tocmai caracterul incomplet al cadrului procesual
îndreptățește instanţa de recurs să recunoască terţului beneficiar calitatea procesuală activă

613
în exercitarea căii de atac, însă invocarea excepţiei lipsei calităţii procesuale active de către
părţile iniţiale are semnificaţiei unei opoziţii cu privire la introducerea terţului în cauză. În
acest context, în acord cu prevederile art.16 ind.1 teza a 2-a din Legea 554/2004, acţiunea
trebuie respinsă ca inadmisibilă.

16.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Curții de Apel Galați, dl jud. Cosmin-Răzvan Mihăilă, consideră
corectă cea de-a doua opinie.
Se arată că trebuie să i se recunoască terţului beneficiar al actului administrativ
calitatea procesuală activă, chiar dacă nu a fost parte la judecarea în fond a cauzei, însă
faţă de poziţia procesuala a intimaţilor referitoare la introducerea în cauză a terţului, soluţia
nu poate fi decât cea respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

16.3 Opinia formatorului INM

Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești. Potrivit practicii administrative urmată constant în astfel de situații de
formatorul INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri judecătorești divergente
va fi totuși soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod repetat în litigii aflate
pe rolul instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere doctrinară și/sau de discuții
contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va conduce la practică judiciară
divergentă (în același sens, vezi problema nr. 8 din minuta întâlnirii din noiembrie 2020,
problema nr. 2 din minuta întâlnirii din noiembrie 2021).
Din materialul transmis, rezultă că problema de drept a fost întâlnită într-un singur
dosar aflat pe rolul Curții de Apel Galați și că, deși a fost dezbătură în cadrul secției și a dat
naștere la opinii contrare, nu are caracterul repetitiv necesar pentru a naște o practică
judiciară divergentă. Așa fiind, apreciem că nu poate fi discutată în cadrul întâlnirilor
organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 148/2015 destinată
unificării practicii judiciare, motiv pentru care propunem, în principal, lăsarea ei
nesoluționată ca fiind, în prezent, pur teoretică.
În subsidiar, în situația în care divergența de opinii va fi considerată reală și iminentă,
propunem soluţia ce se va arăta în continuare.
Curtea de Apel Galați a pus în esență următoarele trei întebări:
- dacă beneficiarul unei autorizații de construire anulate de instanța de fond are
calitate procesuală activă în exercitarea căii de atac a recursului, în condițiile în care nu a
fost parte la judecarea în fond a cauzei;
- care este remediul procesual în acest caz?;
- dacă norma prevăzută de art.161 Legea 554/2005 este de ordine publică sau privată?;
Referitor la prima întrebare observăm că noțiunea de ”calitate procesuală activă” are
un înțeles tehnic precis în procedura civilă, fiind definită de art. 36 teza I CPC: [c]alitatea
procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel
cum acesta este dedus judecăţii. Or, din chiar datele problemei rezultă că titularul

614
autorizației de construire nu a fost parte la judecata fondului astfel încât problema calității
procesuale nu se pune.
În realitate, întrebarea Curții de Apel Galați se referă la situația în care titularul
autorizației de construire poate avea calitatea de subiect al căii de atac, deși nu a participat
la judecata în fond. Răspunsul este dat de art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la
art. 458 CPC. Potrivit acestui din urmă text legal, [c]ăile de atac pot fi exercitate numai de
părţile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii,
acest drept îl au şi alte organe sau persoane. Textul este urmarea logică a dispozițiilor art.
435 alin. 1 CPC potrivit cărora hotărârea judecătorească este obligatorie şi produce efecte
numai între părţi şi succesorii acestora (textul reglementează principiul relativități
hotărârilor judecătorești). Așadar, beneficiarul autorizației nu poate avea calitatea de
subiect al recursului.
Un argument suplimentar rezultă din dispozițiile art. 494 Cpc referitoare la judecata
recursului (dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică
şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta
secţiune) raportate la dispozițiile art. 478 alin. 1 Cpc, potrivit cărora prin apel nu se poate
schimba cadrul procesual stabilit în faţa primei instanţe.
În consecință, având în vedere că beneficiarul autorizației de construire nu a fost
parte în cauză la judecata fondului, că nu există niciun text de lege care să-i permită să
exercite calea de atac și că în recurs, la fel ca în apel, nu se poate schimba cadrul procesual,
rezultă că acesta nu are calitatea de recurent, ceea ce înseamnă că recursul va fi respins ca
inadmisibil sau, formulare echivalentă în context, ca fiind formulat de o persoană care nu
are calitatea de subiect al recursului.
Totuși, hotărârea judecătorească pronunţată de instanța de fond în aceste condiţii,
rămasă definitivă, nu produce niciun efect faţă de titularul autorizației, ceea ce înseamnă
că autorizaţia de construire continuă să-şi producă toate efectele în raporturile juridice
dintre titular şi terţi, fie aceştia autorităţi publice sau persoane private, ca şi când nu ar fi
fost anulată. Consecința este un efect direct al principiului relativității efectelor hotărârii
judecătorești. De asemenea, hotărârea nu îi este opozabilă în condițiile art. 435 alin. 2 Cpc
deoarece dovada contrară rezultă chiar din autorizația pe care o deține și care își produce
toate efectele dacă nu este anulată printr-o hotărâre judecătorească pronunțată în
contradictoriu (și) cu persoana sa. Eroarea primei instanțe care a judecat cauza cu un cadru
procesual incomplet (incomplet în raport cu părțile raportului juridic litigios, primarul care
eliberează autorizația și beneficiarul acesteia) nu produce niciun efect față de beneficiarului
autorizației.
Cu privire la celelalte două întrebări, care trebuie analizate împreună, considerăm că
art. 161 din Legea nr. 554/2004 este de ordine publică și, drept urmare, încălcarea sa de
către prima instanță poate fi invocată din oficiu de către instanța de recurs în temeiul art.
489 alin. 3 Cpc, potrivit cărora, dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt
de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea
termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în şedinţă publică,
raportate la art. 488 alin. 1 pct. 5 Cpc, potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate face
615
când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare
atrage sancţiunea nulităţii.
Subliniem două chestiuni:
Prima: instanța poate invoca din oficiu acest motiv de casare dar nu este obigată să o
facă deoarece nu există nicio normă legală în acest sens. Credem însă că dacă observă sau,
ca în cauza invocată de Curtea de Apel Galați, beneficiarul autorizație o sesizează (chiar pe
cale unui recurs inadmisibil), instanța de recurs este ținută de considerente de echitate să
invoce motivul de casare amintit.
A doua: afirmăm că art. 161 din Legea nr. 554/2004 este de ordine publică deoarece
protejează interesul general care rezultă din contradictorialitate și dreptul la apărare,
principii fundamentale ale procesului civil. Într-adevăr, potrivit acestui text de lege:
Când raportul juridic dedus judecăţii o impune, instanţa de contencios administrativ
va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna
dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului şi instanţa apreciază că pricina nu
poate fi soluţionată fără participarea terţului, aceasta va respinge cererea fără a se
pronunţa în fond.
Raportul juridic dedus judecății este raportului juridic de drept material în legătură
cu care s-a născut situația litigioasă. Expresia ”o impune” se referă la identitatea juridică
ce trebuie să existe între părțile raportului de drept material și părțile raportului de drept
procesual deoarece soluția ce se va da litigiului poate modifica primul raport. Or, ambele
principii amintite sunt de interes general și ar fi încălcate dacă s-ar permite modificarea
unui raport juridic de drept material față de o persoană care nu a fost chemată în judecată
și nu a avut posbilitatea să pună concluzii și să se apere.
Așa fiind, trebuie să se răspunsă la ultimele două întrebări după cum urmează:
În interpretarea şi aplicarea art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, instanţa de recurs sesizată cu calea de atac împotriva unei sentinţe pronunţate în
condiţiile de mai sus, poate din oficiu să pună în discuţia părţilor introducerea în cauză a
titularului autorizaţiei de construire, în calitate de pârât, după care:
- dacă una din părţi cere introducerea în cauză a titularului autorizaţiei de construire,
admite recursul, casează sentința și trimite cauza spre rejudecare la prima instanță (unde,
bineînțeles, judecata se va relua cu cadrul procesual complet);
- dacă niciuna din părți nu cere introducerea în cauză a titularului autorizaţiei de
construire, admite recursul, casează sentința și rejudecând cauza, respinge acțiunea ca
inadmisibilă pentru lipsa coparticipării procesuale obligatorii.
Cele două variante posibile sunt urmarea logică a celor deja arătate: admițând
recursul, instanța nu poate să introducă în cauză beneficiarul autorizației, nici chiar dacă
părțile o cer, deoarece nu poate modifica în recurs cadrul procesual, iar dacă părțile nu cer
introducerea în cauză a terțului, atunci nimic nu oprește ca soluția de respingere a acțiunii
să fie dispusă direct de instanța de control.
Sintetizând cele mai sus arătate, s-a propus următoarea soluţie:
În principal:
Lasă nesoluționată problema de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.
616
 În subsidiar:
Titularul unei autorizații de construire anulate în primă instanţă nu are calitate de
recurent, dacă nu a fost parte la judecata fondului. Hotărârea judecătorească pronunţată
în aceste condiţii, rămasă definitivă, nu produce niciun efect faţă de titular iar autorizaţia
de construire continuă să-şi producă toate efectele în raporturile juridice dintre titular şi
terţi, fie aceştia autorităţi publice sau persoane private, ca şi când nu ar fi fost anulată.
În interpretarea şi aplicarea art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, instanţa de recurs sesizată cu calea de atac împotriva unei sentinţe pronunţate
în condiţiile de mai sus, poate din oficiu să pună în discuţia părţilor introducerea în cauză
a titularului autorizaţiei de construire, în calitate de pârât, după care:
- dacă una din părţi cere introducerea în cauză a titularului autorizaţiei de
construire, admite recursul, casează sentința și trimite cauza spre rejudecare la prima
instanță;
- dacă niciuna din părți nu cere introducerea în cauză a titularului autorizaţiei de
construire, admite recursul, casează sentința și rejudecând cauza, respinge acțiunea ca
inadmisibilă pentru lipsa coparticipării procesuale obligatorii.

16.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM în
subsidiar.

VII. FONDURI EUROPENE, FONDURI NAȚIONALE

1. Problema aplicării în timp a normelor de drept privind sancţiunile financiare

aplicate în legătură cu obţinerea şi utilizarea fondurilor europene (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 6)

Discuțiile au vizat ipoteza în care neregulile au fost săvârşite în perioada în care erau în
vigoare dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, iar acţiunea de verificare şi actele administrative de
aplicare a corecţiilor financiare au fost derulate/emise după intrarea în vigoare a O.U.G. nr.
66/2011, context în care se pune problema aplicării în timp a modificărilor aduse O.U.G. nr.
66/2011 (dispoziţiile au vizat şi modificarea sancţiunilor aplicabile) în lumina principiului
neretroactivității consacrat de art. 15 din Constituția României.
Dezbaterile pe acest punct au prilejuit exprimarea următoarelor puncte de vedere:
- principiul neretroactivității legii nu este încălcat în ipoteza menționată, verificarea
existenței abaterii - ca element avut în vedere de către O.G. nr. 66/2011 - se realizează prin
raportare la legea în vigoare la data nașterii raportului juridic, fiind o chestiune distinctă de
procedura de control și de constatare a abaterii, care are loc în temeiul legii noi.

617
 - în ceea ce privește posibilitatea aplicării sancțiunilor prevăzute de legea nouă (O.U.G.
nr. 66/2011) trebuie distins după cum este vorba despre „activități de constatare aflate în
desfășurare˝ sub imperiul legii noi, caz în care sunt aplicabile, inclusiv sub aspectul
sancțiunilor, dispozițiile legii noi, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 (conform art. 66 din O.U.G.
nr. 66/2011) sau despre activități finalizate sub imperiul reglementării anterioare, caz în
care rămân aplicabile dispozițiile O.G. nr. 79/2003;
- aplicarea dispozițiilor din legea nouă (O.U.G. nr. 66/2011), inclusiv sub aspectul
sancțiunilor - având în vedere dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 care fac referire nu
doar la „activități de constatare a neregulilor’’, ci și de „stabilire a creanțelor bugetare care
sunt în desfășurare (...)˝; or, stabilirea creanțelor bugetare face partea din etapa de aplicare
a sancțiunilor/corectivelor, ca ultimă etapă a procedurii - raporturilor juridice născute sub
imperiul reglementării anterioare nu încalcă principiul neretroactivității. Prin modul în care
sunt reglementate sancțiunile în O.U.G. nr. 66/2011, această reglementare este una mai
favorabilă (de exemplu, distincția care se face în funcție de gravitatea abaterii), intenția
legiuitorului fiind de a se aplica dispozițiile legii noi.
- posibilitatea aplicării dispoziției legale mai favorabile, inclusiv în materia dreptului
administrativ și fiscal, este susținută și de dispozițiile a art. 2 alin. 2 teza a II-a din
Regulamentul CEE nr. 2988/95, conform cărora „În cazul modificării ulterioare a dispoziţiilor
care impun sancţiuni administrative şi care sunt incluse în normele comunitare se aplică
retroactiv dispoziţiile mai favorabile”, în situaţia în care sancţiunile prevăzute în actul
normativ ulterior sunt mai mici decât cele avute în vedere la data controlului.
- referitor la corelarea dispozițiilor art. 2 alin. 2 teza a II-a (care vorbesc despre
sancțiuni administrative) cu cele ale art. 4 alin. 4 din Regulamentul CEE nr. 2988/95, care
este plasat în secțiunea „Măsuri și sancțiuni administrative˝, conform cărora măsurile la care
se face referire în conținutul articolului nu sunt considerate sancțiuni, s-a precizat că aceste
din urmă dispoziții au făcut obiectul unei întrebări preliminare adresate CJUE, nesoluționată
încă. Legat de acest aspect, s-a precizat că măsurile administrative se iau ca urmare a
constatării unor fapte delictuale care sunt sancționate, în scopul aducerii la îndeplinire,
corectării abaterilor constatate. Regulamentul definește însă noțiunea de „măsură
administrativă”, și de aici dificultățile de corelare a celor două texte, care au justificat și
formularea întrebării preliminare adresate Curții de la Luxemburg.
- în analiza legii aplicabile abaterii trebuie apreciat, de la caz, dacă abaterea s-a
consumat cât timp era în vigoare legea veche, caz în care dispozițiile acesteia sunt pe deplin
aplicabile și situația în care continuă și după intrarea în vigoare a legii noi, în acest caz fiind
aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011.
- În ceea ce privește dispozițiile de procedură aplicabile activității de control, s-a
subliniat că, câtă vreme primul act al activității de constatare, respectiv stabilirea creanței,
se desfășoară sub imperiul legii noi, dispozițiile acesteia sunt aplicabile. În acest context,
intenția legiuitorului apare ca manifestă în sensul preferinței legiuitorului pentru aplicarea
legii noi (O.U.G. nr. 66/2011), atât în ceea ce privește aplicarea normelor de drept
substanțial, cât și a celor care privesc procedura de realizare a controlului, ceea ce mută
discuția de pe tărâmul neretroactivității, pe cel al constituționalității dispozițiilor O.U.G.
nr. 66/2011.

618
 În final, opinia îmbrățișată de participanți a fost în sensul că:
a) analiza condițiilor de fond referitoare la existența abaterii și a prejudiciului se face
prin raportare la legea în vigoare la data încheierii actului generator de nereguli;
b) se supun dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 activitățile de constatare a neregulilor și
de stabilire a creanțelor bugetare dacă prima activitate de constatare s-a derulat sub
imperiul legii noi;
c) sunt aplicabile sancțiunile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, care conțin, sub acest
aspect, dispoziții mai favorabile.

Notă
A se vedea hotărârea CJUE pronunțată în cauzele conexate C‑260/14 și C‑261/14, prin
care s-a dispus după cum urmează:
1) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului
din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene
și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006
de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională,
Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr.
1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către
o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui
contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la
articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din
31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul
(CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii
acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o
„neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această
nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin
imputarea unei cheltuieli nejustificate.
2) Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr.
1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele
membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile
structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de
achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr.
2988/95.
3) Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate
în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare
reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă
încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu
condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor
situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de
competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor
relevante din litigiile principale.

619
 2. Art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 66/2011 - noţiunea de „neregulă” şi raportarea
acestei noţiuni la condiţia existenţei unui prejudiciu adus bugetului Uniunii
Europene/bugetelor donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurilor publice
naţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8)

Referitor la problema pusă în discuție, precizările formulate în cadrul dezbaterilor au

vizat următoarele aspecte:
- dificultățile pleacă de la modalitatea în care este definită noțiunea în art. 2 pct. 7 din
Regulamentul (CE) nr.1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 104. Formularea „are sau ar
putea avea˝ din conținutul dispoziției menționate deschide o arie largă de posibilități. Cele
mai multe situații apărute în practică au vizat distorsionarea concurenței, prin îngrădirea
accesului la procedurile de licitație, ca urmare a prevederii unor criterii restrictive de
participare care au descurajat potențiali ofertanți. În acest context, s-a pus problema dacă
includerea în documentația de atribuire a unui criteriu de restrângere a competitivității,
chiar dacă toate celelalte condiții au fost respectate, ar putea avea un efect prejudiciabil?
S-a apreciat că, în aceste situații, trebuie recunoscută o marjă de apreciere judecătorului în
analiza, de la caz la caz, cu elemente probatorii, a respectării principiilor menționate în
O.U.G. nr. 34/2006;
- o abatere care doar prezumă un prejudiciu nu este suficientă, ci trebuie să existe
elemente care să contureze un prejudiciu cert, nu neapărat determinabil;
- dezlegarea dată acestei probleme trebuie să țină seama de interesele Uniunii
Europene în acordarea fondurilor nerambursabile, respectiv instituirea unui climat de afaceri
conform standardelor europene.

În final, punctul de vedere agreat de majoritatea participanților la întâlnire a fost în

sensul că, în aceste categorii de cauze nu este suficientă simpla existenţă a unei abateri,
ci această abatere trebuie să poată, prin ea însăşi, să producă un prejudiciu determinabil,
iar corecţia financiară trebuie să fie o măsură adecvată, necesară şi corespunzătoare
scopului urmărit. În acest context, este esenţială verificarea respectării principiului
proporţionalităţii, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din
O.U.G. nr.66/2011 (măsura administrativă este adecvată, necesară şi corespunzătoare
scopului urmărit, prin raportare la abaterea constatată, la aptitudinea acesteia de a
prejudicia bugetul general al Comunităţilor, la respectarea obligaţiilor contractuale şi a
termenelor, gradul de finalizare a investiţiei, plata de către autoritatea de administrare a
fondurilor a tranşelor cu sau fără constatarea unor nereguli).
În legătură cu această chestiune, dl. Ionel Barbă, Președintele Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a precizat că este practică

104
„Neregularitate˝: orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a
unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin
imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.
620
neunitară la nivelul instanței supreme și că urmează ca, în prima ședință a plenului secției,
să se adopte o hotărâre de principiu. Aceasta, în contextul în care, la 24 noiembrie plenul
secției a adoptat o astfel de hotărâre, în sensul că "în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011,
aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor
publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu
asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naționale, cu excepția situațiilor
expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență, în care aplicarea corecției
financiare este condiționată de existența prejudiciului."

Notă
Vezi nota de la problema precedentă.

3. O.U.G. nr. 66/2011 – Note de aplicare a corecţiilor financiare pentru nereguli

legate de contracte care intră sub incidenţa art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006
[contracte indicate în anexa 2B şi valoare mai mică decât limitele stabilite de
art. 57 alin. (2)] – obligativitatea aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 25)

Problema supusă dezbaterii vizează corelaţia dintre O.U.G. nr. 66/2011 şi O.U.G. nr.
34/2006, în sensul de a se cunoaşte dacă, în situaţia în care contractul încheiat de către
autoritatea contractantă „se încadrează în anexa 2B, iar valoarea contractului este sub limita
prevăzută de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006”, există pentru autoritatea contractantă
obligativitatea aplicării întregii proceduri prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 privind achiziţiile
publice în condiţiile în care autoritatea contractantă a ales să declanşeze procedura de
atribuire conform O.U.G. nr. 34/2006, aducând această împrejurare la cunoştinţa
participanţilor.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul Soluţiei

de unificare a jurisprudenţei adoptată în şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a ÎCCJ din 23 martie 2015, conform căreia:
De principiu, în litigiile având ca obiect anulare acte administrative prin care sunt
stabilite corecții financiare, emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, în ipoteza în care a
optat pentru aplicarea procedurilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 în cazul
contractelor care intră sub incidența prevederilor art. 16 din ordonanța de urgenţă,
autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta prevederile ordonanţei de urgenţă
incidente procedurii pentru care a optat, ca o aplicare, mutatis mutandis, a principiului
de drept electa una via non datur recursus ad alteram, urmând ca legalitatea actelor
administrative contestate să fie analizată de instanţă în funcţie de circumstanţele de
fapt şi dispoziţiile incidente.
Altfel spus, în cazul în care, deşi erau aplicabile prevederile art. 16 alin. (1) din O.U.G.
nr. 34/2006 şi nu avea obligaţia de a aplica procedura prevăzută de ordonanţă, autoritatea
contractantă a ales să declanşeze procedura de atribuire conform O.U.G. nr. 34/2006,

621
aducând această împrejurare la cunoştinţa participanţilor, avea obligaţia de a respecta
dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 pe întreg parcursul procedurii de atribuire.

4. Proces-verbal de constatare nereguli emis de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie

pentru Agricultură. Efectele anulării actului juridic prin care s-a făcut dovada
dreptului de proprietate/de folosinţă cu privire la teren asupra subvenţiilor
acordate în cadrul unor scheme de sprijin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 71)

Situația de fapt care a prilejuit problema propusă a constat în aceea că, ulterior
aprobării cererii de acordare de subvenții din fonduri europene nerambursabile, în temeiul
dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, contractul de închiriere a terenului
(încheiat sub imperiul vechiului Cod civil) care a stat la baza evaluării eligibilităţii cererii a
fost anulat în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive, context în care Agenţia de Plăţi şi
Intervenţie pentru Agricultură a procedat la recuperarea retroactivă a sprijinului financiar
în baza dispoziţiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, sens în care a emis proces-verbal de
stabilire a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
a) Într-o opinie, dacă a fost încheiat un contract cu executare succesivă, ne situăm în
ipoteza unei excepţii de la principiul retroactivităţii nulităţii, astfel încât, între părţile din
contractul de închiriere a terenului, se menţin efectele produse de contract până la data
rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare a contractului - efecte care se
produc şi asupra finanţatorului (Comisia Europeană/donatorul public internaţional ş.a.).
Prin urmare, din această perspectivă este considerată a fi nelegală măsura
administrativă dispusă de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură privind
recuperarea retroactivă (de la data depunerii cererii de finanţare) a sprijinului financiar,
această măsură administrativă putând fi dispusă numai de la data rămânerii definitive a
hotărârii judecătoreşti prin care a fost anulat contractul de închiriere, dacă aceasta s-a
pronunţat în intervalul de 5 ani prevăzut de dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 şi
numai în condiţiile în care, până la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de
anulare a contractului de închiriere, celelalte cerinţe de eligibilitate au fost respectate de
solicitant.
b) Într-o altă opinie, din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr.
66/2011, care defineşte noţiunea de ”neregulă”, nu interesează, din punct de vedere al
protejării bunei şi legalei gestionări a bugetului U.E., maniera în care dreptul intern înţelege
să protejeze părţile contractante într-un contract cu executare succesivă de efectele
nulităţii contractului, constatate printr-o hotărâre judecătorească.
Prin urmare, bugetul Uniunii Europene şi autorităţile cu competenţe în gestionarea
acestor fonduri în cadrul diverselor programe sunt terţ faţă de contractul de închiriere
încheiat de reclamant cu o altă parte, astfel încât anularea contractului echivalează cu lipsa
ab initio a unei condiţii de eligibilitate a cererii de acordare de sprijin financiar și
îndreptăţeşte Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură la recuperarea retroactivă -
începând cu data depunerii cererii care coincide cu data achitării sumelor – a sprijinului
financiar acordat.

622
 Opinia formatorului INM

În considerarea preeminenței interesului public al protejării bugetului Uniunii

Europene și a fondurilor publice naționale, anularea unui contract pe baza căruia a fost
evaluată cererea de finanțare se răsfrânge asupra îndeplinirii condițiilor de eligibilitate și
poate fundamenta, de regulă, o măsură retroactivă de recuperare a avantajului obținut.
Sunt necesare însă unele nuanțări, pentru că includerea situației expuse în câmpul
noțiunii de ”neregulă”, conform definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr.
66/2011, presupune ca abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate să rezulte
dintr-o acțiune sau o inacțiune a beneficiarului finanțării. De aceea, în cazul în care motivul
de nulitate care a afectat contractul de închiriere a terenului pe baza căruia a fost evaluată
eligibilitatea cererii nu este în niciun fel legat de o conduită culpabilă a beneficiarului, se
poate lua în considerare data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare,
măsura administrativă fiind menținută în aceste limite.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

S-a precizat că legislația aplicabilă în materie a prevăzut necesitatea dovedirii
exploatării terenului în vederea acordării subvenției – titularul subvenției fiind cel care
exploatează terenul – ceea ce se contestă de către APIA în acest tip de litigii nefiind
exploatarea terenului – condiție esențială pentru acordarea subvenției – ci valabilitatea
titlului în temeiul căruia se realizează exploatarea.

5. Probleme legate de aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea,

constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:
- natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea
în considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011;
- procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile
prevăzute de art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față
de procedura stabilită prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 79)

5.1. Natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea în
considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011

• Într-o opinie, se susține că notificarea nu are caracterul unui act administrativ, în

sensul art. 2 lit. c ) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge

623
raporturi de drept administrativ, neconținând măsuri efective de tipul celor cuprinse într-un
titlu de creanță.
- notificarea face parte din procedura unui control ex ante, ale cărui constatări – cu
efecte administrativ-fiscal – nu sunt valorificate la momentul finalizării controlului și al
emiterii notificării, art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 făcând distincție între activitatea
de constatare a neregulilor (activitatea de control/investigare desfăşurată de autorităţile
competente, în vederea stabilirii existenţei unei nereguli) și activitatea de stabilire a
creanţelor bugetare rezultate din nereguli (activitatea prin care se stabileşte şi se
individualizează obligaţia de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu
de creanţă) – art. 2 alin. (1) lit. h), i), creanţele bugetare rezultate din nereguli constituind
sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor
europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora [art. 2 lit. j)].
Potrivit art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, verificările se finalizează prin
întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor
bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare,
alin. (19) statornicind că procesul- verbal este act administrativ, iar prin alin. (20) se prevede
că procesul-verbal și nota de constatare sunt titluri de creanță, în care sunt înscrise
creanțele bugetare [art. 34 alin. (1)], iar împotriva titlurilor de creanță poate fi formulată
contestația administrativă [art. 34 alin. (3)]. De asemenea, procesul-verbal de constatare a
neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, nota de constatare a neregulilor şi de stabilire
a corecţiilor financiare şi procesul-verbal de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din
aplicarea dobânzii datorate (de la data la care creanţă bugetară este scadentă prin expirarea
termenului de plată prevăzut în procesul-verbal) sunt titluri executorii (art. 43), cărora li se
aplică procedura de executare stabilită de O.G. nr. 92/2003 - conform art. 40 din O.U.G. nr.
66/2011.
Așadar, prin similitudine cu normele de procedură fiscală la care se face trimitere
expresă, actele premergătoare emiterii deciziei de impunere (în cazul O.G. nr. 92/2003),
respectiv raportul de inspecție fiscală, nu au natura juridică a unui act administrativ care să
permită atacarea acestora, de sine stătătoare (cu contestație administrativă, respectiv, cu
acțiune în anulare), dar, odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ cu o cauză
având ca obiect decizia de impunere, se pun în discuție și actele pe care aceasta s-a
fundamentat (bunăoară, raportul de inspecție fiscală). Tot astfel, eventualele constatări
cuprinse în notificare pot fi puse în discuție numai odată cu atacarea titlului de
creanță/titlului executoriu, prin care s-a individualizat creanța bugetară.
• Într-o altă opinie, s-a susținut că notificarea are caracterul unui act administrativ,
putând forma obiectul unei acțiuni în anulare, la instanța de contencios administrativ, cu
următoarea motivare:
- în condițiile în care procedura de verificare și constatare prevăzută de art. 21 din
O.U.G. nr. 66/2011 nu s-a parcurs, nu se poate nega dreptul persoanei vătămate de a solicita
anularea actului în care sunt cuprinse corecțiile financiare, respectiv, notificarea;
- lipsa unor implicaţii financiare imediate nu este relevantă pentru stabilirea naturii de
act administrativ, în condiţiile în care notificarea are rol preventiv, producând, totuşi,
consecinţe concrete asupra soluţionării cererilor de plată/rambursare (depuse pe temeiul
contractului de finanţare), chiar anterior întocmirii titlului de creanţă; prin urmare,
notificarea nu este lipsită de aptitudinea de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice,
pe considerentul că efectele acesteia sunt viitoare şi tranzitorii, iar nu imediate sau de
natură pecuniară.

624
 - potrivit art. 28 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea are posibilitatea de
a aplica reduceri procentuale în mod preventiv, ca măsuri tranzitorii, anterior emiterii notei
de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, astfel încât nu poate fi
exclusă emiterea notificării având ca finalitate aplicarea unei corecţii financiare.
- notificarea a produs efecte, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, de
vreme ce, pe baza acesteia s-au aplicat corecțiile financiare efective, fără ca în notificările
ulterioare, prin care acestea s-au aplicat (cu ocazia cererilor de plată) să fie reluate
neregulile, acestea fiind cuprinse doar în notificarea inițială.

5.2. Procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile
prevăzute de art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față de
procedura stabilită prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011

Potrivit art. 21 alin. (13), procedura de verificare, desfășurată de structurile/echipele

de control prevăzute la art. 20, se finalizează cu un proces-verbal de constatare a neregulilor
şi de stabilire a creanţelor bugetare (sau cu o notă de constatare a neregulilor şi de stabilire
a corecţiilor financiare) care constituie titlu de creanță, conform art. 21 alin. (20).
În ce privește procedura care poate fi urmată pentru atacarea acestui act administrativ,
art. 21 alin. (21) se referă, în mod expres, la contestație, în procesul-verbal trebuind indicate
următoarele elemente, cu referire la calea administrativă de atac: posibilitatea de a fi
contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia.
În mod corespunzător, în art. 46 alin. (1)-(3) (Cap. V) se statornicește că împotriva
titlului de creanţă se poate formula contestaţie - cale administrativă de atac care nu înlătură
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act
administrativ, în condiţiile legii -, calitatea procesuală de a formula contestație având-o
debitorul, personal sau prin reprezentant legal.
Conform art. 50 alin. (1), contestația se soluționează de către autoritatea publică
emitentă a titlului de creanță, prin decizie motivată, iar potrivit art. 51 alin. (2), această
decizie poate fi atacată de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios
administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.
Așadar, cu privire la titlurile de creanță emise în temeiul art. 21, O.U.G. nr. 66/2011 a
reglementat o procedură specială de atac, similară celei prevăzute prin art. 208-217 din O.G.
nr. 92/2003 (art. 268-281 din Legea nr. 207/2015), pentru actele administrativ-fiscale.

➢ Se pune întrebarea dacă există temei pentru aplicarea acestei proceduri și în

cazul atacării actului prin care s-a dispus excluderea de la plată, pe temeiul art. 6,
art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011.

✓ Actele emise de autoritatea competentă pe baza acestor texte, nu au caracterul

unor titluri de creanță, cu atât mai mult cu cât nu au ca scop stabilirea unor creanțe
bugetare, ca în cazul procesului-verbal emis potrivit art. 21 alin. (13), (20), ci excluderea
integrală sau parțială de la plată [art. 6 alin. (2)], respectiv reduceri procentuale din sumele
solicitate la plată de către beneficiari [art. 6 alin. (3)].
Prin urmare, procedura specială prevăzută de Cap. V (art. 46-50) nu poate fi aplicată în
cazul atacării actelor emise în baza art. 6, art. 28, neexistând temei pentru extinderea ariei
de incidență a unei norme speciale ce reglementează situații bine determinate (cu referire
la caracterul de titlu de creanță al actului administrativ și la fundamentul emiterii acestuia,

625
respectiv art. 21, și nu art. 6, art. 28), la ipoteze care nu intră în sfera de aplicabilitate a
acestei proceduri.
✓ În conformitate cu art. 9 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru cheltuielile
incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condiţiile de
legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi
comunitare, identificate de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene
înainte de efectuarea plăţii, nu se aplică procedura de constatare a neregulii prevăzută la
art. 21.

➢ Natura juridică a actului emis în temeiul art. 6, art. 28 și calea de atac pe care
debitorul o poate exercita împotriva acestui act

• Într-o opinie, se apreciază că nota întocmită în aceste condiții – vizând excluderea

totală sau parțială de la plată –, prin care, în mod concret, se comunică faptul că s-a aplicat
deducerea [prin raportare la definiția sintagmei „aplicarea de corecţii financiare”, cuprinsă
în art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011, în noțiunea de „excludere” intrând și
„deducerea”, de vreme ce legiuitorul a avut în vedere excluderea de la finanțare a
cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă, existând, așadar, și posibilitatea unei
excluderi parțiale] –, poate fi asimilată unui refuz nejustificat, în sensul art. 2 lit. i) din
Legea nr. 554/2004.
În acest caz, debitorul poate ataca refuzul direct la instanța de contencios administrativ,
prin raportare la prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, nemaifiind
necesară parcurgerea unei proceduri prealabile.

• Într-o altă opinie, se consideră că nota menționată constituie un act administrativ

tipic, debitorul (care se consideră vătămat într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes
legitim) trebuind să parcurgă, cu precădere, procedura plângerii prealabile, în condițiile art.
7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, cu toate
consecințele pe care neobservarea acestei obligații le determină.

Opinia formatorului INM

Conform definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea de
corecții financiare reprezintă măsurile administrative dispuse de autoritățile competente în
temeiul actului normativ menționat, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri
europene și/ sau fonduri publice aferente acestora a cheltuielilor pentru care s-au constatat
nereguli.
Aceste măsuri pot fi luate atât în cadrul activității de prevenire a neregulilor, cu ocazia
verificărilor cererilor de plată, și constau în excluderea totală sau parțială de la rambursare
a cheltuielilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate și conformitate (art. 6),
cât și în etapa ulterioară, de constatare a neregulilor, prin emiterea de note sau procese-
verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor (art. 21).
Articolul 28 din O.U.G. 66/2011 reglementează și posibilitatea aplicării unor măsuri
tranzitorii, cu rol preventiv, până la emiterea notei de constatare a neregulilor și de aplicare
a corecțiilor financiare, constând într-o reducere procentuală aplicată asupra sumelor
solicitate de beneficiari, urmând ca regularizarea sumelor reținute să se facă ulterior
emiterii notei.

626
 Indiferent de etapa în care au fost aplicate și de înscrisul prin care au fost materializate
și aduse la cunoștința beneficiarilor, aceste măsuri admistrative, fundamentate pe existența
unor abateri de la legalitate, regularitate și conformitate, în practica ÎCCJ-SCAF au fost
abordate drept acte administrative, susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc în
condițiile și termenele prevăzute de normele speciale ale O.U.G. nr. 66/2011 sau, în lipsa
acestora, în cadrul general al Legii nr. 554/2004.
Cu titlu de exemplu, s-a procedat astfel în litigii având ca obiect: notificare privind
situația cererilor de rambursare - decizia nr. 2631/ 24 iunie 2015 (dosar nr. 6418/2/2013);
scrisoare standard de informare a beneficiarului cu privire la reducerea sumelor solicitate
drept cheltuieli eligibile - decizia nr. 3445/3 noiembrie 2015 (dosar nr. 430/2/2013); adresă
de informare privind plata cheltuielilor aprobate și notă de propunere spre menținere a
măsurilor de reducere procentuală - decizia nr. 485/ 6 februarie 2015 (dosar nr.
1278/46/2013); notă de neconformitate - decizia nr. 507/ 25 februarie 2016 (dosarul nr.
131/45/2014); notă privind aplicarea reducerilor procentuale- decizia nr. 1471/ 31 martie
2015 (dosarul nr. 8891/2/2012).

➢ Referitor la problema menționată la pct. 5.1., a fost însușit, în unanimitate,

punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul calificării, fără distincție, a
tuturor măsurilor admistrative, fundamentate pe existența unor abateri de la
legalitate, regularitate și conformitate (inclusiv a notificării, prin care se constată
neregulile, deficiențele și efectele acestora asupra derulării proiectului) ca acte
administrative.
➢ În ceea ce privește regimul juridic al căii de atac aplicabile actului prin care
s-a dispus excluderea de la plată (pct. 5.2), a fost însușit, de asemenea, în unanimitate,
punctul de vedere al formatorului INM, în sensul că actelor care pot fi înacadrate în
dispozițiile art. 21 din O.U.G. 66/2011 (notele, procesele-verbale de corecție) le sunt
aplicabile dispozițiile procedurii speciale de contestare, toate celelalte măsuri fiind
supuse Legii contenciosului administrativ, ca acte administrative tipice (și nu refuzuri
de rezolvare a cererilor de decontare).

În cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele precizări:

- întrucât reducerile procentuale intervin în faza preliminară plății, în practica judiciară
s-a pus problema că acestea ar viza relații contractuale, tot de natură administrativă, cu
consecințe însă pe planul taxării raportat la valoarea pretențiilor;
-aplicarea de corecții financiare vizează, potrivit definiției corecției din art. 2 alin. (1)
lit. o), atât etapa verificării eligibilității cheltuielilor, cât și etapa ulterioară, a controlului
finalizat, după caz, cu o notă sau cu un proces-verbal de corecție, indiferent de etapa în
care intervin, corecțiile fiind calificate de lege ca măsuri administrative. Regulamentele
europene și jurisprudența CJUE în materie prevăd soluții în același sens - „corecțiile
financiare aplicate de statele membre sunt măsuri administrative în sensul art. 4 din
Regulamentul nr. 2988/1995” (hotărârea CJUE din 26 mai 2016, în cauzele conexate
C-260/14 și C-261/14, Judeţul Bacău și Județul Neamț v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice).
- în completarea deciziilor ÎCCJ-SCAF indicate în punctul de vedere al formatorului INM
a fost menționată decizia nr. 3010/2.10.2015 (dosarul nr. 5783/2/2013), litigiul vizând o
notă de conformitate.

627
 6. Consecințele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/22.02.2015, publicată în
Monitorul Oficial nr. 237/07.04.2015, în cazul actelor administrative prin care
calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare s-a făcut în raport de
dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, iar nu în raport de dispozițiile de drept
substanțial din O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data săvârșirii neregulii (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 83)

Problema de drept semnalată privește contractele de finanțare încheiate anterior

publicării în Monitorul Oficial a O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la care s-au aplicat
corecţii/reduceri financiare în temeiul actului normativ în vigoare la data efectuării
controlului, deși actul normativ în vigoare la momentul săvârșirii neregulii era O.G. nr.
79/2003.

• Într-o orientare identificată în practica Secției a VIII-a contencios administrativ și

fiscal a Curții de Apel București (sentința civilă nr: 1259/06.05.2015, pronunțată în dosarul
nr. 6546/2/2014; sentința civilă nr: 1663/10.06.2015, pronunțată în dosarul nr.
6839/2/2014; sentința civilă nr: 2638/16.10.2015, pronunțată în dosarul nr. 4490/2/2015),
s-a considerat că reclamantul nu poate invoca o vătămare de natură a conduce la anularea
actelor administrative, atât timp cât reducerea procentuală din sumele solicitate la
rambursare este mai mică de 100%.
În motivarea opiniei se reține că din chiar considerentele Deciziei Curții Constituționale
nr. 66/2015 reiese faptul că legislația națională (O.U.G. nr. 66/2011) este emisă într-un
domeniu deja reglementat la nivel european [Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului din
11 iulie 2006 - de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare
Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului
(CE) nr. 1260/1999, Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/1995 al Consiliului din 18
decembrie 1995 - privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene], dispozițiile
adoptate la nivel european aplicându-se cu prioritate [art. 148 alin. (2) din Constituția
României]. De asemenea, CJUE a statuat în cauza 106/77, Simmenthal, că „instanţa
naţională care trebuie să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile de drept comunitar,
are obligaţia de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din
oficiu aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioare, fără a fi
necesar să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau
prin orice alt procedeu constituţional”.
Analiza, pe de o parte, a dispozițiilor relevante din legislația europeană și a
jurisprudenței CJUE [art. 2 pct. 7, art. 98 alineatul (2) primul paragraf al Regulamentului nr.
1083/2006; art. 4, considerentele 3, 5 din Regulamentul nr. 2988/1995 privind protecţia
intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, juriprudența CJUE în cauza Somvao
C‑599/13], iar pe de altă parte, a dispozițiilor relevante din legislația internă [art. 2 lit. a)
din O.G. nr. 79/2003, modificat prin art. I pct. 2 din O.G. nr. 20/2008; jurisprudența Curții
Constituționale, potrivit căreia pentru toate contractele de achiziție încheiate în intervalul
în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003 și pentru care s-a aplicat o corecție/reducere
financiară, măsura administrativă pe care structura de control o putea institui în cazul
identificării unei „nereguli” avea ca efect recuperarea întregii sume din contract -100% -,

628
cu titlu de creanță bugetară] relevă că se impune aplicarea cu prioritate a reglementărilor
dreptului european în materie.

• Într-o altă orientare identificată în practica Secției a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a Curții de Apel București (sentința civilă nr: 2435/01.10.2015, pronunțată în dosarul
nr. 1224/2/2015; sentința civilă nr: 2988/12.11.2015, pronunțată în dosarul nr.
4132/2/2015; sentința civilă nr: 840/14.03.2016, pronunțată în dosarul nr. 7148/2/2015) s-
a apreciat că, având în vedere împrejurarea că situaţiile reţinute prin procesul-verbal de
constatare a neregulilor contestat au fost încadrate în prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din
O.U.G. nr. 66/2011, urmează a se face aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015
prin care s-a constatat că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt neconstituționale,
încălcând dispozițiile art. 15 alin. (1) din Constituţie.
În motivarea opiniei se rețin, în esență, următoarele:
✓ calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului
normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, fără
a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G.
nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată
prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.
✓ decizia Curții Constituționale se aplică tuturor raporturilor juridice care nu sunt
epuizate la data publicării sale, respectiv tuturor cauzelor aflate în fața instanțelor de
contencios administrativ și cărora le sunt incidente în continuare dispozițiile legale declarate
neconstituționale, mai precis tuturor cauzelor pendinte. Această interpretare a fost
consacrată şi în jurisprudenţa Curții Constituționale, care a statuat că deciziile sale de
admitere a unei excepţii de neconstituţionalitate sunt obligatorii pentru autorităţile publice
şi urmează a fi aplicate de acestea de la data publicării, iar de instanţele de judecată în
cauzele pendinte la momentul publicării în care respectivele decizii sunt aplicabile (Decizia
nr. 223 din 13 martie 2012 a Curții Constituționale).

• În alte situații, în funcție de obiectul judecății și de poziția procesuală a părților, s-a

dispus suspendarea judecării cererii de chemare în judecată, în baza art. 413 alin. (1) pct.
1 C.proc.civ., până la soluţionarea de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a cauzei
C-261/14 privind cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare înaintată de Curtea de
Apel Bacău la data de 30 mai 2014 (Judeţul Bacău v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice).

Opinia formatorului INM

La data de 26 mai 2016, în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, (Judeţul Bacău și

Județul Neamț v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), CJUE a
pronunțat următoarea hotărâre:
1) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din
18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și
articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de
stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională,
Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE)
nr. 1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către
o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui

629
contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la
articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din
31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul
(CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii
acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o
„neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această
nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin
imputarea unei cheltuieli nejustificate.
2) Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006
trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul
în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru
nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt
măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.
3) Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în
sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare
reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă
încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu
condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor
situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de
competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor
relevante din litigiile principale.

În temeiul art. 148 din Constituția României, în privința aspectelor legate de aplicarea
în timp a O.U.G. nr. 66/2011 are prioritate interpretarea dată de CJUE în pct. 3) al hotărârii,
urmând ca instanțele să verifice, în fiecare caz, îndeplinirea condiției aplicării reglementării
noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul

că instanțele vor aplica cu prioritate interpretarea dată de CJUE în hotărârea din 26 mai
2016 (cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Judeţul Bacău și Județul Neamț v. Ministerul
Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) și vor verifica, în fiecare caz, îndeplinirea
condiției aplicării reglementării noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub
imperiul reglementării anterioare.

7. Sancțiunea care intervine în cazul încălcării termenelor prevăzute de art. 21

alin. 23 - 26 OUG nr. 66/2011 ((Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 99)

7.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, s-a apreciat că depăşirea termenelor prevăzute la art. 21 alin. 23
şi 26, nu atrage nulitatea actului de control şi nu împiedică structura de control să emită
titluri de creanţă pentru recuperarea sumelor rambursate necuvenit de la bugetul UE în
vederea protejării intereselor UE.

630
 Așadar acestea reprezintă termene de recomandare, scopul acestor norme este acela
de a proteja interesele financiare ale Uniunii Europene, nu de a institui pârghii care să
blocheze recuperarea sumelor neeligibile, plătite necuvenit din bugetul Uniunii Europene.
În vederea realizării acestui scop, legiuitorul, prin instituirea termenelor prevăzute de
art. 21 alin. 23 şi 26 din OUG nr. 66/2011, a urmărit finalizarea cât mai rapidă a procedurilor
de constatare şi recuperare de la debitori a sumelor reprezentând corecţii financiare, în
conformitate cu prevederile reglementărilor comunitare. Legiuitorul nu a avut nicidecum în
vedere ca nerespectarea acestor termene să afecteze validitatea actelor de control emise
sau să împiedice nerecuperarea cheltuielilor afectate de nereguli rambursate necuvenit.
În același sens este si practica ICCJ care a constatat că nerespectarea termenelor legale
pentru organizarea activității administrative și emiterea actului administrativ nu conduce la
nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulații legale exprese în acest sens.
Astfel de termene constituie formalități procedurale neesențiale pentru valabilitatea actelor
administrative, ele urmărind exclusiv scopul asigurării operativității activității
administrative - Decizia nr. 659/2017.
Într-o altă opinie, minoritară la nivelul secţiei, s-a apreciat că se impune aplicarea
jurisprudenței CJUE în materie Regulamentul CE 1083/2006, abrogat apoi de Regulamentul
1303/2013, care prevede în art. 100 intitulat „Procedură” că „(1) Înainte de a decide cu
privire la o corecție financiară, Comisia deschide procedura informând statul membru în ceea
ce privește concluziile sale provizorii şi invitând statul membru respectiv să îşi prezinte
observațiile în termen de două luni... (5) În absenţa acordului, Comisia decide cu privire la
corecția financiară în cele şase luni care urmează datei audierii, ținând seama de toate
informațiile şi observațiile prezentate pe parcursul procedurii. În cazul în care audierea nu
are loc, perioada de şase luni începe în două luni de la data trimiterii de către Comisie a
scrisorii de invitaţie.”.
Regulamentul 1303/2013 conține o dispoziție asemănătoare în ceea ce privește
termenul a aplicarea a corecției financiare.
La fel ca reglementarea europeană, OUG 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi
sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a
fondurilor publice naţionale aferente acestora prevede în art. 21 al. 26 un termen în care se
decide aplicarea corecţiei financiare: “Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de
stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării
documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului
prevăzut la art. 24.”
Şi, tot la fel, niciuna dintre aceste reglementări nu prevede vreo sancțiune pentru
nerespectarea acestui termen.
În interpretarea naturii juridice a termenului instituit de art. 100 Regulamentul
1083/2006, CJUE a stabilit, că acesta este un termen de procedură şi că nerespectarea
normelor de procedură referitoare la adoptarea unui act cauzator de prejudicii constituie o
încălcare a normelor fundamentale de procedură, care trebuie invocată de instanţa Uniunii
Europene chiar din oficiu (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia, C-

631
192/13 P, EU:C:2014:2156, punctul 103 şi Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia,
C-197/13 P, EU:C:2014:2157, punctul 103).
De asemenea CJUE a stabilit că „potrivit unei jurisprudențe constante, principul
cooperării loiale nu numai că obligă statele membre să ia toate măsurile adecvate pentru
garantarea aplicării şi eficacității dreptului Uniunii, ci impune de asemenea instituțiilor
acesteia obligații reciproce de cooperare loială cu statele membre” (paragraful 87 C-192/13)
şi, în plus, la deciziile cu un efect bugetar important, este în interesul statului membru cât
şi al comisiei ca durata procedurii de corecție financiară să fie previzibilă, ceea ce presupune
prevederea unui termen prestabilit pentru adoptarea deciziei finale şi că, trebuie să se arate
că depășirea termenului prevăzut pentru adoptarea deciziei de corecție financiară nu este
compatibilă cu principiul general al bunei administrări. (paragraful 88).
În accepțiunea Curţii europene termenul prestabilit pentru adoptarea unei decizii de
corecție financiară este un termen de procedură imperativ şi nerespectarea acestuia
conduce la anularea actului afectat de acest viciu (paragraful 56 C-263/13 fila 33 verso
dosar).
În acelaşi sens sunt considerentele CJUE în C-140/15 paragraful 117 în care se
menționează că „ Or, într-o uniune de drept, revine instanțelor sale sarcina de a asigura
respectarea unei astfel de reguli cu caracter general, dacă este cazul prin sancționarea chiar
din oficiu a oricărei încălcări a acesteia. Principiile legalității şi securității juridice se opun
ca un termen prevăzut de un regulament al Uniunii pentru adoptarea unui act cauzator de
prejudiciu să fie considerat a avea numai un caracter orientativ, iar nerespectarea unui
astfel de termen de către autorul actului să nu afecteze validitatea acestuia din urmă.”
Toate aceste considerente au fost însușite şi de Tribunalul Uniunii Europene într-o
Ordonanță pronunţată în data de 13.09.2017, cauza T-119/10.
Potrivit acestei opinii, considerentele sunt pe deplin valabile şi în privinţa termenului
prevăzut de legislația internă, OUG 66/2011, întrucât procedura instituită prin acest act
normativ intern este preluată din Regulamentele Europene menționate, astfel ca termenul
prevăzut de art. 21 al. 26 OUG 66/2011 este unul imperativ, de procedură, care nu poate
avea un caracter de recomandare /orientativ, depășirea acestui termen urmând a fi
sancționată cu anularea actului emis cu acest viciu.
În susţinerea acestei opinii s-a invocat - Decizia ICCJ cu nr. 1031/28.02.2019 pronunţată
în dosar nr. 5124/2/2015. Cu opinie separată, ICCJ a respins recursul formulat de Direcţia OI
POSDRU – Ministerul Educației Naţionale şi a menținut sentinţa instanţei de fond – Curtea de
Apel Bucureşti - care a anulat procesul verbal de constatare a creanțelor bugetare.

7.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

7.3 Opinia formatorului INM

Constatăm că, așa cum bine arată referentul la pct. 2.1, problema de drept referitoare
la natura termenelor de 90 de zile prevăzute de art. 21 alin. 23 și 24 din OUG nr. 66/2011
privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
632
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, a dat naștere la
opinii divergente la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție (ÎCCJ). Astfel, din
considerentele deciziilor nr. 659/22.02.2017105 (pronunțată în dosarul nr. 1729/2/2014) și
nr. 2153/24.05.208106 (pronunțată în dosar nr. 1512/2/2015) rezultă că termenele sunt de
recomandare și, prin urmare, nerespectarea lor nu afectează valabilitatea procesului verbal
de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare; pe de altă parte, din
considerentele deciziei nr. 1031/28.02.2019107, rezultă că termenele ar fi de decădere.

105
Partea relevantă este următoarea:
Înalta Curte constată că (...) nerespectarea termenelor legale pentru organizarea activităţii administrative şi
emiterea actului administrativ nu conduce la nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulaţii legale exprese în
acest sens. Astfel de termene constituie formalităţi procedurale neesenţiale pentru valabilitatea actelor administrative, ele
urmărind exclusiv scopul asigurării operativităţii activităţii administrative.
106
Partea relevantă este următoarea:
Din analiza procedurii reglementate prin OUG nr.66/2011, se poate constata că termenele stabilite prin dispoziţiile
art.21 alin.(23) şi alin.(24) nu sunt în conexiune cu încheierea unor acte de procedură ce preced încheierea unui act de
procedură de natură jurisdicţională ci cu săvârşirea unor act sau operaţiuni materiale administrative pregătitoare emiterii
unui act administrativ.
Aşadar, termenele reglementat de art.21 alin.(23) şi (24) sunt termene de recomandare, menite să asigure
celeritatea constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, a căror nerespectare
constituie abatere, în sensul art.60 alin.(1) lit.d) din O.U.G. nr.66/2001, sancţionată în limitele prevăzute de art.60 alin.(4)
din acelaşi act normativ, fără însă a afecta legalitatea actelor administrative, aşa cum în mod greşit susţine recurentul.
Prin urmare, contrar celor susţinute atât de judecătorul fondului, respectivele termene reglementate de O.U.G.
nr.66/2011 nu sunt termene de procedură pentru a atrage decăderea, sub acest aspect fiind corecte susţinerile recurentului,
cât şi de recurent în condiţiile în care respectivele termene nu pot fi calificate nici ca fiind termene de prescripţie deoarece
specific prescripţiei este stingerea dreptului la acţiune în sens material. Or, calificarea naturii termenului având în vedere
gravitatea consecinţelor nerespectării acestuia trebuie făcută imperativ de legiuitor si nu dedusă pe cale de interpretare.
Atunci când a fost cazul, legiuitorul a calificat expres termenele din domeniul administrativ ca fiind de
prescripție/decădere (de exemplu, art. 45 alin. (1), art.47 alin.(1) din O.U.G. nr.66/2011), cu consecințele și sancțiunile ce
decurg din aceasta, iar lipsa unei astfel de mențiuni nu poate fi suplinită pe cale de interpretare.
107
Partea relevantă este următoarea:
Contrar susținerilor recurentei, acest termen este de decădere, înlăuntrul căruia emitentul procesului-verbal era
ținut a emite procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, depășirea acestuia fiind
sancționată cu nulitatea acestui act administrativ, conform art. 2545 C. civ.
Normele dreptului administrativ sunt preponderent norme imperative, dispoziția lor fiind stipulată de o manieră
imperativă, categorică, deoarece relațiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfășoară în
procesul de realizare a puterii, iar art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu face excepție.
Corespunzător, termenul reglementat de o asemenea normă, luând în considerare că ne aflăm în sfera dreptului
substanțial, nu poate avea decât natura unui termen de decădere de ordine publică.
Împrejurarea că legiuitorul nu a calificat acest termen ca fiind de decădere, este lipsit de relevanță, întrucât natura
juridică a unui astfel de termen nu este influențată de calificarea sa expresă de către legiuitor, ci de caracteristicile sale.
Odată învestit cu calificarea unui termen legal nenumit, marja de acțiune a interpretului legii este limitată la încadrarea
acestuia într-o categorie legală, așa cum rezultă din dispozițiile 2547 C. civ., respectiv calificarea termenului ca fiind de
decădere sau de prescripție, dacă în privința primului este o absolută îndoială, iar nu de a translata către o noțiune
nejuridică, fără recunoaștere legală.
De altfel, instanța de control judiciar are o îndoială semnificativă în privința compatibilității sintagmei "termen
maxim" utilizată de legiuitor în textul normei anterior menționate cu caracterul de recomandare sau de orientare a acestui
termen, așa cum se pretinde prin recurs, a cărei interdicție de depășire ar fi numai de îndrumare, privând astfel norma
juridică de sancțiune, privită ca un element esențial al structurii sale.
Suplimentar, se face analogia cu reglementări considerate similare din dreptul Uniunii Europene (descrisă în esență
la pct. 2.1).

633
 În aceste condiții, având în vedere că divergența de opinii are loc la nivelul instanței
supreme, prima opțiune a formatorului INM constă în recomandarea de a lăsa nesoluționată
problema de drept, în vederea promovării unui recurs în interesul legii. De asemenea, nu
considerăm eliminată nici posibilitatea folosirii de către instanțe a mecanismului prevăzut
de art. 519 Cod de procedură civilă (sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea
pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), dat fiind
faptul că divergența nu este generalizată și este discutabil dacă în faza aceasta incipientă
poate fi caracterizată drept practică neunitară108.
În subsidiar, optăm în favoarea primei opinii, pentru argumentele menționate în
cuprinsul hotărârilor judecătorești mai sus arătate.
Într-adevăr, opinia contrară ne apare ca fiind de nesusținut. Astfel, dacă termenul de
90 zile reglementat de art. 21 alin. 23 din OUG nr. 66/2011 ar fi de decădere, este de
presupus că legiuitorul ar fi precizat acest lucru, așa cum a făcut în cuprinsul art. 47 alin. 4
din același act normativ. Dreptul administrativ recunoaște existența ”termenului de
recomandare” ceea ce înseamnă că preponderența normelor imperative în materie nu
reprezintă un argument în favoarea calificării termenului ca fiind de decădere.
Pe de altă parte, trimiterea la dispozițiile art. 2545 Cod civil (vezi nota 12) este
neargumentată deoarece Codul civil reglementează și alte tipuri de termene decât cel de
decădere și nu rezultă de ce trimiterea ar trebui făcută tocmai la acesta.
În sfârșit, analogia cu procedura reglementată de diferite regulamente europene (în
special de art. 100 alin. 5 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006
de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională,
Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului CE nr.
1260/1999) nu poate fi susținută (cel puțin nu fără o întrebare preliminară adresată Curții
de Justiție a Uniunii Europene) deoarece raportul dintre Comisia Europeană și statele
naționale nu poate fi extins, fără temei legal, la raportul dintre autoritățile de control și
cele controlate în temeiul OUG nr. 66/2011.
Pentru identitate de rațiune, aceeași natură de termene de recomandare o au și
termenele reglementate de dispozițiile art. 21 alin. 25 și 26 din OUG nr. 66/2011.
Pentru aceste considrente propunem următoarele:

În principal:
Problema de drept urmează să fie dezlegată prin unul din mecanismele reglementate
de art. 514 sau 519 din Codul de procedură civilă.

În subsidiar:

108
O singură hotărâre judecătorească definitivă și divergentă la nivelul oricărei instanțe și mai ales la la nivelul Înaltei Curți
este, în principiu, suficientă pentru a reține existența practicii neunitare (a se vedea, spre ex., hotărârea CEDO în cauza Beian
contra României). Totuși, raportat la dreptul intern, o astfel de poziție rigid urmată ar face practic inaplicabil mecansimul
reglementat de art. 519 Cod de procedură civilă deoarece, de cele mai multe ori, Înalta Curte este chemată să dezlege chestiuni
de drept care au primit deja soluții definitive opuse.
634
 Termenele reglementate de dispozițiile art. 21 alin. 23 – 26 din OUG nr. 66/2011 privind
prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, sunt termene
de recomandare.

7.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Doamna Vicepreședinte Gabriela Bogasiu a precizat faptul că, la nivelul Secției de
contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ, practica a fost unificată pe cale administrativă,
soluţia agreată de judecătorii secţiei în cadrul şedinţei organizate la data de 5 octombrie
2020 în temeiul art. 55 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă
a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie fiind aceea că termenul reglementat de dispozițiile art.
21 alin. (23) – (26) din OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea
neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice
naţionale aferente acestora sunt termene de recomandare, depășirea lor neatrăgând
nulitatea actului întocmit.

7.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Având în vedere opinia formatorului INM precum și cele învederate de către ÎCCJ,
cu unanimitate, participanţii au agreat opinia potrivit căreia termenele reglementate
de dispozițiile art. 21 alin. 23 – 26 din OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea
şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau
a fondurilor publice naţionale aferente acestora, sunt termene de recomandare.

VIII. INTEGRITATEA ÎN EXERCITAREA FUNCȚIILOR PUBLICE; CERCETAREA AVERILOR

1. Natura juridică a ordonanţei emise de Comisia de Cercetare a Averilor.

Admisibilitatea acţiunii în anularea ordonanţei de clasare. Procedura prealabilă
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 20)

Problemele supuse dezbaterii sunt, în primul rând, dacă ordonanţa de clasare emisă
de Comisia de cercetare a averilor poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat
de instanţa competentă şi, subsecvent, în cazul unui răspuns afirmativ primei probleme,
dacă este necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile, precum şi care sunt
limitele controlului efectuat de instanţa de judecată asupra ordonanţei de clasare.

În jusrisprudenţa ÎCCJ-SCAF s-a reţinut că ordonanţa de clasare este un act

administrativ susceptibil de control pe calea contenciosului administrativ (decizia nr.
635
2272/15 mai 2014 a ÎCCJ, SCAF). Practica de până acum a Secţiei de contencios administrativ
şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este unitară, în acelaşi sens fiind identificate
deciziile nr. 2111/8 mai 2014, 3988/ 25 octombrie 2014, 4141/4 noiembrie 2014 şi 156/ 21
ianuarie 2015 (ultima-regulator de competenţă prin care s-a stabilit competenţa în primă
instanţă a curţii de apel).
În lipsa unor norme speciale, derogatorii, condiţiile de exercitare a acţiunii sunt cele
reglementate în Legea nr. 554/2004, inclusiv procedura prealabilă administrativă.
În ceea ce priveşte obiectul şi limitele controlului judecătoresc, în calitatea sa de act
administrativ, ordonanţa de clasare beneficiază de prezumţia relativă de legalitate şi
veridicitate, iar instanţa ar urma să aibă în vedere marja de apreciere de care a dispus
Comisia în efectuarea activităţii de cercetare.

În urma dezbaterilor nu s-a putut contura o opinie majoritară, apreciindu-se că se

impune intervenţia legiuitorului în vederea clarificării posibilităţii exercitării controlului
de legalitate asupra ordonanţei de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor.

Notă
Vezi problema nr. 10 din prezentul capitol.

2. Procedura specială prevăzută de Legea nr. 115/1996, cu referire la etapa

judecării cauzei, de către Curtea de Apel (art. 17). „Diferenţă semnificativă”, în
sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010. Constatarea caracterului nejustificat al
dobândirii unor bunuri sau a unei cote-părţi din aceasta (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21)

Problema supusă dezbaterii vizează divergenţa de opinie identificată în etapa

judiciară a controlului averilor, privind interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 18 din
Legea nr. 176/2010, în care este definit conceptul de “diferenţe semnificative”, utilizat
drept criteriu pentru sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel prin
raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.
Astfel, se pune problema de a cunoaşte dacă reglementarea din art. 18 al Legii nr.
176/2010, care are în vedere etapa prealabilă procedurii judiciare este aplicabilă şi în
această din urmă fază, în sensul soluţiei pe care instanţa o poate adopta dacă, în urma
probatoriului, constată că valoarea bunurilor dobândite nejustificat sau a cotei părţi din
aceste bunuri este inferioară pragului de 10.000 euro – închiderea dosarului sau confiscarea
bunurilor/a cotei-părţi nejustificate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

dispoziţiile referitoare la pragul valoric ‒ chiar dacă neprevăzute de lege pentru etapa
judiciară ‒ sunt aplicabile și în faţa instanţei de judecată.

ARGUMENTE:

636
 De vreme ce a stabilit un prag valoric pentru întocmirea raportului de evaluare prin care
A.N.I sesizează Comisia de cercetare a averilor, legiuitorul a optat pentru neaplicarea
procedurii prevăzute în Legea nr. 115/1996 şi, prin urmare, pentru neconfiscarea
diferenţelor nesemnificative. Chiar dacă reglementarea este lacunară şi pe alocuri cuprinde
prevederi necorelate între ele, această opţiune a legiuitorului ar trebui să se reflecte în
toate etapele procedurii. Prin urmare, cum procedura de cercetare nu poate fi declanşată
în cazul în care diferenţele semnificative nu se încadrează în acest prag valoric, cu atât mai
puţin ea nu poate fi finalizată în faţa instanţei dacă din probatoriu rezultă neîndeplinirea
condiţiei pragului valoric.

3. Consecinţele neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la

procedura privind control averilor demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane
cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în raport cu
prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21)

Problema supusă dezbaterii vizează interpretarea articolului 16 din Legea nr. 15/1996
pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii
de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în ceea ce priveşte consecinţele
neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la procedura privind
controlul averilor.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

dispoziţiile Legii nr. 115/1996 trebuie corelate cu cele ale Codului de procedură civilă,
context în care trebuie remarcată diferenţa între calitatea procesuală a ANI – aceea de
parte în proces, care va fi citată în această calitate – şi a procurorului, a cărui
participare este obligatorie, conform dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 115/1996.
Plecând de la această distincţie, s-a apreciat că neparticiparea procurorului
atrage nulitatea hotărârii, pe când în cazul ANI, dată fiind calitatea de parte în proces,
neregularitatea poate consta doar în necitarea legală a acesteia.

ARGUMENTE:

Articolul 16 din Legea nr. 115/1996 dispune că: „(1) Preşedintele curţii de apel sau
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen de
judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la Agenţie.
Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.”
Tehnica de redactare a articolului citat este deficitară, pentru că, pe de o parte, creează
aparenţa unei deosebiri între calitatea procesuală a Agenţiei Naţionale de Integritate şi a
celorlalte părţi pentru care se prevede citarea şi, pe de altă parte, induce o confuzie în ceea
ce priveşte „participarea” în proces a Agenţiei Naţionale de Integritate şi participarea
procurorului, căruia îi sunt aplicabile prevederile art. 92 alin. (3) C. proc. civ. Agenţia
Naţională de Integritate are calitatea de parte şi trebuie citată în proces, în caz contrar

637
intervenind sancţiunile prevăzute în Codul de procedură civilă pentru încălcarea normelor
de procedură.
Referitor la calitatea procesuală a ANI, s-a arătat că în practica Curţii de Apel Bucureşti
au existat situaţii în care ANI a refuzat calitatea de reclamant, context în care se pune
problema cine ar putea avea o atare calitate în astfel de cauze sau dacă suntem în prezenţa
unei proceduri atipice, în care nu există reclamant şi pârât, ci doar părţi implicate în
procedură.
În practica altor instanţe, în stabilirea cadrului procesual în cazul unor astfel de litigii,
a fost conferită calitate procesuală de reclamant pentru ANI. În acest context, situaţia
cadrului procesual în acest tip de litigii poate fi comparată cu cea conturată prin învestirea
instanţei de către CNSAS, în calitate de autoritate publică, după ce aceasta realizează în
prealabil verificări administrative sau de către OPC în litigiile privind consumatorii.

4. Admisibilitatea acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare a conflictului

de interese comunicat persoanei în cauză şi organelor de urmărire penală în ce
priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor
infracţiunii de conflict de interese. Limitele controlului instanţei de contencios
administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015,
pg. 22)

Problema supusă dezbaterii vizează admisibilitatea acţiunii formulate în contencios

administrativ împotriva raportului de evaluare a conflictului de interese comunicat persoanei
în cauză şi organelor de urmărire penală în ce priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului
cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

raportul de evaluare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ numai cu
privire la acea parte prin care se constată existenţa conflictului de interese de natură
administrativă reglementat de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Raportul de evaluare
prin care nu se constată existenţa unui conflict de interese sau a unei stări de
incompatibilitate care ar atrage sancţiuni de natură administrativă, potrivit Legii nr.
161/2003, ci este sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării de cercetări
sub aspectul săvârşirii unei infracţiuni de conflict de interese, nu este un act
administrativ, ci unul de sesizare penală, aşadar nu poate fi atacat la instanţa de
contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţiunea
fiind inadmisibilă.

ARGUMENTE:

‒ Practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această problemă este unitară, în sensul
că, dacă concluziile raportului vizează exclusiv constatarea unor indicii de săvârşire a
infracţiunii de conflict de interese, raportul nu are caracter de act administrativ, ci de act

638
de sesizare al parchetului, nefiind admisibilă, în consecinţă, acţiunea în contencios
administrativ.
‒ În vederea calificării raportului trebuie avute în vedere conţinutul propriu-zis şi
efectele pe care le produce. Astfel, au fost situaţii în care, în cuprinsul aceluiaşi raport, s-a
constatat un conflict de interese, caz în care raportul se comunică nu doar persoanei
verificate, ci şi autorităţii/instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea,
pentru a lua măsurile subsecvente care se impun (de ex. sancţiuni disciplinare) dar prin
acelaşi raport se constată şi indicii privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese de
natură penală. Pentru astfel de situaţii, practica ÎCCJ a fost în sensul că acţiunea în
contencios administrativ este admisibilă doar în ceea ce priveşte măsura administrativă,
considerându-se că, în acest caz, se produc efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)
LCA, întrucât odată stabilit un conflict de interese de natură administrativă, acesta poate
avea repercusiuni asupra carierei funcţionarului sau demnitarului respectiv. În acest sens,
au fost indicate deciziile ÎCCJ – SCAF nr. 5301/2011, nr. 5998/2011, nr. 3457/2012, nr.
4718/2012, nr. 6035/2013, nr. 175/2014.
‒ De asemenea, în practică, legat de faptul că în ambele proceduri – administrativă şi
penală – se examinează aceeași situație de fapt s-a pus întrebarea dacă s-ar impune
suspendarea procedurii în faţa instanţei de contencios administrativ până la soluţionarea
celei penale. Cu privire la acest din urmă aspect, practica ÎCCJ a înregistrat şi soluţii
(minoritare) de suspendare a procesului administrativ, în astfel de cazuri, practica
majoritară fiind, însă, în sensul respingerii cererilor de suspendare, cu motivarea că pot
coexista cele două tipuri de răspundere – administrativă şi penală. Dificultăţile sub acest
aspect rezidă în similitudinile existente între obiectul material al infracţiunii şi ipoteza
normei administrative, reglementarea în materie penală fiind mai cuprinzătoare decât cea
din materie administrativă.

5. Reguli de evitare a conflictului de interese reglementate de Cap. 2, Secţiunea a

8-a din O.U.G. nr. 34/2006 coroborate cu interdicţia instituită de art. 90 alin. (2)
din Legea nr. 161/2003. Situaţia în care o rudă de gradul I a unui consilier local
este acţionar sau asociat la o societate comercială cu capital privat, care
participă la procedura de achiziţie publică, procedură în care respectivul
consilier nu are nicio implicare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti,
26-27 martie 2015, pg. 24)

Problema supusă dezbaterii vizează acele situaţii în care a fost invocată existenţa
unui conflict de interese atunci când contractele de achiziţie publică au fost încheiate în
urma unor proceduri de achiziţie publică, în contextul în care procedura de achiziţie a fost
supusă deja controlului instanţei pe calea contestaţiei, inclusiv sub aspectul conflictului de
interese reglementat la Cap. 2, Secţiunea a 8-a din O.U.G. nr. 34/2006. S-a ridicat problema,
în acest context, dacă, în acest caz, se mai poate pune problema invocării şi analizării
conflictului de interese reglementat de art. 90 din Legea nr. 161/2003.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

Secţiunea a 8-a a Cap. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 90 din Legea nr. 161/2003 au
639
obiect de reglementare şi scop diferite, starea de conflict de interese fiind evaluată şi
primind semnificaţia adecvată în contextul reglementării aplicabile raportului juridic
supus analizei.

ARGUMENTE:

‒ s-a apreciat că trebuie avute în vedere aspectele asupra cărora a purtat controlul
procedurii achiziţiilor publice, respectiv măsura în care acest control a vizat şi existenţa unui
conflict de interese, ca element de natură să vicieze legalitatea procedurii de achiziţie;
‒ în continuare, s-a precizat că trebuie făcută distincţie între incompatibilitate şi
conflictul de interese, existând cazuri de incompatibilitate care vizează participarea la
adoptarea unor acte administrative. Noţiunea de “incompatibilitate” vizează o stare de
pericol, în timp ce „conflictul de interese” vizează participarea efectivă a persoanei la un
act care se încadrează în ipoteza art. 70 din Legea nr. 161/2003 (care are un interes personal
care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor).

6. Incompatibilitatea aleşilor locali, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003,

pentru persoanele care îndeplinesc o funcţie interimară (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 24)

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că pe durata

exercitării funcţiei interimare ar urma să opereze interdicţiile prevăzute de lege pentru
funcţia respectivă.

7. Legea nr. 115/1996. Calificarea diferită, ca venituri sau cheltuieli, a retragerilor

de numerar de la ATM pentru care nu există dovezi, chiar indirecte, privind
cheltuirea imediată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 13)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, s-a considerat că retragerile își mențin natura de venituri câtă vreme nu
s-a dovedit că sumele de bani retrase de la bancomate au fost cheltuite. Persoanele
cercetate puteau să depoziteze aceste sume de bani în propria locuință, fapt care nu
constituie în sine o conduită ilicită.
Într-o altă opinie, s-a arătat că aceste sume de bani au fost cheltuite și trebuie trecute
în balanța de venituri și cheltuieli la capitolul cheltuieli, câtă vreme nu s-a dovedit că ele
au fost depuse într-un depozit bancar.
640
 La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secția de Contencios Administrativ și
Fiscal, problema analizată a fost soluționată diferit:
- prin Decizia nr. 225 din 31.01.2017 pronunțată în dosarul nr. 9249/2/2011*, Înalta
Curte a apreciat că retragerile în numerar de la ATM au fost considerate în mod corect de
către Agenția Națională de Integritate drept cheltuieli, întrucât acestea sunt de fapt debitări
de conturi, ceea ce presupune diminuarea sumelor de bani existente în conturile bancare;
- prin Decizia nr. 2570 din 19.06.2015 pronunțată în dosarul nr. 329/32/2011*, Înalta
Curte a arătat că nu poate fi primită ipoteza Agenției Naționale de Integritate referitoare la
faptul că orice retragere de numerar reprezintă o cheltuială, în lipsa oricărei dovezi de
utilizare în vreun scop a sumei respective, adică a ieșirii acesteia din patrimoniul persoanei.

Opinia formatorilor INM:

Retragerile de numerar de la ATM reprezintă venituri dacă sunt depozitate,

economisite de către titularul de cont. Aceste sume de bani pot fi menționate la capitolul
cheltuieli în situația în care sunt utilizate, folosite de către titular, adică primesc o anumită
destinație. Așadar, sumele de bani retrase de la ATM reprezintă venit până la momentul la
care au fost investite și au devenit cheltuială.
Cu alte cuvinte, retragerea de numerar nu poate fi considerată o ieșire din patrimoniu,
suma aflându-se tot în posesia persoanei, cu același titlu de venit cu care a intrat când a
fost virată în cont, până la momentul probării efectuării de cheltuieli sau existenței altor
forme de ieșire din patrimoniu. Nu există vreo prezumție legală din punct de vedere contabil
potrivit cu care retragerea de numerar dintr-un cont echivalează cu ieșirea sumei din
patrimoniul persoanei verificate.
Prin urmare, persoanele cercetate de Agenția Națională de Integritate puteau să
depoziteze aceste sume de bani în propria locuință, iar aceasta nu înseamnă că au avut o
conduită ilicită.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, în sensul că
sumele de bani în discuție reprezintă venituri până la momentul la care acestea sunt
investite, moment de la care devin cheltuieli. Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție -
Secția de contencios administrativ și fiscal este în prezent unitară, în același sens.

8. Aplicarea în timp a legii de procedură civilă raportat la data sesizării Comisiei

de cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de ANI sau la data
sesizării Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel prin
ordonanța comisiei, prevăzută de art. 104 alin. (1) lit. a) din lege (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 14)

Opinia formatorilor INM:

Art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că „Procesul începe prin
înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii.”, iar art. 24 şi următoarele din acelaşi
act normativ conţin norme privind aplicarea legii de procedură civilă în timp, raportarea
textelor legale făcându-se în principiu la proces.
641
 În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi
fiscal s-a arătat că „În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici
împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii
jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu
imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu
emiterea unui act administrativ-jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru
judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin
activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de
instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004”
(decizia nr. 1881/23.05.2017 pronunţată în dosarul nr. 254/35/2014; în sens similar, a se
vedea decizia nr. 3738/24.11.2015 pronunţată în dosarul nr. 16/36/2014 sau decizia nr.
1151/12.04.2016 pronunţată în dosarul nr. 1076/59/2013 ori decizia nr. 757/15.03.2016
pronunţată în dosarul nr. 151/59/2014, în care se mai arată şi că „acest act normativ
reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă,
derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996,
şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 – 20 din lege.”).
În consecinţă, în determinarea legii de procedură civilă prezintă relevanţă în principiu
data sesizării secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, acesta fiind
momentul la care începe procesul potrivit art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă,
iar nu data învestirii comisiei de cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de
Agenţia Naţională de Integritate.
Se impune a se observa însă de fiecare dată diferenţierea făcută de Codul de procedură
civilă (art. 24-27) între procesele noi, procesele în curs, mijloacele de probă şi hotărâri
judecătoreşti, urmând ca în funcţie de fiecare instituţie procesuală în parte să se identifice
norma procesuală relevantă potrivit art. 24 – 27 amintite.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, opinie
împărtășită și la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație
și Justiție.

9. Sancțiunea neparticipării unui consilier juridic din cadrul Agenției Naționale de

Integritate la judecarea cauzei având ca obiect controlul averii potrivit art. 16
alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 115/1996. În ipoteza în care Agenția Națională
de Integritate formulează apărări scrise în cauza aflată pe rolul curții de apel,
solicitând judecarea în lipsă, fără să trimită un reprezentant în instanță, se
poate considera că acesta reprezintă o formă valabilă de participare? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 15)

Opinia formatorilor INM:

Art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor,
magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici
prevede, în cazul judecăţii în primă instanţă, că „Preşedintele curţii de apel sau
642
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen
de judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la
Agenţie. Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.” [s.n.].
Din lectura atentă a textului legal se constată că legiuitorul nu a urmărit doar să
identifice participanţii la procesul civil în sensul Titlului II din Codul de procedură civilă, ci
a instituit o obligaţie expresă de participare la proces atât a reprezentantului Ministerului
Public, cât şi a Agenţiei Naţionale de Integritate. Asocierea acestor doi participanţi în
conţinutul textului legal este relevantă pentru a verifica sancţiunea ce intervine în cazul în
care judecata s-ar desfăşura fără prezenţa vreunuia.
Astfel, art. 174 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) Nulitatea este sancţiunea
care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea
cerinţelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerinţa
nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public. (3) Nulitatea
este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care
ocroteşte un interes privat.”.
Raportat la definiţia şi clasificarea nulităţii actelor de procedură civilă, apreciem că
textul art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996 reprezintă expresia unei norme
care ocroteşte un interes public, întrucât are scopul de a asigura, pe de o parte, o garanţie
de legalitate generală a procedurii prin prisma atribuţiilor conferite Ministerului Public de
art. 131 alin. (1) din Constituţia României revizuită („În activitatea judiciară, Ministerul
Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi
drepturile şi libertăţile cetăţenilor”), iar pe de altă parte manifestarea interesului public în
materia evaluării averii, atribuţie de autoritate publică ce revine Agenţiei Naţionale de
Integritate potrivit art. 13 şi următoarele din Legea nr. 176/2010.
În consecinţă, faţă de textul art. 174 din Codul de procedură civilă, nerespectarea art.
16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, ce instituie o normă de procedură civilă de fond, se
sancţionează cu nulitatea absolută.
Totodată, art. 176 din Codul de procedură civilă prevede că „Nulitatea nu este
condiţionată de existenţa unei vătămări în cazul încălcării dispoziţiilor legale
referitoare la: 1. capacitatea procesuală; 2. reprezentarea procesuală; 3. competenţa
instanţei; 4. compunerea sau constituirea instanţei; 5. publicitatea şedinţei de judecată;
6. alte cerinţe legale extrinseci actului de procedură, dacă legea nu dispune altfel.”.
În acest context, omisiunea de participare a procurorului la proces, încălcându-se astfel
art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996, atrage nulitatea absolută şi
necondiţionată a hotărârii judecătoreşti, faţă de art. 174 raportat la art. 176 pct. 4 din Codul
de procedură civilă, doctrina relevantă şi o jurisprudenţă constantă admiţând constituirea
instanţei inclusiv cu procurorul, participarea acestuia fiind una efectivă la fel ca şi în cazul
judecătorului, respectiv al grefierului, iar nu doar potenţială prin citarea sa şi/sau depunerea
unor note scrise.
Pornind de la această constatare şi reamintind că procurorul şi Agenţia Naţională de
Integritate sunt prevăzuţi de art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996 în cadrul
aceleiaşi reglementări, ce impune ca obligaţie legală participarea ambelor entităţi la proces,
apreciem că, referitor la autoritatea publică în discuţie, textul legal analizat instituie o
cerinţă legală extrinsecă actului de procedură în sensul art. 176 pct. 6 din Codul de
procedură civilă, motiv pentru care omisiunea de participare a Agenţiei Naţionale de
Integritate atrage tot o nulitate absolută necondiţionată a hotărârii judecătoreşti.

643
 Altfel spus, citarea Agenţiei şi simpla formulare a unor note scrise în proces sau/şi
solicitarea acesteia de judecată în lipsă nu constituie o respectare a obligaţiei de la art. 16
alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996, întrucât sensul normei juridice este de a impune
participarea efectivă a Agenţiei Naţionale de Integritate printr-un reprezentant, la fel ca şi
în cazul procurorului.
De altfel, din însăşi formularea art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 se constată o
diferenţiere operată de legiuitor între Ministerul Public şi Agenţia Naţională de Integritate,
pe de o parte, care trebuie să participe la proces, respectiv celelalte părţi, pe de altă parte,
cu privire la care este suficientă citarea, cu consecinţa că participarea obligatorie a Agenţiei
Naţionale de Integritate presupune o cerinţă mai strictă din punct de vedere procesual.
Ca remediu, în măsura în care judecătorul ar constata faptul că Agenţia Naţională de
Integritate nu participă la proces, opinăm că se poate face aplicarea art. 13 din Codul de
procedură civilă – „Instanţa poate dispune înfăţişarea în persoană a părţilor, chiar atunci
când acestea sunt reprezentate.”, sub sancţiunea art. 242 din acelaşi act normativ – „Când
constată că desfăşurarea normală a procesului este împiedicată din vina reclamantului, prin
neîndeplinirea obligaţiilor stabilite în cursul judecăţii, potrivit legii, judecătorul poate
suspenda judecata, arătând în încheiere care anume obligaţii nu au fost respectate. (…)”.
În acest din urmă sens, deşi nu rezultă de manieră clară poziţia procesuală ce revine Agenţiei
Naţionale de Integritate, se deduce că în arhitectura procesului civil aceasta are o calitate
similară celei de reclamant, fiind partea interesată de admiterea acţiunii, respectiv ca
instanţa de judecată să dispună „confiscarea bunurilor sau a cotei-părţi nejustificate, (…)
plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanţă pe bază de
expertiză.” potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 115/1996.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În cadrul dezbaterilor a fost exprimată opinia conform căreia dispozițiile art. 16 alin.
(1) teza finală din Legea nr. 115/1996 privind participarea obligatorie a procurorului și a
Agenţiei Naţionale de Integritate sunt aplicabile numai în ipoteza sesizării instanței de
contencios administrativ de către comisia de cercetare a averilor, nu și în procedura de
contestare a actului administrativ reprezentant de ordonața de clasare, procedură de
contencios administrativ guvernată de dispozițiile Legii nr. 554/2004, opinie împărtășită și
la nivelul Ministerului Public.
Problema de drept a mai făcut obiectul dezbaterilor la Întâlnirea președinților secțiilor
de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de
apel, desfășurată la Curtea de Apel București, în perioada 26-27 martie 2015, opinia însuşită
cu acea ocazie, în unanimitate, fiind în sensul că „dispoziţiile Legii nr. 115/1996 trebuie
corelate cu cele ale Codului de procedură civilă, context în care trebuie remarcată diferenţa
între calitatea procesuală a ANI – aceea de parte în proces, care va fi citată în această
calitate – şi a procurorului, a cărui participare este obligatorie, conform dispoziţiilor art.
16 din Legea nr. 115/1996. Plecând de la această distincţie, s-a apreciat că neparticiparea
procurorului atrage nulitatea hotărârii, pe când în cazul ANI, dată fiind calitatea de parte
în proces, neregularitatea poate consta doar în necitarea legală a acesteia”.
Întrucât nu au fost invocate aspecte noi de jurisprudență neunitară, participanții au
agreat, în unanimitate, menținerea soluției adoptate cu ocazia întâlnirii precedente.

644
 10. Procedura soluţionării litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei
de clasare în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 emisă de Comisia de
cercetare a averilor; participarea procurorului; citarea Statului Român prin
Ministerul Finanţelor Publice; soluţii pe care le poate dispune instanţa – discuţii
cu privire la posibilitatea confiscării averii în cadrul respectivului (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 21)

10.1 Practica judiciară

Problema de drept enunţată s-a ivit în litigiile formulate de reclamanta Agenţia Naţională
pentru Integritate (ANI), prin care aceasta solicită instanţei să anuleze ordonanţa de clasare
pronunţată de Comisia de cercetare a averii de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi să
dispună confiscarea averii dobândită în mod nejustificat.
În concret, problema de drept este dacă, în litigii precum cele enunţate anterior, sunt
aplicabile, prin analogie, dispoziţiile art. 16-18 din Legea nr. 115/1996.
Potrivit jurisprudenţei recente a ÎCCJ (decizia nr. 2497/2015), cu privire la natura
juridică a ordonanţei de clasare şi admisibilitatea acţiunii în anularea acesteia, se reţin
următoarele:
- Legea nr. 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților,
funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere reglementează procedura
de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de
cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată
în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă
prevederilor art. 16 - 20 din lege (decizia nr. 2497/2015);
- Comisia de cercetare a averilor care funcționează pe lângă fiecare curte de apel și
care este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10
din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de A.N.I. cu raportul de
evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în
avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași
perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își
desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103
din Legea nr. 115/1996;
- în lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că
reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale -
dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de
cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act
administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art.
2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea
fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126
din Constituția României și Legii nr. 304/2004;
- potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăște
cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță
motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza
645
căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza
probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri
determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența
bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului
competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă
săvârșirea unei infracțiuni."
- "Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în
raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeași lege;
- Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de
cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are
ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a
instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare
aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.
554/2004;
- Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul
la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de
recurenții - pârâți pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în
Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Alte decizii relevante ale ÎCCJ:
- Ordonanța de clasare emisă de comisia de cercetare a averilor este un act administrativ
în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr.2272/2014);
- Ordonanța de clasare emisă de comisia de cercetare a averilor poate fi contestată de
partea interesată, în temeiul și în condițiile Legii nr. 554/2004 (decizia nr. 2111/2014,
nr.2272/2014);
- ANI ca autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în
exercitarea demnităților și funcțiilor publice, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art.
8 din Legea nr. 176/2010, justifică calitatea și interesul, în calitatea sa de subiect de drept
public care poate acționa în contencios administrativ, pentru protejarea interesului public
în raza sa de competență conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr.
2497/2015);
- Instanța competentă să soluționeze acțiunea împotriva ordonanței de clasare emisă de
Comisia de cercetare a averilor este curtea de apel căreia îi revine competența de a se
pronunța în ipotezele prevăzute de art.104 alin.(1) lit. a) din Legea nr.115/1996 (decizia nr.
2111/2014).
De asemenea, a fost identificată o decizie prin care ÎCCJ a admis sesizarea formulată de
reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat ordonanţa de clasare emisă de Comisia
de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanţa şi a dispus trimiterea cauzei
Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanţa pentru reverificarea
averii persoanelor cercetate A. şi B. Din motivarea deciziei menţionate rezultă, în esenţă,
că acţiunea cu care a fost învestită prima instanţă privea doar anularea ordonanţei de clasare
(nu şi confiscarea); litigiul a parcurs două cicluri procesuale; în al doilea ciclu procesual
acţiunea a fost respinsă; în recurs, urmare a administrării probei cu înscrisuri noi, instanţa
646
de control judiciar a apreciat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc.
civ., recursul formulat de recurenta-reclamantă (ANI) a fost admis iar sentinţa atacată a fost
modificată în sensul arătat anterior (ÎCCJ, Decizia nr. 3366/2016, disponibilă pe site-ul ÎCCJ).
Deşi nu vizează ordonanţa de clasare, amintim că prin decizia civilă nr. 2111/2014 a fost
respins recursul împotriva sentinţei civile nr. 267/2013 pronunţată de Curtea de Apel
Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal; prin sentinţa amintită a fost
anulată ordonanţa prin care s-a constatat prescris dreptul ANI de formulare a cererii de
cercetare a averii pârâtului şi s-a trimis dosarul Comisiei de cercetare a averilor în vederea
realizării controlului.
Decizii ale Curţii Constituţionale a României
Potrivit Deciziei CCR nr. 596/20 septembrie 2016 : „Comisia de cercetare a averilor (…)
nu este un veritabil organ de jurisdicţie, de vreme ce nu "spune dreptul", nu dă un verdict şi
nu îndeplineşte o activitate de înfăptuire a justiţiei, prin acte proprii cu efecte
jurisdicţionale specifice. Rolul acestei comisii este de a cerceta cele consemnate de Agenţia
Naţională de Integritate prin raportul de evaluare, la sesizarea acesteia - autoritate
administrativă autonomă care, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, are doar
atribuţia de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor
patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute
de lege. Comisia de cercetare, constituită din doi judecători şi un procuror, efectuează
propria activitate de cercetare, administrând, într-adevăr, probele prevăzute de lege pentru
soluţionarea cauzei. Curtea a mai arătat că, spre deosebire de actele jurisdicţionale - cum
sunt hotărârile judecătoreşti - actele pronunţate de comisia de cercetare a averilor, dacă
prin acestea comisia nu dispune clasarea cauzei, au exclusiv rolul de a sesiza instanţa
judecătorească sau parchetul competent, după caz, acesta fiind singurul lor efect juridic.
Din această perspectivă, comisia de cercetare apare ca un organ intermediar între Agenţia
Naţională de Integritate şi instanţa judecătorească, efectuând o activitate de cercetare
prealabilă cu rol de "filtrare", din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare
ale Agenţiei Naţionale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei
"ordonanţe motivate" - deci însoţite de o argumentare temeinică şi legală - vor fi trimise fie
instanţei judecătoreşti, fie parchetului competent, spre soluţionare definitivă”.
În deciziile nr. 1 din 11 ianuarie 2012 (publicată în M.Of. nr. 53 din 23 ianuarie 2012) şi
nr. 494 din 10 mai 2012 (publicată în M.Of. nr. 407 din 19 iunie 2012), pronunţate în altă
materie decât cea analizată, Curtea reține: „orice act normativ trebuie să îndeplinească
anumite cerinţe calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce
presupune ca acesta să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat”; textul „este
neclar şi imprecis, astfel încât Curtea constată că, în mod evident, legea criticată este lipsită
de previzibilitate, ceea ce este contrar dispoziţiilor art. 1 alin. 5 din Constituţie”,
prevederile legale analizate „nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate
şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor prevăzut de art. 1 alin. 5 din Constituţie”; Curtea reţine în final
că imprecizia sau lipsa de previzibilitate a textului de lege supus controlului de
neconstituţionalitate afectează dreptul la un proces echitabil cuprins în art. 21 alin. 3 din
Constituţie; în acelaşi sens şi Decizia nr. 196 din 4 aprilie 2013 (publicată în M.Of. nr. 231
din 22 aprilie 2013), pronunţată în altă materie decât cea analizată.

647
 Lipsa de previzibilitate a textului de lege supus controlului de constituţionalitate
afectează în mod direct şi dreptul de proprietate - a se vedea Decizia nr. 430 din 24
octombrie 2013 (publicată în M. Of. nr. 50 din 21 ianuarie 2014).
Jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti
Prin sentința nr. 3.096 din 14 noiembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A.N.I.,
în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel
București, A. și B.; a anulat Ordonanța din 10 aprilie 2013, completată prin ordonanțele din
25 septembrie 2013, cu consecința reluării controlului de către Comisia de cercetare a
averilor și a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere prin care s-a solicitat dispunerea
confiscării unei părți din averea persoanei cercetate.
Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii capătului doi al cererii, prin care s-a solicitat
dispunerea confiscării diferenţei constatate între averea dobândită şi veniturile realizate,
ca măsură subsecventă celei de anulare a ordonanţei de clasare, Curtea de apel a constatat
că excepţia este fondată.
Având în vedere că dispunerea confiscării averii nejustificate este o măsură prevăzută
exclusiv de legea specială, în ipoteza sesizării curţii de apel de către Comisia de cercetare
a averilor, iar în cazul de faţă curtea nu a fost învestită în temeiul legii speciale de către
Comisia de cercetare a averilor, ci a fost învestită de ANI cu o cerere în anularea ordonanţei
de clasare, s-a constatat inadmisibilitatea capătului al doilea de cerere, măsura confiscării
averii neintrând în categoria reparaţiilor la care se referă art. 8 alin. 1 din Legea nr.
554/2004.
Notă: prin decizia nr. 2497/2015, disponibilă pe site-ul ÎCCJ, instanţa supremă a admis
recursul declarat de recurenții-pârâți A. și B. împotriva sentinței civile nr. 3.096 din 14
noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal,
a modificat sentința recurată şi a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta
A.N.I.
Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului
Una dintre condiţiile de legalitate ale privării de proprietate, aşa cum rezultă din art. 1
din Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO este aceea ca ingerinţa să fie prevăzută de legea
naţională. Potrivit jurisprudenţei CEDO, noţiunea de „lege” are un sens autonom. Exigenţa
articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO este aceea ca legislaţia naţională să
prevadă în mod expres cazurile de expropriere sau naţionalizare şi ca ea să fixeze condiţiile
acestora.
Potrivit jurisprudenţei, confiscarea este o ingerinţă în dreptul de proprietate (Ismayilov
v. Rusia, no. 30352/03, § 29, 6 noiembrie 2008, Boljević v. Croația, no. 43492/11, § 37, 31
ianuarie 2017);
Măsura confiscării constituie un control asupra proprietăţii în sensul paragrafului nr. 2 al
articolului 1 la Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO (Ismayilov, citat anteior, § 30, Grifhorst v.
France, no. 28336/02, §§ 85-86, 26 februarie 2009).
Potrivit jurisprudenţei, revine jurisdicţiilor naţionale să interpreteze şi să aplice legea
naţională; atunci când ingerinţa (în dreptul de proprietate) rezultă dintr-o decizie judiciară,
648
Curtea EDO verifică modul în care dreptul intern a fost interpretat şi aplicat de jurisdicţiile
interne şi dacă această aplicare a produs efecte conforme principiilor Convenţiei;
Concentrându-ne exclusiv asupra condiţiei ca ingerinţa să fie prevăzută de lege,
subliniem că, într-o bogată jurisprudenţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
menţionat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, instituind şi o serie de
repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe.
Expresia "prevăzută de lege" impune, în primul rând, ca măsura contestată să fie
întemeiată pe dreptul intern. În al doilea rând, aceasta face referire la calitatea legii în
cauză, impunând ca aceasta să fie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să fie
accesibilă persoanei în cauză, care trebuie, în plus, să fie capabilă să prevadă, într-o măsură
care să fie rezonabilă în circumstanțele respective, consecințele pe care le poate avea o
anumită acțiune [a se vedea, între alte hotărâri, The Sunday Times împotriva Regatului Unit
(nr. 1), 26 aprilie 1979, pct. 49, seria A. nr. 30, și Michaud împotriva Franței, nr. 12.323/11,
pct. 94-96 CEDO 2012]: „nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă
precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în
măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat”; „o normă este
previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită
oricărei persoane – care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi
corecteze conduita”; „în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume
garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice” - Sunday Times contra Regatul Unit
al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva
României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005.
Gradul de precizie care se impune legislației interne - care nu poate, în niciun caz, să
prevadă orice situație - depinde în mare măsură de conținutul instrumentului în cauză,
domeniul pe care este destinată să îl reglementeze, precum și numărul și statutul
persoanelor cărora li se adresează (a se vedea Vogt împotriva Germaniei, 26 septembrie
1995, pct. 48, seria A, nr. 323).
Este adevărat că art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie nu conţine dispoziţii procedurale
(Fredin v. Suediei (no. 1), 18 februarie 1991, § 50, S.C. Antares Transport S.A. şi S.C.
Transroby S.R.L. v. Romania, no. 27227/08, § 46, 15 decembrie 2015), însă orice ingerinţă
în dreptul de proprietate trebuie să fie însoţită de garanţii procedurale (Stolyarova v. Rusia,
no. 15711/13, § 43, 29 ianuarie 2015).
Doctrină cu privire la principiul securităţii juridice – accesibilitatea şi previzibilitatea
legii: I. Predescu, M. Safta, Principiul securităţii juridice, fundament al statului de drept.
Repere jurisprudenţiale, accesibilă la adresa:
https://www.ccr.ro/uploads/Publicatii%20si%20statistici/Buletin%202009/predescu.pdf

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

649
 Rezultă din cadrul întrebării ridicate de Curtea de Apel Bucureşti că în discuţie sunt două
chestiuni susceptibile să dea naştere la practică judiciară neunitară în cazul soluţionării
litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei de clasare109 emise de comisia de
cercetare a averilor în baza art. 101 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, respectiv:
- cadrul procesual şi
- soluţiile pe care le poate dispune instanţa, în special dacă în acest caz se poate dispune
confiscarea averii.

10.3.1 Referitor la prima chestiune, considerăm că şi în cazul plângerii îndreptate

împotriva ordonanţei de clasare cadrul procesual trebuie să fie cel dat de dispoziţiile art. 16
alin. (1) din Legea nr. 115/1996, potrivit cărora [p]reşedintele curţii de apel sau
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen
de judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la
Agenţie. Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.
Aşadar, instanţa va cita:
- persoana a cărei avere este cercetată şi orice altă persoană interesată care a fost parte
şi în faţa comisiei (spre exemplu, soţul persoanei cercetate, dacă în discuţie au fost bunuri
comune);
- Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice;
- Agenţia Naţională de Integritate (numită în continuare ANI sau Agenţia).
Procurorul are calitatea de participant în cadrul procesului derulat în fața instanței.
Nu este parte a cadrului procesual comisia de cercetare a averii.
Totuşi, deşi chestiunea excede cadrului procesual, considerăm util să arătăm că,
raportat la obiectul sesizării, nu este cazul să fie citaţi martori sau experţi care au participat
la lucrările comisiei.

10.3.2 Referitor la soluţiile pe care le poate dispune instanţa, arătăm în primul rând că
acţiunea este admisibilă, chiar dacă legea nu prevede explicit această soluţie.
Într-adevăr, liberul acces la justiţie face ca, în principiu, orice acţiune să fie admisibilă
chiar dacă nu este reglementată expres de lege, excepţiile fiind permise în situaţii limitate,
spre exemplu, atunci când legea pune anumite condiţii de sesizare a instanţei, iar acestea
nu sunt îndeplinite sau atunci când, deşi este reglementată legal o anumită cale procesuală,
partea urmăreşte o altă cale.

109
Natura juridică a ordonanței de clasare a fost discutată și în cadrul Întâlnirii Președinților secțiilor de contencios
administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, organizată la București, în anul 2015, pct. IV
1, pag. 20 (accesibilă online la adresa http://inm-lex.ro/fisiere/d_1164/Minuta%20intalnire%20SCAF%2026-
27%20%20martie%202015%20.pdf ), fără să se ajungă la un rezultat.
650
 Tot ca urmare a regulilor generale, considerăm că soluţiile pe care le poate da instanţa
sunt cele uzuale: admiterea, admiterea în parte (spre exemplu, dacă se ajunge la concluzia
că probele administrate în faţa comisiei justifică o confiscare parţială faţă de cea cerută de
Agenţie sau cercetarea desfășurată de comisie este incompletă ori anumite acte procesuale
sunt nule sau anulabile) sau respingerea acţiunii.
Raportat la obiectul judecăţii, admiterea sau admiterea în parte a acţiunii înseamnă
sesizarea instanţei, cu consecinţa trimiterii cauzei la registratură şi repartizarea aleatorie,
cu excluderea completului care a judecat plângerea împotriva ordonanţei de clasare.
Obligarea comisiei să sesizeze ea instanţa reprezintă o tergiversare inutilă a judecăţii şi
nu este cerută de niciun principiu sau regulă generală de drept. Este adevărat că în materia
contenciosului administrativ, instanţa, atunci când admite acţiunea, nu se substituie
autorităţilor administrative şi nu emite ea actul sau nu efectuează ea operaţiunea
administrativă considerată necesară pentru protecţia unui drept sau a unui interes legitim,
dar această regulă nu se aplică în cazul de faţă deoarece în discuţie nu este nici emiterea
unui act administrativ şi nici efectuarea unei operaţiuni administrative, ci exclusiv dacă este
sau nu cazul de sesizare a instanţei competente să dispună confiscarea averii, în condiţiile
art. 18 din lege.
Pe de altă parte, trebuie respectată distincţia prevăzută de lege între soluţiile pe care
le poate da comisia, respectiv sesizarea instanţei sau clasarea cauzei. Urmare a acestei
distincţii, obiectul judecăţii este diferit în cele două situaţii: în primul caz se verifică
legalitatea dobândirii averii, pe când în al doilea se verifică doar dacă există probe şi motive
suficiente pentru sesizarea instanţei în vederea confiscării.
De asemenea, considerăm că judecătorul care a făcut parte din completul care a dispus
sesizarea instanţei devine incompatibil să judece dacă dobândirea unei cote-părţi din avere
sau a anumitor bunuri determinate are sau nu caracter justificat deoarece, deşi obiectul
judecăţii este diferit, judecătorul care a admis acţiunea îndreptată împotriva ordonanţei de
clasare şi-a format în mod evident o opinie defavorabilă persoanei a cărei avere este
cercetată.

Observație:
În măsura în care se apreciază că și în acest caz ar trebui urmată regula generală
(instanța de judecată nu se substituie autorității administrative în emiterea unui act
administrativ, în efectuarea unei operațiuni administrative sau a altei acțiuni ci, în caz de
admitere sau admitere în parte a acțiunii, obligă autoritatea să emită actul, să efectueze
operațiunea administrativă sau orice altă acțiune), atunci soluția va trebui să fie întotdeauna
trimiterea cauzei la comisia de cercetare a averilor. Într-o astfel de situație, potrivit
aceleiași reguli generale, va trebui să fie expres precizat ce anume va trebui să facă
autoritatea, respectiv, să sesizeze instanța competentă (dacă cercetarea averii este
completă și legală) sau sau să reia cercetarea administrativă (dacă cercetarea este
incompletă sau actele ori parte din actele efectuate în cadrul acesteia sunt viciate și trebuie
refăcute).

651
 Lipsa acestor precizări ar atrage nelegalitatea hotărârii judecătorești deoarece pricina
nu ar fi complet dezlegată (altfel spus, s-ar aduce atingere ”procesului echitabil”), comisia
de cercetare nu ar ști ce are de făcut, iar părțile nu ar ști ce apărări să formuleze.
De asemenea, trimiterea cauzei pentru reluarea cercetării în toate situațiile ar fi inutilă
(respectiv atunci când cercetarea este completă) și ar conduce la tergiversarea nejustificată
a procesului (creează un veritabil risc de perpetuum mobile între comisie și instanță).

10.3.3 Pentru aceste considerente, propunem următoarele două variante de răspuns:

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune sesizarea instanţei
competente să dispună confiscarea averii nejustificate sau, după caz, trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea reluarii cercetării.
Din compunerea instanţei mai sus amintite nu poate face parte judecătorul care a admis
sau a admis în parte acţiunea.

Sau:

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea sesizării instanţei competente să dispună confiscarea averii
nejustificate sau, după caz, reluarea cercetării.

10.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul celei de-a doua variante a opiniei formulate de formatorul INM, utilizându-se
sintagma reluării procedurii. Reluarea se va face din stadiul corespunzător motivelor de
nelegalitate, pe care le-a reținut instanța în considerentele hotărârii.

652
 10.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

➢ A fost readusă în discuție problema admisibilității plângerii împotriva ordonanței de

clasare[1. Având în vedere faptul că această problemă a fost deja discutată în cadrul întâlnirii
de la Iași, precum și sesizarea venită din partea unor participanți cu privire la lipsa unui
mandat din partea curții reprezentate pentru a fi exprimat un vot pe această chestiune,
participanții au agreat să continue dezbaterile plecând de la premisa avută în vedere și de
formatorul INM în formularea opiniilor prezentate, respectiv admisibilitatea acestor
plângeri. Totodată, cu privire la acest aspect s-a propus soluția sesizării ÎCCJ cu un recurs în
interesul legii, cu demararea procedurilor prealabile pentru a face dovada existenței unei
practici neunitare cu privire la chestiunea admisibilității, astfel cum au susținut o parte din
reprezentanții curților de apel prezente;
➢ În cadrul discuțiilor participanții au agreat, pornind de la premisa admiterii plângerii,
că instanța urmează să retrimită cauza la comisia de cercetare a averilor întotdeauna,
deoarece instanța de judecată nu figurează între titularii dreptului de sesizare a instanței
competente să dispună confiscarea averii nejustificate. Așadar, dezbaterile ulteriore s-au
concentrat în jurul celei de-a doua variante de răspuns propusă de formatorul INM;
➢ Cu privire la cea de-a doua variantă de răspuns propusă de formatorul INM, au fost
exprimate rezerve cu privire la indicare expresă în dispozitivul hotărârii judecătorești a
soluțiilor pe care trebuie să le adopte comisia de cercetare, fiind invocate exemple de
situații (spre exemplu, decesul unei părți citate în fața comisiei, sau sesizarea parchetului
pentru o infracțiune legată de administrarea probatoriului în fața comisiei) care pot duce la
adoptarea unor soluții diferite față de cele limitativ enumerate în opinia prezentată;

Cu majoritate, participanții au agreat o variantă modificată a celei de-a doua

opinii propuse de formatorul INM, după cum urmează :

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea reluării procedurii; stadiul din care va fi reluată procedura
va fi expres prezentat în cuprinsul hotărârii judecătorești.

A se vedea în același sens minutele Întâlnirilor Președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți
[1]

de Casație și Justiție și curților de apel, organizate la Iași în anul 2019 (pct. 8.3.5 pag. 26 - http://inm-lex.ro/wp-
content/uploads/2019/09/Minuta-intalnire-contencios-administrativ-si-fiscal-Iasi-23-24-mai-2019.pdf) și la București, în
anul 2015 (pct. IV 1, pag. 20 - http://inm-lex.ro/fisiere/d_1164/Minuta%20intalnire%20SCAF%2026-
27%20%20martie%202015%20.pdf).
653
 IX. TAXA JUDICIARE DE TIMBRU

1. Modul de stabilire a taxei de timbru în cazul unei căi de atac declarate după data
intrării în vigoare a OUG nr. 80/2013 împotriva unei sentinţe/decizii pronunţate
într-un litigiu iniţiat sub imperiul Legii nr. 146/1997 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în materia taxelor de timbru reglementate de

O.U.G. nr. 80/2013 s-a conturat în sensul că, plecând de la dispozițiile din expunerea de
motive a O.U.G. nr. 80/2013, dispozițiile ordonanței se aplică doar litigiilor izvorâte sub
imperiul noului Cod de procedură civilă.
Opinia agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire, a fost că pentru căile de
atac declarate după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 80/2013 care privesc însă acțiuni
formulate sub imperiul Legii nr. 146/1997, se aplică taxa prevăzută de legea veche,
iar pentru incidentele procedurale și alte cereri cu caracter administrativ (eliberări de
certificate, legalizări, transcrieri) care privesc acțiuni formulate sub imperiul Legii nr.
146/1997, taxa de timbru se stabilește potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

2. Taxa judiciară de timbru pentru daune din contractul de asigurare – art. 15 lit.
o din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr. 80/2013 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Prealabil dezbaterilor, s-a precizat că la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție nu

există practică neunitară în această materie, deciziile exemplificate în punctajul de discuții
făcând referire la ipoteze distincte. Pentru a opera scutirea de la plata taxei judiciare de
timbru trebuie să existe o cauză penală, în sensul punerii în mișcare a acțiunii penale prin
actul de inculpare în condițiile legii (ipoteză care nu se regăsește în situațiile de fapt ce au
făcut obiectul deciziilor 6631/26.11.2004 şi nr. 3247/21.04.2005 ale Secţiei civile şi de
proprietate intelectuală). Pe de altă parte, împrejurarea că procesul penal a luat sfârşit în
faza urmăririi penale - prin soluţii de scoatere de sub urmărire penală și de neîncepere a
urmăririi penale (ipoteză regăsită în decizia nr. nr. 1827/11.06.2014 a secției I civile a ICCJ
) - nu echivalează cu inexistența cauzei penale, pentru a justifica scutirea de la plata taxei
de timbru.
Referitor la problema supusă analizei, în cadrul dezbaterilor au fost exprimate
următoarele puncte de vedere:
- esențială pentru aplicarea scutirii de taxă de timbru este existența unei cauze civile
care să derive dintr-o cauză penală. Existența doar a unor acte de cercetare penală sau a
unei plângeri penale nu este suficientă, ci trebuie să existe o soluție din partea organelor de
654
urmărire penală, chiar dacă s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea
urmăririi penale;
- legiuitorul a avut în vedere, în acest caz, acele ipoteze în care, în cadrul procesului
penal, acțiunea civilă poate fi atașată acțiunii penale;
- dispozițiile art. 15 lit. o) din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G.
nr. 80/2013 trebuie corelate cu dispozițiile Codului de procedură penală, cu observarea
motivelor care au determinat scoaterea de sub urmărire penală sau neînceperea urmării
penale și a autorității de lucru judecat a hotărârii penale cu privire la existența faptei, a
persoanei care a săvârșit-o și a vinovăției acesteia
- trebuie avute în vedere și ipotezele în care, în urma unei fapte penale, există persoane
vătămate care au la dispoziție doar acțiunea civilă, derivată însă tot dintr-o acțiune penală
(de exemplu, un accident de circulație care are ca efect și distrugerea unor bunuri).

Concluzia agreată în final de participanți a fost în sensul că pentru aplicarea

dispozițiilor art. 15 lit. o) din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr.
80/2013 nu este suficientă o simplă plângere penală adresată organelor de urmărire penală,
ci este necesar să existe o legătură între cauza civilă și cauza penală și o soluție dată de
organele de urmărire penală.

3. Taxa judiciară de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei

Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 56)

3.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Iaşi rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut că plângerea este scutită de plata taxei judiciare de
timbru. Astfel, persoana care se consideră vătămată de un act al autorității contractante
într-o procedură de achiziție publică are posibilitatea de a opta între a formula contestație
pe cale administrativ-jurisdicțională sau de a adresa contestația direct instanței de judecată
competente. Pentru ipoteza în care persoana ce se consideră vătămată se adresează cu o
contestație direct instanței de judecată, relevante sunt dispozițiile art.612 din Legea
nr.101/2016, potrivit cărora contestația formulată în condițiile art.49 este scutită de taxă
judiciară de timbru, dispozițiile menționate fiind aplicabile, prin analogie și pentru egalitate
de tratament, și în cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului de Soluționare a
Contestațiilor. În plus, s-a mai arătat că rațiunea pentru care legiuitorul a optat pentru
soluția legislativă a scutirii de plata taxei judiciare de timbru este aceea de a nu îngreuna
accesul la justiție contestatorului care are obligația de a constitui cauțiunea reglementată
de dispozițiile art. 611 din același act normativ.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că plângerea se taxează cu taxa judiciară de
timbru de 450 de lei, prevăzută de dispozițiile art.56 alin.2 din Legea nr.101/2016. Astfel,
acțiunile și cererile introduse la instanțele judecătorești sunt supuse taxelor judiciare de
655
timbru, scutirea de la plata taxelor judiciare de timbru intervenind în cazurile anume
prevăzute de lege. Taxa judiciară de timbru care trebuie plătită în materia căilor de atac în
procedura de achiziție publică este prevăzută de art.56 din Legea nr.101/2016. Având în
vedere că plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului nu este o cerere evaluabilă în
bani, se aplică dispozițiile alin.2 al articolului prezentat, care prevăd că toate cererile
neevaluabile în bani, formulate în temeiul Legii nr.101/2016 se taxează cu 450 de lei.
Alineatul este incident fiindcă în cuprinsul acestei legi și nici în altă lege nu este prevăzută
expres soluția scutirii plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului de plata taxei
judiciare de timbru. În condițiile în care nu există o astfel de derogare, taxa judiciară de
timbru care trebuie plătită este cea de 450 de lei, reglementată de alin.2 al art.56 din Legea
nr.101/2016. Plata cauțiunii nu prezintă relevanță în stabilirea taxei judiciare de timbru
întrucât cauțiunea și taxa au regimuri juridice diferite.

3.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 2. În lipsa unei dispoziții legale
exprese de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, plângerea formulată de ofertant
împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor se taxează conform
regulii stabilite de dispozițiile art. 56 alin. (2) din Legea nr.101/2016 pentru cererile
evaluabile în bani, cu 450 de lei.

3.3 Opinia formatorului INM

Opinia formatorului este cea exprimată deja la punctul 16.3 cu privire la problema
formulată de Curtea de Apel Galați.

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

➢ Adiacent problemei supuse dezbaterii, participanții au pus în discuție și timbrarea
cererii de suspendare a procedurii de achiziție publică, conturându-se o opinie majoritară în
sensul aplicării dispozițiilor alin. 2 al articolului 56, care prevăd că toate cererile
neevaluabile în bani, formulate în temeiul Legii nr.101/2016 se taxează cu 450 de lei,
Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM întemeiată pe prima teză
(cereri neevaluabile) din alin. 2 art. 56 Legea 101/2016.

656
 4. Interpretarea dispoziţiilor art.115 alin. (1) din Legea nr.85/2014 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 57)

4.1 Practică judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că în
dosarele aflate pe rolul acestei instanţe s-a pus problema interpretării art.115 alin.1 din
Legea nr.85/2014, în sensul dacă acţiunile introduse de administratorul judiciar sau de
lichidatorul judiciar la instanţa de contencios administrativ şi fiscal (exemplu: anularea
deciziei de impunere, anularea deciziei Curţii de Conturi, acţiune în despăgubiri ş.a.) sunt
scutite de la plata taxei judiciare de timbru.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că beneficiul scutirii de la plata taxei judiciare de
timbru instituit de dispoziţiile art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 se aplică numai acţiunilor
introduse de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în cadrul dosarelor de
insolvenţă şi supuse analizei judecătorului sindic. În sprijinul acestei opinii au fost invocate
aspectele generale inserate la art.38-39 ale secţiunii I din Legea nr.85/2014, care
reglementează domeniul de aplicare a acestor dispoziţii legale şi persoanele supuse acestor
reglementări.
(B) Într-o altă opinie, s-a considerat că acţiunile introduse la instanţa de contencios
administrativ şi fiscal de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar – care vizează
masa credală – din categoria celor prevăzute de art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 sunt
scutite de la plata taxei judiciare de timbru. În sprijinul acestei opinii au fost invocate
argumente ce ţin de atribuţiile legale conferite administratorului judiciar/lichidatorului
judiciar, potrivit cu care aceştia conduc activitatea societăţii aflate în insolvenţă, ceea ce îi
îndreptăţeşte să promoveze orice acţiune în vederea măririi/conservării patrimoniului
debitorului aflat în insolvenţă şi, respectiv, a protejării drepturilor creditorilor. S-a mai
motivat că obligarea administratorului judiciar/lichidatorului judiciar la plata taxei judiciare
de timbru ar avea consecinţe negative asupra masei credale, aceste cheltuieli fiind
recuperate în final din patrimoniul societăţii debitoare în detrimentul creditorilor.

4.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

4.3 Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava, reţinem
preliminar că O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru prevede la art.1 că „(1)
Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt supuse taxelor
judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele judiciare de
timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de către toate
persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către instanţele
657
judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile introduse
la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de timbru.”. [s.n.]
Aşadar, regula generală în materie de taxe judiciare de timbru este că acţiunile şi
cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în discuţie (art.1 alin.1 din
O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are caracter de excepţie,
ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze. Cum această din urmă
normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi interpretată în mod limitativ, fără
extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de legiuitor.
Textul art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei
şi de insolvenţă arată că „Toate acţiunile introduse de administratorul judiciar sau de
lichidatorul judiciar în aplicarea dispoziţiilor prezentului capitol, inclusiv pentru
recuperarea creanţelor, sunt scutite de taxe de timbru..” [s.n.], instituind astfel o
excepţie de la regula timbrării acţiunii / cererii în justiţie.
Lectura atentă a acestui din urmă text legal menţionat permite identificarea premiselor
de aplicare a normei juridice, respectiv:
(i)acţiune introdusă de administratorul judiciar sau lichidatorul judiciar;
(ii)acţiune introdusă în aplicarea „prezentului capitol”, inclusiv pentru recuperarea
creanţelor.
Pentru a benefica deci de cazul în discuţie de scutire de la obligaţia de plată a taxei
judiciare de timbru este necesar mai întâi ca acea acţiune / cerere în justiţie să fie introdusă
de administratorul judiciar / lichidatorul judiciar, fie că acţionează în această calitate, fie
ca reprezentant legal al persoane aflată în insolvenţă / faliment.
În plus, nu orice acţiune formulată de administratorul judiciar / lichidatorul judiciar este
scutită de obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, ci doar acele limitativ identificate
prin încadrarea lor în categoria „acţiunile introduse (…) în aplicarea dispoziţiilor prezentului
capitol”.
Or, sensul sintagmei „prezentului capitol” se determină prin interpretarea logică şi
sistematică a art.115 alin.1 raportat la Legea nr.85/2014, inclusiv structura sa normativă.
Astfel, art.115 alin.1 în discuţie face parte din Titlul II Procedura insolvenţei, Capitolul
I Dispoziţii comune, Secţiunea a 5-a Situaţia unor acte juridice ale debitorului, pct. 1
Aspecte generale din Legea nr.85/2014.
Mai observăm că Legea nr.85/2014 conţine în cadrul Titlului preliminar un număr de două
(2) capitole, în cadrul Titlului I un număr de trei (3) capitole, în cadrul Titlului II un număr
de patru (4) capitole, în cadrul Titlului III un număr de cinci (5) capitole, iar structura Titlului
V nu este organizată pe capitole.
În consecinţă, conchidem că referinţa legiuitorului la „prezentul capitol” din textul
art.115 alin.1 al Legii nr.85/2014 trebuie raportată la Capitolul I al Titlului II din corpul Legii
nr.85/2014, în al cărui conţinut este reglementat articolul în discuţie, doar acel capitol fiind
în exprimarea textului legal un capitol prezent, celelalte fiind exterioare atât normei
juridice respective, cât şi capitolului în care se află aceasta.
Cu titlu exemplificativ, indicăm art.58 alin.1 şi art.64 din Legea nr.85.2014, aflate în
Capitolul I în discuţie, unde se prevede că „Principalele atribuţii ale administratorului
658
judiciar, în cadrul prezentului titlu, sunt: (…) f) conducerea integrală, respectiv în parte,
a activităţii debitorului (…) h) introducerea de acţiuni pentru anularea actelor sau
operaţiunilor frauduloase ale debitorului, încheiate în dauna drepturilor creditorilor,
precum şi a unor transferuri cu caracter patrimonial, a unor operaţiuni comerciale încheiate
de debitor şi a constituirii unor garanţii acordate de acesta, susceptibile a prejudicia
drepturile creditorilor; (…) l) încasarea creanţelor, urmărirea încasării creanţelor
referitoare la bunurile din averea debitorului sau la sumele de bani transferate de către
debitor înainte de deschiderea procedurii, formularea şi susţinerea acţiunilor în pretenţii
pentru încasarea creanţelor debitorului, pentru aceasta putând angaja avocaţi; (…)”
(art.58), respectiv că „Principalele atribuţii ale lichidatorului judiciar, în cadrul prezentului
capitol, sunt: (…) b) conducerea activităţii debitorului; c) introducerea de acţiuni pentru
anularea actelor şi operaţiunilor frauduloase încheiate de debitor în dauna drepturilor
creditorilor, precum şi a unor transferuri cu caracter patrimonial, a unor operaţiuni
comerciale încheiate de debitor şi a constituirii unor cauze de preferinţă, susceptibile a
prejudicia drepturile creditorilor; (…) g) urmărirea încasării creanţelor din averea
debitorului, rezultate din transferul de bunuri sau de sume de bani efectuat de acesta
înaintea deschiderii procedurii, încasarea creanţelor, formularea şi susţinerea acţiunilor
în pretenţii pentru încasarea creanţelor debitorului, pentru aceasta putând angaja
avocaţi;” (art.64). [s.n.]
Aşadar, ori de câte ori o acţiune în materia contenciosului administrativ şi fiscal este
introdusă de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în aplicarea dispoziţiilor
Capitolului I din Titlul II al Legii nr.85/2014, acea acţiune este scutită de obligaţia de
plată a taxei judiciare de timbru.
Cât despre teza „inclusiv în recuperarea creanţelor”, aceasta trebuie înţeleasă în
contextul premisei sale în care legiuitorul o include prin folosirea adverbului „inclusiv”,
respectiv al acţiunilor introduse de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în
aplicarea dispoziţiilor Capitolului I din Titlul II al Legii nr.85/2014.

4.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

4.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

659
 5. Este sau nu scutit de plata taxelor judiciare de timbru Secretariatul de Stat
pentru Recunoașterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist
Instaurat în România în perioada 1945-1989, în calea de atac îndreptată
împotriva hotărârilor prin care au fost soluţionate cereri formulate de persoane
fizice, pentru obligarea la acordarea unuia dintre titlurile reglementate de art.
3 alin. 1 din Legea nr. 341/2004? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova,
17-18 octombrie 2019, pg. 61)

5.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, avându-
se în vedere că în Legea nr.341/2004 nu este prevăzută nicio scutire de la plata taxei de
timbru, iar pe de altă parte dispoziţiile art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013 nu pot fi
interpretate extensiv, acţiunile respective neavând ca obiect venituri publice. În plus, faţă
de art.1 din H.G. nr. 563/2015, deşi aflat în subordinea Guvernului, petentul are
personalitate juridică, astfel încât în cauză nu sunt incidente dispoziţiile legale prevăzute
de art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013, cererea de reexaminare formulată fiind respinsă cu
această motivare.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că în dosarul nr.2085/108/2018/a1, prin
încheierea nr.11/19.03.2019, Curtea de Apel Timişoara a reţinut că reclamantul a solicitat
obligarea pârâtului Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor
împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în Perioada 1945-1989 la recunoaşterea
calităţii de Luptător cu Rol Determinant la Declanşarea şi Victoria Revoluţiei Române din
Decembrie 1989, conform art.3 alin.1 lit.b) pct.3 din Legea nr.341/2004, astfel cum a fost
modificată prin OG nr.95 din 29.12.2014. Au fost reţinute dispoziţiile art.30 alin.1 din O.U.G.
nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru rap. la art.1 din H.G. nr.563/2015. Astfel fiind,
s-a considerat că recursul formulat de petentul Secretariatul de Stat este scutit de plata
taxelor judiciare de timbru, potrivit art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013, motiv pentru care
Curtea în temeiul art.39 din O.U.G. nr.80/2013 a admis cererea de reexaminare a taxei
judiciare de timbru şi a dispus scutirea de la plata taxei judiciare de timbru în cuantum de
100 lei, stabilită în cauză.

5.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

5.3 Opinia formatorului INM

Reţinem din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru
următoarele norme legale:

660
 → art.1: „(1) Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt
supuse taxelor judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele
judiciare de timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de
către toate persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către
instanţele judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile
introduse la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de
timbru.”;
→ art.29: „(1) Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare
la: (…)”;
→ art.30 alin.1: „Sunt scutite de taxa judiciară de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv căile de atac formulate, potrivit legii, de Senat, Camera Deputaţilor, Preşedinţia
României, Guvernul României, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Avocatul Poporului, de Ministerul Public şi de Ministerul Finanţelor Publice,
indiferent de obiectul acestora, precum şi cele formulate de alte instituţii publice,
indiferent de calitatea procesuală a acestora, când au ca obiect venituri publice. (2) În
înţelesul prezentei ordonanţe de urgenţă, în categoria venituri publice se includ:
veniturile bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale,
bugetelor fondurilor speciale, inclusiv ale bugetului Fondului de asigurări sociale de
sănătate, bugetului Trezoreriei Statului, veniturile din rambursări de credite externe şi din
dobânzi şi comisioane derulate prin Trezoreria Statului, precum şi veniturile bugetelor
instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetele locale,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, veniturile
bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate ori garantate de stat şi ale
căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi veniturile
bugetului fondurilor externe nerambursabile.”. [s.n.]
Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor. Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal
aspecte de plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea
instanțelor judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură
civilă, anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau
căi de atac ordinare şi extraordinare.
În concret, apreciem că nu poate fi reţinută incidenţa art.30 din O.U.G. nr.80/2013, în
condiţiile în care obiectul unor astfel de cereri în justiţie nu vizează venituri publice, astfel
cum sunt acestea definite de alin.2 al art.30 din OUG nr. 80/2013, ci o pretinsă conduită
administrativă legală a Secretariatului de Stat sub aspectul recunoaşterii titlurilor consacrate
de Legea nr.341/2004, iar partea recurentă – pârâtă nu se încadrează printre autorităţile şi
instituţiile publice scutite întotdeauna de la plata taxei judiciare de timbru indiferent de
obiectul procesului.

661
 În acest din urmă sens, art.1 din H.G. nr.563/2014 prevede că „Secretariatul de stat
pentru recunoaşterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în
România în perioada 1945 - 1989, denumit în continuare SSRML, funcţionează ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea
Guvernului, care asigură şi coordonează la nivel central aplicarea reglementărilor legale în
vigoare referitoare la revoluţionarii din decembrie 1989, la luptătorii în rezistenţa
anticomunistă, respectiv la foştii deţinuţi politici, precum şi la persoanele care şi-au jertfit
viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din
noiembrie 1987.”. [s.n.]
Aşadar, deşi din perspectiva organizării administraţiei publice se află în subordinea
acestuia, Secretariatul de Stat constituie o persoană juridică distinctă de Guvernul României,
motiv pentru care nu se identifică în sensul art.30 din OUG nr.80/2013 cu Guvernul României
sau cu un alt subiect de drept dintre cele enumerate expres şi limitativ de acel text legal,
pentru a beneficia de facilitatea de scutire invocată raportat la textul legal amintit.
Altfel spus, art.30 din O.U.G. nr.80/2013 fiind un text legal de excepţie, care consacră
scutiri de la obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, va fi interpretat şi aplicat de
manieră strictă, exclusiv la persoanele juridice de drept public enumerate în conţinutul său
ori la ipoteza premisă vizând venituri publice atunci când acţionează orice altă instituţie
publică.
În concluzie, apreciem că pentru calea de atac a recursului formulată de autoritatea
publică în discuţie este datorată o taxă judiciară de timbru potrivit art.24 sau art.25 din
O.U.G. nr.80/2013, în funcţie de specificul soluţiei pronunţate de prima instanţă şi
motivele de casare / nelegalitate dezvoltate de recurent.
În final, faţă de generalitatea prezentării problemei, amintim totuşi din textul Legii
nr.341/2004 art.43 alin.2 – „Reglementările prevăzute de legislaţia privind pensiile,
proprie fiecărui plătitor, referitoare la stabilire, plată, modificare, suspendare, reluare,
încetare, expertizare, revizuire, contestare şi recuperare a sumelor încasate necuvenit, se
aplică şi indemnizaţiilor prevăzute de lege, dacă aceasta nu dispune altfel.”, respectiv
art.29 alin.1 lit. din O.U.G. nr.80/2013 – „Sunt scutite de la plata taxei judiciare de
timbru acţiunile şi cererile, inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi
extraordinare, referitoare la: a) stabilirea şi plata pensiilor, precum şi alte drepturi
prevăzute prin sistemele de asigurări sociale;”, astfel că soluţia expusă mai sus este
valabilă, cu excepţia cererilor în justiţie al căror obiect priveşte acordarea indemnizaţiilor
stabilite de Legea nr.341/2004.

5.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

5.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

662
 6. Cuantumul taxei judiciare de timbru datorate pentru cererea având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 7)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
cuantumul taxei judiciare de timbru datorate în cazul cererilor având ca obiect suspendarea
executării actului administrativ, formulate în temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr.
554/2004.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum
de 50 lei, în mod similar cererilor de suspendare a executării silite, urmând a fi aplicate prin
analogie dispozițiile art. 10 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013.
Într-o altă opinie, s-a considerat că se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum
de 20 lei, întrucât, din moment ce nu există o dispoziţie expresă cu privire la acest tip de
cerere, iar aceasta este neevaluabilă în bani, devin aplicabile dispoziţiile art. 15 lit. f) din
O.U.G. nr. 80/2013.

Opinia formatorilor INM:

Pentru cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată în

temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 se datorează o taxă judiciară de
timbru în cuantum de 20 lei.
Potrivit art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, „pentru cererile formulate în baza
prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile
în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la
valoare”.
Legea nr. 146/1997 a fost abrogată prin art. 58 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013, astfel că
trimiterea pe care art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 o face la Legea nr. 146/1997 se
consideră a fi făcută, începând cu 26 iunie 2013, la O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.
O.U.G. nr. 80/2013 prevede, la art. 16, că „în materia contenciosului administrativ,
cererile introduse de cei vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ sau prin
refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a le rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege se taxează după cum urmează: a) cererile pentru anularea actului
sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat,
a unei adeverinţe sau a oricărui altui înscris - 50 lei; b) cererile cu caracter patrimonial, prin
care se solicită şi repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ - 10% din valoarea
pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei”.
Se observă că actul normativ adoptat în materia taxelor judiciare de timbru nu cuprinde
o dispoziţie expresă în ceea ce priveşte taxa de timbru datorată pentru cererea de
suspendare a executării actului administrativ, formulată în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile art. 16 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013 nu sunt aplicabile în ipoteza supusă
analizei, întrucât acestea au în vedere timbrarea cu 50 de lei doar a cererilor având ca obiect

663
anularea actului sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui altui înscris, nu şi situaţia cereriilor de
suspendare a executării actului administrativ, formulate în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile art. 10 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 80/2013, care reglementează timbrarea
cu 50 de lei a cererii de suspendare a executării silite, nu pot fi aplicate prin analogie cererii
de suspendare a executării actului administrativ, întrucât, potrivit art. 1 alin. (2) din Codul
civil şi art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă, raportarea se va face la dispoziţiile
legale privitoare la situaţii asemănătoare doar în ipoteza în care o pricină nu poate fi
soluţionată în baza legii sau a uzanţelor.
Or, O.U.G. nr. 80/2013 cuprinde, la art. 27, o dispoziţie generală, potrivit căreia „orice
alte acţiuni sau cereri neevaluabile în bani, cu excepţia celor scutite de plata taxei judiciare
de timbru potrivit legii, se taxează cu 20 lei”. Această dispoziţie legală este aplicabilă în
situaţia cererii de suspendare a executării actului administrativ, având în vedere caracterul
general al reglementării („orice altă acţiune sau cerere”), precum şi faptul că cererea de
suspendare a executării actului administrativ este o cerere neevaluabilă în bani, întrucât
litigiul nu poartă asupra unei sume, ci instanţa are de verificat îndeplinirea condiţiilor
prevăzute de lege (plângerea prealabilă, depunerea cauţiunii, atunci când legea impune,
cazul bine justificat şi paguba iminentă).
Un argument suplimentar îl reprezintă reglementarea de la art. 13 alin. (6) din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală, prin care se instituie regula in dubio contra
fiscum, potrivit căreia prevederile legislaţiei fiscale se interpretează în favoarea
contribuabilului/plătitorului, în situaţia în care rămân neclare după aplicarea regulilor de
interpretare prevăzute la art. 6 alin. (1)-(5). În aplicarea acestei reguli de interpretare
rezultă că este mai favorabil contribuabilului/plătitorului stabilirea unei taxe judiciare de
timbru de 20 lei, aferente cererii de suspendare a executării actului administrativ, prin
recurgerea la norma generală de la art. 27 din O.U.G. nr. 80/2013.
Dispoziţiile art. 15 lit. f) din O.U.G. nr. 80/2013 nu sunt aplicabile, întrucât acestea
privesc taxarea cu 20 lei a oricărei alte cereri neevaluabile în bani în materia raporturilor de
familie.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, în sensul că

cererea având ca obiect suspendarea executării actului administrativ formulată în temeiul
art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o cerere neevaluabilă în bani, care se
taxează cu taxă judiciară de timbru de 20 lei, conform dispozițiilor art. 27 din O.U.G. nr.
80/2013.

7. Sunt sau nu scutite de la plata taxei judiciare de timbru cererile de recuzare

formulate în cursul soluţionării unor cauze în care operează o astfel de scutire,
în considerarea obiectului acestora ori a calităţii unora dintre părţi? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 59)

7.1 Practica judiciară

664
 Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în legătură cu care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, avându-
se în vedere considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr.838/2018 care la pct.23 a
statuat că „În privinţa instituţiei recuzării, Curtea reţine faptul că formularea unei cereri de
recuzare reprezintă o chestiune personală, întemeiată pe motive care privesc raporturile
dintre partea care formulează cererea de recuzare şi persoana a cărei recuzare se cere. Din
cuprinsul dispoziţiei legale criticate rezultă că taxa judiciară de timbru se plăteşte distinct
pentru recuzarea fiecărui participant la proces. Cu alte cuvinte, pentru fiecare cerere de
recuzare este aplicată o taxă separată. De altfel, Curtea observă faptul că, potrivit art.47
din Codul de procedură civilă, cererea de recuzare se poate face verbal în şedinţă sau în
scris pentru fiecare judecător în parte, arătându-se cazul de incompatibilitate şi probele de
care partea înţelege să se folosească, dispoziţii legale aplicabile, în mod corespunzător,
potrivit art. 54 din Codul de procedură civilă, şi procurorilor, magistraţilor-asistenţi,
asistenţilor judiciari şi grefierilor”. De asemenea s-a reţinut la pct.30 din decizie că acest
cadru legislativ, în deplin acord cu normele fundamentale, creează premisele necesare ce
permit instanţei judecătoreşti să examineze circumstanţele specifice fiecărui caz şi să
realizeze un just echilibru între interesele individuale şi cele privind administrarea justiţiei,
astfel încât solicitantului să îi fie asigurat accesul efectiv la justiţie.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că astfel de cereri nu sunt supuse obligaţiei de
timbrare, respectiv că scutirea de la plata taxei ar opera întotdeauna atunci când însăşi
acţiunea este scutită, iar dacă aceasta operează în virtutea calităţii persoanei, scutirea se
aplică în funcţie de titularul cererii de recuzare.
În susţinerea acestei poziţii, fără a se identifica vreo hotărâre judecătorească, se invocă
faptul că însăşi acţiunea ce se soluţionează este scutită de taxă, regimul juridic al acesteia
stabilind şi tratamentul juridic ce se va aplica cererilor de recuzare; potrivit acestei
concepţii, scutirea poate opera fie raportat la natura obiectului cauzei, fie în considerarea
calităţii titularului cererii. Art.29 al O.U.G. nr.80/2013, ce are ca obiect de reglementare
situaţiile de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, precizează în alin.4 că „acţiunile
şi cererile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici şi ale funcţionarilor publici
cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxei judiciare de timbru, conflictelor de
muncă”, putându-se considera că aceste dispoziţii fac referire la orice cereri din procesele
cu atare obiect, inclusiv cele privitoare la incidentele procedurale. Or, dacă art.270
coroborat cu art.266 Codul muncii scutesc de taxă judiciară de timbru toate cauzele de
jurisdicţia muncii, trebuie considerat că şi acţiunile şi cererile (inclusiv cele de recuzare)
referitoare la raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici sunt incluse în dispoziţia de
scutire. Raţiunile care au justificat scutirea de obligaţia de plată a taxei pentru anumite
persoane subzistă pe toată durata procesului, indiferent de natura actelor procedurale
întocmite de aceasta. Impunerea obligaţiei de timbrare poate avea efect disuasiv pentru
justiţiabili.

7.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

665
 7.3 Opinia formatorului INM
Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere nu reiese a constitui în mod efectiv un
aspect de practică neunitară, lipsind identificarea vreunei hotărâri judecătoreşti care să facă
aplicarea în concret a opiniei contrare menţionate de Curtea de Apel Timişoara; cu toate
acestea, reprezintă o situaţie de practică judiciară potenţială, întrucât se degajă două
puncte de vedere în rândul judecătorilor instanţei cu privire la această problemă de drept.
Astfel, reţinem din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru
următoarele norme legale:
→ art.1: „(1) Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt
supuse taxelor judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele
judiciare de timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de
către toate persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către
instanţele judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile
introduse la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de
timbru.”;
→ art.9: „Următoarele cereri formulate în cursul procesului sau în legătură cu un
proces se taxează astfel: a) cereri de recuzare în materie civilă - pentru fiecare
participant la proces - pentru care se solicită recuzarea - 100 lei;(…)”;
→ art.29: „(1) Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare
la: (…). (…) (4) Acţiunile şi cererile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor
publici şi ale funcţionarilor publici cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxei
judiciare de timbru, conflictelor de muncă. (…)”;
→ art.35 alin.2: „Dacă legea nu prevede altfel, cererile depuse în cursul judecăţii şi
care nu modifică valoarea taxabilă a cererii sau caracterul cererii iniţiale nu se taxează.”.
[s.n.]
Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor.
Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal aspecte de
plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea instanțelor
judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă,
anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau căi
de atac ordinare şi extraordinare, iar nu chestiuni referitoare la apărări şi incidente
procedurale.

666
 În acest din urmă sens, apărările şi incidentele procedurale nu modifică prin ele însele
valoarea taxabilă a cererii sau caracterul cererii iniţiale, astfel că în regulă generală nu se
taxează potrivit art.35 alin.2 din O.U.G. nr.80/2013.
Cu toate acestea, nu sunt excluse în mod absolut din sfera de reglementare a O.U.G.
nr.80/2013 aspectele vizând apărările şi incidentele procedurale, art.9 din conţinutul acestui
act normativ conţinând ipoteze legale de reglementare a taxelor judiciare de timbru în
legătură cu acestea.
Altfel spus, dacă o cerere în justiţie este supusă ca regulă generală plăţii taxei judiciare
de timbru, fiind scutită ca excepţie printr-o normă specială, totuşi pentru o apărare sau
incident procedural va fi datorată o astfel de taxă judiciară doar în condiţiile identificării
unei obligaţii de plată într-un text legal din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 sau al altei
reglementări legislative. Aşadar, ca principiu general cererea în justiţie este taxabilă, iar
scutirea constituie o excepţie, în timp ce pentru o apărare sau incident procedural regula
generală o constituie scutirea, în timp ce taxarea reprezintă excepţia.
Cererea de recuzare nu constituie o acţiune sau cerere în justiţie cu caracter principal,
accesoriu, adiţional ori incidental potrivit art.30 din Codul de procedură civilă (nefiind o
cerere care să expună „o pretenţie împotriva unei alte persoane” sau să „urmărească
soluţionarea în justiţie a unei situaţii juridice”) şi nicio cale de atac ordinară sau
extraordinară, ci reprezintă o apărare sau un incident procedural în legătură cu modul de
alcătuire a completului de judecată raportat la judecător / procuror / magistrat – asistent /
asistent judiciar / grefier prin prisma unei pretinse sau potenţiale cauze de
incompatibilitate.
În aceste condiţii, reglementarea art.9 lit.a) din O.U.G. nr.80/2103 constituie expresia
unei excepţii în materia taxei judiciare de timbru, fiind instituită obligaţia de plată aferent
unei apărări sau incident procedural, iar nu aferent unei acţiuni sau cereri în justiţie / căi
de atac.
În consecinţă, cauza de scutire de la plată prevăzută de art.29 din O.U.G. nr.80/2013 nu
constituie un text relevant pentru chestiunea recuzării, întrucât textul respectiv priveşte
acţiuni şi cereri în justiţie (principale, accesorii, adiţionale şi incidentale) + căile de atac
aferente, reprezentând o normă specială ce instituie o excepţie de la regula generală
prevăzută de art.1 alin.1 şi adoptată în aplicarea art.1 alin.3 din acelaşi act normativ.
Or, după cum am arătat, apărările şi incidentele procedurale sunt vizate ca regulă
generală de un alt text legal, astfel că excepţiile de la aplicarea acestuia nu pot fi înlăturate
de alte texte cu caracter special şi care nu constituie o excepţie de la art.35 alin.2 din
O.U.G. nr.80/2013, ci de la art.1 alin.1 din actul normativ menţionat.
În concluzie, apreciem că pentru o cerere de recuzare este datorată o taxă judiciară
de timbru potrivit art.9 lit.a) din O.U.G. nr.80/2013 indiferent de faptul că cererea în
justiţie sau calea de atac aferentă este scutită de taxă judiciară de timbru.

7.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

667
 7.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire
În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

8. Modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 101/2016, cu

referire la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind
achizițiile publice, respectiv în situația în care se contestă un act emis în faza
de atribuire a contractului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 51)

8.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Galaţi rezultă că aceasta
vizează modalitatea de interpretare a dispozițiilor art.56 din Legea nr.101/2016 în referire
la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind achizițiile publice, respectiv
în situația în care se contestă un act emis în faza de atribuire a contractului. Opinia
majoritară susţinută în cadrul secţiei a fost în sensul că taxa de timbru se stabilește în toate
situațiile la valoare, respectiv la valoarea estimată a contractului în situaţia în care se
contestă acte încheiate în faza de atribuire a contractului. Opinia minoritară s-a formulat în
sensul că litigiile apărute în legătură cu faza de atribuire a contractului sunt neevaluabile în
bani. A fost împărtăşită opinia majoritară, respectiv aceea că taxa de timbru se stabilește la
valoare, inclusiv în cauzele ce vizează procedura atribuirii contractului de achiziție publică,
aspect ce rezultă din modul în care este redactat art.56 alin.1 din Legea nr.101/2016 care
face referire la „valoarea estimată a contractului”. Or, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere
că taxa de timbru se stabilește la valoare doar în cauzele vizând etapa ulterioară încheierii
contractului, trimiterea la valoarea estimată nu ar mai avea sens.

8.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată

8.3 Opinia formatorului INM

O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru prevede la art.1 că „(1) Acţiunile
şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt supuse taxelor judiciare de
timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele judiciare de timbru sunt
datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de către toate persoanele fizice
şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către instanţele judecătoreşti (…).
(3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile introduse la instanţele
judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de timbru.”, iar la art.29 alin.1
că „Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile, inclusiv cele
pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare la: (…) l) orice alte
acţiuni, cereri sau acte de procedură pentru care se prevăd, prin legi speciale, scutiri
de taxă judiciară de timbru.”.[s.n.]
668
 Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor. Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal
aspecte de plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea
instanțelor judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură
civilă, anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau
căi de atac ordinare şi extraordinare.
În materia proceselor privind achiziţiile publice lato sensu, Legea nr.101/2016110 arată
la art.1 alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Actul normativ în discuţie – Legea nr.101/2016 – prevede următoarele:
→ art.56: „(1) Cererile introduse la instanţele judecătoreşti potrivit prevederilor
prezentului capitol se taxează, în funcţie de valoarea estimată a contractului, după cum
urmează: a) până la 100.000.000 lei inclusiv - 2%; b) peste 100.000.000 lei - 1%. (2) Cererile
neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi şi cele care nu fac obiectul alin. (1)
se taxează cu 450 lei.”;
→ art.612: „Contestaţia formulată în condiţiile art. 49 este scutită de taxă judiciară de
timbru.”.
Aşadar, Legea nr.101/2016 scuteşte expres de obligaţia de plată a taxei judiciare de
timbru doar procedura contestaţiei judiciare judecată în primă instanţă de tribunal şi în

110
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a
contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și
funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393
din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare.

669
recurs de curtea de apel, fără a face însă nicio menţiune în acest sens pentru plângerea
formulată la curtea de apel împotriva soluţiei date contestaţiei administrativ –
jurisdicţionale soluţionate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
În aceste condiţii, textul legal relevant pentru stabilirea taxei judiciare de timbru devine
art.56 din Legea nr.101/2016, respectiv alin.2, întrucât plângerea în discuţie constituie în
principiu o cerere neevaluabilă în bani (cu excepţia situaţiei în care conţine şi un capăt de
cerere în anulare contract, potrivit art.34 alin.3 din Lege).
Avem în vedere în acest din urmă sens jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, care, în soluţionarea unui recurs în interesul legii privind natura plângerii
reglementate de O.U.G. nr.34/2006 (actul normativ anterior în materia achiziţiilor publice
lato sensu), a decis prin decizia nr.2/2015 că „în această etapă a procedurii de achiziţie
publică, premergătoare încheierii şi executării contractului de achiziţie publică, ne aflăm
în ipoteza (…) referitoare la cereri neevaluabile în bani.”.
Altfel spus, instanţa supremă a afirmat caracterul timbrabil al cererii şi a calificat natura
plângerii reglementate de O.U.G. nr.34/2006 ca fiind o cerere neevaluabilă în bani.
Or, între specificul plângerii reglementate de O.U.G. nr.34/2006 şi specificul plângerii
reglementate de Legea nr.101/2016 nu există diferenţe de esenţă, motiv pentru care
considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pot fi avute în vedere în partea lor relevantă
pentru aplicare prin analogie.
Cât despre chestiunea obligaţiei de consemnare a cauţiunii, aceasta, deşi priveşte o
condiţie de legală învestire a instanţei, este distinctă de problematica plăţii taxelor judiciare
de timbru ca sarcină fiscală, motiv pentru care nu constituie un argument în justificarea
scutirii de taxă judiciară de timbru, cu atât mai mult cu cât orice excepţie de la regula plăţii
acestor taxe trebuie să fie reglementată expres.
Referitor la reglementarea obligaţiei de plată a unei taxe judiciare de timbru de art.56
alin.1 din Legea nr.101/2016 prin raportare la „valoarea estimată a contractului”, lectura
acestui text legal nu trebuie să intervină independent de alin.2 al art.56. Or, alin.2 al art.56
conţine regula în materie de cereri de neevaluabile în bani, ceea ce înseamnă că alin.1 al
art.56 este incident atunci când instanţa este învestită cu o cerere evaluabilă în bani. După
cum am arătat, plângerea vizată de Legea nr.101/2016 este în principiu o cerere
neevaluabilă în bani, punând în discuţie aspecte de validitate a unui act administrativ –
jurisdicţional ce analizează legalitatea actelor emis de autoritatea contractantă în etapa
premergătoare încheierii contractului de achiziţie publică lato sensu prefigurat, acte care
prin ele însele nu prezintă în principiu un caracter evaluabil în bani propriu-zis, o astfel de
trăsătură având contractul ce se va încheia de autoritatea contractantă cu ofertantul
declarat câştigător.

8.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

8.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

670
 Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

9. Timbrajul cererii de intervenţie accesorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor

Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 38)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
obligaţia de achitare a taxei judiciare de timbru pentru cererea de intervenţie accesorie.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că este o cerere neevaluabilă în bani, pentru care se
achită o taxă judiciară timbru de 20 lei, conform art. 27 din O.U.G. nr. 80/2013.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că pentru o astfel de cerere nu există obligaţia de achitare
a unei taxe de timbru, întrucât, pe de o parte, are natura juridică a unei apărări a poziţiei
procesuale a uneia dintre părţi, iar, pe de altă parte, art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 80/2013
prevede expres doar timbrarea cererii de intervenţie principală.

Opinia formatorilor INM:

Pentru cererea de intervenţie accesorie nu se achită taxă judiciară de timbru.

Un prim argument rezultă din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 34 alin.
(3) din O.U.G. nr. 80/2013. Astfel, în ceea ce priveşte cererile de intervenţie voluntară,
acest text de lege a prevăzut expres că se achită taxă judiciară de timbru doar pentru
cererile de intervenţie principală, rezultând astfel că cererile de intervenţie accesorie nu se
taxează. Această interpretare este cu atât mai necesară cu cât art. 10 din Legea nr. 146/1997
nu făcea o atare distincţie între formele intervenţiei voluntare, stipulând că „cererile de
intervenţie se taxează după regulile aplicabile cererii principale”.
Un alt argument derivă din natura juridică a cererii de intervenţie accesorie, aceasta
nefiind o cerere prin care se pretinde dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de
acesta, ci o simplă apărare a poziţiei procesuale a uneia dintre părţi, la art. 61 alin. (3) din
Codul de procedură civilă prevăzându-se că intervenţia accesorie sprijină numai apărarea
uneia dintre părţi.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere), participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor
INM.

10. Ajutorul public judiciar sub forma prevăzută de art.6 lit.d din OUG nr.51/2008
„scutiri, reduceri, eşalonări sau amânări de la plata taxelor judiciare prevăzute
de lege, inclusiv a celor datorate în faza de executare silită”; condiţii pentru
acordare (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet,
17 decembrie 2020, pg. 136)

10.1 Practica judiciară

671
 Potrivit dispoziţiilor art.14 (1) din OUG nr.51/2008, „Cererea pentru acordarea
ajutorului public judiciar se formulează în scris şi va cuprinde menţiuni privind obiectul şi
natura procesului pentru care se solicită ajutorul public judiciar, identitatea, codul numeric
personal, domiciliul şi starea materială a solicitantului şi a familiei sale, ataşându-se
înscrisuri doveditoare ale veniturilor acestuia şi ale familiei sale, precum şi dovezi cu privire
la obligaţiile de întreţinere sau de plată. Cererea va fi însoţită şi de o declaraţie pe propria
răspundere a solicitantului în sensul de a preciza dacă în cursul ultimelor 12 luni a mai
beneficiat de ajutor public judiciar, în ce formă, pentru ce cauză, precum şi cuantumul
acestui ajutor.” şi (3) „Instanţa poate solicita orice lămuriri şi dovezi părţilor sau informaţii
scrise autorităţilor competente.”
Problema de drept care a generat controverse jurisprudenţiale constă în faptul dacă
poate fi respinsă cererea pentru acordarea ajutorului public judiciar deşi solicitantul a ataşat
înscrisuri doveditoare că nu realizează venituri, nu apare în evidenţa autorităţilor cu bunuri
mobile/imobile, celelalte cerinţe prevăzute de textul normei mai sus citate fiind îndeplinite,
instanţa raportându-se la faptul că solicitantul este apt din punct de vedere fizic şi poate
realiza cel puţin venitul minim garantat.
Într-o opinie s-a susţinut că dispoziţiile art.14 din OUG nr.51/2008 stabileşte în mod
clar şi explicit condiţiile de admisibilitate ale unei cereri de acordare a ajutorului public
judiciar.
Deşi solicitantul a depus o serie de înscrisuri din care rezultă că nu are bunuri
mobile/imobile şi nu realizează venituri, raportarea instanţei la alte cerinţe, cum ar fi
capacitatea fizică a solicitantului care îi conferă posibilitatea de a efectua activităţi
lucrative cel puţin la nivelul salariului minim aflat în plată, echivalează cu o adăugare
nepermisă la lege.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că art.14 (1) din OUG nr.51/2008 stabileşte în sarcina
solicitantului obligaţia principală de a produce dovezi din care să rezulte îndeplinirea
cerinţelor de admisibilitate a cererii de acordare a ajutorului public judiciar.
Alin.3 al aceluiaşi articol stabileşte o obligaţie subsidiară în sarcina instanţei, de a
solicita orice lămuriri şi dovezi părţilor sau informaţii scrise autorităţilor competente.
În virtutea acestei obligaţii subsidiare, instanţa poate să procedeze la verificări privind
starea şi capacităţile fizice ale solicitantului, punându-i în vedere obligaţia de a depune
înscrisuri relevante sub acest aspect şi, în ipoteza în care nu s-au identificat motive care să-
l pună pe solicitant în situaţia imposibilităţii de a presta activităţi lucrative şi care să
răstoarne prezumţia de care se bucură acesta, constând în aptitudinea de a desfăşura atare
activităţi, instanţa se poate raporta la venitul minim garantat pentru a decide asupra cererii
de acordare a ajutorului public judiciar.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

672
 Problema sesizată de Curtea de Apel Suceava este în primul rând în legătură cu
aplicarea și interpretarea art.8 din OUG nr.51/2008 privind ajutorul public judiciar în
materie civilă, text potrivit căruia ,,(1) Beneficiază de ajutor public judiciar în formele
prevăzute la art. 6 persoanele al căror venit mediu net lunar pe membru de familie, în
ultimele două luni anterioare formulării cererii, se situează sub nivelul de 300 lei. În
acest caz, sumele care constituie ajutor public judiciar se avansează în întregime de către
stat. (2) Dacă venitul mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni
anterioare formulării cererii, se situează sub nivelul de 600 lei, sumele de bani care
constituie ajutor public judiciar se avansează de către stat în proporție de 50%.
(3) Ajutorul public judiciar se poate acorda și în alte situații, proporțional cu nevoile
solicitantului, în cazul în care costurile certe sau estimate ale procesului sunt de natură să
îi limiteze accesul efectiv la justiție, inclusiv din cauza diferențelor de cost al vieții dintre
statul membru în care acesta își are domiciliul sau reședința obișnuită și cel din România.”.
[s.n.]
Din lectura atentă a textului legal menționat constatăm că prin art.8 alin.1 și alin.2
din OUG nr.51/2008 se instituie un drept al persoanei interesate de a beneficia de ajutor
public judiciar, în forma avansării de către stat a sumelor care constituie ajutor public
judiciar, fie în întregime, fie doar în proporție de 50%, atunci când solicitantul demonstrează
un venit mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni anterioare formulării
cererii, sub nivelul de 300 lei, respectiv sub nivelul de 600 lei.
Normele juridice analizate au deci ca premisă de aplicare ,,venitul mediu net lunar
pe membru de familie”, sens în care prin art.9 din OUG nr.51/2008 se arată că ,,La stabilirea
venitului se iau în calcul orice venituri periodice, precum salarii, indemnizații, onorarii,
rente, chirii, profit din activități comerciale sau dintr-o activitate independentă și
altele asemenea, precum și sumele datorate în mod periodic, cum ar fi chiriile și obligațiile
de întreținere.”. [s.n.]
Astfel, determinarea cuantumului venitului relevant se face prin raportare la o sferă
largă a veniturilor periodice ale membrilor familiei solicitantului.
Totodată, potrivit art.14 din OUG nr.51/2008 ,,(1) Cererea pentru acordarea
ajutorului public judiciar se formulează în scris și va cuprinde mențiuni privind (…) starea
materială a solicitantului și a familiei sale, atașându-se înscrisuri doveditoare ale
veniturilor acestuia și ale familiei sale, precum și dovezi cu privire la obligațiile de
întreținere sau de plată. (…) (3) Instanța poate solicita orice lămuriri și dovezi părților
sau informații scrise autorităților competente.”. [s.n.]
În consecință, revine solicitantului să demonstreze cuantumul venitului periodic vizat
de art.8 rap. la art.9 din OUG nr.51/2008, sens în care trebuie să indice în cerere starea
materială a sa și a familiei sale, prezentând dovezi cu înscrisuri ale veniturilor sale și ale
familiei sale.
Astfel, depunerea unei declarații a solicitantului în sensul absenței veniturilor
periodice în cele două luni anterioare formulării cererii însoțită de atestări în acest sens de
la o autoritate publică de resort (organ fiscal, casă de pensii) reprezintă o dovadă
administrată de solicitant cu privire la nivelul venitului relevant prin prisma plafoanelor
673
stabilite de art.8 alin.1 și alin.2 din OUG nr.51/2008, când sumele care constituie ajutor
public judiciar sunt avansate în întregime sau în proporție de 50% de către stat.
În legătură cu orice precizare sau probă administrată de solicitant în susținerea cererii
sale de acordare ajutor public judiciar, instanța este abilitată de art.14 alin.3 din OUG
nr.51/2008 a solicita orice lămurire sau dovadă părților ori informații scrise autorităților
competente.
În aceste condiții, raportarea instanței la aspecte precum capacitatea fizică a
solicitantului care îi conferă posibilitatea de a efectua activități lucrative cel puțin la nivelul
salariului minim aflat în plată constituie expresia unei prezumții judiciare în sensul art.327
și art.329 Cod procedură civilă, anume ,,Prezumțiile sunt consecințele pe care legea sau
judecătorul le trage dintr-un fapt cunoscut spre a stabili un fapt necunoscut.”, respectiv
,,În cazul prezumțiilor lăsate la luminile și înțelepciunea judecătorului, acesta se poate
întemeia pe ele numai dacă au greutate și puterea de a naște probabilitatea faptului
pretins; ele, însă, pot fi primite numai în cazurile în care legea admite dovada cu martori.”.
Apreciem însă că prezumția în discuție este nerelevantă în anumite condiții.
Astfel, nu este pertinent pentru soluționarea cererii de ajutor public judiciar că
judecătorul prezumă generic faptul că există capacitatea fizică a solicitantului care îi
conferă posibilitatea de a efectua activități lucrative cel puțin la nivelul salariului minim
aflat în plată, întrucât ceea ce trebuie să rezulte din probe este venitul obținut în perioada
de două luni anterioară formulării cererii.
Altfel spus, simpla capacitate de a desfășura activitate remunerată cel puțin la nivelul
salariului minim aflat în plată nu este același lucru cu obținerea acelui venit, întrucât OUG
nr.51/2008 are în vedere venitul periodic, iar nu posibilitatea ipotetică de a fi fost obținut.
Așadar, relevant pentru analiza cererii de ajutor public judiciar este venitul periodic
realizat de solicitant, acesta trebuind a fi demonstrat de către judecător dacă nu își însușește
alegațiile solicitantului.
Exemplificăm cu acele împrejurări în care declarațiile petentului nu apar a fi
verosimile, chiar dacă par susținute de înscrisuri emise de autorități, precum situația în care,
pentru o perioadă îndelungată de timp (foarte multe luni sau chiar ani), niciun membru al
familiei solicitantului nu figurează cu venituri declarate la autoritățile / instituțiile publice
și nu se justifică în niciun fel și în mod rezonabil de către solicitant veniturile din care se
întreține împreună cu membrii familiei sale, respectiv cum își acoperă cheltuielile de bază
privind alimente, îmbrăcăminte și încălțăminte, utilități etc.
Cu toate acestea, măsura în care o prezumție judiciară poate sau nu să demonstreze
aspectul pretins nu constituie un aspect de legalitate, ci de temeinicie, în sensul stabilirii
unei situații de fapt.
În acest context, reținem și art.264 Cod procedură civilă, care prevede că
,,(1) Instanța va examina probele administrate, pe fiecare în parte și pe toate în ansamblul
lor. (2) În vederea stabilirii existenței sau inexistenței faptelor pentru a căror dovedire
probele au fost încuviințate, judecătorul le apreciază în mod liber, potrivit convingerii sale,
în afară de cazul când legea stabilește puterea lor doveditoare.”.

674
 În sfârșit, este important ca mecanismul ajutorului judiciar să nu permită utilizarea
sa abuzivă în scop de eludare de către debitor a obligațiilor de plată a taxelor judiciare de
timbru sau a onorariilor cuvenite diferitelor persoane implicate în activitatea de înfăptuire
a justiției, ci să se afle la dispoziția acelora care au în mod real nevoie de un astfel de
instrument.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Suceava:
→ ajutorul public judiciar se acordă în cond. art.8 alin.1 și alin.2 din OUG nr.51/2008
prin avansarea sumei respective în întregime sau în proporție de 50% de către stat, atunci
când venitul mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni anterioare
formulării cererii, determinat potrivit art.9 din OUG nr.51/2008, se situează în cazul
solicitantului sub nivelul de 300 lei sau, după caz, sub nivelul de 600 lei;
→ sarcina probei cu privire la nivelul venitului relevant incumbă solicitantului, instanța
de judecată putând solicita orice lămuriri și dovezi părților sau informații scrise autorităților
competente, judecătorul urmând a examina probele administrate, pe fiecare în parte și pe
toate în ansamblul lor, fără a fi exclusă posibilitatea de a recurge la prezumții judiciare,
dacă au greutatea și puterea de a naște probabilitatea realizării de către solicitant a
venitului opus de către instanță în combaterea celui pretins de către solicitant.

10.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

10.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

675
 11. Titlul problemei de drept: cerere de chemare în garanție formulată de
către intimata Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere
(C.N.A.I.R., fosta C.N.A.D.N.R.), în contradictoriu cu persoana care a dobândit un
autovehicul anterior datei săvârșirii contravenției constând în fapta de a circula
fără rovinietă valabilă (înregistrarea în format electronic a tarifului de utilizare)
sau peaj valabil (înregistrarea în format electronic a tarifului de trecere)
imputate petentului-înstrăinător, având ca obiect despăgubiri civile în cuantum
echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată la plata cărora intimata ar putea fi
obligată către petent în cadrul procesului vizând plângerea contravențională
promovată de acesta din urmă, fundamentată pe lipsa calității sale de subiect
activ al contravenției.
Scutirea cererii de chemare în garanție de la plata taxei judiciare de timbru
[calitatea C.N.A.I.R. de instituție publică; înțelesul sintagmei "veniturile
bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat"
uzitată în cuprinsul art. 30 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2013]. Admisibilitate în
principiu. Soluționarea fondului cererii de chemare în garanție[1].
Soluționarea fondului cererii formulate pe cale separată de către C.N.A.I.R., în
calitate de reclamantă, în contradictoriu cu persoana care a dobândit
autovehiculul anterior datei săvârșirii contravenției, în calitate de pârâtă,
având ca obiect obligarea pârâtei la plata către reclamantă a despăgubirilor
civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată achitate petentului
de către reclamantă în procesul vizând plângerea contravențională111 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 180)

11.1 Opinia Institutului Național al Magistraturii:

I. Prima problemă de practică neunitară privește următoarea ipoteză: o
persoană este sancționată contravențional de către C.N.A.I.R. pentru săvârșirea
contravenției constând în fapta de a circula fără rovinietă valabilă (înregistrarea în format
electronic a tarifului de utilizare) sau peaj valabil (înregistrarea în format electronic a
tarifului de trecere), întocmindu-se, ca atare, un proces-verbal de constatare a
contravenției; persoana sancționată contravențional, în calitate de petent, promovează, în
contradictoriu cu C.N.A.I.R., în calitate de intimată, plângere contravențională având ca
obiect anularea procesului-verbal de constatare a contravenției, invocând lipsa calității sale
de subiect activ al contravenției, dat fiind faptul că, anterior constatării contravenției, a
înstrăinat autovehiculul către o altă persoană; în cadrul acestui proces, intimata C.N.A.I.R.
formulează cerere de chemare în garanție, în contradictoriu cu persoana căreia petentul i-a
înstrăinat autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului în garanție la plata către
intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe
care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii contravenționale.

111
Problema a fost reprodusă exact așa cum a fost trimisă prin Minuta întâlnirii președinților secțiilor civile ale Înaltei Curți
de Casație și Justiție și curților de apel desfășurată la Brașov în perioada 10-11 iunie 2021, schimbându-se doar numerotarea,
pentru a fi coerentă cu prezenta Minută.
676
 A. În legătură cu această ipoteză, o primă chestiune disputată în practica judiciară
este reprezentată de regimul juridic de timbrare aplicabil cererii de chemare în garanție
formulate de către intimata C.N.A.I.R., și anume dacă această cerere incidentală se impune
a fi timbrată în condițiile art. 34 alin. (3) cu trimitere la art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr.
80/2013 sau, dimpotrivă, dacă beneficiază de scutire de la plata taxei judiciare de timbru,
raportat la art. 30 alin. (1) din aceeași ordonanță.
Potrivit art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de
timbru, sunt scutite de taxă judiciară de timbru acţiunile şi cererile, inclusiv căile de atac
formulate, potrivit legii, de (...) instituţii publice, indiferent de calitatea procesuală a
acestora, când au ca obiect venituri publice.
Pentru a fi incidentă scutirea reglementată de art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr.
80/2013 trebuie îndeplinite cumulativ două condiții:
a) cererea să fie formulată de o instituție publică, noțiune care, în accepțiunea acestei
ordonanțe, include și autoritatea publică; această din urmă concluzie decurge din faptul că
în enumerarea efectuată de art. 30 alin. (1) din ordonanță pentru scutirile subiective sunt
încadrate și autorități publice (de exemplu, Guvernul României - autoritate publică a puterii
executive), iar, apoi, este uzitată sintagma "alte instituții publice" de natură să conducă la
ideea că și autoritățile publice, în optica ordonanței, cu referire la scutirea de la plata taxei
judiciare de timbru, sunt încadrate în noțiunea de instituție publică;
b) cererea să aibă ca obiect venituri publice, astfel cum acestea sunt explicitate în
alin. (2) al art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013.

a) În ceea ce privește noțiunea de "instituție publică", aceasta este definită de art. 5

lit. w) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, reprezentând o structură
funcțională care acționează în regim de putere publică și/sau prestează servicii publice și
care este finanțată din venituri bugetare și/sau din venituri proprii, în condițiile legii
finanțelor publice.
De asemenea, lit. kk) a aceluiași articol definește serviciul public drept activitatea
sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o
instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii
unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.
Art. 1 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 84/2003 pentru înființarea Companiei Naționale
de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome
"Administrația Națională a Drumurilor din România" prevede faptul că C.N.A.I.R. este
societate comercială pe acţiuni, cu capital integral de stat, persoană juridică română, de
interes strategic naţional cât timp statul este acţionar majoritar, care se organizează şi
funcţionează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, pe bază de gestiune economică şi
autonomie financiară, conform legilor în vigoare şi statutului prevăzut în anexa nr. 1.
Potrivit alin. (6) al art. 1 din ordonanţă, C.N.A.I.R. desfăşoară în principal activităţi
de interes public naţional în domeniul administrării drumurilor naţionale şi autostrăzilor (...).
677
 Art. 3 alin. (7) din același act normativ prevede că sursele de finanțare ale C.N.A.I.R.
cuprind: a) venituri proprii; b) fonduri externe nerambursabile; c) credite interne și externe
contractate în nume propriu; d) alocații de la bugetul de stat; e) alte surse legal constituite.
Prin urmare, raportat la dispoziţiile legale specificate anterior, C.N.A.I.R este
instituţie publică, întrucât reprezintă o structură funcțională care prestează servicii publice,
respectiv activităţi de interes public naţional în domeniul administrării drumurilor naţionale
şi autostrăzilor, și care este finanțată din venituri bugetare [alocații de la bugetul de stat -
art. 3 alin. (7) lit. d) din O.U.G. nr. 84/2003] și din venituri proprii, în condițiile legii
finanțelor publice, neavând relevanță juridică sub acest aspect faptul că este înființată sub
forma unei societăți pe acțiuni.
b) În ceea ce privește noțiunea de "venit public" în înțelesul O.U.G. nr. 80/2013, alin.
(2) al art. 30 prevede că în categoria venituri publice se includ: veniturile bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale, inclusiv
ale bugetului Fondului de asigurări sociale de sănătate, bugetului Trezoreriei Statului,
veniturile din rambursări de credite externe și din dobânzi și comisioane derulate prin
Trezoreria Statului, precum și veniturile bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau
parțial din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele
fondurilor speciale, după caz, veniturile bugetului fondurilor provenite din credite externe
contractate ori garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură
din fonduri publice, precum și veniturile bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Cu referire la sintagma "veniturile bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau
parțial din bugetul de stat", apreciem că atributul adjectival "finanțate" determină
substantivul "instituțiilor", iar nu substantivele "bugetelor" sau "veniturilor". Acest aspect
prezintă deosebită importanță în subiectul tratat, întrucât o astfel de interpretare determină
concluzia că incidența scutirii de la plata taxei judiciare implică exclusiv stabilirea tipului
instituției publice ca fiind finanțată integral sau parțial din bugetul de stat, iar nu și analiza
sursei de finanțare concrete în privința venitului ce constituie obiectul cererii. În susținerea
acestei soluții, și anume a aceleia potrivit căreia, în procesul de interpretare a art. 30 alin.
(2) din O.U.G. nr. 80/2013, accentul cade asupra modalității de finanțare a instituției, iar
nu a sursei concrete a venitului ce constituie obiectul cererii, expunem următoarele
argumente:
1. Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, dispozițiile
acestei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării:
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurărilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituțiilor publice autonome;

678
 f) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de
stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigura din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.
În primul rând, analizând comparativ enumerarea art. 30 alin. (2) din O.U.G. nr.
80/2013 cu cea a art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 se observă că reglementarea taxelor
judiciare de timbru a vizat scutirea de la plata taxei judiciare de timbru exclusiv a
instituțiilor finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, iar nu și a instituțiilor publice
finanțate integral din venituri proprii, acestea din urmă constituind o categorie distinctă de
instituții publice, din perspectiva criteriului de clasificare a acestora reprezentat de modul
de finanțare. Prin urmare, dacă cererea de chemare în judecată are ca obiect un venit al
bugetului unei instituții publice finanțate integral din venituri proprii, acesta nu constituie
venit public în accepțiunea ordonanței și, ca atare, cererea nu este scutită de la plata taxei
judiciare de timbru.
În al doilea rând, în tot corpul Legii nr. 500/2002, cuvântul "finanțarea" este folosit
în relație cu instituțiile publice, iar nu cu bugetele [art. 2 pct. 30, art. 10 alin. (3), art. 284
alin. (1), art. 37 alin. (2), art. 62 alin. (2), art. 70 alin. (1), art. 77 alin. (1)];

2. Potrivit art. 13 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală,
interpretarea reglementărilor fiscale trebuie să respecte voința legiuitorului așa cum este
exprimată în lege [alin. (1)]; în cazul în care voința legiuitorului nu reiese clar din textul
legii, la stabilirea voinței legiuitorului se ține seama de scopul emiterii actului normativ
astfel cum acesta reiese din documentele publice ce însoțesc actul normativ în procesul de
elaborare, dezbatere și aprobare [alin. (2)]; prevederile legislației fiscale se interpretează
unele prin altele, dând fiecăreia înțelesul ce rezultă din ansamblul legii [alin. (3)];
prevederile legislației fiscale susceptibile de mai multe înțelesuri se interpretează în sensul
în care corespund cel mai bine obiectului și scopului legii [alin. (4)]; prevederile legislației
fiscale se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar
putea produce niciunul [alin. (5)]; dacă după aplicarea regulilor de interpretare prevăzute
la alin. (1)-(5), prevederile legislației fiscale rămân neclare, acestea se interpretează în
favoarea contribuabilului/ plătitorului [alin. (6)].
Voința legiuitorului exprimată în art. 30 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2013 cu referire la
sintagma "veniturile bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul
de stat" nu reiese cu deosebită claritate, însă s-ar putea totuși susține, uzitând de
interpretarea gramaticală, că, dacă s-ar fi intenționat ca atributul adjectival "finanțate" să
determine substantivul "bugetelor" sau "veniturilor", atunci s-ar fi impus inserarea unei
virgule înaintea atributului.

679
 Apoi, continuând raționamentul raportat la regulile de interpretare prevăzute de art.
13 C. proc. fisc., apreciem că nota de fundamentare a O.U.G. nr. 80/2013 nu este elocventă
sub aspectul scopului edictării sintagmei în dezbatere; uzitând de interpretarea sistematică
și de cea inserată în alin. (4) al art. 13 nu rezultă cu evidență interpretarea textului analizat;
indiferent de tipul de interpretare folosit, textul respectiv produce efecte juridice, astfel
încât nici regula prevăzută de alin. (5) al art. 13 nu este utilă în conturarea interpretării
corecte; în final, având în vedere că niciuna dintre regulile de interpretare enunțate anterior
nu este de natură să lămurească cu certitudine sintagma în discuție, apreciem că se va aplica
alin. (6) al art. 3 C. proc. fisc., ceea ce impune o interpretare în favoarea plătitorului, în
cazul dat, a instituției publice, rezultând, ca atare, soluția scutirii de la plata taxei judiciare
de timbru.
Având în vedere că intimata C.N.A.I.R. reprezintă o instituție publică, iar cererea sa
de chemare în garanție are ca obiect un venit public, constituind un venit al bugetului unei
instituții publice finanțate parțial de la bugetul de stat, noțiunile de "instituție publică" și de
"venit public" fiind interpretate potrivit accepțiunii proprii a art. 30 alin. (1) și (2) din O.U.G.
nr. 80/2013, considerăm că cererea este scutită de la plata taxei judiciare de timbru.

B. A doua chestiune dezbătută neunitar în practica judiciară o constituie admiterea

în principiu a cererii de chemare în garanție formulate de intimata C.N.A.I.R., în
contradictoriu cu persoana căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, având ca obiect
obligarea chematului în garanție la plata către intimată a despăgubirilor civile în cuantum
echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe care aceasta din urmă le-ar putea suporta
ca urmare a admiterii plângerii contravenționale.
Potrivit art. 72 alin. (1) C. proc. civ., partea interesată poate să cheme în
garanție o terță persoană, împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în
garanție sau în despăgubiri.
În ceea ce privește admiterea în principiu a cererii de chemare în garanție în
ipoteza analizată, se impun a fi formulate următoarele observații:
- cererea trebuie făcută în forma prevăzută pentru cererea de chemare în judecată
[art. 73 alin. (1) C. proc. civ.]; este de menționat, cu titlu adiacent, faptul că, în majoritatea
proceselor în discuție, obiectul cererii de chemare în garanție nu este evaluat, fiind nesocotit
art. 194 lit. c) C. proc. civ.; apreciem că intimata C.N.A.I.R. ar avea posibilitatea să evalueze
provizoriu obiectul cererii de chemare în garanție la suma de 20 de lei, achitată de către
petent cu titlu de taxă judiciară de timbru aferentă plângerii contravenționale, potrivit art.
19 din O.U.G. nr. 80/2013, iar ulterior, la momentul solicitării celorlalte cheltuieli de
judecată de către petent (onorariu avocațial, cheltuieli de administrare a probei cu martori
etc.), aceasta ar putea să-și mărească cuantumul obiectului cererii de intervenție, prin
aplicarea art. 204 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ.; lipsa indicării valorii obiectului cererii de
intervenție se sancționează cu nulitatea condiționată de existența unei vătămări procesuale,

680
raportat la art. 175 alin. (1) C. proc. civ., această sancțiune putând fi aplicată la momentul
discutării admisibilității în principiu a cererii;
- cererea respectă domeniul de aplicare al instituției chemării în garanție, din moment
ce nu este formulată în legătură cu pretenția cu caracter strict personal dedusă judecății pe
calea plângerii contravenționale (anularea procesului-verbal de constatare și sancționare a
contravenției), ci cu cheltuielile de judecată generate de acest proces; totodată, nu rezultă
vreo incompatibilitate de aplicare a normelor procedurale care să impieteze asupra
soluționării în același proces a plângerii contravenționale și a acestei cereri de chemare în
garanție formulate pe calea dreptului comun; de altfel, potrivit art. 47 din O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravențiilor, dispozițiile acestei ordonanțe se completează cu
dispozițiile (…) Codului de procedură civilă;
- cererea trebuie să fie formulată cu respectarea termenului prevăzut de art. 73 alin.
(3) C. proc. civ. (termenul prevăzut pentru depunerea întâmpinării înaintea primei instanțe);
- intimata C.N.A.I.R., de principiu, ar putea să se îndrepte împotriva chematului în
garanție cu o cerere separată în plata despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al
cheltuielilor de judecată pe care aceasta le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii
contravenționale [în această ipoteză, nu există o obligaţie de garanţie în sarcina terţului
stabilită legal sau convenţional cu acest titlu, astfel încât cererea este în despăgubiri, iar nu
în garanție, raportat la distincția operată de art. 72 alin. (1) C. proc. civ.]; dreptul la
valorificarea efectivă a acestor pretenții constituie o chestiune de fond, ce se impune a fi
analizată la momentul soluționării în fond a intervenției, iar nu în etapa admisibilității în
principiu a intervenției.
Ca atare, cu respectarea observațiilor specificate mai sus, considerăm că cererea de
chemare în garanție formulată de către intimata C.N.A.I.R., în contradictoriu cu persoana
căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului în garanție
la plata către intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor
de judecată pe care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii
contravenționale, este admisibilă în principiu, potrivit art. 74 alin. (2) cu trimitere la art. 64
C. proc. civ.

C. A treia chestiune în dezbatere o constituie soluționarea în fond a cererii de chemare

în garanție formulate de intimata C.N.A.I.R., în contradictoriu cu persoana căreia petentul
i-a înstrăinat autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului în garanție la plata către
intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe
care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii contravenționale.
Potrivit art. 1 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de
utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, în înţelesul
acestei ordonanţe, utilizatorii sunt persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de
înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal
vehicule înmatriculate în România, denumite utilizatori români, respectiv persoanele fizice
681
ori juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după
caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în alte state, denumite
utilizatori străini.
Art. 7 alin. (1) și (2) al aceluiași act normativ prevede că responsabilitatea achitării
corespunzătoare a tarifului de utilizare şi a tarifului de concesiune revine în exclusivitate
utilizatorilor români, iar în cazul utilizatorilor străini, aceasta revine în exclusivitate
conducătorului auto al vehiculului; responsabilitatea achitării corespunzătoare a tarifului de
trecere revine în exclusivitate utilizatorilor.
În conformitate cu art. 8 alin. (1) și (11) din O.G. nr. 15/2002, fapta de a circula fără
rovinietă valabilă constituie contravenţie continuă şi se sancţionează cu amendă; fapta de a
circula fără peaj valabil constituie contravenție și se sancționează cu amendă.
Art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice,
republicată, prevede că proprietarii de vehicule sau deţinătorii mandataţi ai acestora sunt
obligaţi să le înmatriculeze sau să le înregistreze, după caz, înainte de a le pune în circulaţie,
conform prevederilor legale.
Alin. (2) al aceluiași articol are următorul conținut: Înmatricularea vehiculelor
este continuă, de la admiterea în circulaţie până la scoaterea definitivă din circulaţie a unui
vehicul din categoria celor supuse acestei condiţii, potrivit prevederilor prezentei ordonanţe
de urgenţă, şi presupune următoarele operaţiuni:
a) înscrierea în evidenţele autorităţilor competente, potrivit legii, a
dobândirii dreptului de proprietate asupra unui vehicul de către primul proprietar;
b) transcrierea în evidenţele autorităţilor competente, potrivit legii, a tuturor
transmiterilor ulterioare ale dreptului de proprietate asupra unui vehicul.
Operaţiunile prevăzute la alin. (2) se realizează pe baza datelor de
identificare ale vehiculului şi ale proprietarului şi condiţionează eliberarea de către
autorităţile competente, potrivit legii, a unui certificat de înmatriculare, precum şi a
plăcuţelor cu numărul de înmatriculare atribuit şi transcrierile necesare în certificatul de
înmatriculare şi în cartea de identitate a vehiculului [art. 11 alin. (3) din O.U.G. nr.
195/2002].
În cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra unui vehicul, datele
noului proprietar se înscriu în Registrul național de evidență a permiselor de conducere și a
vehiculelor înmatriculate constituit de Direcția Regim Permise de Conducere și Înmatriculare
a Vehiculelor simultan cu menționarea încetării calității de titular al înmatriculării a fostului
proprietar. Pentru realizarea acestei operațiuni, noul proprietar este obligat să solicite
autorității competente de înmatriculare transcrierea transmiterii dreptului de proprietate,
în termen de 90 de zile de la data dobândirii dreptului de proprietate asupra vehiculului [art.
11 alin. (4) din O.U.G. nr. 195/2002].
Organul fiscal care operează scoaterea vehiculului din evidența fiscală a
fostului proprietar are obligația de a notifica înstrăinarea acestuia în cadrul schimbului de
informații prevăzut de reglementările în materie fiscală, în termen de 5 zile lucrătoare,
682
autorității competente de înmatriculare. Aceasta face mențiunea privind înstrăinarea
vehiculului în Registrul național de evidență a permiselor de conducere și a vehiculelor
înmatriculate constituit de Direcția Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a
Vehiculelor, în termen de 30 de zile de la primirea notificării [art. 11 alin. (41) din O.U.G.
nr. 195/2002].
De la data înregistrării notificării prevăzute la alin. (41), autoritatea
competentă de înmatriculare, respectiv Direcția Regim Permise de Conducere și
Înmatriculare a Vehiculelor, transmite instituțiilor interesate datele noului proprietar, la
solicitarea acestora [art. 11 alin. (42) din O.U.G. nr. 195/2002].
În situația în care noul proprietar nu solicită transcrierea transmiterii
dreptului de proprietate în termenul prevăzut la alin. (4), înmatricularea vehiculului se
suspendă de drept până la data transcrierii transmiterii dreptului de proprietate [art. 11
alin. (43) din O.U.G. nr. 195/2002].
În cazul în care până la transcriere intervin transmiteri succesive ale dreptului
de proprietate asupra vehiculului, termenul prevăzut la alin. (4) curge de la data primei
transmiteri a dreptului de proprietate [art. 11 alin. (44) din O.U.G. nr. 195/2002].

Art. 8 alin. (1) din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr.

1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii şi eliberarea autorizaţiei
de circulaţie provizorie sau pentru probe a vehiculelor prevede că transcrierea transmiterii
dreptului de proprietate asupra unui vehicul se efectuează în baza depunerii următoarelor
documente:
a) cererea solicitantului, al cărei model este prevăzut în anexă; în cazul înscrierii în
certificatul de înmatriculare și a altei persoane care poate folosi vehiculul în virtutea unui
drept legal, altul decât cel de proprietate, proprietarul va menționa în mod explicit acest
lucru în cuprinsul cererii;
b) dovada înregistrării în evidențele organelor fiscale ale autorităților administrației
publice locale în a căror rază de competență noul proprietar sau utilizatorul, în cazul
vehiculelor care fac obiectul unui contract de leasing, își are domiciliul, sediul ori reședința,
în cazul persoanelor fizice cu domiciliul în străinătate;
c) cartea de identitate a vehiculului, în original și în copie;
d) documentul care atestă dreptul de proprietate al solicitantului asupra
autovehiculului sau remorcii, în forma prevăzută de lege la data dobândirii dreptului de
proprietate, în original și în copie. În situația în care în certificatul de înmatriculare urmează
a fi înscrisă și o altă persoană, se va prezenta și documentul care să ateste dreptul legal în
virtutea căruia persoana poate folosi vehiculul, în original și în copie; în cazul în care
vehiculul este folosit în sistem leasing se poate prezenta un extras din contractul de leasing,
care să conțină cel puțin părțile, obiectul și durata contractului, datele de identificare ale
vehiculului și semnăturile părților;

683
 e) actul de identitate al solicitantului, în original și în copie. În situația în care în
certificatul de înmatriculare urmează a fi înscrisă și o altă persoană, se va prezenta actul de
identitate sau, după caz, documente care să ateste dobândirea personalității juridice,
denumirea și sediul, în copie;
f) dovada efectuării inspecției tehnice periodice, în termenul de valabilitate a
acesteia;g) copia documentului de asigurare obligatorie de răspundere civilă pentru
prejudicii produse prin accidente de circulație, în termenul de valabilitate a acesteia;
h) abrogată;
i) certificatul de înmatriculare emis pe numele fostului proprietar;
j) plăcuțele cu numărul de înmatriculare și, după caz, plăcuțele a căror combinație a
numărului de înmatriculare a fost păstrată anterior de către solicitant, în condițiile art. 27
alin. (1);
k) dovada plății contravalorii certificatului de înmatriculare; l) dovada plății
contravalorii plăcuțelor cu numărul de înmatriculare, cu excepția cazului în care acestea se
transferă automat noului proprietar, în condițiile art. 24 alin. (4) din Regulamentul de
aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006, cu modificările și completările
ulterioare, sau acesta a optat anterior pentru păstrarea unei combinații a numărului de
înmatriculare, în condițiile art. 27 alin. (1), iar forma, dimensiunile și conținutul plăcuțelor
îndeplinesc cerințele din standardele în vigoare;
m) abrogată;
n) procura specială în formă autentică, după caz.
Alin. (4) al aceluiași articol prevede că transcrierea dreptului de proprietate
asupra vehiculului se comunică în termen de 30 de zile, de către autoritatea care a efectuat-
o, organului fiscal competent al autorității administrației publice locale.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul
în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 4/2018, publicată în Monitorul Oficial nr. 388 din
07.05.2018, prin care a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 8
alin. (1), raportat la art. 7 şi art. 1 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea
tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările
ulterioare:
- în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, fostul proprietar
pierde calitatea de utilizator şi de subiect activ al contravenţiei constând în fapta de a
circula fără rovinietă valabilă;
- dovada transmiterii dreptului de proprietate se face potrivit dreptului comun.
În considerentele acestei decizii, instanța supremă a reținut, printre altele,
următoarele:

684
 "Subiectul activ al contravenţiei este utilizatorul român al vehiculului (denumit
în continuare utilizatorul; ipoteza utilizatorului străin nu a ridicat probleme în practica
judiciară şi excedează limitelor sesizării) (paragraful nr. 49).
Pentru a fi utilizator, persoana fizică sau juridică trebuie să îndeplinească două
condiţii:
- să fie înscrisă în certificatul de înmatriculare;
- să fie proprietara vehiculului sau să o poată folosi în baza unui "drept legal" (expresia,
uşor surprinzătoare, provine din textul ordonanţei de urgenţă) (paragraful nr. 51).
Or, în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, cea de-
a doua condiţie nu mai este îndeplinită, ceea ce atrage pierderea calităţii de utilizator şi,
pe cale de consecinţă, pe cea de subiect al contravenţiei (paragraful nr. 52).
Referitor la regimul probator se observă că Registrul naţional de evidenţă nu
are conferite caracteristicile unui registru de publicitate şi nicio dispoziţie legală relevantă
în speţă nu derogă de la dreptul comun în materie de probaţiune. Instanţele care - în
încercarea de a înlătura consecinţa mai sus amintită - au condiţionat transmiterea dreptului
de proprietate sau opozabilitatea faţă de terţi a transmiterii dreptului de proprietate de
înscrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului în Registrul naţional de
evidenţă au procedat astfel fără bază legală, derogând de la dreptul comun în materie de
probaţiune, în lipsa oricărei dispoziţii speciale derogatorii (paragraful nr. 53).
Aşadar, în cazul în care dreptul de proprietate asupra vehiculului a fost
transmis anterior datei săvârşirii contravenţiei, printr-un înscris sub semnătură privată,
înscrisul face dovada până la proba contrară, potrivit art. 273 din Codul de procedură civilă,
şi este opozabil altor persoane decât celor care l-au întocmit, din ziua în care data înscrisului
a devenit certă prin una dintre modalităţile arătate de dispoziţiile art. 278 din Codul de
procedură civilă (paragraful nr. 54).
Aprecierea probelor se supune regulilor prevăzute de art. 264 alin. (1) şi (2)
din Codul de procedură civilă, ceea ce înseamnă că instanţele vor examina probele
administrate, pe fiecare în parte şi pe toate în ansamblul lor, în vederea stabilirii existenţei
sau inexistenţei faptelor pentru a căror dovedire probele au fost încuviinţate; judecătorul
va aprecia în mod liber, potrivit convingerii sale, în afară de cazul când legea stabileşte
puterea doveditoare a probei (paragraful nr. 55).
De asemenea, potrivit art. 22 alin. (2) din Codul de procedură civilă,
"Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice
greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea
corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu
privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în
drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice
împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare,
să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri
prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc" (paragraful nr. 56).
685
 Aplicarea coroborată a acestor dispoziţii legale în cauzele având ca obiect
contravenţia prevăzută de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 obligă
instanţele, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu datele concrete ale fiecărei cauze,
să efectueze verificări privind realitatea transmiterii dreptului de proprietate ori de câte ori
apreciază că există îndoială în legătură cu această chestiune, iar transmiterea a operat doar
formal, în scopul eludării obligaţiei de achitare a tarifului de utilizare a reţelei de drumuri
naţionale din România (paragraful nr. 57).
Actul sub semnătură privată cu dată certă nu are valoare probatorie absolută
şi, aşa cum s-a arătat, poate fi înlăturat prin proba contrară, inclusiv prin prezumţii judiciare
(paragraful nr. 58).
În acest scop, instanţele pot lua în considerare intervalul de timp dintre data
dobândirii proprietăţii asupra vehiculului şi data transmiterii acestui drept, frecvenţa
transmiterilor, relaţiile juridice dintre părţi şi orice alte elemente asemănătoare (paragraful
nr. 59)."
O primă problemă care se ridică este aceea dacă intimata C.N.A.I.R. poate fi
obligată la plata către petent a cheltuielilor de judecată în ipoteza admiterii plângerii
contravenționale, atunci când din evidențele Direcției Regim Permise de Conducere și
Înmatriculare a Vehiculelor nu rezulta, la data sancționării contravenționale a petentului,
înmatricularea autovehiculului pe numele dobânditorului.
Potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ., partea care pierde procesul va fi
obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată.
Textul articolului indicat anterior impune o singură cerință pentru
valorificarea dreptului de creanță al părții în recuperarea cheltuielilor de judecată, și anume
aceea de pierdere a procesului de către partea adversă.
Considerăm că sintagma "pierdere a procesului" are următoarea semnificație:
- în ipoteza părții care a dedus spre soluționare instanței o pretenție prin intermediul
unei cereri, pierderea procesului implică nerealizarea pe parcursul sau în urma desfășurării
procesului a pretenției respective; de exemplu, dacă reclamantul a solicitat obligarea
pârâtului la plata unei sume de bani, iar acesta din urmă și-a îndeplinit obligația în cursul
procesului, chiar dacă cererea reclamantului se respinge ca rămasă fără obiect, nu se poate
considera că reclamantul a pierdut procesul, dat fiind faptul că pretenția sa a fost
valorificată în cursul desfășurării acestuia; prin urmare, de esența noțiunii de "pierdere a
procesului" este valorificarea sau nu a pretenției ce constituie obiectului cererii, iar nu atât
formula uzitată în dispozitivul hotărârii judecătorești de admitere sau de respingere a
cererii;
- în ipoteza părții care a fost acționată în judecată pentru valorificarea unei pretenții,
pierderea procesului înseamnă realizarea pe parcursul sau în urma desfășurării procesului a
pretenției respective, cu alte cuvinte, îndeplinirea obligației de către această parte pe
parcursul procesului sau admiterea cererii împotriva sa, la finalul procesului.

686
 Noțiunea de "culpă procesuală" uzitată în doctrina de specialitate juridică și
în practica judiciară, reprezentând culpa în declanșarea procesului sau în suportarea unor
cheltuieli în legătură cu desfășurarea acestuia, nu este prevăzută în cuprinsul în art. 453
alin. (1) C. proc. civ., textul făcând referire exclusiv la "pierderea procesului".
Tindem, raportat la acest cadru legislativ, să opinăm că răspunderea juridică
generată de plata cheltuielilor de judecată constituie o răspundere civilă obiectivă, ce nu
presupune, printre condițiile angajării sale, culpa în cauzarea respectivelor cheltuieli, fiind
suficientă cerința pierderii procesului. Astfel, există ipoteze în care pârâtul nu are nicio
culpă în pierderea procesului, însă reclamantului i se impun a fi acordate cheltuielile de
judecată pentru simplul fapt că textul legal îi permite valorificarea acestui drept în situația
dată (de exemplu, cazul intimatului care a procedat la sancționarea contravențională a unui
petent în temeiul unui act normativ declarat neconstituțional de către Curtea
Constituțională ulterior întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenției; deși
intimatul nu are culpă în întocmirea procesului-verbal de constatare a contravenției și, pe
cale de consecință, nici în generarea procesului reprezentat de plângerea contravențională
îndreptată împotriva acestuia, petentul este îndreptățit la recuperarea cheltuielilor de
judecată, întrucât intimatul a pierdut procesul). În ipoteza în care pârâtul nu are culpă în
pierderea procesului, dacă sunt întrunite condițiile răspunderii civile delictuale pentru
recuperarea de către acesta de la un alt subiect de drept a sumelor pe care le-a achitat cu
titlu de cheltuieli de judecată în procesul pierdut, apreciem că această a doua cerere se
impune a fi admisă.
Față de toate aceste considerente, ținând cont de faptul că intimata
C.N.A.I.R. a pierdut procesul, fiind admisă plângerea contravențională, procedând la
aplicarea art. 453 alin. (1) C. proc. civ., chiar dacă aceasta nu avea posibilitatea să ia
cunoștință de transmiterea dreptului de proprietate asupra autovehiculului, considerăm că
intimata va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată către petent.

A doua problemă ar fi aceea dacă intimata C.N.A.I.R. ar putea obține, pe

calea cererii de chemare în garanție formulate de aceasta, în contradictoriu cu persoana
căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, obligarea chematului în garanție la plata către
intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe
care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii contravenționale.
În primul rând, este de subliniat faptul că obiectul cererii de chemare în
garanție nu este reprezentat de plata unor sume cu titlu de cheltuieli de judecată, ce s-ar
impune a fi acordate în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ. (acest temei a constituit
exclusiv fundamentul obligării intimatei la plata către petent a cheltuielilor de judecată
generate de plângerea contravențională), ci de despăgubiri civile de drept comun, ce se
acordă cu întrunirea cumulativă a condițiilor răspunderii civile delictuale prescrise de Codul
civil.

687
 Este adevărat că răspunderea juridică generată de suportarea cheltuielilor de
judecată constituie, desigur, o specie a genului reprezentat de răspunderea civilă delictuală,
însă condițiile antrenării și operării sale sunt caracterizate printr-o suită de reguli derogatorii
de la dreptul comun, ce îi înlătură aplicabilitatea, astfel încât distincția dintre cele două
temeiuri de drept pentru fundamentarea pretenției este deosebit de importantă [cu titlu de
exemplu, condiția acordării cheltuielilor de judecată este reprezentată de pierderea
procesului, răspunderea civilă fiind obiectivă, independent de culpă - art. 453 alin. (1) C.
civ., în timp ce răspunderea civilă delictuală pentru fapta proprie impune condiția vinovăției
- art. 1.357 alin. (1) C. civ.; modalitatea de obligare la plata cheltuielilor de judecată, în
caz de subiect pasiv multiplu, este solidară sau divizibilă (în mod egal sau, după caz, în mod
proporțional) - art. 455 C. proc. civ., în timp ce în ipoteza răspunderii civile delictuale, cei
care răspund pentru o faptă prejudiciabilă sunt ținuți solidar la reparație față de cel
prejudiciat - art. 1.382 C. civ.; subiectul obligat la plata cheltuielilor de judecată este partea
care pierde procesul, independent dacă are capacitate civilă delictuală (de exemplu, minorul
ce figurează în calitate de parte în proces), în timp ce, în ipoteza răspunderii civile
delictuale, subiectul ce poate fi obligat la plata despăgubirilor trebuie să aibă capacitate
civilă delictuală (discernământ valabil) - art. 1.349 alin. (2) C. civ.].
Nici în ipoteza în care aceste despăgubiri ar fi solicitate pe cale principală,
prin intermediul unui proces distinct, ele nu ar reprezenta cheltuieli de judecată pretinse
pe cale separată (procesul inițial nefiind purtat între intimata C.N.A.I.R. și terț, ci între
petent și intimata C.N.A.I.R.), ci despăgubiri al căror cuantum este echivalent cu cel al
cheltuielilor de judecată la care intimata C.N.A.I.R. a fost obligată în procesul intentat de
petent.
În al doilea rând, continuând raționamentul, pentru admiterea, în fond, a
cererii de chemare în garanție este necesară întrunirea condițiilor răspunderii civile
delictuale prescrise de art. 1.357 alin. (1) C. civ., potrivit căruia cel care cauzează altuia un
prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să-l repare, și anume:
- existența prejudiciului reprezentat de micșorarea patrimoniului intimatei cu suma
reprezentând cheltuieli de judecată achitate petentului; după cum am arătat, în raportul
juridic dintre intimată și chemat în garanție această sumă își pierde calificarea de cheltuieli
de judecată, dobândind-o pe aceea de despăgubiri civile de drept comun; este de subliniat
aspectul deosebit de important reprezentat de faptul că, în lipsa achitării, pe parcursul
procesului, de către intimata C.N.A.I.R. a cheltuielilor de judecată ocazionate petentului,
acesteia nu i s-a cauzat niciun prejudiciu care s-ar impune a fi reparat; cu alte cuvinte, atât
timp cât intimata C.N.A.I.R. nu a suportat efectiv aceste cheltuieli de judecată în sensul că
nu i le-a achitat petentului, cererea de chemare în garanție se impune a fi respinsă ca
neîntemeiată, pentru neîntrunirea cerinței legate de existența unui prejudiciu; simpla
obligare prin dispozitivul hotărârii judecătorești a intimatei la plata către petent a
cheltuielilor de judecată nu este de natură să implice producerea unui prejudiciu cert (actual
sau viitor), ci a unuia eventual, nesusceptibil de reparare, din moment ce există posibilitatea
ca petentul să renunțe la punerea în executare a acestei hotărâri judecătorești și la
688
valorificarea dreptului său de creanță reprezentat de cheltuielile de judecată; nu se poate
accepta soluția admiterii unei pretenții pentru considerentul că a fost promovată pe cale
incidentală atunci când aceasta, dacă ar fi fost dedusă spre soluționare pe cale principală,
nu ar fi fost de admis;
- săvârșirea unei fapte ilicite de către chematul în garanție, respectiv a aceleia de a
nu proceda la înmatricularea autovehiculului pe numele său anterior punerii acestuia în
circulație, obligația menționată fiind stabilită în sarcina sa de art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr.
195/2002;
- inexistența unei cauze exoneratoare de vinovăție sau de răspundere în sarcina
chematului în garanție;
- existența unui raport de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu; liantul cauzal
este explicat prin următorul mecanism etapizat: chematul în garanție (dobânditor al
autovehiculului) nu a procedat la înmatricularea autovehiculului pe numele său anterior
punerii acestuia în circulație, încălcând obligația stabilită în sarcina sa de art. 11 alin. (1)
din O.U.G. 195/2002; ulterior punerii în circulație a autovehiculului, chematul în garanție,
în calitate de utilizator, a circulat fără rovinietă valabilă sau fără peaj valabil, creând, prin
omisiunea de înmatriculare, aparența că fostul proprietar al vehiculului (petentul) a săvârșit
contravenția; intimata C.N.A.I.R., în sarcina căreia este instituită obligația legală a
constatării și sancționării contravențiilor de acest gen, a procedat la sancționarea
contravențională a persoanei pe numele căreia era înmatriculat autovehiculul în evidența
Direcției Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor, singura bază de date
pe care o poate accesa, respectiv la sancționarea contravențională a petentului; petentul a
formulat plângere contravențională împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenției, ce a fost admisă pentru considerentul lipsei calității sale de subiect activ al
contravenției, intimata C.N.A.I.R. pierzând astfel procesul și fiind obligată, cu aplicarea art.
453 alin. (1) C. proc. civ., la plata cheltuielilor de judecată ocazionate petentului; rezultă,
cu evidență, faptul că cel ce a cauzat producerea în patrimoniul intimatei C.N.A.I.R. a
prejudiciului reprezentat de cheltuielile de judecată este chematul în garanție, care a
determinat aparența că o altă persoană a săvârșit contravenția, prin faptul că nu și-a
înmatriculat pe numele său autoturismul anterior punerii acestuia în circulație.

II. A doua problemă de practică neunitară privește următoarea ipoteză: o persoană

este sancționată contravențional de către C.N.A.I.R. pentru săvârșirea contravenției
constând în fapta de a circula fără rovinietă valabilă (înregistrarea în format electronic a
tarifului de utilizare) sau peaj valabil (înregistrarea în format electronic a tarifului de
trecere), întocmindu-se, ca atare, un proces-verbal de constatare a contravenției; persoana
sancționată contravențional, în calitate de petent, promovează, în contradictoriu cu
C.N.A.I.R., în calitate de intimată, plângere contravențională având ca obiect anularea
procesului-verbal de constatare a contravenției, invocând lipsa calității sale de subiect activ
al contravenției, dat fiind faptul că, anterior constatării contravenției, a înstrăinat
autovehiculul către o altă persoană; plângerea contravențională este admisă, iar intimata
689
C.N.A.I.R. este obligată la plata către petent a cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453
alin. (1) C. proc. civ.; pe calea unui proces distinct, C.N.A.I.R., în calitate de reclamantă,
solicită, în contradictoriu cu persoana care a dobândit autovehiculul anterior datei săvârșirii
contravenției, în calitate de pârâtă, obligarea pârâtei la plata către reclamantă a
despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată achitate
petentului de către reclamantă în procesul vizând plângerea contravențională.
Considerentele expuse anterior în privința modului de soluționare a pretenției deduse
judecății pe calea cererii de chemare în garanție se aplică întocmai și soluției ce se impune
a fi dată aceleiași pretenții formulate pe cale separată; ca atare, aceasta poate fi admisă,
în măsura în care sunt respectate cerințele răspunderii civile delictuale prevăzute de art.
1.357 C. civ.

În concluzie, opinia I.N.M. este aceea că cererea de chemare în garanție formulată

de către intimata Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere (C.N.A.I.R.,
fosta C.N.A.D.N.R.), în contradictoriu cu persoana care a dobândit un autovehicul anterior
datei săvârșirii contravenției constând în fapta de a circula fără rovinietă valabilă
(înregistrarea în format electronic a tarifului de utilizare) sau peaj valabil (înregistrarea în
format electronic a tarifului de trecere) imputate petentului-înstrăinător, având ca obiect
despăgubiri civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată la plata cărora
intimata ar putea fi obligată către petent în cadrul procesului vizând plângerea
contravențională promovată de acesta din urmă, fundamentată pe lipsa calității sale de
subiect activ al contravenției, este scutită de la plata taxei judiciare de timbru, potrivit art.
30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013.
Cererea de chemare în garanție formulate de intimata C.N.A.I.R., în contradictoriu cu
persoana căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului
în garanție la plata către intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al
cheltuielilor de judecată pe care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii
plângerii contravenționale, poate fi admisă în principiu, potrivit art. 74 alin. (2) cu trimitere
la art. 64 C. proc. civ., în măsura în care sunt respectate cerințele prescrise de lege pentru
această formă de intervenție forțată.
Cererea de chemare în garanție formulată de intimata C.N.A.I.R., în contradictoriu cu
persoana căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului
în garanție la plata către intimată a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al
cheltuielilor de judecată pe care aceasta din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii
plângerii contravenționale, poate fi admisă în fond, în măsura în care sunt respectate
cerințele răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1.357 C. civ.
Cererea formulată pe cale separată de către C.N.A.I.R., în calitate de reclamantă, în
contradictoriu cu persoana care a dobândit autovehiculul anterior datei săvârșirii
contravenției, în calitate de pârâtă, având ca obiect obligarea pârâtei la plata către
reclamantă a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată

690
achitate petentului de către reclamantă în procesul vizând plângerea contravențională,
poate fi admisă în fond, în măsura în care sunt respectate cerințele răspunderii civile
delictuale prevăzute de art. 1.357 C. civ.

Opiniile exprimate de către participanții la întâlnire112:

În opinie majoritară, participanții și-au însușit opinia I.N.M. în sensul că cererea de
chemare în garanție formulată de către intimata Compania Națională de Administrare a
Infrastructurii Rutiere (C.N.A.I.R., fosta C.N.A.D.N.R.), în contradictoriu cu persoana care a
dobândit un autovehicul anterior datei săvârșirii contravenției constând în fapta de a circula
fără rovinietă valabilă (înregistrarea în format electronic a tarifului de utilizare) sau peaj
valabil (înregistrarea în format electronic a tarifului de trecere) imputate petentului-
înstrăinător, având ca obiect despăgubiri civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor
de judecată la plata cărora intimata ar putea fi obligată către petent în cadrul procesului
vizând plângerea contravențională promovată de acesta din urmă, fundamentată pe lipsa
calității sale de subiect activ al contravenției, este scutită de la plata taxei judiciare de
timbru, în temeiul art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013. Participanții au făcut referire și
la existența unei practici judiciare potrivit căreia ipoteza avută în vedere de textul legal
acoperă și demersurile menite să evite o pagubă pentru bugetul public.
În opinie minoritară, s-a apreciat că cererea de chemare în garanție specificată
anterior nu este scutită de la plata taxei judiciare de timbru, potrivit art. 30 alin. (1) din
O.U.G. nr. 80/2013, întrucât intimata C.N.A.I.R. nu are calitatea de instituție publică, fiind
înființată sub forma unei societăți pe acțiuni; faptul că prestează un serviciu public nu este
suficient pentru calificarea sa ca instituție publică. S-a mai menționat că, pe lângă condiția
prestării unui serviciu pubic, pentru calificarea ca instituție publică trebuie verificată și
existența raportului de subordonare față de o autoritate publică centrală sau locală. Ca
atare, această cerere de intervenție este supusă unei taxe judiciare de timbru stabilite prin
raportare la valoarea pretențiilor ce constituie obiectul său, potrivit art. 34 alin. (3) cu
trimitere la art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013.
În acest context, participanții au decis înaintarea spre dezbatere și în cadrul Întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și
Justiție și curților de apel a problemei referitoare la calitatea C.N.A.I.R. de instituție
publică.
În opinie majoritară, s-a considerat că cererea de chemare în garanție în dezbatere
nu este lovită de nulitate, în ipoteza în care intimata a solicitat obligarea chematului în
garanție la plata sumei reprezentând despăgubiri echivalente cu cheltuielile de judecată la
plata cărora intimata ar putea fi obligată către petent, fără ca aceasta să procedeze la
indicarea unei sume determinate a despăgubirilor; în opinia majoritară a participanților nu
este necesară evaluarea provizorie a obiectului cererii de chemare în garanție la suma de 20

112
Reamintim că este vorba de opiniile exprimate de participanții la întâlnirea președinților secțiilor civile ale ÎCCJ și curților
de apel desfășurată la Brașov în perioada 10-11 iunie 2021.
691
de lei, reprezentând echivalentul taxei judiciare de timbru aferente plângerii
contravenționale, din moment ce, la data formulării cererii de chemare în garanție, nu se
poate stabili valoarea obiectului său.
În opinie minoritară, a fost însușită opinia I.N.M. în sensul că lipsa indicării valorii
obiectului cererii de intervenție se sancționează cu nulitatea condiționată de existența unei
vătămări procesuale, raportat la art. 175 alin. (1) C. proc. civ., această sancțiune putând fi
aplicată la momentul discutării admisibilității în principiu a cererii; nulitatea cererii de
intervenție decurge din nesocotirea art. 194 lit. c) C. proc. civ.; intimata are obligația
evaluării provizorii a obiectului cererii de intervenție, aceasta reprezentând o veritabilă
cerere de chemare în judecată.

În unanimitate, s-a apreciat că cererea de chemare în garanție formulată de intimata

C.N.A.I.R., în contradictoriu cu persoana căreia petentul i-a înstrăinat autovehiculul, având
ca obiect obligarea chematului în garanție la plata către intimată a despăgubirilor civile în
cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe care aceasta din urmă le-ar putea
suporta ca urmare a admiterii plângerii contravenționale, poate fi admisă în principiu,
potrivit art. 74 alin. (2) cu trimitere la art. 64 C. proc. civ., în măsura în care sunt respectate
cerințele prescrise de lege pentru această formă de intervenție forțată.
În unanimitate, participanții și-au însușit opinia I.N.M. în sensul că intimata poate fi
obligată la plata catre petent a cheltuielilor de judecată suportate de către acesta din urmă,
în ipoteza admiterii plângerii contravenționale, fiind întrunită cerința pierderii procesului
reglementată de art. 453 alin. (1) C. proc. civ.
În unanimitate, participanții au opinat că cererea de chemare în garanție formulată
de intimata C.N.A.I.R., în contradictoriu cu persoana căreia petentul i-a înstrăinat
autovehiculul, având ca obiect obligarea chematului în garanție la plata către intimată a
despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu cel al cheltuielilor de judecată pe care aceasta
din urmă le-ar putea suporta ca urmare a admiterii plângerii contravenționale, poate fi
admisă în fond, în măsura în care sunt respectate cerințele răspunderii civile delictuale
prevăzute de art. 1.357 C. civ.
De asemenea, s-a considerat că cererea formulată pe cale separată de către
C.N.A.I.R., în calitate de reclamantă, în contradictoriu cu persoana care a dobândit
autovehiculul anterior datei săvârșirii contravenției, în calitate de pârâtă, având ca obiect
obligarea pârâtei la plata către reclamantă a despăgubirilor civile în cuantum echivalent cu
cel al cheltuielilor de judecată achitate petentului de către reclamantă în procesul vizând
plângerea contravențională, poate fi admisă în fond, în măsura în care sunt respectate
cerințele răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1.357 C. civ.

11.2 Soluția adoptată

Participanții au deliberat exclusiv asupra problemei de drept cu care au fost sesizați,
respectiv timbrarea sau netimbrarea cererii de intervenție și, cu majoritate, au adoptat
692
soluția propusă de formatorii civiliști din cadrul INM, însușită de altfel și de majoritatea
judecătorilor specializați în materie civilă, respectiv că cererea de intervenție este scutită
de la plata taxei judiciare de timbru în temeiul art. 30 alin. 1 din O.U.G. nr. 80/2013. S-a
opus doar Curtea de Apel Constanța.

X. ALTE PROBLEME DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Cererea prin care se solicită obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor (C.C.S.D.) la emiterea titlului de despăgubire, potrivit Titlului
VII din Legea 247/2005, formulată sub imperiul acestei legi şi nesoluţionată
până la abrogarea ei, prin Legea nr. 165/2013. Modalitatea în care poate fi
soluţionată o astfel de cerere după preluarea – de către Comisia Naţională de
Compensare a Imobilelor – a activităţii şi atribuţiilor C.C.S.D. (incidenţa Legii
nr. 165/2013, intrată în vigoare pe parcursul soluţionării cauzei; incidenţa şi
modul de aplicare a Deciziilor nr. 88/27.02.2014 şi nr. 269/07.05.2014 ale
Curţii Constituţionale) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-
24 octombrie 2014, pg. 10)

Prealabil dezbaterilor, moderatorul întâlnirii a precizat că soluția care apare ca fiind cea
mai judicioasă, în concordanță cu statuările Curții Europene a Drepturilor Omului în
Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii contra
României, este ca instanţa, constatând nesoluţionarea dosarului înregistrat la Comisia
Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor într-un termen rezonabil, pe de o parte, iar pe de
altă parte, posibilitatea continuării procedurii în baza Legii nr. 165/2013, în raport cu
obiectul cererii de chemare în judecată, să oblige Comisia Națională pentru Compensarea
Imobilelor să procedeze la analiza dosarului reclamantului, în condiţiile prevăzute de acest
din urmă act normativ.
În ceea ce privește termenul de soluționare a dosarului, s-a învederat că practica nu este
unitară, instanțele având în vedere termenul de 6 luni, 90 de zile etc. S-a precizat că,
întrucât legea are în vederea efectuarea de verificări de fond cu privire la actele depuse,
trebuie avut în vedere că termenele prevăzute la art. 32 din Legea nr. 165/2013 sunt stabilite
în favoarea beneficiarilor măsurilor de retrocedare (termenul de 30 zile pentru eliberarea
actelor doveditoare, termenul de 120 de zile pentru completarea înscrisurilor depuse la
dosar, termenul de 60 de zile cu care poate fi prelungit termenul în care pot fi completate
înscrisurile), cu observarea termenului rezonabil, care nu va depăşi 90 de zile, astfel cum s-
a statuat prin deciziile Curții Constituționale nr. 88/27.02.2014 şi nr. 269/07.05.2014.
O altă problemă pusă în discuție a vizat competența restrânsă a instanțelor de contencios
administrativ pe acest tip de litigii, în sensul că acestea pot cenzura refuzul autorității
administrative de a soluționare a cererii pe dispozițiile legii anterioare (Legea nr. 247/2005).
În contextul Deciziei-pilot CEDO în cauza Maria Atanasiu și alții c. România și al legii noi -

693
Legii nr. 165/2013 s-a pus problema dacă, dând efect necesității valorificării procedurilor
deja derulate și/sau finalizate în dosarele aflate pe rol, instanța de contencios administrativ
mai poate stabili obligația pentru CNCI de a soluționa dosarele și un termen în acest sens.
Opinia agreată de participanții la întâlnire a fost în sensul că, astfel cum a statuat
Curtea Constituțională în decizia nr. 269 din 7 mai 2014 (pct. 28), instanța de contencios
administrativ sesizată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, poate pronunța, în
temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin urmare strict în limitele
controlului administrativ, o hotărâre prin care să instituie în sarcina Comisiei Naționale
pentru Compensarea Imobilelor, obligația de a verifica existența dreptului de proprietate
asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia şi de a evalua
despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la
concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum şi de a emite
decizia de compensare. Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor va trebui să ducă
la îndeplinire obligaţiile impuse de instanţă în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii, astfel cum prevede art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Situaţia acţiunilor întemeiate pe Legea nr. 9/1998 cu modificări şi completări,

ce au ca finalitate plata despăgubirilor băneşti cuvenite, determinate în urma
epuizării procedurii instituită de această lege, în contextul intervenţiei
legiuitorului prin acte normative succesive: OUG nr. 10/2013 (declarată
neconstituţională); OUG nr. 10/2014, aprobată cu modificări prin Legea nr.
112/2014, acte normative ce suspendă plata acestor despăgubiri (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13)

Opinia îmbrățișată de participanți a fost în sensul admisibilității acțiunilor de obligare a

ANRP la plata sumelor prevăzute în decizia de acordare a despăgubirilor, după expirarea
perioadei de suspendare prevăzută de O.U.G. nr. 10/2014 (31 decembrie 2014), în măsura
în care partea nu a indicat un alt termen de executare mai îndelungat.

3. Aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Cap II, lit. A. (1) lit. e) coroborate cu cele
ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 în ipoteza în care creditorul de
asigurare al asigurătorului aflat în faliment deţine mai multe creanţe,
respectiv dacă plafonul de 450.000 lei operează raportat la drepturile
izvorâte din fiecare contract de asigurare încheiat cu asigurătorul aflat în
faliment sau raportat la un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în
faliment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 27)

3.1 Practica judiciară

Opinii exprimate în practica judiciară a Curţii de Apel Bucureşti.
694
 Într-o opinie, s-a reţinut că este irelevant dacă suma provine dintr-o creanţă sau mai
multe, cât timp reclamanţii reprezintă un unic creditor de asigurare al asigurătorului în
faliment, astfel că aceştia pot recupera numai suma maximă de 450.000 de lei din
disponibilitățile Fondului.
În acest sens au fost invocate dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale
art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la limita plafonului de garantare, în care
se face referire expresă la noţiunea ,,un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în
faliment” .
În plus se arată că ,,(…) cele două proceduri - cea administrativă de plată prevăzută de
Legea nr. 213/2015 şi cea a falimentului prevăzută de Legea nr. 85/2014 - se desfăşoară în
paralel şi într-o strânsă legătură” şi, ,,din moment ce în procedura de faliment reclamanta
este considerată un singur creditor de asigurare, chiar dacă deţine mai multe creanţe, este
firesc ca şi în procedura administrativă de plată desfăşurată în faţa F.G.A. să fie considerată
tot unic creditor de asigurare, fiind necesar ca dispoziţiile legale să fie interpretate şi
aplicate unitar în ceea ce priveşte tratamentul juridic al creditorilor asigurătorului în
faliment”.
În acest sens sunt: sentinţa civilă nr. 2299/16.05.2018, pronunţată în dosarul nr.
9881/2/2017, sentinţa civilă nr. 2539/23.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 1339/2/2017 şi
sentinţa civilă 2736/29.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 1705/2/2017.
Într-o a doua opinie s-a apreciat că plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4
lit. e) și 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 („nivelul maxim al garantării pe un creditor de
asigurare al asigurătorului în faliment”) nu poate face abstracție de definirea creditorului,
prin raportare la câte un singur contract de asigurare [art. 4 alin. (1) lit. b (iii) din Legea nr.
213/2015 - creditor de asigurare în cazul asigurării de răspundere civilă fiind ,,persoana
îndreptățită să primească despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a producerii unui
risc acoperit printr-un contract de asigurare”.].
Tot astfel, „calitatea reclamantei de unic creditor în cadrul procedurii de faliment nu
poate fi extrapolată mutatis mutandis în sfera Legii nr. 213/2015, în pofida dispozițiilor
speciale ale acestui din urmă act normativ și a contextului diferențelor dintre cele două
proceduri date de caracterul unitar, colectiv și concursual al procedurii de faliment. Așadar,
chiar dacă există o legătură incontestabilă între cele două proceduri, aceasta nu impune o
unitate de interpretare în ceea ce privește poziția creditorului în cadrul celor două
proceduri, prin ignorarea particularităților acestora”.
În acest sens sunt sentinţa civilă nr. 1982/29.05.2017, pronunţată în dosarul nr.
301/2/2017, sentinţa civilă nr. 4238/9.11.2017, pronunţată în dosarul nr. 9009/2/2016 şi
sentinţa civilă nr. 2464/20.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 8139/2/2016.

Decizii ale Curţii Constituţionale a României

Prin Decizia Curţii Constituţionale a României (CCR) nr. 631/9.10.2018 s-a respins ca
inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei "în limita unui plafon de garantare
de 450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment" din art. 15 alin.
(2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor. În motivarea deciziei,
Curtea Constituţională a reţinut că este chemată, în prezenta cauză, să tranşeze o dispută
695
care vizează, în realitate, interpretarea sintagmei "în limita unui plafon de garantare de
450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment" din art. 15 alin.
(2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor. În acest context, CCR
a amintit că, potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (3) din Constituţie şi în condiţiile unei
jurisprudenţe constante, instanţele judecătoreşti, şi nu Curtea Constituţională, au atribuţia
de a interpreta normele de drept, atunci când îşi exercită îndatoririle constituţionale. Astfel,
potrivit Deciziei nr. 54 din 7 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 683 din 6 august 2018, paragraful 29, Curtea Constituţională a reţinut în mod
constant că, în temeiul art. 126 din Constituţie, aspectele ce vizează interpretarea şi
aplicarea legii ţin de competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti (Decizia nr. 624 din 4
noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 25 din 13 ianuarie
2015, paragraful 17, sau Decizia nr. 193 din 23 martie 2017, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 416 din 6 iunie 2017, paragraful 17). Potrivit CCR, instanţa de
judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide care dintre
legile puse în discuţie sunt incidente, folosind toate principiile de interpretare a legii.

3.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

Deși problema ridicată de Curtea de Apel București nu precizează faptele și nici obiectul
cererii de chemare în judecată, din cuprinsul opiniilor descrise la pct. 3.1 rezultă că
divergența de practică este reală și s-a născut din interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. 2
raportate la art. 4 alin 1 lit. b din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a
asiguraților.
Astfel, prima opinie interpretează aceste dispoziții în sensul în care plafonul despăgubirii
(450.000 lei) care poate fi acordat unui creditor de asigurare, în cazul în care debitorul
asigurător aflat în procedura falimentului, se aplică pentru creditorul de asigurare indiferent
de numărul contractelor de asigurare încheiate cu asigurătorul.
Cea de-a doua opinie interpretează aceleași dispoziții în sensul că plafonul despăgubirii
se aplică creditorului de asigurare, aflat în aceiași situație ca cea mai sus descrisă, în raport
cu fiecare contract de asigurare.
Prima opinie este cea corectă.
Astfel, dispozițiile legale în discuție sunt următoarele:

Art. 15
(...)
(2) Plata de către Fond a creanţelor de asigurări stabilite ca fiind certe, lichide şi
exigibile se face în limita unui plafon de garantare de 450.000 lei pe un creditor de asigurare
al asigurătorului aflat în faliment.
696
 (...).

ART. 4
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarea
semnificaţie:
(...)
b) creditorii de asigurări sunt, după caz:
(i) persoana asigurată - persoana fizică sau juridică aflată în raporturi juridice cu
asigurătorul debitor prin încheierea contractului de asigurare;
(ii) beneficiarul asigurării - terţa persoană căreia, în baza legii sau a contractului de
asigurare, asigurătorul debitor urmează să îi achite sumele cuvenite ca urmare a producerii
riscului asigurat;
(iii) persoană păgubită (în cazul asigurării de răspundere civilă) - persoana
îndreptăţită să primească despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a producerii unui
risc acoperit printr-un contract de asigurare de răspundere civilă;
(...).
Se observă că textul art. 15 alin. 2 este foarte clar: plafonul de garantare este de
”450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment”.
Cea de-a doua opinie suprainterpretează aceste dispoziții (în sensul că interpretează un
text legal care este foarte clar prin el însuși) prin raportare la art. 4 alin. 1 lit. b și ajunge
la concluzia că plafonul se aplică fiecărui contract de asigurare (în ipoteza în care sunt mai
multe) încheiat de unul și același creditor cu debitorul asigurător aflat în procedura
falimentului la data litigiului. Or, această concluzie se opune înțelesului firesc al noțiunii de
”un creditor de asigurare”. Dacă legiuitorul ar fi înțeles să dea o astfel de aplicare
dispozițiilor art. 15 alin. 2 ar fi folosit expresia adecvată în acest sens, spre exemplu
”450.000 lei pentru fiecare contract de asigurare încheiat de creditorul de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment”. Apare ca fiind evident că textul de la care se pleacă și
concluzia la care se ajunge nu pot fi echivalente.
Pe de altă parte, art. 4 alin. 1 lit. b (i) din aceiași lege nu face decât să definească
noțiunea de ”persoană asigurată”, iar faptul că folosește expresia ”contract de asigurare”
la singular nu înseamnă decât că, pentru a fi persoană asigurată, este suficient un singur
contract de asigurare.
O persoană care încheie cu asiguratorul mai multe contracte de asigurare nu se
multiplică și nu devine ”creditori” (dacă se produc evenimentele asigurate și sunt îndeplinite
și celelalte condiții legale și contractuale) ci, în exprimarea uzuală și firească, va fi numită
creditor al asiguratorului în raport cu fiecare contract.
Aceleași observații rămân valabile și în cazul în care în discuție ar fi un singur contract
și mai multe bunuri sau persoane vătămate prin producerea evenimentului asigurat. Situația
s-ar schimba doar dacă două persoane fizice sau juridice distincte ar încheia un singur
contract de asigurare: fiecare ar deveni creditor al asiguratorului și ar beneficia distinct de
697
plafonul de despăgubire (dacă ar fi îndeplinite și celelalte condiții în acest sens, nedisputate
în speță).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Plafonul reglementat de dispozițiile art. 15 alin. 2 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul
de garantare a asiguraţilor se aplică fiecărui creditor de asigurare privit individual,
indiferent de numărul contractelor de asigurare.

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Se propune amânarea discutării, problema de drept urmând să constituie obiectul unei
cereri de sesizare a Completului ÎCCJ pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Având în vederea formularea unei cereri de sesizarea a Completului ÎCCJ pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept având același obiect, participanții au apreciat, în
unanimitate, că nu se impune adoptarea unei soluții cu privire la această problemă.

Observație:
Prin Decizia nr. 29/2020 din 2 martie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și
Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă în Dosarul
nr. 3167/1/2019 s-au dispus următoarele:
”Admite sesizarea formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios
administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 360/2/2017 şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul
de garantare a asiguraţilor, prin creditor de asigurare se înţelege şi societatea de asigurare
care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliţă
CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanţă
de asigurare se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare
care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie
aflat în faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de
450.000 lei se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de
regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul
asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în
parte.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2020.”

698
 4. O.U.G. nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor
produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora. Procedura de
recuperare de către direcţiile silvice a prejudiciului constând în alte pagube
decât cele definite în art. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12)

Problema aflată în dezbatere vizează limitele aplicării Deciziei ÎCCJ pronunţată în

interesul legii nr. 3/2014, respectiv dacă ea se aplică tuturor situaţiilor de antrenare a
răspunderii materiale a personalului silvic sau numai pentru tipurile de prejudicii care intră
în câmpul de reglementare al O.U.G. nr. 85/2006.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că art. 6 alin. (1) din O.U.G.

nr. 85/2006, aşa cum a fost interpretat prin Decizia în interesul legii nr. 3/2014, se
aplică doar în situaţiile care intră în câmpul său de reglementare. S-a considerat,
astfel, că distincţia între competenţa instanţei de contencios administrativ şi cea a
instanţei de litigii de muncă trebuie circumscrisă strict situaţiilor-premisă care au
făcut obiectul dezlegării date prin recursul în interesul legii soluţionat prin Decizia nr.
3/2014. Pentru sfera de prejudicii care nu intră în câmpul de aplicare al deciziei din
RIL, competenţa revine instanţei de contencios administrativ.

ARGUMENTE:

‒ Prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3/2014 au fost admise recursurile
în interesul legii formulate de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău şi, în consecinţă, s-a
stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 85/2006 privind
stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi
din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007, coroborate
cu dispoziţiile art. 254 şi art. 266 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la prevederile art. 58 alin. (1) din
O.U.G. nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 427/2001, cu modificările ulterioare, acţiunile în răspundere patrimonială
formulate împotriva personalului silvic cu atribuţii de pază a pădurilor pentru pagubele
produse pe suprafeţele de pădure pe care le are în pază, în condiţiile art. 1 lit. a) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2006, sunt de competenţa materială a instanţelor
de conflicte de muncă.
A fost avută în vedere norma cuprinsă în art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 85/2006 privind
stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi
din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007, potrivit
căreia, pentru pagubele produse vegetaţiei forestiere, constatate şi evaluate conform

699
ordonanţei de urgenţă, personalul cu atribuţii de pază a pădurilor răspunde patrimonial în
conformitate cu prevederile cap. III al titlului XI din Codul muncii.
‒ normele generale în privinţa statutului funcţionarului public sunt cuprinse în O.U.G.
nr. 59/2000 care, în art. 58, prevede aplicarea regulilor cuprinse în Legea nr. 188/1999, fără
a distinge între categoriile de personal silvic;
‒ Articolul 6 din O.U.G. nr. 85/2006 nu epuizează, însă, chestiunea răspunderii
patrimoniale a personalului silvic şi derogă de la regula generală cuprinsă în art. 58 din
O.U.G. nr. 59/2000, privind statutul personalului silvic, conform căreia, dacă nu se prevede
altfel, personalului silvic i se aplică dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, fără a se face distincţie între personalul silvic contractual şi cel cu
statut de funcţionar public propriu-zis, iar norma specială este de strictă interpretare şi
aplicare;
‒ O.U.G. nr. 85/2006, care reglementează stabilirea modalităţilor de evaluare a
pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora, conţine o dispoziţie
potrivit căreia antrenarea răspunderii patrimoniale a personalului silvic se face în
condiţiile dreptului muncii, dispoziţie care a determinat interpretarea dată în Decizia nr.
3/2014, în sensul că instanţa de litigii de muncă este cea competentă, fiind aplicabile
regulile privind răspunderea patrimonială a salariaţilor, calea antrenării acestei răspunderi
fiind cea de drept comun;
‒ În acest context, s-a mai subliniat că diferenţele de regim juridic nu se limitează la
aspectele de competenţă, ci şi aspecte de fond, care ţin de modalitatea concretă de
angajare a răspunderii: astfel, pentru funcţionarii publici angajarea răspunderii se face
printr-un act administrativ emis de autoritatea publică sau prin angajament de plată (un act
individual circumscris însă raportului de serviciu, care este unul de drept administrativ), în
timp ce pentru salariaţi, răspunderea se angajează pe calea dreptului comun;
‒ referitor la problema răspunderii disciplinare a personalului silvic, s-a precizat că
practica ÎCCJ este în sensul că este aplicabilă procedura contenciosului administrativ,
aceasta fiind norma din Statutul personalului silvic (art. 58 din O.U.G. nr. 59/2000).

5. Rezoluţie de clasare a sesizării emisă de Inspecţia Judiciară (Minuta Întâlnirii

reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26)

Problema supusă dezbaterii:

Ulterior publicării Deciziei nr. 397/2014 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat
că sintagma „rezoluţia de clasare este definitivă” din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din
Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din
aceeaşi lege, în materia litigiilor având ca obiect anularea rezoluţiei de clasare a sesizării
Inspecţiei Judiciare, problema a fost generată de faptul că nu există o reglementare expresă
în materia analizată.
În acest tip de litigii, se pune problema competenţei materiale (de ex. în măsura în care
se apreciază că dreptul comun îl constituie LCA, se aplică normele care reglementează
competenţa alternativă), a necesităţii parcurgerii procedurii prealabile, a termenului în care
pot fi atacate rezoluţiile şi a căii de atac împotriva soluţiei pronunţate în primă instanţă.

700
 OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că
inclusiv prin prisma efectelor Deciziei Curţii Constituţionale, se impune o intervenţie
legislativă, în vederea stabilirii dispoziţiilor legale aplicabile în acest caz.

Notă
Ulterior discutării problemei de drept, dispozițiile art. 45 și 47 din Legea nr. 317/2004
au suferit modificări.

6. Termenul de prescripţie aplicabil acţiunilor prin care se solicită acordarea

compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 – Codul
silvic, pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie 2010 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 68)

Soluții identificate la nivelul practicii judiciare

• Într-o opinie identificată în jurisprudenţă (sentinţa nr. 512/31.10.2014 a Curţii de Apel

Cluj, dosar nr. 544/33/2014 – nedefinitivă; sentinţa nr. 451/09.12.2014 a Curţii de Apel
Craiova, dosar nr. 1462/54/2014 – nedefinitivă; sentinţa nr. 476/21.10.2014 a Curţii de Apel
Cluj, dosar nr. 543/33/2014 – nedefinitivă) s-a apreciat că termenul general de prescripţie
aplicabil este cel de 3 ani reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, raportat la
împrejurarea că perioada pentru care se solicită compensaţiile (2007, 2008, respectiv 2010)
este anterioară momentului la care a intrat în vigoare Noul Cod civil, respectiv 1 octombrie
2011 şi la faptul că aceste compensaţii nu pot fi asimilate impozitelor, taxelor, contribuţiilor
sau altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, ci ajutoarelor de
stat, dreptul corelativ al particularului de a solicita plata acestora neputând fi supus
termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 135 din Codul de procedură fiscală, acest
act normativ nefiind incident în cauză.
•Într-o altă opinie identificată în jurisprudenţă (decizia nr. 36/R/20.01.2016 a Curţii de
Apel Braşov), s-a apreciat că aceste sume acordate de stat, cu titlu de compensaţii pentru
contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le pot recolta de pe
suprafeţele de pădure situate în zonă de protecţie/conservare, reprezintă ajutoare de stat,
astfel că, în condiţiile art. 21 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 reprezintă
creanţe fiscale, iar termenul de prescripţie aplicabil este cel de 5 ani prevăzut de art. 135
din Codul de procedură fiscală.

Opinia formatorului INM

Până la data de 31 decembrie 2009, compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b)
din Legea nr. 46/2008 – Codul silvic, au avut natura juridică a unui ajutor de stat existent,
așa cum rezultă din prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind
aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005,

701
potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare
existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru
Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".
Dreptul proprietarilor de a solicita compensaţiile pentru contravaloarea produselor de
masă lemnoasă pe care nu le pot recolta de pe suprafeţele de pădure situate în zonă de
protecţie/conservare nu poate fi încadrat însă în domeniul de reglementare al normelor de
drept fiscal și procedural fiscal, pentru a atrage aplicarea termenului de prescripție de 5
ani, prevăzut în art. 135 din O.G. nr. 92/2003 pentru compensarea sau restituirea creanțelor
fiscale.

A fost însușit, cu majoritate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, opinia

majoritară fiind în sensul aplicării în această materie a termenului general de
prescripție de 3 ani.
În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și
Justiție nu au fost identificate decizii prin care să se constate prescrisă acțiunea, problema
de drept pusă în litigiile aflate pe rolul instanței supreme fiind posibilitatea suspendării
sau întreruperii termenului de prescripție până la emiterea de către Comisia Europeană a
deciziei de autorizare (deși sumele erau anterioare anului 2010, acestea au fost evidențiate
în bugete ulterioare acestui an, motiv pentru care era necesară autorizarea).
În cadrul dezbaterilor s-a mai arătat că, întrucât acțiunile prin care se solicită
autorităților acordarea acestor compensații pot fi calificate acțiuni în legătură cu
despăgubiri pentru limite aduse dreptului de proprietate privată, competența cu privire la
soluționarea acestor litigii ar reveni secțiilor civile.

7. Acordarea penalităţilor de întârziere în litigiile derivând din executarea

contractelor de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor. Posibilitatea
instanţei de a invoca/examina din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 69)

Notă: Problema va fi pusă în discuție numai dacă la punctul II.3 se va opta pentru
competența instanței de contencios administrativ și fiscal.113

Situația premisă o constituie cereri formulate de către un operator al serviciului de

salubrizare împotriva unor pârâţi – persoane fizice sau juridice, având ca obiect obligarea
utilizatorilor individuali la plata contravalorii serviciilor de salubrizare, precum şi a
penalităţilor aferente acestora, în temeiul O.U.G. nr. 119/2007 privind măsurile pentru
combaterea întârzierii executării obligaţiilor de plată rezultate din contracte comerciale,
sau, după intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă, dispozițiilor art. 1014 - Procedura
ordonanţei de plată, respectiv pe calea dreptului comun - art.1169 C.civ./ art.1270 C.civ.
În contractul încheiat între operatorul serviciului de salubrizare şi utilizatori s-a
prevăzut că neplata la scadenţă a serviciilor prestate atrage sancţiunea penalităţilor de
întârziere de 1%/zi de întârziere, raportate la nivelul debitului, totalul penalităţilor de
întârziere putând depăşi cuantumul sumei asupra căreia sunt calculate.

113
În prezenta sinteză, problema apare la pct. II.15.
702
 Soluții identificate la nivelul Tribunalului Constanța

a) Până în anul 2015, indiferent de calea procedurală aleasă sau calitatea persoanei
chemate în judecată – persoană fizică sau juridică – practica unitară a Tribunalului Constanţa
a fost în sensul că instanța nu poate cenzura cuantumul penalităţilor de întârziere stipulate
în contractul încheiat între părţi, atunci când acest cuantum nu a fost contestat de către
pârât.
b) Începând cu anul 2015, la nivelul Tribunalului Constanţa s-a constatat şi practica
izolată a unor completuri care, fie resping în tot cererea de obligare a pârâţilor la plata
penalităţilor, fie le limitează la nivelul debitului asupra căruia se calculează, invocând
dispoziţiile Legii nr. 101/2006, Legea serviciului de salubrizare a localităţilor, Ordinul nr.
112/2007 privind aprobarea Contractului-cadru de prestare a serviciului de salubrizare a
localităţilor, emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare
de Utilităţi Publice114, dar şi jurisprudenţa CJUE în materie.
Curtea de Apel Constanţa nu are conturată, până la acest moment, o practică în
materia arătată.

b1) referitor la obligativitatea invocării din oficiu, în cazul în care utilizatorul este o
persoană fizică sau grup de persoane fizice constituite în asociaţii, în temeiul Legii nr.
193/2000 şi al Directivei 93/13/CEE, a caracterului abuziv al clauzei care reglementează nu
numai un alt cuantum al penalităţilor decât nivelul dobânzii datorate pentru neplata la
termen a obligaţiilor bugetare, dar şi posibilitatea ca penalităţile să depăşească debitul
asupra cărora sunt calculate, s-a considerat că jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie este
categorică, în sensul că instanţele de judecată sunt obligate să examineze din oficiu şi să
înlăture acele clauze considerate ca abuzive - a se vedea cauzele reunite C-240/98 – C-
244/98 - Océano Grupo Editorial SA v Roció Murciano Quintero (C-240/98) and Salvat Editores
SA v José M. Sánchez Alcón Prades (C-241/98), José Luis Copano Badillo (C-242/98),
Mohammed Berroane (C-243/98) and Emilio Viñas Feliú (C-244/98), netradusă în limba
română; Cauza C-243/08 - Pannon GSM Zrt. împotriva Erzsébet Sustikné Győrfi; Cauza C-
472/11 Banif Plus Bank Zrt împotriva Csaba Csipai şi Viktória Csipai).

114
Art. 7 din Ordinul nr.112/2007 emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi
Publice privind aprobarea Contractului-cadru de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor „Operatorul are
următoarele drepturi:
a) să încaseze lunar contravaloarea serviciilor prestate/contractate, corespunzător tarifului aprobat de autorităţile
administraţiei publice locale, determinat în conformitate cu normele metodologice elaborate şi aprobate de A.N.R.S.C.;
b) să aplice penalităţi egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare, în cazul
neachitării facturilor la termen;”
Art. 42 alin. (10) din Legea nr.51/2006, Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice „Neachitarea facturii de către
utilizator în termen de 30 de zile de la data scadenţei atrage penalităţi de întârziere stabilite conform reglementărilor legale
în vigoare, după cum urmează:
a) penalităţile se datorează începând cu prima zi după data scadenţei;
b) penalităţile sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare;
c) valoarea totală a penalităţilor nu va depăşi valoarea facturii şi se constituie în venit al operatorului.

703
 De asemenea, prin Hotărârea din 14 iunie 2012 pronunţată în cauza C-618/10,
Banco Español de Crédito SA împotriva Joaquín Calderón Camino, s-a statuat în sensul că
Directiva 93/13/CEE a Consiliului din 5 aprilie 1993 privind clauzele abuzive în contractele
încheiate cu consumatorii trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări a
unui stat membru, precum cea în cauză în acţiunea principală, care nu permite instanţei
sesizate cu o cerere de somaţie de plată să aprecieze din oficiu, in limine litis sau într-o
altă etapă a procedurii, deşi dispune de elementele de drept şi de fapt necesare în acest
scop, caracterul abuziv al unei clauze privind dobânda moratorie cuprinse într-un contract
încheiat între un vânzător sau un furnizor şi un consumator, în lipsa unei opoziţii formulate
de acesta din urmă.
În contextul ultimei hotărâri citate, ar fi nu numai posibil, dar chiar obligatoriu
a se analiza din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale cuprinse în contractele de
salubrizare, indiferent de calea procedurală aleasă de către reclamant pentru sesizarea
instanţei sau stadiul procedurii.

b2) în ceea ce privește utilizatorii persoane juridice s-a ridicat problema posibilității
invocării din oficiu, în baza art. 1247 C. civ.115, a nulității absolute a clauzei respective
[condiționat însă de stabilirea caracterului general al interesului ocrotit de dispozițiile art.
42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 și calificarea ca abuzivă a clauzei din perspectiva Legii
nr. 72/2013 pentru combaterea întârzierii în executarea obligaţiilor de plată a unor sume de
bani rezultând din contracte116.
Având în vedere că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 51/2006, serviciile
comunitare de utilităţi publice sunt definite ca „totalitatea activităţilor reglementate prin
prezenta lege şi prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi
interes public general cu caracter social ale colectivităţilor locale”, iar potrivit alin. (4) al
aceluiaşi articol, „serviciile de utilităţi publice fac parte din sfera serviciilor publice de
interes general”, se apreciază că dispoziţiile menţionate sunt instituite pentru ocrotirea
unui interes general, iar încălcarea lor atrage nulitatea absolută prevăzută de art. 1247 C.
civ.

În toate cazurile se impune a fi puse în discuţia contradictorie a părţilor caracterul

abuziv/nulitatea clauzei respective.

Opinia formatorului INM

115
„(1) Este nul contractul încheiat cu încălcarea unei dispoziţii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general. (2)
Nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, pe cale de acţiune sau de excepţie. (3) Instanţa este obligată
să invoce din oficiu nulitatea absolută.”
116
Capitolul V - Clauze contractuale şi practici abuzive din Legea nr.72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii
în executarea obligaţiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesionişti şi între aceştia şi
autorităţi contractante:
Art.12 „Practica sau clauza contractuală prin care se stabileşte în mod vădit inechitabil, în raport cu creditorul, termenul
de plată, nivelul dobânzii pentru plata întârziată sau al daunelor-interese suplimentare este considerată abuzivă.”
Art. 15 „(1) Clauzele abuzive sunt lovite de nulitate absolută.
(2) Răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate de clauzele şi practicile abuzive este atrasă potrivit
prevederilor Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare.”

704
 Contractele menționate nu sunt contracte administrative, ci au natură civilă, prin
urmare sunt supuse normelor și principiilor de drept civil/ drept al consumatorului.

Având în vedere soluția adoptată cu privire la problema de drept de la pct. II 3117 –

contractele încheiate între operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii finali, conform
art. 13 alin. (3) din Legea nr. 101/2006 au natură civilă, cu consecința calificării litigiilor
izvorâte din aplicarea Legii nr. 101/2006 ca litigii de competența instanțelor civile sau
pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale - s-a apreciat că nu se impune
adoptarea unei soluții cu privire la acest punct.

8. Acțiuni având ca obiect pretenții – debit și penalități de întârziere, formulate de

o societate comercială furnizor de servicii web, în calitate de reclamant, în
contradictoriu cu unități administrativ-teritoriale, în calitate de pârât,
întemeiate pe contracte de prestări servicii încheiate în temeiul dispozițiilor
O.U.G. nr. 34/2006, cu referire la obligația de plată a penalităților și, în special,
la cuantumul acestora, față de specificul comun al situației de fapt, al clauzelor
contractuale invocate și prin raportare la incidența art. 4 din Legea nr. 469/2002
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 72)

a) În primele litigii, din punct de vedere cronologic având ca obiect plata penalităților,
instanța de fond a admis acțiunea în totalitate și a obligat pârâții la plata unor penalități,
accesorii ale debitelor principale admise prin acțiuni anterioare, într-un cuantum care
depășește chiar și de 12 ori valoarea debitului principal.
În aceste litigii, pârâtele unitățile administrativ-teritoriale nu au invocat incidența
dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 469/2002 și nici instanța nu a analizat din oficiu această
împrejurare (sentința civilă nr. 381/18.09.2012, dosar nr. 3789/99/2012; sentința civilă nr.
845/01.04.2014, dosar nr. 7433/99/2013).
Instanța a dat eficiență exclusiv dispozițiilor art. 369, art. 1073, art. 1081 C. civ. și
clauzei prevăzute la art. 5.4. din contractul părților, conform căreia: „Neplata la termen a
unei facturi atrage dreptul operatorului de a solicita beneficiarului plata de penalități de
întârziere de 1,19% pe zi calendaristică, calculate asupra contravalorii facturii, până la data
achitării integrale a debitului”, precum și dispozițiile referitoare la termenul de la care curg
aceste penalități (conform art. 5.5. din contract, în termen de maxim 15 zile calendaristice
de la data emiterii).
b) Într-o altă opinie, instanța a reținut că: „pretenția reclamantei nu are un fundament
contractual, întrucât, chiar dacă părțile au stipulat în art. 5.4. al contractului, plata unor
penalități de 1,19% pe zi calendaristică, calculate asupra contravalorii facturii, până la data
achitării integrale a debitului, la epoca încheierii convenției era în vigoare Legea nr.
469/2002, care prevedea la art. 4 că totalul penalităților de întârziere în decontare nu poate
depăși cuantumul sumei asupra căreia sunt calculate, cu excepția cazului în care prin
contract s-a stipulat contrariul.
Abrogarea Legii nr. 469/2002 în iulie 2009 nu are influență, atâta timp cât părțile nu
au modificat explicit clauzele contractului cu scopul de a include și penalitățile de întârziere

117
Pct. II.15 în prezenta sinteză.
705
într-un cuantum mai mare decât al creanței principale. Dacă inițial voința neechivocă a
părților a fost de a nu se stabili penalități mai ridicate, schimbarea acestei înțelegeri nu se
poate demonstra decât prin prezentarea unui act modificator al contractului, document
inexistent în speță.
S-a mai avut în vedere, în aceeași opinie, regula după care principiul libertății
contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, conform art. 8 alin.
(3) din Legea nr. 554/2004, ceea ce impune să fie luată în considerare exclusiv voința părților
la momentul încheierii contractului.

Opinia formatorului INM

Pentru litigiile privind contractele administrative, art. 8 alin. (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie regula potrivit căreia principiul libertății
contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, astfel că soluția
limitării cuantumului penalităților de întârziere la valoarea debitului principal asigură
echilibrul rezonabil între interesul legitim privat al furnizorului serviciului și interesul public
al unității administrativ-teritoriale beneficiare.

În unanimitate, a fost însușită opinia exprimată de formatorul INM, cu reținerea

motivării suplimentare indicată și în propunerea înaintată de Curtea de Apel Iași, în sensul
că limitarea cuantumului penalităților de întârziere la valoarea debitului principal se
justifică și după abrogarea dispozițiilor Legii nr. 469/2002 (lege sub imperiul căreia au fost
încheiate contractele) în absența unei înțelegeri ulterioare a părților în sensul înlăturării
efectelor dispozițiilor din actul normativ menționat, prin stipularea expresă a penalităților
într-un cuantum mai mare decât cel al creanței principale.

9. Beneficiarii amnistiei fiscale potrivit Legii nr. 126/2014 şi efectele intrării în

vigoare a Legii nr. 126/2014 asupra valabilităţii deciziilor emise de Agenţia
Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială în ce priveşte măsura de recuperare
a prejudiciului constând în plata indemnizaţiei de creştere a copilului, în mod
necuvenit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 78)

✓ S-a apreciat că Legea nr. 126/2014 nu are nici un efect juridic asupra deciziilor emise
de Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială anterior intrării sale în vigoare.
Amnistia fiscală intervenită prin art. II din Legea nr. 126/2014 este o împrejurare care
ţine de executarea actului administrativ, neavând relevanță asupra legalității sau
nelegalității actului administrativ. În măsura în care printr-un act normativ se stabileşte că
anumite creanţe bugetare nu se mai datorează, dispoziţiile actului administrativ care
stabilesc o astfel de creanţă îşi pierd caracterul executoriu, nemaiputând fi puse în aplicare,
fără ca aceasta să atragă anularea actului administrativ emis în condiţii de legalitate.
✓ În ceea ce privește refuzul Agenţiei Judeţene pentru Plăţi şi Inspecţie Socială de a
aproba scutirea de la plată a debitelor stabilite prin decizii de recuperare a acestora
constituite în sarcina persoanelor cu drepturi de indemnizaţie pentru creşterea
copilului/stimulent/stimulent de inserţie, în baza O.U.G. nr. 148/2005 sau a O.U.G. nr.
706
111/2010, problema juridică ce poate genera o practică neunitară o constituie interpretarea
art. II şi art. III din Legea nr. 126/2014118, şi domeniul de aplicare a scutirii reglementate la
art. II119.
Speţele deduse judecăţii au vizat ipoteza nedeclarării de către beneficiarul
indemnizaţiei a unor informaţii privind realizarea de venituri ulterior momentului stabilirii
indemnizaţiei de creştere a copilului, pe parcursul concediului de îngrijire a copilului,
respectiv venituri din activităţi independente.
S-a apreciat că acestea nu se încadrează în sfera de reglementare a art. III din Legea nr.
126/2014, întrucât art. II ar fi lipsit de efecte juridice sau ar fi aplicabil doar în situaţia în
care indemnizaţia a fost calculată sau plătită în mod eronat, fără nici o culpă a
beneficiarului.
De asemenea, s-a considerat că amnistia fiscală este aplicabilă şi în cazul în care debitul
a fost stabilit întrucât beneficiarul a realizat venituri supuse impozitului şi copilul nu a
împlinit vârsta de 1 an, respectiv 2 ani, având în vedere că în expunerea de motive a
proiectului Legii nr. 126/2014, s-a reţinut că, raportat la natura beneficiilor de asistenţă
socială, în special a indemnizaţiei pentru creşterea copiilor, ca măsură de înlocuire a
venitului salarial al părintelui destinată exclusiv creşterii şi îngrijirii copilului, recuperarea
sumelor constituite ca debite va conduce la o scădere accentuată a bugetului familiei,
putând determina vulnerabilizarea resurselor destinate creşterii şi îngrijirii copilului.
Totodată, s-a mai reţinut că în practică debitele au fost stabilite în sarcina beneficiarilor
de indemnizaţie care au realizat venituri din diverse contracte, pentru întregirea venitului
familial în vederea creşterii şi îngrijirii copilului, fără să prevadă implicaţiile asupra dreptului
la indemnizaţie.
Pe de altă parte, prin Ordinul nr. 103/2014 privind aprobarea procedurii de efectuare a
plăţii restituirilor prevăzute de Legea nr. 126/2014, precum şi pentru stabilirea unor măsuri
în vederea recuperării debitelor înregistrate cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea
copilului, precum şi a instrucţiunilor de aplicare a prevederilor art. II-IV din Legea nr.
126/2014, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în vederea recuperării debitelor
înregistrate cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului se prevede, la art. 2, că nu
fac obiectul scutirii la plată şi/sau restituirii debitele care, după caz:
a) sunt contestate prin acţiune în instanţă şi aflate în pronunţare;
b) sunt contestate prin acţiune în instanţă şi pentru care instanţa s-a pronunţat printr-
o hotărâre judecătorească rămasă definitivă;

118
„Debitele cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului/stimulent/stimulent de inserţie acordate în baza O.U.G. nr.
148/2005 sau a O.U.G. nr. 111/2010 constituite din culpa debitorului, materializată în folosirea cu intenţie de către acesta a
unor documente despre care cunoştea că au fost eliberate cu nerespectarea legii, declararea de către acesta a unor date
neconforme realităţii sau nedeclararea unor informaţii nu fac obiectul scutirii la plată, conform prevederilor art. II”.

119
“(1) Debitele constituite sau care urmează a fi constituite în sarcina persoanelor cu drepturi de indemnizaţie pentru
creşterea copilului/stimulent/stimulent de inserţie, în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 148/2005 privind
susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 7/2007, cu modificările
şi completările ulterioare, sau a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2010, aprobată cu modificări prin Legea nr.
132/2011, cu modificările şi completările ulterioare, se scutesc de la plată. (…) (6) „Debitele constituite în sarcina persoanelor
ale căror drepturi se stabilesc după data intrării în vigoare a prezentei legi se recuperează potrivit prevederilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 111/2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2011, cu modificările şi completările ulterioare,
precum şi cu modificările aduse prin prezenta lege.”

707
 c) sunt stabilite ca urmare a corectării veniturilor care au stat la baza stabilirii
dreptului, fie din cauza completării incorecte de către angajator a adeverinţei de venituri,
fie din cauza diferenţelor de venit în condiţiile art. 22 din Normele metodologice de aplicare
a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară
pentru creşterea copiilor, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 52/2011, cu modificările
şi completările ulterioare.

Opinia formatorului INM

Măsurile de amnistie fiscală reglementate prin art. II din Legea nr. 126/2014 vizează
înlăturarea efectelor executorii ale actelor administrative, nefiind de natură să atragă
anularea deciziilor emise anterior intrării sale în vigoare.
Articolul III din Legea nr. 126/2014 exclude de la beneficiul scutirii de plată debitele cu
titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului/stimulent/stimulent de inserţie acordate în
baza O.U.G. nr. 148/2005 sau a O.U.G. nr. 111/2010 constituite din culpa debitorului,
materializată în folosirea cu intenţie de către acesta a unor documente despre care cunoştea
că au fost eliberate cu nerespectarea legii, declararea de către acesta a unor date
neconforme realităţii sau nedeclararea unor informaţii.

În urma dezbaterilor a fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de

formatorul INM, apreciindu-se că dispozițiile art. III din Legea nr. 126/2014 consacră
excepțiile de la beneficiul amnistiei fiscale iar nedeclararea de către beneficiarul
indemnizaţiei a unor informaţii privind realizarea de venituri ulterior momentului stabilirii
indemnizaţiei de creştere a copilului, pe parcursul concediului de îngrijire a copilului, poate
fi inclusă în cea de-a treia ipoteză enunțată în cuprinsul art. III (nedeclararea unor
informații).
În ceea ce privește efectele măsurilor de amnistie fiscală reglementate prin art. II din
Legea nr. 126/2014 asupra actelor administrative, a fost, de asemenea, însușită opinia
formatorului INM, soluția fiind identică celei adoptate la pct. 10.

10. Admisibilitatea/inadmisibilitatea cererilor privind emiterea ordonanțelor de

plată pentru pretențiile derivând din contractele administrative (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 25)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, s-a considerat că sunt admisibile cererile privind emiterea ordonanțelor
de plată pentru pretențiile derivând din contractele administrative, în cazul îndeplinirii
condițiilor prevăzute de art. 1014 Cod procedură civilă.120
Într-o altă opinie, s-a apreciat că acest tip de acţiuni sunt inadmisibile pe calea
procedurii ordonanţei de plată.

120
Notă: Tribunalul București - Secția a VI-a Civilă, prin sentința civilă nr. 2825/02.06.2014, pronunțată în dosarul nr.
10842/3/2014, a admis cererea de ordonanță de plată prin care reclamanta a solicitat obligarea pârâtei CNADNR S.A. la plata
unei facturi rezultate din executarea contractului de antrepriză de lucrări.
708
 În motivare, s-a arătat faptul că interpretarea dispozițiilor art. 1013 Cod procedură
civilă - care reglementează în mod expres natura civilă a contractelor din care rezultă
obligaţiile de plată ce pot fi solicitate pe calea procedurii speciale - conduce la concluzia
excluderii de la aplicabilitatea ordonanţei de plată a creanţelor pretinse în temeiul
contractelor de achiziţie publică, acte administrative asimilate, potrivit definiţiei legale
conţinută în art. 2 alin. (1) lit. c) teza a Il-a din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, contractelor încheiate cu autorităţile publice, în condiţiile O.U.G. nr. 34/2006,
respectiv cu autorităţile contractante, în temeiul Legii nr. 98/2016. Aceste cauze trebuie
derulate sub imperiul procedurilor care le guvernează, stabilite prin Legea nr. 101/2016
privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică,
a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii,
precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor sau O.U.G. nr. 34/2006, acte normative ce se completează în primul rând cu
prevederile Legii nr. 554/2004 şi doar subsecvent cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Un alt argument reținut a fost acela că prin reforma legislativă adusă de noul Cod de
procedură civilă s-a urmărit inclusiv eliminarea paralelismului creat prin norme similare
(precum coexistența O.U.G. nr. 119/2007 cu O.G. nr. 5/2001) și crearea unei proceduri
speciale unice, aplicabilă creanțelor menționate în art. 1014 Cod procedură civilă.

Opinia formatorilor INM:

Procedura ordonanței de plată este aplicabilă creanțelor izvorâte din contractele de

achiziție publică încheiate între un profesionist și o autoritate contractantă, contracte
nominalizate în Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice.
Potrivit art. 16 din Legea nr. 72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii
în executarea obligațiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate
între profesioniști și între aceștia și autorități contractante, „dacă debitorul întârzie în
efectuarea plății, creditorul poate obține un titlu executoriu prin procedura ordonanței de
plată, prevăzută de dispozițiile art. 1.013-1.024 din cadrul Titlului IX al Legii nr. 134/2010
privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare.”
Domeniul de aplicare al legii anterior enunțate este acela al „creanțelor certe, lichide
și exigibile, constând în obligații de plată a unor sume de bani care rezultă dintr-un contract
încheiat între profesioniști sau între aceștia și o autoritate contractantă, contractul având
ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii, inclusiv proiectarea și execuția
lucrărilor publice, a clădirilor și a lucrărilor de construcții civile.”
Așa cum rezultă chiar din titlul său, Legea nr. 101/2016 instituie remediile și căile de
atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și
a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii.
Prin Titlul IX al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă a fost legiferată o procedură
specială, de recuperare rapidă a creanțelor prin emiterea unei ordonanțe de plată, art. 1.013
alin. (1) reglementând domeniul de aplicare al procedurii, respectiv creanţele „certe, lichide
şi exigibile constând în obligaţii de plată a unor sume de bani care rezultă dintr-un contract
civil, inclusiv din cele încheiate între un profesionist şi o autoritate contractantă, constatat
printr-un înscris ori determinate potrivit unui statut, regulament sau altui înscris, însuşit
de părţi prin semnătură ori în alt mod admis de lege.”
Din modul de formulare a textului rezultă că are în vedere, pe de o parte, creanțele
izvorâte din contractele civile, iar, pe de altă parte, pe cele care au ca temei contractele
încheiate între un profesionist și o autoritate contractantă.
709
 Încadrarea în sfera termenului de “autoritate contractantă”, definit în cuprinsul alin.
(3) al art. 1013 din Codul procedură civilă, în art. 4 din Legea nr. 98/2016 sau în art. 2 din
Legea nr. 72/2013 este suficientă pentru a atrage incidența procedurii ordonanței de plată
în cazul creanțelor ce rezultă din executarea contractelor nominalizate în cuprinsul acestor
acte normative.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere) a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

11. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c), f), m) şi r) şi
art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată
şi completată, art. 22 lit. c) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, art. 4 alin. (1),
art. 7 alin. (6) şi art. 10 alin. (1) din Normele metodologice privind modalitatea
de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit persoanelor cu
handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 680/2007, modificată şi
completată, cu referire la:
- stabilirea naturii juridice a convenţiilor încheiate între operatorii de transport
interurban şi direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului;
- competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate de
operatorul de transport ca urmare a decontării cu întârziere a contravalorii
călătoriilor efectuate pe calea ferată de persoanele cu handicap;
- procedura aplicabilă în aceste cauze (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 27)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o primă opinie, s-a considerat că părțile au încheiat un contract administrativ,

pentru prestarea unui serviciu public, respectiv pentru asigurarea facilităților de călătorie
pe calea ferată pentru persoanele cu handicap, în temeiul prevederilor art. 22 lit. c) din
Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap.
Aceste litigii sunt de competența instanței de contencios administrativ, în raport de
dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În astfel de cauze, nu pot fi aplicabile
prevederile din Titlul X al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă care reglementează
procedura cu privire la cererile de valoare redusă. (Decizia nr. 3045/15.07.2016 pronunțată
de Tribunalul București - Secția a IV-a Civilă în dosarul nr. 22511/303/2015; Decizia nr.
8/16.01.2017 pronunțată de Tribunalul Giurgiu în dosarul nr. 12633/236/2015).
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că acțiunea reclamantei îndeplinește condițiile
pentru a fi soluționată în baza procedurii simplificate privind cererile de valoare redusă, iar
competența aparține judecătoriei.
În motivarea opiniei, instanța a precizat faptul că părțile au încheiat convenții civile,
iar nu contracte administrative. (Decizia nr. 550/13.10.2016 pronunțată de Tribunalul

710
Bistrița-Năsăud - Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr.
7774/190/2015, Decizia nr. 330/21.04.2016 pronunțată de Tribunalul Harghita - Secția Civilă
în dosarul nr. 3866/258/2015).

Opinia formatorilor INM:

11.1. Convenţiile încheiate între operatorii de transport interurban şi direcţiile

generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sunt contracte administrative,
pentru următoarele argumente juridice:
Potrivit dispozițiilor art. 6 lit. d) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările
ulterioare, persoanele cu handicap beneficiază de dreptul la asistență socială, respectiv
servicii sociale și prestații sociale.
Conform prevederilor art. 22 din același act normativ, autoritățile publice locale au
obligația să realizeze, în colaborare ori în parteneriat cu persoanele juridice, publice sau
private, programe de transport al persoanelor cu handicap.
În baza art. 24 din legea anterior enunțată, persoanele cu handicap beneficiază de
gratuitatea transportului interurban, la alegere, cu orice tip de tren, în limita costului unui
bilet la tren interregio IR cu regim de rezervare la clasa a II-a, cu autobuzele sau cu navele
pentru transport fluvial, pentru 12 călătorii dus-întors pe an calendaristic.
În temeiul prevederilor art. 4 din H.G. nr. 680/2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice privind modalitatea de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit
persoanelor cu handicap, operatorii de transport interurban vor încheia convenții privind
transportul de călători cu fiecare direcție generală de asistență socială și protecția copilului
județeană sau locală a sectoarelor municipiului București.
Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (6) din actul normativ anterior arătat, cheltuielile
aferente prestațiilor efectuate cu transportul interurban se decontează din bugetul DGASPC,
din transferuri de la bugetul Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap.
În doctrină, contractul administrativ a fost definit ca fiind un acord de voință dintre
o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte
subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane juridice, alte organe ale
statului subordonate celeilalte părți), prin care se urmărește satisfacerea unui interes
general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în
valoarea unui bun public, supus unui regim de putere publică.
În spețele analizate, în aplicarea cadrului normativ anterior prezentat, direcţiile
generale de asistenţă socială şi protecţia copilului au încheiat convenții cu Societatea
Națională de Transport Feroviar de Călători “CFR Călători” S.A. pentru prestarea unui
serviciu social, adică pentru asigurarea facilităților de călătorie pe calea ferată pentru
persoanele cu handicap, decontarea acestuia fiind realizată din resurse bugetare. Acestea
sunt contracte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr.
554/2004.
11.2. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate
de operatorul de transport ca urmare a nedecontării/decontării cu întârziere a
contravalorii călătoriilor efectuate pe calea ferată de persoanele cu handicap aparține
instanței de contencios administrativ, în raport de prevederile art. 8 alin. (2) și art. 18
alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

711
 Pe acest aspect, prezintă relevanță și dezlegarea dată prin Decizia nr. 13/22.06.2015
de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în
interesul legii.121
11.3. Acestor litigii nu le este aplicabilă procedura cu privire la cererile de
valoare redusă, instituită de Titlul X al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă, întrucât
în art. 1025 alin. (2) se precizează expres faptul că „prezentul titlu nu se aplică în materie
fiscală, vamală sau administrativă (…)”.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

12.Data de la care se calculează termenul de decădere de 90 de zile pentru

formularea cererii de despăgubiri adresată Fondului de garantare a asiguraţilor,
atunci când dreptul de creanţă s-a născut ulterior datei rămânerii definitive a
hotărârii de deschidere a procedurii falimentului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași,
23-24 mai 2019, pg. 12)

12.1 Practica judiciară

Problema de drept priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) teza I din Legea
nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, care are următorul conţinut:
În vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un
drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment poate formula o cerere
motivată în acest sens, adresată Fondului în termen de 90 de zile de la data rămânerii
definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii
dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior.
Interpretarea a ridicat dificultăţi în practică în situaţia în care:
- persoana vătămată s-a constituit parte civilă în procesul penal finalizat prin ordonanţă
de clasare,
- termenul de 90 de zile a fost depăşit şi
- s-a invocat de către persoana vătămată art. 27 alin. (1) Cod de procedură penală
potrivit căruia [d]acă nu s-au constituit parte civilă în procesul penal, persoana vătămată
sau succesorii acesteia pot introduce la instanţa civilă acţiune pentru repararea
prejudiciului cauzat prin infracţiune; s-a susţinut că termenul a fost depăşit deoarece partea
nu putea introduce acţiune la instanţa civilă.
Într-o opinie, s-a considerat ca momentul naşterii dreptului de creanţă este acela al
datei producerii faptei ilicite cauzatoare de prejudicii (data accidentului rutier, de
exemplu), indiferent dacă exista sau nu vreun dosar penal înregistrat în legătură cu fapta în
discuţie.

121
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 11.09.2015.
În această decizie, cu privire la altă categorie de prestație socială, s-a stabilit că „suportarea cheltuielilor de întreținere pentru
persoane care beneficiază de măsuri de protecție prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor
persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 272/2004 privind protecția și
promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt de competența instanțelor de
contencios administrativ.
712
 S-a reţinut că regula ,,penalul ține în loc civilul” nu conduce la amânarea naşterii
dreptului de creanţă, iar cererea de plată trebuia depusă cu respectarea termenului
prevăzut la art. 14 din Legea nr. 213/2015, urmând ca, eventual, prin aplicarea regulii
anterior menţionate, FGA să suspende procedura administrativă și să aştepte soluţionarea
laturii penale (sentinţa civilă nr. 3139/29.06.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti -
Secţia a VIII-a în dosar nr. 1336/2/2018).
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că data de la care curge termenul de exercitare a
cererii de plată este cea a rămânerii definitive a ordonanței de clasare, act care a pus capăt
procesului penal, fără a soluționa chestiunea despăgubirii pretinse de reclamant.
În acest sens, s-a reţinut că, potrivit dispozițiilor art. 27 alin. (1) Cod procedură penală,
interpretate per a contrario, odată aleasă calea procesului penal pentru recuperarea
prejudiciului cauzat prin infracțiune, persoana vătămată nu are opțiunea unei căi paralele
pentru obținerea despăgubirii. Cu titlu de excepție, calea civilă poate fi exercitată dacă
procesul penal a fost suspendat sau dacă acesta a încetat fără ca acțiunea civilă să fi fost
exercitată.
Prin urmare, atât timp cât procesul penal se afla în derulare, reclamantul constituit
parte civilă în cadrul acestuia, nu era îndreptățit să exercite acțiune civilă împotriva
asigurătorului și, implicit, nici cerere de plată la Fondul de garantare al asiguraţilor,
responsabil cu garantarea plății despăgubirii rezultate din contractul de asigurare
obligatorie, în contextul falimentului asigurătorului. La data rămânerii definitive a hotărârii
de deschidere a procedurii de faliment exista un impediment legal care împiedica
reclamantul să se adreseze pârâtului cu cerere de plată (sentinţa civilă nr. 2382/22.05.2018
pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a în dosarul nr.9770/2/2017).

12.2 Opinia referentului

Redactorul referatului nu şi-a exprimat opinia.

12.3 Opinia formatorului INM

Considerăm că în ipoteza în care dreptul de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului
în faliment s-a născut ulterior rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii
falimentului, prima opinie este cea corectă deoarece dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza I din
Legea nr. 213/2015 reglementează două ipoteze distincte şi exclusive (în sensul de tertium
non datur):
- dreptul de creanţă era născut la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a
procedurii falimentului, caz în care termenul de 90 de zile curge de la data rămânerii
definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului;
- dreptul de creanţă nu era născut la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere
a procedurii falimentului (altfel spus, s-a născut ulterior acestui moment), caz în care
termenul de 90 de zile curge de data naşterii dreptului de creanţă.
Stabilirea oricărui alt moment de curgere a termenului de 90 de zile reprezintă o
încălcare evidentă a dispoziţiilor legale de mai sus, extrem de clar formulate.
Cea de-a doua opinie (din cele menţionate la pct. 6.2) este greşită deoarece confundă
cererea adresată Fondului de garantare a asiguraţilor cu acţiunea civilă.
Existenţa sau non-existenţa unui proces civil având ca obiect o acţiune în despăgubire
sau a unui proces penal în care persoana vătămată s-a constituit parte civilă nu prezintă
relevanţă.

713
 În ce priveşte natura termenului de 90 de zile, considerat de referent ca fiind de
decădere, observăm că această chestiune nu a dat naştere la divergenţă de practică
judiciară.

Pentru aceste considerente, formatorul INM propune următoarea soluţie:

Termenul de 90 de zile prevăzut de dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza I din Legea nr.
213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor începe să curgă la data naşterii dreptului
de creanţă, în ipoteza în care dreptul de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în
faliment s-a născut ulterior rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii
falimentului.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

12.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

13. Modalitatea de soluţionare a cauzelor având ca obiect anulare certificat de

încadrare în grad de handicap; probe (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 30)

13.1 Practica judiciară

Opinia majoritară este în sensul că nu se impune a se administra în cauză proba cu
expertiza medico-legală, concluziile comisiei putând fi verificate doar în funcţie de actele
medicale aflate la dosar.
Cu privire la soluţia pe care o poate pronunţa instanţa, opinia majoritară este în sensul
că, dacă din actele dosarului rezultă că încadrarea nu este corectă, instanţa poate anula
certificatul de handicap dispunând efectuarea unei noi evaluări de către Comisie.
Opinia minoritară s-a formulat în sensul că este admisibilă şi utilă proba cu expertiză
medico-legală întrucât judecătorii nu au cunoştinţele medicale necesare pentru verificarea
şi interpretarea actelor depuse la dosar.
Cu privire la soluţia pe care o poate pronunţa instanţa, opinia minoritară este în sensul
că aceasta poate anula certificatul de încadrare în grad de handicap şi poate dispune o altă
încadrare.

13.2 Opinia referentului

În ceea ce priveşte probatoriul, împărtăşeşte opinia majoritară, în sensul că nu se impune
efectuarea unei expertize medico-legale în litigiile având ca obiect anulare certificat de
handicap întrucât o astfel de probă nu este utilă cauzei, iar concluziile Comisiei se pot
verifica în funcţie de actele medicale de la dosar şi tabelul cu gradele şi criteriile de handicap
din Ordinul nr. 762/1992/2007 al MMFES şi MSP.
În ceea ce priveşte soluţia ce se poate pronunţa în astfel de cauze, este de acord cu
opinia minoritară, în sensul că instanţa, anulând certificatul de handicap contestat, poate
dispune încadrarea petentului în alt grad de handicap.
714
 13.3 Opinia formatorului INM
13.3.1 Chestiuni prealabile
Opinia va fi exprimată luând în considerare următoarea stare de fapt:
- comisia de evaluare, care este organ de specialitate al consiliului judeţean sau, după
caz, al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, şi are activitate decizională în
materia încadrării persoanelor adulte în grad şi tip de handicap [cf. art. 85 alin. (4) din Legea
nr. 448/2006], respinge cererea de încadrare în grad şi tip de handicap sau admite cererea
dar eliberează un certificat de încadrare apreciat de beneficiar ca fiind greşit sub aspectul
stării de fapt (a situaţiei medicale);
- se formulează acţiune în justiţie şi se cerere: (a) obligarea comisiei să elibereze
certificatul pretins sau (b) anularea certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un
nou certificat, cu o altă încadrare în grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea
certificatului emis, pentru considerente de ordin medical, şi obligarea comisiei să efectueze
o nouă evaluare.

13.3.2 Într-o astfel de situaţie, considerăm că opinia minoritară (din cele enumerate la
pct. 11.1) este cea corectă şi că eroarea celei majoritare provine din aprecierea greşită a
soluţiilor pe care le poate pronunța instanţa (aceasta este, probabil, sursa reală a
divergenţei).
Astfel, potrivit art. 87 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap:
(4) Încadrarea sau respingerea încadrării în grad şi tip de handicap se atestă prin
certificat emis de către comisiile de evaluare. Eliberarea certificatului este scutită de taxa
de timbru.
(5) Certificatele emise potrivit prevederilor alin. (4) pot fi contestate de titularii
acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la instanţa de contencios
administrativ competentă, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa
judiciară de timbru.
Aşadar, certificatele sau refuzul emiterii lor pot fi contestate potrivit dreptului comun
în materie de contencios administrativ.
Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, printre soluţiile pe care le poate pronunța
instanţa se numără şi acelea de a obliga comisia să elibereze certificatul (în cazul în care
cererea a fost respinsă) sau de a anula, în tot sau în parte, actul administrativ (în speţă,
certificatul, dacă a fost emis) şi/sau să elibereze un nou certificat (în cazul în care
încadrarea în grad şi tip de handicap a fost eronată).
Contenciosul administrativ este de plină jurisdicţie şi, deci, este greşit ca în cazul
cererilor în anulare şi/sau în obligarea la emiterea certificatului sau a unui nou certificat,
după caz, să se dispună doar obligarea comisiei la efectuarea unei noi evaluări.
Or, dacă astfel de soluţii pot fi dispuse, utilitatea (sau chiar necesitatea) expertizei este
evidentă deoarece judecata stării de fapt presupune aprecieri de ordin medical, fiind pe
deplin îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 255 alin. (1) Cod de procedură civilă, potrivit
cărora [p]robele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului.
Expertiza este utilă chiar şi dacă se solicită doar anularea certificatului şi obligarea
comisiei la efectuarea unei noi evaluări, dacă se contestă starea de fapt (situaţia medicală
a petentului), deoarece şi în acest caz instanţa este ţinută să verifice corecta apreciere de
către comisie a unor chestiuni medicale.
715
 13.3.3 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În cazul acţiunilor având ca obiect (a) obligarea comisiei de evaluare, la care se referă
dispoziţiile art. 85 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap, să elibereze certificatul pretins sau (b) anularea
certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un nou certificat, cu o altă încadrare în
grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea certificatului emis, pentru considerente de ordin
medical, şi obligarea comisiei să efectueze o nouă evaluare, soluţiile pe care le poate da
instanţa sunt guvernate de dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 iar administrarea probei expertizei medicale este utilă cauzei.

13.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei formatorului INM, cu precizarea că proba cu expertiză medico-legală
este admisibilă în principiu, fiind utilă atunci când analizează criteriile medicale, judecata
stării de fapt impunând astfel aprecieri de ordin medical.

13.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

➢ Proba cu expertiză medico-legală este admisibilă, dar în practică serviciile de
medicină legală refuză efectuarea acesteia, chiar dacă obiectivele expertizei nu vizează
încadrarea în grad de handicap (atribuție exclusivă a comisiei de evaluare), ci
explicarea/clarificarea situației medicale a reclamantului.
➢ În sprijinul opiniei potrivit căreia nu ar fi necesară administrarea probei cu
expertiza medico-legală s-a invocat faptul că verificările instanței se pot realiza prin
raportare la actele medicale ale reclamantului emise de medicul specialist care au
fundamentat decizia comisiei de evaluare.
➢ Analiza admisibilității probei cu expertiza medico-legală trebuie să țină seama de
exigențele asigurării unui proces echitabil reclamantului și ținând seama de limitele
controlului exercitat de instanțe în materia contenciosului administrativ. În acest context,
similar altor materii supuse controlului instanței de contencios administrativ, în virtutea
principiului plenitudinii de competență, instanța are dreptul de verifica dacă dreptul de
apreciere al comisiei de evaluare a fost corect exercitat.
Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM.

14. Natura juridică a litigiului prin care prefectul contestă dispoziţia primarului de
numire a curatorului; natura juridică a dispoziţiei primarului (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 65)

14.1 Practica judiciară

Dispoziţii legale aplicabile (aşa cum au fost identificate de Tribunalul Suceava):
- art. 229 alin. (3) Legea nr. 71/2011: până la data intrării în vigoare a reglementării
prevăzute la alin. (1), atribuţiile instanţei de tutelă referitoare la exercitarea tutelei cu
privire la bunurile minorului sau ale interzisului judecătoresc ori, după caz, cu privire la
supravegherea modului în care tutorele administrează bunurile acestuia revin autorităţii
tutelare.

716
 (32) : până la data intrării în vigoare a reglementării privind organizarea, funcţionarea
şi atribuţiile instanţei de tutelă şi de familie (în legea privind organizarea judiciară),
numirea curatorului special care îl asistă sau îl reprezintă pe minor la încheierea actelor
de dispoziţie sau la dezbaterea procedurii succesorale se face, de îndată, de autoritatea
tutelară, la cererea notarului public, în acest din urmă caz nefiind necesară validarea sau
confirmarea de către instanţă.
(33): Dispoziţiile alin. (32) se aplică în mod corespunzător şi în cazul numirii curatorului
special prevăzut la art. 167 din Codul civil.
- art. 167 din Codul civil: în caz de nevoie şi până la soluţionarea cererii de punere sub
interdicţie judecătorească, instanţa de tutelă poate numi un curator special pentru îngrijirea
şi reprezentarea celui a cărui interdicţie a fost cerută, precum şi pentru administrarea
bunurilor acestuia.
- art. 150 din Codul civil: (1) Ori de câte ori între tutore şi minor se ivesc interese
contrare, care nu sunt dintre cele ce trebuie să ducă la înlocuirea tutorelui, instanţa de
tutelă va numi un curator special.
(2) De asemenea, dacă din cauza bolii sau din alte motive tutorele este împiedicat să
îndeplinească un anumit act în numele minorului pe care îl reprezintă sau ale cărui acte le
încuviinţează, instanţa de tutelă va numi un curator special.
(3) Pentru motive temeinice, în cadrul procedurilor succesorale, notarul public, la
cererea oricărei persoane interesate sau din oficiu, poate numi provizoriu un curator special,
care va fi validat ori, după caz, înlocuit de către instanţa de tutelă.

Soluţii propuse de judecătorii din cadrul Tribunalului Suceava:

a) unii judecători au apreciat că instanţa de contencios administrativ este competentă
şi au reţinut cauza spre soluţionare, analizând-o pe fond prin raportare la dispoziţiile din
Codul Civil.
b) alţi judecători au respins cererea ca inadmisibilă, apreciind că acţiunea este de
competenţa instanţei de contencios administrativ prin raportare la art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 (dreptul de tutelă administrativă al prefectului), însă, prin raportare la natura
juridică a dispoziţiei primarului care este un act civil, prefectul nu poate ataca acest act.

14.2 Opinia referentului

Potrivit art. 123 din Constituţie „prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal”.
Din cuprinsul art. 3 din Legea nr. 554/2004 rezultă că prefectul poate ataca direct în
faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice
locale, dacă le consideră nelegale.
În privinţa sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de
prefect în temeiul dispoziţiilor legale amintite, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin
Decizia nr. 1353/2008, decizie ce a fost reluată şi nuanţată în Decizia nr. 11/2015 a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie de completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în acord cu dispoziţiile constituţionale, a reţinut că
dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este implicit circumscris
contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004.
Conform dispoziţiilor acestei legi o acţiune este admisibilă în faţa instanţei de contencios
administrativ numai în măsura în care are ca obiect un act administrativ aşa cum acesta este
definit în art. 2 din actul normativ amintit, respectiv este: „actul unilateral cu caracter
717
individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau
stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Rezultă, faţă de dispoziţiile art. 123 din Constituţie şi ale Legii contenciosului
administrativ, că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa
actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, doar acestea fiind
emise în „regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public”.
Per a contrario, actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
în cadrul unor raporturi juridice civile, fără realizarea puterii publice, nu pot face obiectul
unei acţiuni în contencios administrativ.

a. În sensul că dispoziţia primarului este un act civil

Raportul juridic civil este o relaţie socială, deoarece se stabileşte între oameni, fie
individual, fie în colectivităţi de persoane fizice (persoane juridice). Pentru a intra în sfera
raportului juridic civil, relaţia socială trebuie să fie reglementată de o normă de drept civil.
Raportul juridic civil fiind un raport social, adică stabilit între oameni, subiectele sale nu pot
fi decât fiinţele umane, privite fie în mod individual (persoane fizice), fie grupate (persoane
juridice).
Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o
măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă
şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de tutelă,
atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile specializate
pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de dreptul
familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele situaţii
obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data intrării în
vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă). În schimb,
chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare, acest
aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care
autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele
reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167).
Mai mult, atâta timp cât prin legi speciale nu sunt stabilite dispoziţii specifice în sensul
că dispoziţia primarului se atacă la instanţa de contencios administrativ (exemplu: Legea
nr.61 privind alocaţiile de stat) şi raportat la natura civilă a actului, nu pot fi apreciate
admisibile pe calea contenciosului administrativ.

b) În sensul că dispoziţia primarului este un act administrativ

Actele încheiate sau emise de autorităţile publice locale în cadrul unor raporturi juridice
civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de
drept.
În acest sens, trebuie verificat dacă relaţia socială este reglementată de o normă de
drept civil. Relaţia socială ce se naşte este cea între autoritatea publică și persoana fizică
care solicită instituirea curatelei. În această situaţie, trebuie delimitat între situaţiile în care
autoritatea publică acţionează în calitate de persoană juridică de drept public sau în
calitatea sa de autoritate publică cu atribuţiile date prin lege.
718
 În situaţia de faţă, dispoziţia primarului de numire a unui curator este un act unilateral.
Codul civil defineşte actul juridic unilateral ca fiind actul juridic care presupune numai
manifestarea de voinţă a autorului său (art. 1324 din Codul civil). Aşadar, actul juridic
unilateral este manifestarea de voinţă care generează efecte juridice deşi nu a fost acceptat
de o altă persoană. Sunt acte juridice unilaterale de drept civil: legatul, acceptarea şi
renunţarea la o succesiune, confirmarea unui act lovit de nulitate, revocarea unui contract,
declararea rezoluţiunii, ratificarea gestiunii de afaceri, actul juridic de înfiinţarea unei
fundaţii/asociaţii).
Mai mult:
- emitentul este o autoritate publică;
- actul este emis pentru satisfacerea unui interes legitim public (ocrotirea persoanei
fizice);
- actul este emis în organizarea executării sau executarea în concret a legii (Codul civil);
- raportul juridic este de drept administrativ: acţiunea sau inacţiunea părţilor, în
general, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ
fiind „raporturi de putere”;
- actul este emis de pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii.

14.3 Opinia formatorului INM

Considerăm că opinia menţionată la pct. 23.2 lit. (a) de mai sus este corectă pentru
motivele acolo arătate, cu următoarele corectări, precizări şi completări:
Deşi suntem de acord că dispoziţia de numire a curatorului de către primar întruneşte
toate elementele constitutive ale actului administrativ tipic prevăzute de art. 2 alin. (1) lit.
c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (enumerate corect în susţinerea
opiniei menţionate la pct. 23.2 lit. b de mai sus), observăm că această împrejurare nu atrage
automat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece, potrivit art. 5 alin. (2) din
această lege, [n]u pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară. Datorită acestei prevederi, multe alte acte care întrunesc elementele constitutive
prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu sunt supuse regimului juridic
ale acestei legi (spre exemplu, procesele-verbale de contravenţie sau actele de restituire a
unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 emise de
autorităţile publice).
Aşa cum bine se arată în cadrul opiniei de la pct. 23.2 lit. (a):
Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o
măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă
şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de
tutelă, atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile
specializate pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de
dreptul familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele
situaţii obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data
intrării în vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă).
În schimb, chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare,
acest aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care
autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele
reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167).
Aşa fiind, dispoziţia primarului de numire a curatorului poare fi contestată exclusiv în
limitele şi în cadrul procedurilor reglementate de legislaţia civilă.
719
 Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie:
Dispoziţia primarului de numire a curatorului nu poate fi atacată pe calea contenciosului
administrativ de către prefect, în exercitarea atribuţiilor de tutelă administrativă
reglementate de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004.

14.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

14.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu unanimitate a fost agreată soluția propusă de formatorul INM.

15. Acţiuni prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de

modificare/rectificare act de stare civilă; natura juridică a acţiunii şi natura
juridică a dispoziţiei primarului; competenţa instanţei de soluţionare a unor
astfel de cereri (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 68)

15.1 Practica judiciară

Dispoziţii legale aplicabile (aşa cum au fost identificate de Tribunalul Suceava):
Cap. V din Legea nr. 119/1996
Art. 57:
(1) Anularea, completarea sau modificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe acestea se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
(2) În cazul anulării, completării şi modificării actelor de stare civilă, sesizarea instanţei
judecătoreşti se face de către persoana interesată, de structurile de stare civilă din cadrul
serviciilor publice comunitare locale sau judeţene de evidenţă a persoanelor ori de către
parchet. Cererea se soluţionează de judecătoria în a cărei rază teritorială se află domiciliul
sau sediul acestora, pe baza verificărilor efectuate de serviciul public comunitar local de
evidenţă a persoanelor şi a concluziilor procurorului.
(3) Soluţionarea cererilor de anulare, completare şi modificare a actelor de stare civilă
formulate de cetăţenii români cu domiciliul în străinătate şi de străini este de competenţa
Judecătoriei Sectorului 1 al Municipiului Bucureşti.
(4) Hotărârea judecătorească prevăzută la alin. (1), precum şi înregistrarea făcută în
temeiul acesteia sunt opozabile oricărei alte persoane, atâta timp cât printr-o nouă hotărâre
nu s-a stabilit contrariul.

Art. 58
(1) Rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se
face în temeiul dispoziţiei primarului unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare
actul de stare civilă, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al
serviciului public comunitar judeţean de evidenţă a persoanei.
720
 (2) Cererile înregistrate la serviciile de stare civilă ale sectoarelor municipiului Bucureşti
se avizează în prealabil de către şeful serviciului public comunitar local de evidenţă a
persoanelor.
(3) Cererea de rectificare a actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe acestea,
însoţită de actele doveditoare, se depune la serviciul public comunitar local de evidenţă a
persoanelor sau la primăria unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare actul de
stare civilă ori, după caz, la serviciul public comunitar local de evidenţă a persoanelor sau
la primăria de la locul de domiciliu. Cererea se soluţionează în termen de 30 de zile prin
emiterea dispoziţiei prevăzute la alin. (1), care se comunică solicitantului în termen de 10
zile de la data emiterii.
(4) Dispoziţia prevăzută la alin. (1), precum şi înregistrarea făcută în baza acesteia sunt
opozabile oricărei persoane până la proba contrară.
(5) Dispoziţia prevăzută la alin. (1) poate fi contestată la instanţa judecătorească în a
cărei rază teritorială îşi are sediul autoritatea emitentă, în condiţiile legii.

Art. 125 din H.G. nr. 64/2011 pentru aprobarea Metodologiei cu privire la aplicarea
unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă:
(1) Anularea, modificarea sau completarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe marginea acestora se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive
şi irevocabile.
(2) Rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se
face în temeiul dispoziţiei primarului unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare
actul de stare civilă, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al
S.P.C.J.E.P.; în funcţie de rezultatul verificărilor, se emit dispoziţii de admitere sau de
respingere.
Art. 126
(1) În cazul anulării, modificării sau al completării actelor de stare civilă şi a menţiunilor
înscrise pe marginea acestora, sesizarea instanţei judecătoreşti se face de către persoana
interesată, de structurile de stare civilă din cadrul S.P.C.L.E.P. ori de către parchet; cererea
se soluţionează de judecătoria în a cărei rază teritorială se află domiciliul sau sediul
acestora, pe baza verificărilor efectuate de către structura de stare civilă din cadrul
S.P.C.L.E.P. de la domiciliul petentului şi a concluziilor procurorului.

Art. 127
(3) Prin modificarea actelor de stare civilă se înţelege înscrierea unor menţiuni privitoare
la statutul civil al titularului\ aşa cum sunt descrise în cap. III.

Art. 128
(1) Verificările ce se efectuează în cazul anulării, modificării ori al completării actelor
de stare civilă sau/şi a menţiunilor înscrise pe acestea trebuie să stabilească temeinicia
cererii solicitantului; în acest scop, se verifică actul de stare civilă care face obiectul
acţiunii, pentru a stabili dacă la întocmirea acestuia s-a comis o eroare şi în ce constă
aceasta, precum şi actele de stare civilă ale petiţionarului şi, după caz, ale părinţilor săi,
prezentate în motivarea cererii.
(2) În referatul prin care se comunică instanţei judecătoreşti rezultatul verificărilor se
menţionează în ce constă eroarea sau omisiunea, datele reale ce urmează a fi reţinute în
sentinţă ori procedura de urmat, în cazul în care cererea nu face obiectul anulării,
modificării ori al completării actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe acestea.
721
 (3) Referatul cu rezultatul verificărilor se întocmeşte de şeful structurii de stare civilă şi
se semnează de şeful S.P.C.L.E.P.
(6) Actele de stare civilă întocmite ca urmare a transcrierii/înscrierii în registrele de
stare civilă române a certificatelor sau extraselor de stare civilă încheiate în străinătate se
rectifică numai în următoarele situaţii:
a) când eroarea se datorează autorităţilor locale străine care au înregistrat iniţial actul
şi persoana interesată prezintă documentul eliberat de autorităţile străine, cu îndeplinirea
cerinţelor prevăzute la art. 93 alin. (2) şi (3);
b) când eroarea se datorează ofiţerului de stare civilă care a înscris/a transcris actul;
c) când eroarea se datorează traducerii prezentate.
(7) Prevederile art. 128 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător.

Art. 130
(1) Rectificarea unor rubrici din actul de stare civilă presupune îndreptarea unor erori
materiale comise cu ocazia înregistrărilor de stare civilă şi se face prin bararea textului gresit
cu o linie orizontală si înscrierea, cu cerneală roşie, deasupra, a noului text.
(2) La rubrica „Menţiuni” se înscriu numărul şi data dispoziţiei primarului unităţii
administrativ-teritoriale care a emis-o, precum şi conţinutul rectificării.
(3) Dispoziţia prevăzută la art. 125 alin. (2) poate fi contestată la instanţa
judecătorească în a cărei rază teritorială îşi are sediul autoritatea emitentă, în condiţiile
legii.

Art. 100 (1) şi (2) din Codul civil

Anularea, completarea sau modificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe acestea se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive. Rectificarea
actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se poate face, din oficiu
sau la cerere, numai în temeiul dispoziţiei primarului de la primăria care are în păstrare
actul de stare civilă.

Soluţii propuse de judecătorii din cadrul Tribunalului Suceava:

a) unii judecători au apreciat că instanţa de contencios administrativ este competentă
şi au reţinut cauza spre soluţionare, analizând-o pe fond prin raportare la dispoziţiile din
Codul civil şi Legea nr. 119/1996.
b) alţi judecători au declinat competenţa de soluţionare a cauzei către judecătorie,
apreciind că această instanţă este competentă să soluţioneze astfel de cauze (fie prin
raportare la complexitatea redusă a cauzei care atrage competenţa instanţei de grad
inferior, fie prin raportare la art. 94 din Codul de procedură civilă).

15.2 Opinia referentului

Modificarea actelor de stare civilă este dată în competenţa judecătoriei, astfel încât
dacă primarul ar emite dispoziţii de admitere/respingere a cererii de modificare a unui act
de stare civilă ar trebui verificat (de judecătorul competent) dacă se referă la o simplă
rectificare, în caz contrar nefiind de competenţa sa.
Conform art. 94 alin. (2) din Codul de procedură civilă, judecătoria judecă în primă
instanţă cererile referitoare la înregistrările în registrele de stare civilă, potrivit legii.
Reprezintă o astfel de cerere contestaţia împotriva dispoziţiei primarului privitoare la
rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora [art. 58
alin. (5) din Legea nr. 119/1996].
722
 Prin urmare, cererile prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere sau
admitere a cererii de rectificare a unui act de stare civilă sunt de competenţa judecătoriei.
Natura juridică a actului nu pare a mai avea relevanţă, în acest context. Însă, dacă din
anumite raţiuni se impune verificarea naturii juridice a actului se vor avea în vedere
următoarele:
a) În sensul că dispoziţia primarului este un act civil
Anularea, completarea, modificarea sau rectificarea actelor de stare civilă sunt
reglementate de Codul civil, în secţiunea acte de stare civilă, vizând identificarea persoanei
fizice. Condiţiile pe care primarul trebuie să le respecte atunci când soluţionează cererea
de rectificare sunt cele reglementate de Legea nr.119/1996.

b) În sensul că dispoziţia primarului este un act administrativ

Actele încheiate sau emise de autorităţile publice locale în cadrul unor raporturi juridice
civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de
drept.
În acest sens, trebuie verificat dacă relaţia socială este reglementată de o normă de
drept civil. Relaţia socială ce se naşte este cea între autoritatea publică şi persoana fizică
care solicită rectificarea actului de stare civilă. În această situaţie, trebuie delimitat între
situaţiile în care autoritatea publică acţionează în calitate de persoană juridică de drept
public sau în calitatea sa de autoritate publică cu atribuţiile date prin lege.
În situaţia de faţă, dispoziţia primarului de rectificare/refuzul este un act unilateral.
Codul civil defineşte actul juridic unilateral ca fiind actul juridic care presupune numai
manifestarea de voinţă a autorului său (art. 1324 din Codul civil). Aşadar, actul juridic
unilateral este manifestarea de voinţă care generează efecte juridice deşi nu a fost acceptat
de o altă persoană. Sunt acte juridice unilaterale de drept civil: legatul, acceptarea si
renunţarea la o succesiune, confirmarea unui act lovit de nulitate, revocarea unui contract,
declararea rezoluţiunii, ratificarea gestiunii de afaceri, actul juridic de înfiinţare a unei
fundaţii/asociaţii).
Mai mult, trebuie avut în vedere că:
- emitentul este o autoritate publică;
- actul este emis pentru satisfacerea unui interes legitim public (ocrotirea persoanei
fizice);
- actul este emis în organizarea executării sau executarea în concret a legii (Codul civil,
Legea nr. 119/1996);
- raportul juridic este de drept administrativ: acţiunea sau inacţiunea părţilor, în
general, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ
fiind „raporturi de putere”;
- actul este emis de pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii.

15.3 Opinia formatorului INM

Potrivit dispoziţiilor art. 94 pct. 1 lit. b) din noul Cod de procedură civilă, judecătoriile
judecă cererile referitoare la înregistrările în registrele de stare civilă, date de lege în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Or, Capitolul V din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, referitor la
anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor,
dă în competenţa judecătoriei astfel de acţiuni.
Problematica legată de natura juridică a acestor acte, deşi interesantă, este lipsită de
relevanţă practică deoarece competenţa este stabilită de legiuitor.
723
 Drept urmare, propunem următoarea soluţie:
Acţiunile prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de
modificare/rectificare a actelor de stare civilă sunt de competenţa judecătoriei.

15.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.
15.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Cu unanimitate a fost agreată soluția propusă de formatorul INM.

16. Legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de

expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura
de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 52)

16.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Este legal ordinul prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea
duratei normale a mandatului de consilier local, indiferent dacă la data emiterii sale nu era
finalizată procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid, prefectul neavând
competenţa de a verifica stadiul aceste proceduri.
Argumente soluţie:
Această problemă a fost adusă în discuţie ca urmare a constatării unor soluţii diferite
pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, după cum urmează:
Într-o primă opinie, aşa cum rezultă din dosarele nr. 826/108/2017 şi nr. 953/108/2017,
Curtea de Apel Timişoara a apreciat că prefectul, emiţând ordinele în aplicarea art. 12 alin.
3 raportat la art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004 – contestate - nu are abilitarea de
a efectua nicio verificare privind legalitatea hotărârii partidului politic de excludere a
respectivului membru care are calitatea de consilier local, o atare verificare fiind, conform
statutului partidului, într-o primă etapă, atributul organelor interne ale partidului, iar, mai
apoi, în recunoaşterea liberului acces la justiţie, soluţiile date putând fi contestate în faţa
instanţelor de judecată, astfel cum rezultă din Decizia nr. 530/2013 a Curţii Constituţionale
pronunţată în analiza constituţionalităţii art. 16 alin. 3 (declarat neconstituţional) din Legea
nr. 14/2003 a partidelor politice, care dispunea că: „Dobândirea sau pierderea calităţii de
membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv,
potrivit statutului partidului."
Pentru a se pronunţa în acest sens, Curtea a avut în vedere, în esenţă, următoarele
considerente:
„Instanţa de contencios administrativ a fost învestită în mod legal cu examinarea
legalităţii unui ordin emis de o autoritate administrativă – Prefectul Judeţului Arad – prin
care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de consilier local al reclamantului şi s-a
724
declarat vacant locul deţinut de acesta, în baza art. 9 al. 2 lit. h 1) din Legea nr. 393/2004;
or, raportat la obiectul litigiului, Curtea constată, în primul rând, că reclamantul nu a
învederat existenţa unei dispoziţii legale în baza căreia prefectul – sesizat fiind de un partid
politic cu privire la măsura excluderii din partid a unei persoane – ar avea competenţa legală
de a examina legalitatea actului de excludere emis de partid; în această privinţă, Curtea
subliniază că o astfel de atribuţie nu rezultă nici din Legea nr.393/2004 şi nici din
dispoziţiile Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008; din acest punct de
vedere, Curtea reţine că nu au legătură cu obiectul cauzei dispoziţiile Ordinului nr.
200/2016 al secretarului general al Guvernului privind modificarea şi completarea Ordinului
secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului
intern/managerial al entităţilor publice, nerezultând vreo astfel de obligaţie concretă în
sarcina prefectului sesizat de partidul politic de a verifica legalitatea excluderii petentului
din partid, neavând relevanţă în speţă eventuala încălcare a obligaţiei de elaborare a unei
proceduri operaţionale prevăzută de acest act normativ, în condiţiile în care nu s-a relevat
încălcarea dispoziţiilor legale de fond prin emiterea de către Prefectul Judeţului Arad a
actului contestat;
- în ceea ce priveşte obligaţia instanţei de fond de a analiza legalitatea excluderii
reclamantului din partid, Curtea subliniază că, în condiţiile în care instanţa de contencios
administrativ este competentă să examineze legalitatea actului administrativ contestat –
iar în conţinutul acestui act al prefectului nu se impunea analiza legalităţii excluderii
reclamantului din partid – nici instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a
efectua o astfel de analiză, care vizează legalitatea unui act de drept civil, iar nu a unui
act administrativ, competenţa instanţei de contencios administrativ fiind una specială,
strict reglementată prin raportare la definiţia actului administrativ;
- din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 530/2013 nu se poate reţine
existenţa unei competenţe speciale a instanţei de contencios administrativ în analizarea
legalităţii excluderii din partid a reclamantului, în condiţiile în care această hotărâre nu
examinează competenţa instanţei de contencios administrativ, ci competenţa generală a
instanţelor judecătoreşti de a examina o astfel de cerere, prin raportare la dispoziţiile art.
21 şi ale 126 alin. (1) din Constituţie, referitoare la accesul la justiţie şi la plenitudinea de
jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti; prin urmare, având în vedere necompetenţa
prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a reclamantului din partid,
coroborată cu competenţa specială a instanţei de contencios administrativ – limitată la
examinarea legalităţii actelor administrative, iar nu a unor acte de drept civil (cu excepţia
unor reglementări special edictate în acest sens), Curtea concluzionează că în mod legal s-
a reţinut legalitatea omisiunii prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a
reclamantului din partid, hotărârea recurată fiind întemeiată sub acest aspect; reclamantul
avea posibilitatea sesizării instanţei competente să analizeze raportul juridic născut prin
emiterea de către partidul (…) a actului de excludere din partid a reclamantului, cu
posibilitatea suspendării judecăţii prezentei cauze până la soluţionarea acestui litigiu,
instanţa de contencios administrativ neavând decât competenţa verificării legalităţii actului
administrativ contestat, iar nu a actelor de drept civil care au stat la baza actului
administrativ contestat, în lipsa unei reglementări legale în acest sens”.

725
 În dosarul nr. 824/108/2017, a fost formulată o soluţie contrară de către Curtea de Apel
Timişoara, prin decizia civilă nr. 7471/27.10.2017, asupra aceleiaşi probleme.
În considerentele acestei hotărâri s-au reţinut următoarele:
„În raport de faptul că prin hotărârea nr. 5/20.01.2017 a delegaţiei Permanente a
Partidului (…), filiala Arad, recurentul-reclamant, având funcţia de consilier local în cadrul
Consiliului Local M., a fost exclus din Partidul (…), în mod corect s-a stabilit incidenţa
prevederilor art. 14 şi 15 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit cărora adunarea
generală a membrilor partidului politic sau a delegaţilor acestora, la nivel naţional, este
organul suprem de decizie al partidului. Întrunirea acestuia are loc cel puţin o dată la 4 ani;
pentru partidele care optează pentru organizaţii atât la nivel naţional, cât şi la nivel local,
delegaţii la adunare sunt aleşi de organizaţiile teritoriale, prin vot secret; în statutul
partidelor se pot prevedea şi alte modalităţi de reprezentare a membrilor organizaţiilor
locale (art. 14), respectiv pentru soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid
politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului se constituie comisii de
arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale; membrii comisiei de
arbitraj sunt aleşi pe o durată de cel mult 4 ani; comisia de arbitraj este organizată şi
funcţionează conform unui regulament aprobat de organul statutar, care trebuie să asigure
părţilor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, precum şi proceduri echitabile de decizie;
- Curtea observă, totodată, că art. 16 alin. 3 din lege, statua că dobândirea sau
pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne
a partidului respectiv, potrivit statutului partidului, iar prin Decizia nr. 530 din 12
decembrie 2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 23 din 13 ianuarie 2014, Curtea
Constituţională a constatat că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr.
14/2003 sunt neconstituţionale exclusiv din perspectiva neasigurării accesului la justiţie
împotriva deciziei luată de comisia de arbitraj;
- astfel, Curtea de contencios constituţional a reţinut că legea prevede reguli
procedurale privind soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre
aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului, precum şi organele competente pentru
soluţionarea acestor diferende (comisiile de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor
sale teritoriale, care reprezintă, în realitate, organe proprii cu atribuţii jurisdicţionale) şi
că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, instituind competenţa exclusivă a
organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului politic de a aprecia asupra respectării
normelor statuare de către membrii de partid, elimină, în fapt, controlul judecătoresc în
ceea ce priveşte respectarea de către aceste organe a propriului statut şi împiedică astfel
accesul liber la justiţie;
- având în vedere prevederile art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 14/2003, membrii unui
partid politic trebuie, în cazul diferendelor determinate de excluderea din partid, să
parcurgă procedura în faţa jurisdicţiilor interne ale partidului, să solicite acestora aplicarea
întocmai a prevederilor statutare şi doar în cazul în care consideră că aceste organe au
încălcat prevederile statuare, să aibă, ulterior, posibilitatea sesizării instanţei
judecătoreşti. Aceeaşi concluzie rezultă şi din împrejurarea că, deşi organele cu atribuţii
jurisdicţionale ale partidului îşi desfăşoară activitatea pe baza unor prevederi statutare
care, în principal, trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie, dreptul de a se apăra şi o
procedură echitabilă, acestea nu pot fi considerate ca întrunind condiţiile specifice unui
tribunal independent şi imparţial, în sensul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor
726
omului şi a libertăţilor fundamentale; problema constituţionalităţii prevederilor art. 16
alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în condiţiile în care
pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective ori
a arbitrariului; în această materie, controlul judecătoresc nu poate fi realizat decât asupra
statutului şi a regularităţii desfăşurării procedurii statutare în faţa organelor cu atribuţii
jurisdicţionale ale partidului, şi nu asupra oportunităţii sancţiunii aplicate; astfel, instanţa
judecătorească învestită cu soluţionarea unei cereri prin care se contestă sancţiunea
excluderii din partid urmează să analizeze respectarea normelor statutare privind stabilirea
şi aplicarea sancţiunii şi să verifice dacă dreptul părţii la apărare şi la opinie a fost efectiv
asigurat;
- aşadar, în raport de claritatea procedurii de cenzurare a legalităţii hotărârii de
excludere, în mod legal a stabilit prima instanţă inadmisibilitatea cererii de anulare a
acestei hotărâri în raport de nefinalizarea procedurii în faţa comisiei de arbitraj; de
asemenea, corect s-a observat că, potrivit art. 9 al. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004, cu
modificările ulterioare, calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de
drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul „pierderii(ea) calităţii
de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a
fost ales” şi că în condiţiile art.12 alin.3 din Legea nr. 393/2004, cu modificările ulterioare,
în cazul prevăzut la art. 9 alin. 2 lit. h1) din aceeaşi lege, în termen de 30 de zile de la data
sesizării partidului politic, pe al cărui listă a fost ales consilierul local, prefectul constată,
prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a
acestuia şi declară vacant locul consilierului local;
Însă, atâta vreme cât procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-
a definitivat, nu se poate aprecia că reclamantul a pierdut calitatea de membru al
partidului politic pentru a fi atrasă în mod automat aplicarea art. 12 alin. 3 din Legea nr.
393/2004; însăşi legea trimite la dispoziţiile statutului partidului în privinţa condiţiilor de
dobândire sau pierdere a calităţii de membru de partid, iar sub acest aspect, art. 22 alin.
4 din statutul partidului pârât intimat prevede în mod explicit că sancţiunea (inclusiv cea
supusă analizei, prevăzută la art.18 din statut) intră în vigoare din momentul rămânerii ei
definitive, ceea ce presupune în mod necesar soluţionarea definitivă a căii de atac prevăzute
de art. 22 alin. 3 din statut coroborat cu art. 8 din regulamentul de aplicare a statutului,
inclusiv prin controlul instanţelor judecătoreşti; altfel spus, apare ca prematură sesizarea
prefectului de către partidul politic, pe a cărui listă a fost ales consilierul local, pentru a
constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei
normale a acestuia şi a declara vacant locul consilierului local, inclusiv din perspectiva
considerentelor Curţii Constituţionale ce a subliniat că problema constituţionalităţii
prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în
condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor
premise subiective ori a arbitrariului şi se impune respectarea accesului la justiţie garantat
de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.”

Având în vedere considerentele expuse în cuprinsul hotărârilor pronunţate în dosarele

anterior indicate şi îmbrăţişând prima dintre opiniile exprimate de Curtea de Apel Timişoara
– aceea că prefectul nu are abilitatea de a efectua nicio verificare privind legalitatea
hotărârii partidului politic de excludere a respectivului membru de partid, fiind obligat să

727
emită ordinul care constată situaţia de excludere şi declară locul vacant - Tribunalul Arad a
precizat că pot apărea în practică următoarele probleme:
- dacă procedura de contestare care a fost prevăzută de art. 16 al. 3 din Legea nr.
14/2003 – republicată, declarat neconstituţional prin Decizia nr. 530/2013 a Curţii
Constituţionale, este o procedură prealabilă sesizării prefectului pentru emiterea ordinului,
iar dacă această procedură este în curs de desfăşurare, atrage anularea ordinului emis în
aceste condiţii sau respingerea acţiunii în anularea ordinului prefectului ca prematură?
- ce se întâmplă dacă procedura prealabilă nu este urmată? se analizează motivele de
excludere din partid de către instanţa de judecată?
- referitor la aspectele legate de excluderea propriu-zisă a consilierului local din partid,
Tribunalul Arad consideră că analizarea legalităţii acesteia excede cu totul limitelor învestirii
instanţei sesizate cu acţiune de constatare încetare de drept a mandatului de consilier local
înainte de expirarea duratei normale a acestuia, hotărârea de retragere a sprijinului politic
şi sancţiunea excluderii din partidul politic al cărui membru a fost nefiind un act
administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
- verificarea legalităţii procedurilor statutare revine în competenţa organelor cu atribuţii
jurisdicţionale din cadrul partidului politic, după cum şi contestarea unei hotărâri de
excludere revine structurii jurisdicţionale interne competente să soluţioneze litigiul privind
decizia politică de excludere din partid;
- ce instanţă este competentă să soluţioneze acţiunile care au ca obiect doar anularea
hotărârii de excludere din partid?;
- în cazul în care există, pe lângă capătul de cerere principal de anulare a ordinului
prefectului, şi capăt de cerere accesoriu de anulare a hotărârii de excludere din partid, cum
trebuie să procedeze instanţele de contencios administrativ: disjungere şi declinare la
instanţa civilă de drept comun sau reţinere şi judecare împreună şi a capătului de cerere
accesoriu, conform art. 123 C. pr. civilă?
- instanţele de contencios administrativ sunt competente să analizeze motivele de
excludere din partid, fiind sesizate doar cu acţiunea în anularea ordinului prefectului prin
care se „ia act” de încetarea mandatului de consilier local prin pierderea calităţii de membru
al partidului politic pe a cărui listă a fost ales?
Prefectul are competenţa de a verifica dacă consilierul local sau judeţean exclus din
partid, a atacat hotărârea de excludere la forurile interioare ale partidului sau la instanţa
de judecată şi să aştepte soluţionarea acesteia, după care să emită ordinul de încetare a
mandatului? (a se vedea par. 58 din decizia nr. 45/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).
În privinţa acestei probleme, în cadrul întâlnirii trimestriale de analiză a practicii
neunitare a Curţii de Apel Timişoara şi a tribunalelor arondate din data de 28.11.2017, a fost
adoptată soluţia conform căreia: ”În situaţia în care se invocă în motivarea acţiunii chiar
nelegalitatea actelor premergătoare emiterii ordinului, respectiv nefinalizarea procedurii de
excludere din partid, instanţa are posibilitatea să analizeze nelegalitatea.” – fiind expuse şi
argumentele ce au impus respectiva soluţie.

728
 La şedinţa de secţie (din 17.12.2018) s-a stabilit că prefectul nu are obligaţia de a
verifica – la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului
alesului local – dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid
(procedură reglementată de actele constitutive şi de organizare ale partidului respectiv),
prefectul neavând decât competenţa de a constata încetarea mandatului ca urmare a
sesizării formulate de partidul pe a cărui listă a fost ales consilierul exclus din partid.
În acest sens, s-a reţinut că textul art. 12 al. 3 din Legea nr. 393/2004 („În cazul prevăzut
la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a
organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local
sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului
consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară
vacant locul consilierului local sau judeţean”) nu prevede o astfel de obligaţie în sarcina
prefectului că acesta doar ia act de sesizarea partidului cu privire la excluderea consilierului
local sau judeţean din partid.
De asemenea, faptul că prefectul ia act de încetarea mandatului de consilier
local/judeţean – îndeplinind o formalitate – este confirmat de paragraful 58 din Decizia
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 45/2017 din 12 iunie 2017, pronunţată de Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 565
din 17 iulie 2017, în care s-au reţinut următoarele:
„De altfel, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul
de a constata, respectiv de "a lua act" de încetarea mandatului de consilier local/judeţean
în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calităţii de
membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă
a fost ales. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în
vederea funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de reprezentativitate şi
legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat”.

16.2 Opinia referentului

Rezultă implicit din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei
majoritare.

16.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Deși problema de drept (respectiv, legalitatea ordinului prefectului de constatare
a încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în
cazul în care procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat)
pare să fi fost deja soluționată în cadrul instanței în urma ședințelor de secție din 28.11.2017
și 17.12.2018 ale Curții de Apel Timișoara, chestiunea trebuie discutată deoarece, pe de-o
parte, pare să suscite în continuare discuții în cadrul secției (de vreme ce a fost ridicată
pentru a fi discutată la prezenta întâlnire), iar pe de altă parte Tribunalul Arad își pune o
întrebare suplimentară care nu a primit un răspuns explicit, respectiv: care este instanța
competentă să soluționeze acțiunea în anulare îndreptată împotriva actului de excludere din
partid?

729
 Textele relevante din cuprinsul Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locale (forma
în vigoare după modificările aduse prin Legea nr. 115/2015; menționăm că în prezent Legea
nr. 393/2004 este abrogată de Codul administrativ) sunt următoarele:

Art. 9
(...)
(2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de
expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:
(...)
h^1) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei
minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales;
(...)
(3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local,
respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a
preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier.
(4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c) - e) şi h^1), hotărârea consiliului poate fi
atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la
comunicare. Instanţa se va pronunţa în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura
prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

Art. 12
(...)
(3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data
sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin
ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei
normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.

Potrivit Deciziei nr. 45/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

Dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul
că în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al
partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost
ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin,
încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la

730
sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.

Așadar, prin Legea nr. 393/2004 sunt reglementate două proceduri distincte (prima
întemeiată pe art. 9 alin. 3 și 4, iar ce-a de-a doua pe art. 12 alin. 3), având drept scop
constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calității
de consilier local, în situația pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al
organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales. Totuși, avînd în vedere decizia
ÎCCJ mai sus amintită, în continuare va fi analizată exclusiv varianta în care prefectul are
competența exclusivă de a constata încetarea mandatului alesului local.
Distinct de această procedură și prealabilă ei, Legea partidelor politice nr. 14/2003
instituie procedura excluderii din partid. Ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr.
530/2013 prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 16 alin. 3 din Legea
nr. 14/2003 (care au următorul conținut: Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al
unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit
statutului partidului), procedura excluderii din partid, în cazul în care este finalizată printr-
un act efectiv de excludere, poate fi urmată de o acțiune în justiție având drept scop
anularea acestui act. În ordine logică și, de obicei, cronologică, acțiunea îndreptată
împotriva actului de excludere este prima din cele două menționate.
Problemele ridicate de Curtea de Apel Timișoara și de Tribunalul Arad s-au născut în
contextul raportului dintre acțiunea îndreptată împotriva actului de excludere din partid și
acțiunea îndreptată împotriva ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a
calității de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic.
Cele două acțiuni au cauze și scopuri diferite rezultate din natura diferită a actelor
contestate. Astfel, actul de excludere din partid este un act de decizie (Curtea
Constituțională atrage atenția asupra distincției dintre aprecierile politice și aprecierile
întemeiate pe statutul partidului, numai cele din urmă putând face obiectul judecății în fața
instanței, datorită naturii juridice a acestora din urmă; aprecierile de natură politică ce pot
sta la baza excludirii nu pot fi cenzurate), pe când ordinul prefectului este un act
administrativ de constatare.
Așadar, dacă în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de excludere instanțele vor
verifica respectarea legalității în aplicarea statutului partidului (și, după caz, a altor
reglementări interne), în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de constatare vor
verifica dacă prefectul avea temei suficient să constate încetarea de drept (subliniem,
prefectul nu decide nimic, ci doar constată).
În cazul exercitării cu succes a acțiunii în anularea actului de excludere, consilierul local
se consideră că nu a fost niciodată exclus, drept efect al nulității actului juridic.
Natura juridică a actului de excludere din partid este una civilă deoarece partidele
politice, deși sunt persoane de drept public (nu numai pentru că acest statut le este acordat
prin lege ci pentru că, prin natura, scopul și funcția lor, acționează în domeniul public pentru
promovarea intereselor cetățenilor pe care îi reprezentintă), nu sunt autorități publice,
deoarece nu au competența să execute sau să organizeze executarea legii (atragem atenția

731
asupra distincției dintre partidele politice și Guvern sau Parlament, dat fiind faptul că fiecare
entitate are un regim juridic distinct).

16.3.2 Având în vedere considerațiile de mai sus, trecem la soluționarea problemelor

concrete ridicate de cele două instanțe.
Se observă că există mai multe ipoteze.
(a) În primul rând, luăm în considerare situația în care consilierul local nu a contestat
actul de excludere din partid. Așa fiind, va trebui să accepte caracterul definitiv al
excluderii, care nu mai poate fi pus în discuție în cadrul acțiunii îndreptate împotriva
ordinului prefectului deoarece excede obiectului acesteia.
(b) În ipoteza în care a fost promovată acțiune în anularea actului de excludere și,
concomitent sau subsecvent, acțiune împotriva actului de constatare a excluderii (ordinul
prefectului) - dacă un astfel de act de constatare a fost emis, deși acțiunea în anularea
actului de excludere nu fost finalizată prin hotărâre judecătorească definitivă - instanțele
vor trebui să anuleze actul de constatare ca prematur (așadar, nu acțiunea este prematură
ci ordinul prefectului). Numai așa se va da efect deplin și util Deciziei Curții Constituționale
nr. 530/2013. Într-adevăr, în cazul în care acțiunea îndreptată împotriva actului de
constatare ar fi respinsă (fie ca neîntemeiată, fie ca prematură), iar ulterior acțiunea în
anularea actului de excludere ar fi admisă prin hotărâre judecătorească definitivă, decizia
Curții Constituționale ar fi lipsită de orice efect util în intervalul de timp dintre cele două
hotărâri judecătorești definitive, la care se adaugă intervalul necesar pentru revizuire 122 (în
cazul în care acțiunea împotriva actului de constatare a fost respinsă ca neîntemeiată) sau
pentru promovarea unei noi acțiuni în anularea actului de constatare (dacă acțiunea a fost
respinsă ca prematură).
În cazul acțiunilor în anularea actului de constatare, eventualele apărări formulate de
consilierul local împotriva actului de excludere vor trebui respinse ca excedând obiectului
cauzei, de vreme ce obiectul celor două acțiuni este diferit.
Așadar, în toate situațiile, ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 530/2013, care
este obligatorie nu numai pentru instanțe, ci și pentru autoritățile publice, prefectul și/sau
consiliul local vor trebui să ia în considerare acțiunea în anulare a actului de excludere din
partid și, în cazul exercitării acesteia, să amâne constatarea excluderii până la respingerea
definitivă a acțiunii (bineînțeles, dacă acțiunea va fi exercitată cu succes, nu va mai fi caz
de constatare a excluderii). Instanțele sunt ținute să verifice acest aspect.
(c) În ipoteza în care se formulează acțiuni cu două capete de cerere, unul împotriva
actului de excludere, altul împotriva actului de constatare a excluderii, instanța de
contencios administrativ competentă va trebui să le disjungă și să decline competența de
soluționare a cererii de anulare a actului de excludere în favoarea instanței civile, deoarece
actul de excludere nu este act administrativ (nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2

122
Adăugăm că, dacă nu se cere revizuirea sau dacă aceasta este respinsă pentru orice considerente, hotărârile judecătorești
vor produce efecte contradictorii deoarece, în același timp și sub același raport, persoana în cauză va fi consilier local ca efect
al nulității actului de excludere și nu va fi consilier local ca efect al actului de constatare a excluderii, situație care ar fi de
dorit să nu fie provocată de instanțe.
732
alin. 1 lit c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 dat fiind faptul că nu este
emis de o autoritate publică).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea

nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid
este instanța civilă.
Prefectul nu poate constata excluderea din partid anterior rămânerii definitive a
hotărârii judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.

16.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu există jurisprudență în domeniu.

16.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

➢ Adiacent problemei supuse dezbaterii, participanții au pus în discuție natura juridică

a actului de excludere din partid, fiind agreată opinia conform căreia actul în cauză este un
act civil;

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM modificată astfel:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid
este instanța civilă.
Prefectul constată excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii
judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.

733
 17. Natura juridică a procesului-verbal prin care o administrație bazinală de apă a
stabilit în sarcina unei societăți obligația de plată a unei sume de bani până la un
anumit termen, cu titlu de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei
suprafețe de apă (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet,
17 decembrie 2020, pg. 103)

17.1 Practica judiciară

Soluții juridice
Într-o primă opinie, majoritară, se consideră că sunt inadmisibile contestaţiile
reclamantelor îndreptate împotriva procesului-verbal privind recuperarea costurilor –
contravaloare lipsă folosinţă deoarece acest act nu cunoaşte o reglementare expresă, astfel
că nu este act administrativ, în timp ce, potrivit opiniei minoritare, procesul-verbal
menționat este act administrativ.
În prima opinie se consideră că sunt inadmisibile contestaţiile reclamantelor îndreptate
împotriva procesului-verbal privind recuperarea costurilor – contravaloare lipsă folosinţă
deoarece acest act nu cunoaşte o reglementare expresă, spre deosebire de alte categorii de
acte încheiate de administraţiile bazinale din subordinea Administraţiei Naţionale „Apele
Române”, ca de exemplu procesul-verbal de constatare a depăşirii concentraţiilor admise
ale poluanţilor din apele evacuate sau procesul-verbal de constatare a abaterilor ce sunt
prevăzute în mod expres de art. 1 din Ordinul nr. 1725/2010 pentru modificarea şi
completarea anexelor nr. 1 - 5 la abonamentul-cadru de utilizare/exploatare, aprobat prin
Ordinul ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 798/2005.
În mod obişnuit, stabilirea valorii de contribuţie pentru utilizarea resurselor de apă se
realizează în temeiul abonamentelor/contractelor pe care Administraţia Naţională a Apelor
Române o percepe de la diverşi beneficiari ce utilizează resurse de apă. Astfel, potrivit art.
9 alin. (5) din contract, facturarea se va face la nivelul cantităţilor de apă evacuate,
recunoscute de părţi prin procesul-verbal, iar la punctul 10 se prevede că procesul-verbal de
recepţie şi facturile încheiate în condiţiile art. 9 sunt considerate ca fiind acceptate şi
recunoscute de beneficiar şi fac dovada caracterului cert, lichid şi exigibil al datoriei.
În speţă, însă între părţile din litigiu, respectiv administraţia bazinală, pe de o parte,
şi utilizatorii resurselor de apă, pe de altă parte, nu există contracte/abonamente valabile,
cele existente fiind expirate.
În consecinţă, prin decizii de ordin intern instituţia pârâtă a hotărât ca recuperarea
prejudiciilor să aibă loc prin emiterea acestor procese-verbale urmate de întocmirea unor
facturi. Însă, neavând ca izvor convenția părţilor, creanțele cuprinse în procesele-verbale
de recuperare a costurilor nu se bucură de caracterul executoriu, prevăzut la art. 81 alin. 3
din Legea nr. 107/1996.
În aceste condiţii, singurele posibilităţi de a recupera contravaloarea prejudiciilor
produse prin lipsa folosinței sunt cele conferite fie de dreptul comun pe calea unei acţiuni
în răspundere civilă, fie cu ocazia constatării unor abateri, când odată cu stabilirea mărimii
acesteia se va calcula şi nivelul penalităţilor (vezi Anexa 4 pct. A. 3 şi Anexa nr. 5 pct. 3
Tabel din Ordinul nr. 1725/2010).
734
 Pe cale de consecinţă, procesul-verbal privind recuperarea costurilor – contravaloare
lipsă folosinţă nu prezintă caracteristicile unui act administrativ în sensul prevăzut de art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică să fie încheiat regim de putere publică, în
vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi care să dea naştere,
să modifice sau să stingă de la sine raporturi juridice, acesta având doar valoarea unei simple
notificări a debitoarei cu privire la suma solicitată sau, eventual, un act cu caracter
premergător încheierii unui proces-verbal de constatare a unei abateri.
În a doua opinie se consideră că procesul-verbal este un act administrativ potrivit art.
2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 faţă de consecinţele produse, respectiv emiterea unei facturi,
naşterea obligaţiei în sarcina reclamantei de achitare a unor sume de bani, stabilirea unui
termen de 15 zile de îndeplinire benevolă a obligaţiei de plată.
S-a mai arătat că, în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 107/2002, Administrația Națională «Apele Române» este instituție publică de
interes național, cu personalitate juridică, având ca scop cunoașterea, protecția, punerea în
valoare și utilizarea durabilă a resurselor de apă, monopol natural de interes strategic,
precum și administrarea infrastructurii Sistemului național de gospodărire a apelor, care își
desfășoară activitatea la nivel teritorial prin administrațiile bazinale de apă aflate în
subordine. Printre alte atribuții principale, Administrația Națională «Apele Române» are ca
atribuție, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) lit. j) din ordonanță, alocarea dreptului de
utilizare a resurselor de apă de suprafață și subterane, în toate formele sale de utilizare, cu
potențialele lor naturale, cu excepția resurselor acvatice vii, pe bază de abonamente,
conform prevederilor Legii apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare,
și a serviciilor comune pe bază de contracte economice încheiate cu utilizatorii de apă și cu
alți beneficiari, fiind, așa cum este prevăzut și la alin. (3), operator unic pentru resursele de
apă de suprafață naturale sau amenajate, indiferent de deținătorul cu orice titlu al
amenajării, și pentru resursele de apă subterană, indiferent de natura lor și a instalațiilor
aferente, scop în care alocă dreptul de utilizare a resurselor de apă cu potențialele lor
naturale.
În vederea gospodăririi cantitative și calitative a apelor, legiuitorul a creat un
mecanism economic specific domeniului gospodăririi durabile a resurselor de apă, prevăzut
în anexa nr. 3, ce include sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi, și
care, în conformitate cu art. 4 alin. (3) al ordonanței de urgență, se aplică de Administrația
Națională «Apele Române». În anexa VI lit. B pct. 3 la ordonanța de urgență este prevăzut
cuantumul penalităților datorate pentru utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament
de utilizare/exploatare.
În acest cadru legislativ care prevede expres aplicarea de penalități de către
administrațiile bazinale de ape pentru utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament de
utilizare/exploatare, procesul-verbal prin care o administrație bazinală de apă a stabilit în
sarcina unei societăți obligația de a plăti o sumă de bani până la un anumit termen, cu titlu
de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei suprafețe de apă, are natura unui act
administrativ emis de o instituție publică de interes național în scopul executării sau
organizării executării legii, act emis cu putere publică ce produce prin el însuși efecte
735
juridice. Procesul-verbal menționat se circumscrie definiției date de legiuitor actului
administrativ deoarece generează raporturi juridice ca urmare a constatărilor conținute și a
stabilirii obligației concrete în sarcina societății reclamante, de a plăti o sumă de bani într-
un anumit termen.
Împrejurarea că prin decizii de ordin intern instituţia pârâtă a hotărât ca recuperarea
prejudiciilor cauzate prin utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament de
utilizare/exploatare să aibă loc prin emiterea de procese-verbale prin care au fost stabilite
despăgubiri, nu penalități, sau că în procesul-verbal este menționat că „Prezenta reprezintă
procedura de conciliere în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004” nu
schimbă natura juridică a lor, ci subliniază caracterul de act administrativ al procesului-
verbal, societatea debitoare având obligația de a se conforma solicitării administrației
bazinale de apă.
În condițiile în care, în scopul punerii în aplicare a Anexei nr. 3 a Ordonanței de urgență
a Guvernului nr. 107/2002, anexă ce reglementează mecanismul economic specific
domeniului gospodăririi cantitative şi calitative a resurselor de apă, administrația bazinală
de apă a instituit, în regim de putere publică, prin hotărâre, un mecanism de recuperare a
costurilor pentru prestarea serviciilor comune de gospodărire a apelor privind
utilizarea/exploatarea resurselor de apă pentru practicarea activităților de acvacultură fără
contract/abonament, în acumulările aflate în administrarea sa, procesele-verbale emise în
baza acestei hotărâri sunt acte administrative emise în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere obligației de
a plăti o sumă de bani până la un anumit termen, neîndeplinirea solicitării de plată putând
atrage răspunderea contravențională a societății în conformitate cu dispozițiile art. 88 alin.
(1) lit. b) raportat la art. 87 alin. (1) pct. 47 din Legea apelor nr. 107/1996.

17.2 Opinia referentului

Redactorul referatului împărtășește a doua opinie. Procesul-verbal privind recuperarea
costurilor – contravaloare lipsă folosinţă, emis de o administraţie bazinală de apă, prin care
s-a stabilit în sarcina reclamantelor plata anumitor sume de bani în urma
utilizării/exploatării resurselor de apă pentru practicarea acvaculturii fără contract de
închiriere şi fără abonament de utilizare/exploatare este un act administrativ potrivit art. 2
lit. c) din Legea nr. 554/2004 faţă de consecinţele produse: emiterea unei facturi, naşterea
obligaţiei în sarcina reclamantei de achitare a unor sume de bani, stabilirea unui termen de
15 zile de îndeplinire benevolă a obligaţiei de plată.

17.3 Opinia formatorului INM

17.3.1 Chestiuni prealabile
Deși Curtea de Apel Iași ridică o singură problemă de drept, rezultă din cuprinsul celor
două opinii menționate la pct. 9.1 că în discuție sunt, în realitate, două chestiuni
problematice:
- natura juridică a ”proceselor-verbale privind recuperarea costurilor – contravaloare
lipsă folosinţă” emise de Administrația Națională ”Apele Române” (ANAP) în raport cu
736
dispozițiile Legii apelor nr. 107/1996 și a OUG nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei
Naţionale "Apele Române" pentru recuperarea prejudiciului cauzat de persoane fizice sau
juridice care folosesc fără abonament de utilizare/exploatare resursele de apă aflate în
administrarea ANAP;
- admisibilitatea acțiunilor îndreptate împotriva acestor procese verbale.
Cele două probleme sunt distincte deoarece admisibiliatea acțiunilor presupune
verificări în fapt și în drept asupra efectelor reale ale proceselor verbale, pe când natura
juridică a acestora reprezintă doar o chestiune de drept. Altfel spus, dacă un proces verbal
(și, în general, orice alt act) nu este act administrativ (potrivit unei analize în drept) dar în
realitate produce efectele juridice specifice actului administrativ, acțiunea îndreptată
împotriva actului este admisibilă iar actul trebuie anulat tocmai pentru a stopa producerea
de efecte juridice pentru viitor.
17.3.2 Soluționarea problemelor de drept
În vederea atingerii obiectivelor Legii apei nr. 107/1996, dispozițiile art. 80 – 853 din
Lege reglementează un așa numit ”mecanism economic” care instituie ”principiul
recuperării costurilor serviciilor de apă, inclusiv costuri implicate de mediu şi de resursă,
pe baza analizei economice (...) şi cu respectarea principiului poluatorul plăteşte (cf. art.
80 alin. 11 din Lege).”
În acest sens, art. 81 reglementează un sistem de ”contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife
şi penalităţi specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă” iar în cadrul acestui
sistem ANAP îşi constituie veniturile proprii dintr-o contribuţie specifică de gospodărire a
apelor plătită lunar de către toţi utilizatorii resurselor de apă pe baza facturii fiscale emise,
conform abonamentului de utilizare/exploatare încheiat în acest sens, care constituie titlu
executoriu, din plăţile pentru serviciile comune de gospodărire a apelor, din penalităţi
specifice activităţii de gospodărire a apelor, din tarife pentru avizele, autorizaţiile,
notificările pe care le poate emite sau pe care este împuternicită să le emită, precum şi din
majorările de întârziere aplicate în conformitate cu prevederile legale în materie (cf. art.
81 alin. 3 din Lege).
Mecanismul economic este detaliat de Anexa 3 din OUG nr. 107/2002. Potrivit art. 3
din această Anexă, [d]reptul de a utiliza resursele gestionate de Administraţia Naţională
"Apele Române", ca instituţie publică, se obţine în baza abonamentului de
utilizare/exploatare încheiat cu operatorul unic. Conținutul abonamentului este
reglementat de Ordinul ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 798/2005. Rezultă din
conținutul acestuia că abonamentul reprezintă un contract administrativ care instituie
drepturi și obligații pentru utilizator și pentru ANAP.
Potrivit art. 81 alin. 32 din Legea nr. 107/1996, [c]reanţele reprezentând venituri
proprii ale Administraţiei Naţionale "Apele Române", potrivit prevederilor art. 81 din
prezenta lege şi ale anexei nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind
înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", aprobată cu modificări prin Legea nr.
404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, se execută prin organe de executare
proprii, abilitate în conformitate cu Codul de procedură fiscală. Administraţia Naţională
"Apele Române" elaborează metodologia privind executarea creanţelor reprezentând
737
venituri proprii ale Administraţiei Naţionale "Apele Române", care se aprobă prin ordin al
conducătorului autorităţii publice centrale în domeniul apelor.
Din interpretarea coroborată a tuturor acestor dispoziții rezultă că dreptul de utilizare
a resurselor de apă gestionate de ANAP se obține prin plata unei contribuții către ANAP, în
baza unui abonament, care reprezintă un contract administrativ. ANAP emite o factură
fiscală care constituie titlu executoriu și care, la nevoie, se execută prin organele proprii ale
ANAP. În acord cu prima opinie, nu credem că mecanismul poate fi extins la situații născute
din delicte, respectiv din folosirea resurselor de apă gestionate de ANAP fără încheierea
abonamentului. Factura fiscală este titlu de creanță și poate fi executată de organele proprii
ale ANAP tocmai pentru că rezultă dintr-un contract. Atunci când contractul lipsește,
respectiv când utilizarea/exploatarea resurselor de apă prezintă caracter litigios, factura
fiscală nu mai este titlu executoriu deoarece lipsește o prevedere legală care să-i confere
un astfel de caracter. De asemenea, lipsa unei prevederi legale face ca ANAP să nu poată
emite un act administrativ prin care să dea naștere obligației de plată a contribuției în
sarcina unei persoane deoarece actele administrative se emit pentru organizarea executării
legii sau pentru executarea în concret a acesteia și nu pentru completarea ei.
De aceea, ”procesele-verbale privind recuperarea costurilor – contravaloare lipsă
folosinţă” (sau orice altă denumire ar primi) nu au natura juridică a unor acte administrative
emise în executarea dispozițiile Legii nr. 107/1996 și a OUG nr. 107/2002.
Așa fiind, dacă ANAP dă proceselor verbale regimul juridic al actelor administrative,
acestea trebuie anulate. Respingerea acțiunii ca inadmisibile (așa cum afirmă prima opinie
în baza analizei, altfel corecte, a dispozițiilor legale relevante) ar permite ca procesele
verbale să producă efectele juridice ale actelor administrative deși nu sunt așa ceva.
Acțiunea este într-adevăr inadmisibilă doar dacă, raportat la conținutul concret al proceselor
verbale și la regimul juridic pe ANAP îl dă în realitate acestora, procesele verbale nu
reprezintă mai mult decât o formă de rezolvare amiabilă a unei situații litigioase.
Din datele comunicate rezultă că instanțele nu au verificat dacă procesele verbale în
discuție produc în realitate efectele juridice ale actului administrativ. Este necontestat că
atunci când există abonament, contribuția și penalitățile reprezintă venituri proprii ale
ANAP, iar factura emisă în temeiul abonamentului (factură în care sunt înscrise contribuția
și eventualele penalități) reprezintă titlu executoriu (cf. art. 81 alin. 3 din Legea nr.
107/1995) care se execută prin organele proprii ale ANAP (cf. art. 81 alin. 3 2 din aceiași
lege). Dacă, în mod similar, în temeiul ”proceselor-verbale privind recuperarea costurilor –
contravaloare lipsă folosinţă” se emit facturi care se execută de organele proprii ale ANAP
(chestiune care presupune o verificare în fapt a conținutului concret al actului și a practicii
administrative a ANAP), atunci procesele verbale produc efectele juridice specifice actelor
administrative deși, după cum s-a arătat, nu sunt conforme legii.
Dacă însă astfel de procese verbale reprezintă doar înscrisuri constatatoare a
pretențiilor ANAP și care, în caz că plata despăgubirii nu este făcută de bună voie, vor fi
urmate de acțiuni în justiție (spre exemplu, într-un fel asemănător acțiunilor promovate de
Inspectoratul de Stat în Construcții pentru încasarea cotelor reglementate de art. 30 din

738
Legea nr. 50/1991 și art. 43 din Legea nr. 10/1995; vezi problema 6 de mai sus), atunci, într-
adevăr, acțiunile îndreptate împotriva acestora sunt inadmisibile.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Procesele verbale emise de Administraţia Naţională "Apele Române", referitoare la
despăgubiri pentru neîncheierea abonamentului și neplata contribuției pentru utilizarea sau
exploatarea resurselor de apă aflate în gestiunea acesteia, nu reprezintă acte
administrative.
Acțiunea în anulare exercitată împotriva proceselor verbale este admisibilă dacă,
raportat la conținutul concret și la regimul juridic pe care Administraţia Naţională "Apele
Române" îl dă acestora, procesele verbale produc în fapt efectele juridice specifice actului
administrativ.

17.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

17.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanţii au agreat opinia formatorului INM.

Notă
A se vedea pentru comparație și Decizia nr.14 din 5 martie 2018 (Dosar nr.2875/1/2017)
prin care s-a admis sesizarea formulată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ
și fiscal, în dosarul nr. 27182/215/2016, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile șis-a
stabilit că:
1. Natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de
utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele
Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările
ulterioare, este aceea de act administrativ.
2. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3
la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 raportat la dispozițiile art. 7 alin. (1)
și (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea prin care se
rezolvă plângerea este supusă numai căii de atac a apelului.

18. Cerere de acces la informaţii de interes public (Minuta Întâlnirii preşedinţilor

secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 108)

18.1 Practica judiciară

739
 Ipoteza care a generat dezbaterea problemei juridice:
Practica neunitară a fost generată de acţiunile formulate de către un agent economic
care a solicitat Curții de Conturi comunicarea unor aspecte legate de petiția formulată,
respectiv numărul sub care aceasta a fost înregistrată sau dacă, în urma respectivei petiții,
Curtea de Conturi a demarat vreun control, cum a fost soluționat această petiţie şi dacă
petiția adresată a fost inclusă în programul de activitate al Curții de Conturi.
Altfel spus, reclamanta a solicitat pârâtei Curtea de Conturi comunicarea unei
confirmări scrise privind primirea plângerii împotriva unei unităţi spitaliceşti și împotriva
Institutului National de Sănătate Publică București și comunicarea unei confirmări scrise
privind includerea sesizării în programul de activitate al Curții de Conturi a României.
După caz, pârâta Curtea de Conturi nu răspunde solicitării adresate ori exprimă un refuz
de comunicare a informaţiilor pretinse, situaţie în care reclamanta s-a adresat tribunalului
cu un litigiu grefat pe dispozițiile Legii nr. 544/2001.
Astfel, într-o opinie, s-au pronunţat soluţii de respingere a acţiunilor, având ca obiect
solicitarea de comunicare a informațiilor de interes public, formulate de reclamantă.
Într-o altă opinie, s-au pronunţat soluţii de admitere a acţiunilor, având ca obiect
solicitarea de comunicare a informațiilor de interes public, formulate de reclamantă.
O primă chestiune esențială ridicată în acest gen de litigii este natura informațiilor
pretins a fi comunicate, respectiv dacă acestea reprezintă informaţii de interes public, fiind
deci admisibil demersul judiciar fondat pe dispozițiile Legii nr. 544/2001, sau accesul la
respectivele informaţii ar fi trebuit pretins în condiţiile O.G. nr. 27/2002 privind
reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor.
De asemenea, esenţial este a observa obiectul petiţiei adresate Curţii de Conturi,
această împrejurare generând deopotrivă pronunțarea unor soluții diferite.
Astfel, acțiunea reclamantei a fost respinsă ca nefondată, fie în primă instanță, fie în
recurs, ca urmare a admiterii recursului formulat de Curtea de Conturi.
Aceste soluții s-au bazat în esență pe următoarele argumente:
Trebuie făcută distincţie între accesul la informaţii de genul celor solicitate de
reclamantă, informaţii care privesc inclusiv date cu caracter personal şi pe care aceasta
doreşte să le folosească în interes personal, interes pe care îl şi afirmă de altfel, în temeiul
liberului acces la informaţiile de interes public, şi accesul la astfel de informaţii în temeiul
dreptului de petiţionare, în care reclamanta – cu justificarea unui interes personal, dovedit
– solicită concursul instanţei în rezolvarea petiţiei sale.
Reclamanta a înţeles să folosească instrumentul Legii nr. 544/2001 pentru chestiuni
care nu ţin de aplicabilitatea acestei legi, în folosul şi interesul său personal, pentru care
are însă deschisă calea petiţiei, reglementată de O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea
activităţii de soluţionare a petiţiilor, pretenţiile sale constituind în fapt petiţii.
Or, pe lângă conţinutul diferit al informaţiilor de interes public în raport de cele vizând
informaţiile de interes personal, atât procedura de soluţionare a petiţiilor, cât mai ales
procedura de contestare a răspunsului primit sunt diferite, inclusiv normele de competenţă
şi timbraj.

740
 Distincţia între sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004 şi cea a OG nr. 27/2002 este o
chestiune foarte delicată; într-o speţă precum cea de faţă, testul se face prin aprecierea
persoanelor care pot avea acces la astfel de informaţii; astfel, nu e suficient ca ele să fie
accesibile doar petentului reclamant sau unui grup restrâns de persoane, care pot justifica
un interes, pentru că într-o asemenea situaţie vorbim de informaţii de interes personal, la
care nu poate avea acces absolut orice persoană, fără a justifica niciun interes sau legătură
cu aspectele vizate; pentru a fi incidente prevederile Legii nr. 544/2001 trebuie ca aspectele
vizate să poată fi comunicate, fără niciun fel de restricţii (cum ar fi cele derivând din nevoia
de protecţie a datelor cu caracter personal), oricărei persoane care le solicită, fără a fi
nevoie să invoce vreo legătură sau interes cu aspectele vizate.
Prin urmare, cererea reclamantei, care supune atenţiei problema sa personală și
cererea sa personală, nu intră sub incidenţa Legii nr. 544/2001, având un cu totul alt regim
juridic, astfel că refuzul pârâtei Curtea de Conturi de comunicare nu este unul nejustificat.
Statuând în sensul lipsei caracterului de informații de interes public a cererilor
reclamantei, nu se mai impune analiza eventualei incidența a vreunuia sau mai multora
dintre cazurile de exceptare de la caracterul accesibil publicului, instituit de art. 12 din
Legea nr. 544/2001 și nici analiza celorlalte motive de nelegalitate, cu caracter de
subsidiaritate, pentru ipoteza în care s-ar fi apreciat în sensul naturii lor de informații de
interes public.
Instanțele de judecată au mai apreciat că, indiferent de temeiul de drept invocat de
reclamantă, instanţa era datoare să dea o corectă calificare cererii de chemare în judecată.
Observând conţinutul cererilor, Curtea a apreciat că acestea reprezintă în fapt sesizări
(petiţii), nefiind veritabile cereri de comunicare a unor informaţii de interes public.
Pe de o parte, dovada înregistrării cererilor la instituţia pârâtă nu se încadrează în
categoria informaţiilor de interes public, astfel cum sunt definite de Legea nr. 544/2001, ci,
dimpotrivă, sunt informaţii ce privesc exclusiv pe reclamantă, nefiind accesibile altor
persoane.
Pe de altă parte, s-a constatat că la dosar a fost depusă de reclamantă dovada
comunicării cererilor, prin serviciul de curierat rapid, situaţie în care, în imposibilitatea
comunicării acestor cereri, reclamanta ar fi aflat, în momentul restituirii acestora de către
serviciul de curierat rapid.
În ceea ce priveşte solicitarea unei confirmări scrise privind includerea sesizării în
programul de activitate al Curţii de Conturi, nici aceasta nu face parte din categoria
informaţiilor de interes public.
Mai mult, actele întocmite şi/ sau emise de structurile Curţii de Conturi au caracter
public numai după încheierea procedurilor de valorificare prevăzute în Regulament (pct.542
din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de
Conturi).
Ca atare, cererea formulată de reclamantă, în raport de conţinutul acesteia, nu se
circumscrie dispoziţiilor Legii nr. 554/2001, astfel încât pârâta nu poate fi obligată la
comunicarea informaţiilor solicitate de reclamantă.

741
 Curtea de Apel a mai constatat că informaţia solicitată de reclamantă nu se referă la
informaţii de interes public, pe care autoritatea–pârâtă ar fi avut obligaţia de a le comunica
oricărei persoane, în temeiul art. 6 din Legea nr. 544/2001, ci se referă la confirmarea
înregistrării unor plângeri ale reclamantei, pentru care interesul de a obţine astfel de
informaţii aparţine doar reclamantei.
Prin urmare, instanţa de fond a apreciat greşit că ar fi vorba de informaţii de interes
public şi că autoritatea–pârâtă ar fi avut obligaţia de a le comunica în baza Legii nr.
544/2001.
Mai mult, reclamanta a ataşat cererii de chemare în judecată dovada comunicării
cererilor către autoritatea pârâtă printr-un serviciu de curierat, astfel că nu-i mai erau
necesare alte confirmări din partea autorităţii pârâte.
Referitor la criticile recurentei privind soluţia instanţei de fond de obligare a pârâtei
la comunicarea unei confirmări scrise privind includerea sesizării în programul de activitate
al Curţii de Conturi a României, Curtea reţine, ca şi în cazul de mai sus, că solicitarea
reclamantei nu se referă la comunicarea unor informaţii de interes public.
În acest sens, Curtea a reţinut că, în baza Legii nr. 554/2001, o persoană are dreptul
de a obţine informaţii care privesc activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi
publice sau instituţii publice, fiind vorba de informaţii pe care le deţine autoritatea publică.
Nu aceasta este situaţia în cazul de faţă, în care reclamanta nu doreşte obţinerea unor
informaţii privind programul de activitate al autorităţii pârâte, astfel cum acesta a fost
întocmit de autoritatea pârâtă, ci doreşte ca sesizările sale referitoare la Spitalul Municipal
... şi Spitalul Clinic Judeţean ... să fie incluse în programul de activitate al pârâtei.
Prin urmare, ceea ce solicită reclamanta în baza Legii nr. 544/2001, nu se încadrează
în prevederile acestei legi, ci reclamanta urmăreşte obţinerea unei anumite soluţii cu privire
la sesizările sale, ce nu poate fi obţinută în baza temeiului juridic invocat de reclamantă, ci
doar în urma formulării unei acţiunii întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea
nr.554/2004 prin care reclamanta ar invoca o vătămare produsă prin modalitatea de
soluţionare a petiţiilor adresate.
Curtea de Apel a mai reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 3 alin. (1), alin. (2) şi alin. (3)
din Legea nr. 94/1992, conform cărora:
„(1) Curtea de Conturi decide în mod autonom asupra programului său de activitate.
(2) Controalele Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprite decât de
Parlament şi numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege.
(3) Hotărârile Camerei Deputaţilor sau ale Senatului, prin care se cere Curţii de Conturi
efectuarea unor controale, în limitele competenţelor sale, sunt obligatorii. Nicio altă
autoritate publică nu o mai poate obliga”.
Activitatea autonomă a Curţii de Conturi este reglementată şi de pct. 25-26 din
Regulamentul privind organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi,
precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi:
„25. Curtea de Conturi decide în mod autonom asupra programului propriu de
activitate, astfel cum este prevăzut în art. 3 alin. (1) din lege. 26. Activitatea specifică a

742
Curţii de Conturi se desfăşoară pe baza programului anual de activitate, aprobat de plenul
Curţii de Conturi„
În ceea ce priveşte procedura în baza căreia îşi desfăşoară activitatea autoritatea
publică pârâtă, Curtea a reţinut că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 „Curtea de
Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public”, iar conform pct.13 din
Regulamentul privind organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi,
principalele activităţi specifice ale Curţii de Conturi sunt cele de audit public extern. Auditul
public extern cuprinde: auditul financiar, auditul performanţei şi auditul de conformitate
(controlul).
Din coroborarea acestor dispoziţii, Curtea a reţinut, pe de o parte, că printre
activităţile pe care le desfăşoară autoritatea publică pârâtă nu se regăseşte şi cea de a emite
confirmări scrise ale primirii petiţiilor, în condiţiile în care numerele de înregistrare a
acestora reprezintă o dovadă certă a înregistrării în cadrul autorităţii publice, iar, pe de altă
parte, solicitările reclamantei nu intră în sfera noţiunii de „informaţie de interes public” (în
accepţiunea Legii nr. 544/2001) întrucât actele întocmite şi/sau emise de structurile Curţii
de Conturi au caracter public numai după încheierea procedurilor de valorificare prevăzute
în Regulament (pct. 542 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor
specifice Curţii de Conturi).
La nivelul Curții de Apel au fost identificate și soluții contrare, respectiv de respingere
a recursului Curții de Conturi, cu consecința menținerii hotărârii instanței de fond care a
obligat pârâta la comunicarea informațiilor de interes public solicitate.
Astfel, Curtea de Apel a decis că niciuna dintre informaţiile care fac obiectul solicitării
nu constituie obiectul unor drepturi de proprietate intelectuală ori industrială, protejate
prin dispoziţiile legale menţionate.
Curtea de Conturi a României este autoritate sau instituţie publica, in sensul art. 2 lit.
a din Legea 544/2001, întrucât „utilizează sau administrează resurse financiare publice”,
aceasta împrejurare rezultând din sumele de la bugetul de stat alocate acesteia, coroborat
cu dispoziţiile art.1 din Legea nr. 500/2002.
Comunicarea unei confirmări scrise privind primirea plângerilor menționate și
comunicarea unei înscris privind includerea sau neincluderea sesizării în programul de
activitate al Curții de Conturi a României sunt informaţii care privesc activităţile pârâtei, în
calitate de instituţie publică, respectiv activitatea de înregistrare a petițiilor formulate în
baza OG nr. 27/2002.
Referitor la afirmaţia recurentei-pârâte că reclamanta trebuia să folosească căile de
atac speciale recunoscute de O.U.G. nr. 34/2006 ori Legea nr. 101/2016, Curtea a considerat
că aceasta este neîntemeiată, de vreme ce reclamanta nu a formulat o contestaţie cu privire
la o licitaţie publica pentru a fi trimisă pentru soluţionare la CNSC.
Nici motivul privind necompetența instanței de a obliga pe pârâtă să efectueze acțiuni
de control la anumite entități publice nu este întemeiat, de vreme ce prima instanță, prin
sentința recurată, nu a obligat pe pârâta la efectuarea unor asemenea acțiuni, ci doar la
comunicarea unor informații publice solicitate de reclamantă.
743
 Hotărârile judecătorești invocate în favoarea sa de recurenta-pârâtă nu produc efecte
juridice în prezenta cauză, deoarece obiectul acestora este diferit, fiind vorba de solicitări
de informaţii diferite, unităţi sanitare diferite și produse diferite.
De asemenea, soluţii de admitere a acţiunii au fost identificate la nivelul tribunalului
Secţia CAF s-au reţinut că reclamanta a solicitat pârâtului ca, în termenul legal instituit de
art. 7 din Legea nr. 544/2001, respectiv 10 zile sau cel mult 30 de zile de la înregistrarea
solicitării, să comunice dacă a primit sesizarea privind DSP ... şi împotriva Spitalului
Municipal ... şi dacă a inclus această sesizare în programul de activitate al Curţii de Conturi
a României pentru a se întreprinde măsurile legale care se impun.
Aceste cereri au fost recepţionate de Curtea de Conturi a României la data de
06.02.2018, respectiv la 15.02.2018, fără ca instituţia publică să comunice reclamantei
informaţiile solicitate de acesta prin cererile anterior prezentate.
Reţinând prevederile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 544/2001, raportând aceste
prevederi legale la circumstanţele speţei, reţinând că reclamanta a solicitat pârâtului
informaţii care privesc activitatea celui din urmă, fiindu-i astfel solicitate pârâtei informaţii
de interes public, în accepţiunea dată de lege (art. 2 din Legea nr. 544/2001), luând act că
pârâta nu a răspuns solicitării formulate de reclamant, în termenul prevăzut de art. 7 din
Legea nr.544/2001, a constatat Tribunalul că reclamanta s-a adresat în mod întemeiat
instanţei de contencios administrativ în condiţiile prescrise de art. 22 din Legea nr.
544/2001, legea specială privind liberul acces la informaţiile de interes public, respectiv art.
1 şi 8 din legea generală, nr. 544/2004, a contenciosului administrativ.
Potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public, prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care priveşte
activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi sau instituţii publice, definite la lit. a
- orice autoritate sau instituţie publică, precum şi orice regie autonomă care utilizează
resurse financiare publice, iar accesul liber la aceste informaţii nu poate fi îngrădit conform
art. 1.
Curtea de Conturi a României este inclusă în categoria instituţiilor obligate să comunice
informaţii de interes public, fiind finanţate din fonduri publice, conform art. 6 din Legea
nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
Totodată, informaţiile pe care le-a cerut reclamanta de la pârât au caracter de
informaţii publice în sensul Legii nr. 544/2001, privind activitatea instituţiei publice.
Tribunalul a constatat că pârâta a refuzat în mod nejustificat să comunice
reclamantului informaţiile solicitate: a primit instituţia publică sau nu sesizarea reclamantei
+ a inclus instituţia publică sau nu sesizarea reclamantei în programul de activitate al Curţii
de Conturi a României.
Prin urmare, în condiţiile în care nu s-a comunicat un răspuns solicitărilor reclamantului
care vizează informaţii de interes public, Tribunalul a constatat că sunt întrunite condiţiile
art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, iar cererea este întemeiată.
În raport de litera şi spiritul legii incidente – Legea nr. 544/2001, privind liberul acces
la informaţiile de interes public – Tribunalul a constatat neîntemeiată apărarea pârâtei
deoarece:
744
 Prin art. 1 din Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public,
legiuitorul român a recunoscut accesul liber şi neîngrădit al persoanei la informaţii de interes
public, unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţile
publice.
Această recunoaştere are ca temei art. 31 (Dreptul la informaţie) din Constituţia
României, potrivit cu care, „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes
public nu poate fi îngrădit.”
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public reprezintă un
cadru juridic fundamental în practicarea unei guvernări deschise sprijinind, în mod direct,
transparenţa instituţională la toate nivelurile.
Potrivit principiului transparenţei, precum şi principiului aplicării unitare, astfel cum
acestea sunt definite de legiuitor, autorităţile publice au obligaţia să-şi desfăşoare
activitatea într-o manieră deschisă faţă de public, în care accesul liber şi neîngrădit la
informaţiile de interes să constituie regula, iar limitarea accesului la astfel de informaţii să
fie doar o excepţie, asigurând totodată respectarea şi aplicarea legii în mod unitar prin
practicarea principiilor bunei guvernări.
În expunerea de motive referitor la Legea nr. 544/2001, s-a menţionat că proiectul de
lege cuprinde dispoziţii privind, printre altele, principiul general al promovării transparenţei
asupra administrării treburilor publice şi asigurării dreptului cetăţenilor şi societăţii civile de
a monitoriza activitatea autorităţilor şi instituţiilor publice şi folosirea resurselor financiare
publice.
Totodată, în expunerea de motive referitor la Legea nr. 371/2006, lege pentru
modificarea Legii nr. 544/2001, s-au prezentat următoarele:
În forma actuală a legii, la articolul 12 lit. c), în categoria datelor exceptate de la
accesul liber al cetăţenilor sunt incluse şi „informaţiile privind activităţile comerciale sau
financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit
legii”. Această formulare ambiguă permite o interpretare abuzivă din partea instituţiilor
publice, existând cazuri în care acestea au refuzat să facă publice informaţii privind
beneficiarii unor contracte de achiziţii sau valorile acestor contracte. Principiul
confidenţialităţii nu poate fi opozabil principiului transparenţei utilizării fondurilor publice.
În cazul achiziţiilor publice, singurele categorii de informaţii exceptate de la accesul liber al
cetăţenilor trebuie să fie cele legate de proprietatea intelectuală şi industrială a
ofertanţilor, precum şi cele privind „secretul comercial” în sensul strict al legii.
Prin urmare, scopul legiuitorului a fost acela de a extinde cât mai mult sfera
informaţiilor de interes public la care se recunoaşte liberul acces şi, în mod corelativ,
limitarea cât mai drastică a posibilităţii autorităţii sau instituţiei publice de a refuza accesul
liber la astfel de informaţii.
Având în vedere motivele expuse de legiuitor în susţinerea intenţiei de a modifica Legea
nr. 544/2001 în anul 2006, Tribunalul a constatat că nu îi poate fi refuzat reclamantei în
mod legal accesul la informaţiile solicitate.
Nu în ultimul rând, dacă legiuitorul a intenţionat ca, prin Legea nr. 544/2001, să asigure
dreptul cetăţenilor şi societăţii civile de a monitoriza activitatea autorităţilor şi instituţiilor
745
publice şi folosirea resurselor financiare publice, cu atât mai mult trebuie să se recunoască
dreptul persoanei interesate în mod direct de activitatea monitorizată de a avea acces la
informaţiile care privesc activitatea sau rezultă din activitatea autorităţii sau instituţiei
publice.
În temeiul acestor considerente, printr-o jurisprudenţă majoritară, Tribunalul
Bucureşti, Secţia a II-a Contencios Administrativ şi Fiscal, confirmată prin jurisprudenţa
Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, i s-a recunoscut
reclamantei dreptul de a obţine informaţii de interes public, referitoare la activitatea
diverselor instituţii publice în legătură cu care, ulterior, a sesizat Curtea de Conturi a
României, ca instituţie competentă în exercitarea controlului asupra modului de formare,
de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public
(art. 1 din Legea nr.94/1992).
În această ordine de idei, interesul reclamantei în monitorizarea activităţii instituţiilor
publice în legătură cu care a fost sesizată Curtea de Conturi a României, recunoscut ca
legitim prin practica majoritară de la nivelul secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Tribunalului Bucureşti şi Curţii de Apel Bucureşti, impune recunoaşterea, în continuare,
a dreptului reclamantului de sesizare a instituţiilor publice competente şi, pentru aceleaşi
considerente, recunoaşterea dreptului legal al reclamantului de a obţine informaţii de
interes public de la instituţia publică sesizată, în legătură cu recepţionarea sesizării şi
consecinţele recepţionării.
Potrivit art. 22 alin. (2) C.pr.civ., judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate
mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe
baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri
temeinice şi legale.
Astfel cum rezultă din clarificarea obiectului cauzei, cerută de judecător
reclamantului, în temeiul art. 22 alin. (2) C.pr.civ., obiectul acţiunii de faţă este reprezentat
de cererea de furnizare informaţii de interes public, iar nu de obligaţie de a face.
Prin urmare, este neîntemeiat argumentul pârâtei care s-a opus admiterii cererii pe
considerentul că, potrivit art. 3 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi decide în mod
autonom asupra programului său de activitate, iar controalele Curţii de Conturi se iniţiază
din oficiu şi nu pot fi oprite decât de Parlament şi numai în cazul depăşirii competenţelor
stabilite prin lege.
Concluzionând, Curtea de Conturi a României este o instituţie publică ce nu a fost
exceptată de la obligaţia generală de a furniza informaţii ce privesc activitatea sa,
informaţiile solicitate de reclamant privesc activitatea Curţii de Conturi a României (a primit
sau nu sesizarea reclamantului, a inclus sau nu această sesizare în programul de activitate
al Curţii de Conturi a României).
Pentru toate considerentele de fapt şi de drept mai sus enunţate, Tribunalul a constatat
că refuzul pârâtei de a comunica reclamantei informaţiile solicitate nu este justificat.
Recursul pârâtei a fost respins ca nefondat.

746
 O soluție similară a fost pronunțată menținând hotărârea de admitere a acțiunii
pronunțată de instanța de fond, Curtea de Apel a reținut că obiectul acţiunii îl constituie
doar refuzul Curţii de Conturi de a comunica reclamantei o dovada de înregistrare a sesizării.
Ca atare, orice referiri la modul de rezolvare de către Curtea de Conturi a sesizării
îndreptate împotriva Spitalului Municipal nerelevante, în cauza neanalizându-se daca
aceasta sesizare trebuia rezolvata sau nu.
Curtea de Conturi susţine in esenţă ca nu exista un text legal special care sa o oblige
sa emită adrese prin care sa confirme faptul ca a primit diverse sesizări si ca, în orice caz,
reclamanta poate face o astfel de dovadă prin buletinul de expediţie emis de firma de
curierat prin intermediul căreia a expediat sesizarea respectiva, acest înscris conţinând de
altfel si stampila de primire a Curţii de Conturi (fila 16 fond).
Împrejurarea ca in legislaţia specifica ce reglementează organizarea si funcţionarea
Curţii de Conturi a României (cu precădere Legea nr. 94/1992 si Hot. Plenului nr.155/2014)
nu exista un text legal care sa prevadă atribuţia Curţii de a comunica confirmări ale primirii
de sesizării/petiţii/plângeri este nerelevantă in condiţiile in care exista legislaţia-cadru in
materia informaţiilor de interes public, respectiv Legea nr. 544/2001, aplicabila deopotrivă
Curţii de Conturi, si care obliga orice instituţie/autoritate publica sa comunice, la cerere,
informaţii care privesc sau rezulta din activităţile sale.
Astfel, primirea unei sesizării/petiţii/plângeri si înregistrarea acesteia reprezintă o
informaţie care rezultă din activităţile oricărei instituţii publice, înscriindu-se deci în
categoria informaţiilor de interes public, astfel cum sunt definite de art. 2, lit. b) din Legea
nr.544/2001.
Ca atare, Curtea de Conturi avea obligaţia de a comunica reclamantei faptul ca
sesizarea sa a fost primită.
Trebuie de asemenea precizat ca nici reclamanta, nici instanţa de fond nu au susţinut
necesitatea unei comunicări din oficiu a unei adrese prin care să se certifice în mod automat
primirea oricărei sesizări/petiţii/plângeri primite de recurentă, ci numai obligaţia de a
comunica această informaţie la cererile exprese ale persoanelor interesate, formulate in
temeiul Legii nr. 544/2001.
Împrejurarea ca reclamanta avea o astfel de informaţie, obţinută din alte surse,
respectiv din formularele firmei de curierat Fan Curier Expres, nu exonerează recurenta de
obligaţia de a comunica ea însăşi, direct către reclamanta, la cererea expresa a acesteia din
urma, informaţia ceruta (confirmarea primirii sesizării).
Aplicarea de către Curtea de Conturi a stampilei de primire pe formularele firmei de
curierat vizează strict raporturile dintre aceste doua entităţi si nu raporturile dintre
reclamanta si parata, acestea din urma fiind reglate prin cererea formulata de reclamanta
in temeiul Legii nr.544/2001.
Concluzionând, instanţa a reţinut ca soluţia primei instanţe a fost legală, astfel încât a
respins recursul ca nefondat.

18.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.
747
 18.3 Opinia formatorului INM
Problema ridicată de Curtea de Apel București nu privește interpretarea unei dispoziții
legale ci aplicarea Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,
la o stare de fapt ce a făcut obiectul mai multor dosare aflate în recurs pe rolul acestei
instanțe.
Starea de fapt nu este însă suficient circumscrisă iar din lectura selecției de hotărâri
judecătorești123 efectuată de referent pentru a explifica divergența de opinii rezultă că este
posibil ca aceasta, precum și capetele de cerere, să fi variat semnificativ de la un dosar la
altul. Spre ex., din cuprinsul unei hotărâri judecătorești (care pare să fie cea de-a doua în
ordinea de la pct. 10.1) rezultă că instanța a înlăturat apărarea uneia din părți întemeiată
pe hotărâri judecătorești pronunțate în alte cauze, cu motivarea că atât starea de fapt cât
și obiectul judecății sunt diferite; din cuprinsul altei hotărâri (cea de-a treia în ordinea de
la pct. 10.1) rezultă însă că practica neunitară este reală atât la nivelul Tribunalului cât și a
Curții de Apel București.
Detaliile legate de starea de fapt și de obiectul cererii de chemare în judecată pot fi
decisive și de aceea precizarea lor este necesară. În cadrul mecanismului de unificare a
practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr. 148/2015 această sarcină, alături de cea a
formulării clare a problemei de drept, revine referentului din cadrul instanței care ridică
problema.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Curtea de Apel București până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind circumstanțele acesteia și întrebarea propriu-zisă.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Curtea de Apel București renunță la susținerea acestei probleme.
Cu unanimitate, participanţii au luat act de renunţarea Curţii de Apel Bucureşti la
această problemă.

19. Comunicarea de informaţii de interes public în format electronic contra cost

sau gratuit (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 116)

123
Trei hotărâri, din câte ne putem da seama. Din păcate, referentul nu le marchează de o natură suficientă pentru a distinge
clar între ele și niciuna din hotărâri nu este individualizată (nu sunt indicate nici numărul nici data și nici dosarul). Adăugăm
că o a patra hotărâre a fost eliminată deoarece nu avea nicio legătură cu problema de drept.
748
 19.1 Practica judiciară
Abstract - rezumatul soluţiei însuşite cu majoritatea magistraţilor prezenţi din cadrul
Curții de Apel Brașov:
Furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de
copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din Legea nr. 544/2001 poate fi solicitată
doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică deţine deja informaţia în format
electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau prin existenţa unor evidenţe în
sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie comunicarea în format electronic a
respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri şi sunt întrunite „condiţiile tehnice
necesare”
Sau
principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei persoane la
informaţiile de interes public obligă autorităţile să organizeze compartimente pentru relaţii
publice, arhivarea electronică a documentelor de interes public , motiv pentru care
interpretarea prin analogie a dispoz. art. 9 alin.1 din Normele metodologice de aplicare a
Legii nr. 544/2001, ce se referă la suportarea de către solicitant a costului serviciilor de
copiere a informaţiei pe suport hârtie, contravine spiritului legii nr. 544/2001.
Argumente :
Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 544/2001 „Solicitarea şi obţinerea
informaţiilor de interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condiţiile tehnice necesare,
şi în format electronic”.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 3 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.
544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin H.G. nr.
123/2002, „Informaţiile de interes public solicitate în scris vor fi comunicate în formatul
precizat în cererea solicitantului, respectiv în scris, în format electronic sau hârtie”.
Potrivit art.9 alin.1 din Legea nr.544/2001, „în cazul în care solicitarea de informaţii
implică realizarea de copii de pe documentele deţinute de autoritatea sau instituţia publică,
costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant.”
O primă soluţie este aceea că furnizarea informaţiilor de interes public în format
electronic se face fără plata costurilor de copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din
Legea nr. 544/2001 întrucât principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei
persoane la informaţiile de interes public obligă autorităţile să organizeze compartimente
pentru relaţii publice şi să arhiveze electronic documentele de interes public
O a doua soluţie este în sensul că furnizarea informaţiilor de interes public în format
electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din Legea
nr. 544/2001 poate fi solicitată doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică
deţine deja informaţia în format electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau
prin existenţa unor evidenţe în sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie
comunicarea în format electronic a respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri
şi sunt întrunite „condiţiile tehnice necesare”.
Cea de-a doua opinie a fost împărtăşită cu majoritate la nivelul secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a Curții de Apel Brașov.
749
 19.2 Opinia referentului
Este în sensul soluţiei nr. 2, pentru argumentele mai sus expuse.

19.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public definește la
art.2 lit.b) noțiunea de informație de interes public în sensul de ,,orice informație care
privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice,
indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației”.
Din lectura definiției legale menționate constatăm că aceasta indică elementele de
substanță ce permit identificarea informației de interes public (privește activitățile sau
rezultă din activitățile unei autorități sau instituții publice), dar și că suportul, forma sau
modul de exprimare nu sunt de esența sa, ci respectiva informație se poate prezenta în orice
formă sau mod de exprimare și pe orice suport.
Art.7 din Legea nr.544/2001 prevede că ,,Solicitarea și obținerea informațiilor de
interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condițiile tehnice necesare, și în format
electronic.”.
Așadar, Legea prevede posibilitatea solicitării și a comunicării informațiilor de interes
public și în format electronic, dacă sunt îndeplinite condițiile tehnice necesare. Altfel spus,
o astfel de modalitate de solicitare și comunicare a informațiilor litigioase nu este absolută,
ci condiționat de întrunirea condițiilor tehnice necesare.
Totodată, Normele metodologice de aplicare a Legii nr.544/2001, aprobate prin HG
nr.123/2002, stabilesc la art.15 că ,,(1) Informațiile de interes public pot fi solicitate și
comunicate și în format electronic. (2) Solicitarea de informații de interes public sau
reclamația administrativă se poate transmite prin e-mail, conform modelelor formularelor-
tip prezentate în anexele nr. 1, 2a) și 2b). (3) Informațiile de interes public solicitate în
scris, în format electronic, pot fi comunicate prin e-mail sau înregistrate pe dischetă.”.
Astfel, Normele metodologice reiau parțial textul legal de la art.7 alin.3, pun la
dispoziția persoanei interesate un formular-tip și indică modalitatea de comunicare a
informațiilor de interes public în format electronic, anume prin e-mail sau pe suport dischetă
(mențiune fără caracter limitativ, specifică nivelului tehnologiei de la momentul adoptării
actului administrativ normativ).
În continuare, mai reținem că art.9 alin.1 din Legea nr.544/2011 prevede că ,,În cazul
în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de
autoritatea sau instituția publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant,
în condițiile legii.”.
În acest din urmă sens, Normele metodologice stabilesc la art.18 că ,,(1) Accesul la
informațiile de interes public este gratuit. (2) Costul serviciilor de copiere va fi suportat de
solicitant, în condițiile legii. (3) Plata serviciilor de copiere se va face la casieria fiecărei
autorități sau instituții publice.”.

750
 Din interpretarea coroborată a textului legal și a normei juridice menționate reiese în
regulă generală gratuitatea accesului la informații de interes public, cu excepția obligației
solicitantului de a suporta costul serviciilor de copiere.
În legătură cu această din urmă obligație, se subînțelege din formularea textului legal
că va exista în măsura în care autoritatea / instituția publică solicitată înregistrează costuri
în scopul copierii acelei informații, justificându-le în mod real și obiectiv (de ex. consum de
resurse materiale sau cheltuieli suplimentare cu forța de muncă).
În acest context se impune a se observa că formularea art.9 alin.1 din Lege și a art.18
din Normele metodologice nu este limitată la serviciile de fotocopiere pe hârtie a
documentelor în care se reflectă informația de interes public solicitată, ci la orice formă de
copiere a acelor documente, adică de reproducere a lor pentru redarea conținutului pe un
alt(ă) suport / formă / mod de exprimare, inclusiv în scop de prezentare a lor în format
electronic (de ex. prin scanare).
În consecință, ne însușim opinia majoritară exprimată la nivelul Curții de Apel Brașov
și propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate:
→ furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor
de copiere conform art.9 alin.1 din Legea nr.544/2001 poate fi solicitată în situația în care
autoritatea / instituția publică deține deja informațiile în format electronic (de ex. prin
existența unor evidențe în sistem informatizat), întrucât într-o astfel de situație
comunicarea în format electronic a respectivelor informații nu implică vreun cost și sunt
întrunite „condițiile tehnice necesare” în exprimarea art.7 alin.3 din Lege.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Curtea de Apel Braşov arată că renunţă la această problemă propusă dezbaterii.
Se ia act de faptul că se renunţă la această problemă.

20. Sfera de întindere a dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 în lumina
Deciziei Curții Constituționale nr. 225/2017(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 119)

20.1 Practica judiciară

Potrivit art. 14 lit. a din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei
de avocat: „Este nedemn de a fi avocat cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească

751
la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate, de natură să aducă
atingere prestigiului profesiei” (subl. red. M.T)
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 225 din 04 aprilie 2017 s-a admis excepția de
neconstituționalitate, constatându-se că sintagma ,,de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei, este neconstituțională.
Într-o primă opinie, s-a apreciat că actele administrative ale organismelor profesiei
trebuie să cuprindă referiri la motivele pentru care se consideră că reclamantul este nedemn
de a mai fi avocat. Astfel, s-a apreciat că indicarea motivelor care atrag nedemnitatea se
impunea cu necesitate în condițiile în care simpla existență a unei sentințe penale de
condamnare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate nu atrage aplicarea automată a
dispozițiilor art. 14 lit. a din Legea nr. 51/1995 și aceasta inclusiv în ipoteza în care Decizia
nr. 225/04 aprilie 2017 a Curții Constituționale este aplicabilă în timp situației juridice în
speță.
(Decizia civilă nr. 7283/21.12.2018 din dosarul nr. 24071/3/2016* a Curții de Apel
București-Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal)
Într-o a doua opinie, s-a reținut că efectele specifice declarării ca neconstituționale
privesc exclusiv sintagma "de natură să aducă atingere prestigiului profesiei", care și-a
încetat aplicarea, art. 14 lit. a) produce efecte juridice în continuare, în limitele în care nu
s-a constatat neconstituționalitatea, în sensul că este nedemn de a fi avocat cel condamnat
definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârşirea unei
infracţiuni intenţionate.
Prin Decizia nr. 225 din 4 aprilie 2017 s-a avut în vedere că reglementarea din materia
nedemnităţii avocatului este una normală, care garantează că persoanele care exercită
această onorantă profesie au un profil moral impecabil, fiind de neconceput ca persoane cu
condamnări penale (grave) să participe la actul de justiţie, că se află sub incidenţa sancţiunii
excluderii din profesie doar săvârşirea de infracţiuni intenţionate, în considerarea faptului
că, dacă nu există intenţie din partea avocatului, nu se poate spune că acestuia îi sunt
afectate probitatea şi corectitudinea; de asemenea, s-a reținut că, în condiţiile în care legea
nu stabileşte sfera infracţiunilor care afectează/nu afectează prestigiul profesiei de avocat,
nedemnitatea fiind un aspect esenţial, determinarea infracţiunilor care aduc atingere
prestigiului profesiei de avocat reprezintă o problemă care nu trebuie lăsată la aprecierea
suverană a structurilor profesionale competente să stabilească asupra cazului de
nedemnitate, care se întemeiază pe aprecieri subiective, care pot varia de la o structură
profesională teritorială la alta.
Pe cale de consecință, nici instanţa de judecată învestită cu acțiunea în anularea
actului administrativ în temeiul dispozițiilor legale care reglementează contenciosul
administrativ nu poate efectua astfel de aprecieri în controlul jurisdicțional exercitat asupra
deciziei de încetare a calității de avocat, cu privire la care efectuează exclusiv un control
de legalitate, o asemenea operaţiune echivalând cu o legiferare şi constituind o depăşire a
atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Prin urmare, întrucât Curtea Constituţională nu a declarat neconstituţional textul
art.14 lit. a) în totalitate, încetându-şi aplicarea exclusiv sintagma "de natură să aducă
752
atingere prestigiului profesiei", subzistă cazul de nedemnitate referitor la condamnarea
definitivă prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârşirea unei
infracţiuni intenţionate cu consecinţa încetării calităţii de avocat.
Nu se poate susţine că acest motiv de nedemnitate nu poate fi aplicat până când
legiuitorul va stabili acele infracţiuni care atrag încetarea calităţii de avocat.
(Decizia civilă nr. 1198/27.11.2019 din dosarul nr. 18995/3/2018)
Jurisprudenţa relevantă a înaltei Curţi de casaţie şl Justiţie este considerată ca fiind în
sensul celei de-a doua opinii (Decizia nr. 644/12.02.2019 a Secției de Contencios
Administrativ și Fiscal pronunţată în dosarul nr. 5864/2/2015).

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată,
prevede la art.14 că ,,Este nedemn de a fi avocat: a) cel condamnat definitiv prin hotărâre
judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate,
de natură să aducă atingere prestigiului profesiei”.
Prin decizia nr.225/2017, Curtea Constituțională a României, admițând o excepție de
neconstituționalitate, a constatat că «sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei“ de avocat din cuprinsul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea
și exercitarea profesiei de avocat, republicată, este neconstituțională.».
În acest sens, Curtea Constituțională a arătat, alături de alte argumente, și că
«sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului profesiei“ de avocat din
cuprinsul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 (…) este neconstituțională și contravine
dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, redactarea acesteia fiind lipsită de claritate
și precizie, având în vedere că nu se precizează în mod clar acele infracțiuni
intenționate care aduc atingere prestigiului profesiei de avocat. Prin urmare,
necircumstanțierea expresă a infracțiunilor a căror săvârșire este de natură să aducă
atingere prestigiului profesiei de avocat lasă loc arbitrarului, făcând posibilă aplicarea
diferențiată a sancțiunii excluderii din profesie, în funcție de aprecierea subiectivă a
structurilor profesiei de avocat competente să aprecieze asupra cazului de
nedemnitate. Această lipsă de claritate, precizie și previzibilitate a sintagmei „de
natură să aducă atingere prestigiului profesiei“ de avocat din cadrul art. 14 lit. a) din Legea
nr. 51/1995, republicată, creează astfel premisa aplicării acesteia în mod diferit, într-
o manieră discriminatorie, ca rezultat al unor interpretări sau aprecieri
arbitrare.».[s.n.]
Art.147 alin.1 din Constituția României revizuită prevede că ,,Dispozițiile din legile și
ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind
neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții
Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de

753
acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen,
dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.”.
Cum legiuitorul nu a intervenit ulterior pentru a pune de acord dispozițiile art.14 lit.a)
din Legea nr.51/1995 republicat cu dispozițiile Constituției, textul declarat neconstituțional
și-a încetat efectele.
Constatăm că prin admiterea excepției de neconstituționalitate, Curtea Constituțională
nu a declarat în integralitate ca fiind neconstituțională ipoteza de nedemnitate
reglementată de art.14 lit.a) din Legea nr.51/1995 republicată, ci doar în limita sintagmei
finale „de natură să aducă atingere prestigiului profesiei“.
Acest aspect ne determină să apreciem că în analiza textului de la art.14 lit.a) din
Legea nr.51/1995 republicată, Curtea Constituțională a identificat nu o singură condiție
generală de aplicare a normei juridice, ci două condiții în care va interveni nedemnitatea
unei persoane de a fi avocat, anume atunci când aceasta (i) a fost condamnată definitiv prin
hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni
intenționate, (ii) de natură să aducă atingere prestigiului profesiei.
Or, dintre cele două condiții de reglementare, Curtea Constituțională a constatat că
este neconstituțională doar cea din urmă, fără a ajunge la aceeași concluzie și în ceea ce
privește cerința ca persoana să fi fost condamnată definitiv prin hotărâre judecătorească la
pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate.
Cu toate acestea, problema în discuție este deosebit de importantă prin prisma
efectelor sale asupra dreptului unei persoane de a exercita profesia de avocat, profesie în
care persoana respectivă fusese admisă în precedent ca îndeplinind toate condițiile stabilite
de lege.
Totodată, efectul acestei decizii a Curții Constituționale, prin constatarea
neconstituționalității sintagmei ,,de natură să aducă atingere prestigiului profesiei” din
conținutul textului legal și posibilitatea subzistenței normei juridice pentru restul formulării
sale - ,,Este nedemn de a fi avocat: a) cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească
la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate”, apare ca fiind
acela de a extinde aplicarea normei juridice dincolo de limitele în care a fost menită de
legiuitor a se aplica.
În acest din urmă sens, observând forma inițială de reglementare, așa cum a fost
aceasta adoptată de către legiuitor, constatăm că nu a fost niciodată în intenția acestuia de
a deveni nedemnă pentru exercitarea profesiei de avocat orice persoană condamnată
definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei
infracțiuni intenționate, ci această cerință fusese supusă de legiuitor unei condiții
suplimentare.
Or, această cerință suplimentară a fost invalidată de Curtea Constituțional pentru
considerente legate de redactarea sa ca fiind lipsită de claritate și precizie, având în vedere
că nu se precizează în mod clar acele infracțiuni intenționate care aduc atingere prestigiului
profesiei de avocat, ceea ce lasă loc arbitrarului, făcând posibilă aplicarea diferențiată a
sancțiunii excluderii din profesie, în funcție de aprecierea subiectivă a structurilor profesiei
de avocat competente să aprecieze asupra cazului de nedemnitate.
754
 În consecință, față de problema sesizată propunem:
În principal, recurgerea la mecanismul de unificare a practicii judiciare divergente
reprezentat de recursul în interesul legii, dat fiind că ambele opinii exprimate în
jurisprudență prezintă argumente de substanță în susținerea soluțiilor adoptate, prima
pornind de la spiritul normei juridice și intenția legiuitorului, iar cea de-a doua întemeindu-
se pe litera normei juridice în formularea determinată de admiterea excepției de
neconstituționalitate prin decizia Curții Constituționale.
În subsidiar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate:
→ decizia nr.225/2017, prin care Curtea Constituțională, admițând o excepție de
neconstituționalitate, a constatat că «sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei“ de avocat din cuprinsul art.14 lit.a) din Legea nr.51/1995 republicată este
neconstituțională, nu a înlăturat cauza de nedemnitate specifică profesiei de avocat, ci, în
contextul omisiunii legiuitorului de a pune textul legal în acord cu dispozițiile Constituției
României revizuită și date fiind limitele admiterii excepției de neconstituționalitate, este
nedemn de a fi avocat cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu
închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate.

20.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

20.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor

În observaţiile transmise, Curtea de Apel Iaşi arată că, odată cu declararea

neconstituționalității parțiale a unui text de lege care stabilește o situație de excludere din
profesie, în sensul invalidării unei circumstanțe esențiale avute în vedere de legiuitor,
situația de excludere nu mai este suficient definită, astfel încât nu se poate dispune
excluderea din profesie pentru existența oricărei condamnări penale definitive pentru orice
infracțiune intenționată. O astfel de interpretare a efectelor deciziei Curții Constituționale
determină o extindere a situațiilor de excludere, contrar voinței legiuitorului, mai ales că
elementul de neconstituționalitate nu vizează instituirea circumstanței, ci formularea
neclară a acestei cerințe.
Cu unanimitate, participanţii au decis amânarea luării unei decizii cu privire la
această problemă.

21. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie al dreptului la

recuperarea sumelor acordate conform OUG nr. 70/2011 cu titlu de ajutor de
încălzire, în raport de disp. art.1 alin. 4 şi 5 din OUG nr. 44/2014 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 123)

755
 21.1 Practica judiciară
Situaţia premisă
Pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a IIa Civilă, de Contencios Administrativ şi
Fiscal s-a constatat existenţa unei practici neunitare în ceea ce priveşte recursurile
formulate de recurentul Primarul Municipiului Constanţa împotriva sentinţelor prin care
Tribunalul Constanţa, Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a admis acţiunile formulate
de persoane fizice împotriva deciziilor emise de recurent, în vederea recuperării sumelor
acordate necuvenit cu titlu de ajutor de încălzire pentru perioada 2012-2015. Considerentul
principal pentru care Tribunalul Constanţa a admis acţiunile de anulare l-a reprezentat
împlinirea termenului de prescripţie de 3 ani stabilit de lege pentru recuperarea sumelor.
Problema de drept care a generat practica neunitară vizează stabilirea momentului de
început al calculului termenului de prescripţie.
Astfel:
- într-o primă opinie acest termen curge de la data emiterii deciziei Camerei de
Conturi Constanţa nr. 33 din 7.08.2015 ( dosar 4437/118/2018)
- în a doua opinie momentul de început al termenului de prescripţie se situează
anterior datei emiterii acestei decizii, şi anume cel mai târziu la data de 1 ianuarie a anului
următor celui în care a fost aprobată cererea de acordare a ajutorului de încălzire, (dosar
1023/118/2019),
- în a treia opinie, momentul se stabileşte de la caz la caz în funcţie de actele
existente în dosar şi de menţiunile făcute de beneficiar la data completării cererii, cu
menţiunea că sarcina probei îi revine reclamantului, care trebuie să dovedească momentul
de la care pârâtul-recurent putea sau trebuia să cunoască naşterea dreptului la acţiune.
(dosar 384/118/2019)
Ca urmare a supunerii la vot a problemei de drept nu s-a ajuns la o opinie majoritară.
S-au conturat totuşi două linii de soluţionare a problemei de drept:
- una conform căreia dreptul la recuperarea prejudiciului s-a născut la data emiterii
Deciziei nr 33 din 7.08.2015 a Curţii de Conturi,
- a doua conform căreia dreptul la recuperarea prejudiciului s-a născut anterior
emiterii Deciziei nr 33 din 7.08.2015 a Curţii de Conturi, moment care poate fi stabilit în
raport de datele rezultate din dosar, putând fi marcat inclusiv de procesul verbal de control
al Curţii de Conturi din iunie 2015, dar şi de momentele la care titularul dreptului la acţiunea
ar fi putut avea acces la informaţiile comunicate de alte instituţii referitoare la situaţia
veniturilor şi bunurilor solicitanţilor de ajutor de încălzire.
Argumentele soluţiilor juridice exprimate:
a/Momentul de început al prescripţiei extinctive nu poate fi stabilit în raport de data
acordării pentru că dispoziţiile art 14 din OUG 70/2011 stabilesc că ajutorul de încălzire se
acordă pe bază de declaraţie pe proprie răspundere, fără a menţiona vreo obligaţie a
Primarului de a efectua verificări cu privire la bunurile şi veniturile beneficiarilor.
Disp. art 14 alin 4 şi 5 se referă la stabilirea dreptului la ajutor de încălzire doar pentru
acele situaţii în care beneficiarii au menţionat în declaraţiile pe proprie răspundere că deţin
anumite bunuri sau realizează venituri nu şi în situaţiile, cvasi majoritare în care beneficiarii
756
au declarat în mod fals inexistenţa acestora. Dacă din declaraţie nu rezultă existenţa unor
bunuri sau venituri, ajutorul de încălzire se acordă automat fără a fi necesară stabilirea
dreptului conform art 14 alin 4 şi 5, iar în aceste situaţii dreptul la recuperarea prejudiciului
ia naştere la data raportului Curţii de Conturi. În cazul în care în declaraţii existau menţiuni
privind veniturile şi bunurile solicitanţilor dreptul la recuperarea prejudiciului ia naştere la
data plăţii, pentru că autoritatea nu a efectuat verificările la care era obligată de art 14 alin
4 şi 5.
Conform art 30 alin 2 din OUG 70/2011 „agenţiile teritoriale pot efectua oricând
verificări cu privire la condiţiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea
locuinţei, precum şi a îndeplinirii de către titular a obligaţiei prevăzute la art. 19 alin.
(1)”.... Din aceste dispoziţii se desprinde concluzia că verificările pot fi efectuate în orice
moment după data acordării ajutorului şi doar după stabilirea existenţei unui prejudiciu şi a
persoanei culpabile curge termenul de 3 ani prev de OUG 44/2014, Art. I, alin 5.
Dispoziţiile OUG 70/2011 şi cele ale normelor metodologice nu stabilesc vreo obligaţie
a Primarului sau a aparatului din subordine de a efectua verificări cu privire la condiţiile
care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinţei.
Procesul verbal de control emis de Camera de Conturi Constanţa nu produce efecte
juridice prin el însuşi şi este comunicat doar în vederea concilierii, existând posibilitatea ca
cele constatate să nu rămână în forma reţinută prin procesul verbal de control.
Legea nu prevede un moment de la care Primarul trebuia să cunoască paguba şi pe cel
vinovat, iar sarcina probei aparţine reclamantului care invocă prescripţia. În condiţiile în
care se stabileşte că momentul de început al prescripţiei nu este data plăţii invocată de
reclamant, instanţa nu este obligată să stabilească exact momentul de la care termenul
curge, ea trebuind să fie investită de reclamant în acest sens.
b. Începutul cursului prescripţiei extinctive este marcat de două momente, şi anume:
un moment subiectiv, cel al cunoaşterii tuturor elementelor cerute de lege, şi un moment
obiectiv, acela la care angajatorul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de
ea.
Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă prescripţia se întemeiază
pe ideea culpei prezumate a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru
descoperirea pagubei şi recuperarea acesteia. În acest fel titularul dreptului la acţiune,
căruia i s-a cauzat un prejudiciu este îndemnat să stăruie în aflarea elementelor care să îi
permită să intenteze o acţiune în răspundere civilă.
De asemenea, a considera că începutul cursului prescripţiei extinctive este
condiţionat de existenţa unui control financiar în materia acordării ajutorului de încălzire,
control realizat de alte organe decât cele expres menţionate de actul normativ incident în
cauză, ar însemna a condiţiona acest moment al prescripţiei extinctive de un eveniment
viitor şi incert/nesigur. Or, în acest fel s-ar ajunge ca prescripţia să fie deturnată de la
finalitatea sa: mobilizarea titularilor drepturilor subiective la valorificarea lor grabnică şi,
prin aceasta limpezirea, în termen cât mai scurt, a situaţiilor neclare.
Din dispoziţiile OUG 70/2011 şi ale normelor metodologice de punere în aplicare ale
Ordonanţei reiese că atât la momentul acordării ajutorului cât şi pe parcursul menţinerii
757
acestuia, există mijloace de verificare a declaraţiilor solicitanţilor, aflate la dispoziţia
autorităţii publice locale, atât pe baza protocoalelor încheiate cu instituţii publice, cât şi pe
baza unor anchete sociale, care pot fi efectuate la sesizarea terţilor sau a agenţiilor
teritoriale.
Se observă astfel că, în chiar cuprinsul actului normativ care a instituit procedura
acordării ajutorului de încălzire, este menţionată modalitatea concretă prin care autoritatea
publică locală poate efectua verificări cu privire la completarea declaraţiei şi a cererii pe
proprie răspundere, stabilind că agenţiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire
la condiţiile acordării ajutorului de încălzire, nefiind deci necesară sesizarea din partea unui
alt organ cu atribuţii de control, cum ar fi Camera de Conturi.
Din această perspectivă, a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este
cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt
organ cu atribuţii de control, care nu are atribuţii expres menţionate în actul normativ în
baza căruia a fost acordat ajutorul de încălzire, ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă
însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv,
o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi
neaplicarea dispoziţiilor legale.
Se observă, că în conformitate cu dispoziţiile OUG 70/2011 şi cele ale Normelor
Metodologice de aplicare a Ordonanţei, au fost încheiate protocoalele necesare verificării
situaţiei acordării ajutoarelor de încălzire şi chiar dacă în oarecare măsură datele furnizate
nu putea servi la stabilirea dreptului în condiţiile art. 14, ele erau utile în aprecierea
ulterioară a corectitudinii acordării ajutoarelor conform art. 16, de la data comunicării
acestor date începând momentul obiectiv de la care instituţia publică trebuia să cunoască
paguba şi pe cel care a produs-o.
În ceea ce priveşte procesul verbal de control, în cazul concret autoritatea publică nu
a ridicat obiecțiuni, ba mai mult din nota de relaţii întocmit de şeful serviciului de Asistenţă
şi protecţie Socială din cadrul Primăriei Constanţa reiese însuşirea aspectelor consemnate în
procesul verbal. Aducerea la cunoştinţă a pagubei şi a celor vinovaţi de producerea ei, prin
anexele la procesul verbal este o realitate juridică ce interesează din punct de vedere al
curgerii termenului de prescripţie şi nu poate fi ignorată pe baza unor consideraţii teoretice.
S-a făcut referire şi la Decizia RIL nr 19/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, având în vedere faptul că deşi priveşte acţiunea patrimonială a angajatorului
împotriva angajatului, considerentele legate de momentul obiectiv al termenului de
prescripţie, efectele Deciziei Curţii de Conturi şi silogismul juridic urmat de instanţa
supremă, se impun şi în cazul discutat.
La data de 11.12.2019 în dosarul nr. 1230/118/2019 Curtea de Apel Constanţa a
pronunţat o încheiere de sesizare a Înaltei curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea dezlegării
unei chestiuni de drept, în temeiul art. 520 Cod procedură civilă, după cum urmează:
„Dispune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei
hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: In aplicarea prevederilor
art.30 alin.2 din OUG 70/2011 şi art. I alin. 4 şi 5 din OUG 44/2016 raportat la art. 2517 şi
2528 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, momentul începerii curgerii termenului de
758
prescripţie, respectiv data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, poate
fi considerat momentul plăţii ajutorului de încălzire către beneficiar sau un alt moment
ulterior, când primarul a luat cunoştinţă de plata nelegală a ajutorului de încălzire urmare
a verificărilor efectuate de alte instituţii abilitate, inclusiv instituţii care nu sunt prevăzute
de OUG nr. 70/11?”

21.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

21.3 Opinia formatorului INM

Având în vedere sesizarea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție,
menționată la finalul pct. 25.1, propunem:
Problema de drept urmează să fie soluționată în cadrul mecanismului de asigurare a
practicii juridice unitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură civilă.

21.4. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Curtea de Apel Iaşi arată faptul că, prin decizia HP nr. 39/2020 a fost respinsă ca
inadmisibilă sesizarea, ÎCCJ făcând trimitere la decizia RIL nr. 19/2019, apreciind că
principiile de interpretare relevate în considerentele acesteia sunt aplicabile prin analogie.
S-a mai reținut că „responsabilitatea asupra corectitudinii solicitărilor aparține, după
beneficiar, primarului, care este obligat să efectueze verificarea documentelor necesare la
momentul acordării dreptului, astfel că paguba, dacă există, este în realitate preexistentă
unor acte emise de alte organe cu atribuții de control.” (par. 87) „Față de modalitatea strictă
în care sunt reglementate obligațiile primarului la momentul analizării și încuviințării cererii
de acordare a ajutorului pentru încălzirea locuinței, se poate spune chiar că dezlegările din
Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019 se impun printr-o interpretare a fortiori,
pentru că în timp ce culpa angajatorului era una prezumată în legătură cu nedepunerea
tuturor diligențelor pentru descoperirea pagubei și recuperarea acesteia, fără ca aceste
diligențe să poată fi circumstanțiate în concret în temeiul unei norme, de data aceasta,
legiuitorul însuși descrie în ce constau diligențele pe care trebuie să le efectueze primarul,
în vederea stabilirii unor astfel de drepturi doar persoanelor cu vocație și evitării creării unor
prejudicii prin plăți necuvenite”

Cu unanimitate, participanţii au luat act că problema a fost soluţionată în

considerentele Deciziei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr.
39/18.05.2020.

759
 22. Hotărârea de consiliu local de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ)
pentru imobile individualizate, reprezintă act administrativ cu caracter
individual sau normativ? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 127)

22.1 Practica judiciară

Problema de drept care trebuie lămurită vizează stabilirea naturii juridice a hotărârii
consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal „Locuinţe şi funcţiuni
complementare”/ „Casă de locuit P+2E”/ „Ansambul rezidenţial comerţ şi birouri”,
respectiv dacă aceasta reprezintă un act administrativ cu caracter individual sau un act
administrativ cu caracter normativ, calificare în funcţie de care urmează a se stabili
respectarea termenului de formulare a plângerii prealabile, respectarea termenului de
introducere a acţiunii în anulare la instanţă ori posibilitatea revocării ori modificării actului
de către emitent.
Legislaţie incidenţă
- art. 1 alin. 6, art. 7 alin. 1, 1 1 , 5, art. 11 alin. 1 și 4 din Legea nr. 554;
-art. 47 alin. 1 și 2 din Legea nr. 350/2001
”(1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare
specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din
localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană
accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană
integrată a zonei cu Planul urbanistic general.
(2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la:
a) organizarea reţelei stradale;
b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane;
c) modul de utilizare a terenurilor;
d) dezvoltarea infrastructurii edilitare;
e) statutul juridic şi circulaţia terenurilor;
f) protejarea monumentelor istorice şi servituţi în zonele de protecţie ale acestora”.
Într-o opinie, se apreciază că de vreme ce prin planul urbanistic zonal se stabileşte
o situaţie juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecţi de drept, respectiv
reguli (de funcţiune, juridice, economice) specifice pentru o zonă determinată, la cererea
şi în favoarea unui destinatar determinat (proprietarul imobilului vizat de PUZ), actul de
aprobare emis de autoritatea publică locală este unul individual.
Opinia are în vedere că potrivit doctrinei şi literaturii de specialitate distincţia dintre
actele administrative normative şi actele administrative individuale se face în funcţie de
obiectul acestora şi de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, prima
categorie cuprinzând reglementări cu caracter general, impersonal şi produc efecte erga
omnes, fiind supuse publicării, iar cea de-a doua categorie cuprinde reguli specifice, precise
şi produc efecte pentru un număr determinat/determinabil de subiecţi de drept, fiind supuse
comunicării către destinatari.
760
 În acest sens este Decizia nr. 295/CA din 03.04.2019 pronunţată în Dosarul nr.
5150/111/2017, prin care s-a reţinut că în mod corect a fost respinsă ca inadmisibilă acţiunea
în anularea unui HCL de aprobare PUZ „Locuinţe şi funcţiuni complementare” având în
vedere că plângerea prealabilă a fost formulată cu depăşirea termenului legal, calculat de
la data la care reclamantul a luat cunoştinţă de actul atacat.
Prin Decizia nr. 793/CA din 11.10.2019 pronunţată în Dosarul nr. 2263/83/2018 s-a
reţinut că în mod corect a stabilit judecătorul fondului că este nelegală HCL de revocare a
unui HCL anterior de aprobare a unui PUZ „Casă de locuit P+2E”, act administrativ individual
ce a intrat în circuitul civil şi care nu mai putea fi revocat potrivit art. 1 alin. 6 din Legea
nr. 554/2004.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actul în discuţie este unul normativ întrucât planul
urbanistic zonal este un instrument de planificare urbană de reglementare specifică, prin
care se coordonează dezvoltarea urbanistică a unor zone determinate şi asigură corelarea
programelor de dezvoltare urbană a zonei cu planul urbanistic general, actul cuprinzând
astfel reguli generale de conduită, impersonale. În acest sens este Decizia nr.
1571/CA/07.04.2017 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în Dosarul nr. 4034/117/2015.

22.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

22.3 Opinia formatorului INM

Considerăm corectă cea de-a doua opinie din cele enumerate la pct. 26.1.
Astfel, este unanim recunoscut în doctrină și în practica judiciară că actul
administrativ cu caracter normativ (spre diferență de cel cu caracter individual care se aplică
unei/unor persoane determinate sau determinabile) cuprinde reguli generale de conduită,
impersonale și de aplicabilitate repetată.
Potrivit art. 47 alin. 1 din Legea amenajării teritoriului și urbanismului nr. 350/2001,
[p]lanul urbanistic zonal [PUZ] este instrumentul de planificare urbană de reglementare
specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din
localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică
urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare
urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general [PUG].
Potrivit alin. 2, PUZ cuprinde reglementări asupra zonei la care se referă (domeniile
de reglementare sunt enumerate de lit. a-f).
Așadar, PUZ este un act complex (din motive de simplificare, vom vorbi de PUZ ca de
un act administrativ, în realitate actul administrativ fiind cel de aprobare a PUZ) care
reprezintă atât un instrument de planificare urbană și de coordonare a dezvoltării urbanistice
destinat să asigure corelarea programelor de dezvoltare urbană zonale cu cele generale cât
și un instrument de reglementare.
Normele de reglementare cuprinse în PUZ sunt generale (deși, este adevărat,
generalitatea lor este mai redusă decât a normelor cuprinse în PUG sau în regulamentele de
urbanism; ele reglementează totuși întreg teritoriul și urbanismul dintr-o anumită zonă),
761
impersonale (se adresează unui număr nedeterminat de persoane, după cum se va arăta mai
jos) și de aplicabilitate repetată (se aplică tuturor situațiilor care pot apare în legătură cu
domeniul de reglementare, spre ex., cu organizarea reţelei stradale, cu organizarea
arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane, etc. și tuturor
persoanelor interesate de aceste situații; pentru domeniile de reglementare vezi. art. 47
alin. 2 lit. a-f din Legea nr. 350/2001).
PUG nu se aplică doar unei sau unor persoane determinate sau determinabile (de ex.,
unui număr determinat de proprietari care dețin la un moment dat imobile în zona de
reglementare a PUG, a persoanei care cere inițierea unui PUG sau care îl finanțează), așa
cum se afirmă în cuprinsul primei opinii, ci unui număr nedeterminat de persoane (spre ex.
se va aplica și persoanelor care devin proprietari ulterior aprobării PUZ și care la data
emiterii acestuia nu aveau niciun interes).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Actul administrativ de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ) are caracter
normativ.

22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

22.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
În opinia majoritară a Curţii de Apel Bucureşti, PUZ-ul este un act administrativ cu
caracter individual.
La nivelul Curţii de Apel Oradea, s-a arătat faptul că problema termenului în care
poate fi exercitată acţiunea în contencios administrativ s-a pus în litigii în care PUZ-ul era
atacat de terţe persoane, şi nu de către proprietar.

Cu majoritate (1 vot împotrivă de la Curtea de Apel Bucureşti), participanţii au

agreat soluţia propusă de formatorul INM.

Notă: prin Decizia nr. 12/2021 pronunțată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul competent sa judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial,
Partea I nr. 933 din 30 septembrie 2021, s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 311, art. 32 alin. (5) lit.
a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin.
(3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu
modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea consiliului local de
aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter
normativ.

762
 23. Efectele anulării deciziei formaţiunii politice privind excluderea din partid
a consilierului local asupra valabilităţii Ordinului Prefectului care a constatat
încetarea de drept a mandatului consilierului local şi a declarat vacant postul
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 129)

23.1 Practica judiciară

In fapt, în baza unei decizii emise de un partid politic, consilierul local este exclus din
partid. În temeiul dispoziţiilor art.12 (3) din Legea nr.393/2004, Prefectul a emis, la
sesizarea partidului politic, Ordinul prin care a constatat încetarea de drept – înainte de
termen – a mandatului consilierului local şi a declarat vacantarea locului.
Ulterior, locul vacant a fost ocupat de un supleant la propunerea formaţiunii politice
şi cu respectarea procedurilor legale administrative.
Concomitent acestor proceduri, consilierul local a contestat decizia formaţiunii
politice de excludere şi a obţinut o hotărâre judecătorească definitivă prin care a fost
anulată respectiva decizie.
Consilierul local formulează acţiune în faţa instanței de contencios administrativ ce
are ca obiect anularea Ordinului Prefectului pe care îl consideră nelegal, urmare a hotărârii
judecătoreşti de anulare a Deciziei formaţiunii politice de excludere; repunerea sa în situaţia
anterioară emiterii Ordinului (nefiind expirată durata de 4 ani a mandatului de consilier
local) în sensul repunerii în funcţia de consilier local şi plata despăgubirilor constând în
drepturile patrimoniale la care era îndreptăţit pentru perioada cuprinsă între data emiterii
Ordinului Prefectului şi data repunerii sale în drepturi.
Într-o primă opinie, s-a susţinut că ordinul Prefectului nu poate fi anulat întrucât, la
data emiterii, au fost respectate condiţiile legale, respectiv: existenţa unei Decizii de
excludere din partid a consilierului local; sesizarea partidului adresată Prefectului de
încetare de drept a mandatului de consilier local şi emiterea respectivului Ordin cu
respectarea termenului de 30 de zile de la sesizare impus de prevederile art.12 (3) din Legea
nr.393/2004.
Faptul că ulterior emiterii ordinului contestat s-a anulat decizia partidului de
excludere din partid a consilierului local nu poate avea drept consecinţă anularea ordinului
prefectului, pentru bunul motiv că acest act nu se află într-un raport de subsecvenţialitate
cu decizia partidului. Pentru că excluderea din partid nu conduce automat la încetarea
calităţii de consilier local, fiind necesar în plus ca această entitate să sesizeze prefectul cu
analiza îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru încetarea calităţii şi vacantarea
postului de consilier local, fără a fi necesară expirarea termenului pentru contestarea
măsurii de excludere din partid.
În realitate, acest mecanism este creat pentru a asigura continuitatea funcţionării
consiliului local pentru ipoteza în care, din diferite motive care nu sunt supuse jurisdicţiei
instanţelor judecătoreşti (prin decizia nr. 530/2013, Curtea constituţională a constatat
neconstituţionalitatea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, reţinând că dreptul de acces
la instanţă îngrădit de acest text nu permite judecătorului a analiza decât respectarea
763
normelor statutare privind stabilirea şi aplicarea sancţiunii excluderii din partid – asigurarea
dreptului la apărare şi opinie şi nu oportunitatea acestei măsuri), consilierul local este exclus
din partid, fiind necesară ocuparea rapidă a locului de consilier local rămas vacant. Iar
celeritatea acestui proces constă în plus şi în faptul că, după emiterea ordinului de către
prefect, consiliul local validează în funcţie un supleant din lista acestui partid fără a fi
necesar să aştepte expirarea termenului de contestare în procedura contenciosului
administrativ.
Este neîndoielnic faptul că consilierul local exclus din partid printr-o decizie care se
dovedeşte a fi nelegală (fiind anulată într-o procedură judiciară) este profund prejudiciat şi
cea mai potrivită reparare a prejudiciului pare a fi anularea ordinului prefectului şi
repunerea sa în calitatea deţinută anterior. Dar această primă impresie se estompează când
privim situaţia în ansamblu. În speţa de faţă, urmare a deciziei de excludere din partid
(anulată definitiv la momentul sesizării instanţei) s-a emis ordinul prefectului de încetare a
funcţiei de consilier şi de vacantare a postului, după care a fost validat mandatul de consilier
al primului supleant de pe lista partidului. Chiar ignorând faptul că ordinul prefectului
respecta la data emiterii condiţiile legale pentru edictarea lui valabilă, este de observat că
anularea lui nu ar avea niciun efect, pentru că, consiliul local ar trebui să acopere un
prejudiciu pe care nu l-a produs el (drepturi băneşti aferente perioadei în care acesta nu a
desfăşurat activitatea de consilier) şi să repună în funcţie un consilier fără a anula numirea
supleantului. Or, cum numărul de consilieri locali nu poate fi mai mare decât cel prevăzut
de lege, reintegrarea reclamantului este evident imposibilă, singurul remediu la îndemâna
consilierului local fiind acţiunea în despăgubiri îndreptată împotriva formaţiunii politice care
a emis un act nelegal.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că urmare a anulării Deciziei de excludere din partid
dispusă printr-o hotărâre judecătorească definitivă, Ordinul Prefectului – act administrativ
cu titlu individual – apare ca nelegal, astfel încât, în temeiul dispoziţiilor art.18 (1) din Legea
nr.554/2004, se impune anularea în totalitate cu efecte retroactive.
Este evident că anularea Ordinului Prefectului nu conduce per se la redobândirea
calităţii de consilier local a reclamantului, dar lipsa unei hotărâri judecătoreşti de anulare
face imposibile demersurile pentru repunerea în situaţia anterioară a consilierului local –
persoană vătămată în sensul dispoziţiilor art.2 (1) lit.a din Legea nr.554/2004.
Astfel, nu mai poate subzista măsura din Ordin constând în încetarea de drept înainte
de termen a mandatului consilierului local, întrucât se impune a se da eficienţă efectelor
hotărârii judecătoreşti definitive de anulare a Deciziei de excludere din partid.
Nici măsura privind vacantarea locului nu mai poate subzista, anularea acestei măsuri
permiţând partidului să decidă intern asupra persoanei care urmează să ocupe locul devenit
vacant, prima persoană îndreptăţită fiind chiar consilierul local exclus din partid, măsură
constată a fi nelegală de către instanţa de judecată.
Probleme suplimentare
A) Exercitarea căii de atac împotriva încheierii de respingere ca inadmisibilă a cererii
de intervenţie principală

764
 B) Incidenţa dispoziţiilor art.41 (1) din Codul de procedură civilă în situaţia
dispoziţiilor art.64 (4) din Codul de procedură civilă

A) Potrivit noilor modificări ale dispoziţiilor art.64 (3) (4) din Codul de procedură
civilă, Încheierea de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie nu poate fi criticată
decât odată cu fondul.
Normele procedurale nu au conturat o soluţie legislativă clară cu privire la
modalitatea în care titularul cererii de intervenţie poate lua cunoştinţă de data la care s-a
soluţionat fondul litigiului.
Astfel, sub aspect temporal, calea de atac împotriva unei atari încheieri nu poate fi
exercitată înainte de dezînvestirea instanţei.
Însă, pentru declanşarea termenului de exercitare a căii de atac împotriva încheierii,
se impune ca hotărârea de dezînvestire a instanţei să fie comunicată şi titularului cererii de
intervenţie.
Într-o opinie s-a susţinut că, comunicarea hotărârii de dezînvestire, pe lângă faptul
că nu interesează pe intervenient, care exercită calea de atac limitându-se doar la soluţia
de respingere ca inadmisibilă a cererii sale, întâmpină serioase dificultăţi tehnice privite din
perspectiva programului ECRIS (titularul cererii de intervenţie nefiind parte în litigiul
principal nu este înregistrat în program pentru a-i genera comunicarea hotărârii).
A fost criticată soluţia comunicării hotărârii de dezînvestire titularului cererii de
intervenţie şi sub aspectul încălcării dreptului la protecţia datelor personale ale părţilor
litigante, în sensul în care statuările instanţei cu privire la fondul litigiului şi menţionarea
unor date personale sunt comunicate unui terţ de litigiul principal.
Autorii acestei opinii au propus ca pentru declanşarea termenului pentru declararea
căii de atac, titularului cererii de intervenţie să-i fie comunicat doar un extras din hotărârea
de dezînvestire care să cuprindă doar dispozitivul hotărârii.
Într-o altă opinie se susţine faptul că hotărârea de dezînvestire trebuie comunicată
şi titularului cererii de intervenţie, dată de la care se declanşează termenul de declarare a
căii de atac, iar pentru situaţia în care nu s-a procedat la o atare comunicare, instanţa
învestită cu calea de atac va proceda la comunicarea hotărârii, dată de la care curge
termenul pentru declararea căii de atac pentru titularul cererii de intervenţie.
S-a mai argumentat că dispoziţiile art. 64 (3) (4) din Codul de procedură civilă
reglementează o situaţie specială şi impune derogarea de la dispoziţiile art.427 (1) din Codul
de procedură civilă care obligă la comunicarea hotărârilor doar părţilor litigante, titularul
cererii de intervenție, chiar dacă este terţ faţă de litigiul principal întrucât i-a fost respinsă
ca inadmisibilă cererea de intervenţie, este îndreptăţit la comunicarea hotărârii de
dezînvestire pentru declanşarea termenului pentru declararea căii de atac.

B) Soluţia trimiterii cauzei spre rejudecare, reglementată de dispoziţiile art. 64 (4)

din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.310/2018, ridică şi
problema incidenţei cazului de incompatibilitate absolută prevăzut de art.41 (1) din Codul
de procedură civilă – modificat, întrucât, potrivit dispoziţiilor art.111 (8) din Regulamentul
765
de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, cauzele trimise spre rejudecare se
repartizează completului iniţial învestit.
Într-o primă opinie s-a susţinut că pentru situaţia analizată, completul iniţial învestit
se află în situaţia de incompatiblitate absolută prevăzută de art.41 (1) din Codul de
procedură civilă.
În sprijinul acestei opinii, s-a argumentat că în raport de prevederile art.61 (2) din
Codul de procedură civilă, intervenția voluntară principală este folosită de terţul care
acţionează pentru a obţine pentru sine un profit, în sensul legii, el urmărind să i se
stabilească un drept propriu, că acest drept poate fi chiar cel dedus judecăţii de reclamant,
dar poate fi şi un drept doar strâns legat de cel pretins de reclamant, aşa încât completul
iniţial învestit este pus în situaţia să se pronunţe asupra aceloraşi chestiuni pe care le-a
dezlegat în ciclul procesual anterior, deşi admiterea în principiu a cererii de intervenție de
către instanţa care a soluţionat calea de atac are efect dilatoriu.
Într-o altă opinie s-a suţinut că, completul iniţial învestit nu devine incompatibil să
soluţioneze cauza în rejudecare, chiar dacă prin prima hotărâre s-a pronunţat pe fond,
întrucât urmează să se pronunţe asupra unei alte chestiuni decât cea care a fost soluţionată
de instanţa de apel/recurs, aceste din urmă instanţe pronunţându-se doar cu privire la
admisibilitatea cererii de intervenție.

23.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

23.3 Opinia formatorului INM

23.3.1 Chestiuni preliminare
Considerăm util să reamintim că raportul dintre actul de excluderea din partid a unui
consilier local și actul prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de consilier
local (este adevărat, din altă perspectivă decât cea prezentă) a făcut obiectul problemei nr.
23 din cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei
Curți de Casație și Justiție și curților de apel, Craiova, 17-18 octombrie 2019124.
Cu acea ocazie s-a stabilit că:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din
partid este instanța civilă.

124
Minuta întâlnirii este accesibilă la adresa:
http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2020/02/Minuta-intalnire-SCAF-punctaj-principal-17-18-octombrie-2019-Craiova-
1.pdf

766
 Prefectul constată excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii
judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.
Problema principală ridicată de Curtea de Apel Suceava face parte din aceiași familie
de probleme și, în consecință, va trebui abordată unitar.
Problemele suplimentare (exercitarea căii de atac împotriva încheierii de respingere
ca inadmisibilă a cererii de intervenţie principală și incidenţa dispoziţiilor art. 41 alin. 1 Cod
de procedură civilă în situaţia incidenței dispoziţiilor art. 64 alin. 4 Cod de procedură civilă)
sunt însă probleme de procedură civilă susceptibile să apară în orice alt context în care este
incidentă legea de procedură civilă. Pentru a evita riscul de creare a unei practici juridice
neunitare cu secțiile civile ale instanțelor, având în vedere natura pur civilă a acestor
probleme precum și specializarea catedrelor de drept din cadrul INM, propunem ca
problemele suplimentare să fie trimise cadrei de drept civil și procedură civilă.
23.3.2 Soluționarea problemei principale
Actul de excludere din partid este act juridic civil (cf. celor stabilite la întâlnirea
precedentă, de la Craiova; tocmai de aceea acțiunea în anularea actului este de competența
instanței civile) iar actul prefectului prin care constată încetarea de drept a mandatului de
consilier local este act administrativ cu caracter individual.
Întrebarea Curții de Apel Suceava se referă la efectele nulității actului civil asupra
actului administrativ subsecvent (este esențial să se observe că actul administrativ se
întemeiază pe cel civil, altfel spus, Prefectul constată excluderea în temeiul actului civil; nu
insistăm, deoarece chestiunea nu pare controversată).
Pentru că problema nu primește soluție prin raportare strictă la cadrul legal în care a
apărut (Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, abrogată de art. 597 alin. 2 lit. h
din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 16 și 17 din Legea partidelor politice
nr. 14/2003) este necesar apelul la regulile generale de drept aplicabile efectelor nulității
actelor civile.
Potrivit doctrinei, efectele nulitățile actului juridic civil sunt guvernate de trei
principii:
- principiul retroactivității efectelor nulității; în temeiul acestei reguli, nulitatea
produce efecte retroactive momentului constatării sau declarării ei, respectiv efectele ei se
produc din momentul încheierii actului civil (sau al emiterii actului atunci când, așa cum
este situația în cauză, actul civil de excludere din partid este unilateral, fiind emis de
formațiunea politică pe listele căreia a candidat consilierul local);
- principiul restabilirii situației anterioare (restitutio in integrum); potrivit acestei
reguli, părțile raportului juridic civil trebuie repuse în situația anterioară încheierii sau
emiterii actului;
- principiul anulării actului subsecvent ca urmare a anulării actului inițial (resoluto
iure dantis, resolvitur ius accipientis).
Toate cele trei principii cunosc excepții, sau că acestea rezultă din lege sau că, așa
cum se va arăta că este situația în prezenta cauză, rezultă din logica situației juridice.
Potrivit primului principiu, consilierul local care a exercitat cu succes acțiunea în
anularea actului de excludere din partid se consideră că nu a fost exclus niciodată iar potrivit
767
celui de-al doilea, va redobândi în cadrul partidului (nu a consiliului local deoarece
excluderea din consiliu nu este un efect direct al actului civil ci al actului subsecvent emis
de prefect) situația anterioară excluderii.
Potrivit celui de-al treilea principiu, actul subsecvent actului civil este de asemenea
lovit de nulitate, ceea ce înseamnă că actul prefectului de constatare a excluderii din partid
este nul, instanța de contencios administrativ fiind chemată să pronunțe această nulitate.
Observații:
1. Anularea ordinului prefectului poate ridica probleme distincte legate de efectele
nulității acestui ordin în cazul în care sunt formulate capete de cerere suplimentare sau
acțiuni ulterioare rămânerii definitive a hotărârii de anulare (de ex., dacă se cer despăgubiri
sau repunerea în funcția de consilier local). Astfel de probleme excedează însă sesizării,
fiind în prezent doar teoretice. Adăugăm doar că anularea ordinului prefectului, emis în
condițiile art. 12 alin. 3 din Legea nr. 293/2004, nu are niciun efect asupra actelor ulterioare
emise de consiliul local, chiar dacă la adoptarea acestora a participat un consilier supleant,
deoarece aceste acte nu sunt subsecvente ordinului prefectului, nu sunt o consecință a
acestuia. Temeiul acestor acte stă în exercitarea atribuțiilor consiliului local. De asemenea,
participarea membrului supleant la adoptarea acestora este un efect al legii (spre ex., al
dispozițiilor art. 96 alin. 9 și 10 din Legea nr. 67/2004 125, în prezent abrogată, sau al art. 100
alin. 33 din Legea nr. 115/2015126), nu al ordinului prefectului.
2. În prezent, problema de drept ridicată de Curtea de Apel Suceava nu mai apare
deoarece dispozițiile art. 204 alin. 1 lit. j coroborat cu alin. 8 din Codul administrativ prevăd
că în caz de pierderea a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei
minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales, constatarea încetării de drept a
mandatului de consilier local, precum şi vacantarea locului de consilier local se fac de către
prefect prin ordin, în termen de maximum 30 de zile de la data înştiinţării transmise
prefectului de către instanţă (este avută în vedere ipoteza în care pierderea calității de
membru etc. a fost contestată, altfel fiind incidente dispozițiile art. 204 alin. 5).

125
Cuprinsul acestora este următorul:
(9) Candidaţii înscrişi în liste, care nu au fost aleşi, sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a
mandatelor de consilieri aleşi pe liste de candidaţi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt
înscrişi în liste, dacă, până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau, după caz,
alianţele politice ori alianţele electorale pe listele cărora au candidat supleanţii confirmă în scris, sub semnătura
conducerilor judeţene ale partidelor politice, respectiv ale acelor partide politice care au constituit alianţe politice sau
alianţe electorale, că supleanţii fac parte din partidul politic respectiv ori din unul dintre partidele politice care au constituit
alianţele politice sau alianţele electorale, după caz.
(10) În caz de vacanţă a mandatului unui consilier independent sau al unui consilier aparţinând unui partid politic, unei
alianţe politice sau alianţe electorale, care nu mai are supleanţi pe listă, precum şi în cazul unui consilier ales pe lista unui
partid politic care a fost radiat, în condiţiile legii, din registrul partidelor politice, indiferent de motivul radierii, locul devenit
vacant este ocupat de primul supleant de pe lista care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
126
Cuprinsul acestora este următorul:
(33) Candidaţii înscrişi în liste, care nu au fost aleşi, sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a
mandatelor de consilieri aleşi pe liste de candidaţi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt
înscrişi în liste dacă, până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale din partea cărora au candidat supleanţii confirmă în scris, sub semnătura
conducerilor judeţene ale partidelor politice sau ale organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, că supleanţii
fac parte din partidul politic respectiv sau din organizaţia cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.
768
 Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluție:
Anularea actului de excludere din partid prin hotărâre judecătorească definitivă
reprezintă motiv de nulitate al ordinului prefectului emis ca urmare a acestui act, în temeiul
dispozițiilor art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statul aleșilor locali, prin care se
constată încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a
acestuia şi se declară vacant locul consilierului local.

23.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

23.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Potrivit celor învederate de către Curtea de Apel Cluj, ordinul prefectului emis în
baza art. 12 al.3 din Legea nr.393/2004, de constatare a încetării de drept, înainte de
termen, a mandatului consilierului local, reprezintă un act administrativ cu caracter
individual, ce poate fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă, în
condițiile procedurale menționate în Legea nr.554/2004.În acest context, din perspectiva
termenului de sesizare a instanței de judecată de contencios administrativ cu acțiunea în
anularea ordinului, s-a apreciat care exista riscul tardivității formulării cererii, în ipoteza în
care acțiunea în anularea ordinului ar fi înregistrată doar după obținerea hotărârii definitive
de anulare a deciziei de excludere din partid. În acest context, s-a apreciat că este necesar
ca acțiunea în anularea ordinului prefectului să fie formulată imediat după comunicarea
actului, pentru conservarea aspectului referitor la depunerea în termen a cererii, iar,
ulterior, în condițiile art. 413 al. 1 pct. 1 c.pr.civ. Cod Procedură Civilă, s-ar putea solicita
și obține suspendarea soluționării acțiunii în anulare, până la soluționarea acțiunii în
anularea deciziei de excludere din partid.De asemenea, în același context al caracterului
dual al acțiunilor aflate la îndemâna consilierului local exclus din partid, în sensul necesității
formulării atât a acțiunii în anularea deciziei de excludere cât și în anularea ordinului
prefectului, s-a arătat că ar putea exista și situația în care, anterior pronunțării definitive a
hotărârii de excludere, acțiunea în anularea ordinului să fi fost, la rândul ei, soluționată cu
caracter definitiv, prin respingere. Şi în privința acestei ultime situații s-a opinat în sensul
că se recomandă soluția de suspendare a cererii în anularea ordinului prefectului, pentru a
se garanta ulterior o judecată a cauzei cu luarea în considerare a tuturor aspectelor
esențiale, în principal a soluției din acțiunea în anularea deciziei de excludere din partid
(Curtea de Apel Cluj);
La nivelul Curţii de Apel Braşov există practică neunitară cu privire la necesitatea
suspendării acţiunii în anularea ordinului prefectului până la soluţionarea acţiunii civile
privind nelegala excludere din partid.
Din analiza observaţiilor transmise de către Curtea de Apel Cluj şi a celor relevate în
cursul dezbaterilor de către Curtea de Apel Braşov, se constată că problemele în discuţie
sunt probleme conexe celei existente în punctajul de discuţii, şi anume:

769
 1. care este remediul juridic în situaţia în care acţiunea în anularea ordinului s-a
soluţionat anterior acţiunii privind excluderea din partid;
2. necesitatea suspendării acţiunii în anularea ordinului până la soluţionarea litigiului
privind excluderea din partid. În legătură cu acestă problem, în opinia formatorului
INM, acţiunea în anularea ordinului ar trebui suspendată până la soluţionarea litigiului
privind excluderea din partid.

Cu unanimitate (1 abţinere de la Curtea de Apel Suceava), cu privire la problema

din punctajlul de discuţii supusă dezbaterilor, participanţii au agreat soluţia propusă
de formatorul INM.
În ceea ce priveşte problemele conexe rezultate din dezbateri, în măsura în care
acestea vor fi transmise ca probleme ce necesită rezolvare, acestea vor fi puse pe
ordinea de zi a următoarei întâlniri.

24. Cenzurarea încadrării în gradul de handicap de către instanţa de

contencios administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 140)

24.1 Practica judiciară

La nivelul Curţii de Apel Bacău această problemă a mai fost discutată fără a primi o
soluţie tranşantă.
La nivelul Tribunalului Bacău – Secţia a II-a Civilă şi de Contencios Administrativ şi
Fiscal, prin sentinţa civilă nr. 458/2019 din 26.07.2019 pronunţată în dosarul nr.
869/110/2019, s-a reţinut că „Referitor la nota finală din capitolul 7 al Ordinul 762/2007,
conform căreia, parametri funcţionali enumeraţi în cadrul afecţiunilor medicale cuprinse în
acest capitol au caracter informal, iar pentru încadrarea în gradul de handicap, capacitatea
de decizie aparţine medicilor implicaţi în procesul de evaluare, instanţa reţine că, în
condiţiile în care legiuitorul a prevăzut posibilitatea contestării în contencios a certificatului
de handicap, ceea ce presupune verificarea condiţiilor de legalitate şi temeinicie a emiterii
acestui act administrativ, analizând implicit şi excesul de putere, prin marja de apreciere
recunoscută autorităţii administrative, interpretarea acestor prevederi în sensul că
încadrarea în gradul de handicap este stabilită doar prin aprecierea medicilor implicaţi în
procesul de evaluare ar echivala cu un fine de neprimire, în sensul că instanţa de judecată
nu ar putea aprecia parametrii funcţionali şi să determine dacă gradul de handicap a fost
stabilit în limitele marjei de apreciere, fără a fi depăşite, sau altfel spus, dacă nu a fost
stabilit în mod arbitrar. Instanţa apreciază că, pentru a da eficienţă dispoziţiilor art. 87 alin.
5 din legea nr. 448/2006 din lege, în sensul în care, accesul la justiţie, să fie realizat în
plenitudinea sa, în sensul ca să fie verificat actul contestat atât sub aspectul legalităţii, cât
şi al temeiniciei emiterii acestuia, aceste dispoziţii trebui interpretate, în sensul că, doar
medici implicaţi în procesul de evaluare, respectiv cei care fac parte din comisia de evaluare,
aşa cum prevede art. 87 alin. 1-3 din legea 448/2006, nu şi medicii care întocmesc actele
770
medicale care sunt prezente comisiei de evaluare. Astfel, instanţa reţine, faţă de dispoziţiile
art. 87 alin. 5 din Legea nr. 448/2006, plenitudinea de competenţă de a verifica legalitatea
şi temeinicia certificatului de handicap, gradul de handicap stabilit, prin raportare la
criteriile prevăzute de ordinul nr. 762/2007, mai ales în condiţiile în care legea prevede la
art. 85 alin. 10 din acelaşi act normativ că, criteriile medicopsihosociale pe baza cărora se
stabileşte încadrarea în grad şi tip de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului
muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului sănătăţii. Iar menţiunea că acestea sunt
informale, din capitolul 7 din ordinul, nu are aptitudinea, de a lăsa la aprecierea arbitrară a
acestora, pentru încadrarea în gradul de handicap, în condiţiile în care o prevede
supranormativă, prevede că gradul de handicap se stabileşte pe baza criteriilor
medicopsihosociale”.
Nu au fost identificate soluţii contrare, însă a fost exprimată şi opinia în sensul că
instanţa nu poate cenzura şi încadrarea în gradul de handicap.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost indicată.

24.3 Opinia formatorului INM

Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Bacău a fost discutată în cadrul uneia
din întâlnirile precedente (23-24 mai 2019, Iași; problema nr. 11 din Minuta întâlnirii)
A fost avută în vedere următoarea stare de fapt:
- comisia de evaluare, care este organ de specialitate al consiliului judeţean sau, după
caz, al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, şi are activitate decizională în
materia încadrării persoanelor adulte în grad şi tip de handicap [cf. art. 85 alin. (4) din Legea
nr. 448/2006], respinge cererea de încadrare în grad şi tip de handicap sau admite cererea
dar eliberează un certificat de încadrare apreciat de beneficiar ca fiind greşit sub aspectul
stării de fapt (a situaţiei medicale);
- se formulează acţiune în justiţie şi se cerere: (a) obligarea comisiei să elibereze
certificatul pretins sau (b) anularea certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un
nou certificat, cu o altă încadrare în grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea
certificatului emis, pentru considerente de ordin medical, şi obligarea comisiei să efectueze
o nouă evaluare.
În soluționarea problemei s-a plecat de la dispozițiile art. 87 alin. (4) şi (5) din Legea
nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, potrivit
cărora:
(4) Încadrarea sau respingerea încadrării în grad şi tip de handicap se atestă prin
certificat emis de către comisiile de evaluare. Eliberarea certificatului este scutită de taxa
de timbru.
(5) Certificatele emise potrivit prevederilor alin. (4) pot fi contestate de titularii
acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la instanţa de contencios
administrativ competentă, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu

771
modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa
judiciară de timbru.
S-a reținut că certificatele, sau refuzul emiterii lor, pot fi contestate potrivit dreptului
comun în materie de contencios administrativ.
Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, printre soluţiile pe care le poate pronunța
instanţa se numără şi acelea de a obliga comisia să elibereze certificatul (în cazul în care
cererea a fost respinsă) sau de a anula, în tot sau în parte, actul administrativ (în speţă,
certificatul, dacă a fost emis) şi/sau să elibereze un nou certificat (în cazul în care
încadrarea în grad şi tip de handicap a fost eronată).
Contenciosul administrativ este de plină jurisdicţie şi, deci, este greşit ca în cazul
cererilor în anulare şi/sau în obligarea la emiterea certificatului sau a unui nou certificat,
după caz, să se dispună doar obligarea comisiei la efectuarea unei noi evaluări.
Or, dacă astfel de soluţii pot fi dispuse, utilitatea (sau chiar necesitatea) expertizei
este evidentă deoarece judecata stării de fapt presupune aprecieri de ordin medical, fiind
pe deplin îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 255 alin. (1) Cod de procedură civilă,
potrivit cărora [p]robele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea
procesului.
Expertiza este utilă chiar şi dacă se solicită doar anularea certificatului şi obligarea
comisiei la efectuarea unei noi evaluări, dacă se contestă starea de fapt (situaţia medicală
a petentului), deoarece şi în acest caz instanţa este ţinută să verifice corecta apreciere de
către comisie a unor chestiuni medicale.
Pentru aceste considerente, formatorul INM a propus cu acea ocazie următorul
răspuns:
În cazul acţiunilor având ca obiect (a) obligarea comisiei de evaluare, la care se referă
dispoziţiile art. 85 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap, să elibereze certificatul pretins sau (b) anularea
certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un nou certificat, cu o altă încadrare în
grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea certificatului emis, pentru considerente de ordin
medical, şi obligarea comisiei să efectueze o nouă evaluare, soluţiile pe care le poate da
instanţa sunt guvernate de dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 iar administrarea probei expertizei medicale este utilă cauzei.
Soluția a fost agreată de Înalta Curte de Casație și Justiție și a fost votată de
majoritatea participanților la întâlnire.
Considerăm că analiza acoperă integral și problema de drept ridicată de Curtea de
Apel Bacău, motiv pentru care propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept a fost soluționată la întâlnirea președinților de secții
de contencios administrativ și fiscal de la curțile de apel și de la Înalta Curte de Casație și
Justiție ce a avut loc la Iași în perioada 23-24 mai 2019 (problema nr. 11 din minuta
întâlnirii).

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.
772
 24.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au luat act că problema de drept a fost soluționată
la întâlnirea președinților de secții de contencios administrativ și fiscal de la curțile
de apel și de la Înalta Curte de Casație și Justiție ce a avut loc la Iași în perioada 23-
24 mai 2019 (problema nr. 11 din minuta întâlnirii).

25. Titlul problemei de drept: admisibilitatea suspendării executării unei

hotărâri de consiliu local emisă în temeiul Legii nr. 255/2010 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 80)

25.1 Practica judiciară

Problema de drept care trebuie lămurită vizează stabilirea admisibilității acțiunii
având ca obiect suspendarea executării unor hotărâri de consiliu local emise în temeiul Legii
nr. 255/2010, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici rezultaţi din studiile de
fezabilitate pentru modernizarea unei străzi, coridorul de expropriere al lucrării de utilitate
publică de interes local şi declanşarea procedurii de expropriere a suprafeţei unor imobile
proprietate privată a unor persoane fizice sau juridice, afectate de coridorul de expropriere.
Într-o opinie se apreciază că este inadmisibilă suspendarea executării unor hotărâri
de consiliu local având obiectul și temeiul mai sus indicate, raportat la reglementarea
procedurii.
Se are în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010
expropriatul nemulțumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa
instanței judecătorești competente în termenul general de prescripție, care curge de la data
la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancțiunea
decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator
asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele
hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii și transferului dreptului de proprietate.
Alin. 8 al art. 22 din lege prevede că atât procedura de expropriere (care cuprinde etapele
prevăzute la art. 4), cât și obiectivele de utilitate publică ce fac obiectul legii nu pot fi
suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care invocă existența unor litigii privind
posesia ori proprietatea imobilului expropriat.
În acest sens este Decizia nr. 956/CA/2019 – R din 20 noiembrie 2019 pronunţată în
dosarul nr. 864/111/CA/2019/a1.
Într-o altă opinie se apreciază că este admisibilă o astfel de cerere întrucât art. 21
din Constituţie consacră posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit
instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale

773
legitime, iar art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, text care face parte din
dreptul intern, garantează acelaşi drept.
În susținerea opiniei se mai arată că orice restrângere a exerciţiului unui drept trebuie
să fie expres prevăzută.
Totodată, se reține că prevederile art. 22 alin. (4) din Legea nr. 255/2010 nu instituie
un caz special de inadmisibilitate de plano a unei cereri de suspendare a actului administrativ
ci instituie o regulă privind temeiurile juridice ce nu pot justifica o astfel de suspendare,
statuând că existenţa unor litigii cu privire la dreptul de proprietate sau la posesia asupra
unui imobil nu pot constitui motive de suspendare a procedurii de expropriere.
Pe cale de consecinţă, interpretarea corectă a prevederilor art. 22 alin. (4) din Legea
nr. 255/2010 nu este în sensul că procedura de expropriere declanşată în temeiul acestei
legi nu poate fi suspendată ci în sensul că nu pot fi avute în vedere, ca motive de suspendare,
litigiile existente cu privire la posesia sau proprietatea imobilelor ce urmează a fi
expropriate.
În acest sens este Decizia nr.169/CA din 26.02.2021 pronunţată de Curtea de Apel
Oradea în dosarul nr. 3449/111/2020.

25.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

25.3 Opinia formatorului INM

25.3.1 Precizări prealabile
Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Oradea se referă la cererile de
suspendare a executării ”hotărârilor de consiliul local emise în temeiul Legii nr. 255/2010”,
întemeiate pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Rezultă din deciziile judecătorești atașate problemei, că în discuție sunt hotărârile de
consiliu local emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010 potrivit cărora:
În vederea realizării lucrărilor prevăzute la art. 1 şi 2, expropriatorul prevăzut la
art. 2 alin. (2) are obligaţia de a aproba prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin
hotărâre a autorităţii administraţiei publice locale sau judeţene, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, după caz, potrivit legii, indicatorii tehnico-economici ai
lucrărilor de interes naţional, judeţean şi local, pe baza documentaţiei tehnico-economice
aferente, amplasamentul lucrărilor, conform variantei finale a studiului de prefezabilitate,
respectiv a variantei finale a studiului de fezabilitate, după caz, sursa de finanţare, precum
şi declanşarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care constituie coridorul de
expropriere, a listei proprietarilor aşa cum rezultă din evidenţele Agenţiei Naţionale de
Cadastru şi Publicitate Imobiliară sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, sumele
individuale aferente despăgubirilor estimate de către expropriator pe baza unui raport de
evaluare întocmit având în vedere expertizele întocmite şi actualizate de camerele

774
notarilor publici şi termenul în care acestea se virează într-un cont deschis pe numele
expropriatorului la dispoziţia proprietarilor de imobile (sublinierea mea, OCD)127.
Aceste hotărâri sunt acte administrative tipice, în sensul art. 2 alin. 2 lit. c din Legea
nr. 554/2004, deoarece sunt emise de autorități publice, în regim de putere publică, pentru
executarea în concret a Legii nr. 255/2010 și dau naștere unor drepturi și obligații pentru
părțile implicate în procedura de expropriere (cu titlu de exemplu: dreptul expropriatorului
de a pretinde de la unitățile administrativ-teritoriale întocmirea documentaţiilor topo-
cadastrale aferente imobilelor care fac parte din coridorul de expropriere și obligația
corelativă a unităților administrativ-teritoriale de a întocmi documentațiile; neexecutarea
acestei obligații dă dreptul expropriatorului la o acțiune în justiție contra unităților
administrativ-teritoriale, cf. art. 5 alin. 4 din lege).
Pentru a da un răspuns util tuturor instanțelor care se confruntă cu probleme
asemănătoare, vom circumscrie exact problema de drept și o vom reformula după cum
urmează:
Admisibilitatea acțiunilor introduse de persoanele interesate în temeiul art. 14 sau
art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având ca obiect cereri
de suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I
din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară
realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local.

25.3.2 Soluționarea problemei de drept

A/ Cu titlu preliminar, vom analiza chestiunea care nu a fost explicit pusă, respectiv
aceea dacă acțiunile în anularea actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I
din Legea nr. 255/2010 (Legea) sunt admisibile și sunt de competența instanțelor de
contencios administrativ, de vreme ce nu sunt reglementate expres (așa cum este cazul cu
acțiunile reglementate de art. 5 alin. 4 și art. 22 din Lege). Într-adevăr, problema
admisibilității acțiunilor în suspendarea executării acestor acte apare doar în condițiile în
care acțiunile în anularea acestor acte sunt admisibile.
Astfel, potrivit art. 34 din Legea nr. 255/2010, dispozițiile acestei legi se completează
în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum şi cu cele ale Codului civil
şi ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei
legi. Așadar, dreptul comun în materie de expropriere, atât din punct de vedere al normelor

127
Din motive de claritate, vom preciza fiecare element al enumerării de mai sus. Astfel, rezultă că prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a autorităţii administraţiei publice locale sau judeţene, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, după caz, se aprobă, potrivit legii: 1) indicatorii tehnico-economici ai lucrărilor de interes
naţional, judeţean şi local, pe baza documentaţiei tehnico-economice aferente; 2) amplasamentul lucrărilor, conform
variantei finale a studiului de prefezabilitate, respectiv a variantei finale a studiului de fezabilitate, după caz; 3) sursa de
finanţare; 4) declanşarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care constituie coridorul de expropriere; 5) lista
proprietarilor aşa cum rezultă din evidenţele Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară sau ale unităţilor
administrativ-teritoriale; 6) sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către expropriator pe baza unui raport
de evaluare întocmit având în vedere expertizele întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici şi termenul în care
acestea se virează într-un cont deschis pe numele expropriatorului la dispoziţia proprietarilor de imobile.
775
de drept material cât și procesual, nu include explicit și Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004.
Totuși, dispozițiile art. 5 alin. 4 din Legea nr. 255/2010 fac trimitere la Legea nr.
554/2004. Textul legal se referă la acele situații litigioase în care părțile sunt exclusiv
autorități publice respectiv, pe de-o parte, expropriatori (așa cum sunt definiți de art. 2
alin. 2 din Lege) și, pe de alta, unități administrativ-teritoriale, și au ca obiect un act
administrativ asimilat, respectiv refuzul unităţilor administrativ-teritoriale de a întocmi
documentaţiile topo-cadastrale aferente imobilelor care fac parte din coridorul de
expropriere şi de a le preda către expropriator.
Pe de altă parte, așa cum s-a arătat, Legea nr. 255/2010 nu reglementează dreptul la
acțiune împotriva actelor administrative tipice prevăzute de art. 5 alin. 1 teza I din lege. În
tăcerea legii și în lipsa unor dispoziții exprese care să interzică dreptul la acțiune,
considerăm că legea specială se va completa cu legea generală, respectiv Legea nr.
554/2004, care reprezintă dreptul comun în materie de contestare în justiție a actelor
administrative, în măsura în care nu contravine legii speciale. Faptul că nu există o trimitere
expresă în acest sens nu face ca acțiunile să fie inadmisibile deoarece regula este dată de
liberul acces la justiție al oricărei persoane care urmărește apărarea drepturilor, libertăților
și intereselor sale legitime (cf. art. 21 alin. 1 din Constituție). Chiar dacă o persoană nu se
poate opune exproprierii (în sensul că, de principiu, exproprierea nu este condiționată de
acordul expropriatului), ea are totuși un interes legitim ca actele administrative emise în
temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010, care pregătesc exproprierea, să fie
conforme legii. Instanțele de drept comun (instanțele civile) sunt competente să se pronunțe
cu privire la despăgubire (cf. art. 22 și 23 din Legea nr. 255/2010), nu și la legalitatea actelor
administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din lege.
Viziunea asupra Legii nr. 255/2010 pe care se bazează interpretarea de mai sus constă
în aceea că etapele exproprierii, așa cum sunt enumerate de art. 4 din Lege, se împart în
două faze: faza administrativă (prealabilă, pregătitoare exproprierii) constând în aprobarea
indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes naţional, judeţean sau local (art. 4
lit. a) și faza civilă (a exproprierii propriu-zise) constând în consemnarea sumei individuale
aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de
expropriere şi afişarea listei proprietarilor imobilelor, urmată de transferul dreptului de
proprietate și de finalizarea formalităţilor aferente procedurii de expropriere (art. 4 lit. b-
d). În prima fază Legea nr. 255/2010 se completează și cu dispozițiile Legii nr. 554/2004,
chiar dacă nu există o prevedere expresă în acest sens, în temeiul regulilor generale de
interpretare a raportului între legea generală și legea specială.

B/ În ce privește admisibilitatea acțiunilor în suspendarea executării actelor

administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010, prima opinie
(din cele enumerate la pct. 8.1) exprimată în cadrul Curții de Apel Oradea consideră că
dispozițiile art. 22 alin. 4 și 8 justifică respingerea cererilor de suspendare ca inadmisibile
pe când cea de-a doua opinie consideră cererile admisibile în temeiul liberului acces la
justiție, cu menținea că în soluționarea lor nu pot fi avute în vedere, ca motive de
776
suspendare, litigiile cu privire la posesia sau proprietatea imobilelor ce urmează a fi
expropriate.
Considerăm că această din urmă opinie a interpretat și aplicat corect dispozițiile
legale.
Astfel, potrivit art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, [e]xpropriatul nemulţumit de
cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanţei judecătoreşti
competente în termenul general de prescripţie, care curge de la data la care i-a fost
comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancţiunea decăderii,
fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra
imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii
de stabilire a cuantumului despăgubirii şi transferului dreptului de proprietate 128.
Deși următoarele alineate (alin. 2-7) se referă la acțiunile care au ca obiect cuantumul
despăgubirii și care sunt de competența instanțelor civile (a instanțelor de drept comun se
afirmă, ușor confuz, în cuprinsul art. 23), alin. 8 dispune la modul general că [a]tât
procedura de expropriere, cât şi obiectivele de utilitate publică ce fac obiectul prezentei
legi nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care invocă existenţa unor
litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat. În mod identic dispune și art.
13 alin. 2 din Lege care, spre diferență de art. 22 alin. 8, se adresează autorităților publice
și nu instanțelor de judecată.
În primul rând se observă că modalitatea de reglementare aleasă de legiuitor este
criticabilă deoarece lasă să se înțeleagă că alin. 8 se referă exclusiv la acțiunea reglementată
în alineatele precedente, de competența instanței civile; or, instanța civilă nu are temei să
suspende procedura nici în baza Legii nr. 255/2010, nici în baza Legii nr. 33/1994, a Codului
civil sau a Codului de procedură civilă cu care Legea nr. 255/2010 se completează, niciuna
din aceste legi nereglementând suspendarea procedurii de expropriere (sau, în general, a
unei proceduri desfășurate de o autoritate publică). Rezultă că art. 22 alin. 8 se referă la
acele acțiuni care pot într-adevăr avea ca obiect suspendarea procedurii de expropriere,
cum sunt cele întemeiate pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.
Procedura de expropiere are etapele detaliate de art. 4 din Lege, așa cum s-a arătat
mai sus, iar obiectivele de utilitate publică constau în lucrările enumerate de art. 2 din Lege.
Așadar, deși tehnica legislativă este criticabilă, intenția legiuitorului este totuși foarte
clară: nici autoritățile publice (cf. art. 13 alin. 2 din Lege) și nici instanțele judecătorești
(cf. art. 22 alin. 8 din Lege) nu pot dispune sistarea lucrărilor de utilitate publică sau
suspendarea procedurii de expropriere la cererea vreunei persoane care invocă existenţa
unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat. Fiind o situație de excepție,
ea trebuie interpretată strict, respectiv interdicția se aplică doar când sistarea sau

128
Facem observația că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 14/2019 s-a admis recursul în interesul legii şi s-a
stabilit că în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, instanţa de judecată este
competentă să soluţioneze nu numai contestaţia formulată împotriva hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, ci şi
acţiunea prin care expropriatul contestă despăgubirile estimate şi solicită atât stabilirea acestora de către instanţă, cât şi
obligarea expropriatorului la plată, ulterior emiterii deciziei de expropriere şi consemnării sumelor aferente despăgubirilor,
în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri.
777
suspendarea au fost cerute pe motiv de existență a unor litigii privind posesia ori
proprietatea imobilului expropriat.
În celelalte cazuri, suspendarea procedurii prin suspendarea executării actului
administrativ aferent (ca să ne limităm strict la problema de drept ridicată, care nu include
și sistarea lucrărilor) este posibilă de vreme ce nici Legea nr. 255/2010 și nici dreptul comun
nu o interzic. Este posibil ca în practică, alte motive de suspendare decât litigiile privind
posesia ori proprietatea imobilului expropriat să fie rar întâlnite, dar asta nu face ca acțiunile
să fie de plano inadmisibile.
O ultimă observație: în cazul în care se invocă motive de suspendare care pot fi
calificate ca litigii privind posesisa ori proprietatea imobilului expropriat, acțiunea se
respinge ca inadmisibilă și nu ca neîntemeiată, așa cum, greșit credem noi, s-a procedat în
cazul litigiului soluționat prin decizia nr. 169/2021 pronunțată în dosarul nr. 3449/111/2020
al Curții de Apel Oradea, în care motivul de suspendare a constat în faptul că în cartea
funciară a imobilului expropriat era notat un litigiu privind proprietatea. Diferența constă în
aceea că, odată ce se constată motivul de inadmisibilitate, nu se mai justifică verificarea
condițiilor suspendării (cazul bine justificat, paguba iminentă, etc.).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Acțiunile introduse de persoanele interesate în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având ca obiect cereri de
suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din
Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară
realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, sunt admisibile, cu
excepția situației în care se invocă existenţa unor litigii privind posesia ori proprietatea
imobilului expropriat.

25.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării judecătorilor SCAF a ÎCCJ, dintre cei care au exprimat o părere, în
majoritate, s-au exprimat în sensul opiniei formatorului INM, respectiv în sensul că, pe de o
parte, acţiunile în anularea actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. (1) teza I din
Legea nr. 255/2010 sunt admisibile şi sunt de competența instanţelor de contencios
administrativ (în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 255/2010 care reglementează faza
administrativă a exproprierii trebuie să se înţeleagă că se completează cu cele ale Legii nr.
554/2004), iar pe de altă parte, că acţiunile în suspendarea executării actelor administrative
emise în temeiul art. 5 alin. (1) teza I din Legea nr. 255/2010, sunt admisibile, cu excepţia
situaţiei în care se invocă existenţa unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului
expropriat.
Contrar acestei interpretări s-a exprimat o singură opinie: „acțiunea de suspendare a
executării este inadmisibilă în conformitate cu prevederile ar. 22 alin. 8 din Legea 255/2010,
voința legiuitorului reieșind în mod neechivoc din aceste prevederi”.

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
778
 Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

26. Titlul problemei de drept: dacă în aplicarea dispozițiilor cuprinse la cap

IV lit. A pct. 22 și 25 din Anexa la Ordinul nr. 1918/2011, împuternicirea pentru
obţinerea numelui de utilizator și a parolei poate fi acordată numai unui angajat
sau poate fi împuternicit în sensul celor arătate și un terț, fără a fi necesar ca
între acesta și persoana care l-a împuternicit să existe relații specifice
raporturilor de dreptul muncii? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23
aprilie 2021, pg 91)

26.1. Practică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat plângerile contravenţionale
formulate de societăţile controlate de inspectorii de muncă din cadrul ITM, care au constatat
primirea la muncă a unei persoane fără a-i încheia contract individual de muncă, la punctul
de lucru al societăţii, nerespectând prevederile art. 16 alin. 1 din Lg. 53/2003, fapta ce
constituie contravenţia prevăzută de art. 260 alin. 1 lit. e din acelaşi act normativ.
S-a reţinut că în data de XXX, societatea petentă, prin reprezentantul său legal a
împuternicit-o pe d-na D. C. pentru depunerea registrului de evidenţă a salariaţilor în
format electronic şi pentru a ridica „nume utilizator” şi „parola” necesare transmiterii on-
line a registrului general de evidenţă a salariaţilor, în format electronic. S-a mai reţinut că
d-na D.C nu are încheiat contract individual de muncă la societatea petentă şi nici nu a fost
încheiat un contract de prestări servicii pentru completarea şi transmiterea registrului de
evidenţă a salariaţilor în format electronic.
La nivelul Curţii de Apel Târgu Mureş au fost identificate două opinii, existând practică
neunitară, astfel:
Într-o primă opinie s-a apreciat că nu este necesar întocmirea unui contract de
muncă, textul legal în discuție neimpunând nici încheierea unui contract de prestări servicii
şi nici ca persoana care ridică „numele utilizator” şi „parola” să fie angajata societăţii.
Noțiunea de "angajator" folosită de legiuitor în cadrul sintagmei "împuternicire
semnată şi stampilată de angajator" nu determină natura relațiilor existente între
împuternicit și persoana pe care acesta o reprezintă, ci este folosită pentru a indica
categoria de persoane care au obligația de obținere a parolei și a numelui de utilizator, în
vederea îndeplinirii obligațiilor privind transmiterea registrului general de evidență a
salariaților în format electronic.
Astfel cum arată însuși titlul actul normativ în discuție, acesta a fost emis "pentru
aprobarea procedurii şi actelor pe care angajatorii sunt obligaţi să le prezinte la
inspectoratul teritorial de muncă pentru obţinerea parolei, precum şi a procedurii privind
transmiterea registrului general de evidenţă a salariaţilor în format electronic". Referirea

779
la noţiunea de angajator se face în tot cuprinsul actului normativ întrucât se referă la o
activitate privind procedura de transmitere a registrului general de evidenţă a salariaţilor în
format electronic. Fiind vorba de o evidenţă a salariaţilor este firesc ca sintagma folosită în
cuprinsul ordinului, când se referă la titularul obligaţiei de a completa şi transmite registrul
salariaţilor în format electronic, să fie angajatorul, fără ca acest lucru să însemne că toate
activităţile reglementate de ordinul în discuţie să poată fi făcute doar de reprezentantul
legal sau de un salariat.
Principiul libertăţii contractuale impune, în cazul de faţă ca activitatea de depunere
a registrului în format electronic să poată să fie făcută de orice mandatar, persoană fizică
cu capacitate de exerciţiu deplină. Aşadar pe de o parte ordinul în discuţie nu impune
calitatea de salariat a mandatarului (referirea la angajator fiind o formulare generică
comună în tot cuprinsul actului normativ), dar, pe de altă parte, chiar dacă s-ar fi impus o
astfel de condiţie restrictivă, aceasta nu ar fi fost valabilă, un act normativ de rang superior
(Codul civil) neputând fi modificat printr-o normă juridică de rang inferior (Ordin de
ministru).
În a doua opinie, s-a arătat că angajatorul nu poate acorda împuternicire decât unei
persoane care are calitatea angajat şi nu unei terţe persoane, acesta fiind sensul folosirii
noțiunii de angajator din textul în discuție. Potrivit DEX, definiţia angajatorului este "cel
care angajează". A angaja înseamnă a lua pe cineva în muncă, a încadra într-un loc de muncă
şi, în concluzie, Ordinul M.M.F.P.S. nr.1918/2011 stabilește pentru activitatea de ridicare a
numelui de utilizator şi a parolei este obligatorie încheierea unui contract individual de
muncă pentru persoana împuternicită cu aceste atribuții.

26.2 Opinia referentului

Opinia referentului fost în sensul primei opinii exprimate.

26.3 Opinia formatorului INM

Pct.21 din Anexa la Ordinul MMPS nr. 1918/2011 pentru aprobarea procedurii şi actelor
pe care angajatorii sunt obligaţi să le prezinte la inspectoratul teritorial de muncă pentru
obţinerea parolei, precum şi a procedurii privind transmiterea registrului general de evidenţă
a salariaţilor în format electronic, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 587 din 19 august
2011, prevede că transmiterea on-line prin intermediul portalului Inspecţiei Muncii ca
modalitate de transmitere a registrului general de evidenţă a salariaţilor, prevăzut la
Capitolul IV din Anexă se face după solicitarea şi obţinerea de către angajator a numelui de
utilizator şi a parolei, indiferent dacă angajatorul prestează serviciul de completare şi
transmitere a registrului sau are încheiat un contract de prestări de servicii, şi activarea
accesului la portalul Inspecţiei Muncii http://itmonline.inspectiamuncii.ro.
Această activitate de solicitare şi obţinere a numelui de utilizator şi a parolei este
diferită de activitatea de completare a Registrului general de evidenţă a salariaţilor, care
poate fi făcută potrivit pct.8-10 de către una sau mai multe persoane nominalizate prin
decizie scrisă de către angajator sau de un prestator de servicii contractat de angajator,
dintre cei înregistraţi la inspectoratele teritoriale de muncă, care îşi desfăşoară activitatea
780
în condiţiile prevederilor legale în vigoare, cu informarea în scris a inspectoratelor teritoriale
de muncă despre încheierea contractului cu prestatorul cu care a contractat serviciul de
completare şi transmitere a registrului, în termen de 3 zile lucrătoare de la data încheierii
contractului de prestări de servicii.
În situaţia ce face obiectul analizei, nu se pune problema completării şi transmiterii
Registrului general de evidenţă a salariaţilor, ci doar a solicitării numelui de utilizator şi a
parolei, care potrivit pct.22 se face la sediul inspectoratului teritorial de muncă în a cărui
rază teritorială angajatorul îşi are sediul sau domiciliul, în baza prezentării următoarelor
documente: a) solicitare scrisă pentru eliberarea numelui de utilizator şi a parolei; b)
împuternicire semnată şi ştampilată de angajator, în cazul în care persoana care solicită
obţinerea numelui de utilizator şi a parolei este alta decât reprezentantul legal al
angajatorului; c) copie de pe certificatul de înmatriculare; d) copie a actului de identitate
al persoanei împuternicite.
Aşadar, împuternicirea despre care vorbeşte pct.22 lit. b, priveşte doar ridicarea
numelui de utilizator şi a parolei de la sediul ITM, nu completarea şi transmiterea Registrului,
care, în lipsă de prevedere expresă poate fi făcută de orice persoană cu capacitate de
exerciţiu deplină, care prezintă actele menţionate.
În acord cu principiul, unde legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă,
concluzionăm că dacă autoritatea emitentă a actului administrativ cu caracter normativ ar
fi dorit ca această activitatea de ridicare a numelui de utilizator şi a parolei să fie făcută de
angajator sau prestatorul de servicii, ar fi făcut-o în mod expres, cum a reglementat în cazul
completării şi transmiterii Registrului.
Aceeaşi situaţie este valabilă şi în cazul pct.25, pentru obţinerea numelui de utilizator
şi a parolei pentru unităţile fără personalitate juridică ale angajatorilor.

Astfel propunem următoarea soluţie:

În vederea solicitării şi obţinerii numelui de utilizator şi a parolei, pentru
transmiterea on-line a Registrului general de evidenţă a salariaţilor, potrivit pct.21-25
din Anexa la Ordinul MMPS nr. 1918/2011 pentru aprobarea procedurii şi actelor pe care
angajatorii sunt obligaţi să le prezinte la inspectoratul teritorial de muncă pentru
obţinerea parolei, precum şi a procedurii privind transmiterea registrului general de
evidenţă a salariaţilor în format electronic, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 587
din 19 august 2011, persoana împuternicită în vederea solicitării obţinerii numelui de
utilizator şi a parolei nu trebuie să fie obligatoriu un salariat al angajatorului sau un
prestator de servicii.

26.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat opiniei formatorului
INM, care a fost la rândul ei în sensul primei opinii formulate în cadrul Curţii de Apel Târgu
Mureş, respectiv că activitatea de solicitare şi obținere a numelui de utilizator şi a parolei
este diferită de activitatea de completare a Registrului general de evidenţă a salariaţilor,
astfel încât, în acord cu principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus,
781
persoana împuternicită în vederea solicitării şi obţinerii numelui de utilzator şi a parolei
poate să fie şi o altă persoană decât un salariat al angajatorului sau un prestator de servicii.

26.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

27. Titlul problemei de drept: posibilitatea recalculării indemnizaţiei pentru

creştere copil în situaţia în care se emite ulterior de către angajator o nouă
adeverinţă cu caracter retroactiv referitoare la veniturile salariale mai mari,
acordate ca urmare a unor hotărâri judecătoreşti (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 102)

27.1 Practica judiciară

Starea de fapt care a dat naștere divergenței de opinii este următoarea:
Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Timiş (AJPIS Timiș) stabilește
indemnizația lunară de creștere a copilului pentru perioada concediului pentru creşterea
copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap, la care
era îndreptățită o persoană salariată, în baza sumele încasate de persoana îndreptăţită,
calculate potrivit legii de către plătitorul acestora.
Ulterior, angajatorul persoanei îndreptățite eliberează o adeverință care atestă că
veniturile salariale ale persoanei îndreptățite sunt în realitate mai mari decât cele avute în
vedere inițial, datorită unei hotărâri judecătorești definitive care recunoaște drepturi
salariale suplimentare.
Persoana îndreptățită solicită AJPIS Timiș recalcularea indemnizației în baza acestei
adeverințe iar autoritatea publică refuză recalcularea și plata diferențelor de indemnizație
și a dobânzilor aferente solicitate de persoana îndreptățită, motiv pentru care este sesizată
instanța de contencios administrativ ci o acțiune îndreptată împotriva acestui refuz.
Într-o primă opinie, cuprinsă în decizia nr. 251/05.03.2020 pronunțată de Curtea de
Apel Timișoara în dosar nr. 3969/30/2019, se consideră că persoana nu este îndreptățită la
recalcularea indemnizației deoarece, în esență, se opun dispozițiile art. 22 alin.7 din HG nr.
52/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor OUG nr.
111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor potrivit cărora.
Instituind o situație de excepție, textul trebuie interpretat strict, ceea ce face ca orice altă
variantă de recalculare să fie lipsită de bază legală.
Într-o altă opinie, cuprinsă în decizia nr. 1156/12.11.2020 pronunțată de Curtea de
Apel Timișoara în dosar nr. 5735/30/2019, se consideră că recalcularea indemnizației se
impune pentru a nu goli de substanţă însuşi dreptul persoanei îndreptățite și pentru a nu

782
încălca efectul obligatoriu al unei hotărâri judecătoreşti (cea prin care s-au acordat
diferențele salariale).

27.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

27.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 2 alin. 1 și 2 din OUG nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară
pentru creşterea copiilor:
(1) Persoanele care, în ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, au realizat
timp de cel puţin 12 luni venituri din salarii şi asimilate salariilor, (...), beneficiază de
concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul
copilului cu handicap, precum şi de o indemnizaţie lunară.
(2) Cuantumul indemnizaţiei lunare prevăzute la alin. (1) este de 85% din media
veniturilor nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii
copilului. Cuantumul minim al indemnizaţiei lunare nu poate fi mai mic decât suma
rezultată din aplicarea unui coeficient de multiplicare de 2,5 la valoarea indicatorului social
de referinţă, iar cuantumul maxim al acesteia nu poate depăşi valoarea de 8.500 lei.
Așadar, cuantumul indemnizației lunare se stabilește raportat la media veniturilor
nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, fără să
poată depăși anumite limite minime și maxime.
OUG nr. 111/2010 nu reglementează cazuri de recalculare a indemnizației. În schimb,
art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor OUG nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea
copiilor, prevăd că [î]n situaţia veniturilor din salarii şi asimilate acestora, recalcularea
cuantumului indemnizaţiei lunare pentru creşterea copilului se aplică doar în situaţia în
care se constată că, pe baza documentelor depuse iniţial de persoana îndreptăţită, a fost
calculat un cuantum eronat. Recalcularea se face fie din oficiu în cazul în care agenţia
teritorială se autosesizează, fie la solicitarea persoanei îndreptăţite, alin. (3) şi (4)
aplicându-se corespunzător.
Așa cum bine a observat prima opinie din cele enumerate la pct. 11.1, textul instituie
o situație de excepție (recalcularea (...) se aplică doar în situaţia...etc) și, drept urmare,
trebuie interpretat strict, fapt ce conduce la imposibilitatea recalculării în ipoteza care a
condus la divergență. Formatorul INM înțelege critica pe care opinia contrară o aduce acestei
interpretări ”formaliste”, bazată strict pe textele legale, și este de acord că principiul
legalității și cerințele de echitate fac ca persoana îndreptățită să aibă dreptul la o
indemnizație calculată în raport cu veniturile salariale reale, la care se adaugă dobânda
legală, dar, în același timp, observă că titularii obligației corelative nu sunt AJPIS județene
(situația defavorabilă creată persoanei îndreptățite se datorează culpei angajatorului nu
autorității plătitoare a indemnizației). În condițiile legislative date, soluția propusă de prima
opinie exprimată de Curtea de Apel Timișoara este inevitabilă.

783
 Viziunea care stă la baza interpretării de mai sus are în vedere natura juridică a
indemnizației, așa cum este înțeleasă de Curtea Constituțională (CC). Semnificativ este
următorul citat extras din Decizia CC nr. 788 din 27 septembrie 2012 (publicată în M. Of. nr.
786 din 22 noiembrie 2012):
(...) indemnizaţia pentru creşterea copilului este o prestaţie de asistenţă socială cu
caracter universal, bazată pe principiul solidarităţii sociale, menită să asigure tuturor
familiilor condiţii egale de creştere a copiilor. Această prestaţie este, între altele, o
expresie a statului social, respectiv a obligaţiei statului de a interveni prin măsuri adecvate
pentru susţinerea cetăţenilor care, din motive obiective, se află în situaţii defavorabile, de
natură să afecteze dreptul acestora la un nivel de trai decent. De asemenea, acordarea
indemnizaţiei pentru creşterea copilului poate fi privită şi ca o măsură de protecţie a
copiilor, aşa cum dispune art. 49 alin. (1) din Constituţie.
Cu toate acestea, acordarea dreptului în discuţie reprezintă pentru legiuitor o
obligaţie de mijloace, ce depinde în mare măsură de contextul social şi economic în care
este reglementată şi de resursele financiare pe care statul le poate aloca în această direcţie.
Astfel, neavând o nominalizare expresă în Constituţie, dreptul la indemnizaţie pentru
creşterea copilului prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 148/2005 reprezintă
o opţiune a legiuitorului, acesta fiind liber ca, în funcţie de resursele financiare disponibile,
să stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi limitele acestuia, precum şi condiţiile
în care poate fi acordat şi să le modifice, atunci când realităţile economice şi sociale o
impun.
Așadar, având în vedere că indemnizaţia pentru creşterea copilului este o prestaţie
de asistenţă socială, o expresie a statului social, că reprezintă o opţiune a legiuitorului care
este liber să stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi limitele acestuia, precum şi
condiţiile în care poate fi acordat, instanțele sunt chemate să interpreteze și să aplice strict
regimul juridic al acesteia, în particular dispozițiile art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 care
instituie o singură situație în care AJPIS are obligația să recalculeze indemnizația, respectiv
numai atunci când culpa îi aparține. Așa fiind, în celelalte situații credem că decisivă este
culpa celui care a determinat producerea prejudiciului. Indemnizația nu este un drept
corespunzător unei contraprestații și tocmai de aceea leguitorul are libertatea subliniată de
decizia Curții Constituționale.
Pentru aceste considerente propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. 1 și 2 din OUG nr. 111/2010
privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor, raportat la art. 22
alin. 7 din HG nr. 52/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor OUG nr. 111/2010, agențiile județene pentru plăți și inspecție socială nu au
obligația recalculării indemnizaţiei pentru creşterea copilului în situaţia în care se emite
ulterior de către angajator o nouă adeverinţă cu caracter retroactiv referitoare la
veniturile salariale mai mari acordate persoanei îndreptățite la încasarea indemnizației,
ca urmare a unor hotărâri judecătoreşti.

27.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

784
 Din nouă opinii exprimate, cinci au fost în sensul propunerii formatorului INM.
În cuprinsul opiniilor contrare, s-au arătat următoarele:
„Subscriu opiniei care considera că recalcularea indemnizaţiei se impune pentru a nu goli de
substanţă însuşi dreptul persoanei îndreptăţite şi pentru a nu încălca efectul obligatoriu al unei
hotărâri judecătoreşti (cea prin care s-au acordat diferenţele salariale).
Consider că, deşi indemnizaţia pentru creşterea copilului este o prestaţie de asistenţă
socială, o expresie a statului social, că reprezintă o opţiune a legiuitorului care este liber să
stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi limitele acestuia,atâta timp cât
legiuitorul a stabilit ca şi criteriu de calcul al acesteia raportarea la cuantumul salarial,
atunci când se constată, prin hotărâre judecătorească definitivă, că în mod greşit
reclamantului i -au fost acordare drepturi salariale inferioare celor cuvenite, trebuie avuta
în vedere această hotărâre judecătorească la recalcularea indemnizaţiei cuvenite pentru
perioada de creştere copil, lipsa culpei AJPIS nefiind suficientă pentru a goli de conţinut
prevederea legală care stabileşte acordarea unui anumit cuantum al indemnizaţiei.
Consider că art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 nu este singurul temei care instituie
obligaţia de recalculare a indemnizaţiei, ci prevederile art. 435 din Codul de procedură civilă
(obligativitatea şi opozabilitatea hotărârii) pot fi invocate cu succes, de reclamantul care,
din motive independente de voinţa sa, nu a putut dovedi, la data depunerii cererii veniturile
sale reale. Suntem de acord cu argumentul că indemnizaţia nu este un drept corespunzător
unei contraprestaţii şi tocmai de aceea leguitorul are libertatea subliniată de decizia Curţii
Constituţionale, dar tocmai respectarea opţiunii legiuitorului în forma reglementată
conduce la obligaţia de a lua în considerare un cuantum al indemnizaţiei raportat la
veniturile reale ale reclamantului, astfel cum acestea au fost recunoscute pe cale de
hotărâre judecătorească.”
„A doua opinie interpretează corect dispozițiile legale. Intervenirea unei hotărâri
judecătorești în ordinea juridică, care atestă drepturi salariale retroactive de care nu s-a
ținut cont la calculul indemnizației, nu poate fi ignorată, față de principiul obligațivității
efectelor acesteia. „
De principiu, din prevederile art. 2 al. 1 lit. c Legea 554/2004, rezultă că un act
administrativ tipic este nu doar cel care dă naştere unui raport juridic dar şi cel care
modifică ori stinge raporturile juridice.
Decizia iniţială este corect emisă, nefiind incident nici un motiv de anulare, dat fiind
că a avut la bază adeverinţa de venit eliberată de angajator, de aceea este lipsit de
relevanţă faptul că aceasta nu a fost contestată în termen legal. Acţiunea în contencios
administrativ vizează cererea de recalculare formulată de reclamantă iar termenele de
declarare a acţiunii curg de la data formulării acestei cereri.
Împrejurarea obţinerii unei adeverinţe de venit corect întocmite, constituie o
situaţie nouă de natură a genera un cuantum al indemnizaţie proporţional cu dimensiunea
reală a veniturilor, potrivit metodei de calcul stabilită precis din punct de vedere
matematic în cuprinsul art.2 alin.2 din OUG nr.111/2010.

785
 Din acest unghi de vedere, modificarea actelor administrative poate fi făcută de
autoritatea emitentă, dar şi de autoritatea ierarhic superioară sau de instanţa
judecătorească competentă.
În analiza acestei chestiuni trebuie făcută însă distincţie după cum este vorba despre
acte administrative de autoritate normative sau individuale.
În cazul actelor administrative individuale, cum este şi decizia de acordare a
indemnizaţiei pentru creşterea copilului emisă în beneficiul reclamantei/reclamantului,
acestea pot fi modificate în principal de autoritatea emitentă iar în secundar de autoritatea
administrativă ierarhic superioară, precum şi, în condiţiile legii, de instanţele
judecătoreşti, în aplicarea dispoziţiilor art.18 alin.1 din Legea contenciosului administrativ,
anularea în parte nereprezentând altceva decât o modificare adusă actului administrativ.
În acest context este de reţinut că la modificarea actelor administrative individuale
trebuie să se ţină seama însă de principiul drepturilor câştigate, astfel încât, după
modificare, să nu se creeze o situaţie mai rea celui căruia actul i se adresează.
Mai mult, posibilitatea şi admisibilitatea modificării deciziei de acordarea a
drepturilor cuvenite reclamantei se impune şi ca o componentă a materializării simetriei
necesare prin raportare la prevederile art.24 din OUG nr.111/2010, potrivit cărora sumele
încasate necuvenit cu titlu de drepturi prevăzute de ordonanţă, se recuperează de la
beneficiari în condiţiile legii, pe baza deciziei emise de directorul executiv al agenţiei
teritoriale, cu respectarea termenului general de prescripţie.
În alte cuvinte, dacă este posibilă recuperarea sumelor acordate necuvenit, adică
fără a fi prevăzute de lege sau în cuantum superior celui cuvenit în baza legii, atunci trebuie
acceptată şi aplicată şi teza interpretativă potrivit căreia intrarea în legalitate, din punct
de vedere al cuantumului indemnizaţiei cuvenite reclamantei pe baza veniturilor reale
obţinute de aceasta, trebuie să se producă prin intermediul unui act juridic similar emis de
acelaşi director, de modificare a deciziei iniţiale care consacră dreptul reclamantei în
esenţa sa, cuantumul indemnizaţiei nefiind relevant decât din punct de vedere tehnic, fiind
accesoriu stabilirii dreptului.
Or, AJPIS nu a contestat dreptul reclamantei în substanţa sa, prevalându-se doar de
chestiuni de natură tehnică, formală, pentru a justifica refuzul de recalculare al
indemnizaţiei legale cuvenite acesteia.
O asemenea abordare însă este strict formală, lipsită de consistenţă juridică şi
excesiv de rigidă, practic conducând la golirea de conţinut a unui drept prevăzut printr-un
sistem de asigurări sociale, al cărui cuantum trebuie stabilit esenţialmente potrivit
principiului contributivităţii.

27.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

786
 În timpul dezbaterilor a fost învederat de către formatorul INM 129 faptul că prin
sentința civilă nr. 218/23.03.2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr.
20735/3/2018 a fost anulată în parte Hotărârea Guvernului nr.52/2011, anume în ceea ce
privește alin.7 al art.22 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de
urgență a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul și indemnizația lunară pentru creșterea
copiilor. Împotriva acestei sentințe a fost exercitată calea de atac a recursului, dosarul
aflându-se în prezent pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu termen de judecată în
26.05.2022 (cf. informațiilor furnizate de baza de date Lege5). Soluția definitivă în acest
dosar ar influența decisiv rezolvarea problei de drept.

Cu unanimitate, participanții au decis amânarea soluţionării problemei de drept

până la soluţionarea dosarului aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

28. Titlul problemei de drept: dacă refuzul conducătorului instituţiei publice

de a aproba menţinerea raportului de serviciu peste vârsta de pensionare trebuie
justificat şi motivat sau, dimpotrivă, fiind vorba despre o posibilitate conferită
conducătorului, nu este necesară justificarea și motivarea refuzului (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg 111)

28.1 Practica judiciară

Starea de fapt care a dat naștere divergenței de opinii este următoarea:
Înainte de data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a stagiului
minim de cotizare pentru pensionare, funcţionarul public solicită conducătorului autorității
publice menținerea în funcţia publică deţinută peste vârsta standard de pensionare. Cererea
este respinsă fără motivare.
Într-o primă opinie, cuprinsă în decizia nr. 1148/03.10.2019 pronunțată de Curtea de
Apel Timișoara în dosar nr. 1235/30/2019, se consideră că din interpretarea sintagmei
„poate fi menţinut în funcţia publică” cuprinsă în art. 98 alin. 3 din Legea nr.188/1999
rezultă că legiuitorul nu a instituit un drept în favoarea funcţionarului public de a continua
raporturile de serviciu după împlinirea vârstei standard de pensionare şi a stagiului minim
de cotizare, ci doar o facultate lăsată la latitudinea persoanei care are competenţa de
numire în funcţia publică, persoană care „poate” dispune aplicarea prevederilor alin.3, adică
poate dispune menţinerea în funcţia publică deţinută maxim trei ani, peste vârsta standard
de pensionare, dar în condiţiile prelungirii anuale a raportului de serviciu. Or, câtă vreme
nu se poate vorbi despre un drept recunoscut de lege în favoarea funcţionarului public, nu
se poate discuta nici despre obligaţia corelativă a autorităţii pârâte de a-şi justifica și motiva
lipsa acordului pentru continuarea raporturilor de serviciu.

129
Informația mi-a fost transmisă de dl judecător Bogdan Cristea din cadrul Curții de Apel București, formator INM în
catedra de drept administrativ, căruia îi mulțumesc pe această cale (OCD).
787
 Într-o altă opinie, contrară, cuprinsă în decizia nr. 1199/26.11.2020 pronunțată de
Curtea de Apel Timișoara în dosar nr. 1701/30/2020, se arată că prin acte internaţionale cu
valoare de soft-law, respectiv Rezoluţia Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei nr.
(77)31 cu privire la protecţia individului în relaţia cu actele autorităţilor administrative, s-a
recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul şi practica lor administrativă de
anumite principii enunţate în rezoluţie, în scopul protecţiei persoanelor, fizice sau juridice,
în procedurile administrative; or, principiul IV din Rezoluţie impune ca atunci când actul
administrativ este de o aşa natură încât afectează în mod negativ, drepturile, libertăţile sau
interesele, persoana vizată trebuie să fie informată cu privire la motivele care stau la baza
actului. În plus, se arată că deși este real că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 nu conţin
prevederi exprese şi nici cerinţa obligatorie a motivării actelor administrative, totuși, pentru
a preveni arbitrariul organelor administrative şi pentru a asigura un real acces al persoanelor
la justiţia de contencios administrativ, pentru se realiza un control de legalitate şi
oportunitate efectiv şi concret asupra actelor administraţiei, cerinţa motivării în fapt şi în
drept a actelor administraţiei este obligatorie şi necesară. În sfârșit, se mai arată că
jurisprudenţa CJUE este în același sens (cf. C-367/1995, C-41/1969, C-509/1993). De
asemenea, Constituţia României prevede, în art. 31 alin. (2), obligaţia autorităţilor publice
de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi asupra
problemelor de interes personal.

28.2 Opinia referatului

Nu a fost exprimată.

28.3 Opinia formatorului INM

28.3.1 Chestiuni preliminare
În primul rând, formatorul INM va porni de la premisa referentului în ce privește
existența unei divergențe reale de opinii, aspect care nu rezultă cu claritate din hotărârile
judecătorești atașate referatului. Astfel, în cazul litigiului soluționat prin decizia nr.
1148/03.10.2019 (care încorporează prima opinie), considerentele hotărârii judecătorești se
referă cu claritate la un act administrativ asimilat, constând în refuzul conducătorului
instituției publice de a aproba menţinerea raportului de serviciu a unui funcționar public
peste vârsta de pensionare. În schimb, în cazul litigiului soluționat prin decizia nr.
1199/26.11.2020 (care încorporează cea de-a doua opinie) judecata a privit două acte
administrative: un act administrativ tipic ce constată încetarea de drept a raportului de
serviciu a funcționarului public și un act administrativ asimilat, constând într-un refuz de
aprobare a menţinerii raportului de serviciu peste vârsta de pensionare; nu este clar dacă
motivarea instanței se referă doar la unul din acte sau la amândouă, aspect care, după cum
se va arăta în continuare, este important. Se va considera că motivarea se referă cel puțin
în parte și la actul administrativ asimilat, caz în care divergența de opinii este într-adevăr
reală.
În al doilea rând, se cuvine ca întrebarea să fie reformulată astfel încât să fie dat un
răspuns cât mai util instanțelor care se confruntă cu probleme asemănătoare. Într-adevăr,
788
problema de drept nu constă atât în a lămuri dacă un act administrativ asimilat (un refuz
explicit) trebuie sau nu motivat, ci mai degrabă în consecințele juridice care rezultă din
nemotivare. Dacă în cazul actelor administrative tipice lipsa motivării reprezintă motiv de
nulitate, în cazul refuzului autorității de a soluționa o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim se pune întrebarea, în condițiile particulare ale situației care a condus la
divergența de opinii, dacă nemotivarea are vreo consecință juridică, mai exact dacă este
aptă să justifice menținerea raportului de serviciu.
Așa fiind, problema de drept va fi reformulată după cum urmează:
Consecințele juridice rezultate din nemotivarea actului administrativ asimilat,
constând în refuzul conducătorului unei instituţii publice de a aproba menţinerea
raportului de serviciu al unui funcționar public peste vârsta de pensionare: constituie
nemotivarea refuzului motiv de menținere a raportului de serviciu?

28.3.2 Soluționarea problemei de drept

Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materie de acte administrative, distinge între
acte administrative tipice (art. 2 alin. 1 lit. c) și acte administrative asimilate (art. 2 alin. 1
lit. c1 și alin. 2) dar nu reglementează obligația motivării acestora. Totuși, potrivit unei
jurisprudențe constante a instanțelor de contencios administrativ, actele administrative
tipice trebuie motivate. Temeiul acestei obligații, a cărei neîndeplinire conduce la nulitatea
actului, poate fi justificat în mai multe feluri, care se coroborează între ele:
- în primul rând obligația motivării este justificată jurisprudențial, în acord cu
doctrina;
- în al doilea rând, motivarea este susținută de recomandări internaționale în materie,
cum este recomandarea menționată în cuprinsul celei de-a doua opinii din cele arătate la
pct. 12.1;
- în al treilea rând, este avută în vedere practica judiciară a Curții de Justiție a Uniunii
Europene (CJUE) și, mai nou, după Tratatul de la Lisabona, de prevederile Cartei drepturilor
fundamentale ale Uniunii Europene (Carta) referitoare la dreptul la bună administrare care
include expres obligația administrației de a-și motiva deciziile (art. 41 alin. 2 lit. c din Cartă).
Chiar dacă niciuna din aceste justificări nu are forță legală în cazul discutat (nici chiar
practica CJUE, căci în discuție nu este dreptul Uniunii și, cu siguranță, nici Carta, care se
adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului
subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare
dreptul Uniunii, cf. art. 51 alin. 1 din Cartă), ele sunt relevante deoarece sunt folosite în
mod constant de către instanțele de contencios administrativ în justificarea anulării actelor
administrative tipice nemotivate.
Situația este însă diferită în cazul actelor administrative asimilate constând în refuzul
tacit sau explicit (în sensul art. 2 alin. 1 lit. h, i și alin. 2 din Legea nr. 554/2004) al
administrației de a răspunde unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În
acest caz, neavând de a face cu un veritabil act juridic (manifestare de voință în scopul
producerii de efecte juridice), ci cu un act juridic asimilat prin voința legiuitorului, problema
nulității nu se pune. Dacă refuzul este nejustificat, consecința constă în obligarea autorității
789
să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită
operaţiune administrativă necesară protecției dreptului sau interesului legitim, după caz.
Este adevărat că în cazul în care refuzul este expres, instanțele anulează la cerere și înscrisul
care încorporează refuzul (care, oricum, nu reprezintă act administrativ tipic deoarece nu
dă naștere, nu modifică și nu stinge niciun raport juridic), dar aspectul pur formal al acestei
dispoziții devine evident în cazul în care refuzul este tacit, situație în care pur și simplu nu
există nimic de anulat (tăcerea administrației semnifică aprobarea cererii doar în situațiile
de excepție expres reglementate de OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite).
Având în vedere că, pe de-o parte, Legea nr. 554/2004 reglementează expres refuzul
130
tacit și că îl permite precum și că, pe de altă parte, OUG nr. 27/2003 reglementează
expres procedura aprobării tacite, rezultă că atunci când nu este caz de aprobare tacită,
refuzul autorității nu semnifică admiterea cererii. Consecința finală este aceea că instanțele
sesizate cu cereri de chemare în judecată referitoare la refuzul implicit de soluționare a
unei cereri (situație în care refuzul este, evident, nemotivat) nu pot trage automat concluzia
că refuzul este nejustificat ci sunt chemate să analizeze situația de la caz la caz. Pentru
identitate de rațiune, la fel vor sta lucrurile și în cazul refuzului explicit și nemotivat.
Aplicând aceste reguli generale la problema în discuție, vom spune că refuzul tacit
sau explicit al conducătorului unei instituţii publice de a aproba menţinerea raportului de
serviciu al unui funcționar public peste vârsta de pensionare, nu constituie prin el însuși un
motiv de menținere a raportului de serviciu. Instanțele sunt chemate să verifice de la caz la
caz dacă refuzul, chiar nemotivat, este justificat sau nu, cu respectarea dreptului de
apreciere al conducătorului autorității publice, în măsura în care nu este exercitat cu exces
de putere.
Se observă că cele mai sus arătate susțin prima din cele două opinii exprimate în
cadrul Curții de Apel Timișoara, dar pentru considerente diferite. Considerăm dicutabilă
motivarea care, după ce face distincția clasică între oportunitate și legalitate, consideră că
atunci când decizia autorității se întemeiază pe oportunitate actul administrativ nu ar mai
trebui motivat. Chiar dacă s-ar accepta că oportunitatea scapă complet verificărilor instanței
(care ar trebui să se limiteze la verificarea legalității)131, deciziile luate în oportunitatea tot
trebuie motivate, cel puțin din considerente de bună administrare precum și pentru a
permite destinatarilor și, dacă este cazul, instanței, să verifice dacă exercitarea dreptului
de apreciere al autorităţilor publice s-a făcut cu respectarea drepturilor şi libertăţilor

130
Nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de
la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; cf. art. 2 alin. 1 lit. i din Legea nr. 554/2004.
131
Concepție pe care o considerăm eronată deoarece prin oportunitate înțelegem o marjă largă de apreciere lăsată
autorității. Dar, deși largă, marja nu este absolută, fiind limitată de excesul de putere, noțiune reglementată de art. 2 alin.
1 lit. n din Legea nr. 554/2004. Există și situații de excepție când marja este absolută, așa cum este cazul aprecierii condiției
înaltei competențe profesionale la numirea judecătorilor Curții Constituționale. Spre ex., în Decizia CC nr.459 din 16
septembrie 2014 (publicată în M. Of., Partea I, nr.712 din 30 septembrie 2014) se arată că marja de apreciere a Preşedintelui
României, a Senatului şi a Camerei Deputaţilor în exercitarea atribuţiei de a numi judecătorii constituţionali nu este limitată
la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condiţiilor obiective, cuantificabile [...], ci vizează şi
aspecte de oportunitate, autorităţile competente având libertate absolută, în acest caz, de a alege o anumită persoană
apreciată a întruni condiţia ”înaltei competenţe profesionale” (a se vedea paragraful 38).
790
cetăţenilor (acest din urmă aspect poate fi cu siguranță verificat de instanță). Altfel spus,
distincția dintre legalitate și oportunitate nu se suprapune peste cea dintre motivare și
nemotivare. Este adevărat însă că cu cât dreptul de apreciere al autorității este mai mare
cu atât motivarea este mai restrânsă iar la limită, când aprecierea este absolută, motivarea
poate să lipsească.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Nemotivarea actului administrativ asimilat, constând în refuzul conducătorului
unei instituţii publice de a aproba menţinerea raportului de serviciu al unui funcționar
public peste vârsta de pensionare, nu constituie motiv de menținere a raportului de
serviciu.
Eventual, se poate adăuga:
Instanțele vor verifica de la caz la caz dacă refuzul este justificat sau nu și dacă
dreptul de apreciere al conducătorului autorității publice este exercitat în limitele legii.

28.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat în majoritate
propunerii formatorului INM, în sens contrar fiind o singură opinie. În susţinerea opiniei în
sens contrar, s-a arătat că „motivarea este de esența actului administrativ și a principiului
legalității”.

28.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate participanții și-au însușit opinia formatorului INM, inclusiv cu

adăugirea: „Instanțele vor verifica de la caz la caz dacă refuzul este justificat sau nu și
dacă dreptul de apreciere al conducătorului autorității publice este exercitat în limitele
legii.”

29. Titlul problemei de drept: încadrarea în categoria „creanţe de asigurări”,

în sensul definiţiei art. 4 alin.1 lit.a) din Legea nr.213/2015 privind Fondul de
garantare a asiguraţilor, a penalităţilor de întârziere pretinse de creditorii de
asigurări ca urmare a întârzierii societăţii de asigurare aflate în faliment de
plată în termenul legal a despăgubirii cuvenite în baza asigurării obligatorii de
răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule (RCA), aşa
cum sunt stabilite prin Ordinul CSA nr.14/2011 sau ulterior prin Norma ASF
nr.23/2014 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 55)

29.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, majoritară la nivelul Curții de Apel București, penalităţile de
întârziere în discuţie nu constituie creanţe de asigurări, neîncadrându-se în definiţia art.4

791
alin.1 lit.a) din Legea nr.213/2015. (ex. sentinţele nr. 899/08.06.2021, nr. 602/15.04.2021
sau nr. 615/16.04.2021 ale Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a Contencios administrativ
şi fiscal)
Într-o altă opinie, penalităţile de întârziere în discuţie constituie creanţe de asigurări,
încadrându-se în definiţia art.4 alin.1 lit.a) din Legea nr.213/2015. (ex. sentinţa
nr.472/26.03.2021 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi
fiscal)

29.2 Opinia referentului

Nu este menționată.

29.3 Opinia formatorului INM

Practica judiciară este neunitară atunci când rezultă din hotărâri judecătorești
definitive. Or, observăm că problema a primit soluții diferite la nivelul instanței de fond, în
dosare care se află în faza recursului. Așadar, în prezent nu există practică judiciară
neunitară ci doar o divergență de opinii în cadrul primei instanțe. În aceste condiții,
mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015,
completă prin Hotărârea CSM nr. 725/2015, nu poate fi utilizat deoarece ar submina rolul
instanței de recurs.
Mai mult decât atât, în cazul de față instanța de recurs este Înalta Curte de Casație și
Justiție. Or, în situația în care ar apare practică judiciară neunitară prin hotărâri de speță
ale instanței supreme (variantă posibilă în condițiile actualei organizări judiciare),
mecanismul instituit de hotărârea CSM nu poate fi folosit deoarece ar aduce atingere rolului
constituțional al Înaltei Curți de unificare a practicii judiciare.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Se constată că, în prezent, problema nu a dat naștere la practică judiciară neunitară.
Participanții la întâlnire, cu unanimitate, au luat act de faptul că problema de
drept se află pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție și că urmează să fie soluționată
de această instanță.

Notă: prin decizia nr. 29/2020 privind examinarea sesizării formulate de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr.
360/2/2017, pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, publicat în Monitorul Oficial,
Partea I nr. 509 din 15 iunie 2020, s-a hotărât că:
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind
Fondul de garantare a asiguraţilor, prin creditor de asigurare se înţelege şi societatea
de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât
dintr-o poliţă CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în
faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin
creanţă de asigurare se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii

792
de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de
răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de
450.000 lei se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul
de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către
propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare
creanţă în parte.

30. Titlul problemei de drept: luarea măsurii de suspendare/retragere a

licenței de transport este de competența structurii centrale a Inspectoratului de
Stat pentru Controlul Transportului Rutier ori a inspectoratelor teritoriale ale
acestei instituții? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 72);

30.1 Practica judiciară

În practica judiciară a Secției de contencios administrativ a Curții de Apel Iași există
soluții diferite referitoare la stabilirea instituției competente să dispună măsura suspendării
sau retragerii licenței de transport.
Astfel, într-o opinie, se consideră că îi revine structurii centrale a Inspectoratului de
Stat pentru Controlul Transportului Rutier competența de suspendare/retragere a licenței
de transport. Instanțele au avut în vedere dispozițiile art. 36 alin. (1) din Hotărârea
Guvernului nr. 69/2012 conform cărora măsura retragerii licenței de transport se dispune de
către Inspectoratul de Stat pentru Controlul Transportului Rutier. Prin urmare, competența
materială a dispunerii acestei măsuri este atribuită structurii centrale, neexistând prevederi
contrare sau care să permită delegarea acestei competențe către inspectoratele teritoriale
fără personalitate juridică.
Inspectorii organismului teritorial fără personalitate juridică au competențe în
constatarea de fapte contravenționale, însă măsura retragerii licenței nu poate fi dispusă
decât de organismul central, printr-un act administrativ distinct, o decizie motivată.
Împrejurarea că inspectorii din cadrul inspectoratelor teritoriale au competența constatării
și sancționării faptelor ce reprezintă contravenții, fapte ce pot fundamenta luarea unei
măsuri de retragere a licenței, nu este menită să conducă la o concluzie diferită, întrucât o
asemenea abordare ar privi măsura administrativă ca pe una accesorie sancțiunii
contravenționale, astfel că ar putea permite agentului constatator luarea sa, ceea ce nu
poate fi acceptat în contextul dispozițiilor legale întrucât măsura retragerii licenței nu
reprezintă o sancțiune contravențională, ci are un caracter administrativ propriu-zis,
competența emiterii actului care o prevede fiind special reglementată.
În plus, potrivit art. 38 indice 1 din Ordinul nr. 1145 din 6 iulie 2012 pentru modificarea
și completarea normelor privind efectuarea inspecției și controlului în transporturile rutiere,
doar Inspectoratul de Stat pentru Controlul Transportului Rutier retrage sau suspendă, după
793
caz, licența de transport/licența comunitară, copia conformă a licenței de transport/copia
conformă a licenței comunitare, certificatul de transport în cont propriu, copia conformă a
certificatului de transport în cont propriu. De asemenea, conform dispozițiilor art. 38 indice
4 alin. (1) din același act normativ, I.S.C.T.R. întocmește și comunică decizia motivată de
retragere sau suspendare a documentelor prevăzute la art. 38 indice 1 către autoritatea
emitentă a documentului retras/suspendat și către titularul documentului retras/suspendat,
în termen de cel mult 7 zile de la data întocmirii deciziei.
În ceea ce privește susținerea potrivit căreia competența a fost delegată de la centru
către teritoriu prin Procedura operațională privind suspendarea, retragerea licențelor de
transport/licențelor comunitare/certificatelor de transport în cont propriu și retragerea
licențelor de traseu și a autorizațiilor de transport persoane prin servicii regulate în trafic
internațional, s-a arătat că procedura respectivă nu poate să contravină prevederilor actelor
normative pe baza și în executarea cărora a fost emisă. În plus, nefiind publicată în Monitorul
Oficial, nu este opozabilă reclamantului.
Practică judiciară: deciziile nr. 2572/21.06.2013, nr. 524/22.05.2017, nr.
2008/12.12.2017, nr. 428/26.04.2021 ale Curții de Apel Iași.
Într-o a doua opinie, măsura suspendării/retragerii licenței de transport este de
competența inspectoratelor teritoriale ale Inspectoratului de Stat pentru Controlul
Transportului Rutier. S-a avut în vedere că art. 84 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011
prevede că „inspecția și controlul modului de respectare a prevederilor prezentei ordonanțe,
inclusiv a prevederilor normelor și reglementărilor prevăzute de aceasta, în ceea ce privește
activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere se
efectuează de către autoritatea competentă”.
Autoritatea competentă prevăzută de textul de lege mai sus citat, Inspectoratul de
Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, a fost înființată prin Ordonanța Guvernului nr.
26/2011. Art. 5 din actul normativ menționat prevede că I.S.C.T.R. are în structura sa
organizatorică 8 inspectorate teritoriale, fără personalitate juridică, conduse de câte un
inspector șef teritorial.
Exercitarea atribuțiilor de inspecție și controlul respectării reglementărilor interne și
internaționale în domeniul transporturilor rutiere se face de către inspectori, care
funcționează și sunt încadrați ca personal în cadrul I.S.C.T.R. - art. 5 alin. (2) din Ordonanța
Guvernului nr. 26/2011, conform structurii organizatorice stabilite prin hotărâre a
Guvernului, activitatea și măsurile administrative și/sau sancționatorii fiind dispuse în
numele I.S.C.T.R..
Potrivit art. 10 lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 1088/2011, inspectorii au printre
atribuții și pe cele de aplicare a sancțiunilor contravenționale, tarifelor de despăgubire,
sancțiunilor complementare și/sau măsurilor administrative, după caz, conform
reglementărilor în vigoare.
Normele aplicabile nu prevăd o delimitare între atribuțiile I.S.C.T.R. și cele ce revin
inspectoratelor teritoriale, ci se referă, pe de o parte, la competențele (atribuțiile) generale
ale acestei autorități în domeniul inspecției și controlului de respectare a reglementărilor

794
interne și internaționale în transporturile rutiere și, pe de altă parte, stabilesc în concret
sarcinile (atribuțiile) inspectorilor, pentru realizarea obiectului de activitate al instituției.
Se observă că dispozițiile art. 23 alin. (1) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 69/2012
referitoare la suspendarea licenței de transport/licenței comunitare prevăd competența
I.S.C.T.R. de a dispune măsura suspendării licenței de transport/licenței comunitare, însă
această măsură administrativă se stabilește în concret de către inspectorii I.S.C.T.R., cu
respectarea ariei de competență teritorială.
Prin urmare, folosirea denumirii I.S.C.T.R. în textele de lege s-a făcut în scopul de a
individualiza autoritatea ce are competența de a dispune măsurile sancționatorii sau
administrative, nu pentru a stabili o competență exclusivă în favoarea inspectorilor din
cadrul aparatului central al autorității competente, cu excluderea competenței inspectorilor
din cadrul inspectoratelor teritoriale ale aceleiași autorități.
Practică judiciară: decizia nr. 223/24.02.2021 a Curții de Apel Iași.

30.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua opinii.

30.3 Opinia formatorului INM

9.3.1 Clarificări prealabile
Soluționarea problemei de drept ridicată de Curtea de Apel Iași presupune, în primul
rând, clarificarea tipurilor de norme de procedură administrativă deoarece, credem noi,
divergența de practică se întemeiază pe două confuzii:
- o confuzie între normele de organizare a unei autorități publice, în speță
Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier (ISCTR), și normele de
competență materială ale aceleiași autorități;
- o confuzie între competența materială a ISCTR și atribuțiile inspectorilor ISCTR.
Pentru a clarifica prima chestiune, în condițiile în care România nu are un cod de
procedură administrativă, folosindu-ne de modelul teoretic al procedurii civile, propunem o
clasificare a normele de drept procesual administrativ, în funcție de obiectul lor de
reglementare, în norme de procedură administrativă (care, la rîndul lor, se împart în norme
contencioase și necontencioase; în continuare, le vom avea în vedere doar pe cele
necontencioase, care reglementează activitatea autorității publice, nu și normele
contencioase cuprinse în Legea nr. 554/2004), norme de competență administrativă și norme
de organizare administrativă132. Regimul juridic este distinct pentru fiecare categorie de
norme, într-un mod asemănător dreptului procesual civil133.
Confuzia rezultă din folosirea distincției structură centrală – structuri teritoriale
instituită de normele de organizare a ISCTR pentru a stabili competența materială a ISCTR,

132 În procedura civilă distincția este clasică și apare, probabil, în toate tratatele aferente. Vezi, spre ex., Gabriel Boroi, Mirela Stanciu,
Drept procesual civil, editura Hamangiu, 2015, pag. 7-8.
133 Ar putea exista o discuție dacă distincția între normele de procedură administrative și normele de competență administrativă se

justifică (există justificare dacă regimul juridic este diferit; în procedura civilă regimul e distinct, întrebarea este dacă e la fel și în procedura
administrativă). Pentru că problema de drept ridicată de Curtea de Apel Iași nu implică discutarea acestui aspect, ne limităm doar să
sesizăm chestiunea.
795
deși, după cum se va arăta, normele de competență administrativă nu fac o astfel de
distincție.
Referitor la cea de-a doua confuzie, observăm că, de data aceasta, rezultă din faptul
că nu face distincția între normele care stabilesc competența ISCTR și normele care stabilesc
atribuțiile inspectorilor, a inspectorilor-șefi teritoriali și a inspectorului de stat șef
(funcționari publici cu funcții de execuție și de conducere în cadrul ISCTR). Consecințele vor
fi discutate mai jos, la pct. 9.3.2.
În al doilea rând, se impune clarificarea sediului materiei care, în cazul de față este
destul de complex și, probabil, a făcut posibile confuziile menționate.
Astfel, pentru problema de drept în discuție sunt relevante următoarele acte
normative:
- OG nr. 27/2011 privind transporturile rutiere;
- OG nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în
Transportul Rutier;
- HG nr. 1088/2011 privind organizarea și funcționarea Inspectoratului de Stat pentru
Controlul în Transportul Rutier; Anexa 1 cuprinde Regulamentul privind organizarea și
funcționarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier;
- HG nr. 69/2012 privind stabilirea încălcărilor cu caracter contravențional ale
prevederilor Regulamentului (CE) nr. 1.071/2009 al Parlamentului European și al Consiliului
din 21 octombrie 2009 de stabilire a unor norme comune privind condițiile care trebuie
îndeplinite pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier și de abrogare a
Directivei 96/26/CE a Consiliului, ale Regulamentului (CE) nr. 1.072/2009 al Parlamentului
European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la
piața transportului rutier internațional de mărfuri, ale Regulamentului (CE) nr. 1.073/2009
al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune
pentru accesul la piața internațională a serviciilor de transport cu autocarul și autobuzul și
de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 și ale Ordonanței Guvernului nr. 27/2011
privind transporturile rutiere și ale normelor de aplicare a acesteia, precum și a sancțiunilor
contravenționale și a altor măsuri aferente aplicabile în cazul constatării încălcărilor;
- Ordinul ministrului transporturilor nr. 995/2011 pentru aprobarea Normelor
metodologice privind modul de efectuare a inspecțiilor și controlului asupra transporturilor
rutiere, a activităților conexe acestora, a activității centrelor de pregătire și perfecționare
a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, a activității școlilor de
conducători auto și a activității instructorilor auto autorizați și pentru modificarea Ordinului
ministrului transporturilor nr. 1.058/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice privind
activitatea de control al respectării perioadelor de conducere, pauzelor și perioadelor de
odihnă ale conducătorilor auto și al utilizării aparatelor de înregistrare a activității acestora;
Anexa 1 din acest Ordin conține Norma metodologică privind modul de efectuare a
inspecțiilor și controlului asupra transporturilor rutiere, a activităților conexe acestora, a
activității centrelor de pregătire și perfecționare a personalului de specialitate din domeniul
transporturilor rutiere, a activității școlilor de conducători auto și a activității instructorilor
auto autorizați; art. 381 și art. 384, introduse în Norma metodologică, împreună cu alte
796
completări, de Ordinul ministrului transportului nr. 1145 din 6 iulie 2012, sunt invocate în
cuprinsul opiniilor divergente.
Observație: pentru că denumirile actelor administrative normative incidente în
domeniu este foarte lungă și, din acest considerent, îngreunează exprimarea, pentru a
înlătura acest neajuns ne vom referi în continuare la Regulamentul de organizare și Norma
metodologică. Atragem atenția că ele nu sunt acte normative independente ci anexe la HG
nr. 1088/2011 și OMT nr. 995/2011. În cuprinsul opiniilor exprimate de instanțe sunt citate
inexact articole din Regulament și Normă ca făcând parte din acte normative care, în
realitate, modifică și completează HG nr. 1088/2011 și OMT nr. 995/2011.

30.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 6 alin. 1 din OG nr. 27/2011, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii
[MTI], în calitate de organ de specialitate al administrației publice centrale, autoritate de
stat și de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, reprezintă, în sensul prezentei
ordonanțe, autoritatea competentă. Pentru exercitarea atribuțiilor de control pe care
autoritatea competentă (MTI) le are în domeniul transporturilor rutiere, potrivit cap. VIII din
OG nr. 27/2011, a fost înființat ISCTR.
Potrivit art. 1 alin. 1 teza I din OG nr. 26/2011, ISCTR este instituție publică cu
personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii iar
potrivit art. 2 alin. 1 din același act normativ, ISCTR este organismul tehnic permanent
specializat al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii desemnat să asigure inspecția și
controlul respectării reglementărilor interne și internaționale în domeniul transporturilor
rutiere. Potrivit art. 5 alin. 1, ISCTR are în structura sa organizatorică 8 inspectorate
teritoriale, fără personalitate juridică.
Așadar, ISCTR reprezintă o singură instituție iar inspectoratele teritoriale nu sunt
decât structuri deconcentrate. Aceasta este baza legală pentru distincția central-teritorial
de care se folosesc ambele opinii exprimate în cadrul Curții de Apel Iași.
Totuși, distincția nu privește decât organizarea ISCTR, nu și competența materială a
acestuia. Normele care reglementează competența (atribuțiile instituției) se referă
întotdeauna în mod generic la ISCTR. Astfel, după ce art. 2 alin. 1 teza I din OG nr. 26/2011
se referă la organizarea ISCTR (organism tehnic pemanent, etc.), teza II îi stabilește
competența materială (inspecția și controlul respectării reglementărilor interne și
internaționale în domeniul transporturilor rutiere), pe care o exemplifică la lit. a-e134. Aceste

134 Textul legal complet este următorul:

I.S.C.T.R. este organismul tehnic permanent specializat al Ministerului Transporturilor desemnat să asigure inspecția și controlul
respectării reglementărilor interne și internaționale în domeniul transporturilor rutiere, la sediul întreprinderilor sau operatorilor de
transport rutier, în locurile unde au loc încărcarea, descărcarea și depozitarea temporară a mărfurilor, în stațiile și autogările utilizate la
transportul rutier de persoane, în locurile în care au loc pregătirea personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere și
pregătirea în vederea obținerii permisului de conducere, în trafic, în locurile unde este permisă staționarea vehiculelor și în parcări, precum
și în punctele de trecere a frontierei de stat, la solicitarea autorităților care își exercită atribuțiile în punctul de trecere a frontierei de stat.
Inspecția și controlul privesc în principal:
a) condițiile de efectuare a activităților de transport rutier, a activităților conexe transportului rutier, a activităților de pregătire a
personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere și a activităților de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului
de conducere;
b) siguranța transporturilor rutiere și protecția mediului;
797
competențe sunt detaliate în actele administrative normative subsecvente OG nr. 26/2011
și toate fac referire la ISCTR fără să distingă între centru și structurile deconcentrate. Or,
pentru că normele care reglementează competența sunt de strictă interpretare, ubi lex non
distinguit nec nos distinguere debemus.
Consecința este aceea că orice argument prin care se urmărește anularea unui act de
inspecție sau control emis de ISCTR pe motiv de necompetență a autorității publice, în baza
distincției central – teritorial, este neîntemeiat (fără bază legală). Distincția este complet
lipsită de relevanță în domeniul competenței.
În continuare, considerăm necesar să răspundem și la întrebarea care nu a fost explicit
formulată de Curtea de Apel Iași - dar care poate fi pusă, rezultând implicit din problema
de drept discutată, și care trebuie să primească un răspuns pentru ca practica judiciară
divergentă să nu continue sub alte forme - și anume, ”care inspector din cadrul ISCTR are
atribuția de a dispune măsura suspendării sau retragerii licenței de transport?”. Într-adevăr,
prima opinie din cele enumerate la pct. 9.1 se întemeiază pe afirmația că inspectorii din
cadrul structurilor teritoriale nu au o astfel de competență (cităm din cuprinsul primei opinii:
Inspectorii organismului teritorial fără personalitate juridică au competențe în constatarea
de fapte contravenționale, însă măsura retragerii licenței nu poate fi dispusă decât de
organismul central, ...). Observăm că afirmația nu indică vreo bază legală deși are un rol
decisiv în susținerea opiniei și în înlăturarea argumentelor adverse (de ex., în baza ei s-a
înlăturat apărarea ISCTR întemeiată pe delegarea de atribuții; în aceeași notă a afirmațiilor
fără temei legal, s-a considerat că delegarea de atribuții nu ar putea fi opusă părții adverse
deoarece nu a fost publicată în Monitorul Oficial).
Observăm că atribuțiile inspectorilor sunt enumerate de:
- art. 9 alin. din OG nr. 26/2011; potrivit lit. c, inspectorii au dreptul să rețină
următoarele documente: licența de transport/licența comunitară, copia conformă a
acesteia, certificatul de transport în cont propriu, copia conformă a acestuia, licența de
traseu, autorizația specială de transport, autorizația de transport internațional sau
documentul de transport de persoane prin servicii ocazionale, precum și orice alte
documente în legătură cu desfășurarea activității de transport rutier ori a activității de
pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere;
- art. 10 din Regulamentul de organizare; potrivit lit. e, inspectorul are dreptul să
rețină copia conformă a licenței de transport/licenței comunitare, copia conformă a
certificatului de transport în cont propriu, licența de traseu, autorizația de transport
internațional sau certificatul de calificare profesională al conducătorului auto;
- de asemenea, potrivit art. 38 alin. 1 lit. b din Norma metodologică, [o]dată cu
aplicarea sancțiunilor contravenționale corespunzătoare, în cazurile și în condițiile
prevăzute de lege, inspectorul: (...) b) va reține, în vederea suspendării, copia conformă a
licenței de transport, copia conformă a licenței comunitare sau copia conformă a
certificatului de transport în cont propriu, după caz; (...).

c) starea tehnică a vehiculelor rutiere;

d) masele și/sau dimensiunile maxime admise pe drumurile publice și masele totale maxime autorizate;
e) tariful de utilizare și tariful de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România.
798
 Așadar, inspectorii ICTRS au dreptul doar să rețină copia conformă a licenței de
transport, etc., nu însă să o retragă sau să o suspende. Aceste măsuri (retragere, suspendare)
pot fi dispuse ulterior, dacă este cazul, în temeiul art. 38 1 din Norma metodologică
(I.S.C.T.R. retrage sau suspendă, după caz, licența de transport/licența comunitară, copia
conformă a licenței de transport/licenței comunitare, a certificatului de transport în cont
propriu, licența de traseu, autorizația de transport internațional, licența pentru activități
conexe transportului rutier, autorizația școlii de conducători auto, autorizația
instructorului auto, autorizația centrului de pregătire, atestatul instructorului auto,
atestatul de profesor de legislație rutieră și atestatul/certificatul care atestă
competența/calificarea profesională a conducătorului auto).
Textele legale nu indică expressis verbis persoana care poate lua decizia de retragere
sau suspendare135. Totuși, potrivit art. 48 din Norma metodologică, [î]n vederea aducerii la
îndeplinire a prevederilor prezentelor norme, I.S.C.T.R. elaborează proceduri și instrucțiuni
proprii. Din cuprinsul hotărârilor judecătorești indicate de referentul din cadrul Curții de
Apel Iași rezultă că ISCTR, prin inspectorul de stat șef, a elaborat o procedură operațională
prin care a stabilit atribuția în discuție în sarcina inspectorilor-șefi teritoriali, care o au
înscrisă în fișa postului. Instanțele trebuie să respecte astfel de proceduri care sunt
încorporate în acte administrative, atâta vreme cât aceste acte nu sunt revocate sau
anulate.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Competența de luare a măsurii de suspendare sau de retragere a licenței de transport
aparține Inspectoratului de Stat pentru Controlul Transportului Rutier; distincția între
structura centrală și structurile deconcentrate ale Inspectoratului este lipsită de relevanță
pentru stabilirea acestei competențe.
Atribuția de a lua astfel de măsuri revine persoanei stabilite prin procedurile și
instrucțiunile dispuse de Inspectoratului de Stat pentru Controlul Transportului Rutier în
acest sens.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția propusă de formatorul
INM.

31. Titlul problemei de drept: refuzul eliberării adeverinței prevăzute la art.

41 alin. (8) din Legea nr. 7/1996, solicitate în vederea intabulării posesiei în
cartea funciară, pe motiv că nu sunt finalizate lucrările de cadastru sistematic
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 83)

31.1. Practica judiciară

În vederea notării în cartea funciară a posesiei asupra unui teren deținut fără acte,
persoana interesată solicită autorității publice locale să îi elibereze adeverința prevăzută la

135Atribuțiile inspectorilor au fot reproduse mai sus. Pentru atribuțiile consiliului de conducere al ISCTR vezi art. 19 din Regulament iar
pentru cele ale inspectorului de stat șef vezi art. 21 din Regulament Cu o excepție (vezi art. 22 alin. 7 din Regulament), atribuțiile
inspectorilor-șefi teritoriali nu sunt enumerate, în schimb inspectoratul de stat șef își poate delega atribuțiile către aceștia.
799
art. 41 alin. (8) din Legea nr. 7/1996. Autoritatea publică locală refuză să elibereze
adeverința pe motiv că nu sunt finalizate lucrările de cadastru pe teritoriul unității
administrativ teritoriale.
În esență, art. 41 alin. (8) prevede că, în cazul proprietăţii private, în lipsa actelor de
proprietate asupra imobilelor neînscrise în cartea funciară sau înscrise în cartea funciară
deschisă în baza Decretului-lege nr. 115/1938, în care nu s-au efectuat înscrieri în ultimii 30
de ani anteriori intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările
ulterioare, persoana interesată poate solicita notarea posesiei, în baza unor documente
expres enumerate, printre care se află și o adeverinţă eliberată de primăria în a cărei rază
teritorială este situat imobilul, din care să rezulte că: (i) posesorul a plătit taxele şi
impozitele locale ca un adevărat proprietar; (ii) imobilul nu face parte din domeniul public
al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
La Secția de contencios administrativ a Curții de Apel Iași există opinii diferite privind
soluția ce trebuie pronunțată în cauzele care au ca obiect obligarea pârâtului la emiterea
adeverinței evocate.
Într-o opinie, se consideră că cererea trebuie respinsă.
Soluția se întemeiază pe faptul că în sistemul integrat de cadastru și carte funciară
înregistrările se fac fie din oficiu în cadastru sistematic, care trebuie să cuprindă toate
imobilele dintr-o unitate administrativ-teritorială sau sector cadastral, fie la cerere în
cadastru sporadic, când înregistrarea privește anumite imobile individualizate de persoana
interesată.
Din prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, care reglementează prima fază
a înscrierii posesiei în fapt în cartea funciară, constând în înscrierea posesiei mai întâi în
documentele tehnice pe baza unor înscrisuri, printre care și „adeverința eliberată de
autoritățile administrației publice locale, care atestă faptul că: (i) posesorul este cunoscut
că deține imobilul sub nume de proprietar”, și din dispozițiile art. 13 alin. (3) din același act
normativ potrivit cu care „posesia de fapt înscrisă în documentele tehnice potrivit
alineatelor anterioare se notează în cărțile funciare deschise ca urmare a finalizării
înregistrării sistematice” reiese că înscrierea posesiei de fapt în cartea funciară în cadrul
lucrărilor de cadastru sistematizat este condiționată de finalizarea lucrărilor de cadastru.
Potrivit acestei opinii, textul de la art. 41 alin. (8) din Legea nr. 7/1996 arată că „deși
adeverința, în mod aparent, ar trebui să cuprindă doar informații cu privire la plata taxelor
și impozitelor locale sau apartenența/neapartenența la domeniul public sau privat al statului
sau al unităților administrativ teritoriale, acest lucru nu face ca documentul să fie disociat
de întreaga procedură de înscriere a posesiei în fapt care poate fi urmată cu succes doar
după finalizarea lucrărilor de cadastru sistematizat.”
S-a mai arătat că până la finalizarea cadastrului sistematic la nivelul unității
administrativ teritoriale, înregistrările referitoare la imobilele situate în regiunile de
transcripțiuni și inscripțiuni imobiliare se fac potrivit normelor de drept material ce
reglementează înscrierea în vechile registre de publicitate imobiliară.

800
 Practică judiciară: decizia nr. 1002/30.10.2019 a Curții de Apel București, decizia nr.
1557/06.11.2019, pronunțată de Curtea de Apel Iași în dosarul nr. 2249/99/2018, decizia nr.
592/22.06.2021, pronunțată de Curtea de Apel Iași în dosarul nr. 2852/99/2020.
În altă opinie, în care se consideră că cererea trebuie admisă, se arată că refuzul de
a transmite informațiile solicitate pe motiv că pe teritoriul unității administrative nu au fost
finalizate lucrările de cadastru sistematic reprezintă manifestarea explicită a unui exces de
putere, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004: exercitarea
dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei
prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăților cetățenilor.
Raportat la dispozițiile art. 41 alin. (8) lit. b) pct. (i) și (ii) din Legea nr. 7/1996,
dreptul de apreciere al primarului este limitat la a arăta în conținutul adeverinței dacă
pentru terenul vizat solicitantul a plătit ori nu a plătit taxele şi impozitele locale ca un
adevărat proprietar și dacă imobilul face parte sau nu din domeniul public al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale. Prin urmare, solicitarea persoanei interesate trebuie să
fie urmată de emiterea certificatului/adeverinței cu datele și informațiile ce rezultă din
evidențele sale, eliberarea certificatului/adeverinței nefiind condiționată de finalizarea
lucrărilor de cadastru sistematic ori de existența unei reglementări detaliate a evidențelor
și înscrisurilor ce ar trebui analizate pentru furnizarea informațiilor cerute.
Întrucât a refuzat emiterea adeverinței motivând că nu au fost finalizate lucrările de
cadastru sistematic, primarul a exercitat atribuții prevăzute de lege în competența biroului
teritorial al oficiului de cadastru și publicitate imobiliară care, prin registrator, poate
respinge cererea de înscriere în cartea funciară printr-o încheiere motivată, conform art. 30
din lege, dacă actele depuse în justificarea cererii nu întrunesc condiţiile de formă cerute
de lege pentru validitatea lor (cum ar fi lipsa documentației cadastrale recepționate de
oficiul de cadastru și publicitate imobiliară, lipsa adeverinței prevăzute de art. 41 alin. (3)
sau (8), etc).
Notarea posesiei din oficiu, gratuit, și notarea posesiei la cerere, pe cheltuiala
solicitantului, sunt două proceduri distincte care se aplică în situații diferite.
A nu elibera adeverințe pentru notarea posesiei, la cerere, în cazul imobilelor pentru
care nu s-a început/realizat înregistrarea sistematică, înseamnă a da un alt înțeles decât cel
care rezultă din dispozițiile art. 41 alin. (3) și alin. (8) din Legea nr. 7/1996 și a ajunge la
situația de a nu se mai realiza, la cererea persoanelor interesate și pe cheltuiala acestora,
publicitatea actelor şi faptelor juridice referitoare la imobilele ce ar trebui să fie înregistrate
la cerere în sistemul de cadastru şi carte funciară, ceea ce este contrar prevederilor legale.
Practică judiciară: decizia nr. 190/17.02.2021 a Curții de Apel Cluj, decizia nr.
643/06.09.2021, pronunțată de Curtea de Apel Iași în dosarul nr. 2851/99/2020, deciziile nr.
5662/25.10.2018, nr. 521/28.05.2020, nr. 1128/23.07.2020, nr. 865/19.04.2021 ale Curții de
Apel București, decizia nr. 132/25.02.2021 a Curții de Apel Brașov, decizia nr.
197/14.02.2019 a Curții de Apel Timișoara.

31.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua opinii.
801
 31.3 Opinia formatorului INM
Potrivit art. 24 alin. 1 din Legea cadastrului și publicității imobiliare, [î]nscrierile în
cartea funciară sunt: intabularea, înscrierea provizorie şi notarea. Procedura de înscriere
în cartea funciară este reglementată în cuprinsul art. 28-37 (Titlul II, Capitolul II din lege).
Rezultă din cuprinsul articolelor următoare că notarea este acea formă de înscriere în cartea
funciară ce se referă la anumite fapte sau evenimente în legătură cu un imobil. Spre ex., se
notează în cartea funciară calitatea de monument istoric a unui imobil (art. 28 alin. 10),
plângerea împotriva încheierii de carte funciară (art. 31 alin. 4) sau hotărârea
judecătorească definitivă prin care se constituie sau se transmite un drept real imobiliar
(art. 35 alin. 5).
Datorită regimului cadastral divers pe care l-a avut România până la data intrării în
vigoare a acestei legi precum și datorită faptului că lucrările de cadastru nu erau finalizate,
legea a prevăzut în Titlul III, Capitolul I, norme referitoare la diferite situații tranzitorii.
Problema de drept a apărut în legătură cu notarea posesiei într-o astfel de situație
tranzitorie.
Astfel, potrivit art. 41 alin. 8 din lege, în cadrul înregistrării sporadice 136, persoana
interesată poate solicita notarea posesiei în cartea funciară în anumite cazuri expres arătate
la lit. a-e. Potrivit alineatului următor, alin. 81, [p]entru cazurile prevăzute la alin. (8),
notarea posesiei se efectuează în baza următoarelor documente:
a) documentaţia cadastrală recepţionată de oficiul de cadastru şi publicitate
imobiliară;
b) adeverinţă eliberată de primăria în a cărei rază teritorială este situat imobilul,
din care să rezulte că:
(i) posesorul a plătit taxele şi impozitele locale ca un adevărat proprietar;
(ii) imobilul nu face parte din domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale;
(...).
Problema de drept a apărut în contextul litigiilor dintre diferiți petenți care au
solicitat eliberarea adeverinței prevăzute de art. 41 alin. 8 1 din Legea nr. 7/1996 și primăriile
în a căror rază teritorială este situat imobilul a cărei posesie se intenționa să fie notată în
cartea funciară, în condițiile în care primăriile au refuzat eliberarea adeverinței.
O astfel de acțiune este de drept administrativ și își are temeiul în dispozițiile art. 1,
art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu este o acțiune de
carte funciară. Judecând în limitele sesizării, instanța de contencios administrativ este
chemată să stabilească dacă refuzul primăriei este întemeiat sau nu.

136 Deși o folosește, Legea nr. 7/1996 nu definește noțiunea de înregistrare sporadică. Totuși, Capitolul XI din Regulamentul de avizare,
recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară aprobat prin Ordinul directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru
şi Publicitate Imobiliară nr. 700/2014, conține un gosar de termeni tehnici și abrevieri. Potrivit acestuia (vezi art. 380 din Regulament):
- lucrările de cadastru sporadic sunt executate la nivel de imobil, la cerere, în vederea înscrierii imobilului în evidenţele de cadastru şi
publicitate imobiliară;
- lucrările de cadastru sistematic se realizează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, pe sectoare cadastrale.
Există chiar un registru special pentru înregistrarea lucrărilor de cadastru sporadic.
802
 Refuzul este întemeiat dacă posesorul nu a plătit taxele şi impozitele locale sau le-a
plătit, dar nu în calitate de proprietar, sau dacă imobilul face parte din domeniul public al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale. În celelalte cazuri, refuzul este
neîntemeiat deoarece ceea ce i se cere primăriei este să ateste o situație de fapt și de drept
ce rezultă din propriile evidențe și să elibereze adeverința.
Altfel spus, primăria trebuie să efectueze o operațiune administrativă necesară pentru
ca petentul să-și realizeze dreptul de notare a posesiei în cartea funciară. Eroarea strecurată
în argumentarea primei opinii constă în faptul de a judeca acțiunea ca și cum ar fi de carte
funciară. Doar în cadrul acestor acțiuni, care în primă instanță sunt de competența
judecătoriei, se verifică dacă petentul are într-adevăr dreptul la notarea posesiei în cartea
funciară. Adeverința, dacă a fost eliberată, reprezintă doar un înscris la dosarul cauzei.
Vrem să adăugăm că argumentul pe care se întemeiază prima opinie, bazat pe art. 13
din Legea nr. 7/1996, poate fi corect sau nu (competența de a-l verifica aparține instanței
civile), dar el este irelevant din perspectiva acțiunii în contencios administrativ.
Nici primăriile și nici instanțele de contencios administrativ nu au competența să
verifice dacă notarea posesiei în cartea funciară se cuvine efectuată sau nu. Competența
aparține oficiilor de cadastru și publicitate imobiliară și, în caz de litigiu, instanțelor civile
(vezi art. 30 și 31 din lege).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Refuzul primăriei în a cărei rază teritorială este situat imobilul, de eliberărare a
adeverinței prevăzute la art. 41 alin. 81 din Legea nr. 7/1996, pe motiv că nu sunt finalizate
lucrările de cadastru sistematic, este nejustificat.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția propusă de formatorul
INM.

32. Titlul problemei de drept: prescripția dreptului Curții de Conturi de a

efectua verificări și a dispune măsuri; incidența acestei instituții, termenul și
modul de calcul (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 90);

32.1 Practica judiciară

Problema apare în litigiile având ca obiect anularea actelor de control întocmite de
Curtea de Conturi, respectiv unitatea controlată invocă faptul că s-au efectuat verificări și
s-au dispus măsuri cu depășirea termenului legal de prescripție (de regulă 3 ani), aspect
care determină ineficiența eventualelor măsuri pentru recuperarea prejudiciului ce trebuie
dispuse de conducerea entității auditate conform art. 33 alin. 3 din Legea nr. 94/1992.
Curtea de Conturi, în apărare, se prevalează de dispozițiile pct. 107-109 și 352 din
Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, referitoare la posibilitatea extinderii perioadei
supuse verificării și la perioada cuprinsă între ultimul exerciţiu financiar auditat şi exerciţiul
financiar ce face obiectul acţiunii curente.

803
 În hotărârile judecătorești identificate s-a reținut fie termenul de prescripție de 5
ani (aplicabil în materie fiscală), indiferent de natura sumelor ce reprezentau prejudiciul
constatat de Curtea de Conturi, fie termenul general de prescripție aplicabil în raportat cu
natura creanței de recuperat, respectiv 3 ani, în cazul creanțelor civile sau bugetare pentru
care legea nu prevede un alt termen de prescripție, fie termenul de 5 ani, în cazul creanțelor
fiscale sau bugetare asimilate conform legii creanțelor fiscale.
În urma discuțiilor purtate în cadrul întâlnirii profesionale lunare organizate la Curtea
de Apel Oradea, opinia majoritară a fost în sensul că la verificarea legalității măsurilor de
recuperare stabilite de către auditorii publici trebuie avut în vedere termenul de
prescripție aplicabil în raportat cu natura creanței de recuperat, respectiv 3 ani, în cazul
creanțelor civile sau bugetare pentru care legea nu prevede un alt termen de prescripție,
sau termenul de 5 ani, în cazul creanțelor fiscale sau bugetare asimilate conform legii
creanțelor fiscale. Nerespectarea termenului afectează legalitatea măsurii dispuse. (în acest
sens este Decizia nr.201/CA/2021 – R din 11.03.2021 pronunțată de Curtea de Apel Oradea
în dosarul nr.411/83/CA/2019 – R).
Opinia minoritară a fost în sensul că prescripția se poate valorifica în litigiile
promovate de către sau împotriva celor de la care se urmărește recuperarea debitelor ce
constituie prejudiciu constatat de auditorii publici externi, neputându-se reține încălcarea
unui termen de prescripție de către Curtea de conturi care a efectuat controlul și a dispus
măsuri de recuperare a prejudiciului. (în acest sens este Decizia nr.113/CA/2021– R din
12.02.2021 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr.2440/83/2016– R).

32.2 Opinia referentului

Este în sensul opiniei majoritare mai sus expuse.
Referentul are în vedere următoarele:
Conform art. 27 din Legea nr. 94/1992 ,,Curtea de Conturi are competenţă să
stabilească limitele valorice minime de la care conturile prevăzute la art. 26 sunt supuse
controlului său în fiecare exerciţiu bugetar, astfel încât în termenul legal de prescripţie să
se asigure verificarea tuturor conturilor”.
Pct. 352 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, pentru aprobarea
Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi,
precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, predeve că ,,În condiţiile în
care la o entitate cuprinsă în programul anual de activitate a Curţii de Conturi se realizează
o misiune de audit financiar, la aceasta se va proceda în mod concomitent şi la: (...) c)
verificarea obligatorie a activităţii desfăşurate de entitate pe perioada anterioară
exerciţiului financiar supus auditării (perioada cuprinsă între ultimul exerciţiu financiar
auditat şi exerciţiul financiar ce face obiectul acţiunii curente), dar în cadrul termenului
legal de prescripţie”.
Din aceste dispoziții rezultă în mod clar că activitatea de verificare a conturilor, în
cadrul căreia se pot constata abateri de la legalitate și se pot dispune de către auditorii
publici măsuri pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau
fiscală controlată, trebuie realizată în cadrul termenului legal de prescripție chiar și în
804
situația în care se impune verificarea activității desfăşurate de entitate pe perioada
anterioară exerciţiului financiar supus auditării.
În consecință, susținerea intimatei Curtea de Conturi în sensul că activitatea sa nu
este limitată de un termen de prescripție nu poate fi primită ca fondată.
Este nefondată și susținerea intimatei potrivit căreia prescripția poate fi valorificată
doar în raportul dintre entitatea controlată și cel vinovat de producerea pagubei, având în
vedere că atât Legea nr. 94/1992, cât și Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014, stabilesc
fără echivoc faptul că verificarea conturilor (respectiv activitatea Curții de conturi) trebuie
realizată în termenul legal de prescripţie, această dispoziție putând fi invocată în apărare
de către entitatea controlată (în mod direct sau de către un intervenient accesoriu) în
condițiile în care aceasta din urmă are obligația de a stabili întinderea prejudiciului produs
prin abaterea constată în urma controlului și de a dispune măsuri pentru recuperare,
conform art.33 alin.3 din Legea nr.94/1992.
Or, a admite că prescripția dreptului la acțiune e aplicabilă doar în raportul dintre
entitatea controlată și cel de la care trebuie recuperat prejudiciul, este, pe de o parte,
contrar dispozițiilor legale mai sus menționate, iar pe de altă parte, respectiva concluzie ar
duce la crearea situației în care controlul și măsurile de înlăturare a neregulilor trasate de
auditorii publici nu pot fi executate, determinând doar demersuri, chiar judiciare, fără
niciun rezultat. În plus, stabilirea de către legiuitor a faptului că verificarea trebuie realizată
într-un anumit termen legal de prescripție asigură și stabilitatea raporturilor juridice și a
circuitului civil.
În ceea ce privește termenul de prescripția extinctivă aplicabil în cazul activității de
verificare și stabilire de abateri și măsuri de către Curtea de Conturi, referentul apreciază
că trebuie reținut termenul de prescripție aplicabil în raportat cu natura creanței de
recuperat, respectiv 3 ani, în cazul creanțelor civile sau bugetare pentru care legea nu
prevede un alt termen de prescripție, sau termenul de 5 ani, în cazul creanțelor fiscale sau
bugetare asimilate conform legii creanțelor fiscale.
În cadrul litigiului ce a făcut obiectul dosarului nr.411/83/2019, Curtea de Conturi a
dispus la data de 13.12.2018 recuperarea de către entitatea controlată de la Primăria
orașului Tășnad a contravalorii serviciilor de salubrizare prestate persoanelor fără contract
în perioada 2014-2017. Raportat la natura creanței s-a apreciat incident termenul de
prescripție de 3 ani, neputându-se reține că sumele neîncasate, la care se referă abaterea
contestată de recurentă, sunt creanțe fiscale.

32.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată,
prevede la art.27 ,,Curtea de Conturi are competență să stabilească limitele valorice
minime de la care conturile prevăzute la art. 26 sunt supuse controlului său în fiecare
exercițiu bugetar, astfel încât în termenul legal de prescripție să se asigure verificarea
tuturor conturilor.”.
Mai reținem că problema dedusă analizei a fost asociată cu dispozițiile art.33 alin.3
din același act normativ, text potrivit căruia ,,În situațiile în care se constată existența unor
805
abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se
comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii
prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a
conducerii entității auditate.”. [s.n.]
Pornind de la această din urmă normă juridică, reținem că revine Curții de Conturi
atribuția de a constata existența abaterilor de la legalitate și regularitate care au determinat
producerea de prejudicii în legătură cu activitatea entității publice auditate, context în care
starea de fapt constatată se comunică conducerii entității respective. În continuare,
stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin
obligație a conducerii entității auditate, revenind în atribuția acesteia.
Mai reținem că art.2 din Legea nr.94/1992 republicată definește noțiunile de audit
public extern – ,,activitatea de audit desfășurată de Curtea de Conturi care cuprinde, în
principal, auditul financiar și auditul performanței”, audit financiar – ,,activitatea prin
care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și
reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie” și audit al performanței –
,,evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, o activitate sau o
operațiune funcționează din punctele de vedere ale eficienței, economicității și
eficacității”, respectiv noțiunile de eficacitate – ,,gradul de îndeplinire a obiectivelor
programate pentru fiecare dintre activități și raportul dintre efectul proiectat și rezultatul
efectiv al activității respective”, eficiență – ,,maximizarea rezultatelor unei activități în
relație cu resursele utilizate” și economicitate – ,,minimizarea costului resurselor alocate
pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității
corespunzătoare a acestor rezultate”.
Art.11 alin.2 din Legea nr.94/1992 republicată stabilește că ,,Organizarea și
desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor
rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul
Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi.”.
Astfel, prin pct.352 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor
specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi,
aprobat prin Hotărârea nr.155/2014 a Plenului Curții de Conturi s-a prevăzut că ,,În condiţiile
în care la o entitate cuprinsă în programul anual de activitate a Curţii de Conturi se
realizează o misiune de audit financiar, la aceasta se va proceda în mod concomitent şi
la:(…) c) verificarea obligatorie a activităţii desfăşurate de entitate pe perioada anterioară
exerciţiului financiar supus auditării (perioada cuprinsă între ultimul exerciţiu financiar
auditat şi exerciţiul financiar ce face obiectul acţiunii curente), dar în cadrul termenului
legal de prescripţie (…)”.
Din lectura atentă a cadrului normativ menționat reiese că verificarea activității
entității auditate se realizează de Curtea de Conturi în cadrul ,,termenului legal de
prescripție”, concluzie întărită și de finalitatea activității Curții de Conturi, regăsită în
necesitatea ca activitatea respectivei entități să respecte principiile eficienței,
economicității și eficacității. Altfel spus, prin auditul public extern desfășurat de Curtea de
Conturi se asigură conformarea entității publice auditate spre o respectare a principiilor de
806
eficiență, economicitate și eficacitate, fără ca activitatea Curții de Conturi să determine
consecințe contrare acestora.
Citind în lumina acestei din urmă concluzii normele juridice amintite, este
contestabilă susținerea că poate fi emis un act administrativ prin care Curtea de Conturi să
constate existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat
producerea unor prejudicii, astfel încât în urma comunicării acestei stări de fapt conducerii
entității publice auditate, acesteia să îi incumbe obligația stabilirii întinderii prejudiciului și
dispunerii măsurilor pentru recuperarea acestuia, deși în raportul juridic respectiv s-a
împlinit termenul legal de prescripție corespunzător.
Conchidem în sensul celor de mai sus întrucât, odată împlinit termenul prescripției
extinctive, demersul conducerii entității auditate pentru recuperarea prejudiciului pretins
va fi sortit eșecului, fie prin respingerea acțiunii civile exercitate, fie prin anularea actului
administrativ unilateral emis, odată cu invocarea prescripției de către persoana interesat.
Altfel spus, un demers a cărui infirmare este previzibilă nu poate corespunde principiilor de
eficiență, economicitate și eficacitate, cu atât mai mult cu cât poate genera prejudicii
suplimentare entității publice auditate, precum cheltuielile de judecată sau alocarea de
resurse umane și financiare.
În sfârșit, chiar dacă odată cu Legea nr.287/2009 privind Codul civil prescripția
extinctivă a devenit în materie civilă lato sensu un instrument prin care este apărat interesul
privat al debitorului unei obligații, incidența sa fiind suspusă invocării unei astfel de apărări
în anumite condiții, totuși decizia de a acționa împotriva debitorului respectiv, deși
prescripția este incidentă, trebuie să aparțină celui căruia îi incumbă răspunderea pentru
eșecul demersului declanșat. Or, marja de apreciere în acest caz trebuie să aparțină entității
auditate, care va suporta consecințele respingerii acțiunii exercitate sau anulării actului
administrativ emis, deși prescripția era incidentă, iar nu Curții de Conturi.
În plus, limita ,,termenului legal de prescripție” în activitatea de verificare a
conturilor reiese în mod expres atât din Lege, cât și din Regulamentul corespunzător.
Cât despre o determinare a termenului respectiv, apreciem că relevant, în urma unei
interpretări logice și sistematice a Legii nr.94/1992 republicată, este termenul de prescripție
aferent raportului juridic în legătură cu care au fost constatate abaterile de la legalitate și
regularitate, ce au determinat producerea prejudiciilor.
Reținem că în discuție sunt două raporturi juridice, anume raportul juridic financiar
dintre Curtea de Conturi și entitatea auditată, respectiv raportul juridic auditat, vizând
entitatea respectivă și (eventual) un terț, care se găsește reflectat în contul verificat.
În aceste condiții, pentru a se atinge finalitatea Legii nr.94/1992 republicată din
perspectiva principiilor de eficiență, economicitate și eficacitate, dar și pentru a fi posibilă
recuperarea prejudiciilor determinate de abaterile de la legalitate și regularitate, este
necesar ca auditul public extern sub aspectul verificării conturilor să intervină în interiorul
termenului legal de prescripție vizând raportul juridic verificat, a cărui durată se determină
prin prisma naturii sale juridice. Odată împlinit acest termen de prescripție extinctivă,
eventuala constatare a abaterii de la legalitate și regularitate nu va mai permite în principiu
o recuperare a prejudiciului. Subliniem în final faptul că prin considerentele expuse anterior
807
nu am identificat un termen de prescripție (extinctivă) în raportul juridic de drept financiar
vizând Curtea de Conturi și entitatea auditată; în schimb, am indicat un viciu de legalitate
potențial cu privire la actul administrativ unilateral emis de Curtea de Conturi în temeiul
art.33 alin.3 din Legea nr.94/1992 republicată sub aspectul constatării unei abateri de la
legalitate și regularitate cu consecința obligației impuse conducerii entității auditate de a
stabili întinderea prejudiciului și a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia atunci când
în raportul juridic auditat s-a împlinit termenul legal de prescripție.
În concluzie, pentru chestiunile deduse analizei de către Curtea de Apel Oradea,
propunem următoarea soluție:
→ verificarea legalității măsurilor de recuperare stabilite de Curtea de Conturi în
temeiul art.33 alin.3 din Legea nr.94/1992 republicată implică observarea termenului de
prescripție aplicabil în raport cu natura creanței de recuperat.

În urma dezbaterilor purtate, fiind prezentate suplimentar de către participanți

aspecte și din jurisprudența altor curți de apel, precum și din cea a Înaltei Curți de Casație
și Justiție, neputându-se configura o orientare majoritară fie în sensul opiniei exprimate de
formatorul INM, fie în sensul opiniei contrarare, cu unanimitate, participantii au luat act
de faptul că, în legatură cu această problemă, se analizează oportunitatea activării
mecanismului legal de unificare a practicii judiciare prin promovarea unui recurs în
interesul legii în măsura în care jurisprudența instanței de trimitere se va menține în
continuare divergentă.

33. Titlul problemei de drept: admisibilitatea acțiunilor în contencios

administrativ şi fiscal având ca obiect suspendarea executării proceselor verbale
de control şi a deciziilor emise în baza Ordinului Ministerului Muncii, Solidarității
Sociale şi Familiei nr. 279/2004 în procedura privind activitatea de control, de
îndeplinire a măsurilor asiguratorii, precum şi de efectuare a executării silite a
debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii nr. 76/2002 privind
sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă (Curtea
de Apel Ploiești);
Sub o formă generală a fost ridicată de Tribunalul Buzău aceeași problemă de
drept: acțiuni în anularea proceselor verbale şi a deciziilor emise de AJOFM, în
baza Legii 76/2002. (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 99)

33.1 Practica judiciară

Problema care se impune a fi clarificată vizează, pe de o parte, natura juridică a
proceselor-verbale de control şi a deciziilor emise de Agenţiile Judeţeane pentru Ocuparea
Forţei de Muncă în baza Legii nr.76/2002, conform procedurii reglementate de Ordinul
nr.279/2004 şi, implicit, admisibilitatea acţiunii având ca obiect suspendarea executării
acestora întemeiată pe Legea nr.554/2004, iar, pe de altă parte, instanţa competentă să
soluţioneze cereri având ca obiect suspendarea executării acestor acte.
808
 Într-o opinie, respectiv decizia Curții de Apel Ploiești nr.965/27.07.2021 pronunțată
în dosarul nr.2141/114/2020, prin care s-a respins recursul formulat împotriva sentinței
nr.345/19.04.2021 pronunțată de Tribunalul Buzău în același dosar, s-a reținut ca fiind
inadmisibilă acţiunea având ca obiect suspendarea executării pe calea dispozițiilor Legii
nr.554/2004 a procesului-verbal de control nr. 9540/11.09.2020 şi a deciziei nr.
81/07.10.2020, pornind de la obiectul acţiunii in contencios administrativ, astfel cum este
acesta definit de art. 1, art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 inadmisibilitatea acțiunii – 3
voturi.
Într-o altă opinie, respectiv decizia Curții de Apel Ploiești nr.985/07.09.2021
pronunţată în dosarul nr.2580/114/2020, s-a admis recursul formulat de reclamantă, s-a
casat sentinţa recurată şi s-a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare. În considerentele
deciziei Curţii de Apel Ploieşti s-a reţinut că acţiunea de control efectuată de către pârâtă,
finalizată cu emiterea procesului-verbal de control, nu poate fi socotită drept o activitate
ce se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică a părţilor, spre a se reţine caracterul
de drept comun al actului contestat, întrucât este evident că angajatorul nu are o însărcinare
legală, conferită conform procedurii de control aprobată prin ordinul sus menţionat, care să
permită emiterea de către acesta de acte de control ori condiţionarea încheierii unor
asemenea acte de acordul acestuia.
S-a reţinut, de asemenea, că în lipsa unor prevederi exprese, nu se poate reţine că
procesul-verbal de control contestat ar fi menit să producă efecte în sfera altor ramuri de
drept, cum ar fi dreptul asigurărilor sociale, întrucât suma de bani a cărei restituire s-a
dispus a reprezentat un stimulent acordat angajatorului, persoană juridică, iar nu un drept
de asigurări sociale, spre a se reţine jurisdicţia specială reglementată de Capitolul VIII al
Legii nr.263/2010.
În ceea ce priveşte instanţa competentă, Curtea a reţine că, în concordanţă cu
prevederile art.5 alin.2 din Legea nr.554/2004, ori de câte ori legiuitorul a înţeles să dispună
că anumite acte administrative nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ a
prevăzut în mod expres reguli derogatorii de la competenţa instanţelor de contencios
administrativ. În condiţiile în care nu se identifică asemenea norme cu caracter derogatoriu,
instanțele de drept comun la care trimit normele cuprinse în art.116 ale Legii nr.76/2002 nu
pot fi decât instanțele de contencios administrativ – 7 voturi.

33.2 Opinia referentului

Punctul de vedere al judecătorului redactor este în sensul că procesele-verbale ce
fac obiectul cauzelor în discuție sunt acte administrative emise de o autoritate publică, în
exercitarea atribuțiilor legale, întrucât efectele obligatorii avute în vedere prin emiterea
actelor se răsfrâng exclusiv asupra angajatorului, fiind astfel întrunite cerințele legale de la
art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004.
Astfel, procesele-verbale de control au fost încheiate în urma unei acţiuni de control
ce a avut ca obiect verificarea îndeplinirii condiţiilor legale pentru încheierea convenţiilor
de către angajatorii care beneficiază sau au beneficiat, din bugetul asigurărilor pentru
şomaj, de subvenţii, fonduri nerambursabile, scutiri, facilităţi sau ajutoare financiare.
809
 Potrivit art.1161 din Legea nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi
stimularea ocupării forţei de muncă şi art.612 alin.2 din Normele metodologice de aplicare
a Legii nr.76/2002, aprobate prin HG nr.174/2002, controlul respectării condiţiilor în care
convenţiile au fost încheiate se efectuează de către organele de control măsuri active din
cadrul agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă judeţene şi a municipiului Bucureşti, care
au încheiat convenţiile, respectiv de către organele de control măsuri active din cadrul
agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă judeţene şi a municipiului Bucureşti, în a căror
rază teritorială îşi au sediul şi îşi desfăşoară activitatea sucursalele şi/sau punctele de lucru
ale unităţilor centrale, la solicitarea agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă judeţene şi
a municipiului Bucureşti care au încheiat convenţiile.
Pentru punerea în aplicare a acestor dispoziţii legale, Preşedintele Agenţiei Naţionale
pentru Ocuparea Forţei de Muncă a emis Ordinul nr.279/22.07.2004 pentru aprobarea
Procedurii privind activitatea de control, de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi
de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii
nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă,
cu modificările şi completările ulterioare. Din analiza acestei proceduri reiese că activitatea
de control este reglementată de Capitolul I, iar activitatea de îndeplinire a măsurilor
asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din
nerespectarea prevederilor legii în Capitolul II.
Or, procesele-verbale nu au fost emise prin aplicarea unor norme cuprinse în Capitolul
II din Procedură. În realitate, au fost avute în vedere exclusiv norme ce reglementează
activitatea menționată în Capitolul I al Procedurii.
În ceea ce priveşte activitatea de control, art.24 din Procedură prevede că măsurile
dispuse de organele de control măsuri active prin actele de control pot fi contestate de
persoanele fizice sau juridice supuse controlului, pe cale administrativă, la conducerea
Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, pentru acte de control încheiate de
către organele de control măsuri active din cadrul acesteia, sau la conducerea agenţiilor
pentru ocuparea de forţei de muncă, pentru acte de control încheiate de către organele de
control măsuri active din cadrul acestora.
De asemenea, potrivit art.30 din Procedură, deciziile pot fi atacate la instanţele
judecătoreşti competente potrivit dreptului comun.
De altfel, potrivit art.119 din Legea nr. 76/2002 ,,(1) Litigiile rezultate ca urmare a
aplicării prevederilor prezentei legi se soluţionează de către instanţele judecătoreşti
competente, potrivit legii. (2) Litigiile privind stabilirea şi plata indemnizaţiei de şomaj se
soluţionează în regim de urgenţă, potrivit normelor procedurale prevăzute pentru conflictele
de drepturi, chiar dacă prin lege specială se prevede altfel.”.
Acţiunea de control efectuată de AJOFM, finalizată cu emiterea procesului-verbal de
control, nu poate fi socotită drept o activitate ce se caracterizează prin poziţia de egalitate
juridică a părţilor, spre a se reţine caracterul de drept comun al actului contestat, întrucât
este evident că angajatorul nu are o însărcinare legală, conferită conform procedurii de
control aprobată prin ordinul sus menţionat, care să permită emiterea de către acesta de
acte de control ori condiţionarea încheierii unor asemenea acte de acordul acestuia.
810
 În lipsa unor prevederi exprese, nu se poate reţine că procesul-verbal de control
contestat ar fi menit să producă efecte în sfera altor ramuri de drept, cum ar fi dreptul
asigurărilor sociale, întrucât suma de bani a cărei restituire s-a dispus a reprezentat un
stimulent acordat angajatorului, persoană juridică, iar nu un drept de asigurări sociale, spre
a se reţine jurisdicţia specială reglementată de Capitolul VIII al Legii nr. 263/2010.
Procesele-verbale de control contestate au fost emise de o autoritate publică, în
exercitarea atribuţiilor legale, iar efectele obligatorii avute în vedere prin emiterea actului
se răsfrâng exclusiv asupra angajatorului, fiind astfel întrunite cerinţele legale de la art.2
alin.1 lit.c din Legea nr. 54/2004.
În concordanţă cu prevederile art.5 alin.2 din Legea nr.554/2004, ori de câte ori
legiuitorul a înţeles să dispună că anumite acte administrative nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ a prevăzut în mod expres reguli derogatorii de la competenţa
instanţelor de contencios administrativ. În condiţiile în care nu se identifică asemenea norme
cu caracter derogatoriu, instanțele de drept comun la care trimit normele cuprinse în
art.116 ale Legii nr.76/2002 nu pot fi decât instanțele de contencios administrativ.

33.3 Opinia formatorului INM

Arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, din lectura informațiilor transmise de Curtea de Apel Ploiești nu reiese cu
certitudine dacă întrebarea vizează orice proces-verbal și decizie emise de AJOFM,
indiferent de obiectul acestora, sau doar cele având un anumit obiect, respectiv în legătură
eventual cu art.85 din Legea nr.76/2002.
Astfel, întrebarea este formulată de manieră generală, conține în argumentare referiri
succinte la jurisprudența Curții de Apel Ploiești, fără a se oferi însă informații concrete cu
privire la existența și, după caz, conținutul măsurilor / obligațiilor / creanțelor dispuse prin
actele în discuție, iar opinia exprimată de referent pare să urmărească o lămurire a naturii
juridice a oricărui proces-verbal emis de AJOFM în urma activității sale de control în legătură
cu aplicarea Legii nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea
ocupării forței de muncă; în final, se indică o sesizare formulată de Curtea de Apel Brașov în
cond. art.519 și urm. Cod procedură civilă vizând însă un alt temei de drept substanțial
(art.XI și art.XII din OUG nr.30/2020) decât cele menționate de Curtea de Apel Ploiești în
adresa transmisă.
În aceste condiții, nefiind clarificate limitele de formulare a întrebării și fiind necesar
ca o astfel de întrebare să nu genereze o analiză exhaustivă a reglementărilor incidente, ci
doar în limita practicii judiciare cu caracter neunitar și a chestiunii punctuale aferente, se
impune clarificarea de către Curtea de Apel Ploiești a contextului ce a generat formularea
întrebării, prin prisma precizării obiectului controlului vizat de actele litigioase, respectiv
temeiul măsurilor / obligațiilor / creanțelor stabilite, astfel încât să poată fi determinată
natura actului litigios și, corespunzător, instanța competentă material.
În acest din urmă sens, art.119 din Legea nr.76/2002 prevede că ,,(1) Litigiile
rezultate ca urmare a aplicării prevederilor prezentei legi se soluționează de către
811
instanțele judecătorești competente, potrivit legii. (2) Litigiile privind stabilirea și plata
indemnizației de șomaj se soluționează în regim de urgență, potrivit normelor procedurale
prevăzute pentru conflictele de drepturi, chiar dacă prin lege specială se prevede altfel.”.
Așadar, norma juridică amintită prevede, pe de o parte, o competență materială
specială în cazul proceselor privind stabilirea și plata indemnizației de șomaj, anume în
favoarea instanței specializate în conflicte de muncă, iar, pe de altă parte, regula generală
că restul litigiilor rezultate din aplicarea Legii nr.76/2002 se soluționează de instanțele
judecătorești competente, potrivit legii. Or, pentru determinarea acestor din urmă instanțe
trebuie cunoscut contextul ce a generat fiecare proces în parte, iar în cazul celei de
contencios administrativ și fiscal stabilit faptul că în principiu se atacă un act administrativ
unilateral sau se dezbate o creanță fiscală.
În consecință, propunem transmiterea de clarificări suplimentare din partea Curții de
Apel Ploiești sub aspectul normei legale în temeiul / în legătură cu care au fost emise
respectivele procese-verbale, lămurindu-se dacă au fost stabilite măsuri / obligații /
creanțe, cu indicarea modului concret de configurare a practicii judiciare neunitare prin
prisma analizei fiecărei categorii de măsuri / obligații / creanțe stabilite prin proces-verbal,
dacă există.
Cu unanimitate, participantii au decis că se impune solicitarea de clarificari
suplimentare cu privire la problema supusa dezbaterii.

34. Titlul problemei de drept: natura termenului de depunere a cererilor

formulate de angajator potrivit art. I alin. 1 din O.U.G. nr. 92/2020; sancţiunea
aplicabilă în situaţia depăşirii termenului legal; posibilitatea aplicării
principiului proporţionalităţii în situaţia depăşirii termenului legal (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg 115);

34.1 Practica judiciară

Pe rolul Curţii de apel Timișoara au fost înregistrate mai multe cauze având ca obiect
obligarea autorităţii pârâte la soluționarea cererii de decontare a unei părţi din salariu,
suportată din bugetul asigurărilor de şomaj, conform OUG nr. 92/2020 (pentru instituirea
unor măsuri active de sprijin destinate angajaţilor şi angajatorilor în contextul situaţiei
epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, precum şi pentru
modificarea unor acte normative).
În fapt, societăţile comerciale reclamante (având acelaşi asociat) au înregistrat
cererile de decontare a unei părţi din salariile acordate angajaţilor, suportată din bugetul
asigurărilor de şomaj, conform art. I din OUG nr. 92/2020, prin mijloace electronice, potrivit
art. II din OUG nr. 92/2020, acestea susţinând că au efectuat înregistrarea prin mijloace
electronice înainte de data limită de 25.08.2020, însă Agenția Județeana pentru Ocuparea
Forței de Munca Timiș a respins cererile aferente lunii iulie pe considerentul că acestea ar fi
fost înregistrate la data de 27.08.2020.

812
 Reclamantele contestă deciziile de respingere a solicitărilor formulate, apreciind că
autoritatea pârâtă s-ar afla în eroare cu privire la data înregistrării cererilor, în cuprinsul
acestora putându-se constata data şi ora exacta a înregistrării.
La rândul său, autoritatea pârâtă susţine că pe platforma acesteia se menţionează
data, ora şi minutul realizării operaţiunii de încărcare respectiv, 27.08.2020, ora 11:32.
Într-o opinie (dos. nr 142/30/2021 şi nr.145/30/2021), se arată că cererea
reclamantei, datată 24.08.2020, nu poartă dovada transmiterii sau încărcării pe platformă,
iar din această din urmă dovadă furnizată de autoritatea pârâtă, se constatată că data
încărcării cererii este de 27.08.2020, aşadar, cu depăşirea termenului stabilit de ordonanţă.
Cu toate acestea, din modalitatea de redactare a art. II al. 2 din OUG nr. 92/2020,
rezultă că natura acestui termen nu poate fi cea a unui termen de decădere. Conform
dispozițiilor art. II al. 2 din OUG nr. 92/2020, “(2) În vederea decontării sumelor prevăzute
la art. I alin. (1), angajatorii suportă integral contravaloarea salariilor angajaţilor care
beneficiază de prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă şi ulterior, începând cu data de
întâi până la data de 25 a lunii următoare perioadei de raportare căreia îi sunt aferente
veniturile, depun, prin mijloace electronice, la agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă
judeţene, precum şi a municipiului Bucureşti, în raza cărora îşi au sediul social, o cerere
semnată şi datată de reprezentantul legal însoţită de o declaraţie pe propria răspundere şi
de lista persoanelor care beneficiază de această sumă, asumată de reprezentantul legal al
angajatorului, conform modelului care va fi aprobat prin ordin al preşedintelui Agenţiei
Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă*), în termen de 5 zile de la intrarea în vigoare a
prezentei ordonanţe de urgenţă, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.”
Opinia se bazează pe împrejurarea că legiuitorul nu a prevăzut expres, în situația
depăşirii termenului, sancțiunea decăderii, iar simpla depășire a termenului în cauză nu
poate afecta dreptul subiectiv, în substanța sa, în măsura în care a fost respectat termenul
general de prescripţie, cu atât mai mult cu cât reclamanta a încercat să încarce cererea pe
platforma aici.gov.ro, la data de 24.08.2020, fără a primi însă un email de confirmare, astfel
că data efectivă a încărcării cererii a fost 27.08.2020.
În sprijinul soluţiei s-a invocat şi principiul proporționalității care ar fi fost încălcat
prin ruperea unui just echilibru ce trebuie să existe între imperativul respectării termenelor
legale și imperativul ocrotirii unui drept subiectiv garantat de lege, cu atât mai mult cu cât
scopul adoptării OUG nr. 92/2020 a fost dat de necesitatea adoptării unor măsuri active de
sprijin imediat pentru angajatorii a căror activitate a fost redusă sau întreruptă total sau
parțial ca urmare a efectelor răspândirii SARS-CoV-2, astfel cum rezultă din preambulul
actului normativ.
Într-o altă opinie (dos. nr 146/30/2021), se arată că argumentaţia primei instanţe
vizând natura termenului de înregistrare a cererilor (considerat a fi de decădere) nu a fost
criticată în recurs, astfel încât a intrat în puterea lucrului judecat, în calea de atac fiind
analizate doar celelalte critici de fond. S-a reţinut astfel că cererea și declarația la care face
referire reclamanta nu este semnată nici olograf și nici digital (semnătura digitală regăsindu-
se doar pe lista persoanelor pentru care se solicită decontarea) precum și că procedura de
înregistrare a cererilor şi a documentelor necesare se realizează conform celor arătate în
813
ghidul de utilizare a platformei aici.gov.ro, încărcarea fiind o operațiune distinctă de
semnarea digitală sau olografă.
Astfel, potrivit ghidului, documentele pot fi semnate electronic cu un certificat digital
emis de un furnizor acreditat sau olograf. Semnătura olografă poate fi aplicată şi direct în
formularul descărcat de pe portalul aici.gov.ro, utilizând funcționalitatea de Semnătura din
Adobe Reader.
Cererea solicitantului este identificata printr-un număr unic de înregistrare iar în urma
trimiterii solicitării, atât inițiatorul, cât și un reprezentant al instituţiei selectate primesc
un e-mail de înştiinţare.
S-a reţinut că înscrisurile ce poartă data de 24.08.2020 nu fac dovada datei certe,
dobândirea datei certe făcându-se prin încărcarea lor în platformă pentru a se finaliza
depunerea, moment în care se primeşte şi număr de înregistrare, respectiv se primşte email-
ul despre care se face vorbire în ghid.
Mai mult, intimata-pârâtă a făcut dovada contrară a ceea ce pretinde recurenta
reclamantă, prin depunerea documentului intitulat „formular de răspuns” în care se observă
că solicitarea a fost încărcată doar la data de 27.08.2020, ora 11:41, iar semnătura este
necesară, funcționarea corectă a platformei ”aici.gov.ro” nefiind contestată.
În această a doua opinie, nu a fost reţinută încălcarea principiului proporţionalităţii.

34.2 Opinia referentului

În cea de a doua opinie nu a fost analizată natura termenului reglementat de art. II
al. 2 din OUG nr. 92/2020, însă problema este de actualitate întrucât pe rolul Curţii de Apel
Timișoara sunt înregistrate mai multe acţiuni având obiect identic.
În astfel de cauze se pune în continuare problema naturii juridice a termenului
reglementat de dispoziţiile art. II al. 2 din OUG nr. 92/2020, legiuitorul folosind sintagma
până la data de 25 a lunii următoare.
De asemenea, dacă răspunsul la această primă problemă (vizând natura termenului
legal) este că termenul menţionat nu este de decădere, ce sancţiune intervine în situaţia în
care termenul este depăşit, respectiv poate fi aplicat principiul proporţionalităţii?
Opinez pentru considerarea termenului ca fiind unul de decădere, dat fiind că norma
legală stabileşte o dată limită până la care se poate depune cererea. Cât priveşte principiul
proporţionalităţii, apreciez că în nicio situaţie, indiferent de natura termenului, nu poate fi
aplicat principiul proporţionalităţii pentru depăşirea termenului legal.

34.3 Opinia formatorului INM

34.3.1 Chestiune prealabilă
Rezultă din materialul transmis de Curtea de Apel Timișoara că problema de drept nu
a dat naștere la practică judiciară neunitară în cadrul secției (respectiv, nu există hotărâri
judecătorești definitive în conflict). Potrivit practicii administrative urmată constant în
astfel de situații de formatorul INM, o problemă care nu a dat încă naștere la hotărâri
judecătorești divergente trebuie soluționată dacă, având în vedere că este întâlnită în mod
repetat în litigii aflate pe rolul instanțelor judecătorești, a făcut obiect de dezbatere
814
doctrinară și/sau de discuții contradictorii în ședințele de secție și apare iminent că va
conduce la practică judiciară divergentă.
Din materialul transmis, rezultă că aceasta este situația în speță. Într-adevăr, deși nu
există încă hotărâri judecătorești definitive în conflict, problema de drept a fost discutată
în cadrul secției și a primit soluții opuse astfel încât este de natură să dea naștere la soluții
divergente în viitor. În aceste condiții, apreciem că se impune a fi soluționată.

34.3.2 Clarificări privind problema de drept

Deși în cuprinsul întrebării ridicate de Curtea de Apel Timișoara (natura termenului
de depunere a cererilor formulate de angajator potrivit art. I alin. 1 din O.U.G. nr. 92/2020)
se face referire la art. I din OUG nr. 92/20020 - articol care, în alin. 1, instituie o perioadă
de trei luni, de decontare din bugetul asigurărilor pentru șomaj, către angajator, în anumite
condiții, a unei părți din salariu cuvenit anumitor salariați - rezultă din expunerea opiniilor
exprimate în cadrul instanței că în discuție este termenul instituit de art. II alin. 2 din aceeași
ordonanță de urgență, respectiv data de 25 a lunii următoare perioadei de raportare.
Problema privește natura acestui acestui termen (25 a lunii) pentru a trage consecințe cu
privire la sancțiunea care decurge din depășirea lui.
Astfel, în cadrul primei opinii nu se arată care este natura termenului ci doar se afirmă
că nu e de decădere și că depășirea lui nu poate afecta dreptul subiectiv la obțienerea
benficiulu legal deoarece: 1) legea nu prevede sancțiunea decăderii în cazul depășirii lui, 2)
dacă pe cale de interpreatare termenul ar fi considerat de decădere atunci s-ar încălca
principiul proporționalității 3) scopul legii este acordarea beneficiului și nu neacordarea lui.
Potrivit celei de-a doua opinii, așa cum este exprimată de referent, termenul este de
decădere deoarece: 1) norma legală stabileşte o dată limită până la care se poate depune
cererea și 2) principiul proporţionalităţii nu poate fi aplicat pentru depăşirea termenului
legal.
Niciuna din cele două opinii nu explică ce înțelege prin ”principiu proporționalității”.
Se știe însă că ideea de proporționalitate este folosită atât de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului (spre exemplu, în anumite cazuri, restrângerea unui drept prevăzut de Convenția
EDO este permisă dacă este prevăzută de lege, dacă vizează un scop legitim într-o societate
democrată și dacă restrângerea este proporțională cu scopul vizat) cât și de Curtea de
Justiție a Uniunii Europene (spre exemplu, în contextul verificării sancțiunilor pe care legile
statelor membre le aplică pentru încălcarea condițiilor de formă ale dreptului de deducere
a TVA). Se observă că principiul are un conținut diferit. În dreptul intern, proporționalitatea
apare în contextul individualizării sancțiunilor care variază între un maxim și un minim
legale.
Din modul cum este folosit pare să rezulte că ambele opinii exprimate în cadrul Curții
de Apel Timișoara înțeleg principiul într-un sens apropiat cu cel folosit în dreptul UE precum
și în dreptul intern. Astfel, prima opinie consideră că sancțiunea depășirii termenului trebuie
să fie proporțională cu gravitatea încălcării pe când cea de-a doua consideră că
proporționalitatea nu poate fi folosită în cazul sancțiunilor ce intervin în cazul termenelor,
oricare ar fi natura acestora. În cele ce urmează, în același sens îl vom înțelege și noi.
815
 34.3.3 Soluționarea problemei de drept
Prin OUG nr. 92/2020 au fost instituite unele măsuri active de sprijin destinate
angajaților și angajatorilor în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea
coronavirusului SARS-CoV-2.
Printre aceste măuri se numără cea prevăzută de art. I alin. 1 din această ordonanță
de urgență, constând într-un beneficiu acordat angajatorilor, în perioada stării de urgență
sau alertă, pentru o perioadă de trei luni, de decontarea unei părți din salariu, suportată
din bugetul asigurărilor pentru șomaj, reprezentând 41,5% din salariul de bază brut
corespunzător locului de muncă ocupat, dar nu mai mult de 41,5% din câștigul salarial mediu
brut prevăzut de Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, cu
modificările ulterioare.
Beneficiul se acordă în anumite condiții arătate în celelalte alineate ale art. I, lipsite
de relevanță pentru problema în discuție.
Potrivit art. II alin. 2 din ordonanța de urgență, [î]n vederea decontării sumelor
prevăzute la art. I alin. (1), angajatorii suportă integral contravaloarea salariilor
angajaților care beneficiază de prevederile prezentei ordonanțe de urgență și ulterior,
începând cu data de întâi până la data de 25 a lunii următoare perioadei de raportare căreia
îi sunt aferente veniturile, depun, prin mijloace electronice, la agențiile pentru ocuparea
forței de muncă județene, precum și a municipiului București, în raza cărora își au sediul
social, o cerere semnată și datată de reprezentantul legal însoțită de o declarație pe propria
răspundere și de lista persoanelor care beneficiază de această sumă, asumată de
reprezentantul legal al angajatorului, conform modelului (...).
Aceste dispoziții trebuie interpretate în conformitate cu intenția legiuitorului și cu
scopul acestei ordonanțe de urgență, așa cum este arătat în preambulul ei 137. Rezultă din
acest preambul că scopul actului normativ constă, printre altele:

137 Reproducem în întregime preambulul OUG nr. 92/2020, decisiv pentru interpretarea corectă a acesteia:
Având în vedere încetarea stării de urgență declarate prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României
și prelungite prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, precum și declararea stării de alertă
prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea
și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare,
luând în considerare necesitatea adoptării unor măsuri active de sprijin imediat pentru angajatorii a căror activitate a fost redusă sau
întreruptă total sau parțial ca urmare a efectelor răspândirii coronavirusului SARS-CoV-2 și de stimulare a angajatorilor care încadrează
în muncă persoane care au împlinit vârsta de 50 de ani ale căror contracte individuale de muncă au încetat în perioada stării de urgență
sau a stării de alertă, precum și a tinerilor cu vârsta cuprinsă între 16 ani și 29 de ani, categorii pentru care inserția/reinserția pe piața
muncii este mai dificil de realizat,
având în vedere că în perioada stării de urgență și de alertă au fost adoptate măsuri în acord cu evoluțiile înregistrate pe piața muncii
astfel încât impactul negativ asupra acesteia să fie cât mai redus, a căror aplicabilitate se finalizează la data de 31 mai 2020,
întrucât actualul context socioeconomic influențează semnificativ piața forței de muncă și rata șomajului, se impune, pe de o parte,
necesitatea asigurării unui sprijin angajaților și angajatorilor în vederea reluării activității economice și menținerii forței de muncă pe care
angajatorii o au la dispoziție, iar, pe de altă parte, impulsionarea angajatorilor de a atrage forță de muncă disponibilă, inclusiv din domenii
pentru care activitatea se va menține restricționată.
Având în vedere faptul că o parte dintre angajatori au avut activitatea întreruptă sau redusă, fiind în imposibilitatea de a realiza venituri
care să susțină menținerea angajaților și plata salariilor acestora și reluarea activității economice,
luând în considerare faptul că adoptarea acestei măsuri de sprijin are în vedere consolidarea pieței muncii, concomitent cu prevenirea
creșterii ratei șomajului la nivel național, precum și asigurarea unui ajutor financiar acordat angajatorilor pentru susținerea plății salariilor
angajaților, contribuind astfel la reducerea efectelor sociale negative determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2,
816
 - în adoptarea unor măsuri active de sprijin imediat pentru angajatorii a căror
activitate a fost redusă sau întreruptă total sau parțial ca urmare a efectelor răspândirii
coronavirusului SARS-CoV-2;
- în necesitatea asigurării unui sprijin angajaților și angajatorilor în vederea reluării
activității economice și menținerii forței de muncă pe care angajatorii o au la dispoziție;
- în preîntâmpinarea unor efecte extrem de negative; astfel, se arată că neadoptarea
unor măsuri urgente, cu caracter excepțional, ar putea contribui la creșterea șomajului la
nivel național, precum și la amplificarea decalajului socioeconomic dintre persoanele ale
căror contracte de muncă au fost afectate direct de epidemia SARS-CoV-2 și restul
populației, aceste elemente vizează un interes public și constituie o situație extraordinară.
Se observă că în acest context de situație extraordianară, beneficiul acordat
angajatorilor nu vizează doar folosul acestora ci, în egală măsură, și pe cel al angajaților
interesați să nu-și piardă locul de muncă precum și, mai general, interesul public al întregii
societăți, inclusiv interesul statului (creșterea ratei șomajului pune presiune pe bugetul
asigurărilor pentru șomaj și este semnificativ că beneficiul se plătește tocmai din acest
buget; logica este aceea de a împiedica cheltuieli viitoare care pot fi mai mari decât
beneficiile acordate în temeiul acestei ordonanțe de urgență).
Este adevărat că potrivit art. 2 alin. 2 Cod de procedură civilă, dispozițiile prezentului
cod se aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind
dispoziții contrare și că potrivit art. 185 alin. 1, [c]ând un drept procesual trebuie exercitat
într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului,
în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este
lovit de nulitate.
Aceste dispoziții, în măsura în care s-ar aplica în cauză, ar susține opinia exprimată
de referent. Având însă în vedere că art. 185 alin. 1 Cod de procedură civilă sancționează
comportamentul nediligent al unei părți implicate în procesul civil pentru protejarea unui
interes personal, văzând că beneficiul în discuție este acordat în interes general (deși îl
încasează angajatorul, el profită și angajatului precum și întregii societăți, inclusiv statului,
în calitate de administrator al bugetului asigurărilor pentru șomaj), apreciem că dispozițiile
acestui articol din Codul de procedură civilă nu sunt incidente în cauză.
Drept urmare, interpretând sistematic și teleologic dispozițiile legale, sancțiunea
depășirii termenului prevăzut de art. II alin. 2 din ordonanța de urgență nu este decăderea,
iar termenul nu este de decădere. Atunci, care este natura acestuia?
Considerăm că dificultatea răspunsului (sau, dacă doriți, aparenta dificultate a
acestuia) provine din faptul că, neexistând un cod de procedură administrativă, instanțele
de contencios administrative sunt înclinate să aplice dispozițiile Codului de procedură civilă,
destinate să organizeze procedura civilă contencioasă, unor proceduri administrative
necontencioase, situație posibilă datorită dispozițiilor art. 2 alin. 2 Cod de procedură civilă,

ținând cont de faptul că neadoptarea unor măsuri urgente, cu caracter excepțional, ar putea contribui la creșterea șomajului la nivel
național, precum și la amplificarea decalajului socioeconomic dintre persoanele ale căror contracte de muncă au fost afectate direct de
epidemia SARS-CoV-2 și restul populației, aceste elemente vizează un interes public și constituie o situație extraordinară, a cărei
reglementare nu poate fi amânată și impune adoptarea de măsuri active imediate pe calea ordonanței de urgență.
817
dar nu întotdeauna adecvată (de ex., considerăm adecvat calculul termenului de 3 luni
prevăzut de art. I alin. 1 din ordonanța de urgență prin raportare la dispozițiile Codului de
procedură civilă deoarece scopul legii speciale nu se opune completării cu legea generală).
În realitate, termenul prevăzut în cuprinsul art. II alin. 2 din OUG nr. 92/2020 este un
termen de procedură administrativă necontencioasă destinat să ordoneze această
procedură. El nu poate avea natura juridică au unui termen de recomandare, așa cum pare
să rezulte din prima opinie, a cărei depășire nu ar avea niciun fel de consecințe pentru
cererea de decontare formulată de angajator (în sensul în care anumite termene din Codul
de procedură civilă sunt de recomandare; de exemplu redactarea hotărârilor judecătorești
peste termen nu are niciun efect asupra actului de procedură, putând să producă efecte doar
în materie disciplinară; în acest sens, din punct de vedere procedural, el este de
recomandare).
Așadar, credem că trebuie ocolite ambele extreme, atât Scila termenului de decădere
cât și Caribda termenului de recomandare și, în conformitate cu intenția legiuitorului și cu
interesul general al acestei proceduri, în litera și în spiritul OUG nr. 92/2020, termenul
trebuie considerat ca fiind de procedură administrativă necontencioasă, având un regim
juridic stabilit de legea specială, OUG nr. 92/2020.
Așa fiind, consecințele încălcării acestui termen trebuie extrase din dispozițiile OUG
nr. 92/2020 care instituie această procedură administrativă necontencioasă.
O primă consecință a depășirii datei de 25 a lunii următoare perioadei de raportare
(adică a lunii următoare celei pentru care se cere decontarea) constă în faptul că termenul
de cel mult 10 zile prevăzut pentru decontare, termen reglementat de art. II alin. 4 din
aceeași ordonanță de urgență, care ar trebui să înceapă să curgă de la data îndeplinirii de
către angajatori, potrivit legii, a obligațiilor declarative și de plată aferente veniturilor din
salarii și asimilate salariilor din perioada de raportare pentru care se face solicitarea, nu
începe să curgă. Într-adevăr, termenul de 10 zile începe să curgă în condițiile acestor
dispoziții legale numai dacă angajatorul si-a îndeplinit obligația declarativă potrivit legii, nu
și în caz contrar. Cererea de decontare va trebui să aștepte perioada următoare de raportare
astfel încât procedura necontencioasă în curs de desfășurare pentru cererile de decontare
depuse în termen să nu fie perturbată de lipsa de diligență a angajatorului. Dacă o astfel de
perioadă următoare nu mai există deoarece termenul de trei luni socotit de la 1 iunie 2020
(prevăzut de art. I alin. 1) s-a împlinit, atunci termenul de 10 zile va începe să curgă de la o
dată rezonabilă, eventual chiar de la data când cererea a fost înregistrată, sub aceeași
condiție, respectiv ca procedura necontencioasă în curs de desfășurare pentru cererile de
decontare depuse în termen să nu fie perturbată.
O a doua consecință care decurge din depășirea datei de 25 a lunii următoare
perioadei de raportare constă în posibilitatea de respingere a cererilor a căror satisfacere ar
depăși bugetul aprobat. Înscrierea în limita bugetului aprobat este o condiție generală,
prevăzută de art. II alin. 1 din OG nr. 92/2020, aplicabilă tuturor cererilor de decontare dar
credem că ar trebui să afecteze în primul rând cererile depuse cu întârziere.
Rezumând, considerăm că, de la caz la caz, sancțiunea depășirii datei de 25 a lunii
următoare perioadei de raportare poate să constea în prorogarea termenului de decontare
818
sau în respingerea cu prioritate a cererii de decontare, față de cererile depuse în termen, în
cazul în care a fost depășită limita bugetului aprobat.
În ce privește principiul proporționalității, înțeles în sensul că sancțiunea încălcării
unei dispoziții legale trebuie să fie proporțională cu gravitatea abaterii, considerăm că, așa
cum bine a arătat referentul din cadrul Curții de Apel Timișoara, acesta nu este incident în
cazul încălcării dispozițiilor legale în discuție. Într-adevăr, nici legea specială și nici legea
generală (Codul de procedură civilă138) nu justifică o astfel de aplicare. Este greu de acceptat
că sancțiunea nerespectării unui termen procedural ar putea varia în intensitate, între un
minim și un maxim, fără o dispoziție legală expresă în acest sens.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Termenul de 25 a lunii următoare perioadei de raportare căreia îi sunt aferente
veniturile, prevăzut de art. II alin. 2 din OUG nr. 92/2020, este termen de procedură
administrativă necontencioasă și are regimul juridic stabilit de aceast act normativ.
Sancțiunea depășirii termenului se aplică de la caz la caz, în funcție de datele
concrete ale fiecărui litigiu, și poate consta în prorogarea termenului de decontare sau în
respingerea cu prioritate a cererii de decontare, față de cererile depuse în termen, în cazul
în care a fost depășită limita bugetului aprobat.
Principiul proporționalității, înțeles în sensul că sancțiunea încălcării unei dispoziții
legale trebuie să fie proporțională cu gravitatea abaterii, nu este incident în cazul încălcării
dispozițiilor art. II alin. 2 din OUG nr. 92/2020.
Cu majoritate, participantii la întâlnire au decis ca termenul de depunere a
cererilor formulate de angajator potrivit art. I alin. 1 din O.U.G. nr. 92/2020 este de
termen de decadere, pentru considerentele arătate de referent.

35. Titlul problemei de drept: incidența Legii nr. 571/2004 privind protecţia
personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care
semnalează încălcări ale legii, în cazul membrilor Colegiului Medicilor
Stomatologi din România (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26 noiembrie
2021, pg 128).

35.1 Practica judiciară

Într-o serie de litigii, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Timişoara, s-a invocat de către
reclamanta recurentă (medic stomatolog sancţionat disciplinar pentru exprimarea unor
opinii pretins defăimătoare vizând forurile de conducere superioare) calitatea de avertizor
de integritate, protejată conform Legii nr.571/2004.
Potrivit unei opinii (dosar nr. 5133/30/2019) activitatea desfăşurată de reclamantă în
concret, nu poate fi încadrată în sfera de reglementare a Legii nr.571/2004 (privind protecţia
personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează
încălcări ale legii). În favoarea acestei opinii se arată că, potrivit art.510 alin.1 din Legea
nr.95/2006 (privind reforma în domeniul sănătăţii), Colegiul Medicilor Stomatologi din

138 Considerăm că Legea nr. 554/2004 poate fi considerat lege generală doar în materie de procedură administrativă contencioasă.
819
România este un „organism profesional, apolitic, fără scop lucrativ, de drept public, cu
responsabilităţi delegate de autoritatea de stat, în domeniul autorizării, controlului şi
supravegherii profesiei de medic stomatolog ca profesie liberală, de practică publică
autorizată”. Rezultă că organismul profesional menţionat (Colegiul Medicilor Stomatologi din
România- C.M.S.R.) nu are calitatea de autoritate sau instituţie publică, în accepțiunea art.1
și art.2 din Legea nr.571/2004, fiind doar o entitate abilitată în domeniul autorizării,
controlului şi supravegherii profesiei de medic stomatolog ca profesie liberală. Simplul fapt
că are printre responsabilităţi şi unele delegate de autoritatea de stat nu îi conferă calitatea
de instituţie/autoritate publică, în înţelesul art.2 alin.1 din Legea nr.571/2004.
Într-o altă opinie (dosarul nr.5135/30/2019), Curtea, cu privire la invocarea de către
reclamantă a calităţii sale de avertizor de integritate, protejată conform Legii nr.571/2004,
a reţinut (în dezacord cu opinia instanţei de fond), că organismul profesional în discuţie
(Colegiului Medicilor Stomatologi din România) are atribuţii specifice unei autorităţi publice,
emite acte administrative – în regim de putere publică – precum şi acte de sancţionare
disciplinară, acte având caracter unilateral şi constrângător. În contextul în care dispoziţiile
Legii nr.571/2004 se aplică, potrivit art.2 alin.1, „autorităţilor administrative autonome,
instituţiilor publice de … sănătate”, rezultă că respectiva reglementare este aplicabilă şi în
cazul C.M.S.R., „organism …de drept public, cu responsabilităţi delegate de autoritatea de
stat”. Curtea a reţinut că examinarea implicaţiilor în speţă a dispoziţiilor Legii nr.571/2004,
inclusiv probarea bunei-credinţe a reclamantei în sesizările făcute la adresa mai multor
persoane din organele de conducere ale C.M.S.R., garantează dreptul la apărare la acuzaţia
de săvârşire a abaterii disciplinare imputate.

35.2 Opinia referentului

S-a apreciat că a doua opinie este corectă, Colegiului Medicilor Stomatologi din
România având importante atribuţii (delegate de autoritatea de stat) în ce priveşte
autorizarea, controlul şi supravegherea profesiei de medic stomatolog potrivit art.510 alin.1
din Legea nr.95/2006. Aceste atribuții îi conferă statut de autoritate publică asimilată, în
accepțiunea dispoziţiilor art.2 alin.1 lit.b din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sunt
asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public, în regim de putere publică. De altfel, în chiar textul art.510 alin.1 din Legea
nr.95/2006, invocat în ambele opinii, Colegiului Medicilor Stomatologi din România este
caracterizat ca fiind un organism de drept public.

35.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.571/2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile
publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii își definește la art.2 domeniul
de aplicare, arătând că ,,(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică autorităților și instituțiilor
publice din cadrul administrației publice centrale, administrației publice locale, aparatului
Parlamentului, aparatului de lucru al Administrației Prezidențiale, aparatului de lucru al
820
Guvernului, autorităților administrative autonome, instituțiilor publice de cultură,
educație, sănătate și asistență socială, companiilor naționale, regiilor autonome de interes
național și local, precum și societăților naționale cu capital de stat. (2) Prezenta lege se
aplică și persoanelor numite în consilii științifice și consultative, comisii de specialitate și
în alte organe colegiale organizate în structura ori pe lângă autoritățile sau instituțiile
publice.”.
Așadar, aplicabilitatea Legii nr.571/2004 este limitată la entitățile enumerate de textul
legal amintit anterior, norma juridică având caracter special și, astfel, susceptibil de a fi
interpretat restrictiv prin prisma noțiunilor utilizate în exprimare.
Totodată, Legea menționată definește la art.3 noțiunea de avertizor în sensul
,,persoana care face o sesizare potrivit lit. a) și care este încadrată în una dintre
autoritățile publice, instituțiile publice sau în celelalte unități prevăzute la art. 2”
[s.n.].
Mai reținem din finalul Legii nr.571/2004 textul art.11, potrivit căruia ,,În termen de
30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, autoritățile publice, instituțiile
publice și celelalte unități bugetare prevăzute la art. 2 își vor pune de acord
regulamentele de ordine interioară cu prevederile acesteia.”.
În acest context, reamintim că tot la nivelul anului 2004, fusese adoptată și Legea
nr.554/2004 a contenciosului administrativ, care la art.2 alin.1 lit.b) din Legea nr.554/2004
definea noțiunea de autoritate publică în sensul ,,orice organ de stat sau al unităților
administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică
sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.
Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății prevede la art.510: ,,(1) CMSR
[Colegiul Medicilor Stomatologi din România] este organism profesional, apolitic, fără scop
lucrativ, de drept public, cu responsabilități delegate de autoritatea de stat, în
domeniul autorizării, controlului și supravegherii profesiei de medic stomatolog ca profesie
liberală, de practică publică autorizată. (2) CMSR are autonomie instituțională în
domeniul său de competență, normativ și jurisdicțional profesional. (3) Ministerul
Sănătății urmărește modul de respectare a prevederilor legale în activitatea CMSR.
(4) CMSR cuprinde toți medicii stomatologi care întrunesc condițiile prevăzute la art. 477
lit. a), c) și e), precum și medicii stomatologi stabiliți în România care întrunesc condițiile
prevăzute la art. 477 lit. b), d) și f) și care exercită profesia de medic stomatolog în
condițiile prezentului titlu.”. [s.n.]
În prezent, O.U.G. nr.57/2019 privind Codul administrativ dispune:
- art.2 Autoritățile administrației publice centrale ,,(1) Autoritățile administrației
publice centrale sunt: Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate
subordonate Guvernului sau ministerelor, autoritățile administrative autonome. (2)
Organizarea și funcționarea structurilor de specialitate înființate pentru exercitarea de
către Președintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite
prin Constituția României, republicată, sunt reglementate prin lege specială.”;
821
 - art.3 Autoritățile administrației publice locale ,,Autoritățile administrației publice
locale sunt: consiliile locale, primarii și consiliile județene”;
- art.4 Definiții generale ,,k) autoritatea publică - organ de stat sau al unității
administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea
unui interes public; l) autoritatea administrației publice - autoritate publică care
acționează pentru organizarea executării sau executarea în concret a legii sau pentru
prestarea serviciilor publice; (…) w) instituția publică - structură funcțională care
acționează în regim de putere publică și/sau prestează servicii publice și care este finanțată
din venituri bugetare și/sau din venituri proprii, în condițiile legii finanțelor publice”;
- art.51 Structura administrației publice centrale de specialitate ,,(1) Administrația
publică centrală de specialitate este formată din ministere, alte structuri aflate în
subordonarea sau în coordonarea Guvernului sau a ministerelor și autorități administrative
autonome”;
- art.67 Organe de specialitate în subordinea Guvernului ,,(1) Guvernul poate
înființa în subordinea sa, cu avizul conform al Curții de Conturi, organe de specialitate,
altele decât ministerele. (2) Competența organelor prevăzute la alin. (1) este distinctă de
cea a Guvernului și de cea a ministerelor. (3) Dispozițiile prezentului cod, prin care se
reglementează organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor, se aplică în mod
corespunzător și celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, cu
excepția unor instituții de interes public a căror organizare și funcționare sunt reglementate
prin legi speciale. (4) Natura funcțiilor deținute de conducătorii organelor prevăzute
la alin. (1) se stabilește prin actul de înființare al acestora.”;
-art. 68 Organe centrale de specialitate în subordinea ministerelor ,,(1) Ministerele
pot înființa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul conform al Curții de Conturi.
(2) Natura funcțiilor deținute de conducătorii organelor de specialitate se stabilește prin
actul de înființare, respectiv, după caz, de organizare și funcționare. (3) Conducătorii
organelor de specialitate din subordinea ministerului sunt numiți și eliberați din funcție de
ministru, dacă prin actele prevăzute la alin. (2) nu se prevede altfel.”;
- art.69 Definiția autorităților administrative autonome ,,Autoritățile
administrative autonome prevăzute la art. 51 alin. 1 sunt autorități ale administrației
publice centrale a căror activitate este supusă controlului Parlamentului, în condițiile
prevăzute de legile lor de înființare, organizare și funcționare și care nu se află în raporturi
de subordonare față de Guvern, de ministere sau față de organele de specialitate ale
acestora”.
Observăm că, deși Colegiul Medicilor Stomatologi din România (CMSR) constituie
autoritate publică, totuși nu se circumscrie niciuneia dintre categoriile vizate de art.2 din
Legea nr.571/2004 ca intrând în domeniul său de aplicare. De altfel, din coroborarea art.2
cu art.11 din Legea în discuție rezultă că o trăsătură comună entităților vizate este calitatea
acestora de unități bugetare, ceea ce nu este însă cazul Colegiului Medicilor Stomatologi din
România.
Astfel, reiese cu evidență faptul că entitatea în discuție nu constituie parte a
administrației publice locale, a aparatului Parlamentului, a aparatului de lucru al
822
Administrației Prezidențiale, a aparatului de lucru al Guvernului, nu reprezintă o companie
națională, regie autonomă de interes național și local sau o societate națională cu capital de
stat.
Totodată, CMSR nu reprezintă o autoritate administrativă autonomă, din moment ce nu
își are activitatea supusă controlului Parlamentului, după cum nu reprezintă nicio instituție
publică de cultură, educație, sănătate și asistență socială, din moment ce nu intră sub
incidența Legii finanțelor publice.
De asemenea, referitor la Colegiul Medicilor Stomatologi din România nu se pune
problema persoanelor numite în consilii științifice și consultative, comisii de specialitate și
în alte organe colegiale organizate în structura ori pe lângă autoritățile sau instituțiile
publice.
În sfârșit, CMSR nu intră în alcătuirea autorităților și instituțiilor publice din cadrul
administrației publice centrale, deși reprezintă o autoritate publică asimilată, un organism
profesional de drept public, învestit cu responsabilități delegate de autoritatea de stat.
Câtă vreme Legea nr.571/2004 nu a reglementat definiții exprese pentru entitățile ce
intră în domeniul său de aplicare, sensul acestora se va stabili în baza normelor dedicate
materiei privind organizarea administrației publice.

În concluzie, însușindu-ne prima opinie exprimată la nivelul Curții de Apel Timișoara,

propunem următoarea soluție:
→ Legea nr.571/2004 nu se aplică în cazul Colegiului Medicilor Stomatologi din
România.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au agreat propunerea formatorului INM.

36. Titlul problemei de drept: interpretarea dispoziţiilor art. 1 și art. 2 alin 4

din OUG 155/2001 cu privire la modul de concesionare a serviciilor specializate
pentru gestionarea câinilor fără stăpân și a noțiunii de persoane juridice,
asociații și fundații care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 73)

36.1. Practica judiciară

La nivelul Curţii de Apel Constanţa - Secţia contencios administrativ și fiscal există
practică neunitară în recursurile declarate împotriva sentințelor pronunțate de Tribunalul
Tulcea în cauzele formulate de Federația Pentru Protecția Animalelor și Mediului în
contradictoriu cu diferite unități administrativ teritoriale și persoane juridice în legătură cu
Hotărâri de Consiliu Local având ca obiect delegarea gestiunii serviciului specializat pentru
gestionarea câinilor fără stăpân și/sau contracte de delegare a gestiunii pentru astfel de
contracte.
Problema de drept ridicată în acest cauze este aceea a modalității în care autoritățile
publice pot concesiona serviciul specializat și sfera persoanelor juridice căruia serviciul îi

823
poate fi concesionat. În opinia reclamantei, disp. art. 2 alin 4 din OUG 155/2001 are în
vedere doar asociații și fundații care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor.
Într-o primă opinie, instanțele de recurs au considerat că textul vizează toate
categoriile de persoane juridice, menționând că este real că asociaţiile şi fundaţiile sunt şi
ele persoane juridice, însă legiuitorul a menţionat separat aceste asociaţii şi fundaţii, tocmai
pentru că Legea nr.100/2016 vorbeşte de operatori economici care pot încheia contracte de
concesiune, fiind astfel o derogare de la legea privind concesiunea serviciilor publice şi
pentru a sublinia că obiectul lor de activitate trebuie să fie în domeniul protecţiei
animalelor.
În acest sens, normele metodologice au clarificat, prin explicarea unor termeni
(persoană juridică de drept public sau privat, care are competența și capacitatea de a presta
servicii în domeniul protecției animalelor), că persoanele juridice trebuie să facă dovada că
au capacitatea şi competenţa de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor pentru
a executa servicii specializate de gestionare a câinilor fără stăpân şi în considerarea faptului
că societăţile comerciale nu pot avea ca obiect de activitate “gestionarea câinilor fără
stăpân”, neexistând o activitate specifică reglementată în acest sens.
Prin urmare, Normele metodologice nu adaugă la lege şi nu îi modifică înţelesul, însăşi
OUG nr. 155/2001 prevăzând că aceste servicii pot fi efectuate de persoane juridice, inclusiv
de asociaţii sau fundaţii, dar doar de acele asociaţii şi fundaţii care au fost înfiinţate în
scopul protejării animalelor (dosare: 285/88/2020, 1500/88/2019, 1306/88/2020,
936/88/2019).
În cea de a doua opinie, s-a reținut că din dispozițiile art. 1 din OUG 155/2001, se
desprinde concluzia că această prevedere presupune aplicarea dispoziţiilor generale,
comune în materia achiziţiilor publice privind atribuirea contractelor de concesiune a
serviciilor publice şi implică organizarea procedurilor corespunzătoare instituite prin Legea
98/2016, însă procedura nu este deschisă decât acelor asociaţii şi fundaţii care desfăşoară
activităţi în domeniul protecţiei animalelor urmând ca acestea să contracteze la rândul lor
servicii veterinare pentru a respecta scopul înfiinţării serviciului şi asigura funcţionalitatea
acestuia cu servicii specializate (conform art. 2 alin. 2 şi alin. 3 din OUG 155/2010). Prin
urmare, în condiţiile organizării unei proceduri care respectă prevederile art. 2 alin. 4 din
OUG 155/2001, întrucât autoritatea publică a optat pentru concesionarea serviciului de
utilitate publică, contractul de concesiune a serviciului public nu se poate atribui unei
persoane juridice de drept comun, organizată ca o societate comercială, ci numai
persoanelor desemnate expres prin lege.
Dispoziția legală cuprinsă în art. 2 alin 4 din OUG 155/2001 nu cuprinde o enumerare,
ci o identificare a persoanelor juridice către care serviciul public poate fi concesionat ca
fiind asociații sau fundații care desfășoară activități în domeniul protecției animalelor. Or,
o societate comercială chiar și având ca obiect activități veterinare nu desfășoară activități
în domeniul protecției animalelor, protecția animalelor implicând o paletă mai largă de
activități decât tratamentele veterinare.
Pe de altă parte, Curtea constată că din prevederile art. 2 din OUG nr. 155/2001 și
din cele ale art. 8 HG nr. 1059/2013 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a
824
OUG nr. 155/2001 reiese că legea reglementează doar posibilitatea încheierii unor contracte
de concesiune, iar nu a unor contracte de prestări servicii, prevăzând și condiția
suplimentară cu referire la persoana concesionarului de a fi o asociație sau fundație care
desfășoară activități în domeniul protecției animalelor (dosare: 778/88/2019, 1148/88/2020,
1240/88/2020).

36.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Curții de Apel Constanța, dl jud. Francisc Nemeth, este în sensul
celei de-a doua orientări jurisprudențiale.
Se arată că art. 2 alin. 4 din OUG nr. 155/2001 trebuie interpretat în sensul că
serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân pot fi concesionate numai către
asociaţii sau fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor și nu
oricărei persoane juridice așa cum ar sugera art. 2 lit. n din HG nr.1039/2013 privind normele
metodologice de aplicare a OUG nr.155/2001.
În ce priveşte dispoziţiile prevăzute prin art.2 lit. n din Normele de aplicare a OUG
nr. 155/2001, se impune a fi observat faptul că noţiunea „operator al serviciilor specializate
pentru gestionarea câinilor fără stăpân” nu se regăseşte în textul ordonanţei de urgenţă.
Întrucât prevederile art. 2 lit. n din norme sunt relativ ambigue şi aparent introduc noţiuni
nereglementate sau activităţi nepermise de actul normativ cu rang superior, consider că
acestea nu pot fi interpretate mai departe de sensul şi scopului actului normativ respectiv,
care prevede că serviciul este prestat ori de unitatea administrativ teritorială ori de asociaţii
şi fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor.
Astfel, prin „operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără
stăpân” nu ar trebui să se înţeleagă că serviciul ar putea fi prestat de orice persoană de
drept privat, ci doar de persoana de drept public din cadrul unităţii administrativ teritoriale
înfiinţată sau desemnată în acest sens, ori în cadrul unei asociaţii de dezvoltare
intracomunitară (care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul
protecţiei animalelor), ori de asociaţii şi fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul
protecţiei animalelor prin concesionare cu respectarea dispoziţiilor legii. Având în vedere că
normele prevăd că poate fi operator al serviciului şi o persoană juridică, de drept public sau
privat, care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei
animalelor, sensul noţiunilor de competenţă şi capacitate nu poate fi altul decât acela al
prestării serviciului înfiinţat de consiliul local printr-o persoană de drept public sau de drept
privat înfiinţate de la nivelul unităţii administrativ teritoriale întrucât persoanele juridice
de drept privat obişnuite nu pot avea „competenţă” privind prestarea unui serviciu dacă nu
există o dispoziţie expresă a legii în acest sens.
Având în vedere că prin OUG nr. 155/2001 s-a urmărit ca serviciul de gestionare al
câinilor fără stăpân să fie asigurat fie de autoritatea locală prin realizarea propriu-zisă a
serviciului respectiv ori prin concesionarea către asociaţii şi fundaţii al căror scop este
protecţia animalelor, cu atât mai mult cu cât atât ordonanţa cât şi normele sale de aplicare
prevăd că adăposturile pentru câinii fără stăpân nu pot fi deţinute decât de unităţile
administrative (sau de acestea şi alte persoane în parteneriat) sau de asociaţiile şi fundaţiile
825
concesionare, consider că cea de a doua orientare este cea care surprinde scopul adoptării
actului normativ în discuţie.

36.3 Opinia formatorului INM

36.3.1 Clarificarea problemei de drept
Din materialul comunicat de Curtea de Apel Constanța rezultă că starea de fapt care
a dat naștere problemei de drept este următoarea:
- între diferite unități administrativ-teritoriale (UAT) și diferite persoane juridice care
nu sunt asociații sau fundații (numite în continuare PJ-nonAF) s-au încheiat, în temeiul OUG
nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân și a
legislației speciale în materia concesiunilor (nespecificată; conținutul contractelor nu
rezultă din materialul transmis), contracte având ca obiect concesionarea serviciilor
specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân;
- diferite entități juridice specializate în protecția animalelor (asociații sau fundații)
care nu au participat la procedura concesiunii au solicitat în temeiul Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 anularea acestor contracte invocând, printre altele, încălcarea
de către UAT a dispozițiilor art. 2 alin. 4 din OUG nr. 155/2001 în sensul că serviciul în
discuție nu putea fi concesionat decât unei asociații sau fundații și nu către o PJ-nonAF cum
greșit s-a procedat.
Interpretând dispozițiile art. 2 alin. 4 din OUG nr. 155/2001 prin raportarea la art. 2
alin. 1 lit. n din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 155/2001, prima opinie din
cele arătate mai sus la pct. 6.1 a înlăturat argumentul, considerând că și o PJ-nonAF poate
concesiona serviciul cu condiția să desfășoare activități în domeniul protecției animalelor,
pe când cea de-a doua opinie, împărtășită și de referent, a confirmat argumentul,
considerând că serviciul poate fi concesionat exclusiv către asociații sau fundații care
desfășoară activități în domeniul protecției animalelor.
Observăm că ambele opinii au în comun faptul că au considerat acțiunile admisibile,
apreciind că reclamantele pot să protejeze un interes general, în subsididiar față de un
interes personal, în temeiul legii generale, Legea nr. 554/2004, chestiune care ar putea
ridica probleme în funcție de dispozițiile legii speciale. Având în vedere că nu s-a formulat
nicio întrebare sub acest aspect și că din datele comunicate nu rezultă ce dispoziții legale
au fost aplicate la încheierea contractelor de concesiune, formatorul INM își va limita opinia
strict la problema de drept ridicată, pe care, pentru claritate, o va reformula după cum
urmează:
Dacă în interpretarea și aplicarea art. 2 alin. 4 din OUG nr. 155/2001 și a art. 2 alin.
1 lit. n din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 155/2001, aprobate prin HG nr.
1059/2013, concesiunarea serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân
poate fi făcută exclusiv către asociații și fundații sau și către alte persoane juridice care
desfășoară activități în domeniul protecției animalelor?

36.3.2 Soluționarea problemei de drept

826
 Potrivit art. 1 alin. 1 din OUG nr. 155/2001 privind aprobarea programului de
gestionare a câinilor fără stăpân:
Consiliile locale, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti au obligaţia de
a înfiinţa, în funcţie de necesităţi, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a
prezentei ordonanţe de urgenţă, servicii specializate pentru gestionarea câinilor fără
stăpân.
Potrivit art. 2 alin. 4 din aceeași OUG:
Serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân pot fi concesionate
numai către persoane juridice, asociaţii sau fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul
protecţiei animalelor. Acestea vor contracta servicii veterinare, potrivit reglementărilor
legale în vigoare.
Se observă că acest din urmă text legal este într-adevăr neclar deoarece:
- pe de-o parte poate fi înțeles ca enumerând trei destinatari ai serviciilor
specializate, respectiv persoanele juridice, asociațiile și fundațiile; problema este că,
potrivit art. 1 alin. 2 din OG nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, acestea sunt
persoane juridice, astfel încât pare inutil să fie enumerate;
- pe de altă parte poate fi înțeles ca enumerând doar doi destinatari ai serviciilor
specializate, asociațiile și fundațiile, care sunt specii de persoane juridice și care sunt
amintite tocmai pentru a limita numărul destinatarilor; problema este că în acest caz, după
cuvântul ”fundații” ar fi trebuit să urmeze o virgulă, deoarece doar așa expresia ”asociații
și fundații” ar fi o apoziție pentru noțiunea de ”persoane juridice”; or, virgula lipsește; pe
de altă parte, nu este clar de ce forma de organizare a persoanei juridice ar fi relevantă
pentru atingerea obiectivului, respectiv protecția animalelor.
Soluția problemei se găsește în Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 155/2001
aprobate prin HG nr. 1059/2013 (Normele). Acestea sunt un act administrativ emis în vederea
organizării executării OUG nr. 155/2001, în sensul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004.
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. n din Norme, prin ”operator al serviciilor specializate pentru
gestionarea câinilor fără stăpân” se înțelege o persoană juridică, de drept public sau privat,
care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor şi
căreia i s-a delegat, încredinţat sau concesionat, în condiţiile legii, realizarea activităţii de
gestionare a câinilor fără stăpân.
Noțiunea de ”operator” nu apare în cuprinsul OUG nr. 155/2001, cum bine observă
referentul din cadrul Curții de Apel Constanța, dar această situație este normală în cazul
actelor administrative care organizează executarea legii, acte care au tocmai această
menire, să detalieze prevederile generale ale unei legi și condițiile concrete necesare pentru
executarea lor (detalierea presupune deseori folosirea unui vocabular mai extins decât cel
din lege). De asemenea, această detaliere poate clarifica unele dispoziții ambigue din textul
legal. Condiția oricărei detalieri este ca ea să nu lărgească sau să nu restrângă elementele
normei juridice cuprinse în lege (ipoteza, dispoziția sau sancțiunea). Totuși, subliniem că
eventuala lărgire sau restrângere nu pot fi cenzurate decât pe calea acțiunii în anulare.
Altfel spus, dacă dispoziția din Norme nu este anulată, ea trebuie aplicată.

827
 Dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. n din Normele metodologice sunt de interes pentru
problema în discuție deoarece clarifică destinatarii normei prevăzute de art. 2 alin. 4 din
OUG nr. 155/2001: orice persoană juridică, de drept public sau privat, care are competenţa
şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor. Așadar, nu este cazul
să restrângem destinatarii doar la asociații și fundații.
Pe de altă parte, la același rezultat se ajunge și printr-o interpretare logică și
teleologică a textului din ordonanța de urgență. Într-adevăr, nu pare să existe nicio rațiune
evidentă pentru care forma de organizare a persoanei juridice ar avea vreo relevanță.
Condiția cu adevărat importantă pare mai rezonabil să fie aceea ca indiferent de forma de
organizare și indiferent dacă entitatea este publică sau privată, aceasta să aibă competența
legală (chestiune de drept) și capacitatea efectivă (chestiune de fapt) de a presta serviciile
necesare protecției animalelor.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea și aplicarea art. 2 alin. 4 din OUG nr. 155/2001 și a art. 2 alin. 1 lit.
n din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 155/2001, aprobate prin HG nr.
1059/2013, concesiunarea serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân
poate fi făcută către orice persoană juridică de drept public sau privat care are în drept
competenţa şi în fapt capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor.

36.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-a opus Curtea de Apel Oradea), participanții au adoptat soluția
propusă de formatorul INM.

37. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. XV alin. (11) raportat la

art. XV alin. (1) din OUG nr. 30/2020, condiţia „realizării încasării cu minim 25%
mai mici”, comparativ cu media lunară pe anul 2019, include şi ipoteza
nerealizării unor venituri pe anul 2019 ca urmare a dobândirii calităţii de avocat
doar începând cu anul 2020, respectiv, anterior instituirii stării de urgenţă prin
Decretul nr.195/2020, dar ulterior datei de 01.01.2020? (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg 155)

37.1 Practica judiciară

Notă: pentru această problemă de drept a fost sesizată de către Curtea de Apel
Timişoara şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept), în dosar nr. 323/1/2022, prin încheierea din 18.01.2022, în care este menţionată
pe larg jurisprudenţa Curţii de Apel Timişoara în materie.
Articolul XV alin. 1 şi alin. 11 din O.U.G. nr. 30/2020 prevăd următoarele:
„(1) Alți profesioniști, astfel cum sunt reglementați de art. 3 alin. (2) din Legea nr.
287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, precum și persoanele
care au încheiate convenții individuale de muncă în baza Legii nr. 1/2005 privind organizarea
și funcționarea cooperației, republicată, cu modificările ulterioare, care întrerup activitatea
828
ca urmare a efectelor coronavirusului SARS-CoV-2, pe perioada stării de urgență instituite
prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României,
beneficiază, din bugetul de stat, în baza declarației pe propria răspundere, de o
indemnizație lunară de 75% din câștigul salarial mediu brut prevăzut de Legea bugetului
asigurărilor sociale de stat pentru anul 2020 nr. 6/2020.
(11) De indemnizația prevăzută la alin. (1) beneficiază și avocații a căror activitate
este redusă ca urmare a efectelor coronavirusului SARS-CoV-2, pe perioada stării de urgență,
dacă în luna pentru care solicită indemnizația au realizat încasări cu minimum 25% mai mici
decât media lunară pe anul 2019, dar care nu depășesc câștigul salarial mediu brut prevăzut
de Legea nr. 6/2020. Indemnizația se plătește în baza declarației pe propria răspundere a
avocatului privind îndeplinirea condițiilor de acordare, pe care o transmite la agenția pentru
plăți și inspecție socială județeană, respectiv a municipiului București, în a cărei rază
teritorială se află domiciliul fiscal.”
În fapt, reclamanții, avocați stagiari la momentul instituirii stării de urgență, în cursul
anului 2020, contestă pentru nelegalitate deciziile emise de pârâta AJPIS, pentru
recuperarea sumelor ce le-au fost acordate cu titlu de indemnizaţie lunară de sprijin în
temeiul art. XV alin.1 ind.1 din OUG nr.30/2020, ca fiind plătite necuvenit. Debitul constituit
prin decizia atacată este considerat sumă necuvenită ca urmare a faptului că reclamantul
nu a înregistrat o diminuare cu minim 25% a veniturilor din perioada martie-aprilie 2020
decât media lunară pe anul 2019 (întrucât în anul 2019 nu era avocat şi nu a obţinut venituri
din practicarea profesiei).
Într-o opinie, (Decizia civilă nr.1523/11.11.2021, pronunţată în dosar
nr.2534/108/2020 de Curtea de Apel Timişoara) s-a reţinut că avocaţilor le sunt aplicabile
doar prevederile art. XV alin. 1 ind. 1 din OUG nr. 30/2020, indiferent că aceştia sunt
definitivi în profesie sau stagiari, „De indemnizaţia prevăzută la alin. (1) beneficiază şi
avocaţii a căror activitate este redusă ca urmare a efectelor coronavirusului SARS-CoV-2, pe
perioada stării de urgenţă, dacă în luna pentru care solicită indemnizaţia au realizat încasări
cu minimum 25% mai mici decât media lunară pe anul 2019, dar care nu depăşesc câştigul
salarial mediu brut prevăzut de Legea nr. 6/2020”, iar nu acelea ale XV alin. 1 din actul
normativ menţionat „Alţi profesionişti, astfel cum sunt reglementaţi de art. 3 alin. (2) din
Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi
persoanele care au încheiate convenţii individuale de muncă în baza Legii nr. 1/2005 privind
organizarea şi funcţionarea cooperaţiei, republicată, cu modificările ulterioare, care
întrerup activitatea ca urmare a efectelor coronavirusului SARS-CoV-2, pe perioada stării de
urgenţă instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul
României, beneficiază, din bugetul de stat, în baza declaraţiei pe propria răspundere, de o
indemnizaţie lunară de 75% din câştigul salarial mediu brut prevăzut de Legea bugetului
asigurărilor sociale de stat pentru anul 2020 nr. 6/2020.
Aceasta deoarece în perioada stării de urgenţă activitatea avocaţilor nu a fost
întreruptă, ci doar redusă ca urmare a imposibilităţii asigurării asistenţei sau reprezentării
în faţa instanţelor de judecată, în cauzele fără caracter urgent, ei beneficiind în continuare

829
de dreptul de a acorda, spre exemplu, consultanţă juridică sau obligaţia de a asigura
reprezentarea şi asistenţa în dosarele cu caracter urgent.
În cazul avocatului stagiar care nu a realizat venituri în cursul anului 2019, este
inaplicabilă condiţia ca în luna pentru care solicită indemnizaţia să fi realizat încasări cu
minimum 25% mai mici decât media lunară pe anul 2019, impunându-se numai verificarea
cerinţei pragului maximal al câştigului în perioada stării de urgenţă, existând o diferenţă
între condiţia inaplicabilă şi condiţia neîndeplinită.
S-a arătat că trebuie avut în vedere scopul adoptării actului normativ în discuţie,
respectiv gravele prejudicii cu efecte pe termen lung asupra angajaţilor şi a beneficiarilor
unor măsuri de asistenţă socială, dar şi împrejurarea că un text trebuie interpretat în scopul
de a produce efectul vizat, iar nu de a-l face imposibil de atins, după cum, o interpretare
conform celor susţinute de recurentă pârâtă ar fi şi profund discriminatorie în cadrul aceleaşi
categorii profesionale.
Astfel, instanţa de control judiciar a apreciat că, întrucât, este îndeplinită cerinţa
pragului maximal al câştigului în perioada stării de urgenţă îndeplinită în cazul intimatului-
reclamant, în mod nelegal instituţia recurentă a procedat la emiterea deciziei de restituire
a sumei în discuţie.”
În cea de a doua opinie (Decizia civilă nr. 899/28.06.2021 pronunţată în dosar
nr.4906/30/2020 de Curtea de Apel Timişoara), din interpretarea logico-juridică şi
sistematică a celor două alineate ale art.XV din OUG nr.30/2020 rezultă că dacă avocatul şi-
a întrerupt activitatea pe durata stării de urgenţă, beneficiază de indemnizaţia pentru sprijin
prevăzută de alineatul 1 al art. XV din OUG nr.30/2020, iar pentru ipoteza în care doar şi-a
redus activitatea, dar încasările obţinute în luna pentru care solicită indemnizaţia sunt cu
minim 25% mai mici decât media lunară pe anul 2019, dar care să nu depăşească câştigul
salarial mediu brut prevăzut de Lg. nr.6/2020, el se încadrează dispoziţiilor alin.1 ind.1 din
art. XV din OUG nr.30/2020.
Nu are relevanţă, aşa cum a analizat prima instanţă, dacă avocatul este stagiar ori
definitiv, legea nefăcând nicio distincţie între avocatul stagiar şi definitiv, ceea ce
interesează pentru acordarea indemnizaţiei, este verificarea în fiecare caz concret a
îndeplinirii cerinţelor legale instituite imperativ de art. XV alin. 1 şi alin. 1 ind.1 din OUG
nr.30/2020.
Întrucât reclamantul (avocat stagiar din anul 2020, care nu a obţinut venituri în anul
2019) a indicat, în cererea adresată pârâtei, o „întrerupere parţială” a activităţii pe luna
aprilie 2020, ceea ce semnifică o reducere a activităţii sale de avocat şi nu o întrerupere
totală a activităţii, concluzie susţinută şi de declaraţia pe proprie răspundere, nu sunt
îndeplinite nici cerinţele instituite de art. XV alin. 1 ind.1 din OUG nr.30/2020 (text legal în
care reclamantul, prin indicarea reducerii activităţii, s-a plasat, neîndoielnic) respectiv nu
este îndeplinită condiţia ca sumele încasate pe luna pentru care se solicită indemnizaţia care
trebuie să fie cu minim 25 la sută mai mici decât media lunară pe anul 2019, neputând fi
primite argumentele tribunalului că această condiţie legală privind veniturile din anul 2019
nu poate fi avută în vedere pentru avocaţii stagiari care nu au avut o atare activitate în anul
2019, cum este şi cazul reclamantului, pe motiv de inechitate.
830
 Dacă legiuitorul a dorit să acorde o astfel de indemnizaţie şi avocaţilor care nu au
obţinut venituri în anul 2019, necomportând că sunt stagiari sau definitivi, ar fi edictat o
astfel de normă care să nu mai condiţioneze încasările pentru luna pentru care se pretinde
indemnizaţia de media lunară a încasărilor din anul precedent, 2019.
Or, nu despre acest lucru face vorbire în clar art. XV alin.1 ind.1 din OUG nr.30/2020,
ale cărui cerinţe, pentru acordarea indemnizaţiei trebuie analizate în fiecare caz în parte,
fiind impuse de legiuitor.

37.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Curții de Apel Timișoara, dn jud. Răzvan Pătru, arată că art. XV
alin.1 ind.1 din O.U.G. nr. 30/2020 reglementează o situaţie particulară faţă de norma cu
caracter general privind profesioniştii indicaţi generic la art. XV alin.1 din O.U.G. nr. nr.
30/2020, care „îşi întrerup activitatea” pe perioada stării de urgenţă instituite pe teritoriul
României (altfel spus, nu mai desfăşoară activitate în acea perioadă), dispunând că, în cazul
avocaţilor, beneficiază de indemnizaţia lunară prevăzută la art. XV alin.1 din OUG
nr.30/2020 şi avocaţii care „şi-au redus activitatea” pe perioada stării de urgenţă (deci, nu
numai dacă şi-au întrerupt activitatea pe perioada stării de urgenţă), dacă în luna pentru
care pretind indemnizaţia au realizat încasări cu minim 25% mai mici decât media lunară pe
anul 2019, dar care să nu depăşească câştigul salarial mediu brut prevăzut de Lg. nr.6/2020.
Din interpretarea logico-juridică şi sistematică a celor două alineate ale art. XV din
OUG nr.30/2020 rezultă că dacă avocatul „şi-a întrerupt activitatea” pe durata stării de
urgenţă, beneficiază de indemnizaţia pentru sprijin prevăzută de lege, încadrându-se
alineatului 1 apartenent art. XV din O.U.G. nr. 30/2020, iar pentru ipoteza în care doar „şi-
a redus activitatea”, dar încasările obţinute în luna pentru care solicită indemnizaţia sunt
cu minim 25% mai mici decât media lunară pe anul 2019, dar care să nu depăşească câştigul
salarial mediu brut prevăzut de Legea nr. 6/2020, el se încadrează dispoziţiilor alin.1 ind.1
din art. XV din O.U.G. nr. 30/2020.
Aceasta fiind interpretarea impusă de regulile de interpretare juridică a alin. 1 şi 1
ind.1 din OUG nr. 30/2020, rezultă că nu are relevanţă dacă avocatul este stagiar ori
definitiv, legea nefăcând nicio distincţie între avocatul stagiar şi definitiv, ceea ce
interesează pentru acordarea indemnizaţiei, este verificarea, în fiecare caz concret, a
îndeplinirii cerinţelor legale instituite imperativ de art. XV alin. 1 şi alin. 1 ind.1 din OUG
nr.30/2020.
În cazul avocatului stagiar care nu a obţinut venituri în anul 2019 nu sunt îndeplinite
cerinţele instituite de art. XV alin. 1 ind.1 din O.U.G. nr. 30/2020, privind raportarea sumelor
încasate pe luna pentru care se solicită indemnizaţia, care trebuie să fie cu minim 25 la sută
mai mici decât media lunară pe anul 2019, condiţie neîndeplinită de reclamantă.
Deşi neîndeplinirea acestei cerinţe este justificată de împrejurarea obiectivă că
reclamantul nu a devenit avocat decât în luna ianuarie 2020, însă lipsa oricărei culpe a
reclamantului – în neîndeplinirea acestei cerinţe – nu poate constitui o cauză de înlăturare a
cerinţelor impuse de textul de lege invocat pentru obţinerea beneficiului social pretins.

831
 Modul de formulare a art. XV alin. 1 ind.1 din O.U.G. nr. 30/2020 impune necesitatea
obţinerii unor venituri diminuate în anul 2020 faţă de luna corespunzătoare a anului 2019,
ceea ce implică existenţa unei activităţi profesionale în anul 2019. Or, dacă legiuitorul a
dorit să acorde o astfel de indemnizaţie şi avocaţilor care nu au obţinut venituri în anul 2019,
necomportând că sunt stagiari sau definitivi, ar fi edictat o astfel de normă care să nu mai
condiţioneze încasările pentru luna pentru care se pretinde indemnizaţia de media lunară a
încasărilor din anul precedent, 2019.
Prin urmare, nu este relevantă distincţia făcută de prima instanţă între avocaţii
definitivi şi stagiari, pentru recunoaşterea dreptului pretins fiind necesară întrunirea
condiţiilor art. XV alin. 1 ind. 1 din O.U.G. nr. 30/2020, condiţii pe care reclamanta nu le
îndeplineşte, nefiind întemeiată solicitarea de acordare a indemnizației lunare de 75% din
câștigul salarial mediu brut prevăzut de Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pentru
anul 2020 nr. 6/2020.
Cu privire la discriminarea invocată – între avocaţii stagiari numiţi în profesie în anul
2020 şi care nu au realizat venituri profesionale în anul 2019 şi avocaţii definitivă, care au
avut posibilitatea realizării de venituri profesional în anul 2019, este de observa beneficiile
sociale – inclusiv indemnizaţia în litigiu – sunt stabilite prin lege, ceea ce ar însemna că
discriminarea respectivă este determinată de o reglementare legală. Or, cu privire la
posibilitatea instanţelor de a constata existenţa unei discriminări în materie salarială, prin
Deciziile nr. 818/2008, nr. 819/2008 şi nr. 820/2008, (toate fiind publicate în Monitorul
Oficial, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008), Curtea Constituţională a constatat că prevederile
art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind
prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, „sunt
neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele
judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu
putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe
cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative”.
Prin urmare, o constatare prin hotărâre judecătorească a discriminării referitoare la
acordarea indemnizaţiilor prevăzute de art. XV alin. 11 din O.U.G. nr. 30/2020 reprezintă o
nesocotire a deciziei Curţii Constituţionale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reţinut
expressis verbis că „instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze
aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să
le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte
normative”. Prin urmare, instanţele judecătoreşti nu au nici competenţa de a se substitui
legiuitorului ori executivului în privinţa acordării unui drept care nu este prevăzut de lege.

37.3 Opinia formatorului INM

Așa cum rezultă din nota introductivă a materialului întocmit de referent, problema
de drept ridicată de Curtea de Apel Timișoara face obiectul dosarului nr. 323/1/2022 aflat
pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de
drept. Potrivit site-ului Înaltei Curți și sistemului bază de date Lege5, termenul de judecată
este stabilit la data de 16.05.2022.
832
 Așa fiind, având în vedere rolului prioritar al Înaltei Curți în prevenirea practicii
judiciare neunitare precum și în unificarea acesteia, s-a propus: Lasă nesoluționată
problema de drept.

37.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat propunerea formatorului INM, problema de
drept fiind lăsată nesoluționată.

Notă: prin decizia nr.29 în dosarul nr.323/1/2022 pronunțată la data 16 mai 2022 de
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
în materie civilă s-a stabilit că:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. XV alin. (11) raportat la art. XV alin.

(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2020 pentru modificarea şi
completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în domeniul
protecţiei sociale în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea
coronavirusului SARS-CoV-2, cu modificările și completările ulterioare, condiţia
„realizării de încasări cu minimum 25% mai mici comparativ cu media lunară pe anul
2019” nu include şi ipoteza nerealizării unor venituri pe anul 2019, ca urmare a
dobândirii calităţii de avocat doar începând cu anul 2020, respectiv anterior instituirii
stării de urgenţă prin Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020 privind instituirea
stării de urgenţă pe teritoriul României, dar ulterior datei de 1 ianuarie 2020.

XI. REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENȚIILOR

1. O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere

pe rețeaua de drumuri naționale din România – calitatea de subiect activ al
contravenției de a circula fără rovignetă valabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea
30-31 mai 2016, pg. 45)

Referitor la această problemă au fost identificate soluții diferite la nivelul curților

de apel Cluj, Brașov și Alba Iulia139.

Soluţia identificată de C.A. Cluj

139
Problema a fost discutată cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor, în materia contenciosului administrativ și fiscal,
organizată la Curtea de Apel Cluj în data de 14 decembrie 2015 și a fost înaintată INM în temeiul dispozițiilor art. I pct. 10
parag. 2 al Hotărârii Secției pentru judecători a CSM nr. 148/2015.
833
 Răspunderea contravențională aparține persoanei înscrise în evidențele M.A.I. ca fiind
proprietar, indiferent de persoana care a condus autovehiculul fără rovignetă valabilă în
momentul constatării contravenției.
În cazul în care vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției,
răspunderea contravențională nu cade în sarcina vechiului proprietar, cu condiția ca actul
de înstrăinare să fi primit dată certă prin prezentarea la o instituție publică. În lipsa datei
certe, răspunderea contravențională poate fi angajată chiar și în sarcina vechiului
proprietar, care apare ca având în proprietate autovehiculul, conform evidențelor M.A.I.

Soluţia identificată de C.A. Brașov (întâlnirea trimestrială din data de 11

decembrie 2015)
Obligația de plată a rovignetei revine utilizatorilor care sunt definiți de art. 1 alin. (1)
lit. b) din O.G. nr. 15/2002 ca fiind „persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de
înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal
vehicule înmatriculate în România (...)”, context în care s-a apreciat că persoana care
trebuie sancționată în cazul neîndeplinirii obligației de plată a tarifului este utilizatorul care
folosește efectiv autovehiculul în baza unui drept legal, atunci când acesta este altul decât
proprietarul.

Soluţia identificată de C.A. Alba Iulia (întâlnirea trimestrială din data de 9 iunie
2015)

Cu referire la natura răspunderii contravenționale în cazul contravenției prevăzute de

art. 8 alin (1) din O.G. nr. 15/2002, s-a apreciat că în materie contravențională răspunderea
este întotdeauna una subiectivă.
În interpretarea noțiunii de “utilizator”, astfel cum este definită de legiuitor în art. 1
alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 15/2002, practica judiciară comunicată nu este nunitară:
- unele instanțe (tribunalele Hunedoara, Brăila, Olt, Gorj, Mehedinți și Tulcea) consideră
că definiția legală a noțiunii de „utilizator” este cea care rezultă din interpretarea literală
a art. 1 alin. (1) lit. b), în sensul că responsabilitatea achitării rovignetei aparține
persoanelor fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate
sau, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în România,
indiferent dacă, în fapt, acestea au circulat sau nu cu autoturismul pe drumurile publice;
- alte instanțe (Tribunalul Alba și unele completuri ale Tribunalului Sibiu) au apreciat că
obligația de plată a rovignetei aparține proprietarului sau utilizatorului autovehiculului iar
dovada calității dreptului de proprietate se poate face cu un înscris sub semnătură privată,
având dată certă anterioară faptei contravenționale constatate, apreciere ce echivalează cu
o interpretare extensivă a definiției legale a utilizatorului.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 7 din O.G. nr. 15/2002, responsabilitatea achitării corespunzătoare a

tarifului de utilizare şi a tarifului de concesiune revine în exclusivitate utilizatorilor români,
iar în cazul utilizatorilor străini, aceasta revine în exclusivitate conducătorului auto al
vehiculului. Responsabilitatea achitării corespunzătoare a tarifului de trecere revine în
exclusivitate utilizatorilor.

834
 Utilizatorii sunt, în sensul legii, persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul
de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept
legal vehicule înmatriculate în România, denumite în continuare utilizatori români, respectiv
persoanele fizice ori juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate
sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în alte state,
denumite în continuare utilizatori străini.
În temeiul art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 15/2002, fapta de a circula fără rovinietă
valabilă constituie contravenţie continuă şi se sancţionează cu amendă.
Pornind de la ideea că fapta contravențională nu constă în neplata tarifului în sine, ci
în a circula pe drumurile naționale fără rovinietă valabilă, în cazul în care se face dovada,
cu un înscris înregistrat cu dată certă la o instituție publică, că vehiculul a fost înstrăinat
anterior datei constatării contravenției, fostul proprietar nu poate fi subiect al răspunderii
contravenționale.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în

sensul că subiect activ al contravenției prevăzute de dispozițiile art. 8 alin. (1) din O.G.
nr. 15/2002 este utilizatorul, astfel cum este acesta definit de art. 1 alin. (1) lit. b) din
O.G. nr. 15/2002, dar în cazul în care se face dovada, cu un înscris înregistrat cu dată certă
la o instituție publică, că vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției,
fostul proprietar nu poate fi subiect al răspunderii contravenționale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.4 din 5 martie 2018 (dosar nr.2876/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj și s-a stabilit că:

În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 8 alin. (1), raportat la art.

7 şi art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea
tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din
România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu
modificările şi completările ulterioare:
- în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, fostul proprietar
pierde calitatea de utilizator şi de subiect activ al contravenţiei constând în fapta
de a circula fără rovinietă valabilă;
- dovada transmiterii dreptului de proprietate se face potrivit dreptului comun.

2. Plângeri contravenționale formulate împotriva proceselor-verbale de

contravenţie prin care s-a aplicat şi sancţiunea complementară a suspendării
dreptului de a conduce. Posibilitatea instanţei de a înlătura doar sancţiunea
complementară aplicată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016,
pg. 46)

• Într-o primă opinie, s-a apreciat asupra pericolului social al faptei şi s-a procedat la
reindividualizarea inclusiv a sancţiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce,
prin înlăturarea acesteia.
835
 • Într-o a doua opinie, s-a apreciat că nu se poate dispune înlăturarea sancţiunii
complementare, aplicarea acesteia fiind prevăzută de lege şi determinată de aplicarea unei
sancţiuni principale, odată cu constatarea săvârşirii contravenţiei, neexistând niciun temei
de drept care să permită instanţei să înlăture sancţiunea complementară. În plus, aceasta
nici nu ar putea fi înlocuită cu avertismentul, ca în cazul amenzii, avertismentul fiind o
sancţiune contravenţională principală.

Potrivit minutei întâlnirii trimestriale de la Curtea de Apel București din 17 februarie

2016, în susținerea primei opinii s-a apreciat că jurisprudența CEDO și CCR nu limitează de
plano dreptul instanței de a înlătura sancțiunea complementară; în acest context, pot fi
avute în vedere jurisprudența CEDO din cauza Sabou şi Pârcalab contra României și deciziile
Curţii Constituţionale care recunosc posibilitatea exercitării căilor de atac prevăzute de lege
și împotriva sancțiunilor complementare.

Opinia formatorului INM

Conform art. 34 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, instanța
competentă să soluționeze plângerea verifică legalitatea și temeinicia procesului-verbal și
hotărăște asupra sancțiunii, fără ca legea să facă distincții între sancțiunile principale și cele
complementare. De asemenea, art. 47 prevede completarea ordonanței cu dispozițiile
Codului penal și ale Codului de procedură civilă, după caz.
Interpretarea normelor naționale ce reglementează răspunderea contravențională într-
un sens care să concorde cu jurisprudența CEDO în materie conduce la concluzia că instanța
de judecată are un drept de apreciere în privința sancțiunii complementare, chiar dacă
sancțiunea principală este menținută. Așa cum CEDO a reținut în cauza Malige împotriva
Franţei, 23 septembrie 1998, parag. 39-40140, din cauza caracterului preventiv, punitiv şi
disuasiv al sancţiunii aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanţiile prevăzute de art.
6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea
procesului-verbal, care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu
aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere.

A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 5/2021 (dosarul nr. 3373/1/2020) s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa și s-a stabilit că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art.
101 alin. (3), art. 102 alin. (3) şi art. 109 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art.
34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea
plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin
care s-a aplicat sancţiunea complementară a suspendării temporare a exercitării

140
citată în decizia de inadmisibilitate Marius Haiducu c. României, cererea nr. 7034/07
836
dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are
posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.

3. Soluţionarea contestaţiilor la executare formulate împotriva executării silite

pornite în temeiul proceselor-verbale de contravenţie încheiate de CNADNR, în
contextul pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr.
6/2015 în recurs în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 47)

• Într-o opinie, contestaţiile la executare sunt admisibile, cu consecinţa anulării

executării silite şi a tuturor actelor de executare, cu următoarea motivare:
- potrivit art. 632 alin. (1) C.pr.civ., executarea silită se poate efectua numai în temeiul
unui înscris care reprezintă un titlu executoriu valabil, iar condiţiile de formă pot fi avute în
vedere de instanţă, chiar dacă există o procedură specială în temeiul căreia titlul putea fi
contestat;
- instanţa de executare, indiferent de natura titlului executoriu şi de împrejurarea dacă
acesta a fost contestat pe cale separată, realizează cel puţin o analiză din punct de vedere
formal a titlului executoriu;
- semnătura persoanei de la care emană un înscris este o condiţie de formă a valabilităţii
înscrisului, care trebuie analizată de instanţă în cadrul controlului de legalitate efectuat
asupra actelor de executare silită; nu s-ar putea considera că lipsa semnăturii emitentului
actului de sancţionare s-a acoperit prin trecerea celor 15 zile în care contestatorul ar fi putut
formula plângere contravenţională.
-având în vedere că s-a statuat cu valoare de principiu, în recurs în interesul legii, faptul
că semnătura electronică aplicată proceselor-verbale încheiate de CNANDR nu este valabil
aplicată şi nu poate ţine loc de semnătură olografă, se apreciază că şi procesului-verbal de
constatare a contravenţiei în temeiul căruia s-a pornit executarea silită îi lipseşte semnătura
emitentului actului, astfel că se impune anularea tuturor actelor de executare efectuate în
baza acestuia.

• În cea de-a doua opinie, se apreciază că procesul-verbal de contravenţie comunicat în

conformitate cu prevederile art. 27 din O.G nr. 2/2001 este titlu executoriu, în condiţiile în
care contestatorul nu a făcut dovada ca l-ar fi contestat în instanţă şi ar fi obţinut o soluţie
favorabilă, fie prin anularea acestuia fie prin înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea
avertismentului.
Raţiunea pentru care legiuitorul a condiţionat posibilitatea contestării titlului executoriu
de inexistența unei alte proceduri de contestare constă în aceea că, în esenţă, contestaţia
la executare este destinată să înlăture neregularităţile comise cu prilejul urmăririi silite,
neputându-se examina împrejurări care vizează fondul cauzei. Or, în condiţiile prevăzute de
O.G. nr. 2/2001 calea de atac împotriva procesului-verbal de contravenţie este plângerea
contravenţională în fața instanţei, în cadrul căreia partea interesată se poate folosi de toate
apărările de fond pe care le consideră necesare, în vederea înlăturării sau modificării
sancţiunii contravenţionale aplicate.
837
 • Potrivit minutei întâlnirii trimestriale de la Curtea de Apel București din 17 februarie
2016, practica instanței de control judiciar s-a unificat în sensul că procesul-verbal poate fi
contestat numai pe calea plângerii contravenţionale, apărările referitoare la legalitatea
formală a procesului-verbal de contravenţie, la legalitatea substanţială şi la temeinicia
aceluiaşi proces-verbal putând fi analizate doar pe calea plângerii contravenţionale, cale
procesuală specifică pentru desfiinţarea procesului-verbal de contravenţie.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 6/2015, pronunţată în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, raportate la dispoziţiile art. 4 pct.
1-4 şi art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie a statuat că procesele-verbale de constatare şi sancţionare a
contravenţiilor, prevăzute de art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 15/2002, privind aplicarea tarifului
de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, încheiate
potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi alin. (3) din acest act normativ, transmise
persoanelor sancţionate contravenţional pe suport de hârtie, sunt lovite de nulitate absolută
în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.
Acest motiv de nulitate nu poate fi invocat în cadrul contestaţiei la executare, pentru
că, potrivit art. 713 alin. (2) C. pr. civ., „În cazul în care executarea silită se face în temeiul
unui alt titlu executoriu decât o hotărâre judecătorească, se pot invoca în contestaţia la
executare şi motive de fapt sau de drept privitoare la fondul dreptului cuprins în titlu
executoriu, numai dacă legea nu prevede în legătură cu acel titlu executoriu o cale
procedurală specifică pentru desfiinţarea lui”.
Având în vedere că O.G. nr. 2/2001 reglementează calea plângerii contravenţionale
drept procedură specifică pentru desfiinţarea procesului-verbal de contravenţie, contestaţia
la executare întemeiată pe un motiv de nulitate a procesului-verbal de contravenţie este
inadmisibilă. Însușirea unei soluții contrare ar produce efectul similar unei repuneri a
persoanei sancționate contravențional în termenul de a obține desființarea procesului-verbal
de contravenție, pe o altă cale procedurală decât cea prescrisă de lege și cu încălcarea
termenelor instituite pentru introducerea acesteia.

A fost însușită, în unanimitate, opinia formatorului INM, în același sens fiind și soluția
agreată cu ocazia Întâlnirii președinților secțiilor I civile ale ÎCCJ și curților de apel,
desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 2015 (pct. 27 din minuta întâlnirii, publicată pe
pagina web a INM).

4. Calitatea de contravenient a unui membru al senatului Universității, privit

individual. Posibilitatea reținerii culpei acestuia în săvârșirea faptei constatate ca
fiind contravenție (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 48)

a) Opinia de admitere a plângerilor contravenționale și de anulare a proceselor-verbale

de contravenție reține, din examinarea dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. k) din Legea nr.
838
176/2010, art. 26 alin. (3) din același act normativ, art. 207 alin. (1) lit. a), art. 213 alin.
(1) și art. 313 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, că membrii senatului,
nominal, nu pot răspunde contravențional atunci când li se impută săvârșirea unei fapte
contravenționale în exercitarea unor atribuții, în calitate de membri ai unui organ de
conducere colegial, fiind necontestat faptul că senatul Universității nu este un organ de
conducere al instituției de învățământ superior, conform art. 207 alin. (1) din Legea nr.
1/2011. Conform art. 313 alin. (1) din același act normativ, propunerea de sancționare
disciplinară (așa cum este destituirea din funcția de conducere) se poate face, printre altele,
de către cel puțin 2/3 din numărul total al membrilor departamentului/senatului
universităților. Așadar, această obligație nu este prevăzută în sarcina membrilor senatului,
ci în sarcina instituției de conducere a universității reprezentată, în acest caz, de către
senat, fiind de remarcat că, atunci când a dorit să nominalizeze obligații sau drepturi în
sarcina componenților unui organ de conducere sau departament, legiuitorul a menționat în
mod expres acest lucru.
În concluzie, s-a apreciat că răspunderea contravențională nu poate fi decât a
persoanei juridice reprezentată de organul de conducere care nu și-a îndeplinit atribuțiile,
respectiv a instituției de învățământ. Aceasta din urmă, dacă apreciază necesar, se poate
îndrepta ulterior cu o acțiune patrimonială împotriva membrilor senatului pentru
îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor.
Faptele de care au fost acuzate persoanele în cauză vizează exclusiv atribuțiile lor de
reprezentanți ai senatului ca organ de conducere colegială, în numele căruia au acționat, iar
nu atitudinile lor din viața privată, răspunderea contravențională neputând fi antrenată.
O nuanțare a acestei opinii vizează faptul că, potrivit prevederilor Cartei universitare
și Regulamentului Senatului, acesta nu are abilitatea de a suspenda, revoca sau demite pe
rector, astfel încât intimata nu a dovedit culpa directă a petentului, membru al Senatului,
în raport de săvârșirea contravenției, în condițiile în care decizia de sancționare a fost
stabilită la nivel instituțional de către Senat, prin vot.
b) În a doua opinie se reține, în esență, că senatul este instituția care avea atribuția
luării unor măsuri de sancționare a rectorului, dar, prin concursul tuturor membrilor săi,
luarea acestor măsuri a fost întârziată. Chiar dacă efectele sancționării se produc prin luarea
unor decizii instituționale, petenta persoana sancționată în cauză, în calitatea sa de membru
al acestei instituții, a participat la luarea decizii, contribuind la întârzierea nejustificată a
aplicării sancțiunii.
Petenta avea obligația de a decide în această privință, alături de ceilalți membri ai
senatului, răspunderea fiecăruia pentru decizia luată fiind individuală și nu colectivă.
Într-o altă soluție de speță, instanța de fond apreciază în același mod atitudinea de
pasivitate a petentului, membru al Senatului, care invocă în corespondență disfuncționalități
în privința sesizării Senatului, lipsa competenței în luarea măsurii, sesizarea în timpul
vacanței academice etc.
c) Subsumat opiniei menționate la litera b), a fost indicată și opinia de admitere în parte
a plângerii și înlocuire a sancțiunii amenzii sau de reducere a cuantumului, întemeiată pe
faptul că, aplicând criteriile generale prevăzute de art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 12/2001,
instanța consideră că intimata nu a justificat în nici un mod aplicarea sancțiunii maxime.

Opinia formatorului INM

Răspunderea contravențională revine subiectelor de drept care intră în câmpul de

reglementare al normei prin care este prevăzută și sancționată contravenția, în funcție de
839
natura și conținutul constitutiv a faptei. Tema propusă vizează o chestiune de speță,
referitoare la o faptă omisivă, pentru care prezintă relevanță prevederile art. 313 din Legea
nr. 1/2011 a educației naționale: „În instituţiile de învăţământ superior, propunerea de
sancţionare disciplinară se face de către şeful de departament sau de unitate de cercetare,
proiectare, microproducţie, de către decan ori rector sau de cel puţin 2/3 din numărul total
al membrilor departamentului, consiliului facultăţii sau senatului universitar, după caz.
Aceştia acţionează în urma unei sesizări primite sau se autosesizează în cazul unei abateri
constatate direct.”

În cadrul dezbaterilor au fost oferite precizări suplimentare privind situația de fapt

care a generat problema de drept, în sensul că este vorba despre fapta omisivă a membrilor
senatului universității, constând în neaplicarea măsurii eliberării din funcție a unei
persoane, determinată de constatarea cu caracter definitiv a existenței conflictului de
interese.

S-a decis reluarea discuțiilor cu privire la această problemă cu ocazia unei întâlniri
viitoare, în vederea verificării practicii judiciare în materie.

5. Întreprinderea individuală - subiect al răspunderii contravenționale (Minuta

Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 49)

Prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție
(publicată în M.O. nr. 138/23 februarie 2016), s-a făcut trimitere la definițiile noțiunilor de
„întreprindere economică" și „întreprinzător” - art. 2 lit. f) și e) din O.U.G. nr. 44/2008,
reținându-se că întreprinderea individuală este o formă de activitate economică, lipsită de
personalitate juridică, legiuitorul excluzând, aşadar, o posibilă includere a acestui tip de
activitate în sfera persoanelor juridice, iar impunerea unor condiţii de înregistrare în
registrul comerţului şi de autorizare a funcţionării întreprinzătorilor persoane fizice, titulari
ai întreprinderii individuale, nu este de natură a conduce la o concluzie contrară.
Intenţia legiuitorului de a exclude o posibilă asimilare a întreprinderii individuale unei
persoane juridice rezultă şi din analiza prevederilor inserate în cap. III secţiunea a 2-a a
O.U.G. nr. 44/2008, relative la „regimul juridic al întreprinzătorului persoană fizică titular
al întreprinderii individuale". Prin urmare, întreprinderea individuală nu constituie o
persoană juridică recunoscută de lege, în înţelesul art. 188 teza I C. civ.
În ce privește sensul tezei a II-a a normei civile, Înalta Curte de Casație și Justiție a
reținut că nu sunt întrunite, în cazul întreprinderii individuale, cele trei elemente
constitutive ale persoanei juridice prevăzute de art. 187 C. civ. (neavând patrimoniu propriu,
afectat ființării sale ca entitate distinctă de întreprinzătorul individual - , constituirea
„patrimoniului de afectațiune” având caracter facultativ -, neavând organizare proprie, de
sine stătătoare, nici organe proprii, persoana fizică, iar nu întreprinderea, fiind cea căreia
legiuitorul îi recunoaşte calitatea de comerciant).
Instanța supremă a conchis că întreprinderea individuală nu este implicată ca subiect de
drept în raporturile juridice reglementate de O.U.G. nr. 44/2008, nu are calitatea de
persoană juridică în înţelesul normelor Codului civil şi nu poate fi, în sine, nici destinatar al
actelor normative civile ori al dispoziţiilor legislaţiei penale. Întreprinderea individuală
840
constituie o formă de activitate economică organizată în condiţiile legii de persoana fizică
titulară, iar nu o entitate de-sine-stătătoare, capabilă a dobândi drepturi şi obligaţii proprii
în condiţiile prevăzute de art. 188 C. civ. Nefiind o persoană juridică, acest tip de
întreprindere nu poate răspunde penal în condiţiile prevăzute de art. 135 C. pen.

• În opinia majoritară, se consideră că întreprinderea individuală răspunde

contravenţional, cu următoarea motivare:
- spre deosebire de condițiile răspunderii penale, astfel cum sunt prevăzute de art. 135
C. pen., normele aplicabile în materie au caracter special, constituind, prin urmare, o
premisă distinctă și specială a răspunderii de natură contravențională a întreprinderii
individuale, în calitatea acesteia de „angajator”, și nu în considerarea calității acesteia de
„persoană juridică”. Articolul 24 din O.U.G. nr. 44/2008 prevede că, pentru organizarea şi
exploatarea întreprinderii sale, întreprinzătorul persoană fizică, în calitate de angajator
persoană fizică, poate angaja terţe persoane cu contract individual de muncă, înregistrat la
inspectoratul teritorial de muncă, potrivit legii, şi poate colabora cu alte PFA, cu alţi
întreprinzători persoane fizice titulari ai unor întreprinderi individuale sau reprezentanţi ai
unor întreprinderi familiale ori cu alte persoane juridice, pentru efectuarea unei activităţi
economice, fără ca aceasta să îi schimbe statutul juridic dobândit potrivit prezentei secţiuni.
Această normă specială se completează cu cea generală, cuprinsă în art. 16 alin. (1) din
Legea nr. 53/2003, conform căreia contractul individual de muncă se încheie în baza
consimţământului părţilor, în formă scrisă, în limba română; obligaţia de încheiere a
contractului individual de muncă în formă scrisă revine angajatorului; forma scrisă este
obligatorie pentru încheierea valabilă a contractului. În măsura în care întreprinderea
individuală nu respectă exigența imperativă a încheierii și înregistrării contractului individual
de muncă, „potrivit legii”, cu persoanele fizice care prestează activități pentru acest
„angajator”, nu poate fi exonerată de răspunderea contravențională, în condițiile prevăzute
de O.G. nr. 2/2001.
- faptele enumerate în art. 260 alin. (1) lit. a)-p) din Legea nr. 53/2003 țin de
neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale de către angajator 141.

• Într-o altă opinie, pornind de la concluzia cuprinsă în Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016 și
având în vedere trimiterile exprese la legea penală, cuprinse în O.G. nr. 2/2001 – art. 1 alin.
(1) teza I („legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea
penală”), art. 30 alin. (1) („dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că
fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune,
sesizează organul de urmărire penală competent”), art. 47 („dispoziţiile prezentei ordonanţe

141
„Constituie contravenţie şi se sancţionează nerespectarea dispoziţiilor privind garantarea în plată a salariului minim brut
pe ţară, încălcarea de către angajator a prevederilor art. 34 alin. (5), împiedicarea sau obligarea, prin ameninţări ori prin
violenţe, a unui salariat sau a unui grup de salariaţi să participe la grevă ori să muncească în timpul grevei, stipularea în
contractul individual de muncă a unor clauze contrare dispoziţiilor legale, primirea la muncă a până la 5 persoane fără
încheierea unui contract individual de muncă, potrivit art. 16 alin. (1), prestarea muncii de către o persoană fără încheierea
unui contract individual de muncă, încălcarea de către angajator a prevederilor art. 139 şi 142, încălcarea obligaţiei prevăzute
la art. 140, nerespectarea dispoziţiilor privind munca suplimentară, nerespectarea prevederilor legale privind acordarea
repausului săptămânal, neacordarea indemnizaţiei prevăzute la art. 53 alin. 1, în cazul în care angajatorul îşi întrerupe
temporar activitatea cu menţinerea raporturilor de muncă, încălcarea prevederilor legale referitoare la munca de noapte,
încălcarea de către angajator a obligaţiei prevăzute la art. 27 şi 119, nerespectarea prevederilor legale privind înregistrarea de
către angajator a demisiei, încălcarea de către agentul de muncă temporară a obligaţiei prevăzute la art. 102, încălcarea
prevederilor art. 16 alin. 3”.

841
se completează cu dispoziţiile Codului penal (…)”, se consideră că, de vreme ce Înalta Curte
de Casație și Justiție a stabilit că această entitate nu răspunde penal, nu există temei nici
pentru o răspundere contravențională.
De asemenea, prin jurisprudența C.E.D.O., materia contravențiilor a fost asimilată cu
cea penală (e.g., în cauza Öztürk c. Germania, Curtea a analizat caracterul „penal” al
contravenției și a statuat că o eventuală distincție între contravenții și infracțiuni în
legislația internă a statelor semnatare ale Convenției, nu poate avea ca efect scoaterea unei
categorii de fapte din sfera de aplicare a art. 6 din C.E.D.O care garantează dreptul unui
individ la un proces echitabil; în cauza Kadubec c. Slovacia, Curtea a reținut că și dacă o
contravenție nu este reglementată în domeniul dreptului intern al unui stat semnatar, ca
fiind de natură „penală”, totuși, reglementările dreptului intern ale statului în cauză au o
valoare relativă, iar nu absolută; în cauzele Anghel c. Romania, Nicoleta Gheorghe c.
Romania, Albert c. Romania, Telfner c. Austria, hotărâri exemplificative pentru
interpretarea și aplicarea dispozițiilor Convenției în materie contravențională, s-a analizat
caracterul „penal” al contravenției, sfera de aplicare a prevederilor art. 6 C.E.D.O., care
garantează dreptul unui individ la un proces echitabil - precum și reglementările dreptului
intern ale statului în cauză.

• În practica judiciară problema a fost dezlegată în sensul că întreprinderea individuală

are un statut de entitate juridică, distinct de cel al persoanei fizice, fără a fi persoană
juridică și, prin urmare, nu poate fi subiect activ al contravenției (sentința civilă nr. 414/17
septembrie 2013, pronunțată de Judecătoria Orșova).
În considerentele sentinței s-au reținut următoarele:
- potrivit art. 3 din O.G. nr. 2/2001, subiect activ al contravenției poate fi doar o
persoană fizică sau o persoană juridică; or, conform art. 2 lit. g) din O.U.G. nr. 44/2008,
întreprinderea individuală este o întreprindere economică, fără personalitate juridică,
organizată de un întreprinzător persoană fizică, art. 4 prevăzând că persoanele fizice
menționate la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice individual și independent,
ca persoane fizice autorizate, ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale sau
ca membri ai unei întreprinderi familiale.
- în conformitate cu art. 22 din O.U.G. nr. 44/2008, întreprinderea individuală nu
dobândește personalitate juridică prin înregistrarea în Registrul comerțului, ci
întreprinzătorul, persoană fizică titulară a întreprinderii individuale este, în acord cu art.
23, comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în Registrul Comerțului. Prin
urmare, desfășurarea oricăror forme de activitate economică de către persoana fizică este
condiționată de înregistrarea în Registrul comerțului și de autorizarea funcționării, fără ca
prin această înregistrare întreprinderea individuală să devină societate comercială sau altfel
de persoană juridică pentru care, prin înregistrare sau înmatriculare, se dobândește
personalitatea juridică.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție,
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală (publicată în M. Of.
nr. 138/23 februarie 2016), s-a stabilit că întreprinderea individuală, formă de activitate
economică organizată de întreprinzătorul persoană fizică în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008, nu are calitatea de persoană juridică şi, prin urmare,
nu poate răspunde penal în condiţiile prevăzute de art. 135 din Codul penal.
842
 Argumentele subzistă și în materie contravențională, în condițiile în care
întreprinderea individuală nu este persoană juridică, ci o formă în care persoana fizică își
desfășoară activitatea economică, întreprinzătorul persoană fizică titular al întreprinderii
individuale este comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în registrul
comerţului (art. 23 din O.U.G. nr. 44/2008), iar pentru organizarea şi exploatarea
întreprinderii sale, întreprinzătorul persoană fizică, în calitate de angajator persoană
fizică, poate angaja terţe persoane cu contract individual de muncă, înregistrat la
inspectoratul teritorial de muncă, potrivit legii, şi poate colabora cu alte PFA, cu alţi
întreprinzători persoane fizice titulari ai unor întreprinderi individuale sau reprezentanţi
ai unor întreprinderi familiale ori cu alte persoane juridice, pentru efectuarea unei
activităţi economice, fără ca aceasta să îi schimbe statutul juridic (art. 24 din O.U.G. nr.
44/2008).

Soluția agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire a fost în sensul că

subiect al răspunderii contravenționale este întreprinzătorul persoană fizică și că, deși
întreprinderea individuală nu este subiect al răspunderii contravenționale,
menționarea ei în procesul-verbal de contravenție nu atrage nulitatea acestuia, în
măsura în care sunt prevăzute toate elementele de identificare ale persoanei fizice
care își desfășoară, în calitate de angajator, activitatea economică sub forma
întreprinderii individuale respective.

În sprijinul opiniei conform căreia întreprinderea individuală poate fi subiect al

răspunderii contravenționale s-a menționat, în plus față de argumentele arătate în
materialul care a stat la baza includerii problemei de drept în punctajul de discuții, că
majoritatea dispozițiilor legale care stabilesc obligațiile angajatorului nu disting sub
aspectul calității acestuia de persoană fizică, respectiv persoană juridică, soluția
recunoașterii calității de subiect al răspunderii contravenționale justificându-se cu atât mai
mult atunci când răspunderea este atrasă de neîndeplinirea formelor legale de angajare de
către angajator.
În motivarea opiniei contrare, s-a menționat, în acord cu opinia exprimată de
formatorul INM, că întreprinderea individuală reprezintă doar o formă în care persoana
fizică își desfășoară activitatea economică, prin alocarea unui patrimoniu de afectațiune,
problema punându-se în mod similar și cu privire la cabinetele de avocați, notariale etc.
Trimiterea, din procesul-verbal de contravenție, la întreprinderea individuală, nu o califică
subiect activ al contravenției, ci reprezintă doar o modalitate de identificare a modalității
în care este organizată activitatea economică a persoanei fizice care a săvârșit contravenția,
cu relevanță cât privește patrimoniul din care urmează a fi executată sancțiunea
contravențională – patrimoniul de afectațiune și nu patrimoniul persoanei fizice.

6. Timbrajul cererilor având ca obiect transformare amendă, formulate de o regie

autonomă, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. 19, art. 27 şi art. 30 din O.U.G.
nr. 80/2013 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 52)

843
 Cu ocazia întâlnirii trimestriale desfășurată la Curtea de Apel București, în data de 17
februarie 2016, opinia majoritară a fost în sensul că astfel de cereri sunt scutite de plata
taxei de timbru.
A fost exprimat și punctul de vedere conform căruia cererile se timbrează deoarece nu
este vorba de venituri publice.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 36 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, pentru
plângerea contravențională și orice alte cereri incidente se percep taxe de timbru. Conform
art. 39, amenzile sunt venituri ale bugetelor locale sau ale bugetului de stat, după caz, iar
executarea se face potrivit regulilor prevăzute de lege pentru executarea creanțelor fiscale.
Scutirea de taxe prevăzută în art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 operează dacă regia
autonomă acționează în temeiul art. 9 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001: ”În cazul în care
contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al
unităţii administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanţa judecătorească în a cărei circumscripţie
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului la
prestarea unei activități în folosul comunitatii, ţinându-se seama de partea din amendă care
a fost achitată.”

Întrucât modalitatea de formulare a problemei de drept nu permite identificarea cu

claritate a aspectelor asupra cărora practica judiciară s-a pronunțat în mod diferit, nu a
fost adoptat un punct de vedere.

7. Prevederile art. 26 alin.(1) lit.a), rap. la art.31, coroborate cu cele ale art. 37
alin.(5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în
executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde
toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul
de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev.
de art.26 curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea
faptei? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 80)

7.1 Practica judiciară

În opinie majoritară, instanțele au considerat că termenul de prescripţie curge de la
data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să
cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, potrivit dispoziţiilor legale
privind disciplina în construcţii.
S-a arătat, în acest sens, că fapta contravenţională în materie de urbanism-construcţii
are o anumită specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se

844
consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul
săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia.
Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un
caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării
construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la
terminarea lor, iar în cazul construcţiei finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut
de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
De aceea, este evident că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi
considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând însă ca
procesul- verbal să menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate
data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (aceasta trebuind, de asemenea,
menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001),
acesta fiind momentul din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie
prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
Opinia se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că art. 31 din Legea nr. 50/1991
stabileşte ca moment de început al termenului de prescripţie data săvârşirii faptei [aspect
cu privire la care trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue, precum şi Decizia în
interesul legii nr. VII/2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, prin care s-a arătat
că, în cazul construcţiilor în curs de finalizare, data săvârşirii contravenţiei este data
constatării acesteia, iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii contravenţiei este
data finalizării construcţiei].
Pe de altă parte, se are în vedere şi necesitatea unei interpretări atât logice, cât şi
sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor
astfel de construcţii, care, aşadar, nu se consideră finalizate, sancţiunile prevăzute de lege
se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act
normativ; o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii
contravenţiei în discuţie, ceea ce ar fi neconform cu principiile ce guvernează materia
răspunderii în general şi ar conduce, în acelaşi timp, şi la ignorarea art. 31 din Legea nr.
50/1991, care nu ar mai avea astfel niciun fel de relevanţă juridică.
S-a concluzionat, în această opinie, că, pentru a determina momentul de la care începe
să curgă termenul de prescripţie a constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunii, stabilit
de art. 31 din Legea nr. 50/1991, trebuie să se determine stadiul lucrărilor, şi anume dacă
acestea sunt în curs de executare sau dacă sunt finalizate, în acest din urmă caz data
săvârşirii faptei fiind data terminării construcţiei.
Într-o a doua opinie, s-a considerat că, pentru contravenţiile constând în executarea
totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele
structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului
de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea
competentă a constatat comiterea faptei.
În sprijinul acestei orientări s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1)
lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenţie continuă care, pe lângă momentul
consumării, are şi un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al
845
comiterii ei, respectiv îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către contravenient sau
întreruperea activităţii contravenţionale, prin constatarea faptei de către agentul
constatator, fapt care întăreşte concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.
Intenţia legiuitorului, reglementată de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a fost
aceea de a asimila noţiunea de "finalizare a construcţiei" cu cea de "terminare a construcţiei"
edificate fără autorizaţia de construire, la care se referă art. 31 din acelaşi act normativ.
Aceeaşi intenţie reiese şi din alte texte legale, respectiv art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991,
care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu
executate în integralitatea lor.
Altfel spus, legiuitorul stabileşte că data la care o construcţie este finalizată nu este
atunci când faptic dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată, ci doar atunci când a
fost ridicată cu respectarea condiţiilor de legalitate, constatate prin recepţia finală, neavând
relevanţă data la care a intrat în posesia construcţiei.
Reglementarea caracterului continuu al contravenţiei, care circumstanţiază termenul de
prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, aplicabil dreptului de a constata contravenţii
şi de a aplica amenzi contravenţionale, priveşte activitatea de executare a unei construcţii
fără autorizaţie de construire, iar aceasta durează până la finalizarea construcţiei; or,
potrivit prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcţiile executate fără
autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu
au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivii legii, nu se consideră finalizate.

7.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

7.3. Opinia formatorului INM

Considerăm corectă prima opinie pentru motivele arătate în cuprinsul acesteia cu
următoarea mențiune: data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască săvârșirea
faptei trebuie precizată și constă în data împlinirii termenului menționat în autorizația de
construire pentru finalizarea construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea
autorizație de construire.
Cea de-a doua opinie nu poate fi împărtășită deoarece conduce la imprescriptibilitatea
dreptului de a constata contravențiile și de a aplica sancțiunile corespunzătoare. Într-
adevăr, săvârșirea contravenției poate fi constatată faptic oricând, iar dacă din acel moment
ar începe să curgă termenul de prescripție pentru întocmirea procesului verbal de constatare
a contravenției ar însemna că dreptul de a constata contravenția este imprescriptibil
deoarece se raportează la un moment temporal nedefinit (oricând).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Prevederile art. 26 alin. 1 lit.a), rap. la art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. 5
din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se interpretează
în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de
846
construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi
considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi
de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care construcția a fost terminată în
fapt, în situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire, și cel mai târziu de
la data împlinirii termenului menționat în autorizația de construire pentru finalizarea
construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea autorizație de construire.

7.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul celei de-a doua opinii supuse dezbaterii.

7.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.16 din 20 iulie 2020 (dosarul nr.1134/1/2020) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la
dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru
contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată,
constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde
toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data
constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.

847
 8. Interpretarea și aplicarea neunitară a prevederilor art. 3 din Legea nr. 60/1991
privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice cât privește sintagma
“adunările care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor
persoanelor juridice de interes public sau privat”, prin raportare la conținutul
constitutiv al contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit.
d) din aceeași lege și prin interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 1 alin.
(2) din lege. Care circumstanțe de fapt și de drept transformă o adunare publică
desfășurată în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice
de interes public sau privat într-o adunare publică nedeclarată și pasibilă de
sancționarea contravențională prevăzută de art. 26 alin. (2) lit. a) sau, după caz,
lit. d) din legea în discuție? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 35)

Într-o primă opinie, s-a considerat că nu trebuie declarate adunările publice desfășurate
într-un loc public (drum public, parte carosabilă, trotuar, piață publică) aflat în exteriorul
sediilor persoanelor juridice de interes public sau privat.
În motivarea opiniei, s-a arătat că sintagma în cauză desemnează nu doar terenul
aferent unei clădiri, aflat în deținerea persoanei juridice de interes public sau privat (acest
teren fiind desemnat doar prin sintagma “în incinta sediilor ori a imobilelor”), ci și suprafața
de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea sediilor sau imobilelor persoanelor
juridice de interes public sau privat.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că adunările publice trebuie declarate, iar fapta de
a organiza, desfășura și, după caz, a participa la aceste adunări publice, urmată de refuzul
părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, întrunește elementele constitutive ale
contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit. d) din Legea nr.
60/1991.

Opinia formatorilor INM:

Conform art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 60/1991 privind organizarea și
desfășurarea adunărilor publice, constituie contravenții:
„a) organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau
interzise; (…)
d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul
părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine
făcute potrivit legii.”
Potrivit art. 1 alin. (2) din același act normativ, “adunările publice - mitinguri,
demonstrații, manifestații, competiții sportive, procesiuni și altele asemenea -, ce urmează
să se desfășoare în piețe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza
numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege.”
În temeiul art. 3 din legea analizată, “nu trebuie declarate în prealabil adunările
publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase,
comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în
exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau
privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin

848
indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să
ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de
jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate.”
Incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat
reprezintă interiorul respectivelor clădiri.
Exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau
privat reprezintă zona cuprinsă între punctele de acces în clădire și gardul
împrejmuitor; în privința acestuia operează excepția reglementată de art. 3 din legea
analizată.
Trotuarele, partea carosabilă, elemente ale unei căi de comunicații publice, în sensul
art. 6 alin. (1) pct. 14,142 pct. 23143 și pct. 33144 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația
pe drumurile publice,145 aflate în exteriorul împrejmuirii unei instituții publice, nu pot fi
considerate ca aparținând exteriorului sediului acesteia, ci reprezintă o zonă publică în care
este necesară declararea unei adunări publice, după cum impun prevederile art. 1 alin. (2)
din Legea nr. 60/1991.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

S-a apreciat că nu se impune la acest moment adoptarea unei concluzii, întrucât Colegiul
de conducere al Curții de Apel București a hotărât să sesizeze Înalta Curte de Casație și
Justiție cu recurs în interesul legii pe aspectul supus dezbaterii.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.19 din 15 octombrie 2018 (dosar nr.1811/1/2018) s-a admis recursul
în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti și s-a stabilit
că:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991
privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, republicată, cu referire la
dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din aceeaşi lege, există obligaţia de declarare
prealabilă a adunărilor publice, atunci când adunările urmează să se desfăşoare în pieţe
ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă şi trotuar) sau în alte locuri prevăzute
de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori
imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat.

142
pct. 14 - drum public - orice cale de comunicație terestră, cu excepția căilor ferate, special amenajată pentru traficul
pietonal sau rutier, deschisă circulației publice; drumurile care sunt închise circulației publice sunt semnalizate la intrare cu
inscripții vizibile
143
pct. 23 - parte carosabilă - porțiunea din platforma drumului destinată circulației vehiculelor; un drum poate cuprinde mai
multe părți carosabile complet separate una de cealaltă printr-o zonă despărțitoare sau prin diferență de nivel
144
pct. 33 - trotuar - spațiul longitudinal situat în partea laterală a drumului, separat în mod vizibil de partea carosabilă prin
diferență sau fără diferență de nivel, destinat circulației pietonilor
145
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare
849
 9. Repunerea în termenul de 48 de ore (în prezent 15 zile) a contravenientului pentru
plata a jumătate din minimul amenzii în cazul în care în procesul-verbal de
contravenţie s-a indicat în mod eronat data încheierii procesului verbal de
contravenţie sau data contravenţiei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 59)

9.1 Practica judiciară

Într-o opinie s-a apreciat că în acest caz, dacă se invocă de către contravenient şi este
dovedită vătămarea acestuia prin imposibilitatea de a achita în termenul prevăzut de O.G.
nr. 2/2001 a jumătate din minimul amenzii (datorită refuzului autorităţii de a încasa
jumătate din minimul amenzii), se impune anularea procesului-verbal de contravenţie. S-a
reţinut că instanţa nu poate repune pe contravenient în termenul de plată pentru că ar
adăuga la lege, dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 fiind de strictă interpretare.
Într-o altă opinie s-a reţinut că este incidentă o eroare materială în ceea ce priveşte
data procesului-verbal de contravenţie în cazul în care data reală a acestuia este susţinută
de alte dovezi (Exemplu: data menţionată în dovada înlocuitoare a permisului pentru dreptul
de conducere, înregistrarea pe suport CD a contravenţiei din care rezultă data contravenţiei,
recunoaşterea contravenientului din acţiune a datei când a avut loc contravenţia). S-a
apreciat că în cazul de faţă ar interveni cel mult o nulitate relativă a procesului-verbal de
contravenţie, care ar putea fi remediată de către instanţa de judecată prin repunerea
contravenientului în termenul de plată a jumătate din minimul amenzii, fiind reţinut că nu
este dată nicio vătămare a contravenientului care are şi posibilitatea, conform O.G. nr.
2/2001, de a achita prin intermediul instrumentelor bancare jumătate din minimul amenzii
chiar dacă autoritatea legală refuză încasarea a jumătate din minimul amenzii.

9.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

9.3 Opinia formatorului INM

Va fi exprimată în considerarea următoarei stări de fapt:
- prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei s-a aplicat contravenientului
sancţiunea principală a amenzii dar agentul constatator a omis să facă menţiune în cuprinsul
acestuia despre posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării procesului-verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ,
sau a făcut o menţiune eronată (spre exemplu, trece un alt termen sau un alt moment de
începere a curgerii termenului, etc.);
- contravenientul formulează plângere împotriva procesului-verbal, în temeiul art. 31
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi invocă lipsa sau menţiunea
eronată a menţiunii amintite drept motiv de anulare a procesului-verbal146.
Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele,

146
Problema poate apărea şi în contextul executării silite a sancţiunii aplicate, dacă se formulează contestaţie la executare şi
se invocă plata a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, cu depăşirea termenului de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării procesului-verbal datorită omisiunii sau menţiunii eronate din cuprinsul acestuia.
850
posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-
verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ.
În acelaşi sens, art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede că cel care a săvârşit
contravenţia poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, agentul
constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal.
Aşadar, data săvârşirii contravenţiei sau data întocmirii procesului-verbal de constatare
a contravenţiei, invocate de Tribunalul Suceava drept sursă a problemei, sunt lipsite de
relevanţă deoarece termenul de 15 zile curge de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal. Lipsa datei săvârşirii contravenţiei constituie motiv de nulitate absolută a
procesului-verbal, conform art. 17 din O.G. nr. 2/2001, iar data eronată poate reprezenta,
credem noi, un motiv de nulitate relativă, dar această problematică este distinctă.
Încălcarea dispoziţiilor de mai sus prin omisiunea menţiunii sau printr-o menţiune
eronată se sancţionează cu nulitatea relativă a procesului-verbal deoarece nu este prevăzută
drept motiv de nulitate absolută de dispoziţiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001 (pentru
aprecierea că în materie contravenţională, spre diferenţă de dreptul administrativ comun,
diferenţa dintre nulităţi absolute şi relative este relevantă şi că sediul materiei pentru
nulităţile absolute este art. 17 din OG nr. 2/2001, a se vedea practica judiciară constantă a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în recursurile în interesul legii pronunţate în această
materie, spre exemplu, Deciziile RIL nr. 6/2015 şi 13/2018).
În astfel de situaţii, procesul-verbal ar urma să fie anulat doar dacă s-ar produce
contravenientului o vătămare care nu ar putea fi înlăturată altfel, ceea ce apreciem că nu
este cazul, deoarece vătămarea poate fi înlăturată dacă plata este făcută în termenul legal
de 15 zile calculat din momentul în care contravenientul a luat la cunoştinţă de această
posibilitate.
Într-adevăr, dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 trebuie
interpretate în sensul că termenul în discuţie curge din momentul înmânării sau comunicării
procesului-verbal doar în situaţia în care agentul constatator a făcut menţiunile corecte în
cuprinsul procesului-verbal deoarece este de puterea evidenţei că aceste menţiuni au rolul
înştiinţării contravenientului de posibilitatea oferită de lege. Acesta este scopul lor iar în
cazul în care menţiunile sunt omise sau eronate acest scop poate fi atins prin calcularea
termenului din momentul arătat.
Acest moment este dat, cel târziu, de data când contravenientul invocă această apărare
(respectiv omisiunea sau eroarea din cuprinsul procesului-verbal). Această variantă de calcul
înlătură vătămarea.
Spre exemplu, omisiunea sau eroarea pot fi invocate prin plângere sau ulterior, în cursul
judecăţii. În primul caz, dacă nu sunt alte motive întemeiate de nulitate, instanţa respinge
plângerea şi, dacă este cazul, poate constata că sancţiunea a fost executată prin plata a
jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ (pentru a preîntâmpina
executarea silită pentru întregul amenzii aplicate). În cel de-al doilea, instanţa va acorda
posibilitatea de plată într-un termen de 15 zile urmată, dacă este cazul, de o constatare
identică cu cea anterior amintită. Astfel de soluţii înlătură vătămarea şi nu reprezintă
adăugare la lege (cum ar putea crede susţinătorii primei opinii din cadrul Tribunalului
Suceava), ci consecinţa interpretării legii în acord cu voinţa legiuitorului. Pare îndoielnic că
această voinţă presupune că, de vreme ce nu mai poate plăti jumătate din minimul amenzii
prevăzute de actul normativ datorită unei omisiuni sau erori care nu sunt sancţionate cu
nulitatea absolută, contravenientul nu ar mai trebui să suporte nicio altă sancţiune (nici
chiar cele complementare), situaţie la care s-ar ajunge dacă ar fi anulat procesul-verbal
851
exclusiv pentru acest considerent. În cazul nulităţilor relative, anularea procesului-verbal
reprezintă ultima ratio, şi trebuie aplicată doar dacă vătămarea nu poate fi înlăturată altfel.

Aşa fiind, propunem următorul răspuns:

În situaţia în care în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie este omisă menţiunea
privind posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, sau
menţiunea este eronată, sancţiunea este nulitatea relativă a procesului-verbal.
În cursul soluţionării plângerii contravenţionale, vătămarea produsă contravenientului se
înlătură prin calculul termenului de 15 zile din data când contravenientul a luat cunoştinţă
de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat această apărare147.

9.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În ipoteza expusă sancțiunea este nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenție
iar vătămarea produsă contravenientului poate fi înlăturată prin repunerea acestuia în
termen. Nu a fost agreată soluția conform căreia vătămarea produsă contravenientului se
înlătură prin calculul termenului de 15 zile din data când contravenientul a luat cunoştinţă
de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat această apărare,
apreciindu-se că un astfel de moment este imprecis și neclar.

9.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

➢ Omisiunea menționării termenului de plată a amenzii în procesul-verbal atrage
nulitatea relativă a procesului-verbal, care poate fi invocată de contravenient pe calea
plângerii contravenționale.
➢ Vătămarea determinată de omisiunea menționării termenului de plată a amenzii
poate fi înlăturată prin repunerea contravenientului în termenul de plată a amenzii,
repunere în termen care are, în această ipoteză, un caracter sui generis.
➢ Procesul-verbal care conține o mențiune greșită cu privire la data întocmirii, care nu
a fost atacat sau, după caz, împotriva căruia a fost formulată plângere contravențională
care a fost respinsă, este titlu executoriu, astfel cum a fost încheiat. În acest caz, motivul
de nelegalitate invocat în plângerea contravențională este data greșită a întocmirii iar
vătămarea adusă contravenientului constând în imposibilitatea de a plăti determinată de
indicarea greșită a datei poate fi înlăturată prin acordarea unui termen pentru efectuarea
plății.
➢ Nu suntem în prezența unei cauze de nulitate relativă, ci a unei erori, care poate fi
invocată de contravenient pe calea contestației la executare în ceea ce privește diferența
de amendă neachitată. Referitor la acest punct de vedere s-a precizat însă că invocarea
erorii ca apărare de fond și administrarea de probe în vederea dovedirii mențiunii greșite a
datei întocmirii procesului-verbal în procedura contestației la executare este admisbilă
doar în absența unei alte căi de atac împotriva procesului-verbal de contravenție.

Participanții au agreat, cu majoritate, că în ipoteza supusă analizei, în absența altor

motive de nulitate, instanța va admite, sau după caz, va admite în parte (dacă s-a solicitat
anularea procesului-verbal) plângerea contravențională, dar nu va anula procesul-verbal de
contravenție, ci va repune contravenientul în termenul de 15 zile de plată a jumătate din
147
Considerăm că acelaşi raţionament se va aplica şi în cazul contestaţiei la executare, termenul de 15 zile urmând să fie
calculat de la data când contravenientul a luat cunoştinţă de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat
această apărare în cadrul contestaţiei la executare.
852
minimul amenzii (9 voturi), termen care începe să curgă de la data râmânerii definitive a
hotărârii (8 voturi).
A fost reținută și o opinie în sensul că, în ipoteza admiterii în parte a plângerii
contravenționale, instanța va anula procesul-verbal de contravenție parțial, în ceea ce
privește data întocmirii.

10. Nelegalitatea procesului verbal de contravenţie în cazul în care amenda stabilită

de către agentul constatator este în cuantum mai mic decât cel prevăzut de legea
contravenţională sancţionatorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 62)

10.1 Practica judiciară

Într-o opinie s-a apreciat că se impune anularea procesului-verbal de contravenţie
pentru nelegalitatea sancţiunii contravenţionale aplicate, sancţiunea trebuind a fi aplicată
conform legii.
Într-o altă opinie s-a apreciat că în cazul de faţă ar interveni cel mult o nulitate relativă
a procesului-verbal de contravenţie, condiţionată de dovedirea unei vătămări din partea
contravenientului căruia i s-a aplicat o sancţiune în cuantum mai mic decât prevede legea,
vătămare care însă nu este dată în cauză având în vedere faptul că petentul contravenient
nu poate fi vătămat prin aplicarea unei sancţiuni mai mici decât cea prevăzută de lege. S-a
reţinut că nu pot fi avute în vedere alte nulităţi relative şi absolute în privinţa procesului-
verbal de contravenţie decât cele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin RIL
13/2018 şi 22/2007.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

În conformitate cu practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materie
contravenţională (spre exemplu, Deciziile RIL nr. XXII/2007, 6/2015 sau 13/2018), sediul
materiei pentru problematica nulităţii absolute în materie contravenţională este dat de
dispoziţiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001.
Astfel, atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenţie lipsa menţiunilor
privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele
contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator.
În practica judiciară, acestor motive de nulitate absolută li s-a adăugat încălcarea
normelor de competenţă la întocmirea procesului-verbal. Într-adevăr, acceptând că procesul
verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii este act administrativ tipic,
deoarece întruneşte toate elementele acestuia aşa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit.
c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi ţinând cont că normele de
competenţă sunt de ordine publică în această materie, rezultă cu necesitate că încălcarea
normelor de competenţă referitoare la constatarea contravenţiei şi/sau aplicarea sancţiunii
se sancţionează cu nulitatea absolută a procesului-verbal (cu menţiunea că distincţia nulitate

853
absolută – nulitate relativă este relevantă în dreptul contravenţional, nu şi în restul dreptului
administrativ).
Încălcarea altor dispoziţii legale atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de
contravenţie.
Observaţie: în cuprinsul paragrafului 37 din decizia nr. 13/2018 considerăm că s-a
strecurat o inadvertenţă, în măsura în care s-a afirmat că din statuările anterioare ale
instanţei supreme rezultă că, în mod constant, s-a reţinut că, în ceea ce priveşte procesele-
verbale de contravenţie, motivele de nulitate relativă sunt reglementate de dispoziţiile art.
16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi motivele de nulitate absolută sunt reglementate
de dispoziţiile art. 17 din acelaşi act normativ. Aşa cum s-a observat în doctrină (a se vedea
M. Ursuţa, Dreptul contravenţional şi procedura judiciară în dreptul public, Editura
Hamangiu, 2018, nota 4 de la pag. 29-30), şi cum de altfel arată şi Înalta Curte într-o altă
decizie pronunţată în interesul legii (Decizia nr. 8/2018, paragraful 80), [c]azurile în care
poate fi invocată nulitatea relativă sunt, teoretic, foarte numeroase, fiind reprezentate de
toate încălcările unor dispoziţii legale, altele decât cele pentru care poate fi invocată
nulitatea absolută (cf. M. Ursuţa, idem).
Aşa fiind, considerăm că aplicarea unei sancţiuni sub limita legală atrage nulitatea
relativă a procesului-verbal de contravenţie şi ar conduce la nulitatea acestuia doar în
măsura în care ar produce o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel, ceea ce nu este
cazul; aşa numita „vătămare”, profită de fapt contravenientului.

De aceea, propunem următoarea soluţie:

Aplicarea unei sancţiuni sub limita legală nu constituie motiv de anulare a procesului-
verbal de contravenţie.

10.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

10.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorului INM.

11. Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie

Judeţean, după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate
împotriva procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă
să predea permisul de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa
contravenientului şi faptul că i se majorează suspendarea dreptului de conducere;
competenţa de soluţionare a cererii de suspendare a efectelor unui astfel de act
emis de conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 63)

11.1 Practica judiciară

Într-o opinie s-a apreciat că în acest mod reclamantul a învestit instanţa de judecată cu
o cerere care are ca obiect, în esenţă, executarea unei sancţiuni contravenţionale
complementare, aplicată în temeiul O.U.G. nr. 195/2002, situaţie în care devin incidente
854
dispoziţiile art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, referitoare la instanţa competentă să
controleze aplicarea şi executarea sancţiunilor contravenţionale principale şi
complementare, anume judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia,
în cauza de faţă Judecătoria (…).
S-a apreciat că actul invocat de către reclamant nu dă naştere, nu modifică şi nici nu
stinge un raport juridic care să constea în suspendarea, printr-un al doilea act administrativ,
altul decât procesul-verbal de contravenţie, exercitării dreptului de a conduce un autoturism
pe drumurile publice.
Adresa emisă de pârâtul conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean este o simplă
operaţiune administrativă ulterioară, o simplă comunicare a unei situaţii de fapt şi de drept
deja cunoscută de reclamant, respectiv un act privitor la modul de executare a unei sancţiuni
contravenţionale complementare anterior aplicate şi majorate pentru nerespectarea unei
dispoziţii legale privind executarea.
Se apreciază că nu are relevanţă, în acest context, faptul că reclamantul a înţeles să
indice generic dispoziţiile Legii nr. 554/2004 ca temei de drept al cererii sale, câtă vreme
parcursul procesual al plângerilor având ca obiect sancţiuni contravenţionale principale sau
complementare pentru încălcarea regulilor privind circulaţia pe drumurile publice este clar
conturat de dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002 şi O.G. nr. 2/2001, la care primul act normativ
face trimitere, iar judecătorul este ţinut să soluţioneze litigiul conform regulilor de drept
aplicabile.
Tribunalul reţine şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din regulatorul de
competenţă pronunţat prin decizia 402/03.02.2015 în dosar 9342/95/2013, 315/86/2016.
Într-o altă opinie s-a apreciat că în cazul de faţă natura actului este una administrativă,
competenţa de soluţionare aparţinând instanţei de contencios administrativ conform Legii
554/2004.

11.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

11.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, reprezintă
sancţiune complementară iar potrivit art. 97 alin. (1) lit. a), reţinerea permisului de
conducere reprezintă o măsură tehnico-administrativă.
Măsura tehnico-administrativă a reţinerii permisului de conducere are natura juridică a
punerii în executare a sancţiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a
conduce (cf. paragrafului 62 din Decizia RIL nr. 8/2018).
Potrivit art. 103 alin. (1) din aceiaşi ordonanţă de urgenţă, [s]uspendarea exercitării
dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau forestiere se dispune: a)
pentru o perioadă de 30 de zile, dacă titularul permisului de conducere a săvârşit
contravenţii care cumulează 15 puncte de penalizare; b) (…); c) (…).
Într-o astfel de situaţie, contravenientul este obligat să se prezinte la unitatea de poliţie
pe raza căreia domiciliază sau îşi are reşedinţa în sensul art. 231 alin. (2) ori, după caz,
locuieşte, în situaţia persoanelor aflate la studii în România, în termen de 5 zile de la
primirea înştiinţării scrise, pentru a preda permisul de conducere [art. 103 alin. (6) din
O.U.G. nr. 195/2006].
În sfârşit, potrivit art. 103 alin. (7) din acelaşi act normativ, [n]eprezentarea
contravenientului în termenul prevăzut la alin. (6), în mod nejustificat, atrage majorarea
855
cu 30 de zile a duratei de suspendare a exercitării dreptului de a conduce, prevăzută la alin.
(1) lit. a) şi b).
Fiind o sancţiune complementară, devin incidente dispoziţiile art. 32 alin. (2) din O.G.
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cum bine s-a observat în cadrul primei
opinii exprimate în cadrul Tribunalului Suceava, iar competenţa materială şi teritorială de
soluţionare a litigiilor legate de această sancţiune (existenţă, întindere, executare) aparţine
judecătoriei care are competenţa să judece plângerea îndreptată împotriva procesului-
verbal a cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare (dacă sunt mai multe,
va fi avut în vedere ultimul, deoarece acesta a atras aplicarea sancţiunii).
Actul juridic prin care este luată această măsură reprezintă, într-adevăr, act
administrativ tipic [are toate trăsăturile reglementate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004], aşa cum pare să afirme cea de-a doua opinie din
cadrul Tribunalului Suceava, dar este esenţial că este emis în materie contravenţională, care
este reglementată prin norme juridice derogatorii de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Considerând că natura juridică a actului reprezintă doar contextul adevăratei probleme

(instanţa competentă să judece acţiunea îndreptată împotriva acestuia), propunem
următoarea soluţie:
Instanţa competentă să judece în fond acţiunea îndreptată împotriva actului prin care
se aplică persoanei care a săvârşit contravenţia, sancţiunea complementară a suspendării
exercitării dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau forestiere, este
judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal a
cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare.

11.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

11.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Dezbaterile au purtat asupra naturii juridice a suspendării dreptului de a conduce
autovehicule, respectiv dacă aceasta reprezintă, în toate situațiile, o sancțiune
contravențională complementară sau, în funcție de circumstanțele în care este dispusă,
poate constitui o măsură administrativă distinctă, cu consecința calificării actului prin care
este dispusă ca act administrativ de sine stătător, supus cenzurii instanței de contencios
administrativ.
Au fost luate în discuție aspectele ce pot fi avute în vedere în aprecierea existenței unei
legături de conexitate între măsura suspendării dreptului de a conduce un autovehicul și
contravenția săvârșită de conducătorul auto, cu consecința reținerii caracterului de
sancțiune complementară de natură contravențională a măsurii de suspendare a dreptului
de a conduce și aplicării, în consecință, a dispozițiilor art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
Astfel, în ipoteza care face obiectul sesizării, respectiv reținerea permisului de
conducere ca urmare a cumulului de puncte – art. 103 alin. (1) lit. a) și prelungirea
suspendării dreptului de a conduce un autovehicul în temeiul art. 103 alin. (7) din nr. O.U.G.
nr. 195/2002 - un argument în favoarea reținerii unei atare legături este dat de chiar
dispozițiile art. 103 din O.U.G. nr. 195/2002, în cuprinsul căruia legiuitorul utilizează
noțiunea de contravenient.
În susținerea legăturii de conexitate au fost reținute din dezbateri următoarele
argumente:

856
 - în absența contravenției nu ar fi survenit situația-premisă care a stat la baza dispunerii
măsurii suspendării dreptului de a conduce un autovehicul (pasivitatea conducătorului auto,
conduita ulterioară a administrației);
-măsura tehnico-administrativă a reţinerii permisului de conducere este legată de
sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce, fiind dispusă în
vederea punerii în executare a acestei sancțiuni;
- sancțiunea suspendării dreptului de a conduce un autovehicul este calificată expres de
legiuitor ca măsură complementară;
- în anumite situații, legiuitorul prevede expres dispunerea sancțiunii complementare a
suspendării dreptului de a conduce independent de aplicarea unei sancțiuni principale (de
ex. ipoteza clasării și renunțării la urmărirea penală);

A fost exprimată și opinia conform căreia nu se poate reține o legătură de conexitate

între contravenție și măsura suspendării dreptului de a conduce, ori de câte ori în lanțul de
cauzalitate care a condus la aplicarea sancțiunii constând în suspendarea dreptului de a
conduce s-a interpus o faptă distinctă de fapta contravențională ințială (de ex. conduita
conducătorului auto care nu s-a prezentat în termenul prevăzut de lege pentru a preda
permisul de conducere). De asemenea, s-a menționat că actul prin care se dispune
suspendarea dreptului de conducere este analizat de unele instanțe ca act administrativ
tipic, acesta fiind emis de o altă persoană decât agentul constatator care a încheiat procesul-
verbal de contravenție.

Cu majoritate, a fost agreată soluția din opinia formatorului INM, apreciindu-se că ori
de câte ori a fost săvârșită o contravenție, constatată printr-un proces-verbal de
contravenție, suspendarea dreptului de a conduce un autovehicul are natura juridică a unei
sancțiuni complementare în strânsă legătură cu contravenția, care atrage aplicarea
dispozițiilor art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. În consecință, în ipoteza supusă analizei,
competența soluționării în fond a acțiunii aparține judecătoriei ce soluţionează plângerea
îndreptată împotriva procesului-verbal a cărui încheiere a atras, direct sau indirect,
aplicarea sancţiunii contravenționale complementare.

12. Posibilitatea instanței de judecată de a examina proporționalitatea sancțiunii

complementare, stabilită prin procesul-verbal de contravenție (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 74)

12.1 Practica judiciară

Prin procesele-verbale de constatare a contravențiilor stabilite prin Legea nr. 171/2010,
privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice și, respectiv, prin O.U.G. nr.
195/2002, privind circulaţia pe drumurile publice, agentul constatator a stabilit atât
sancțiunea amenzii contravenționale, cât și sancțiunea complementară a confiscării
autovehiculului (Legea nr. 171/2010)/suspendării permisului de conducere (O.U.G. nr.
195/2002).
Prin plângerile contravenționale formulate, petenții au învestit instanța de judecată,
printre altele, și cu analizarea legalității și temeiniciei aplicării sancțiunii complementare,
prin procesul-verbal de contravenție.
857
 Într-o primă opinie, se consideră că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri
contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de
circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a celor
principale, cât şi a celor accesorii. Pe de o parte, se are în vedere că instituirea sancțiunii
complementare ope legis, indiferent de contravenția pentru care se aplică pedeapsa
principală și fără un control din partea instanței, încalcă cerința proporționalității
restrângerii exercițiului unor drepturi cu situația care a determinat-o. Pe de altă parte, în
sprijinul acestei opinii sunt chiar texte legale, respectiv: art. 34 din O.G. nr. 2/2001, care
prevede că, „Instanţa competentă să soluţioneze plângerea (…) hotărăşte asupra sancţiunii”,
fără ca dispoziţiile legale să facă distincţie între sancţiunile principale şi cele complementare
și art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, conform căruia „Sancţiunile complementare se aplică
în funcţie de natura şi de gravitatea faptei”. De asemenea, conform art. 96 alin. (1) din
O.U.G. nr. 195/2002 „Sancţiunile contravenţionale complementare au ca scop înlăturarea
unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege şi se aplică
prin acelaşi proces-verbal prin care se aplică şi sancţiunea principală a amenzii sau
avertismentului”, scop ce infirmă, ca și textul art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, ipoteza
aplicării sancțiunii complementare, în mod automat, în situația în care legiuitorul a prevăzut
cumulativ (prin folosirea conjuncției „și”) aplicarea sancțiunii principale și a celei
complementare.
Suplimentar celor arătate, s-a susținut că, referitor la proporţionalitatea sancţiunii
confiscării, prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului sunt în sensul că
sancţiunea complementară constând în confiscarea unui bun constituie o ingerinţă în dreptul
de proprietate al petentei, ocrotit de Articolul 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie: „Orice
persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.”
Astfel, beneficiind de protecţia Articolului 1 al Protocolului 1, orice limitare adusă
dreptului de proprietate asupra acestor bunuri trebuie să fie prevăzută de lege, să
urmărească un scop legitim şi să răspundă exigenţei de proporţionalitate, aşa cum rezultă
din cauzele Sporrong şi Lönnroth c. Suediei (para. 69-74), Brumărescu c. României (para. 71-
80) şi Vasilescu c. României (para. 51-54).
Examinând aceste condiţii, se constată că dispozițiile art. 25 din Legea nr. 171/2010,
prevăd expres confiscarea mijlocului de transport, astfel încât ingerinţa este prevăzută de
lege.
De asemenea, se reține că măsurile au caracterul unor sancţiuni complementare ce
urmăresc să reprime şi să prevină activităţile ilicite şi încălcările la regimul silvic, apreciate
de către legiuitor ca fiind de o gravitate ridicată, urmărind deci un scop legitim.
În aprecierea ultimului criteriu, Curtea Europeană a stabilit că „trebuie menţinut un
echilibru just între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării
drepturilor fundamentale ale individului. Grija de a asigura un astfel de echilibru este
inerentă mecanismului convenţiei. Curtea reaminteşte, de asemenea, că echilibrul este
distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială şi exorbitantă” (hotărârea
Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, pag. 26 - 28).
Astfel, cerinţa proporţionalităţii presupune ca ingerinţa „să fie necesară într-o societate
democratică”, să răspundă „unei nevoi sociale imperioase”, iar argumentele invocate în
sprijinul ei să fie „pertinente şi suficiente” (cauza Cumpănă şi Mazăre c. României, para. 88-
90).
Făcând aplicarea acestor principii în cauză, se constată că sancţiunea pecuniară aplicată
prin procesul-verbal de constatare a contravenției are, prin cuantumul său, caracter
represiv.
858
 De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că prin procesul-verbal de contravenţie s-a
dispus atât confiscarea specială, cât și aplicarea unei amenzi.
Din aceste împrejurări se poate aprecia că, uneori, măsura confiscării depăşeşte ceea
ce este necesar pentru reprimarea încălcării produse, devenind „o sarcină specială şi
exorbitantă” (cauza Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, para. 26 – 28).
Nu în ultimul rând, deşi din redactarea textelor ce prevăd sancţiunile complementare
pare a rezulta, de cele mai multe ori, că acestea se aplică de drept, trebuie reamintit că
prin jurisprudenţa în cauzele Sabou şi Pârcălab c. României (para.48) şi Cumpănă şi Mazăre
c. României (para. 117), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a criticat modalitatea de
aplicare a unei sancţiuni în mod automat şi fără a putea fi supusă aprecierii instanţelor
judecătoreşti, statuând că o asemenea reglementare nu este compatibilă cu prevederile
Convenţiei.
Într-o a doua opinie, referitor la soluţia de înlăturare a sancţiunii complementare, s-a
considerat că legiuitorul a prevăzut expres și aplicarea unei sancţiuni complementare
(conform art. 100 alin. 3 din O.U.G. nr. 195/2002 „constituie contravenţie şi se sancţionează
cu amenda prevăzută în clasa a II-a de sancţiuni şi cu aplicarea sancţiunii contravenţionale
complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de
zile, săvârşirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai
a următoarelor fapte, la lit. b fiind prevăzută cea de neacordarea priorităţii de trecere
pietonilor angajaţi în traversarea regulamentară a drumului public prin locurile special
amenajate şi semnalizate, aflaţi pe sensul de deplasare a autovehiculului, tractorului agricol
sau forestier ori tramvaiului).
S-a apreciat, așadar, că legiuitorul a impus imperativ şi sancţiunea complementară care
operează de drept, ori de câte ori se constată întrunite elementele constitutive ale faptei
contravenţionale sancționată atât cu amenda, cât și cu sancțiunea complementară a
suspendării exercitării dreptului de a conduce, deoarece legiuitorul a stabilit în termeni
neechivoci inclusiv durata acestei sancţiuni complementare, de 30 de zile, această formulare
fiind de natură să excludă exercitarea unui drept de apreciere al judecătorului. Judecătorul
este ţinut să aplice textul de lege şi să dea eficienţă voinţei legiuitorului.
Prevederile O.G. nr. 2/2001 stabilesc într-adevăr, cu caracter de principiu, că sancţiunile
se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, existând, aşadar, o marjă de apreciere
atât pentru agentul constatator, cât şi pentru instanţă, de natură să determine o corectă
individualizare a sancţiunilor concret aplicate.
În cazuri derogatorii, legiuitorul a intervenit imperativ, iar la momentul la care a
incriminat anumite fapte contravenţionale, în aprecierea gradului de pericol social abstract,
a decis asupra sancţiunilor aplicabile.
În acest sens sunt şi dispoziţiile legale analizate în prezenta cauză, legiuitorul impunând
aplicarea sancţiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă
de 30 de zile, pe considerente ce ţin de gradul de pericol social abstract, apreciat ca atare
la momentul incriminării contravenţiei şi care nu face obiectul aprecierii instanţelor
judecătoreşti.
Sancţiunea complementară raportat la actul normativ care o instituie este justificată de
imperativul protejării interesului social şi al ordinii de drept prin adoptarea unor măsuri
specifice de preîntâmpinare şi sancţionare a faptelor care generează sau ar putea genera
consecinţe negative, cum ar fi vătămarea sănătăţii şi integrităţii pietonilor… etc.
De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că sancţiunea aplicată este precis şi concret
raportată la un anumit tip de contravenţii, nefiind aşadar o sancţiune automat aplicată
oricărui tip de contravenţii şi indiferent de valoarea socială protejată.
859
 Prin urmare, din acest punct de vedere, soluţia legislativă se justifică în condiţiile în
care ţine cont de tipul contravenţiei şi are în vedere necesitatea prevenirii faptelor care
aduc atingere unui interes general. Raportat la valoarea socială ocrotită prin incriminarea
acestui tip de contravenţii, măsura are caracter rezonabil în condiţiile în care este
esenţialmente temporară.
Prin decizia nr. 64/25 septembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. 1535/1/2017, Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul
Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 6793/190/2015 şi nr.
8529/314/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele
chestiuni de drept:
„În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) şi art. 10 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 96
alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, și ale textului
legal ce reglementează contravenția în cauză, respectiv art. 102 alin. (3) lit. e) din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2002:
(1) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate
considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a
se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal;
(2) dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea
textului legal ce sancționează contravenția;
(3) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră
aplicată prin reținerea permisului de conducere;
(4) dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a
conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță.”
Apreciind asupra inadmisibilității sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat
că practica judiciară reflectă mai multe orientări jurisprudențiale în privința chestiunilor de
drept ce fac obiectul sesizării, situație în care lămurirea acestora ar trebui să constituie
obiectul recursului în interesul legii, în condițiile art. 514 - 515 din Codul de procedură civilă.

12.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

12.3 Opinia formatorului INM

Din cuprinsul opiniilor arătate la pct. 27.1 rezultă că, formulată general, problema de
drept care a condus la divergenţa de practică judiciară este aceea dacă instanţa sesizată cu
o plângere contravenţională îndreptată împotriva unui proces-verbal de constatare a
contravenţiei în care s-a aplicat atât o sancţiune principală, cât şi o sancţiune
complementară poate menţine sancţiunea principală şi înlătura sancţiunea complementară
prevăzută de lege, sau dacă poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite
decât cele prevăzute de lege.
O.G. nr. 2/2001 nu reglementează regimul juridic al sancţiunii complementare şi de
aceea va trebui completată cu dispoziţiile Codului penal (potrivit art. 47 din ordonanţă,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz).
În materie penală, regula este aceea a aplicării obligatorii a sancţiunii complementare
(care, în acest caz, constă în interzicerea unor drepturi) atunci când aceasta este prevăzută
860
de lege [cf. art. 67 alin. (2) Cod penal, [a]plicarea pedepsei interzicerii exercitării unor
drepturi este obligatorie când legea prevede această pedeapsă pentru infracţiunea
săvârşită].
Considerăm că această regulă este obligatorie şi în materie contravenţională.
Aşadar, dacă legea prevede aplicarea unei sancţiuni contravenţionale complementare
pentru săvârşirea unei contravenţii iar instanţa sesizată cu plângerea îndreptată împotriva
procesului-verbal de constatare reţine existenţa contravenţiei, nu poate înlătura sancţiunea
complementară prevăzută de lege şi nu o poate individualiza în alte limite decât cele
prevăzute de lege.
Este adevărat că potrivit art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, instanţa este competentă
să hotărască asupra sancţiunii dar, la fel ca în cazul oricărei alte hotărâri, va trebui să se
conformeze legii.
Prezenta opinie nu se opune ca în anumite circumstanţe o sancţiune complementară
anume să fie analizată în lumina Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a practicii
judiciare a instanţei de la Strasbourg şi să fie înlăturată sau redusă, dar această situaţie nu
poate reprezenta regula.

Drept urmare, propunem următoarea soluţie:

Instanţa de judecată nu poate înlătura sancţiunea complementară atunci când aceasta
este prevăzută de lege şi, în aplicarea dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, nu poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite decât cele
prevăzute de lege.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Se propune amânarea discutarea pentru ședința următoare.

12.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat prima opinie exprimată la nivelul Curții de

Apel Târgu Mureș, în sensul că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri
contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de
circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a
celor principale, cât şi a celor accesorii, context în care poate decide inclusiv
înlăturarea sancțiunii complementare, în măsura în care aplicarea sancțiunii nu
respectă cerința de proporționalitate, în sensul jurisprudenței Curții Europene a
Drepturilor Omului.
Pentru practica CEDO relevantă privind garanțiile procesuale în materie
contravențională a fost indicată decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 8/19.03.2018
(RIL).

Notă 1:
Problema de drept a mai făcut obiectul dezbaterilor cu prilejul Întâlnirii președinților
secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților
de apel, desfășurată la Curtea de Apel Oradea, în perioada 30-31 mai 2016, ocazie cu care a
fost însușită în unanimitate opinia formatorului INM, conform căreia „Interpretarea normelor
naționale ce reglementează răspunderea contravențională într-un sens care să concorde cu
jurisprudența CEDO în materie conduce la concluzia că instanța de judecată are un drept
de apreciere în privința sancțiunii complementare, chiar dacă sancțiunea principală
861
este menținută. Așa cum CEDO a reținut în cauza Malige împotriva Franţei, 23 septembrie
1998, parag. 39-40148, din cauza caracterului preventiv, punitiv şi disuasiv al sancţiunii
aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie în
materie penală sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea procesului-verbal,
care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de
penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere” (s.n.)149.

Nota 2
În legătură cu problema de drept discutată poate fi utilă și urmărirea raționamentului
din Decizia ÎCCJ nr. 5 în (dosarul nr. 3373/1/2020) prin care s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa și s-a stabilit că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art.
101 alin. (3), art. 102 alin. (3) şi art. 109 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art.
34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea
plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin
care s-a aplicat sancţiunea complementară a suspendării temporare a exercitării
dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are
posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.

13. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie în ceea ce priveşte

aplicarea sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83
alin. 1 din vechiul Cod fiscal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 149)

13.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a apreciat că termenul de prescripţie în ceea ce priveşte aplicarea
sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83 alin. 1 din vechiul
Cod fiscal începe să curgă din momentul expirării termenului legal fără a fi îndeplinită
obligaţia depunerii declaraţiei fiscale.
Argumente:
Potrivit art. 13 al. 1 şi 2 din OG 2/2001, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale
se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei. În cazul contravenţiilor continue,
termenul prevăzut la alin. (1) curge de la data încetării săvârşirii faptei. Contravenţia este

148
citată în decizia de inadmisibilitate Marius Haiducu c. României, cererea nr. 7034/07
149
A se vedea sectiunea V. Regimul contravențiilor pct. 2 din minuta intalnirii, publicata pe pagina web a Institutului National
al Magistraturii- http://inm-lex.ro/minutele-intalnirilor-presedintilor-sectiilor-specializate-ale-inaltei-curti-de-casatie-si-
justitie-si-curtilor-de-apel-desfasurate-in-anul-2016/
862
continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Fapta de a nu depune
o anumită declaraţie nu este o faptă care durează în timp, ci se săvârşeşte chiar la momentul
în care a expirat termenul prevăzut de lege pentru depunerea declaraţiei. Altfel spus,
petentul are la dispoziţie un anumit interval de timp, stabilit în mod expres de lege, să
depună declaraţia şi ulterior împlinirii acestui termen se consumă faptul contravenţional
incriminat de lege. Nu se poate aprecia, în acest caz, că obligaţia legală durează în timp
pentru a ne afla în ipoteza contravenţiei continue prevăzută de art. 13 alin.2 din OG
nr.2/2001, aceasta deoarece obligaţia legală are un termen de îndeplinire şi încălcarea
acestui termen duce la existenţa contravenţiei. Nu se poate aprecia astfel că petentul se va
afla într-o stare contravenţională continuă, până la descoperirea faptei, deoarece acest
lucru ar duce la situaţia în care o persoană să fie sancţionată după un interval mare de timp,
chiar mai mare decât termenul de drept comun în materie fiscală (5 ani), pentru că nu a
depus o anumită declaraţie, ceea ce ar împiedica cu desăvârşire realizarea scopului
prescripţiei. Încălcarea în timp a obligaţiei presupune un element material din partea
petentului, pentru că doar astfel vorbim de o încălcare. În cazul de faţă elementul material
al contravenţiei constă într-o inacţiune (nedepunerea declaraţiei), inacţiune care duce la
săvârşirea contravenţiei în prima zi de la expirarea termenului. Petentul poate fi sancţionată
contravenţional chiar în acea zi sau ulterior împlinirii acestui termen, în limitele impuse de
art. 13 al. 1 din OG 2/2001, dar tot pentru inacţiunea săvârşită în momentul expirării
termenului. Trebuie precizat că această inacţiune (nedepunerea declaraţiei) este
circumscrisă unui element material obiectiv, săvârşit printr-o acţiune (obţinerea de
venituri). Or, termenul de depunere a declaraţiei este legat tocmai de obţinerea acestor
venituri, astfel încât contravenţia se consumă la expirarea termenului pentru depunerea
declaraţiei cu privire la venitul realizat. În plus, potrivit art. 91 al. 1 şi 2 din vechiul cod de
procedură fiscală, dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale se prescrie în termen
de 5 ani şi începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut
creanţa fiscală. În aceste condiţii, legislația fiscală raportează momentul începutului
termenului de prescripţie de la data naşterii creanţei fiscale, iar potrivit art. 23 din acelaşi
act normativ dreptul de creanţă fiscală şi obligaţia fiscală corelativă se nasc în momentul în
care, potrivit legii, se constituie baza de impunere care le generează.Se observă astfel cu
uşurinţă că în materie fiscală nu se pune problema unei prelungiri a momentului din care
începe să curgă termenul de prescripţie, deoarece chiar din acest moment organul fiscal
este în drept să procedeze la stabilirea şi executarea creanţei, fiind fără relevanţă dacă a
aflat sau nu de constituirea bazei de impunere.A admite o altă soluţie în materie
contravenţională ar duce la necorelarea momentului de început al termenului de prescripţie
şi la situaţia în care untermen de cinci ani în care se prescrie stabilirea obligaţiei fiscalear
putea să se împlinească înaintea termenului de 6 luni prevăzut de art. 13 din OG 2/2001 în
care se prescrie aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale pentru nedepunerea
declaraţiei fiscale în discuţie. Astfel, dacă organul fiscal ar afla despre constituirea bazei de
impunere după un termen mai mare de 5 ani nu ar mai fi în drept să stabilească obligaţii
fiscale, deoarece acestea sunt prescrise, dar ar putea sancţiona contravenţional pe
contribuabil, aspect care, după cum s-a arătat mai sus, ar încălca scopul prescripție
863
 Într-o altă opinie, s-a apreciat că nu avem de-a face cu o contravenție continuă.
Consumarea contravenției este momentul în care fapta concretă corespunde modelului
tip abstract din norma de incriminare (momentul întrunirii elementelor constitutive ale unei
contravenții). Epuizarea contravenției, la fel ca și în domeniul penal, este momentul plasat
în timp după consumarea contravenției când, din cauza continuării activității
contravenționale, se produc ultimele urmări ale contravenției.
Momentul consumării contravenției coincide, de regulă, cu momentul epuizării, cu
excepția contravențiilor continue, continuate, de obicei.
Raportat la cauza de față, s-a motivat că, în modalitatea în care a fost comisă,
contravenția îmbracă forma continuată, fiind săvârșită de aceeași persoană (petentul) şi
constă în două inacțiuni (nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile aferente
anilor 2012 - 2016), care reprezintă, fiecare în parte, conținutul aceleiași contravenții, în
realizarea aceleiași rezoluții contravenționale și împotriva aceluiași subiect pasiv (intimata).
Având în vedere aceste aspecte, s-a reţinut că această contravenție cunoaște un
moment al epuizării, care este finele anului 2016, de la această dată curgând termenul de 6
luni în care intimata avea posibilitatea de a-și exercita dreptul de a aplica sancțiunea
contravențională.
În consecință, este evident că dreptul intimatei de a aplica sancțiunea contravențională
este sfârșitul lunii Iunie 2017, moment ce a fost depășit de intimată.
Sub nicio formă nu se poate trage concluzia că am fi în prezența unei contravenții
continue, care se caracterizează prin aceea că executarea sa se prelungește în timp, după
momentul consumării contravenției, până la intervenția unei noi manifestări contrare de
voință (de exemplu, până când contravenientul sau altă persoană pune capăt activității
contravenționale) sau a întocmirii unui proces-verbal de contravenție.
Nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile aferente anilor nu reprezintă
un element material ce se prelungește în timp, fără întrerupere, prin natura sa (ca în cazul
infracțiunii de furt de curent electric), și nici nu este susceptibil, prin natura sa, de existența
unor întreruperi firești, ca în cazul contravenției de conducere a unui autovehicul, pe
drumurile publice, fără a deține rovinietă valabilă.
În ambele cazuri, activitatea infracțională/contravențională persistă până la momentul
condamnării, în cazul infracțiunii, sau până la momentul aplicării sancțiunii
contravenționale, în cazul contravenției.
Dacă am considera că această contravenție este continuă, intimata ar putea ajunge ca,
în mod arbitrar, să aplice în anul curent sancțiuni contravenționale, pentru același tip de
contravenție ce face obiectul prezentului dosar, săvârșite însă în urmă cu 10, 20 de ani,
eliminându-se astfel posibilitatea ca aceste contravenții să se prescrie. Astfel, contrar
voinței legiuitorului, acest tip de contravenție ar deveni imprescriptibil, raționament ce nu
poate fi luat în calcul sub nicio formă.

13.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

864
 13.3 Opinia formatorului INM
Art. 83 din vechiul Cod fiscal nu cuprinde norme contravenționale.
Rezultă din cuprinsul celei de-a doua opinii din enumerarea de la pct. 31.1 că în discuție
ar fi vorba de ”nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile”, faptă care, într-
adevăr, este sancționată contravențional, dar nu de Codul fiscal ci de Legea contabilității
nr. 82/1991, care nu are decât 46 de articole.
Așadar, problema de drept este neinteligibilă.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Tribunalul Suceava până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind problema de drept.

13.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

13.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Reprezentantul Curții de Apel Suceava arată că Tribunalul Suceava renunță la
problema de drept.
S-a luat act de renunţarea la această problemă.

14. Legalitatea constatării și sancționării de către polițistul local a contravenției

prevăzute de art. 2, pct. 31 din Legea nr.61 din 1991 ca urmare a neprezentării la
sediul poliției a proprietarului unui autovehicul care a fost parcat neregulamentar,
în urma invitației comunicate de poliția locală (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 151)

14.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a reținut că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 11/2017,
s-a admis recursul în interesul legii şi, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 39, art.
102 alin. (1) pct. 14 şi art. 105 pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002,
republicată, prin raportare la dispoziţiile art. 7 lit. h) din Legea nr. 155/2010, republicată,
s-a stabilit că doar agentul constatator din cadrul poliţiei rutiere are competenţa de a solicita
proprietarului sau deţinătorului mandatat al unui vehicul comunicarea identităţii persoanei
căreia i-a încredinţat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile publice, precum şi de a aplica
sancţiunile contravenţionale prevăzute de lege, în cazul necomunicării relaţiilor solicitate.
În speţă însă, petenta nu a fost sancţionată pentru refuzul de comunicare a datelor de
identitate a persoanei căreia i-a încredinţat autovehiculul pentru a fi condus, ci pentru
refuzul de a se a da curs invitaţiei agenţilor constatatori de a se prezenta la sediul Poliţiei
Locale, faptă ce întruneşte elementele constitutive ale contravenţiei prevăzută de art. 2
pct.31 din Legea nr.61/1991.
865
 Argumente soluţie:
Prin hotărârea pronunţată în dosarul nr. 13378/325/2017 Tribunalul Timiș a reținut că
prin procesul verbal seria AX nr. 338832 din data de 07.05.2017, petenta a fost sancţionată
cu amendă în cuantum de 200 lei pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 2 pct. 31
din Legea nr. 61/1991, reţinându-se în sarcina sa că a refuzat să dea relaţii sau să se prezinte
la sediul Direcţiei Poliţiei Locale Timişoara, la solicitarea justificată a organelor de poliţie
locală prin invitaţia nr. 4133/06.04.2017, în calitate de proprietar al autoturismului marca
Kia de culoare gri, cu nr. de înmatriculare TM 22 MFD, oprit voluntar în data de 17.11.2016,
ora 09:48 pe str. Siemens din municipiul Timişoara.
Instanţa de fond a apreciat că în cauză agentul constatator din cadrul direcţiei Poliţiei
Locale nu avea competenţa de a solicita deţinătorului sau proprietarului autovehiculului date
despre identitatea persoanei căreia i-a încredinţat autovehiculul, considerând că nu sunt
incidente dispoziţiile art. 2 pct.31 din Legea nr.61/1991, ci cele ale art. 105 pct.10 din
O.U.G. nr.195/2002 şi că doar un agent din cadrul Poliţiei Rutiere putea constata şi sancţiona
fapta.
Tribunalul reţine că potrivit art. 2 pct. 31 din legea 61/1991: „Constituie contravenţie
săvârşirea oricăreia dintre următoarele fapte, dacă nu sunt comise în astfel de condiţii încât,
potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni: refuzul unei persoane de a da relaţii
pentru stabilirea identităţii sale, de a se legitima cu actul de identitate sau de a se prezenta
la sediul poliţiei, la cererea ori la invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau de
menţinere a ordinii publice, aflate în exercitarea atribuţiilor de serviciu; fapta fiind
sancţionata cu amendă de la 100 lei la 500 lei.”
Pe de altă parte, prin Legea nr. 155/2010 a fost înfiinţată poliţia locală, în urma
desfiinţării poliţiei comunitare, în scopul exercitării atribuţiilor privind apărarea drepturilor
şi libertăţilor fundamentale ale persoanei, a proprietăţii private şi publice, prevenirea şi
descoperirea infracţiunilor, în următoarele domenii: a) ordinea şi liniştea publică, precum şi
paza bunurilor; b) circulaţia pe drumurile publice; c) disciplina în construcţii şi afişajul
stradal; d) protecţia mediului; e) activitatea comercială; f) evidenţa persoanelor; g) alte
domenii stabilite prin lege. De asemenea, conform art. 7 din Legea nr.155/ 2010: ”În
domeniul circulaţiei pe drumurile publice, poliţia locală are următoarele atribuţii: (...) h)
constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea,
staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, având dreptul de a dispune măsuri
de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar; (...)"
Această normă este derogatorie de la norma generală, prevăzută de Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, fiind de strictă interpretare, potrivit principiului
specialia generalibus derogant. Este, însă, evidentă intenţia legiuitorului de a da şi în
competenţa poliţiei locale atribuţia de a constata contravenţii şi de a aplica sancţiuni pentru
încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul
interzis, precum şi dreptul de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate
neregulamentar. În exercitarea acestei competenţe, potrivit art. 20 alin. (1) lit. g) din Legea
nr. 155/2010, poliţistul local are dreptul să legitimeze şi să stabilească identitatea

866
persoanelor care încalcă dispoziţiile legale ori dacă sunt indicii că acestea pregătesc sau au
comis o faptă ilegală.
Mai mult, aşa cum rezultă din cuprinsul procesului verbal de contravenţie, petenta nu
a fost sancţionată pentru refuzul de comunicare a datelor de identitate a persoanei căreia
i-a încredinţat autovehiculul pentru a fi condus, ci pentru refuzul de a se a da curs invitaţiei
agenţilor constatatori de a se prezenta la sediul Poliţiei Locale, faptă ce întruneşte
elementele constitutive ale contravenţiei prevăzută de art. 2 pct.31 din Legea nr.61/1991.
Faţă de aceste considerente, în temeiul art. 480 alin.2 C.pr.civ., tribunalul a anulat
sentinţa atacată şi va proceda la soluţionare pe fond a plângerii contravenţionale.
Opinia contrară
În dosarul 15336/325/2017 Tribunalul Timiș a reținut că în fapt, prin procesul-verbal
seria AX nr. 336392/13.03.2017, intimata – petentă a fost sancţionată cu amendă
contravenţională în cuantum de 500 lei, în temeiul art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991
raportat la art. 3 alin. 1 lit. a din acelaşi act normativ, reţinându-se în sarcina sa că, în data
de 13.03.2017, ora 19:30, a refuzat să dea relaţii sau să se prezinte la sediul Direcţiei Poliţiei
Locale Timişoara la invitaţia justificată a organelor de poliţie locală nr. 2898/12.01.2017
afişată la adresa de domiciliu în data de 13.01.2017 în calitate de proprietar al auto Ford
negru cu numărul de înmatriculare TM 12 LTZ oprit voluntar în data de 22.09.2016, 17:25, în
zona de acţiune a indicatorului „Oprirea interzisă” de pe str. Carol Telbisz.
Analizând materialul probator administrat în cauză, tribunalul constată că în mod
judicios a reţinut prima instanţă că fapta contravenţională reţinută în sarcina petentei,
astfel cum a fost descrisă de către agentul constatator în procesul-verbal, nu se circumscrie
dispoziţiilor art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991, ci este prevăzută de dispoziţiile art. 39
raportat la art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice.
Astfel, în conformitate cu art. 2 pct. 31 din legea nr. 61/1991, « Constituie contravenţie
săvârşirea oricăreia dintre următoarele fapte, dacă nu sunt comise în astfel de condiţii încât,
potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni: (…)
31) refuzul unei persoane de a da relaţii pentru stabilirea identităţii sale, de a se
legitima cu actul de identitate sau de a se prezenta la sediul poliţiei, la cererea ori la
invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau de menţinere a ordinii publice, aflate
în exercitarea atribuţiilor de serviciu;”
Potrivit art. 39 din OUG nr. 195/2002, proprietarul sau deţinătorul mandatat al unui
vehicul este obligat să comunice poliţiei rutiere, la cererea acesteia şi în termenul solicitat,
identitatea persoanei căreia i-a încredinţat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile
publice.
Conform art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002, constituie contravenţie şi se
sancţionează cu amenda prevăzută în clasa a IV-a de sancţiuni următoarele fapte săvârşite
de persoane fizice: necomunicarea de către proprietarul sau utilizatorul unui vehicul, la
solicitarea poliţiei rutiere, a identităţii persoanei căreia i-a încredinţat vehiculul spre a fi
condus.

867
 Din analiza acestor dispoziţii legale rezultă că fapta petentei, astfel cum a fost
prezentată în procesul verbal de contravenţie nu întruneşte elementele constitutive ale
contravenţiei prevăzute de art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991, ci ale contravenţiei
prevăzute de art. 39 raportat la art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002 privind
circulaţia pe drumurile publice.
Încadrarea eronată a faptei reţinute în procesul-verbal de contravenţie echivalează cu
lipsa indicării în cuprinsul procesului-verbal a actului normativ care prevede şi sancţionează
fapta contravenţională. A fost astfel încălcat principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării
contravenţiilor, cu cele două componente ale sale, respectiv legalitatea prevederii faptei ce
constituie ilicit şi legalitatea sancţiunilor.
Instanţa constată că a avut loc, prin urmare, o vătămare a drepturilor petentei,
acesteia fiindu-i aplicată o sancţiune aferentă unei alte contravenţii decât cea
corespunzătoare faptei reţinute în actul sancţionator. Vătămarea astfel creată persoanei
sancţionate nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea procesului-verbal de
contravenție.

14.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

14.3 Opinia formatorului INM

Considerăm corectă cea de-a doua opinie din cele enumerate la pct. 32.1, cu
următoarea remarcă: nu greșita încadrare a faptei justifică anularea procesului verbal de
contravenție ci faptul că, raportat la competențele poliției locale, invitația la sediul poliției
era nejustificată, astfel încât latura obiectivă a contravenției prevăzute de art. 2 pct. pct.
31 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, nu este îndeplinită.
Astfel, potrivit acestor dispoziții legale, constituie contravenție refuzul unei persoane
de a furniza date pentru stabilirea identităţii sale sau de a se prezenta la sediul poliţiei, la
cererea ori la invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau a organelor de ordine
publică, aflate în exercitarea atribuţiilor de serviciu.
Rezultă din datele problemei, că invitația la sediul poliției a fost adresată de polițistul
local proprietarului unui vehicul oprit neregulamentar (aceeași ar fi situația și dacă invitația
ar fi făcută deținătorului mandat al vehiculului). Deși procesele verbale de constatare a
contravenției nu specifică expres scopul invitației150, rezultă cu evidență că acesta constă în
identificarea autorului contravenției rutiere.
În acest punct devine incidentă Decizia RIL nr. 11/2017 prin care Înalta Curte a stabilit
că [î]n interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 39, art. 102 alin. (1) pct. 14 și art. 105
pct. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la

150
Această omisiune pune prin ea înseși în discuție legalitatea procesului verbal deoarece instanțele sunt ținute să verifice
legalitatea și teminicia acestuia, nu să-l completeze pe cale de deducției sau prin precizări sau probe suplimentare. Nu
insistăm, în condițiile în care deducția este minimă, scopul fiind evident.
868
dispozițiile art. 7 lit. h) din Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările
și completările ulterioare, doar agentul constatator din cadrul poliției rutiere are
competența de a solicita proprietarului sau deținătorului mandatat al unui vehicul
comunicarea identității persoanei căreia i-a încredințat vehiculul pentru a fi condus pe
drumurile publice, precum și de a aplica sancțiunile contravenționale prevăzute de lege, în
cazul necomunicării relațiilor solicitate.
Problema de drept dezlegată de Înalta Curte prin această decizie a apărut în
circumstanțe identice cu cele care stau la baza prezentei probleme de drept, respectiv
polițiști locali au constat săvârșirea unor contravenții rutiere și, pentru identificarea
autorilor, au solicitat proprietarilor sau deținătorilor mandatați ai vehiculului comunicarea
identității persoanei căreia i-au încredințat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile
publice; pentru că nu au primit relațiile solicitate, polițiștii locali au aplicat sancțiunile
contravenționale prevăzute de lege.
În cuprinsul dispozitivului se afirmă cu claritate că doar agentul constatator din
cadrul poliției rutiere are competența de a solicita proprietarului sau deținătorului
mandatat al unui vehicul comunicarea identității persoanei căreia i-a încredințat vehiculul
pentru a fi condus pe drumurile publice (sublinierea noastră, OCD) iar din cuprinsul
considerentelor rezultă cu claritate că polițistul local nu are această competență.
Or, dacă nu este competent să facă o astfel de solicitare, invitația la sediul poliției este
evident nejustificată deoarece este determinată tocmai de acest scop.
Este regretabil că poliștii locali își atribuie încă această competență și este surprinzător
că instanțele au încă practică judiciară neunitară asupra acestei chestiuni.
Se impune însă o observație: Decizia RIL nr. 11/2017 este consonantă cu Decizia RIL
nr. 9/2015 privind legalitatea hotărârilor adoptate de consiliile locale în vederea
reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staționate/oprite neregulamentar pe
partea carosabilă, prevăzută de OUG nr. 195/2002, în sensul că ambele s-au întemeiat pe
următorul raționament: Legea poliției locale nr. 155/2010 este lege specială în raport cu
OUG nr. 195/2002 și reglementează cu caracter de excepție competența polițiștilor locali în
domeniul rutier; or, excepțiile sunt de strictă interpretare iar dacă legiuitorul nu prevede
expres (ambele decizii folosesc chiar noțiunea de ”vid legislativ”), polițistul local nu poate
avea alte competențe decât strict cele prevăzute prin lege.
O interpretare bazată pe intenția legiuitorului ar fi putut ajunge, probabil, la altă
concluzie. După pronunțarea Deciziei RIL nr. 9/2015, legiuitorul a intervenit și a modificat
dispozițiile art. 7 lit. h din Legea nr. 155/2010, dând expres în competența polițiștilor locali
constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor pentru încălcarea normelor legale
privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis; de asemenea, a
stabilit dreptul polițiștilor locali de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate
neregulamentar.
Dacă și legiuitorul va fi la fel de coerent și consecvent ca Înalta Curte, este de așteptat
o nouă intervenție legislativă care să dea în competența poliției locale și constatarea
contravenței prevăzută de dispozițiile art. 39, art. 102 alin. (1) pct. 14 și art. 105 pct. 10
din OUG nr. 195/2002, ceea ce ar conduce la încetarea efectelor Deciziei RIL nr. 11/2017.
869
 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Procesele verbale de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de art. 2, pct.
31 din Legea nr. 61 din 1991, întocmite ca urmare a neprezentării la sediul poliției locale a
proprietarului unui vehicul care a fost oprit neregulamentar, în urma invitației făcute de
polițistul local, sunt nelegale și urmează să fie anulate.

14.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Opinia este în sensul celei exprimate de către formatorul INM, cu precizarea că soluţia
ar trebui să vizeze faptul că poliţistul local nu are competenţa de a întocmi astfel de procese
verbale.

14.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM, cu
menţiunea făcută de către doamna judecător Gabriela Bogasiu, Vicepreședinte ÎCCJ. În
concluzie, soluţia adoptată urmează a fi aceea că poliţistul local nu are competenţa de
a încheia procese verbale de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de
art. 2, pct. 31 din Legea nr. 61 din 1991, întocmite ca urmare a neprezentării la sediul
poliției locale a proprietarului unui vehicul care a fost oprit neregulamentar, în urma
invitației făcute de polițistul local.

15. Obligaţia Companiei Naţionale Poşta Română de a adopta măsurile minime de

securitate prevăzute de art. 2, alin. 2 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
156)

15.1 Practica judiciară

S-a arătat că în prezent opinia privind soluționarea problemei de drept este unanimă
dar că, în timp, în practica Tribunalului Timiș au fost întâlnite două opinii, în aceste sens
fiind indicate două hotărâri judecătorești.
Într-o primă opinie, Tribunalul Timiș a reținut că prin procesul-verbal seria PTMY nr.
019414/19.06.2018 apelanta – petentă Compania Naţională „Poşta Română” S.A. a fost
sancţionată cu amendă contravenţională în cuantum de 5000 lei pentru săvârşirea
contravenţiei prevăzute de art. 3 pct. 1 din HG nr. 301/2012, reţinându-se că la controlul
efectuat în data de 12.06.2018, la Oficiul Poştal Săcălaz, conducerea apelantei nu a
implementat măsurile de securitate prevăzute de art. 13 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012.
Astfel, conform probatoriului administrat, respectiv constatările personale ale
agentului constatator cuprinse în procesul verbal atacat, care beneficiază de o prezumţie de
veridicitate, rezultă că în urma unui control efectuat în data de 12.06.2018, la Oficiul Poştal
870
Săcălaz, s-a constatat că apelanta nu a implementat măsurile de securitate prevăzute de
art. 19 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012. În concret, s-a reţinut că, potrivit procesului verbal
de verificare a unităţilor poştale nr. 622362/12.06.2018 (f. 16-18 dosar fond), Oficiul poștal
Săcălaz nu are analiza de risc, sistem de supraveghere video, sistem de alarma si buton de
panica, uşile de acces nu sunt asigurate cu gratii metalice, seiful nu este asigurat
corespunzător, respectiv nu este prins in perete si/sau podea, angajații nu sunt asigurați
conform prevederilor legale, iar pe timpul nopții, în oficiu se depozitează sume de bani
cuprinse între 200 - 400 lei, reprezentând încasări ulterioare plecării transportului de valori.
Apelanta nu a contestat această stare de fapt, apărarea sa bazându-se pe susţinerea că
sancţionarea sa contravenţională este prematură, întrucât beneficiază de un termen legal
suspensiv, cel de 01.07.2018, acordat prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr. 301/2012, modificat
prin Hotărârea nr. 437/30.06.2017, pentru intrarea în legalitate în privinţa cerinţelor legale
de pază şi securitate.
Instanţa de control judiciar va înlătura ca nefondată susţinerea apelantei, reţinând, în
acord cu prima instanţă, că din interpretarea normelor legale incidente rezultă că aceasta
avea obligaţia de a respecta măsurile minimale de securitate prevăzute de art. 13 din Anexa
1 la H.G. nr. 301/2012.
Astfel, conform art. 3 pct. 1 din H.G. nr. 301/2012 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor
şi protecţia persoanelor, constituie contravenţie încălcarea prevederilor din normele
metodologice, după cum urmează: 1. nerespectarea măsurilor minimale de securitate
prevăzute la art. 2 alin. (2) din anexă.
Potrivit art. 2 alin. 2 din Anexă, cerinţele minimale de securitate, pe zone funcţionale
şi categorii de unităţi, sunt prevăzute în anexa nr. 1.
Anexa 1 la normele metodologice instituie cerinţele minimale de securitate, pe zone
funcţionale şi categorii de unităţi, prevăzându-se la art. 13 următoarele:
„ (1) Măsurile de securitate destinate furnizorilor de servicii poştale trebuie să fie
conforme cu prezentele cerinţe minimale de securitate.
(2) Subsistemul de detecţie a efracţiei trebuie să protejeze căile de acces în unitate şi
spaţiile cu valori şi semnalează stările de pericol în zonele de lucru cu clienţii şi în spaţiile
de depozitare a valorilor.
(4) La unităţile din localităţile urbane trebuie să se asigure preluarea imaginilor din
zona clienţilor şi a seifului prin subsistemul de televiziune cu circuit închis, precum şi
stocarea imaginilor pe o perioadă de 20 de zile. Imaginile înregistrate vor avea calitatea
necesară recunoaşterii persoanelor din spaţiul clienţilor.
(5) În situaţia în care obiectivele din această categorie nu au pază fizică permanentă,
sistemul de alarmare împotriva efracţiei se conectează la un dispecerat de monitorizare a
alarmelor şi intervenţie.
(6) Valorile monetare sau de altă natură se depozitează în seifuri, case de bani sau
dulapuri de securitate certificate, cu clasă de rezistenţă la efracţie determinată, ancorate
conform cerinţelor producătorului, după caz.”

871
 Apelanta - petentă, care nu a respectat aceste cerinţe minimale de securitate - în
sensul că oficiul poştal nu este dotat cu sistem de supraveghere video, sistem de alarma si
buton de panica, ușile de acces nu sunt asigurate cu gratii metalice, seiful nu este asigurat
corespunzător, respectiv nu este prins in perete si/sau podea – nu se poate prevala de faptul
că avea la dispoziţie termenul din 01.07.2018, acordat prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr.
301/2012, modificat prin Hotărârea nr. 437/30.06.2017.
Prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr. 301/2012 se prevede că, începând cu data de 1 ianuarie
2015, modul de funcţionare a unităţilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003,
republicată, a societăţilor specializate de pază şi protecţie şi a celor care desfăşoară
activităţi de proiectare, producere, instalare şi întreţinere a sistemelor de alarmare
împotriva efracţiei, licenţiate până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, precum
şi a dispeceratelor de monitorizare a sistemelor de alarmare, înfiinţate până la aceeaşi dată,
trebuie să fie potrivit cerinţelor stabilite în normele metodologice aprobate prin prezenta
hotărâre.
Prin articolul unic al H.G. nr. 437/2017, termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) privind
obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la art. 2
alin. (1) din Legea nr. 333/2003, republicată, înfiinţate până la data de 16 iunie 2012 a fost
prorogat până la data de 1 iulie 2018.
Din analiza acestor dispoziţii legale rezultă fără echivoc că prorogarea termenului până
la data de 01.07.2018 vizează doar obligaţia elaborării analizei de risc la securitatea fizică
de către unităţile prevăzute la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003, din care face parte şi
apelanta. Aşadar, termenul prevăzut de art.7 alin.1 din H.G. nr.301/2012, prorogat succesiv
de legiuitor, se referă la obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către
unităţile prevăzute la art.2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003 şi nu la adoptarea cerinţelor
minimale de securitate conform anexei 1 la hotărâre, cum este cazul în speţă, constând în
dotarea cu sistem de supraveghere video, sistem de alarma si buton de panica, asigurarea
ușilor de acces şi a seifului. Măsurile minime de securitate au caracter obligatoriu şi sunt
necesare în cazul tuturor furnizorilor de servicii poştale, iar implementarea lor nu este
condiţionată de elaborarea analizei de risc.
Un argument în sprijinul celor de mai sus, cum corect a învederat şi intimatul în
întâmpinarea la plângerea contravenţională, îl reprezintă şi faptul că, potrivit art. 3 din H.G.
nr. 301/2012, nerespectarea măsurilor minimale de securitate constituie o contravenţie
distinctă de cea constând în neimplementarea măsurilor stabilite prin analiza de risc sau de
încălcarea prevederilor din anexă referitoare la efectuarea analizei de risc la securitatea
fizică.
Nu se poate susţine, deci, că prorogarea obligaţiei elaborării analizei de risc la
securitatea fizică ar atrage şi prorogarea obligaţiei respectării cerinţelor minimale de
securitate. În urma constatărilor din analiza de risc elaborată de specialişti atestaţi conform
legii, unitatea trebuie să adopte măsuri de securitate specifice, însă cerinţele minimale de
securitate instituite de lege trebuie respectate în permanenţă.

Opinia contrară
872
 Prin hotărârea pronunţată în dosarul nr. 16678/325/2018 Tribunalul Timiș a reținut că
la data de 14 iunie 2018, în jurul orei 13:30, cu ocazia efectuării unui control pe linia
respectării prevederilor H.G. nr. 301/2012, la CN Poşta Română SA – Oficiul Judeţean de
Poştă Ghiroda, s-a constatat faptul că nu sunt îndeplinite măsurile minime de securitate a
unităţii, în sensul că această unitate poştală nu are asigurată paza fizică umană; la
acţionarea butonului de panică de către dirigintele ghişeului s-a constatat că acesta nu este
conectat la un dispecerat de monitorizare a alarmelor conform prevederilor art. 13 din Anexa
1 la H.G. nr.301/2012. Mai mult, la solicitarea prezentării unui contract care să ateste
conectarea sistemului de alarmare la un dispecerat de monitorizare şi intervenţie, acesta nu
a putut fi prezentat, dirigintele menţionând că acesta nu este monitorizat. Valorile monetare
sau de altă natură nu sunt depozitate într-un seif, case de bani sau dulapuri de securitate
certificate, cu clasă de rezistenţă la efracţie determinată, ancorate conform cerinţelor
producătorului.
A mai arătat că în noaptea de 13/14 iunie 2018 a avut loc un eveniment de furt, ocazie
cu care a fost sustras seiful în care erau depozitate valorile monetare.
Potrivit art. 13 alin. 1 „Măsurile de securitate destinate furnizorilor de servicii poştale
trebuie să fie conforme cu prezentele cerinţe minimale de securitate”.
Astfel a fost întocmit procesul verbal de contravenţie seria PTMY nr. 026512 din
14.06.2018 întocmit de I.P.J. Timiş prin care organul de poliţie a constatat că la Oficiul
Poştal Ghiroda din comuna Ghiroda, strada Victoria nr. 46 nu se respectă măsurile minimale
de securitate conform H.G. nr. 301/2012, nu există sistem de alarmă conectat la un
dispecerat de monitorizare, iar valorile monetare nu se păstrează în seif certificat, faptele
fiind prevăzute de art. 3 din H.G. nr. 301/2012 şi sancţionate de art. 4 din H.G. nr. 301/2012.
Prin modificările aduse de H.G. nr. 437/30 iunie 2017 se prorogă până la 1 iulie 2018
doar obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la
art. 2 alin. 1 din Legea nr. 333/2003.
Termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) din această hotărâre de guvern, privind obligaţia
elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la art. 2 alin. (1)
din Legea nr. 333/2003 (inclusiv Compania Națională Poșta Română), republicată, înfiinţate
până la data de 16 iunie 2012 a fost prorogat succesiv prin articolul unic din Hotărârea
Guvernului nr. 877/2014 , prin art. II din Hotărârea Guvernului nr. 1002/2015 şi prin art. 1
din Hotărârea nr. 437/30.06.2017 până la data de 1 iulie 2018.
Astfel, nefiind obligat să elaboreze analiza de risc până la data de 1 iulie 2018,
reclamanta nu putea fi obligat să respecte măsurile de securitate prevăzute de H.G. 301 din
2012 întrucât această din urmă obligație este subsidiară și depinde în totalitate de obligația
elaborării analizei de risc. Prin urmare reclamanta nu poate fi sancționată contravențional
pentru neîndeplinirea unei obligații afectate de un termen neîmplinit.

15.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

15.3 Opinia formatorului INM

873
 În primul rând se observă că, după cum rezultă din chiar primul alineat al pct. 33.1,
opinia cu privire la dezlegarea problemei de drept este în prezent unanimă, astfel încât
problema nu se califică pentru a fi discutată în cadrul unei întâlniri de unificare a practicii
judiciare.
În al doilea rând, chiar și dacă ar fi corectă opinia singulară exprimată în cuprinsul celei
de-a doua hotărâri judecătorești din cele enumerate la pct. 33.1, problema ar prezenta o
relevanță extrem de redusă în condițiile în care este necontestat că termenul pentru
elaborarea analizei de risc s-a împlinit cel târziu la data de 01.07.2018 și, luând în
considerare termenele de prescripție în materie contravențională, este puțin probabil ca în
anul 2020 instanțele să se mai confrunte cu problema de drept ridicată de Curtea de Apel
Timișoara.
În sfârșit, problema are un grad de dificultate redus, prima opinie fiind corect și
suficient argumentată.
Pentru aceste considerente propunem:
Se ia act că, în prezent, problema este necontroversată și de importanță redusă.

15.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

15.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

16. Aplicarea prezumției de nevinovăție corelativ cu cea de legalitate şi temeinicie

a procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor; necesitatea
folosirii mijloacelor tehnice la constatarea contravențiilor (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 160)

16.1 Practica judiciară

Decizii ale Curţii Europene a Drepturilor Omului, considerate relevante de către
referentul din cadrul Tribunalului Vrancea: cauza Anghel împotriva României (hotărârea din
04.10.2007); cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României (hotărârea din 03.04.2012);
cauza Haiducu şi alţii împotriva României (13.03.2012)
Pe rolul Tribunalului Vrancea – Secţia a II-a Civilă, de contencios administrativ şi fiscal
au fost înregistrate cauze având ca apel – plângere contravenţională împotriva proceselor-
verbale de constatare a contravenţiilor rutiere în care faptele fuseseră constatate în mod
direct şi nemijlocit, prin propriile simţuri de către agenţii constatatori. Într-o atare situaţie
se pune problema valorii probatorii a procesului-verbal de contravenţie, a constatării

874
agentului. Dacă această constatare este suficientă ori trebuie să fie confirmată prin probe
obţinute prin folosirea mijloacelor tehnice (înregistrare video).
Potrivit primei orientări, instanţele au aplicat prezumţia de nevinovăţie apreciind că
potrivit jurisprudenţei Curţii Europene pentru Drepturile Omului (cauza Anghel), în cazul
anumitor contravenţii rutiere (acordare prioritate de trecere pietoni, nerespectarea
semnificaţiei culorii roşii a semaforului rutier) se impune producerea de către agentul
constatator a unor probe tehnice în susţinerea acuzaţiei.
În cea de-a doua opinie, s-a apreciat că procesul-verbal de contravenţie întocmit pe
baza constatării directe şi nemijlocite a agentului constatator face prin el însuşi dovada
îndeplinirii în persoana contravenientului a condiţiilor răspunderii contravenţionale şi nu se
poate impune agentului constatator folosirea unor mijloace tehnice în vederea
preconstituirii de probe decât în acele cazuri în care legea prevede constatarea contravenţiei
cu mijloace tehnice (depăşirea vitezei legal admise, conducerea unui vehicul sub influenţa
băuturilor alcoolice).

16.2 Opinia referentului

Referentul consideră că trebuie avute în vedere ca premisă dispoziţiile care
reglementează modul de soluţionare a plângerii contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art.47 din OG nr.2/2001 „Dispoziţiile prezentei ordonanţe
se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz.”
Din interpretarea logică a acestor prevederi rezultă că dispoziţiile de drept substanţial
din OG nr.2/2001 se completează cu dispoziţiilor Codului penal, procesul-verbal de
contravenţie constituind din această perspectivă o acuzaţie în materie penală în acord cu
art.6 par.2 din Convenţia europeană pentru drepturile omului, în timp ce sub aspectul
normelor de drept procesual, OG nr.2/2001 se completează cu dispoziţiile legii procesuale
civile, Codul de procedură civilă.
În consecinţă, sub aspectul sarcinii probei, sunt aplicabile în procedura plângerii
contravenţionale dispoziţiile art.249 C.p.c. care prevăd că „Cel care face o susţinere în
cursul procesului trebuie să o dovedească, în afară de cazurile anume prevăzute de lege.”
Rezultă astfel că sarcina probei incumbă petentului contravenient care este ţinut să
facă dovada afirmaţiilor sale în timp ce procesul-verbal de contravenţie se bucură de o
prezumţie relativă de veridicitate, acesta făcând dovada constatărilor agentului cu privire
la faptă şi persoana vinovată până la proba contrară.
Această prezumţie este în acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a drepturilor omului
cât timp petentul are posibilitatea de a face dovada contrară situaţiei de fapt descrise în
cuprinsul procesului-verbal de contravenţie prin administrarea de probe în condiţiile legii.
Totodată, această prezumţie nu este de natură să aducă atingere prezumţiei de nevinovăţie,
garanţie a dreptului la un proces echitabil de care se bucură contravenientul potrivit art.6
par.2 din Convenţie atât timp cât i se dă posibilitatea de a administra probe pentru a
combate acuzaţia iar acest fapt nu constituie o sarcină excesivă.
Rezumând cele expuse mai sus, procesul-verbal se bucură de o prezumţie relativă de
temeinicie (veridicitate), sarcina probei incumbând contravenientului.
875
 Cu toate acestea, pentru a aplica aceste principii contravenţiilor rutiere, trebuie să se
facă distincţia între fapte constatate cu ajutorul mijloacelor tehnice certificate sau mijloace
tehnice omologate şi verificate metrologic şi celelalte fapte.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art.109 alin.1 şi 2 din OUG nr.195/2002 „(1) Constatarea
contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor se fac direct de către poliţistul rutier, iar în punctele
de trecere a frontierei de stat a României, de către poliţiştii de frontieră.
(2) Constatarea contravenţiilor se poate face şi cu ajutorul unor mijloace tehnice
certificate sau mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic, consemnându-se aceasta
în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.”
Pe de altă parte, dispoziţiile art.6 din acelaşi act normativ prevăd că „În sensul
prezentei ordonanţe de urgenţă, expresiile şi termenii de mai jos au următorul înţeles: 19.
mijloc tehnic certificat - dispozitivul care dovedeşte consumul de substanţe psihoactive ori
prezenţa în aerul expirat a alcoolului sau prin care se probează încălcări ale unor reguli de
circulaţie; 20. mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic - dispozitivul care stabileşte
concentraţia de alcool în aerul expirat ori destinat măsurării vitezei;”
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii rezultă că faptele reglementate de
dispoziţiile OUG nr.195/2002 se constată de regulă în mod direct şi nemijlocit, prin propriile
simţuri de către agentul constatator, putând fi constatate, în cazul în care legea prevede,
cu ajutorul unor mijloace tehnice certificate sau mijloace tehnice omologate şi verificate
metrologic.
Aşadar, art.109 şi art.6 pct.19 şi 20 nu reglementează posibilitatea agenţilor de a folosi
mijloace tehnice cu ocazia constatării contravenţiilor, nu au în vedere preconstituirea
probelor ci chiar legalitatea constatării, fiind vorba despre fapte care nu sunt susceptibile a
fi constatate prin propriile simţuri de către agenţii constatatori. Astfel, aceste prevederi se
referă la contravenţiile constând în depăşirea vitezei maxim admise şi a conducerii sub
influenţa băuturilor alcoolice, în cazul cărora însăşi constatarea existenţei faptei este
condiţionată de folosirea acestor mijloace tehnice, fiind inclusă în conţinutul constitutiv al
contravenţiei. În cazul acestor fapte, se impune ca organul constatator să prezinte atât
dovezi privind existenţa contravenţiei (înregistrare video, planşe foto sau dovada folosirii
mijlocului tehnice buletin rezultat) cât şi dovada legalităţii mijlocului tehnic folosit la
constatare (buletin verificare metrologică, de certificare etc.).
Spre deosebire de aceste situaţii, în cazul celorlalte contravenţii, este necesară şi
suficientă constatarea agentului constatator, fără a se putea impune acestuia obligaţia de
a preconstitui dovezi. Faptul că agentul a folosit un mijloc tehnic pentru a surprinde
săvârşirea faptei nu conduce la schimbarea naturii juridice a contravenţiei, aceasta nefiind
faptă constatată cu mijloace tehnice certificate ori omologate şi verificate metrologic.
În aceste cazuri, nu se impune dovedirea caracterului certificat ori verificat metrologic
a mijlocului tehnice folosit la constatare iar sarcina probei incumbă tot contravenientului
care se poate folosi de dovezile preconstituite de partea adversă pentru a-şi proba
susţinerile.
Aplicarea acestor principii este însă în cele din urmă condiţionată de obligaţia instituită
în sarcina în lumina Convenţiei statelor contractante, în materie penală, de a nu depăşi un
876
anumit prag, ţinând cont de gravitatea faptelor şi cu respectarea dreptul la apărare, care
nu se poate transforma într-un drept teoretic şi iluzoriu, apreciere pe care instanţele trebuie
să o facă în funcţie de circumstanţele fiecărei speţe în parte.
Problema a fost dezbătută în cadrul întâlnirilor de practica neunitară din cadrul secţiei
secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Vrancea dar nu s-a ajuns la un
consens cu privire la această problemă juridică.

16.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară
al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, sunt relevante pentru dezbatere ,,problemele de drept care au condus la
pronunțarea unor soluții diferite sau probleme de drept de mare noutate, care ar putea
genera practică neunitară”.
Observând în concret premisele problemei expuse de Tribunalul Vrancea, constatăm că
nu este supusă dezbaterii o chestiune punctuală de interpretare sau aplicare a unei norme
juridice, ci un complex de aspecte sintetizate în întrebarea referitoare la puterea probantă
a unui proces-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii în contextul
afirmării prezumției de nevinovăție și al expunerii unor situații de fapt din domeniul
circulației rutiere.
Ab initio, arătăm că prin art.23 alin.1 din Constituția României revizuită se prevede că
,,Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este
considerată nevinovată.”. Așadar, potrivit reglementării constituționale prezumția de
nevinovăție este asociată materiei penale, premisa legală de stingere a acesteia fiind
hotărârea judecătorească definitivă de condamnare a unei persoane.
Aplicarea principiului prezumției de nevinovăție este făcută de art.4 din Legea
nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, text potrivit căruia ,,(1) Orice persoană este
considerată nevinovată până la stabilirea vinovăției sale printr-o hotărâre penală definitivă.
(2) După administrarea întregului probatoriu, orice îndoială în formarea convingerii
organelor judiciare se interpretează în favoarea suspectului sau inculpatului.”.
În materie contravențională nu este afirmat de dreptul comun un principiu al
prezumției de nevinovăție, OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor dispunând
la art.47 că ,,Dispozițiile prezentei ordonanțe se completează cu dispozițiile Codului
penal și ale Codului de procedură civilă, după caz.”.
Așadar, interpretând logic și sistematic această dispoziție legală deducem că normele
juridice de drept substanțial din reglementarea specială se vor completa cu cele din Codul
penal, iar normele juridice de drept procesual din reglementarea specială se vor completa
cu cele din Codul de procedură civilă.
Altfel spus, Codul de procedură penală și, implicit, principiul instituit de art.4 din
conținutul său, nu este aplicabil în materie contravențională.
Cu toate acestea, Curtea Constituțională a României a arătat în decizia nr.183/2003 că
,,Utilizarea de către legiuitor a noțiunii de contravenient în dreptul administrativ sau de
infractor în dreptul penal nu are semnificația unei înfrângeri a prezumției de nevinovăție
877
consacrate de art. 23 alin. (8) din Constituție. Această dispoziţie constituțională este
aplicabilă atât în domeniul penal, cat şi în cel contravențional, nicio persoană care a
săvârșit o infracțiune (infractor) sau o contravenție (contravenient) neputând fi
exclusă de la beneficiul acestei garanții procesuale până când o hotărâre
judecătorească de condamnare a rămas definitivă.”. [s.n.]
În acest context, reținem că art.20 alin.2 din Constituția României revizuită prevede
că ,,Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate
reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne
conțin dispoziții mai favorabile.”.
În acest sens, art.6 paragraful 2 din Convenția (europeană) pentru apărarea Drepturilor
Omului și a Libertăților fundamentale prevede că ,,Orice persoană acuzată de o infracţiune
este prezumată nevinovată până ce vinovăţia sa va fi legal stabilită.”.
În legătură cu reglementarea respectivă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
dezvoltat o jurisprudență bogată cu privire la domeniul de aplicare al garanției respective
privind dreptul la un proces echitabil, amintind cu titlu exemplificativ următoarele
considerente ale instanței din Strasbourg: «Potrivit jurisprudenței constante a Curții,
existenţa unei „acuzații în materie penală” trebuie evaluată pe baza a trei criterii,
desemnate în mod curent sub numele de „criterii Engel” (Engel și alții împotriva Țărilor de
Jos, 8 iunie 1976, seria A nr. 22), constând în încadrarea juridică a infracțiunii în dreptul
intern, respectiv în natura însăși a infracțiunii și în gradul de severitate a sancțiunii
aplicate persoanei în cauză. Criteriile al doilea şi al treilea sunt alternative şi nu
neapărat cumulative. Pentru ca art. 6 să fie aplicabil este suficient ca infracţiunea în
cauză să aibă caracter penal, prin natura sa, sau să fi expus pe persoana în cauză la o
acțiune care, prin însăşi natura și gravitatea sa, face parte în general din materia
penală [Ezeh și Connors împotriva Regatului Unit (MC) nr. 39665/98 și 40086/98, pct. 86,
CEDO 2003X]. Un obiectiv relativ mai mic nu poate elibera o infracţiune de caracterul ei
penal intrinsec (Öztürk împotriva Germaniei, 21 februarie 1984, pct. 54, seria A nr. 73, și
Lutz împotriva Germaniei, 25 august 1987, pct. 55, seria A nr. 123). Acest lucru nu
împiedică adoptarea unei abordări cumulative dacă analiza separată a fiecărui criteriu
nu permite să se ajungă la o concluzie clară cu privire la existenţa unei acuzaţii în
materie penală [Jussila împotriva Finlandei (MC), nr. 73053/01, pct. 30 şi 31,
CEDO 2006XIII].» (CEDO, cauza Chaw Chaw Impex SRL împotriva României, decizie din 6
octombrie 2016, §28). [s.n.]
Așadar, simplul fapt că o contravenție nu constituie infracțiune în sensul reglementării
interne nu este determinat, întrucât noțiunea de acuzație în materie penală, inclusiv aceea
de infracțiune, prezintă un înțeles propriu în sistemul CEDO, constituind noțiuni autonome a
căror înțelegere se face potrivit dispozițiilor convenționale așa cum sunt interpretate în
jurisprudența instanței europene.
Cu titlu exemplificativ, reamintim considerentele CEDO potrivit căror «chestiunea
aplicabilităţii art. 6 în cadrul procedurii în litigiu, Curtea constată în primul rând că
informaţiile oferite de dreptul intern, care nu dă o nuanţă „penală” contravenţiei
878
pentru tulburarea ordinii publice care i-a adus o amendă reclamantei, nu au decât o
valoare relativă şi nu sunt aşadar decisive [a se vedea, printre altele, Öztürk împotriva
Germaniei, hotărârea din 21 februarie 1984, seria A nr. 73, p. 19, pct. 52; Ezeh şi Connors
împotriva Regatului Unit (MC), nr. 39665/98 şi 40086/98, pct. 120, CEDO 2003-X]. (…) În
acest sens, norma se adresează tuturor cetăţenilor, nu unui grup determinat cu statut
special (a se vedea hotărârea Öztürk, citată anterior, pct. 53). De asemenea, amenda
aplicată reclamantei nu avea ca obiect reparaţia materială a unui prejudiciu, ci în
esenţă să împiedice repetarea unor acţiuni similare (a se vedea, mutatis mutandis,
Bendenoun împotriva Franţei, 24 februarie 1994, pct. 47, seria A nr. 284 şi Ziliberberg
împotriva Moldovei, nr. 61821/00, pct. 33, 1 februarie 2005). Aceasta avea aşadar
caracterul punitiv prin care se deosebesc, de regulă, sancţiunile penale (hotărârea
Öztürk, citată anterior, pct. 53; hotărârea A.P., M.P. şi T.P. împotriva Elveţiei din 29 august
1997, Culegere 1997-V, p. 1488, pct. 41; Ziliberberg, citată anterior, pct. 34).» și că «aşa
cum observă Guvernul în mod întemeiat, reclamanta nu mai risca o pedeapsă cu
închisoarea la vremea producerii faptelor. Acest fapt nu este totuşi decisiv, în sine, în
sensul aplicabilităţii sub aspect penal a art. 6 din Convenţie (…) Curtea consideră că
natura generală a dispoziţiei legale încălcate în speţă de către reclamantă, precum şi
obiectivul disuasiv şi punitiv al sancţiunii aplicate sunt suficiente pentru a demonstra
că infracţiunea în litigiu avea caracter penal în sensul art. 6 din Convenţie, care este
aşadar aplicabil.». (CEDO, cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României, hotărâre din 3
aprilie 2012, §§25 - 26).151 [s.n.]
Fără a ne propune o expunere amplă a principiilor reieșite din jurisprudența Curții
Europene a Drepturilor Europene, conchidem însă că, odată îndeplinite în cazul contravenției
sancționate prin procesul-verbal litigios criteriile stabilite de instanța din Strasbourg pentru
a reține incidența unei acuzații în materie penală, devine aplicabilă inclusiv garanția
prezumției de nevinovăție prevăzută de art.6 paragraful 2 din Convenție. În egală măsură,
atunci când respectivele criterii nu reies a fi îndeplinite pentru o anumită contravenție,
garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil – latura penală nu sunt relevante pentru
procesul respectiv.
În continuare, pentru situația în care acea contravenție sancționată prin procesul-
verbal litigios se încadrează în noțiunea de acuzație în materie penală, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului a analizat cu diferite ocazii situația reglementării interne din România.
Cu titul exemplificativ arătăm că instanța din Strasbourg a observat că «instanţele
sesizate prin contestaţiile acestora [petenții din plângerile contravenționale, n.n.] au
aşteptat ca ei să răstoarne prezumţia de legalitate şi de temeinicie a proceselor-verbale de
contravenţie prin proba contrară faptelor consemnate de poliţistul rutier. Nu este
surprinzătoare o asemenea abordare din partea instanţelor naţionale, în măsura în care
regimul juridic naţional aplicabil contravenţiilor este completat prin dispoziţiile Codului de
procedură civilă, căruia i se aplică, în materie de probe, principiul potrivit căruia sarcina

Traducerile menționate în cadrul analizei acestui punct sunt cele neoficiale, disponibile publicului pe Internet la adresa
151

www.ier.gov.ro, site-ul Institutului European din România, corespunzător fiecărei hotărâri sau decizii amintite mai sus.
879
probei revine celui care supune o pretenţie judecăţii (Anghel împotriva României, nr.
28183/03, pct. 45 in fine, 4 octombrie 2007).»; deși reclamanţii au pretins în acest context
o atingere adusă dreptului lor la respectarea prezumţiei de nevinovăţie, totuși CEDO a arătat
că nu subscrie la această opinie. Curtea a reamintit că «în materie de circulaţie rutieră, a
precizat că art. 6 § 2 nu se opune aplicării unui mecanism care nu face altceva decât să
instaleze o prezumţie relativă de conformitate a unui proces-verbal la realitate,
prezumţie fără care ar fi practic imposibilă pedepsirea încălcărilor cu privire la
circulaţia rutieră [Stevens împotriva Belgiei, nr. 56936/00, (dec.), 9 decembrie 2004 şi,
mutatis mutandis, Bosoni împotriva Franţei, nr. 34595/97, decizia din 7 septembrie 1999 şi
Adoud împotriva Franţei, nr. 35327/97, decizia din 7 septembrie 1999].», respectiv că
«orice sistem juridic operează cu prezumţii de fapt sau de drept (…) convenţia nu se
opune în principiu acestui fapt, dar că aceasta obligă statele contractante, în materie
penală, să nu depăşească un anumit prag. În special, art. 6 § 2 impune statelor să aibă
în vedere aceste prezumţii în limite rezonabile, ţinând cont de gravitatea faptelor şi
păstrând dreptul la apărare (Salabiaku împotriva Franţei, hotărârea din 7 octombrie 1988,
seria A, nr. 141-A, pct. 28; Telfner împotriva Austriei, nr. 33501/96, pct. 16, 20 martie
2001).». (CEDO, cauza Haiducu împotriva României și alte 16 cereri, decizie din 13 martie
2012, §§12 și 13).
În acest context, respingând cererile cu care a fost învestită, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului a reținut, în raport de jurisprudența instanțelor din România, că
prezumţia de răspundere a reclamanţilor stabilită prin procesul-verbal este relativă şi proba
contrară poate fi adusă de persoanele în cauză prin intermediul oricărui element de probă
admis de legislaţia naţională, respectiv că reclamanţii să aibă posibilitatea de a contesta
legalitatea şi temeinicia proceselor-verbale în litigiu în faţa instanţelor cu jurisdicţie
deplină, care erau astfel competente să le anuleze, dacă le considerau nule sau
neîntemeiate. (CEDO, cauza Haiducu împotriva României și alte 16 cereri, decizie din 13
martie 2012, §§14 și 15).
Așadar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu exclude valoarea probantă a unui
proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, acceptând conferirea în
beneficiul unui astfel de act juridic a unei prezumții de temeinicie, dacă aceasta este
relativă și permite persoanei interesate să facă proba contrară prin intermediul oricărui
mijloc de probă admis de legislația națională în procesul de contestare a sa în fața unei
instanțe având plenitudine de jurisdicție sau competență.
Revenind la sistemul intern de drept, amintim că prin decizia Curții Constituționale a
României nr.70/2013 s-a arătat în considerente că ,,procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate, însă, atunci când este
formulată o plângere împotriva acestuia, este contestată chiar prezumţia de care se bucură.
În acest caz, instanţa de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. Cel care a
formulat plângerea nu trebuie să îşi demonstreze propria nevinovăţie, revenind instanţei
de judecată obligaţia de a administra tot probatoriul necesar stabilirii adevărului.”.

880
 Pe aceeași linie de argumentare, în decizia nr.285/2017, paragraful16, instanța de
contencios constituțională a arătat că ,,utilizarea de către legiuitor a noțiunii de
„contravenient“ nu are semnificația înfrângerii prezumției de nevinovăție consacrate
de art. 23 alin. (11) din Constituție. De asemenea, Curtea a reținut că din procedura de
soluționare a plângerii împotriva procesului-verbal de stabilire și sancționare a
contravenției nu rezultă răsturnarea sarcinii probei, ci, mai degrabă, exercitarea
dreptului la apărare. Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se
bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva
acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de
judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea
verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu
trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de
a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului.”.
În sens similar, în decizia nr.1096/2009 Curtea a reţinut că ,,instanţele de judecată nu
pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele
trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenţia
intră sub incidenţa art. 6 din Convenţie.”.
Tot Curtea Constituțională a României a arătat prin considerentele deciziei nr.726/2008
că ,,persoana împotriva căreia s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției
nu este pusă în fața unui verdict definitiv de vinovăție și de răspundere, ci doar în fața
unui act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea
căilor de atac prevăzute de lege.”.
De asemenea, instanța de contencios constituțional a susținut în decizia nr.197/2019,
paragraful 57, că ,,referitor la problema garanțiilor similare dreptului penal în materie
contravențională, Curtea constată, în acord cu instanța de la Strasbourg, că, deși le este
permis statelor să nu sancționeze unele infracțiuni sau/și să le elimine ori să dispună o
sancțiune pe cale administrativă mai degrabă decât pe cale penală, autorii
comportamentelor considerate contrare legii nu trebuie să se găsească într-o situație
defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil în materie
contravențională este diferit de cel aplicabil în materie penală”. [s.n.]
Totodată, amintim și considerentele deciziei nr.4/2017, pronunțată de Înalta Curte de
Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit cărora
,,67. Spre deosebire de procesul-verbal întocmit de agentul constatator pe baza
constatărilor personale, care se bucură de prezumţia de autenticitate şi veridicitate,
procesul-verbal întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu beneficiază de această
prezumţie, sarcina probei revenind în totalitate emitentului procesului-verbal, care are
obligaţia să pună la dispoziţia instanţei de control contravenţional înregistrările şi toate
înscrisurile întocmite în baza lor. (…) 73. Prin urmare, în cazul faptelor contravenţionale
stabilite cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate şi verificate metrologic, sarcina
probei temeiniciei procesului-verbal de contravenţie este pusă în sarcina organului din
care face parte agentul constatator, care trebuie să dovedească împrejurarea că situaţia

881
de fapt consemnată în cuprinsul acestuia corespunde adevărului. În lipsa acestor probe nu
este răsturnată prezumţia de nevinovăţie a contravenientului.”. [s.n.]
În sfârșit, art.34 alin.1 din OG nr.2/2001 prevede că ,,Instanța competentă să
soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe
cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează
orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei
procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra
măsurii confiscării.”.
Astfel, în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale a României în materie,
constatăm că instanței de judecată îi incumbă un rol activ mai accentuat în acest domeniu
în raport de celelalte procese care se judecă potrivit Codului de procedură civilă, revenind
instanței de judecată să administreze probatoriul necesar stabilirii adevărului.
Totuși, măsura în care o faptă săvârșită în realitatea concretă constituie contravenție
presupune în mod esențial și un aspect de temeinicie, implicând și stabilirea unei situații de
fapt, astfel că valoarea probantă a procesului-verbal de constatare a contravenției și aplicare
a sancțiunii va fi apreciată în ansamblul probelor administrate cu ocazia judecării plângerii
contravenționale.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Vrancea:
→ în cazul faptelor contravenţionale ce se stabilesc în mod necesar cu ajutorul
mijloacelor tehnice omologate şi verificate metrologic, procesul-verbal de constatare a
contravenției și de aplicare a sancțiunii întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu
beneficiază de prezumţia de autenticitate și veridicite, sarcina probei revenind în totalitate
emitentului procesului-verbal, care are obligaţia să pună la dispoziţia instanţei de control
contravenţional înregistrările şi toate înscrisurile întocmite în baza lor;
→ în cazul faptelor contravenţionale stabilite de agentul constatator pe baza
constatărilor personale, procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii se bucură de prezumţia de autenticitate şi veridicitate, prezumție cu caracter
relativ, împotriva căreia persoana interesată poate face proba contrară prin intermediul
oricărui mijloc de probă admisibil potrivit legii, cu ocazia contestării sale în fața unei
instanțe având plenitudine de competență, căreia îi incumbă să manifeste rol activ pentru
aflarea adevărului.

16.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

16.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

882
 17. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal
de contravenţie: cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
168)

17.1 Practica judiciară

Problema identificată constă în divergenţa de opinii şi de jurisprudenţă constând în
consecinţa juridică a greşitei încadrări juridice a faptei contravenţionale făcută prin
procesul-verbal de contravenţie, eroare de încadrare care ar reprezenta un motiv de
nelegalitate al procesului-verbal, respectiv o cauză de nulitate absolută sau o cauză de
nulitate relativă; sau care ar viza o chestiune de netemeinicie a actului sancţionator.
Se naşte aşadar următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit:
Dacă în interpretarea şi aplicarea disp. art. 34 alin. 1 cu referire la art. 16 alin. 1, art.
1 alin. 1 din OG nr. 2/2001, art. 22 C. proc. civ., instanţa de judecată poate stabili actul
normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia descrisă prin procesul-verbal
dedus judecăţii, respectiv dacă încadrarea juridică făcută de agentul sancţionator prin
procesul-verbal de contravenţie greşită atrage consecinţa anulării necondiţionate a actului
contravenţional.
Într-o primă opinie se consideră că încadrarea juridică a faptei săvârşite reprezintă o
chestiune de temeinicie a actului sancţionatoriu, cu consecinţa anulării actului
contravenţional întrucât s-a reţinut o faptă pe care autorul nu a săvârşit-o.
În cea de-a doua opinie se consideră că încadrarea juridică reprezintă un caz de
nulitate absolută prin încălcarea principiului legalităţii incriminării, cu consecinţa anulării
actului.
În cea de-a treia opinie se apreciază că greşita încadrare juridică a faptei contravenţie
reprezintă un motiv de nelegalitate al actului contravenţional sancţionat cu nulitatea
relativă, întrucât indicarea textului legal al contravenţiei vizează menţiunea de indicare a
actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia, instituită prin art.
16 alin. 1 din OG nr. 2/200. Or, inclusiv similar premisei şi raţionamentului în care ar lipsi o
asemenea menţiune, este necesară aplicarea regimului juridic specific acestei sancţiuni
relative, referitoare la titularul apărării (în speţă numai petentul), momentul până la care o
poate invoca (respectiv prin plângere), necesitatea dovedirii atât a consecinţei vătămătoare,
cât şi a imposibilitatea înlăturării vătămării altfel decât prin anularea procesului-verbal de
contravenţie.
În cea de-a patra opinie se susţine că deşi greşita încadrare juridică a faptei
contravenţie constituie un motiv de netemeinicie a actului contravenţional, consecinţa
neconcordanţei cu textul legal menţionat în act trebuie stabilită din perspectiva regimului
nulităţii, întrucât sancţiunea anulării actului nu este decât consecinţa reţinerii unui caz de
nulitate, fiind încălcată o dispoziţie legală, şi afectat astfel principiul legalităţii. Prin
urmare, trebuie văzut că prin încadrarea eronată se vatămă dreptul la apărare al

883
contravenientului care trebuie să cunoască exact textul corespunzător şi astfel consecinţele,
sancţiunile, nulitatea fiind de principiu condiţionată de imposibilitatea înlăturării
consecinţei vătămătoare altfel decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie. Ca
atare, instanţa ar putea în remedierea situaţiei să reducă sau să înlăture sancţiunile aplicate,
or, dacă nici aceasta nu este suficient să anuleze actul, în funcţie de împrejurările concrete
cauzei.
Argumente comune tuturor opiniilor:
Mai întâi, referitor la distincţia legalitate – temeinicie cu care operează prevederile
art. 34 alin. 1 OG 2/2001, trebuie admis că noţiunile se referă la respectarea dispoziţiilor
legale din punct de vedere formal şi din punctul de vedere al întrunirii elementelor esenţiale
ale răspunderii contravenţionale, în sensul că legalitatea are în atenţie modul de întocmire
a actului cu respectarea conţinutului stabilit prin art. 16 şi 17 din OG nr. 2/2001, iar
temeinicia se referă la întrunirea trăsăturilor esenţiale ale contravenţiei constând în
tipicitatea (prevederea în legea contravenţională a faptei) obiectivă şi subiectivă,
antijuridicitatea (fapta să fie nejustificată prin cauze de excludere) şi imputabilitatea ( să
atragă răspundere).
Referitor la cauzele de nulitate ale procesului-verbal, deciziile de interpretare a legii
pronunţate până în prezent de Înalta Curte au atins chestiunea legalităţii sub aspectul
respectării formelor de întocmire.
Astfel, s-a decis prin Decizia nr. 22/2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie în recursul în interesul legii că, din interpretarea art. 17 din OG nr. 2/2001, rezultă
că motivele de nulitate absolută sunt limitativ enumerate în cadrul textului, situaţiile în care
nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul
constatator al contravenţiei fiind strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul
art. 17 din ordonanţă.
A stabilit Înalta Curte că:
„Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instituie cadrul general de constatare şi sancţionare
a contravenţiilor. Prin dispoziţiile specifice pe care le cuprinde, acest act normativ
reglementează modul de întocmire a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor, cu
precizarea menţiunilor obligatorii pe care trebuie să le cuprindă, persoanele ce pot avea
calitatea de agent constatator, ca reprezentanţi ai autorităţilor publice abilitate prin lege
să constate şi să sancţioneze contravenţiile, condiţiile în care poate fi contestat procesul-
verbal de constatare a contravenţiei, ca şi regimul general al sancţiunilor contravenţionale,
al aplicării şi executării acestora.
(…) Or, situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna
nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict determinate
prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanţă.
Astfel, prin acest text de lege se prevede că "lipsa menţiunilor privind numele,
prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în
cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei

884
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal",
specificându-se că numai în astfel de situaţii "nulitatea se constată şi din oficiu".
În acelaşi sens este şi interpretarea dată prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015,
Completul competent să judece recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
a reţinut că „motivele de nulitate absolută ce afectează procesul-verbal de contravenţie
sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001”, precum şi
interpretarea din Decizia nr. 13/14.05.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că
„legiuitorul a înţeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag
nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenţie, potrivit art. 16 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, cât şi aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în
temeiul dispoziţiilor art. 17 din aceeaşi ordonanţă.”, şi că „intenţia legiuitorului a fost ca,
în materie contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu caracter imperativ care
sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenţie, indicându-
le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe cele de nulitate absolută,
în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.”
În acest sens, trebuie observat că menţiunile pe care trebuie să le conţină actul
contravenţional conform art. 16 şi art. 17 din OG 2/2001 se referă la condiţii formale,
intrinseci procesului-verbal, ce ţin de legalitatea actului, şi care pot fi verificate în cadrul
analizei formei procesului-verbal, independent de existenţa şi analiza altor mijloace de
probă.
Un asemenea proces de analiză a legalităţii nu implică, de principiu, administrarea
altor mijloace de probă în afara actului sancţionator însuşi, aceasta fiind şi raţiunea
conferirii de legiuitorul delegat a posibilităţii invocării cazului de nulitate absolută de
instanţa judecătorească din oficiu, în înţelesul art. 17 cazul de nulitate referindu-se la o
omisiune vădită, evidentă, ce se poate constata fără analiza unui probatoriu suplimentar.
Faptul că o menţiune nu este corespunzătoare realităţii vizează un aspect pe care
instanţa îl poate stabili numai cu prilejul deliberării, când se realizează examenul coroborat
de apreciere a probelor şi în urma acestuia se stabileşte situaţia de fapt. Doar în acel moment
final, pe baza probelor, se poate concluziona că menţiunea este una greşită şi tot atunci se
pot stabili consecinţele produse.
În ceea ce priveşte încadrarea juridică, aceasta ţine de tipicitate care semnifică
prevederea faptei în legea contravenţională, după cum impune art. 1 alin. 1 teza a II-a din
OG nr. 2/2001 ce rezultă din principiul legalităţii incriminării, şi care presupune
corespondenţa dintre fapta concretă săvârşită de o persoană şi elementele de natură
obiectivă şi subiectivă stabilite de legiuitor în modelul abstract (tip) prevăzute de norma de
incriminare. Aşadar, o faptă concretă este tipică dacă corespunde modelului abstract
prevăzut de norma de incriminare de legiuitor atât sub aspect obiectiv cât şi sub aspect
subiectiv, cu alte cuvinte dacă sunt întrunite elementele constitutive ale contravenţiei.
Fiind în materie penală, nu poate fi omis că în favoarea contravenientului operează
garanţia conferită de art. 6 paragraful 3 lit. a) din Convenţia pentru apărarea drepturilor

885
omului şi a libertăţilor fundamentale care reglementează dreptul "acuzatului" de a fi
informat cu privire la natura şi cauzele "acuzaţiei" ce i se aduce.
Astfel, în materie penală, dispoziţiile convenţionale evidenţiază necesitatea ca
autorităţile naţionale să depună o maximă diligenţă cu privire la modul în care se face
notificarea "acuzaţiei" către cel interesat, deoarece actul de acuzaţie are un rol determinant
în procedura penală; începând cu data notificării, persoana în cauză este oficial avizată
despre baza factuală şi juridică a învinuirii ce i se aduce (Hotărârea din 19 decembrie 1989,
pronunţată în Cauza Kamasinski împotriva Austriei, paragraful 79; Hotărârea din 25 martie
1999, pronunţată în Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei, paragrafele 51 - 52; Hotărârea
din 25 iulie 2000, pronunţată în Cauza Mattoccia împotriva Italiei, paragraful 59). Art. 6
paragraful 3 lit. a) din Convenţie recunoaşte acuzatului nu numai dreptul de a fi informat cu
privire la "cauza" acuzaţiei, adică faptele materiale de care este acuzat şi pe care se bazează
acuzaţia, dar şi la "natura" acuzaţiei, adică încadrarea juridică a faptelor în cauză; în ambele
situaţii informarea trebuie să fie detaliată (Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în
Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei, paragraful 51; Hotărârea din 25 iulie 2000,
pronunţată în Cauza Mattoccia împotriva Italiei, paragraful 59; Hotărârea din 7 ianuarie
2010, pronunţată în Cauza Penev împotriva Bulgariei, paragrafele 33 şi 42; Hotărârea din 12
aprilie 2011, pronunţată în Cauza Adrian Constantin împotriva României, paragraful 18).
Totodată, instanţa europeană a decis că sfera de aplicare a art. 6 paragraful 3 lit. a)
din Convenţie trebuie apreciată, în special, în lumina dreptului general la un proces
echitabil, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţie. În materie penală, o informare
precisă şi completă cu privire la acuzaţiile aduse unui inculpat şi, prin urmare, cu privire la
încadrarea juridică pe care instanţa ar putea să o reţină împotriva acestuia este o condiţie
esenţială a echităţii procedurii (Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în Cauza Pélissier
şi Sassi împotriva Franţei, paragraful 52; Hotărârea din 1 martie 2006, pronunţată în Cauza
Sejdovic împotriva Italiei, paragraful 90). De asemenea, există o legătură între lit. a) şi lit.
b) ale art. 6 paragraful 3 din Convenţie, iar dreptul de a fi informat cu privire la natura şi
cauza acuzaţiei trebuie să fie analizat în lumina dreptului acuzatului de a-şi pregăti apărarea
(Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei,
paragraful 54; Hotărârea din 1 martie 2001, pronunţată în Cauza Dallos împotriva Ungariei,
paragraful 47).
Necesitatea schimbării încadrării juridice a faptei poate fi determinată, fie de o greşită
apreciere iniţială a încadrării, fie de intervenirea sau descoperirea ulterioară a unor
împrejurări care conduc la reţinerea unei încadrări juridice diferite faţă de cea iniţială,
instituţia juridică a schimbării încadrării juridice fiind specifică materiei procesual penale.
Curtea Constituţională a constatat spre exemplu că "încadrarea juridică a faptei
presupune realizarea de către organele judiciare a unei concordanţe între conţinutul legal
al infracţiunii şi conţinutul concret al acesteia. De pildă, se poate schimba încadrarea
juridică dintr-o infracţiune în altă infracţiune, însă cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective,
dar cu urmări sau cu împrejurări diferite. Aşadar, schimbând încadrarea juridică a faptei,
instanţa constată ca săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de sesizare, însă cu reţinerea
sau înlăturarea unor împrejurări de care nu/se face vorbire în rechizitoriu" (Decizia nr. 253
886
din 25 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 18 iulie
2017, paragraful 30). Din această perspectivă, Curtea reţine, în acord cu Decizia nr. 253 din
25 aprilie 2017, precitată, că "datele, care ar putea conduce la concluzia că încadrarea
juridică dată faptei prin actul de sesizare trebuie schimbată, pot să apară doar în cursul
cercetării judecătoreşti ca urmare a readministrării probelor din urmărirea penală ori a
administrării de probe noi". Astfel, Curtea reţine că necesitatea recalificării în drept a
faptelor reţinute în sarcina inculpatului poate să reiasă din cercetarea judecătorească,
având în vedere materialul probator administrat în faza de urmărire penală şi în cursul
cercetării judecătoreşti, prin raportare la circumstanţele concrete ale cauzei., că "există
posibilitatea ca, după punerea în mişcare a acţiunii penale prin ordonanţă, existenţa unor
împrejurări noi ori constatarea unei erori de apreciere a încadrării juridice iniţiale să impună
schimbarea încadrării juridice a faptei. În această situaţie, inculpatul nu beneficiază de
dreptul de a fi informat, în cel mai scurt timp şi în mod amănunţit, cu privire la natura
acuzaţiei, art. 10 alin. (3) din Codul de procedură penală stabilind că inculpatul are dreptul
de a fi informat de îndată despre încadrarea juridică a faptei numai cu prilejul punerii în
mişcare a acţiunii penale şi nu ulterior acestui moment. Faptul că acesta a cunoscut iniţial
care este cauza acuzaţiei nu duce automat la concluzia că a beneficiat de dreptul de a fi
informat, deoarece o schimbare de încadrare juridică, chiar a aceloraşi fapte antisociale,
producând consecinţe în planul răspunderii penale ori asupra competenţei de desfăşurare a
urmăririi penale, evidenţiază, în acord şi cu principiul legalităţii procedurilor penale,
interesul inculpatului de a fi informat, potrivit art. 83 lit. a1) din Codul de procedură penală,
cu privire la fapta pentru care este cercetat şi la noua încadrare juridică a acesteia".
(paragraful 36). Potrivit art. 327 din Codul de procedură penală, cauzele penale pot fi
rezolvate fie cu emiterea unei ordonanţe - prin care se dispune clasarea sau renunţarea la
urmărirea penală, fie cu emiterea rechizitoriului. Or, în această din urmă situaţie,
inculpatului îi sunt afectate dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil, întrucât,
nefiind informat în cel mai scurt timp cu privire la noua încadrare juridică, va fi menţinut în
eroare cu privire la noua natură a acuzaţiei în materie penală, până la comunicarea
rechizitoriului, potrivit art. 344 alin. (2) din Codul de procedură penală, nebeneficiind de
timpul şi mijloacele adecvate pentru a reacţiona şi pentru a-şi organiza apărarea (paragraful
37). În aceste condiţii, Curtea a constatat că soluţia legislativă cuprinsă în art. 311 alin. (3)
din Codul de procedură penală, potrivit căreia organul judiciar care a dispus schimbarea
încadrării juridice nu este obligat să îl informeze pe acuzat cu privire la aceasta, încalcă
prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (3) referitor la dreptul la un proces echitabil şi
ale art. 24 referitor la dreptul la apărare, precum şi dispoziţiile art. 6 paragraful 3 lit. a) din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitor la
dreptul acuzatului de a fi informat, în termenul cel mai scurt, asupra naturii şi cauzei
acuzaţiei aduse împotriva sa.
Evident că în înţelesul atribuţiei de „verificare a legalităţii şi temeniciei”, instanţa de
contencios contravenţional se limitează la fapta şi persoana reţinută în actul
contravenţional, iar, în condiţiile în care corecta încadrare juridică a unei fapte pentru care
o persoană este sancţionată ţine de corecta aplicare a legii contravenţionale, de respectarea
887
principiului legalităţii în cursul procedurilor judiciare, în vederea respectării acestor principii
şi a dreptului părţilor la un proces echitabil, se naşte întrebarea dacă pe parcursul procesului
contravenţional acuzaţia poate fi modificată din perspectiva încadrării juridice a faptei,
respectiv, dacă, în procesul de aplicare al legii, în ipoteza în care fapta reţinută în actul
sancţionator nu se regăseşte perfect în norma care o incriminează, instanţa de judecată ar
putea să îi găsească corespondentul în cadrul normativ şi să aplice consecinţele care decurg
de aivi.

Argumente specifice fiecărei opinii care înscriu în realitate două concluzii ce se

nuanţează în sensul clasificării neregulii (nelegalitate/netemeinicie):
a) În acest sens, în sprijinul primelor două opinii, care înscriu concluzia nulităţii
necondiţionate a actului, se susţine că schimbarea încadrării juridice a faptei este o instituţie
specifică dreptului procesual penal, dar neaplicabilă materiei contravenţionale, întrucât
presupune un act procesual necesar în cazurile în care rechizitoriul a reţinut din eroare o
anumită încadrare sau atunci când în cursul judecăţii apar elemente noi de natură să
determine o altă încadrare juridică decât cea dată prin actul de sesizare a instanţei.
Astfel, trebuie să existe o iniţiativă a schimbării încadrării juridice a faptei, iar aceasta
nu poate aparţine instanţei civile. Art. 386 alin. (1) din Codul de procedură penală - ca şi
art. 344 din Codul de procedură penală din 1968 - prevede că, "Dacă în cursul judecăţii se
consideră că încadrarea juridică dată faptei prin actul de sesizare urmează a fi schimbată,
instanţa este obligată să pună în discuţie noua încadrare şi să atragă atenţia inculpatului că
are dreptul să ceară lăsarea cauzei mai la urmă sau amânarea judecăţii, pentru a-şi pregăti
apărarea". Curtea Constituţională a arătat că norma procesual penală instituie o dublă
obligaţie a instanţei de judecată în legătură cu schimbarea încadrării juridice a faptei,
respectiv obligaţia instanţei de a pune în discuţia părţilor noua încadrare şi obligaţia de a
informa inculpatul că are dreptul să ceară lăsarea cauzei mai la urmă sau amânarea
judecăţii, pentru a-şi pregăti apărarea. În acest sens, în Decizia nr. 124 din 1 martie 2005,
Curtea a reţinut că "Dispoziţia legală criticată [s.n. art. 334 din Codul de procedură penală
din 1968] impune instanţei obligaţia de a pune în discuţie noua încadrare şi de a atrage
atenţia inculpatului că are dreptul să ceară acordarea răgazului necesar pentru a-şi pregăti
apărarea. Sub acest aspect se reţine că aceste obligaţii care incumbă instanţei judecătoreşti
reprezintă veritabile garanţii ale dreptului la apărare şi ale dreptului la un proces echitabil"
(considerente reiterate şi în Decizia nr. 593 din 8 noiembrie 2005, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1.055 din 26 noiembrie 2005).
În acelaşi fel, în Decizia nr. 253 din 25 aprilie 2017, Curtea a constatat că "schimbarea
încadrării juridice a faptei poate avea loc în anumite condiţii, a căror îndeplinire constituie
o garanţie atât a dreptului de apărare al părţilor, cât şi a soluţionării corecte a cauzei". De
altfel, în Hotărârea din 12 aprilie 2011, pronunţată în Cauza Adrian Constantin împotriva
României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că a fost încălcat art. 6
paragraful 3 lit. a) şi lit. b) din Convenţie coroborat cu paragraful 1 al aceluiaşi articol, care
prevede o procedură echitabilă (paragraful 28), întrucât "Curtea Supremă de Justiţie a
schimbat încadrarea juridică a faptelor doar în timpul deliberării, deci după încheierea
888
dezbaterilor. În mod evident, era prea târziu pentru exercitarea dreptului la apărare"
(paragraful 22). În speţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a schimbat încadrarea juridică a
faptelor în timpul deliberărilor, cu nerespectarea obligaţiei de a informa inculpatul, potrivit
art. 344 din Codul de procedură penală din 1968. Astfel că, deşi "schimbarea încadrării
juridice realizate de Curtea Supremă i-a fost favorabilă reclamantului, având în vedere
pedeapsa mai uşoară prevăzută pentru infracţiunea de neglijenţă în serviciu [...]", instanţa
europeană a considerat că s-a adus atingere dreptului reclamantului de a fi informat în mod
detaliat cu privire la natura şi cauza acuzaţiei aduse împotriva sa, precum şi dreptului său
de a dispune de timpul şi facilităţile necesare pregătirii apărării sale (paragrafele 26 şi 27).
Curtea Constituţională a reţinut că echitatea procedurii impune ca soluţionarea cauzei
să se facă de către o instanţă competentă material, (...), şi că, (...) în situaţia în care
instanţa de judecată schimbă încadrarea juridică dată faptei prin actul de sesizare, însă
consecinţele procedurale relevate nu se produc, (...) că, pronunţând noua încadrare juridică
a faptei direct prin hotărârea judecătorească, la finalul procesului, instanţa de judecată
privează inculpatul de posibilitatea reală de a se apăra în procesul penal, cu nerespectarea
art. 24 alin. (1) din Constituţie, şi îi încalcă dreptul la un proces echitabil, astfel cum este
acesta instituit în art. 6 paragrafele 1 şi 3 lit. a) din Convenţie şi art. 21 alin. (3) din Legea
fundamentală. 42. În aceste condiţii, Curtea constată că numai dispunerea schimbării
încadrării juridice a faptei, prin hotărâre care nu soluţionează fondul cauzei, ulterior punerii
în discuţia părţilor a noii încadrări juridice, însă anterior soluţionării cauzei, prin sentinţă
sau decizie, asigură caracterul echitabil al procesului şi posibilitatea exercitării în continuare
a unei apărări efective, în procesul penal, de către inculpat, în condiţiile în care doar în
raport cu o încadrare juridică în mod definitiv stabilită, în cursul procesului penal, iar nu la
finalul acestuia, inculpatul îşi poate face apărări concrete.
Prin urmare, nulitatea trebuie să fie necondiţionată din moment ce vizează de fapt
necompetenţa instanţei de contencios contravenţional în a pune în discuţie şi de a efectua
schimbarea încadrării juridice, iar contravenientul nu poate fi privat de dreptul de a fi
informat asupra naturii şi încadrării aduse împotriva sa şi de timpul şi facilităţile necesare
apărării.
b) În sprijinul celorlalte două opinii care înscriu concluzia nulităţii condiţionate de
producerea vătămării iremediabile, se susţine că într-o asemenea împrejurare, de eroare a
indicării textului legal, instanţa nu procedează la o schimbare de încadrare juridică, ci la o
verificare a încadrării făcută de agentul constatator, urmând ca, în funcţie de circumstanţele
concrete cauzei, inclusiv de susţinerile părţilor, să verifice concordanţa dintre conţinutul
concret al faptei descrise şi conţinutul legal al contravenţiei în care s-ar încadra fapta,
urmând să decidă asupra modului adecvat de înlăturare a vătămării, şi numai în ipoteza în
care vătămarea nu poate fi înlăturată în niciun alt mod să dispună anularea actului
contravenţional.
În acest sens se porneşte de la argumentul că materia contravenţională este derivată
din materia dreptului administrativ care are în centrul său noţiunea de persoană vătămată
în drepturile sau interesele sale, iar OG nr. 2/2001 nu face decât să consfinţească aceeaşi
categorie a contenciosului contravenţional subiectiv, în sensul că un act administrativ poate
889
fi anulat numai dacă a produs destinatarului (sau altei persoane) o vătămare într-un drept
sau într-un interes legitim privat.
O asemenea abordare trimite la teoria nulităţii care impune anularea actului ori de
câte ori vătămarea adusă petentului nu poate fi înlăturată altfel, astfel că o menţiune
eronată înscrisă în actul contravențional are un caracter neesenţial când instanţa poate
stabili, în afara oricărui dubiu rezonabil (interesând aici atât rezultatul analizei probelor,
cât şi poziţia părţii însăşi), care ar fi menţiunea reală, corectă şi că în raport de această
menţiune reală nu se evidenţiază alte consecinţe negative sau acestea pot fi înlăturate prin
aducerea actului la starea de conformitate cu legea.
Aceasta întrucât, fiind o ramură de drept public, cum scopul legii contravenţionale este
de a apăra valorile sociale care nu sunt ocrotite de lega penală, interesul public impune
sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, fiind contrar statului de drept şi interesului
public anularea de plano a actului contravenţional, fără o analiză concretă, efectivă a
posbilităţii de salvare a actului, în sensul redefinirii consecinţelor sancţionatorii, păstrând
astfel justul echilibru între interesul individual al contravenientului de a-şi vedea reparată
vătămarea şi interesul public al statului de a sancţiona faptele ilicite contravenţional.
Trebuie văzut că încadrarea juridică a faptei priveşte în primul rând sfera dreptului
substanţial, determinând stabilirea temeiului juridic al răspunderii contravenţionale, a
felului şi limitelor sancţiunilor aplicabile, şi de aceea se poate verifica suprapunerea
tipicităţii cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective, dar cu urmări sau cu împrejurări diferite,
instanţa constatând ca fiind săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de sesizare, însă cu
reţinerea sau înlăturarea unor împrejurări de care nu se face vorbire în actul sancţionatoriu.
De exemplu, în urma probatoriului se reţine o viteză de circulaţie a vehiculului care
atrage o contravenţie mai uşoară.
Or, dispoziţiile art. 22 alin. 2 C. proc. civ. care înscriu principiul aflării adevărului,
permit judecătorului să pună în dezbaterea părţilor orice împrejurări de drept, chiar dacă
părţile se împotrivesc, judecătorul având îndatorirea să stăruie pentru a preveni orice
greşeală în aflarea adevărului prin aplicarea corectă a legii, iar asemenea puneri în
dezbatere nu constituie antepronunţări.
Curtea Constituţională a statuat că schimbarea încadrării juridice a faptei nu constituie
o modalitate de exprimare anticipată a părerii cu privire la soluţia susceptibilă de a fi
adoptată într-o anumită cauză, astfel că judecătorul care participă la pronunţarea ei, prin
încheiere, nu devine incompatibil cu a lua parte, în continuare, la soluţionarea acelei cauze
în fond, "simplul fapt pentru judecător de a fi luat o decizie înaintea procesului nu poate fi
considerat întotdeauna că ar justifica, în sine, o bănuială de imparţialitate în privinţa sa.
Ceea ce trebuie avut în vedere este întinderea şi importanţa acestei decizii. Aprecierea
preliminară a datelor din dosar nu poate semnifica faptul că ar fi de natură să influenţeze
aprecierea finală, ceea ce interesează fiind ca această apreciere să se facă la momentul
luării hotărârii şi să se bazeze pe elementele dosarului şi pe dezbaterile din şedinţa de
judecată" (Hotărârea din 6 iunie 2000, pronunţată în Cauza Morel împotriva Franţei). (...)
schimbarea încadrării juridice, dispusă prin încheiere anterioară soluţionării pe fond a
cauzei, nu atrage incompatibilitatea judecătorului care a făcut parte din completul de
890
judecată, având în vedere, astfel cum s-a arătat, şi dispoziţiile art. 386 alin. (2) din Codul
de procedură penală, privind procedura de schimbare a încadrării juridice, în faţa instanţei,
în cazul infracţiunilor pentru care acţiunea penală se pune în mişcare la plângerea prealabilă
a persoanei vătămate. De altfel, şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constituită în Secţii
Unite, în Decizia nr. I din 16 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 291 din 31 martie 2006, privind recursul în interesul legii, declarat de procurorul
general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la aplicarea
dispoziţiilor art. 47 alin. 2 din Codul de procedură penală [s.n. din 1968] referitoare la
compatibilitatea judecătorului de a participa la judecarea cauzei în care a dispus prin
încheiere, pronunţată înainte de soluţionarea acesteia în fond, schimbarea încadrării juridice
a faptei ce face obiectul actului de sesizare a instanţei, a reţinut că "ar fi de neconceput ca
judecătorii care au schimbat încadrarea juridică a faptei [s.n. prin încheiere] într-o altă
infracţiune, pentru care este necesară plângerea prealabilă a persoanei vătămate, să nu mai
poată face parte din completul care, în raport cu poziţia adoptată de persoana vătămată, să
procedeze la continuarea judecăţii ori să înceteze procesul penal". Tot astfel, a considera
caz de incompatibilitate participarea la schimbarea încadrării juridice a faptei prin
încheiere, anterioară judecăţii în fond, ar însemna să se renunţe la principiul continuităţii
judecătorului şi la garanţiile procesuale cu rol esenţial în aflarea adevărului şi asigurarea
justei soluţionări a cauzei, în condiţiile în care jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului obligă la luarea în considerare a principiului continuităţii completului de judecată,
prin prisma exigenţelor regulii nemijlocirii ce decurge din art. 6 paragraful 1 din Convenţie
(a se vedea Hotărârea din 5 februarie 2014 (Erată G&G: 2 decembrie 2014), pronunţată în
Cauza Cutean împotriva României, paragrafele 60 şi 61; Hotărârea din 7 martie 2017,
pronunţată în Cauza Cerovšek and Božičnik împotriva Sloveniei, paragraful 43). De
asemenea, în Decizia nr. I din 16 ianuarie 2006, precitată, instanţa supremă a mai reţinut că
schimbarea încadrării juridice a faptei ce face obiectul actului de sesizare a instanţei, prin
încheiere pronunţată de judecător înainte de soluţionarea cauzei, nu poate presupune, prin
ea însăşi, exprimarea părerii sale cu privire la soluţia ce ar putea fi dată în acea cauză, astfel
încât a decis că "Schimbarea încadrării juridice a faptei ce face obiectul actului de sesizare
a instanţei, prin încheiere pronunţată înainte de soluţionarea cauzei, nu atrage
incompatibilitatea judecătorului care a făcut parte din completul de judecată". Ţinând cont
că dispoziţiile art. 386 din Codul de procedură penală în vigoare îşi au corespondent în cele
ale art. 286 alin. 2 şi art. 334 din Codul de procedură penală din 1968, având în vedere
prevederile art. 4741 din Codul de procedură penală, raţiunile care au justificat pronunţarea
Deciziei nr. I din 16 ianuarie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite se
menţin şi în prezent.
În acelaşi fel şi Curtea Constituţională a reţinut în Decizia nr. 124 din 1 martie 2005,
precitată, că "susţinerea autorului excepţiei, în sensul că dispoziţiile art. 334 din Codul de
procedură penală [s.n. din 1968] aduc atingere independenţei şi imparţialităţii instanţei de
judecată, este de asemenea neîntemeiată. Se constată că prevederile legale criticate nu
numai că nu îngrădesc independenţa şi imparţialitatea instanţei, ci, dimpotrivă, acestea sunt
expresia principiului consacrat de art. 124 alin. (3) din Constituţie, conform căruia
891
«Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii». [...] Sub acest aspect,
imparţialitatea judecătorului nu este afectată atunci când, la propunerea unei părţi sau a
procurorului, conform procedurii stabilite de lege, dispune schimbarea încadrării juridice a
faptei inculpatului, întrucât orice hotărâre adoptată se fundamentează pe aprecierea
probelor existente în cauză. Cu acest prilej, instanţa nu îşi exprimă părerea cu privire la
soluţia care ar putea fi dată în cauză, aşa cum pretinde autorul excepţiei, ci face aplicarea
principiilor procesual penale, în special a principiului aflării adevărului. Schimbarea
încadrării juridice apare ca necesară tocmai pentru a se asigura o soluţionare corectă a
cauzei, în cadrul unui proces echitabil".
Trebuie arătat că menţiunea textului legal este necesară pentru verificarea legalităţii
aplicării sancţiunii, dar o atare eroare nu face imposibil de determinat întrunirea
elementelor esenţiale ale răspunderii, întrucât potrivit art. 22 alin. 2 C. proc. civ.,
„judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii,
chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună
în discuţia părţilor calificarea juridică exactă.”
Pe de altă parte, încadrarea juridică greşită nu afectează de plano veridicitatea actului
sancţionator sub aspectul existenţei unei fapte contravenţionale, fiind necesară analiza
probelor pentru reţinerea existenţei faptei, analiză vizând componenta temeiniciei
acuzaţiei.
De aceea, în asemenea situaţii, este necesar a se stabili corecta încadrare juridică, cu
punerea în discuţie a respectivei încadrări, care este consecinţa produsă prin înscrierea
eronată a textului de lege, respectiv caracterul esenţial, determinant pentru producerea
unei vătămări iremediabile, sau, dimpotrivă, dacă eroarea este una neesenţială, aptă de
remediere prin reducerea sancţiunilor principale şi reducerea/înlăturarea sancţiunilor
complementare.
Ca atare, ultimele două opinii apreciază că indicarea greşită a actului normativ prin
care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia nu se poate circumscrie unui caz de
nulitate absolută, acestea fiind expres şi limitativ instituite prin art. 17 din OG 2/2001 ce
trebuie interpretat restrictiv, şi că o asemenea inadvertenţă trebuie analizată din
perspectiva regimului nulităţii relative ce impune evidenţierea caracterului iremediabil al
vătămării produse.

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

17.3.1 Reguli generale aplicabile problemei de drept
Având în vedere diversitatea surprinzător de mare de perspective prin care problema
de drept a fost abordată, considerăm necesar să propunem cu titlu preliminar o unificare a
modalității de analiză.
În primul rând, amintim că dreptul comun în materie contravențională este dat de
dispozițiile OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor iar potrivit art. 47 din
892
acest act normativ, [d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului
penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz.
Expresia ”după caz” semnifică faptul că normele de drept material din OG nr. 2/2001
se completează cu dispozițiile Codului penal iar normele de drept procesual se completează
cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Așa fiind, trimiterile, chiar prin analogie, la dispozițiile Codului de procedură penală
sunt eronate.
În al doilea rând, amintim că procesul verbal de contravenție, specie a actului
administrativ, este supus verificării de către instanța judecătorească sub două aspecte:
legalitate și temeinicie (cf. art. 34 alin. 1 din OG nr. 2/2001).
Verificarea legalității presupune verificarea conformității procesului verbal cu actul
normativ în temeiul căruia a fost emis și, eventual, cu alte acte normative superioare în
ierarhia actelor normative.
Verificarea temeiniciei presupune verificarea conformității procesului verbal cu starea
de fapt.
Semnificația termenilor ”legalitate” și ”temeinicie” este consacrată în doctrină și
jurisprudență iar discutarea unor probleme de drept în termeni de temeinicie sau a unor
probleme de fapt în termeni de legalitate trebuie evitat deoarece produce confuzie.
Distincția dintre stări de fapt și stări de drept este esențial să fie făcută. Ea reprezintă un
caz particular a distincției dintre fapte și valori și reprezintă un instrument util de clarificare
preliminară a unei probleme de drept.
În al treilea rând, amintim că potrivit unei practici unitare și constante a instanțelor
judecătorești nulitatea care poate lovi un proces verbal de contravenție poate fi absolută
sau relativă.
Motivele de nulitate absolută sunt reglementate de legea generală, fiind enumerate
limitativ de dispozițiile art. 17 din OG nr. 2/2001. Bineînțeles, prin lege specială pot fi
reglementate și alte motive de nulitate absolută. La motivele de nulitate absolută
reglementate de art. 17 din OG nr. 2/2001, practica judiciară a adăugat un motiv
suplimentar, provenit din teoria generală a actului administrativ, respectiv necompetența
agentului constatator.
Nulitatea relativă rezultă din încălcarea oricăror alte dispoziții legale. Și conduce la
anularea procesului verbal dacă și numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două
condiții:
- încălcarea a produs o vătămare;
- vătămarea nu poate fi altfel înlăturată decât prin anularea procesului verbal.
Sintetizând cele de mai sus, instanța în fața căreia se invocă nulitatea trebuie să facă
următoarele verificări:
1 – dacă s-a încălcat o normă de drept la întocmirea procesului verbal de constatare a
contravenției; în caz afirmativ, se trece la pasul doi;
2 – se va stabili tipul nulității; în cazul de nulitate absolută se va anula procesul verbal;
în caz de nulitate relativă se va trece la pasul trei;

893
 3 – se va stabili dacă s-a produs o vătămare; dacă nu s-a produs nicio vătămare, motivul
de nulitate relativă analizat nu va produce nicio consecință juridică; dacă s-a produs o
vătămare, se trece la pasul patru;
4 – se va analiza dacă vătămarea poate fi înlăturată altfel decât prin anularea procesului
verbal; în caz afirmativ, se va înlătura vătămarea (aceasta presupune soluții de la caz la caz;
spre ex., aplicarea unei sancțiuni peste maximul legal se înlătură prin reindividualizarea
sancțiunii nu prin anularea procesului verbal, de vreme ce art. 34 din OG nr. 2/2001 permite
instanței să ”hotărască asupra sancțiunii”); în caz negativ, se va anula procesul verbal
(aceasta presupune că se va motiva de ce anularea nu poate fi înlăturată altfel).
Motivarea anulării unui proces verbal de constatare a contravenției exclusiv în temeiul
principiului legalității este insuficientă deoarece acest principiu fundamentează în egală
măsură nulitatea absolută și nulitatea relativă precum și toate celelalte instituții de drept
(spre ex., același principiu justifică și aplicarea unei sancțiuni). Altfel spus, principiul este
general și trebuie obligatoriu particularizat pentru a fi util în motivare.
17.3.2 Aplicarea regulilor generale la problema de drept
Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie reprezintă cauză de nulitate relativă a acestuia.
Astfel, potrivit art. 16 alin. 1 din OG nr. 2/2001, procesul verbal de constatare a
contravenției trebuie să cuprindă, printre altele, indicarea actului normativ prin care se
stabileşte şi se sancţionează contravenţia.
Indicarea actului normativ presupune individualizarea suficientă a acestuia (număr,
dată, denumire, emitent) precum și a dispozițiilor legale a căror încălcare justifică
întocmirea procesului verbal, altfel spus, încadrarea juridică a faptei.
Omisiunea indicării actului normativ sau greșita încadrare juridică a faptei reprezintă
o încălcare a dispozițiilor amintite (pasul 1).
Observăm că omisiunea sau greșita încadrare nu sunt reglementate ca motiv de nulitate
absolută; în consecință, per a contrario, reprezintă motiv de nulitate relativă (pasul 2).
Atât omisiunea indicării actului normativ cât și greșita încadrare juridică a faptei
produc vătămări dreptului petentului de a cunoaște ”acuzația” sub toate aspectele ei,
pentru a-și putea face apărarea (pasul 3).
Problema ridicată de Tribunalul Suceava se circumscrie pasului 4 și apare în contextul
în care procesul verbal descrie suficient fapta astfel încât omisiunea să fie suplinită sau
greșeala de încadrare juridică să fie corectată. Apare evident că într-o astfel de situație
vătămarea produsă petentului de greșita încadrare (pentru a ne limita doar la ipoteza
invocată de instanță, deși omisiunea va trebui analizată la fel) poate fi înlăturată prin
punerea în discuție a acesteia, urmată de stabilirea încadrării juridice corecte. Concluzia se
întemeiază pe două argumente.
În primul rând, nu este necesar să fie găsit un text expres care să permită corectarea
greșitei încadrări deoarece este nerezonabil să se aștepte ca toate modalitățile prin care o
vătămare poate fi înlăturată să fie reglementate prin lege. Este mult mai pertinent să se
considere că legea lasă chestiunea la ”lumina și înțelepciunea instanței” tocmai datorită

894
nenumăratelor situații care se pot ivi în practică. Este necesar însă ca încadrarea să fie pusă
în discuția părților pentru a respecta principiul contradictorialității.
În al doilea rând, cum bine au observat unii judecători din cadrul Tribunalului Suceava,
dispozițiile art. 22 alin. 4 Cod de procedură civilă reprezintă o dispoziție generală care
permite corectarea unei încadrări juridice greșite în toate cazurile, deci și în materie
contravențională deoarece, cum deja s-a arătat, dispozițiile de natură procedurală din OG
nr. 2/2001 se completează cu dispozițiile legii de procedură civilă. Potrivit acestora,
[j]udecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii,
chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună
în discuţia părţilor calificarea juridică exactă.
Procesul verbal de constatare a contravenției poate fi anulat doar dacă vătămarea nu
poate fi înlăturată altfel, ceea ce înseamnă că, după punerea în discuție a încadrării juridice,
se va arăta că fapta nu reprezintă contravenție (nu există un text de lege care să o
incrimineze).
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluție:
Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie reprezintă cauză de nulitate relativă.

17.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

17.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Se arată faptul că, în opinia Secției a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal
din cadrul Tribunalului Olt este în sensul că încadrarea juridică reprezintă un caz de nulitate
absolută prin încălcarea principiului legalității incriminării, cu consecința anulării actului,
celelalte trei Tribunale îmbrățișând opinia formatorului INM.
În legătură cu soluţia propusă, formatorul INM a precizat faptul că acestea pot fi
anulate în situaţia în care s-a greşit încadrarea juridică, respectiv: în situţia în care nu există
o astfel de încadrare juridică, agentul constatator doar menţionând săvârşirea unei fapte
care nu este prevăzută de legislaţia contravenţională; când fapta descrisă este insuficient
determinată, astfel încât există îndoială cu privire la corecta ei încadrare juridică.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de INM, cu precizările
făcute de către formatorul INM în cursul dezbaterilor.

18. Sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi caracterul proporţional al

sancţiunii; titularul plângerii când bunurile confiscate nu aparţin contravenientului
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie
2020, pg. 179)

895
 18.1 Practica judiciară
Opiniile diferite privesc posibilitatea contravenientului neproprietar de a contesta
sancţiunea complementară a confiscării şi de a i se restitui bunul confiscat în absenţa
plângerii împotriva măsurii confiscării formulată de proprietarul bunului, precum şi natura
apărării ce vizează caracterul proporţional al confiscării bunului.
Se naşte aşadar următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit:
Dacă în interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2, art.
21, art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului poate fi contestată cu
plângere formulată numai de cel căruia îi aparţin bunurile, sau şi de contravenientul
neproprietar, şi dacă acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a sancţiunii
confiscării în raport cu faptul necunoaşterii de terţul proprietar a scopului ilicit al folosirii
bunului.
Într-o opinie, se consideră că inclusiv contravenientul poate contesta sancţiunea
complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu doar proprietarul.
În a doua opinie, se apreciază diferit, că sancţiunea complementară a confiscării poate
fi contestată pe calea plângerii contravenționale formulată numai de proprietarul bunului.
Argumente în sprijinul opiniilor:
a) În prima opinie se susţine că nu doar proprietarul bunului, ci şi contravenientul
poate contesta sancţiunea contravenţională complementară, întrucât nicio dispoziţie legală
nu-i interzice, fiindu-i deschis accesul la justiţie pentru a ataca procesul-verbal, este
titularul actului contravenţional, are un interes patrimonial, în calitate de detentor precar
al bunului cu obligaţia de-l restitui proprietarului, dorind astfel că preîntâmpine formularea
unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile în faţa proprietarului.
Ca atare, contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională, dar
poate invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul proporţionalităţii
sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se desprinde din
jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010 privind
stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of. partea I
nr. 438/03.06.2019.
Prin urmare, vizând o chestiune de legalitate a aplicării sancţiunii contravenţionale
aplcată prin procesul-verbal de contravenţie prin care i s-a antrenat răspunderea
contravenţională, contravenientul are legitimitatea procesuală activă de a contesta
sancţiunea contravenţională complementară şi în acest cadru poate dovedi că terţul
proprietar nu a cunoscut caracterul ilicit al scopului în care a fost folosit bunul, iar această
dovadă este suficientă prin aplicarea prezumţiei de bună-credinţă şi de nevinovăţie de care
se bucură proprietarul nesancţionat contravențional, fiind contrar art. 1 par. 1 din Primul
protocol adiţional la Convenţie ca proprietarul inocent să suporte confiscarea bunului.
Se apreciază că sarcina probei revine organului constatator intimat care trebuie să
justifice legalitatea confiscării prin dovedirea faptului că proprietarul a cunoscut caracterul
ilicit al faptei.
896
 b) În cea de-a doua opinie se susţine că, din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor
art. 31 alin. 2 OG nr. 2/2001, se desprinde concluzia că, în ceea ce priveşte măsura
confiscării, poate face plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât
contravenientul, iar interpretare s-a impus şi în jurisprudenţă (a se vedea sentinţa
pronunţată de Judecătoria Sânnicolau Mare la 17 ianaurie 2003, menţinută de Tribunalul
Timiş, citată în cauza Berndt împotriva României, Hot. CEDO din 16.04.2013, pct. 13, 16)
fiind fundamentată pe absenţa vătămării aduse contravenientului autor al faptei prin
aplicarea sancţiunii complementare.
Contravenientul nu este titularul dreptului de proprietate afectat prin măsura
administrativă, iar privarea de bun este suportată de proprietar, legea instituind remedii
procesuale pentru apărarea dreptului proprietarului pe calea unei plângeri proprii, astfel
încât dreptul de acces la instanţă în vederea ocrotirii dreptului subiectiv este garantat pentru
proprietar.
Prin urmare, contravenientul nu justifică o vătămare proprie ce i s-ar fi adus prin
sancţiunea complementară, astfel că, motivul care vizează analiza proporționalității măsurii
privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie stabilit dacă terţul proprietar a cunoscut
scopul folosirii bunului, nu poate forma obiectul judecăţii exercitată de contravenient, ci
poate fi analizat numai în cadrul plângerii proprietarului bunului.
Această concluzie se întemeiază pe caracterul pur personal al acestei apărări, ce ţine
de latura subiectivă cu care acţionează terţul proprietar prin încredinţarea bunului către
contravenient, motiv pentru care nu se pot tranşa în lipsa cadrului procesual adecvat şi
neatrenarea în proces a proprietarului bunului, neputându-se dezvolta un raţionament
juridic privitor la atitudinea subiectivă a terţului proprietar, respectiv elementul cognitiv
reliefat de Curtea Constituţională în Decizia nr. 197/09.04.2019 (decizie care priveşte
dispoziţiile art. 19 alin. 13 şi 14 din Legea nr. 171/2010 în forma anterioară modificărilor
aduse prin Legea nr. 134/2017 tocmai ca efect al constatării neconstituţionalităţii textului
anterior în absenţa criteriilor de individualizare a sancţiunii complementare), întrucât există
şi riscul unei concluzii prin care s-ar putea stabili, pe bază de probe, că terţul proprietar a
cunoscut scopul folosirii ilicite a bunului.
De aceea, proporţionalitatea sancţiunii confiscării este specifică plângerii
contravenţionale formulată de terţul proprietar şi nu poate fi analizată temeinic fără
participarea în cauză a acestuia, fără administrarea, în contradictoriu cu terţul, a probelor
necesare stabilirii unui asemenea fapt, iar a statua, în acest cadru, asupra faptului că un
terţ a cunoscut sau nu scopul folosirii bunului, fără interogarea persoanei respective,
contravine principiului aflării adevărului, nefiind administrat un probatoriu necesar şi
concludent stabilirii acestui fapt.
În acest sens, aplicarea exclusivă a prezumţiei judiciare că proprietarul nu a cunoscut
scopul folosirii bunului depăşeşte nivelul rezonabilităţii, cât timp din jurisprudenţa Curţii
Constituţionale se desprinde posibilitatea confiscării bunurilor folosite la săvârşirea
contravenţiilor, fără a distinge după calitatea de proprietar sau detentor precar a
contravenientului.
897
 Astfel, prin Decizia nr. 197/19.04.2019 Curtea Constituțională a subliniat „că îşi
menţine jurisprudenţa anterior citată, potrivit căreia "proprietatea privată poate constitui
obiectul unor măsuri restrictive, cum sunt cele care vizează bunurile folosite sau rezultate
din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii", iar "faptul că bunurile confiscate nu aparţin
contravenientului, ci unei terţe persoane, nu poate atrage ineficienţa acestei măsuri
sancţionatorii, întrucât Constituţia prevede în art. 44 alin. (9) că «Bunurile destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile
legii», fără a distinge după calitatea de proprietar sau detentor precar a contravenientului",
însă, doar în condiţiile în care legiuitorul se asigură că prin sancţiunea contravenţională
complementară astfel instituită nu sunt încălcate drepturile fundamentale ale cetăţenilor,
de care aceştia beneficiază potrivit principiului universalităţii, consacrat de art. 15 alin. (1)
din Constituţie (în acest sens Decizia nr. 661 din 4 iulie 2007, precitată).”,
Totodată, prin aceeaşi Decizie nr. 197/2019 Curtea a arătat şi că, în jurisprudenţa sa,
a reţinut că "aplicarea şi executarea unei sancţiuni pecuniare, ca şi măsura confiscării unor
bunuri sau valori, cu toate că determină în mod direct diminuarea patrimoniului celui
sancţionat, nu încalcă dispoziţiile constituţionale privind ocrotirea proprietăţii private. Art.
41 alin. (8) [în prezent, art. 44 alin. (9)] din Constituţie prevede că «Bunurile destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile
legii». Potrivit acestui principiu constituţional, confiscarea bunurilor trebuie prevăzută de
legea care califică o faptă ca infracţiune ori o califică drept contravenţie." (Decizia nr. 56
din 13 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 222 din 20 mai
1999, şi Decizia nr. 261 din 24 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 561 din 5 august 2003), iar "potrivit art. 41 alin. (1) teza finală [în prezent, art. 44 alin.
(1) teza finală din Constituţie], conţinutul şi limitele dreptului de proprietate sunt stabilite
prin lege. Totodată, alin. (8) al art. 41 [în prezent, art. 44 alin. (9) din Constituţie] prevede
că «Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate
numai în condiţiile legii», ceea ce demonstrează că însăşi Constituţia exclude protecţia
bunurilor folosite la săvârşirea unor fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte.
Totodată, art. 135 alin. (6) din Constituţie [în prezent, art. 136 alin. (5)] precizează că
«Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă». Textul nu exclude, ci, dimpotrivă,
presupune că, atunci când legea prevede, în concordanţă cu dispoziţiile Constituţiei,
proprietatea privată poate constitui obiectul unor măsuri restrictive, cum sunt cele care
vizează bunurile folosite sau rezultate din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii."
(Decizia nr. 67 din 18 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
334 din 19 iulie 2000). De asemenea, Curtea a reţinut că "interdicţia confiscării averii
dobândite licit şi prezumţia caracterului licit al dobândirii, reguli stabilite de alin. (8) al art.
44 din Constituţie, nu exclud posibilitatea confiscării bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenţii potrivit alin. (9). [...] Prin însăşi săvârşirea contravenţiei autorul
acesteia se situează în afara sferei licitului, cu consecinţa firească, prevăzută de art. 44 alin.
(9) din Constituţie, a posibilităţii de a suferi rigorile legii, între care şi confiscarea bunurilor
destinate, folosite sau rezultate din fapta sa." (Decizia nr. 372 din 2 octombrie 2003,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 13 noiembrie 2003, şi Decizia
898
nr. 154 din 17 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 298 din
11 aprilie 2005) şi că "nu se poate susţine că prin instituirea unei sancţiuni contravenţionale
în sarcina persoanelor fizice ori juridice se aduce atingere dreptului de proprietate, chiar
dacă în mod automat executarea contravenţiei înseamnă diminuarea patrimoniului." (Decizia
nr. 1.142 din 13 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
724 din 13 octombrie 2011).
Rezultă că motivul lipsei de proporționalitate a sancţiunii confiscării, aflat în directă
legătură cu principiul personalităţii răspunderii, şi apărarea încălcării dreptului fundamental
la proprietate, poate fi analizat numai în cadrul unei plângeri formulată de terţul proprietar
căruia i s-a adus atingere prin înfrângerea principiului, contravenientul neputându-se apăra
că este un simplu detentor precar şi nedovedind suferirea unei vătămări directe prin
dispunerea sancţiunii complementare.

18.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

18.3 Opinia formatorului INM

OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede:
→ art.5: ,,(1) Sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare.
(2) Sancțiunile contravenționale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda
contravențională; c) prestarea unei activități în folosul comunității. (3) Sancțiunile
contravenționale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenții; (…) (6) Sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura
și de gravitatea faptei. (7) Pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o
sancțiune contravențională principala și una sau mai multe sancțiuni complementare.”
→ art.15 alin.1: ,,Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția,
denumite în mod generic agenți constatatori.”
→ art.21: ,,(1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a
contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de
constatare, aplică și sancțiunea. (…) (3) Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul
normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite,
ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de
săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele
personale ale contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal.”
→ art.24: ,,(1) Persoana împuternicită să aplice sancțiunea dispune și confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții. În toate situațiile agentul
constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării și va lua în privința lor
măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând mențiunile
corespunzătoare în procesul-verbal. (…) (3) Agentul constatator are obligația să stabilească
cine este proprietarul bunurilor confiscate și, dacă acestea aparțin unei alte persoane decât
contravenientul, în procesul-verbal se vor menționa, dacă este posibil, datele de
899
identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost
posibilă.”
→ art.25 alin.1: ,,Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie,
contravenientului și, dacă este cazul, părții vătămate și proprietarului bunurilor
confiscate.”
→ art.31: ,,(1) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare
a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
acestuia.(2) Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce privește despăgubirea,
iar cel căruia îi aparțin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce
privește măsura confiscării.”
→ art.32: ,,(2) Controlul aplicării și executării sancțiunilor contravenționale
principale și complementare este de competența exclusivă a instanței prevăzute la alin. (1).
(3) Plângerea suspendă executarea. Plângerea persoanelor prevăzute la art. 31 alin.
(2) suspendă executarea numai în ceea ce privește despăgubirea sau, după caz, măsura
confiscării.”
→ art.34 alin.1: ,,Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă
aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane
citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște
asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării.”
→ art.41 alin.2: ,,În caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal
bunurile confiscate, cu excepția celor a căror deținere sau circulație este interzisă prin
lege, se restituie de îndată celui în drept.”.
Am recurs la expunerea amplă a textelor legale relevante din OG nr.2/2001 spre a
sublinia că nu identificăm argumente de normă juridică spre a conchide că un contravenient
nu ar avea dreptul de a ataca procesul-verbal de contravenție pentru motive referitoare la
sancțiunea contravențională complementară a confiscării bunului aflat în proprietatea unui
terț.
Astfel, art.31 alin.1 din OG nr.2/2001 acordă contravenientului dreptul de a formula
plângere împotriva procesului-verbal de contravenție, iar art.32 alin.2 prima teză din același
act normativ conferă caracter suspensiv de executare unei astfel de plângeri, fără a exclude
efectul asupra sancțiunii confiscării și a-l limita doar la celelalte sancțiuni contravenționale
principale și complementare aplicate.
Totodată, sensul art.32 alin.2 teza finală nu este de a înlătura dreptul contravenientului
de a formula plângere în ceea ce privește sancțiunea confiscării bunului al cărui proprietar
este o terță persoană, ci de a lărgi sfera persoanelor care justifică o calitate procesuală
activă în procedura plângerii contravenționale, respectiv în cazul de față și prin includerea
persoanei căreia îi aparțin bunurile confiscate.
În acest sens mai subliniem că procesul-verbal de contravenție constituie un act
administrativ adresat în primul rând și în principal contravenientului, sancțiunile
contravenționale principale și complementare având ca premisă contravenția săvârșită de
acesta.
900
 Simplul fapt că acel contravenient nu este proprietarul bunului confiscat nu reprezintă
un argument valid pentru a înlătura dreptul său de a ataca procesul-verbal de contravenție
sub toate aspectele sale, inclusiv pentru sancțiunea contravențională complementării a
confiscării.
După cum corect s-a arătat în prima opinie exprimată la nivelul Tribunalului Suceava,
contravenientul poate fi titularul unui dezmembrământ al dreptului de proprietate sau un
detentor precar, incumbându-i astfel obligația de restituire a bunului către proprietar în
condițiile convenite cu acesta, astfel că prin contestarea sancțiunii complementare a
confiscării urmărește să preîntâmpine formularea unei acțiuni în regres și antrenarea
răspunderii sale civile în fața proprietarului.
Totodată, odată cu recunoașterea dreptului de contestare a procesului-verbal de
contravenție sub acest aspect, contravenientul este îndreptățit să formuleze orice apărare
pe care o apreciază a corespunde interesului său procesual.
Or, principiul proporționalității sancțiunii este în legătură cu aplicarea și
individualizarea acesteia, art.5 alin.6 din OG nr.2/2001 arătând expres că sancțiunile
complementare (inclusiv aceea a confiscării) se aplică în funcție de natura și de gravitatea
faptei, iar potrivit art.21 alin.3 din același act normativ sancțiunea trebuie să fie
proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite.
Cu toate acestea, măsura în care o sancțiune contravențională complementară este
sau nu proporțională în concret constituie și un aspect de temeinicie, implicând și stabilirea
unei situații de fapt, astfel că dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial
de contextul demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de la
caz la caz concluzia proporționalității sancțiunii respective.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Suceava:
→ contravenientul are calitate procesuală activă în a ataca procesul-verbal de
contravenție și în ceea ce privește sancțiunea contravențională complementară a confiscării
unui bun, indiferent că este sau nu proprietar al bunului respectiv, iar prin plângerea
contravențională poate invoca orice apărare apreciată a corespunde interesului său, inclusiv
lipsa de proporționalitate a sancțiunii contravenționale.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Tribunalul Gorj a comunicat că, referitor la aceasta s-au conturat 2 opinii:
➢ opinie majoritară, în sensul că persoana sancționată contravențional printr-un
proces de contravenție are calitatea procesuală activă în a ataca actul
sancționator și în ceea ce privește sancțiunea contravențională complementară
a confiscării unui bun, indiferent că este sau nu proprietarul bunului respectiv,
901
 putând invoca şi lipsa de proporţionalitate a sancţiunii contravenţionale. În
susţinerea acestei opinii, s-a invocat că nicio dispoziţie legală nu-i interzice
contravenientului neproprietar dreptul de a contestat şi măsura
complementraă, situaţie în care are posibilitatea de a invoca aspecte vizând
lipsa de proporţionalitate a sancţiunii contravenţionale, fiindu-i deschis accesul
la justiţie pentru a ataca procesul – verbal în calitate de titular al actului
contravenţional.
➢ o opinie minoritară în sensul că persoana sancţionată contravenţional printr-un
proces de contravenţie nu are calitatea procesuală activă în a ataca actul
sancţionator şi în ceea ce priveşte sancţiunea contravenţională, situaţe în care
nu pot fi primite apărări vizând lipsa de proporţionalitate a sancţiunii
contravenţionale complementare. În susţinerea acestei opinii, s-a arătat că,
din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 31 alin. 2 din OG nr. 2/2001,
se poate concluziona că, în ceea ce priveşte măsura confiscării, poate face
plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul,
concluzia fiind fundamentată pe absenţa vătămării aduse contravenientului
autor al faptei prin aplicarea sancţiunii complementare, astfel că o analiză a
proporţionalităţii măsurii privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie
stabilit dacă terţul proprietar a cunoscut scopul folosirii bunului, nu poate
forma obiectul judecăţii exercitată de contravenient. În continuare s-a expus
argumentul că mai ales proporţionalitatea sancţiunii confiscării vizează strict
plângerea contravenţională formulată de terţul proprietar.
Celelalte trei Tribunale au îmbrăţişat opinia formatorului INM.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

19. Modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 20 din O.G. nr. 2/2001 în situaţia în
care sunt încheiate 2 procese-verbale în acelaşi timp pentru două contravenţii
prevăzute de OUG nr. 195/2002 – depăşirea vitezei maxime admise – constatate
anterior, de acelaşi echipaj de poliţie (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 186)

19.1 Practica judiciară

902
 În situaţia în care la aceeaşi dată intervine sancţionarea petentului în urma unei singure
înregistrări efectuată pe un anumit interval de timp, în care auto condus de petent a depăşit
viteza maximă admisă, pe fiecare sector de drum referitor la caracterul contravenţiilor
săvârşite, practica secţiei este unanimă în sensul că ne aflăm în prezenţa unor contravenţii
simple, pentru fiecare depăşire a vitezei maxime admise, şi nu în situaţia unei contravenţii
continue. Punându-se problema câte anume contravenţii sunt sancţionabile într-un interval
de timp cuprins în cadrul unei înregistrări video, când auto de poliţie circulă în spatele celui
condus de petent şi focalizarea undelor RADAR se realizează direct pe auto al petentului, s-
a concluzionat că este necesară sancţionarea petentului pentru săvârşirea acelei contravenţii
în care viteza maximă admisă este depăşită cel mai mult, adică sancţionarea trebuie să
intervină pentru viteza cea mai mare înregistrată pe un anumit sector de drum.
S-a constată nelegalitatea procesului verbal, întrucât nu au fost respectate regulile de
sancţionare prevăzute de art.20 din OG nr.2/2001, fiecare faptă dintre cele apreciate ca
sancţionabile puteau şi trebuiau să fie sancţionate într-un proces verbal unic de acelaşi agent
constatator care, conform Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr.4/2017, poate fi
diferit de agentul constatator care a constatat în mod efectiv săvârşirea faptelor
contravenţionale.
Exclusiv prin respectarea exigenţelor art. 10 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, se poate
asigura legalitatea aplicării sancţiunii contravenţionale, faţă de dispoziţiile art. 21 alin. 3
din O.G. nr. 2/2001, în sensul că sancţiunea trebuia aplicată în limitele prevăzute de actul
normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite,
ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de
săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele
personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.
S-a reţinut că, în situaţia în care au fost identificate mai multe fapte contravenţionale,
se impune ca agentul constatator să facă o individualizare corectă a sancţiunii
contravenţionale pentru fiecare faptă în parte, prin raportare la criteriile oferite de art. 21
alin. 3 din O.G. nr. 2/2001, şi să aplice câte o sancţiune faţă de fiecare contravenţie reţinută,
prin acelaşi proces verbal, conform art.20 din acelaşi act normativ.
Neregularitatea întocmirii procesului-verbal pentru incorecta aplicare a sancţiunilor
contravenţionale, printr-un singur proces verbal, este una de natură a conduce la anularea
procesului-verbal de contravenţie, în conformitate cu dispoziţiile art. 175 alin. 1 din Codul
de procedură civilă, întrucât vătămarea cauzată contravenientului nu poate fi înlăturată
decât prin desfiinţarea actului. Această vătămare este una majoră, din moment ce existenţa
mai multor acte de sancţionare a generat sancţiuni distincte executabile separat (ex.
amendă contravenţională, avertisment şi suspendarea dreptului de a conduce pentru o
perioadă de 90 zile, aplicată de mai multe ori) prin încălcarea şi a dispoziţiilor art.10 din OG
nr.2/2001.
În ceea ce priveşte respectarea regulilor prevăzute de art. 20 din OG nr. 2/2001 au fost
identificate următoarele opinii:
Prima opinie:

903
 Anularea procesului verbal chiar dacă se constată că procesul verbal contestat respectă
condiţiile de temeinicie raportat la caracterul simplu al contravenţiei şi la viteza maximă de
rulare întrucât nu au fost respectate regulile de sancţionare prevăzute de art. 20 din OG nr.
2/2001.
Exemplificăm cu decizia civilă nr. 574/2018 pronunţată la data de 19.04.2018 în dosarul
nr. 1512/291/2017, decizia civilă nr. 1413/2018 pronunţată la data de 23.10.2018 în dosarul
nr. 10106/279/2017, pe care le ataşăm.
A doua opinie:
Menţinerea procesului verbal care respectă condiţiile de temeinicie şi anularea celuilalt
(în situaţia în care s-au încheiat două procese verbale) sau anularea celorlalte (în situaţia în
care s-au încheiat mai multe procese verbale), fiind astfel asigurată legalitatea aplicării
sancţiunii contravenţionale prin raportare la dispoziţiile art. 10, art. 21 alin (3) coroborat cu
art. 20 din OG nr. 2/2001.
Exemplificăm cu decizia civilă decizia civilă nr. 727/2019 pronunţată la data de
10.05.2019 în dosarul nr. 415/321/2018 şi decizia civilă nr. 113/2019 pronunţată la data de
28.01.2019 în dosarul nr. 6770/314/2017, pe care le ataşăm.
Se anulează doar un proces-verbal (păstrându-se cel mai bine caracterizat, susţinut de
probe) pentru nerespectarea exigenţei prevăzute de art. 20 – care reglementează
obligativitatea încheierii unui singur proces-verbal care să cuprindă ambele contravenţii,
care, în speţă, sunt şi de aceeaşi natură: exemplificăm cu decizia civilă nr. 907/2019
pronunţată la data de 05.06.2019 în dosarul nr. 7119/291/2017, decizia civilă nr. 727/2019
pronunţată la data de 10.05.2019 în dosarul nr. 415/321/2018 şi decizia civilă nr. 113/2019
pronunţată la data de 28.01.2019 în dosarul nr. 6770/314/2017.

19.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

19.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art.20 alin.1 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor ,,Dacă
o persoana săvârșește mai multe contravenții constatate în același timp de același agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.”.
Textul amintit este aplicabil și în materia OUG nr.195/2002 privind circulația pe
drumurile publice, republicată, potrivit art.109 alin.9 din conținutul său.
Prin decizia nr.XXII/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile unite, în
soluționarea unui recurs în interesul legii s-a arătat că: ,,situaţiile în care nerespectarea
anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator
al contravenţiei sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17
din ordonanţă. Astfel, prin acest text de lege se prevede că "lipsa menţiunilor privind
numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele
contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage
nulitatea procesului-verbal", specificându-se că numai în astfel de situații "nulitatea se
904
constată şi din oficiu". În raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor în care
nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenţiei se ia în
considerare şi din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nerespectare a
cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, (…), nulitatea procesului-
verbal de constatare a contravenţiei să nu poate fi invocată decât dacă s-a pricinuit
părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.”. [s.n.]
Afirmarea acestor principii, în sensul reiterării acelorași idei, s-a făcut atât prin decizia
nr.6/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în
interesul legii, cât și prin decizia nr.13/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul
competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a mai arătat că ,,în mod constant,
s-a reținut că, în ceea ce privește procesele-verbale de contravenție, motivele de nulitate
relativă sunt reglementate de dispozițiile art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și
motivele de nulitate absolută sunt reglementate de dispozițiile art. 17 din același act
normativ.”. [s.n.]
Așadar, potrivit jurisprudenței obligatorii și constante a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, așa cum rezultă aceasta din deciziile de soluționare a recursurilor în interesul legii,
se identifică motive de nulitate absolută în contextul art.17 din OG nr.2/2001, în timp ce
alte vicii de formă privind procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii reprezintă motive de nulitate relativă, condiționată de o vătămare a părții ce nu
se poate înlătura decât prin anularea acelui act juridic.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul
legii a arătat în decizia nr.8/2018 că ,,79. De vreme ce legiuitorul a înţeles să facă o
distincţie, sub aspectul sancţiunii, între menţiunile pe care trebuie să le cuprindă procesul-
verbal de constatare a contravenţiei, rezultă că şi natura nulităţilor va fi diferită, în raport
cu tipul de omisiune constatată. 80. Cazurile în care poate fi invocată nulitatea relativă
sunt, teoretic, foarte numeroase, fiind reprezentate de toate încălcările unor dispoziţii
legale, altele decât cele pentru care poate fi invocată nulitatea absolută. 81. În cazul
menţiunilor care nu se regăsesc în enumerarea limitativă de la art. 17 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, printre care şi cele referitoare la aplicarea sancţiunii
complementare, operează, în plenitudinea lor, prezumţia de legalitate şi obligaţia de
executare, atât pentru contravenient, cât şi pentru organele de stat care instrumentează
în materia respectivă. 82. Nimic nu împiedică însă persoana interesată ca, în ipoteza în
care există o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, să
o invoce şi să o dovedească. Prin urmare, vătămarea nu poate fi ipotetică, astfel cum
au susţinut unele instanţe, în sensul că petentul ar putea fi pus în situaţia de a nu cunoaşte
termenul pentru care i-a fost aplicată sancţiunea complementară.”. [s.n.]
În acest context, mai reținem că prin decizia nr.6/2015 a Înaltei Curți de Casație și
Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a lămurit prin
considerente natura juridică a procesului-verbal de contravenție, instanța supremă arătând
că procesul-verbal respectiv ,,materializând o manifestare de voință cu caracter unilateral
a unei autorități publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de agenți
constatatori), reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis în
905
temeiul puterii publice, cu scopul de a produce efecte juridice.”, dar și că ,,procesul-verbal
de constatare a contravenției trebuie întocmit în formă scrisă, fiind unicul act probator al
unei contravenții, (…). În lipsa formei scrise nu se va putea aplica nicio sancțiune, întrucât
nu se va putea proba existența faptei contravenționale.”.
Revenind la art.20 alin.1 din OG nr.2/2001, reținem că textul legal prevede că se
încheie un singur proces-verbal dacă o persoana săvârșește mai multe contravenții
constatate în același timp de același agent constatator.
Din lectură atentă a acestei norme juridice deducem că se reglementează un aspect
privind forma procesului-verbal de constatare a contravenției și de a aplicare a sancțiunii,
în sensul că săvârșirea mai multor contravenții, constatate în același timp de același agent
constatator, se reflectă în întocmirea unui singur proces-verbal, iar nu în emiterea câte unui
act juridic pentru fiecare contravenție în parte.
Or, după cum reiese din jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție,
pentru viciile de formă, motivele de nulitate absolută a procesului-verbal în discuție se
identifică doar la art.17 din OG nr.2/2001.
În consecință, reglementarea art.20 alin.1 din OG nr.2/2001, privind alte aspecte decât
lipsa ,,uneia dintre mențiunile privind numele și prenumele agentului constatator, numele
și prenumele contravenientului, codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit
un asemenea cod, iar, în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii și a sediului acesteia, a
faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator”, va
intra în aceeași categorie cu dispozițiile art.16 din OG nr.2/2001, fiind în legătură cu forma
procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii.
În mod corespunzător, nerespectarea art.20 alin.1 va atrage o nulitate relativă, care,
nefiind expresă potrivit reglementării legale, va avea caracter virtual, fiind deci condiționată
de vătămare, ce incumbă spre a fi demonstrată în sarcina persoanei interesate să o afirme.
În acest din urmă sens, existența unei vătămări și măsura în care aceasta se produce în
mod efectiv se poate analiza și prin prisma art.10 din OG nr.2/2001, text potrivit căruia ,,(1)
Dacă aceeași persoana a săvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare
contravenție. (2) Când contravențiile au fost constatate prin același proces-verbal,
sancțiunile contravenționale se cumulează fără a putea depăși dublul maximului amenzii
prevăzut pentru contravenția cea mai grava sau, după caz, maximul general stabilit în
prezenta ordonanța pentru prestarea unei activități în folosul comunității.”.
Altfel spus, întocmirea unui singur proces-verbal de contravenție nu are ca efect
aplicarea unei singure sancțiuni contravenționale, ci pentru fiecare contravenție săvârșită și
constatată se aplică sancțiunea / sancțiunile corespunzătoare.
Totuși, pentru o astfel de ipoteză, sancțiunile contravenționale se cumulează fără a
putea depăși dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenția cea mai grava sau,
după caz, maximul general stabilit pentru prestarea unei activități în folosul comunității.
De exemplu, încălcarea de către agentul constatator a obligației de reflectare a tuturor
acelor contravenții într-un singur proces-verbal va putea constitui un argument pentru
vătămarea suferită de contravenient prin depășirea dublului maximului amenzii prevăzut

906
pentru contravenția cea mai gravă ca efect al însumării tuturor amenzilor contravenționale
efectiv aplicate.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Neamț:
→ nerespectarea art.20 alin.1 din OG nr.2/2001 implică o cauză de nulitate relativă a
procesului-verbal de constatare a contravenție și de aplicare a sancțiunii, care, nefiind
expresă potrivit reglementării legale, va avea caracter virtual, fiind deci condiționată de o
vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act, incumbând spre a fi
demonstrată în sarcina persoanei interesate să o afirme.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Participanţii şi-au însuşit cu unanimitate opinia formatorului INM.

20. Admisibilitatea formulării căii de atac a apelului împotriva hotărârilor prin care
s-a respins cererea care are ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunității (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 190)

20.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, exercitarea căii de atac a apelului împotriva soluțiilor pronunțate
în primă instanță asupra cererilor având ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, se poate face numai în situația în care soluția
pronunțată este cea de înlocuire a amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, iar nu și în situația în care soluția primei instanțe este de respingere a acesteia.
În motivarea acestei opinii se apreciază că textul legal, respectiv art. 39^1 alin 3 din
OG nr. 2/2001 este clar și lipsit de echivoc și deschide calea de atac numai pentru acele
hotărâri prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunității,
respectiv pentru acele hotărâri prin care cererea de chemare în judecată formulată în
temeiul dispozițiilor art. 39^1 alin 1 din OG nr. 2/2001 a fost admisă. Așadar, în această
ipoteză poate avea calitatea de apelant doar contravenientul care nu a achitat amenda în
termenul prevăzut la 39^1 alin 1 din OG nr. 2/2001 , deoarece numai acesta are interesul
de a schimba hotărârea prin care i s-a aplicat sancțiunea prestării unei activităţi în folosul
comunității.
În ceea ce privește apelul declarat împotriva hotărârii prin care s-a respins cererea
reclamantului de înlocuire a sancțiunii amenzii cu sancțiunea prestării unei activităţi în
folosul comunității, acesta va fi respins ca inadmisibil, deoarece numai în acest fel se poate
907
asigura respectarea principiului legalității căilor de atac, prevăzut de dispozițiile art. 457
alin 1 Cod proc. civ, potrivit “ căruia hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de
atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de
menţiunile din dispozitivul ei.”
Într-o altă opinie, calea de atac a apelului împotriva hotărârilor pronunțate în primă
instanță asupra cererilor având ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii este deschisă părții care are un interes, indiferent de soluția
pronunțată asupra cererii, pentru asigurarea principiului egalității armelor prin accesul
tuturor părților interesate la un dublu grad de jurisdicție. În această opinie, alineatul 3 al
art. 39^1 din OG nr. 2/2001 stabilește calea de atac care poate fi exercitată împotriva
hotărârilor pronunțate în primă instanță asupra cererilor care au ca obiect înlocuirea amenzii
cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, indiferent de soluția adoptată,
intenția legiuitorul nefiind în niciun caz aceea de a suprima doar dreptul unei părți la
exercițiul căii atac.
Această concluzie se argumentează pe faptul că atunci când legiuitorul a intenționat
să suprime dreptul unei părţi/părţilor la exercițiul căilor de atac, a adoptat formulări
exprese în acest sens, cu titlu de exemplu fiind date dispoziţiile art. 666 alin 6 şi 7 Cod proc
civ, unde se prevede: „ 6) încheierea prin care instanţa admite cererea de încuviinţare a
executării silite nu este supusă niciunei căi de atac...7) încheierea prin care se respinge
cererea de încuviinţare a executării silite poate fi atacată numai cu apel exclusiv de
creditor...”

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, observând problema dedusă analizei de Tribunalul Mureș deducem că
aceasta privește calea de atac ce poate fi formulată împotriva sentinței prin care, în cond.
art.391 din OG nr.2/2001, a fost respinsă de judecătorie cererea de înlocuire a amenzii cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității.
OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede la art.39 1 că ,,(1) În
cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta va sesiza instanța
în circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii amenzii cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama, după caz,
și de partea din amendă care a fost achitată. (2) În cazul în care contravenientul, citat de
instanță, nu a achitat amenda în termenul prevăzut la alin. (1), instanța procedează la
înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității pe o
durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore.
(3) Hotărârea prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul
comunității este supusă recursului. (…)”. [s.n.]

908
 Din lectura atentă a acestui text legal constatăm că în discuție este calea de a atac a
recursului, iar nu calea de atac a apelului, așa cum indică instanța solicitantă.
În acest din urmă sens, arătăm că acțiunile reglementate de art.9 alin.3 și următoarele
din OG nr.2/2001 și art.391 din același act normativ nu sunt identice.
Astfel, în cazul art.391 din OG nr.2/2001 calitatea de reclamant revine
contravenientului, acesta fiind cel care potrivit textului legal se adresează instanței pentru
înlocuirea amenzii cu prestarea unei activități în folosul comunității.
În schimb, art.9 din OG nr.2/2001 prevede că ,,(3) În cazul în care contravenientul
persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a
sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unității
administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească în a cărei circumscripție
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării
contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se seama
de partea din amendă care a fost achitată. (4) La primul termen de judecată, instanța, cu
citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, în
vederea achitării integrale a amenzii. (5) În cazul în care contravenientul nu achită amenda
în termenul prevăzut la alin. (4), instanța procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea
obligării la prestarea unei activități în folosul comunității. (6) Hotărârea prin care s-a
aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă numai
apelului.”.
Așadar, în cazul acțiunii exercitate potrivit art.9 alin.3 din OG nr.2/2001 de organul de
specialitate învestit cu executarea amenzii contravenționale, sentința pronunțată de
judecătorie este supusă apelului, în timp ce în cazul acțiunii exercitate potrivit art.391 din
OG nr.2/2001 chiar de contravenient, sentința pronunțată de judecătorie este supusă
recursului.
Chiar dacă art.9 alin.3 și următoarele și art.391 din OG nr.2/2001 au o formulare parțial
similară, normele juridice respective reglementează acțiuni diferite, fiecare având propriul
său regim procesual.
În acest context, arătăm că nu este determinant pentru identificarea căii de atac
respective dacă a fost admisă sau a fost respinsă acțiunea în înlocuirea amenzii
contravenționale cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, în ambele
ipoteze pentru acțiunea reglementată de art.391 din OG nr.2/2001 fiind admisibilă
formularea căii de atac a recursului.
Astfel, nu este decisiv faptul că art.391 alin.3 din OG nr.2/2001 prevede că hotărârea
prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă
recursului, întrucât formularea nu exclude admisibilitatea acestei căi de atac și în situația
în care acțiunea în înlocuirea amenzii s-a respins.
Nu se poate conchide, printr-o interpretare per a contrario a textului respectiv, că
intenția legiuitorului ar fi fost să excludă calea de atac în situația respingerii acțiunii,
întrucât nu o astfel de concluzie reiese din formularea textului legal. Dimpotrivă, norma
juridică în discuție este derogatorie atât de la dreptul procesual comun, cât și de la regimul
909
procesual specific acțiunilor reglementate de OG nr.2/2001 în materie contravențională, prin
care se prevede calea ordinară a apelului, art.391 alin.3 amintit instituind dreptul de fi
exercitat doar recurs.
De altfel, acest text legal trebuie citit prin prisma premiselor sale anterioare, așa cum
sunt reflectate în textul art.391 alin.1 și alin.2 din OG nr.2/2001 unde se vorbește despre
sesizarea instanței ,,în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în
folosul comunității”, respectiv ,,instanța procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității ”, constituind o continuare firească în planul
ideilor expuse de legiuitor pentru a arăta calea de atac de formulat împotriva soluției
pronunțate.
Nu rezultă deci din formularea normei juridice că legiuitorul ar fi dorit să creeze un
regim juridic diferențiat în funcție de soluția, favorabilă sau defavorabilă, pronunțată în
primă instanță.
În acest din urmă sens, potrivit principiului general instituit de art.461 alin.1 Cod
procedură civilă ,,Calea de atac se îndreaptă împotriva soluției cuprinse în dispozitivul
hotărârii.”, fără ca legiuitorul să distingă în funcție de specificul acesteia – admitere sau
respingere.
În același sens, art.483 alin.1 Cod procedură civilă arată că ,,Hotărârile date în apel,
cele date, potrivit legii, fără drept de apel, precum și alte hotărâri în cazurile expres
prevăzute de lege sunt supuse recursului.”, din nou fără a fi efectuată în legătură cu
exercitarea recursului vreo deosebire prin prisma soluției pronunțate, anume dacă aceasta
este favorabilă sau defavorabilă.
Așadar, nu se poate admite concluzia că sentința prin care a fost respinsă acțiunea
exercitată în cond. art.391 din OG nr.2/2001 nu ar fi supusă recursului, ci doar sentința prin
care acțiunea respectivă a fost admisă și s-a dispus înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării
unei activități în folosul comunității.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Mureș:
→ art.391 alin.3 din OG nr.2/2001 prevede calea de atac susceptibilă de a fi exercitată
de partea interesată împotriva sentinței prin care s-a soluționat acțiunea formulată în
condițiile art.391 din OG nr.2/2001 pentru înlocuirea amenzii contravenționale cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității, indiferent că acțiunea respectivă a fost admisă
sau respinsă.

20.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

20.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Participanţii şi-au însuşit cu unanimitate opinia formatorului INM.

910
 21. Titlul problemei de drept: competenţa materială de soluţionare a cererilor
având ca obiect anularea şi suspendarea executării dispoziţiilor emise de şeful
poliţiei rutiere prin care s-a dispus suspendarea executării dreptului de a conduce
autovehiculele în temeiul art. 118 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr.195/2002, aparţine tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ,
conform art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 10 Legea nr. 554/2004 sau judecătoriei, conform
art. 32 alin.(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dată fiind natura sancţiunii,
de sancţiune contravenţională complementară? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara,
22-23 aprilie 2021, pg.119)

21.1 Practica judiciară

PÎCCJ arată că există două orientări jurisprudențiale:
Potrivit primei orientări, tribunalele s-au declarat competente material să soluţioneze
cauzele în baza Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
În a doua orientare jurisprudenţială, se consideră că deşi, actul juridic prin care este
luată măsura suspendării exercitării dreptului de a conduce autovehicule reprezintă un act
administrativ tipic, având toate trăsăturile reglementate de art. 2 alin. (l) lit. c) din Legea
nr. 554/2004, este esenţial că acesta este emis în materie contravenţională, care este
reglementată prin norme juridice derogatorii de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Astfel, în raport de dispoziţiile prevăzute de art. 32 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, instanţa competentă să judece în fond
acţiunea îndreptată împotriva actului prin care se aplică persoanei care a săvârşit
contravenţii, sancţiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce
autovehicule este judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva
procesului-verbal a cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare.

21.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

21.3 Opinia formatorului INM

Constatăm că problema ridicată de PÎCCJ a făcut obiectul discuțiilor în cadrul Întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și
Justiție și curților de apel ce a avut loc la Curtea de Apel Iași, în perioada 23-24 mai 2019
(vezi problema nr. 22 din Minuta Întâlnirii152), fiind invocată de Curtea de Apel
Suceava/Tribunalul Suceava sub următoarea formă:
Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean,
după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate împotriva

152
Accesibilă la adresa: http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2019/09/Minuta-intalnire-contencios-administrativ-si-
fiscal-Iasi-23-24-mai-2019.pdf (verificată la data de 25.03.2021).

911
procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă să predea permisul
de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa contravenientului şi faptul că i
se majorează suspendarea dreptului de conducere; competenţa de soluţionare a cererii de
suspendare a efectelor unui astfel de act emis de conducătorul Inspectoratului de Poliţie
Judeţean.
Formatorul INM a propus următorul răspuns:
Instanţa competentă să judece în fond acţiunea îndreptată împotriva actului prin care
se aplică persoanei care a săvârşit contravenţia, sancţiunea complementară a suspendării
exercitării dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau forestiere, este
judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal a
cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare.
Înalta Curte de Casație și Justiție, în unanimitate, iar participanții la întâlnire, cu
majoritate de voturi, au fost de acord cu soluția propusă de formatorul INM.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept a fost soluționată în cadrul Întâlnirii președinților
secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și
curților de apel ce a avut loc la Curtea de Apel Iași, în perioada 23-24 mai 2019.

21.4 Opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

21.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM, în

sensul de a se lua act că problema a fost soluţionată în cadrul întâlnirii de la Iaşi, 23-24
mai 2019.

22. Titlul problemei de drept: este calitatea de contravenient o condiţie pentru

aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, respectiv pentru
desfiinţarea pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza
unităţii administrativ-teritoriale unde se află construcţia edificată fără autorizaţie
de construire? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.122)

22.1 Practica judiciară

Prima opinie este aceea că nu este o condiţie calitatea de contravenient pentru
aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.
Argumente:

912
 Potrivit art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, procedura administrativă de desființare
se desfășoară fără o altă procedura anterioară de către autoritatea competentă, dacă sunt
întrunite cumulativ condițiile: fie edificarea unei construcții fără autorizație pe terenul
aparținând domeniului public sau privat al statului, fie existenţa unor construcții, lucrări și
amenajări cu caracter provizoriu, executate pe terenul aparținând domeniului public sau
privat al unității administrativ-teritoriale.
Faptul că în conținutul textului a fost consemnat „pe cheltuiala contravenientului” nu
înseamnă că, anterior declanșării procedurii de desființare, se impune emiterea unui proces
verbal de contravenţie, câtă vreme norma precizează doar întrunirea cumulativă a celor
două condiții. Utilizarea sintagmei „contravenient” are în vedere numai prima ipoteză a art.
33 alin.1, a cărei premisă este executarea construcţiei fără autorizaţie, faptă cea atrage
sancţiunea contravenţională prevăzută de art. 26 din Legea nr. 50/1991.
În plus, a interpreta textul art. 33 alin.1 în sensul că pentru desființarea
administrativă a construcțiilor provizorii este necesară întrunirea calității de contravenient,
înseamnă a-l face inaplicabil în situațiile în care contravenția nu mai poate fi constatată,
întrucât s-a împlinit termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
În sensul acestei opinii: opinia majoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de apel
Braşov, decizia nr.1516/2014 Curtea de apel Craiova, decizia nr. 1290/2019 Curtea de Apel
Bucureşti, decizia nr. 600/2020 Curtea de Apel Cluj, decizia nr. 1261/2020 Curtea de Apel
Bucureşti.
Cea de-a doua opinie este aceea că este aceea că este o condiţie calitatea de
contravenient pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.
Argumente:
Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin.2 Legea nr. 50/1991, „(1) În cazul în care persoanele
sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen
celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art.
28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a
dispune, după caz (…).”
Potrivit dispoziţiilor art. 33 Legea nr. 50/1991, (1) Prin excepţie de la prevederile
art. 32, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând
domeniului public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu
caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al
judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă
de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se
află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor
judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului (…)”.
În primul rând, cele două articole de lege a căror interpretare este în discuţie sunt
incluse în capitolul III din Legea nr. 50/1991, denumită „Răspunderi şi sancţiuni”. Dispoziţiile
art. 32 Legea nr. 50/1991 stabilesc măsurile ce pot fi dispuse în situaţia în care persoana
sancţionată contravenţional nu s-a conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal
de constatare a contravenţiei, acordând posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea să
solicite instanţei una dintre cele două măsuri prevăzute la lit. a şi b. Legiuitorul a prevăzut
913
la art. 33 o excepţie de la ipoteza prevăzută de art. 32, excepţia constând în aceea că nu
se impune sesizarea instanţei pentru a se dispune desfiinţarea unor construcţii, lucrări şi
amenajări cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau
privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Dispoziţiile art. 33 mai stabilesc şi
faptul că desfiinţarea construcţiilor se face pe cheltuiala contravenientului.
Trimiterea realizată de legiuitor la noţiunea de contravenient presupune, prin
ipoteză, săvârşirea unei fapte contravenţionale, constatată prin proces verbal de
contravenţie. Noţiune de contravenient, chiar dacă nu este definită în mod expres de
legiuitor, denumeşte persoana care a săvârşit o contravenţie, definită potrivit art. 1 din
O.G. nr. 2/2001 ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.” Potrivit art. 15 din O.G. nr.
2/2001, contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume
prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod
generic agenţi constatatori.
Aşadar, în lipsa întocmirii unui proces verbal de contravenţie, care asigură persoanei
sancţionate contravenţional toate garanţiile (posibilitatea de a formula apărări, plângere
contravenţională, de a invoca excepţia prescripţiei aplicării sancţiunii sau prescripţia
răspunderii contravenţionale etc.), nu se poate vorbi despre noţiunea de contravenient.
Imposibilitatea constatării unei contravenţii, ca urmare a intervenirii prescripţiei
răspunderii contravenţionale ori din alte cauze, nu echivalează cu intrarea în legalitate a
construcţiei executate fără autorizaţie de construire, ci doar cu imposibilitatea aplicării
procedurii simplificate de desfiinţare a unei astfel de construcţii edificate pe terenuri
aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor,
impunându-se ca într-o astfel de ipoteză persoana interesată să se adreseze instanţei de
judecată.
În sensul acestei opinii: opinia minoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de Apel
Braşov, decizia nr. 871/2019 Curtea de apel Braşov, sentinţa civilă nr. 1317/2013 Tribunalul
Bucureşti, decizia nr. 1276/2019 Curtea de apel Timişoara.

22.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale.

22.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Precizări prealabile
Se observă că întrebarea este imperfect formulată deoarece în discuție nu este atât
condiția referitoare la calitatea de contravenient ci semnificația acestei noțiuni. Astfel,
prima opinie consideră că pentru aplicarea art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcții nu este necesară întocmirea unui proces-
verbal de contravenție pe când cea de-a doua consideră că existența unui procesului-verbal
este decisivă.
914
 Pentru a da un răspuns cât mai clar și mai util instanțelor care se confruntă cu
probleme asemănătoare, vom reformula întrebarea după cum urmează:
Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în situația în care autoritatea
administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află o
construcție edificată fără autorizaţie de construire a dispus desființarea pe cale
administrativă a construcției fără ca în prealabil să fi fost încheiat un proces-verbal de
constatare a contravenției pentru săvârșirea faptei de edificare a respectivei
construcții.

22.3.2 Soluționarea prolemei

Opinia formatorului INM este în sensul primei opinii din cele enumerate la pct. 16.1.
Astfel, potrivit art. 32 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, [î]n cazul în care persoanele
sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în
termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit
prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele
judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile
autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal (sublinierea noastră, OCD).
Așadar, ipoteza normei este dată de situația persoanelor sancţionate contravenţional
care au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin
procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Dispoziția normei se aplică doar în această
ipoteză. Alineatele 4 și 5 modifică ipoteza normei juridice într-un fel lipsit de relevanță
pentru prezenta discuție (se referă la persoanele care au săvârșit infracțiuni în domeniu sau
care au primit subvenții pentru edificarea construcției).
Potrivit art. 33 alin. 1 din aceeași lege, [p]rin excepţie de la prevederile art. 32,
construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând domeniului
public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu caracter
provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de
autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află
construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor
judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului.
Expresia prin excepţie de la prevederile art. 32 semnifică o derogare de la ipoteza
normei cuprinse în articolul precedent. Mai exact, derogarea înseamnă că dispoziția normei
juridice cuprinse în art. 33 din Legea nr. 50/1991 se realizează fără să fie necesară
îndeplinirea condiției puse de ipoteza normei din articolul precedent, de la care se derogă,
adică de la condiția persoanelor sancţionate contravenţional care au oprit ...etc. Indiferent
dacă a fost atrasă sau nu răspunderea contravențională a unei persoane, în cazul în care o
construcție a fost edificată fără autorizare pe terenul proprietate publică sau privată al
statului, etc., desființarea ei poate fi dispusă prin procedura administrativă reglementată
de art. 33.

915
 Noțiunea de contravenient din expresia pe cheltuiala contravenientului de la sfârșitul
textului citat trebuie interpretată sistematic și coerent cu ipoteza normei. Astfel, noțiunea
se referă nu numai la persoanele sancționate contravențional printr-un proces-verbal de
contravenție (așa cum se afirmă în cuprinsul celei de-a doua opinii din cele enumerate la
pct. 16.1) ci, în general, la persoane care au săvârșit fapte prevăzute de legea
contravențională. Exprimări de genul ”contravenientul nu a putut fi identificat” sau
”contravenientul nu a fost sancționat contravențional deoarece termenul de prescripție al
răspunderii contravenționale s-a împlinit”, sau altele asemenea, sunt perfect inteligibile
chiar dacă nu a fost atrasă răspunderea contravențională prin întocmirea unui proces-verbal
de contravenție.
Un argument în plus rezultă din consecința greu de acceptat rezultată din cea de-a
doua opinie în cazul în care construcția s-a edificat pe domeniu public al statului iar
contravenientul nu a putut fi identificat sau termenul de prescripției al constatării
contravenției s-a împlinit sau alte situații asemănătoare. Rezultatul ar fi că domeniul public
aferent construcției ar fi lipsit de uzanță publică pe întreaga durată de existență a
construcției, ceea ce nu poate fi în acord cu voința legiuitorului. De asemenea, considerăm
că ar fi încălcate dispozițiile art. 861 alin. 1 și 2 Cod civil referitoare la caracterele dreptului
de proprietate publică, în condițiile în care, cu excepția nudei proprietăți, toate celelalte
atribute ale dreptului de proprietate ar fi uzurpate de constructor.
În realitate, dispozițiile art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 folosesc eficient regimul
de putere publică de care dispun autoritățile, sub controlul instanțelor judecătorești, și
permit o eliberare rapidă a terenurilor ce formează domeniul public sau privat al statului
sau al unităților administrativ-teritoriale, afectate de construcții fără autorizație (în cazul
terenurilor proprietate de stat) sau de lucrări și amenajări cu caracter provizoriu (în
celelalte situații).

22.3.3 Probleme de drept incidentale

Formatorul INM observă că din problema de drept ridicată de Curtea de Apel Brașov
și, în parte, din soluția propusă, pot rezulta întrebări suplimentare:
- cine suportă cheltuielile desființării construcției?; unele instanțe (de ex. Curtea de
Apel Cluj; vezi decizia nr. 600/15.06.2020), deși acceptă varianta interpretativă mai sus
propusă (deși nu pentru aceleași considerente), apreciază că reclamantul (respectiv
persoana care atacă în fața instanței de contencios administrativ decizia autorității de
desființare a construcției) nu poate fi ținut să suporte aceste cheltuieli de vreme ce nu s-a
stabilit prin proces-verbal răspunderea sa contravențională;
- ce soluție primește problema de drept în cazul în care s-a întocmit proces-verbal
de contravenție dar acesta a fost anulat de instanța competentă în urma plângerii
contravenționale formulată de persoana interesată (de ex., de proprietarul construcției, de
titularul unui alt drept real sau de executant)?
Având în vedere rolul INM de a facilita înțelegerea sub toate aspectele a problemelor
de drept și de a furniza instrumentele teoretice și practice care să permită instanțelor să
pronunțe hotărâri legale și temeinice, considerăm că trebuie să propunem un răspuns și la
916
aceste întrebări care, deși nu au fost puse, se află în proximitatea problemei de drept
ridicate expres.
Cu privire la prima chestiune, în ipoteza în care nu s-a întocmit un proces-verbal de
contravenție, considerăm că persoana care a săvârșit fapta contravențională este
contravenientul la care se referă art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 iar această persoană
este investitorul. În cazul în care executantul diferă de investitor, cheltuielile vor trebui
suportate în solidar (după regulile răspunderii civile delictuale) de vreme ce Legea nr.
50/1991 instituie obligația de edificare a construcției în baza unei autorizații de construire
în sarcina ambilor (este motivul pentru care art. 26 alin. 1 lit. a și b reglementează
răspunderea contravențională atât a investitorului cât și a executantului). Bineînțeles, în
situația în care aceștia nu pot fi identificați, cheltuilile vor fi suportate de administrație.
Cu privire la cea de-a doua problemă, anularea prin hotărâre judecătorească
definitivă a procesului-verbal de contravenție are relevanță în ce privește problema în
discuție doar cu privire la acele chestiuni acoperite de autoritatea de lucru judecat. Cu titlu
de exemplu:
- dacă procesul-verbal a fost anulat pentru că fapta nu există (de pildă, construcția
nu este edificată pe terenul proprietate publică sau privată al statului) construcția nu mai
poate fi desființată;
- în cazul anulării procesului-verbal pentru că fapta nu a fost săvârșită de
contravenient, persoana în cauză nu mai poate fi obligată la suportarea cheltuielilor
desființării; în schimb, instanța poate să mențină aceste cheltuieli stabilite prin actul de
desființare emis de autoritatea publică în măsura în care sunt puse în sarcina altei persoane
decât cea sancționată contravențional, respectiv a celui care a săvârșit în realitate
contravenția, potrivit celor arătate în paragraful precedent și, bineînțeles, poate menține
decizia de desființare;
- dacă procesul-verbal a fost anulat pentru chestiuni formale (lipsa datei faptei, lipsa
semnăturii agentului constatator, etc.) construcția poate fi desființată, dacă sunt
îndeplinite condițiile art. 33 din Legea nr. 50/1991, iar cheltuielile desființării vor fi
suportate după regulile deja arătate.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, pentru desfiinţarea pe cale
administrativă a unei construcții edificate fără autorizaţie de construire nu este necesară
întocmirea prealabilă a unui proces-verbal de constatare a contravenției pentru
săvârșirea faptei de edificare a respectivei construcții.
În ipoteza de mai sus, cheltuielile desființării construcției vor fi suportate de
contravenient, respectiv de investitor sau, după caz, de investitor și constructor, în
solidar.
În ipoteza în care s-a întocmit proces-verbal de contravenție care a fost anulat prin
hotărâre judecătorească definitivă, în aplicarea dispozițiilor art. 33 din Legea nr.
50/1991 va fi respectată autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate în materie
contravențională.
917
 22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

22.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

În unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

23. Cheltuieli de judecată - art. 454 Cod procedură civilă; situația în care se
solicită obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a fost de
acord cu admiterea plângerii contravenţionale, textul de lege în baza căruia s-a
încheiat procesul verbal de contravenţie fiind declarat neconstituţional (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.131)

23.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Se întocmeşte un proces verbal de contravenţie în baza art. 28 din OUG nr. 1/1999.
Ulterior încheierii sale, acest articol este declarat neconstituţional în baza Deciziei Curţii
constituţionale nr. 152/2020. Se formulează plângere contravenţională, solicitându-se
anularea procesului verbal. Prin întâmpinare se solicită admiterea acţiunii şi exonerarea
pârâtului de la plata cheltuielilor de judecată pe motiv că a recunoscut pretenţiile
petentului.
Într-o opinie, minoritară la nivelul instanței, s-a apreciat că organul constatator, care
are calitatea de intimat în proces, va fi obligat la plata cheltuielilor de judecată întrucât
recunoaşterea sa nu poate produce efecte procesuale, acesta neavând posibilitatea de a-şi
retrage procesul verbal de contravenţie, odată intrat în circuitul civil prin comunicarea către
contravenient. S-a apreciat că dispoziţiile art. 454 C.proc.civ. (care prevăd că pârâtul care
recunoscut pretenţiile reclamantului până la primul termen de judeca nu va fi obligat la
plata cheltueililor de judecată) trebuie privite prin prisma excepţiei instituite de acelaşi
articol. Or, atâta vreme cât reclamantul nu are posibilitatea de a pune pârâtul în întârziere,
pentru a evita un proces, exonerarea pârâtului de la plata cheltuielilor de judecată ar
îngreuna situaţia reclamantului care nu are altă posibilitate decât aceea de a introduce
cererea de chemare în judecată pentru s-şi vedea realizate pretenţiile sale de anulare a
procesului verbal de contravenţie.
Într-o altă opinie, majoritară, s-a apreciat că organul constatator nu poate fi obligat
la cheltuieli de judecată, fiind aplicabile dispoziţiile art. 454 C.proc.civ., acesta nefiind în
prealabil pus în întârziere şi nici în situaţia de a fi de drept pus în întârziere (nici nu este

918
incidentă această instituţie în cazul său, întrucât nu are posibilitatea de a-şi revoca procesul
verbal de contravenţie şi nici pe aceea de a solicita anularea procesului verbal de
contravenţie ). În plus, s-a arătat că nu are nici culpă procesuală, procesul verbal fiind anulat
pentru intervenirea unor împrejurări ulterioare încheierii sale, respectiv declararea
neconstituţională a textului actului normativ în baza căruia s-a încheiat procesul verbal de
contravenţie. S-a invocat în sprijinul acestei opinii şi o Decizie dată de Înalta Curte – nr.
2130/8.05.2014- pe o chestiune asemănătoare (a acordării cheltuielilor de judecată în cazul
în care se recunoaşte prin întâmpinare dreptul petentei la suspendarea actului
administrativ) în care s-a arătat că pârâta nu poate fi obligată la cheltuieli de judecată.

23.2 Opinia referentului

Nu a fost precizată.

23.3 Opinia formatorului INM

A/ Potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz.
Potrivit unei practici judiciare consolidate, expresia după caz se interpretează în
sensul că, în principiu153, normele de drept material se completează cu Codul penal iar
normele de procedură din cuprinsul OG nr. 2/2001 se completează cu Codul de procedură
civilă.
Capitolul IV din OG nr. 2/2001 reglementează căile de atac împotriva pocesului verbal
de contravenție (plângerea și apelul) conținând, deci, norme de procedură care, în măsura
în care nu dispun altfel, se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă (CPC).
Problema de drept ridicată de Tribunalul Botoșani se referă la interpretarea
dispozițiilor art. 454 CPC în condițiile Capitolului IV din OG nr. 2/2001.
Potrivit acestora, pârâtul care a recunoscut, la primul termen de judecată la care
părţile sunt legal citate, pretenţiile reclamantului nu va putea fi obligat la plata
cheltuielilor de judecată, cu excepţia cazului în care, prealabil pornirii procesului, a fost
pus în întârziere de către reclamant sau se afla de drept în întârziere. Dispoziţiile art.
1.522 alin. (5) din Codul civil rămân aplicabile.
Textul instituie o excepție de la regula că partea care pierde procesul va fi obligată,
la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată (art. 453
alin. 1 Cod de procedură civilă) și, prin urmare, sunt de strictă interpretare. Consecința
directă este că art. 454 CPC se va aplica doar în fața primei instanțe și doar în situația
litigiilor susceptibile de punerea în întârziere. Această interpretare, de natură doctrinară
(a se vedea Noul cod de procedură civilă comentat și adnotat, vol. I, coordonatori Viorel
Mihai Ciobani și Marian Nicolae, Editura Universul Juridic, 2013, comentariu la art. 454, care

153
Spunem ”în principiu” deoarece trebuie ținut cont că deși procesul contravențional este unul civil, acuzația poate fi totuși
considerată ”în materie penală”, în sensul autonom pe care îl dă acestei noțiuni Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
fapt care poate influența aplicarea Codului de procedură civilă. Un caz de acest tip este ridicat de problema următoare,
pusă tot de Tribunalul Botoșani.
919
face trimitere la opiniile doctrinare susținute de profesorii I. Leș și I. Deleanu; vz. nota 3
de la pag. 1030), exclude aplicarea art. 454 CPC chiar și în materie civilă (materie pe care
legiuitorul a avut-o în vedere, trimiterea la dispozițiile art. 1.522 alin. 5 din Codul civil fiind
elocventă) în acele situații în care punerea în întârziere nu este incidentă. Cu atât mai mult
art. 454 CPC nu se va aplica în materie contravențională.
Într-adevăr, rațiunea acestui text legal se regăsește doar în situațiile în care
exercițiul acțiunii civile poate fi evitat: titularul dreptului este încurajat să-l pună în
întârziere pe titularul obligației corelative (sub sancțiunea de a suporta cheltuielile de
judecată în cazul în care nu o face iar pârâtul recunoaște pretențiile până la primul termen
de judecată) iar pârâtul este încurajat să recunoască pretențiile (pentru a preîntâmpina
suportarea cheltuielilor de judecată).
În cazul în care acțiunea civilă este obligatorie (în sensul că dreptul pretins nu poate
fi realizat altfel), rațiunea de mai sus dispare pentru titularul dreptului. În plus, ar fi
inechitabil ca reclamantul să fie lipsit de posibilitatea recuperării unor cheltuieli pe care
era obligat să le facă.
Or, în materie contravențională, procesul-verbal de contravenție nu poate fi lipsit de
efecte decât de instanța judecătorească, prin anulare, nefiind incidente nici punerea în
întârziere și nici procedura prealabilă de drept comun în materia contenciosului
administrativ în cursul căreia emitentul să poată reveni asupra propriului act (și care ar fi
putut, eventual, să motiveze rațional, prin asemănare, aplicarea art. 454 CPC). În
consecință, nu există niciun motiv care să justifice suportarea de către petent a unor
cheltuieli de judecată pe care era obligat să le facă, chiar și dacă autoritatea pârâtă
(intimatul/intimata, în exprimarea uzuală în materie contravențională) ar recunoaște
pretenția petentului la primul termen de judecată.
B/ Formatorul INM observă însă că deși problema ridicată de Tribunalul Botoșani a
fost circumscrisă interpretării art. 454 CPC (cel puțin de către susținătorii opiniei
majoritare), în realitate divergența poate continua să existe condițiile art. 453 alin. 1 CPC,
în ipoteza arătată de referent, respectiv în situația în care, după întocmirea procesului-
verbal de contravenție, dispoziția în baza căreia a fost atrasă răspunderea contravențională
a fost declarată neconstituțională. Problema poate creea în continuare practică divergentă,
chiar dacă se acceptă că art. 454 CPC nu este incident în materie contravențională,
deoarece temeiul obligației de plată a cheltuielilor de judecată constă în culpa procesuală
a părții căzut în pretenții. Or, în ipoteza arătată, autoritatea pârâtă pare să nu aibă nicio
culpă de vreme ce plângerea este admisă pentru că textul legal ce atrăgea răspunderea
contravențională s-a dovedit a fi neconstituțional.
Așa fiind, vom răspunde problemei de drept ridicate de Tribunalul Botoșani și în
condițiile art. 453 CPC. În acord cu prima opinie (cea minoritară), considerăm că în ipoteza
în discuție autoritatea intimată este obligată să suporte cheltuielile de judecată avansate
de petent.
Astfel, este adevărat că intimata nu are o culpă procesuală în declanșarea procesului
deoarece era obligată să constate contravenția reglementată printr-o lege în vigoare și nu
putea să revină asupra propriului proces-verbal și să-l anuleze (după cum s-a arătat,
920
concursul instanței este obligatoriu). Totuși, trebuie avut în vedere că intimata este
reprezentanta interesului general al societății (la fel ca în materie penală) și că, dacă pe
de-o parte are obligația să acționeze, pe de alta este responsabilă de propriile acțiuni.
Acuzația făcută în temeiul unei legi declarate neconstituționale, prin întocmirea unui
proces-verbal prin care este atrasă răspunderea contravențională, trebuie lipsită de orice
consecințe juridice pentru a respecta principiul legalității, garantat de art. 1 alin. 5 din
Constituție. Altfel spus, consecințele neconstituționalității unei legi care reglementează
contravenții trebuie suportate de stat (reprezentantul interesului general), prin intermediul
autorității publice care a întocmit procesul-verbal, și nu de către ”acuzat”, tocmai pentru
a respecta supremația Constituției.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 454 Cod de procedură civilă (2010) nu sunt incidente în materie
contravențională.
În ipoteza în care, după întocmirea procesului-verbal de contravenție, dispoziția
în baza căreia a fost atrasă răspunderea contravențională a fost declarată
neconstituțională, art. 453 alin. 1 Cod de procedură civilă (2010) se interpretează în
sensul că autoritatea publică emitentă a procesului-verbal este obligată, la cererea
părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată.

23.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea lor,
propunerea formatorului INM.
Au fost şi două opinii formulate în sensul:
- „de acord cu a doua opinie exprimată în jurisprudență. Nu există o culpă procesuală
de vreme ce plângerea este admisă doar pe considerentul admiterii excepției de
neconstituționalitate a textului de lege ce a stat la baza sancționării”.
- „sunt aplicabile dispoziţiile art. 454 Cod procedură civilă, în acest caz organul
constatator neputând fi obligat la plata cheltuielilor de judecată”;

23.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat prpounerea formatorilor INM.

24. Titlul problemei de drept: administrarea, în plângerile contravenţionale, a

probei cu martori - persoane prevăzute la art. 315 pct. 1-3 C.proc.civ. - în cazul în
care pârâtul se opune administrării acestei probe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara,
22-23 aprilie 2021, pg. 138)

921
 24.1 Practica judiciară
Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
În cadrul unei plângeri contravenţionale, petentul solicită încuviinţarea probei cu
declaraţia soţului/ concubinului/ unei rude până în gradul III inclusiv. Partea adversă se
opune administrării acestei probe. Prima instanţă încuviinţează şi administrează proba,
motivat că potrivit jurisprudenţei CEDO, cererea trebuie analizată pe temeiul art. 6 din
CEDO, latura penală.
Este considerată relevantă hotărârea CEDO în cauza Haiducu c. României.
Într-o opinie, minoritară la nivelul instanței, sa-a apreciat că proba cu martorii prev.
de art. 315 c.proc.civ. este admisibilă în plângerile contravenţionale. În sensul acestei
opinii, se apreciază că potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, materia
contravențională beneficiază de garanțiile procesuale aplicabile procesului penal prevăzute
de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Pentru a stabili aplicabilitatea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului
în latura sa penală trebuie să se verifice mai întâi dacă „fapta” este de natură penală din
punctul de vedere al Convenției sau dacă făptuitorul este expus unei sancțiuni care, prin
natura ori gravitatea ei, aparține „sferei penale” (Hot. din 25 august 1987, cauza Lutz v.
Germania, §55), criteriul clasificării faptei potrivit dreptului național având valoare relativă
(Hot. din 8 iunie 1976, cauza Engel ș.a. v. Olanda, §81).
Mai mult, art. 47 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
reglementează expres că dispoziţiile prezentei ordonanţe se completează nu numai cu
dispoziţiile Codului de procedură civilă, ci şi cu cele ale Codului penal, după caz.
Admisibilitatea probei testimoniale în situația în care este necesară aflării
adevărului, în condiţiile în care împrejurările susţinute în apărare sunt imposibil de probat
prin alte mijloace.
În plus, potrivit dispozițiilor art. 33 alin. 1 și ale art. 34 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001,
instanța audiază petentul, persoanele indicate ca martor în procesul verbal și în plângere,
precum și orice alte persoane care pot contribui la stabilirea și aflarea adevărului, texte de
lege care nu fac distincție cu privire la calitatea persoanelor.
Prin urmare, în situaţia în care se constată că fapta sancţionată contravenţionlă
aparţine ,,sferei penale”, proba testimonială nu poate fi limitată la persoanele care nu se
află în cazurile prevăzute de art. 315 pct. 1 și 2 Cod procedură civilă, însă, la aprecierea
probei, prin coroborarea cu celelalte probe administrate în cauză, instanța poate avea în
vedere elemente de subiectivitate ținând de gradul de rudenie existent între martor și
contravenient.
Într-o altă opinie, majoritară, s-a apreciat că jurisprudenţa CEDO în materie,
respectiv Hot. Haiducu c. României, nu impune obligativitatea administrării unor probe,
dacă legislaţia naţională nu le permite. S-a arătat că, în acea Hotărâre, CEDO a arătat că
în materia contravenţiilor rutiere, „din cauza caracterului preventiv, punitiv și disuasiv al
sancțiunii aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanțiile prevăzute de art. 6 din
convenție în materie penală, printre care se numără dreptul la respectarea prezumției de
nevinovăție, sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea procesului-verbal”.
922
Totuşi, chiar dacă a reţinut aplicabilitatea art. 6 în ceea ce priveşte latura sa penală, a
considerat că aplicarea procedurii civile în judecata acestor plângeri contravenţionale şi,
în special, a regulii prev. de art. 249 c.proc.cv., nu reprezintă o încălcare a prezumţiei de
nevinovăţie. Curtea a subliniat , în primul rând, că prezumția de răspundere a reclamanților
stabilită prin procesul-verbal este relativă și proba contrară poate fi adusă de persoanele în
cauză prin intermediul oricărui element de probă admis de legislația națională. Aşadar,
CEDO nu a recunoscut petenţilor dreptul de a li se administra orice probă doresc a li se
încuviinţa, ci numai a celor admisibile de legislaţia noastră. Or, legislaţia noastră procesuală
nu permite administrarea soţului, rudelor şi afinilor până la gradul III inclusiv, dacă partea
adversă se opune. În consecinţă, nu avem temei în jurisprudenţa CEDO pentru a nu aplica
acest articol din legislaţia noastră. Pe de altă parte, nu se poate nici face un colaj între
legislaţia procesuală penală şi cea civilă, respectiv a se aplica procedura civilă, mai puţin
dispoziţiile privitoare la martori care să fie preluate din legislaţia procesuală penală.
Potrivit art. 47, dispoziţiile din OG nr. 2/2001 se completează cu dispoziţiile codului de
procedură civilă şi dispoziţiile codului penal, codul penal conţinând dispoziţii de drept
material şi nu de drept procesual.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

24.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz. După cum s-a arătat (vz. problema precedentă),
potrivit unei practici judiciare consolidate, expresia după caz se interpretează în sensul că,
în principiu, normele de drept material se completează cu Codul penal iar normele de
procedură se completează cu Codul de procedură civilă (CPC). Rezultă că din punct de
vedere procedural OG nr. 2/2001 este lege specială față de CPC și, drept urmare, va deroga
și se va completa cu CPC potrivit regulilor generale de interpretare.
Problema ridicată de Tribunalul Botoșani se circumscrie interpretării dispozițiilor art.
315 CPC154, referitoare la persoanele care nu pot fi ascultate ca martori într-un proces civil,
în contextul regimului juridic al contravențiilor, potrivit cărora:
(1) Nu pot fi martori:
1. rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;
2. soţul, fostul soţ, logodnicul ori concubinul;

154
Potrivit art. 315 CPC:
(1) Nu pot fi martori:
1. rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;
2. soţul, fostul soţ, logodnicul ori concubinul;
3. cei aflaţi în duşmănie sau în legături de interese cu vreuna dintre părţi;
4. persoanele puse sub interdicţie judecătorească;
5. cei condamnaţi pentru mărturie mincinoasă.
(2) Părţile pot conveni, expres sau tacit, să fie ascultate ca martori şi persoanele prevăzute la alin. (1) pct. 1 - 3.
923
 3. cei aflaţi în duşmănie sau în legături de interese cu vreuna dintre părţi;
4. persoanele puse sub interdicţie judecătorească;
5. cei condamnaţi pentru mărturie mincinoasă.
(2) Părţile pot conveni, expres sau tacit, să fie ascultate ca martori şi persoanele
prevăzute la alin. (1) pct. 1 - 3.

Art. 33 alin. 1 și 2 și art. 34 alin. 1 din OG nr. 2/2001 reglementează obligațiile

instanței sesizate cu o plângere contravențională, după cum urmează (cităm alineatele de
interes pentru problemă):
- judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune
citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului
care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum
şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei (art.
33 alin. 1);
- innstanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a
fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă
aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în
vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra
sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Dispoziţiile art.
236^1 şi ale art. 405 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile (art. 34 alin. 1).
Așadar, într-o primă fază, instanța dispune citarea martorilor indicaţi în procesul-
verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la
rezolvarea temeinică a cauzei, după care, în cursul judecății, ascultă persoanele citate. Se
observă că textele derogă de la unele dispoziții ale CPC, cum ar fi:
- art. 196 referitoare la fixarea primului termen de judecată;
- citarea martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror
alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei fără prealabila
discutare a admisibilității probelor și înainte de încuviințarea lor, cf. art. 249 și 252 CPC;
doar ordinea este inversată deoarece, după citare, la primul termen de judecată,
considerăm că probele trebuie discutate și încuviințate sau respinse, după caz, pentru a se
respecta contradictorialitatea;
- verificarea termenului de introducere a plângeri precum și verificarea legalității și
temeiniciei procesului-verbal de contravenție (aspecte specifice judecății în materie
contravențională);
- art. 2361 și 405 CPC referitoare la suspendarea judecății (derogare expresă, după
modificările aduse prin Legea nr. 76/2012; anterior, chestiunea suspendării era
problematică într-un fel asemănător problemei discutate).
Art. 33 și 34 din OG nr. 2/2001 se vor completa cu toate acele dispoziții ale CPC
necesare pentru aplicarea lor: de exemplu, cele referitoare la comunicarea actelor de
procedură, la citarea părților, a martorilor și a altor participanți la procesul civil, la
depunerea jurământului acolo unde este cazul, etc.

924
 Divergența de opinii a apărut în condițiile în care procedura reglementată de art. 33
și 34 din OG nr. 2/2001 se poate realiza atât în cazul completării ei cu art. 315 CPC cât și
în caz contrar. Prima opinie (cea minoritară) consideră că aceste dispoziții nu se aplică
pentru a garanta deplina eficiență a dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a
Drepturilor Omului (Convenția EDO sau Convenția), așa cum sunt interpretate de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului (Curtea EDO), respectiv pentru a oferi petentului posibilități
optime de apărare, pe când cea de-a doua opinie, majoritară, consideră că limitările aduse
de art. 315 CPC nu aduc atingere Convenției.
Considerăm că prima opinie interpretează corect dispozițiile legale.
În favoarea acestei interpretări există, în primul rând, un argument de text: art. 33
din OG nr. 2/2001 dispune citarea martorilor indicați în plângere fără să distingă între cei
la care se referă art. 315 CPC (rude, afini, soț, etc.) și alte persoane. Este suficient ca
martorii să fie indicați în plângere. Or, nu ar avea nicio rațiune ca martorii la care se referă
art. 315 alin. 1 pct. 4 și 5 CPC (persoanele puse sub interdicţie judecătorească și cei
condamnaţi pentru mărturie mincinoasă) să fie citați dacă oricum nu ar putea fi de principiu
ascultați, de vreme ce cu privire la acești martori, spre diferență de cei arătați la pct. 1-3,
părțile nu pot conveni ascultarea; altfel spus, în condițiile CPC aceste două categorii de
persoane au o interdicție absolută de a fi ascultate ca martori. Distincția făcută în
modalitatea de formulare a problemei de drept între pct. 1-3 și pct. 4-5 (într-adevăr, în
forma în care a fost pusă, problema ridicată de Tribunalul Botoșani se referă doar la art.
315 alin. 1 pct. 1-3) nu are nicio justificare deoarece nu vedem niciun motiv pentru care
art. 33 din OG nr. 2/2001 s-ar completa cu art. 315 alin. 1 pct. 1-3 dar nu și cu pct. 4-5 CPC.
În al doilea rând, deși suntem de acord cu opinia majoritară că practica judiciară a
Curții EDO împotriva României (cel puțin cea indicată de referent sau cea cunoscută de
formator) nu obligă la interpretarea de mai sus, art. 6 din Convenție este totuși relevant iar
judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției, este chemat să
interpreteze legea internă astfel încât să garanteze eficacitatea deplină a Convenției. Așa
fiind, în cauzele în care procesul-verbal de contravenție încorporează o ”acuzație în materie
penală” în sensul art. 6 din Convenție, limitarea ex lege, fără nicio altă justificare, a
posibilităților probatorii ale ”acuzatului” ar ridica serioase probleme de echitate a
procedurii. Altfel spus, considerăm că este mai prudent ca instanțele să interpreteze art.
33 și 34 din OG nr. 2/2001 astfel încât să ofere cea mai bună garanție dreptului la apărare
al petentului. Aceasta nu se opune ca la evaluarea probei (credibilitate, pertinență, etc.)
instanțele să aibă în vedere calitatea martorului.
Spre exemplu, dacă singurul martor propus de petent este soțul/soția (deoarece, să
presupunem, nimeni altcineva nu a fost de față la săvârșirea faptei) iar acesta este singurul
mijloc de probă în apărare, inadmisibilitatea probei din considerente exclusiv legale ar
conduce, credem noi, la încălcarea art. 6 din Convenția EDO deoarece procesul-verbal de
contravenție beneficiază de prezumția de temeinicie (iar prezumția este un mijloc de
probă). Dezechilibrul procesual este evident: prezumția de temeinicie susține ”acuzația”
iar singura posibilitate practică de apărare a petentului este înlăturată. Soarta procesului
ar fi hotărâtă în baza unor considerente exclusiv de drept. Din acest punct de vedere, într-
925
adevăr practica judiciară a Curții EDO în cauzele împotriva României poate avea o relevanță
indirectă: astfel, Curtea a respins plângerile în acele cauze în care instanțele naționale care
au judecat plângeri contravenționale au administrat probe propuse de petenți care tindeau
să înlăture prezumția de temeinicie (vezi cauzele Haiducu și alții vs. România, Nicoleta
Gheorghe vs România, etc.). S-a respectat astfel echilibru procesual între părți, decisiv
pentru un proces echitabil. Dacă singurele probe propuse de petent vor fi înlăturate în
temeiul art. 47 din OG nr. 2/2001 coroborat cu art. 315 CPC, în acele cauze în care acuzația
poate fi considerată ”în materie penală”, echilibru procesual este imposibil de asigurat iar
încălcarea art. 6 din Convenție devine evidentă (probabil că, într-o formă mai puțin
elaborată, acesta este raționamentul opiniei minoritare).
În sfârșit, dacă OG nr. 2/2001 s-ar completa cu art. 315 CPC, o persoană acuzată de
săvârșirea unei contravenții potrivit legii naționale, dar considerată ”acuzată în materie
penală” în sensul Convenției, ar avea posibilități de apărare mai reduse decât o persoană
acuzată de săvârșirea unei infracțiuni deoarece Codul de procedură penală nu conține o
restricție de genul celei instituite de art. 315 CPC (a se vede art. 115 Cod de procedură
penală, referitor la capacitatea de a fi martor). Deși consecința nu aduce atingere explicit
vreunei prevederi legale (într-adevăr, niciun text legal nu obligă instanțele civile să ia în
considerare Codul de procedură penală), poate ridica probleme de echitate deoarece
consecința săvârșirii unei contravenții poate fi, în concret, în unele situații, mai gravă decât
consecința săvârșirii unei infracțiuni, ceea ce, credem noi, obligă instanțele civile să ofere
petentului garanții ale dreptului la apărare comparabile cu ale inculpatului. Așadar, chiar
și fără referire la art. 6 din Convenția EDO, există considerente de echitate ce înclină
balanța în favoarea interpretării de mai sus.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 315 Cod de procedură civilă (2010) nu sunt incidente în materie
contravențională.

24.4 Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut propunerea
formatorului INM.

24.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM.

25. Relevanţa Nomei de metrologie legală aprobată prin Ordinul nr. 301/2005
în cazul contravenţiilor de depăşire a vitezei legale (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg. 147)

926
 25.1 Practica judiciară
Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Se încheie un proces verbal de contravenţie pentru depăşirea vitezei legale. Se
depune CD-ul cu înregistrarea video a aparatului radar. Din imaginile captate de aparatul
radar nu se poate identifica numărul maşinii care a circulat cu viteza calculată de aparatul
radar.
Într-o opinie, majoritară la nivelul instanței, s-a apreciat că această normă cuprinde
doar dispoziţii tehnice care sunt relevante la aprobarea şi la omologarea aparatului radar,
fiind aplicabile mutatis mutandis considerentele Înaltei Curţi din Decizia nr. 3/2018
potrivit cărora dispoziţiile din normă sunt aplicabile „ doar cu ocazia verificării metrologice
a aparatelor "cinemometru", în vederea atestării legalităţii acestora, iar nu cu ocazia
utilizării acestor aparate pentru măsurarea vitezei participanţilor în trafic”, astfel că, atâta
vreme cât aparatul radar este verificat metrologic şi omologat, fiind declarat admis, el
respectă şi prevederile art. 3.5 din Normă referitoare la cerinţele tehnice funcţionale
specifice funcţiei de înregistrare. Înregistrarea efectuată cu aparatul radar este un mijloc
de probă care va fi coroborat cu prezumţii sau alte mijloace de probă din dosar, astfel
încât, în situaţia în care pe înregistrare nu se vede numărul autoturismului din diverse
cauze (că e noapte şi se reflectă numărul, că acesta este acoperit cu noroi, din cauza vitezei
prea mai a autoturismului şi a rezoluţiei prea mici a aparatului), pot fi administrate probe
suplimentare, inclusiv recunoaşterile implicite ale petentului, prezumţia de temeinicie a
procesului verbal de contravenţie cu privire la acest aspect.
În a doua opinie, minoritară, s-a apreciat că art. 3.5. din Ordinul 301/2005 nu conţine
cerinţe care să fie verificate la omologarea şi verificarea aparatului, ci cerinţe care urmează
a fi verificate la analizarea concretă a imaginilor captate de aparatului radar din fiecare
speţă. Aceste cerinţe se circumscriu expresiei „potrivit legii” din conţinutul art. 102 alin.
3 lit. e din OUG nr. 195/2002 - depăşirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise
pe sectorul de drum respectiv şi pentru categoria din care face parte autovehiculul condus,
constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic.
Dispoziţiile Înaltei Curţi nu sunt aplicabile întrucât în Decizia nr. 32/2018 s-au analizat
punctual doar dispoziţiile art. 3.1 din Ordin, pe când în cazul de faţă se analizează
dispoziţiile art. 3.5 din Ordin care instituie alt gen de cerinţe, cerinţe tehnice funcţionale
specifice funcţiei de înregistrare, cerinţe care trebuie îndeplinite concret, la momentul
realizării înregistrării.

25.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

25.3 Opinia formatorului INM

25.3.1 Chestiuni prealabile; clarificări
Din referatul întocmit de Tribunalul Botoșani rezultă următorul context faptic și de
drept al problemei:

927
 Se încheie un proces verbal de contravenţie pentru săvârșirea contravenției
prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. 3 din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, respectiv pentru depăşirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe
sectorul de drum respectiv şi pentru categoria din care face parte autovehiculul condus,
constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic.
Procesul-verbal este însoțit de înregistrarea video a faptei cu un cinemometru (aparat
radar). În cuprinsul înregistrării este menționată viteza cu care s-a circulat dar imaginile
captate nu permit identificarea numărului autovehiculului.
Este neconstestat că cinemomentrul trebuie să respecte cerințele Ordinului
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23 noiembrie 2005
privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru măsurarea
vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)". Cerințele metrologice și tehnice sunt
detaliate de pct. 3 din Ordin, subpct. 1-7, după cum urmează: 3.1. Cerinţe metrologice;
3.2. Cerinţe tehnice constructive şi de aspect exterior; 3.3. Cerinţe tehnice de funcţionare
cu caracter general; 3.4. Cerinţe tehnice specifice funcţiilor de măsurare, prelucrare şi
afişare; 3.5. Cerinţe tehnice funcţionale specifice funcţiei de înregistrare; (3.6. abrogat);
3.7. Cerinţe privind sigilarea.
Potrivit pct. 3.5.1. înregistrările efectuate trebuie să cuprindă cel puţin următoarele:
- data şi ora la care a fost efectuată măsurarea;
- valoarea vitezei măsurate;
- imaginea autovehiculului, din care să poată fi pus în evidenţă numărul de
înmatriculare al acestuia.
Într-o opinie, se consideră că aceste cerințe nu sunt relevante în aprecierea legalității
și temeiniciei procesului-verbal întocmit pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art.
102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002, în situația în care înregistrarea nu face vizibil
numărul de înmatriculare al autovehiculului deoarece dovada se poate face cu orice alt
mijloc de probă, pe când în opinia contrară se apreciază că cerințele sunt decisive, în sensul
că numărul de înmatriculare și, implicit, autovehiculul cu care a fost săvârșită contravenția
nu pot fi dovedite altfel decât cu înregistrarea efectuată de cinemometru.
Se observă că divergența constă în modalitatea diferită în care instanțele apreciază
admisibilitatea unui alt mijloc de probă decât înregistrarea aparatului cinemometru în
dovedirea numărului de înmatriculare a autovehiculului.
Așa fiind, pentru exactitate, vom reformula problema astfel:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor subpct. 3.5.1 din Anexa 1 a Ordinului
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23 noiembrie
2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru
măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)" în situația întocmirii
unui proces-verbal pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. e
din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, însoțit de o înregistrare
care menționează viteza de circulație dar nu evidențiază numărul de înregistrare al
autovehiculului; admisibilitatea unui alt mijloc de probă decât înregistrarea aparatului

928
cinemometru în dovedirea numărului de înmatriculare a autovehiculului cu care a fost
săvârșită contravenţia.

25.3.2 Soluționarea problemei

Se observă din cuprinsul dispozițiilor art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002
(depăşirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv
şi pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, constatată, potrivit legii, cu
mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic) că mijloacele tehnice omologate și
verificate metrologic sunt necesare pentru constatarea depășirii cu mai mult de 50 km/h a
vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv şi pentru categoria din care face
parte autovehiculul condus.
Textul instituie o excepție de la regula că, în general, dacă nu există dispoziție legală
contrară, constatarea ex propriis sensibus a faptei de către agentul constatator este
suficientă pentru dovedirea faptei. Instituind o excepție, textul trebuie interpretat strict.
Așadar, pe de-o parte, depășirea vitezei nu va putea fi dovedită altfel decât cu mijloace
tehnice omologate şi verificate metrologic iar pe de alta, orice alte împrejurări faptice
legate de săvârșirea contravenției vor putea fi dovedite potrivit dreptului comun, cu orice
mijloc de probă permis de lege. Intră în această a doua categorie elemente de fapt cum ar
fi: identitatea persoanei care conducea autovehiculul, categoria din care face parte
autovehiculul, sectorul de drum pe care se circula; tot aici va intra și numărul de
înmatriculare al autovehiculului. Într-adevăr, dacă pentru măsurarea vitezei este necesar
un mijloc tehnic de măsurare, pentru observarea numărului de înmatriculare poate fi
suficientă constatarea ex propriis sensibus a agentului constatator, declarația unui martor
sau, în general, orice alt mijloc de probă permis de lege.
Un argument suplimentar rezultă din faptul că Ordinul nr. 301/2005 are ca destinatari
unităţile din structura şi în subordinea Biroului Român de Metrologie Legală, precum şi
laboratoarele autorizate de acesta care sunt chemate să ducă la îndeplinire prevederile
prezentului ordin (cf. art. 4). Odată ce cinemometrul este verificat de autoritatea
competentă și îndeplinește toate cerințele metrologice și tehnice, el este apt să fie folosit
pentru constatarea vitezei de deplasare, în perioada de validitate a buletinului de verificare
metrologică.
Ordinul este emis de directorul general al Biroului Român de Metrologie Legală în
baza HG nr. 193/2002 privind organizarea şi funcţionarea Biroului Român de Metrologie
Legală, pentru organizarea executării OG nr. 20/1992 privind activitatea de metrologie,
aprobată şi modificată prin Legea nr. 11/1994, și se adresează unităților din subordine.
Domeniul său de aplicare nu poate fi extins asupra regimului probator în materie
contravențională.
Îndeplinirea cerințelor de la pct. 5 din Anexa 1 la Ordin, mai sus citate, sunt necesare
pentru validarea legală a cinemometrului. Subliniem că aceste cerințe sunt metrologice și
tehnice și, deci, nu privesc regimul probator al contravențiilor rutiere. Într-adevăr, după
cum s-a arătat, potrivit pct. 3.5.1. înregistrările efectuate trebuie să cuprindă cel puţin
următoarele: data şi ora la care a fost efectuată măsurarea; valoarea vitezei măsurate;
929
imaginea autovehiculului, din care să poată fi pus în evidenţă numărul de înmatriculare al
acestuia. Altfel spus, dacă cinemometrul nu este apt din punct de vedere tehnic să
efectueze înregistrări care să conțină cel puțin aceste date, autoritatea competentă nu va
elibera buletinul aferent.
Reprezintă o chestiune distinctă dacă, în fapt, un cinemometru pentru care s-a
elibertat buletinul de verificare, datorită unor împrejurări care nu țin de dotarea tehnică a
aparatului, eliberează o înregistrare care nu conține toate aceste elemente. Lipsa indicării
valorii vitezei măsurate face imposibilă dovedirea acesteia printr-un alt mijloc de probă
datorită unei dispoziții legale exprese în acest sens, art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr.
195/2002, nu datorită Ordinului.
Nu contestăm că în unele situații înregistrarea ca atare poate să facă dificilă sau chiar
imposibilă identificarea autovehiculului datorită modului de manevrare a aparatului sau
datorită altor împrejurări; de ex., în imaginile video apar mai multe autovehicule fără să
fie clar la care din acestea se referă valoarea vitezei măsurate sau, deși apare un singur
autovehicul, este extrem de dificilă identificarea lui. Astfel de situații nu pun în discuție
regulile generale de probațiune în materie de contravenții rutiere ci doar necesită folosirea
lor circumstațiată fiecărui caz particular.
Opinia contrară acestei interpretări adaugă la lege, respectiv la art. 102 alin. 3 lit. e
din OUG nr. 195/2002, condiții instituite printr-un ordin al directorului general al Biroului
Român de Metrologie Legală care are alt domeniu de aplicare și alți destinatari.
În ce privește Decizia RIL nr. 3/19 februarie 2018 pronunțată de ÎCCJ în dosar nr.
2.738/1/2017, deși suntem de acord cu opinia majoritară exprimată în cadrul Tribunalului
Botoșani, ca ea nu este incidentă în cauză deoarece dezleagă o altă problemă de drept 155,
considerăm că poate fi totuși folositoare ca sursă de inspirație în argumentare. Distincția
folosită în prezenta motivare între cerințele metrologice și tehnice necesare pentru
validarea cinemometrului și utilizarea ulterioară a cinemometrului a fost folosită și în
considerentele deciziei RIL (vezi, de ex., paragraful 28), fiind parte a ratio decidendi.
Rațiunile distincției sunt identice; or, ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor subpct. 3.5.1 din Anexa 1 a Ordinului
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23 noiembrie
2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru
măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)", în situația întocmirii
unui proces-verbal pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. e
din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, însoțit de o înregistrare
care menționează viteza de circulație dar nu evidențiază numărul de înregistrare al

155
Prin decizie s-a stabilit că [î]n interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor pct. 3.1.1 din Norma de metrologie legală NML 021-
05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată prin Ordinul directorului
general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005, cu modificările şi completările ulterioare, erorile maxime
tolerate pentru măsurarea vitezei sunt cerinţe metrologice aplicabile numai în procedura de atestare a unui cinemometru
de către entităţile prevăzute la art. 4 din ordinul sus-menţionat, respectiv doar la momentul verificării şi omologării
aparatului.
930
autovehiculului cu care a fost săvârșită contravenția, dovada numărului de înregistrare
poate fi făcută cu orice mijloc de probă permis de lege.

25.4. Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea lor,
propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în sensul că dovada nr. de
înmatriculare nu poate fi făcută în această situaţie cu alte mijloace de probă, faţă de
prevederile pct. 3.5.1. ale Ordinului nr. 301/23.11.2005 şi principiului in dubio pro reo (fiind
vorba de o acuzaţie penală în sensul Convenţiei).

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat propunerea formatorului INM.

26. Contravenţia de conducere sub influenţa băuturilor alcoolice, dacă fapta

nu constituie, potrivit legii, infracţiune; prevăzută de art. 102 alin. 3 lit. a) OUG
195/2002. Constatarea contravenţiei, regim probator: rezultatul etilotest –
etilometru (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg. 155)

26.1 Practica judiciară

La nivelul Tribunalului Suceava s-au conturat două opinii.
Într-o primă opinie s-a reţinut netemeinicia actului sancţionatoriu, dispunându-se
anularea procesului-verbal de contravenţie, sens în care s-a argumentat că garanţiile
prevăzute de art. 6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile pentru proceduri
referitoare la contestarea procesului verbal, care au atras, pentru contravenienţi,
sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea
permisului de conducere (Malige împotriva Franţei, 23 septembrie 1998, pct. 39-40), şi că,
în ipoteza în care fapta a fost constatată în urma testării cu aparatul etilotest, proba
vinovăţiei petentului nu a fost întocmită în limitele legii, întrucât etilotestul nu reprezintă
un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, iar legiuitorul a stabilit obligaţia de a se
utiliza în stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat un mijloc tehnic omologat şi
verificat metrologic, tocmai pentru înlăturarea oricărei erori cu ocazia controlului.
Petentului i s-a adus o acuzaţie în materie penală în sensul noţiunii autonome a art.
6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul că a condus sub influenţa
băuturilor alcoolice, iar potrivit OUG nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia pe
drumurile publice: Art. 88 (3): Stabilirea prezenţei alcoolului în aerul expirat sau testarea

931
preliminară a prezenţei în organism a substanţelor ori produselor stupefiante sau a
medicamentelor cu efecte similare acestora se face de către poliţia rutieră, cu ajutorul
unor mijloace tehnice certificate. (4) Stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat se
face de către poliţia rutieră, cu ajutorul unui mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic,
şi potrivit Ordinului nr. 120 din 14 iunie 2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală
NML 012-05 Etilometre emis de Ministerul Economiei şi Comerţului, publicat în Monitorul
Oficial nr. 664 din 26 iulie 2005, art. 2 par. 2 din Anexă, etilotestul este un mijloc de
detecţie care semnalează prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat; iar în cazul în care
furnizează informaţii de măsurare, acestea nu sunt considerate suficient de exacte, astfel
încât să asigure garanţiile necesare pentru constituirea de probe judiciare privind consumul
de alcool.
Se apreciază în această opinie că agentul de poliţie trebuia să procedeze în
continuare la stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat, cu ajutorul etilometrului,
care este, potrivit Normei de metrologie legală NML 012-05 Etilometre, art. 2 par. 1,
mijlocul de măsurare destinat măsurării automate a concentraţiei masice de etanol în aerul
alveolar expirat de către o persoană, şi că etilometrul - iar nu etilotestul - este mijlocul
tehnic omologat şi verificat metrologic cu care se realizează stabilirea concentraţiei de
alcool în aerul expirat, în sensul art. 88 alin. 4 din OUG nr. 195 din 12 decembrie 2002
privind circulaţia pe drumurile publice, iar informaţiile de măsurare indicate de etilotest nu
asigură garanţiile necesare pentru constituirea de probe judiciare privind consumul de
alcool, aşa cum explică în clar în Norma de metrologie legală NML 012-05 Etilometre.
În cadrul unei a doua opinii s-a reţinut temeinicia actului sancţionatoriu, dispunându-
se respingerea plângerii contravenţionale, sens în care s-a argumentat că fapta de a conduce
sub influenţa alcoolului se poate constatata atât cu ajutorul etilometrului omologat şi
verificat metrologic, cât şi cu etilotestul certificat, conform dispoziţiilor art. 185 alin. 1 din
HG nr. 1391/2006.
În ipoteza în care fapta a fost constatată în urma testării cu aparatul etilotest, iar
petentul nu a dorit recoltarea de probe biologice în vederea stabilirii concentraţiei de alcool
în sânge, se apreciază că rezultatul etilotestului este suficient pentru reţinerea
contravenţiei prevăzute de art. 102 alin.3 lit. a din OUG 195/2002, constând în fapta de a
conduce pe drumurile publice sub influenţa băuturilor alcoolice.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 185 alin. 1 din HG nr. 1391/2006, Constatarea
contravenţiei de conducere a unui autovehicul sau tramvai de către o persoană care se află
sub influenţa alcoolului se face prin testarea aerului expirat de aceasta cu un mijloc tehnic
certificat sau cu un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, apartul tip etilotest
fiind un asemenea mijloc tehnic certificat, cerinţele legii fiind alternative, iar legea nu
face distincţie între cele două. Totodată, etilotestul este un mijloc de detecţie care
semnalează prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat, în situaţia contravenţiei de faţă
neîndeplinind funcţii de măsurare, necesare pentru constatarea infracţiunii, astfel încât
nivelul concentraţiei de alcool nu interesează în ipoteza contravenţiei discutate.

26.2 Opinia referentului

932
 Referentul nu a exprimat o opinie.

26.3 Opinia formatorului INM

Nu se poate pune la îndoială că în materie contravenţională contravenientului i s-a
adus o acuzaţie de natură penală, în sensul că a condus sub influenţa băuturilor alcoolice,
fiind în zona „micii criminalităţi”, elementul ce delimitează răspunderea contravenţională
de cea penală fiind pericolul social redus al faptei şi că garanţiile prevăzute de art. 6 din
Convenţie în materie penală sunt aplicabile şi pentru proceduri referitoare la contestarea
procesului verbal, care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu
aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere, astfel cum
s-a apreciat şi în jurisprudenţa CEDO în cauza invocată de susţinătorii primei opinii (Malige
împotriva Franţei, 23 septembrie 1998, pct. 39-40).
Ceea ce interesează pentru problema de drept in discuţie este standardul de probă,
respectiv dacă procesul-verbal este în măsură să dovedească acuzaţia, în situaţia în care
fapta a fost constatată doar în urma testării cu aparatul etilotest, care nu reprezintă un
mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, ci potrivit art. 2 par. 2 din Anexă Ordinului
nr. 120 din 14 iunie 2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 012-05
Etilometre emis de Ministerul Economiei şi Comerţului, publicat în Monitorul Oficial nr. 664
din 26 iulie 2005, este un mijloc de detecţie care semnalează prezenţa etanolului în aerul
alveolar expirat.
În ambele opinii nu se contestă că etilotestul este un mijloc tehnic certificat, fireşte
în ipoteza în care are efectuate verificările tehnice potrivit Normei, şi că în raport de
dispoziţiile art.88 alin.3 din OUG nr.195/2002, pentru stabilirea prezenţei alcoolului în aerul
expirat sau testarea preliminară a prezenţei în organism a unor substanţe psihoactive,
poliţia rutieră trebuie să utilizeze doar mijloace tehnice certificate.
Aşadar, se poate trage deja o concluzie că etilotestul este un mijloc tehnic care poate
face dovada prezenţei alcoolului în aerul expirat putând fi folosit şi testarea preliminară
a prezenţei în organism a unor substanţe psihoactive.
Codul rutier al României, foloseşte noţiuni diferite atunci când se referă la stabilirea
concentraţiei de alcool, în aerul expirat, respectiv în sânge şi nu doar a prezenţei alcoolului,
la art.88 alin.4, stipulându-se că stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat se face
de către poliţia rutieră, cu ajutorul unui mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic.
Prin urmare, se poate trage o a doua concluzie, aceea că ori de câte ori se pune în
discuţie o valoare a concentraţiei în aerul expirat, stabilirea acesteia se face numai cu unui
mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic. Mai departe, în funcţie de valoarea acesteia,
de până la 0,40 mg/l alcool pur în aerul expirat sau peste această concentraţie, poliţistul
rutier îi poate solicita persoanei care conduce pe drumurile publice un vehicul pentru care
legea prevede obligativitatea deţinerii permisului de conducere, să i se recolteze mostre
biologice în cadrul unităţilor sau instituţiilor medicale prevăzute la alin. (1), în vederea
stabilirii îmbibaţiei de alcool în sânge, sau aceasta din urmă este obligată.
Am văzut că Etilotest-ul nu este un mijloc de măsurare ci doar mijloc de
detecţie, care semnalează prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat; în cazul în care
933
furnizează informaţii de măsurare, acestea nu sunt considerate suficient de exacte, astfel
încât să asigure garanţiile necesare pentru constituirea de probe judiciare privind consumul
de alcool, după cum se prevede expres în art. 2 par. 2 din Anexa la Ordinul nr. 120 din 14
iunie 2005, potrivit Normei de metrologie legală, Etilometrul este mijlocul de măsurare
destinat măsurării automate a concentraţiei masice de etanol în aerul alveolar expirat de
către o persoană.
La pct.4 din aceeaşi Normă, „Atestarea legalităţii”, se prevede că „ 4.1 Modalităţile
de control metrologic legal aplicabile etilometrelor sunt cele prevăzute în Lista oficială a
mijloacelor de măsurare supuse controlului metrologic legal, în vigoare. 4.2 Atestarea
legalităţii unui etilometru se realizează numai după demonstrarea conformităţii acestuia cu
cerinţele metrologice şi tehnice aplicabile, prevăzute în tabelul 3 pentru fiecare modalitate
de control specifică introducerii pe piaţă, punerii în funcţiune sau utilizării.” „4.3 Atestarea
legalităţii se realizează prin aplicarea marcajelor metrologice şi eliberarea unor documente
specifice, în conformitate cu prevederile instrucţiunilor de metrologie legală în vigoare.”.

Din analiza dispoziţiei de la art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002 republicată, se poate
constatat că pentru antrenarea răspunderii contravenţionale, nu este necesară
determinarea unei valori a concentraţiei în aerul expirat, fiind suficient doar conducerea
sub influenţa băuturilor alcoolice, valoarea concentraţiei fiind un element pentru ca fapta
să fie încadrată ca infracţiune.
Prin urmare, în ipoteza în care unei persoane care conduce pe drumurile publice un
vehicul pentru care legea prevede obligativitatea deţinerii permisului de conducere i-au
fost aplicate sancţiunile contravenţionale prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002
republicat, pentru săvârşirea faptei de conducere sub influenţa băuturilor alcoolice, dovada
prezenţei alcoolului în aerul expirat se poate face pe baza constatării cu etilotestul, ca
mijloc tehnic certificat, pentru existenţa faptei cu caracter contravenţional, fiind necesară
şi suficientă doar prezenţa alcoolului în aerul expirat nu şi stabilirea concentraţiei de alcool
în aerul expirat.
În ipoteza în care aparatul etilotest indică o valoare a concentraţiei, acesta nu este
relevantă din perspectiva răspunderii contravenţionale, în vederea verificării pragului 0,40
mg/l alcool pur în aerul expirat, este necesară stabilirea concentraţiei cu ajutorul
etilometrului, sau a unui alt mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Pentru antrenarea răspunderii contravenţionale şi aplicarea sancţiunilor
prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. a) din OUG 195/2002 republicată, fapta de conducere
sub influenţa alcoolului se poate constatata atât cu ajutorul etilometrului omologat şi
verificat metrologic, cât şi cu etilotestul certificat.

26.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în unanimitate,
propunerea formatorului INM.

934
 26.5. Observaţii primite din parea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat propunerea formatorului INM.

27. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-

verbal de contravenţie, cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
ÎCCJ şi curţilor de apel, Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.161)

27.1 Practica judiciară

Tribunalul Suceava a identificat o divergenţa de opinii şi de jurisprudenţă constând în
consecinţa juridică a greşitei încadrări juridice a faptei contravenţionale făcută prin
procesul-verbal de contravenţie, eroare de încadrare care ar reprezenta un motiv de
nelegalitate al procesului-verbal, respectiv o cauză de nulitate absolută sau o cauză de
nulitate relativă sau care ar viza o chestiune de netemeinicie a actului sancţionator. Prin
urmare, a identificat următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit, faţă de care
au fost exprimate 4 opinii:
Dacă în interpretarea şi aplicarea disp. art. 34 alin. 1 cu referire la art. 16 alin. 1, art.
1 alin. 1 din OG nr. 2/2001, art. 22 C. proc. civ., instanţa de judecată poate stabili actul
normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia descrisă prin procesul-verbal
dedus judecăţii, respectiv dacă încadrarea juridică făcută de agentul sancţionator prin
procesul-verbal de contravenţie greşită atrage consecinţa anulării necondiţionate a actului
contravenţional.
Într-o primă opinie se consideră că încadrarea juridică a faptei săvârşite reprezintă o
chestiune de temeinicie a actului sancţionatoriu, cu consecinţa anulării actului
contravenţional întrucât s-a reţinut o faptă pe care autorul nu a săvârşit-o.
În cea de-a doua opinie se consideră că încadrarea juridică reprezintă un caz de
nulitate absolută prin încălcarea principiului legalităţii incriminării, cu consecinţa anulării
actului.
În sprijinul acestor două opinii, care înscriu concluzia nulităţii necondiţionate a
actului, se susţine că schimbarea încadrării juridice a faptei este o instituţie specifică
dreptului procesual penal, dar neaplicabilă materiei contravenţionale, întrucât presupune
un act procesual necesar în cazurile în care rechizitoriul a reţinut din eroare o anumită
încadrare sau atunci când în cursul judecăţii apar elemente noi de natură să determine o
altă încadrare juridică decât cea dată prin actul de sesizare a instanţei. Astfel, trebuie să
existe o iniţiativă a schimbării încadrării juridice a faptei, iar aceasta nu poate aparţine
instanţei civile.
În acest sens, se invocă dispoziţiile art. 386 alin. (1) din Codul de procedură penală -
ca şi art. 344 din Codul de procedură penală din 1968, Decizia nr. 124 din 1 martie 2005,
935
Decizia nr. 593 din 8 noiembrie 2005 şi Decizia nr. 253 din 25 aprilie 2017 ale Curţii
Constituţionale a României, precum şi Hotărârea din 12 aprilie 2011, pronunţată în
Cauza Adrian Constantin împotriva României de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
Prin urmare, nulitatea trebuie să fie necondiţionată din moment ce vizează de fapt
necompetenţa instanţei de contencios contravenţional în a pune în discuţie şi de a efectua
schimbarea încadrării juridice, iar contravenientul nu poate fi privat de dreptul de a fi
informat asupra naturii şi încadrării aduse împotriva sa şi de timpul şi facilităţile necesare
apărării.
În cea de-a treia opinie se apreciază că greşita încadrare juridică a faptei
contravenţie reprezintă un motiv de nelegalitate al actului contravenţional sancţionat cu
nulitatea relativă, întrucât indicarea textului legal al contravenţiei vizează menţiunea de
indicare a actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia, instituită
prin art. 16 alin. 1 din OG nr. 2/200. Or, inclusiv similar premisei şi raţionamentului în care
ar lipsi o asemenea menţiune, este necesară aplicarea regimului juridic specific acestei
sancţiuni relative, referitoare la titularul apărării (în speţă numai petentul), momentul până
la care o poate invoca (respectiv prin plângere), necesitatea dovedirii atât a consecinţei
vătămătoare, cât şi a imposibilitatea înlăturării vătămării altfel decât prin anularea
procesului-verbal de contravenţie.
Într-o a patra opinie se susţine că deşi greşita încadrare juridică a faptei contravenţie
constituie un motiv de netemeinicie a actului contravenţional, consecinţa neconcordanţei
cu textul legal menţionat în act trebuie stabilită din perspectiva regimului nulităţii, întrucât
sancţiunea anulării actului nu este decât consecinţa reţinerii unui caz de nulitate, fiind
încălcată o dispoziţie legală, şi afectat astfel principiul legalităţii. Prin urmare, trebuie văzut
că prin încadrarea eronată se vatămă dreptul la apărare al contravenientului care trebuie să
cunoască exact textul corespunzător şi astfel consecinţele, sancţiunile, nulitatea fiind de
principiu condiţionată de imposibilitatea înlăturării consecinţei vătămătoare altfel decât
prin anularea procesului-verbal de contravenţie. Ca atare, instanţa ar putea în remedierea
situaţiei să reducă sau să înlăture sancţiunile aplicate, or, dacă nici aceasta nu este suficient
să anuleze actul, în funcţie de împrejurările concrete cauzei.
În sprijinul acestor două opinii care înscriu concluzia nulităţii condiţionate de
producerea vătămării iremediabile, se susţine că într-o asemenea împrejurare, de eroare a
indicării textului legal, instanţa nu procedează la o schimbare de încadrare juridică, ci la o
verificare a încadrării făcută de agentul constatator, urmând ca, în funcţie de circumstanţele
concrete cauzei, inclusiv de susţinerile părţilor, să verifice concordanţa dintre conţinutul
concret al faptei descrise şi conţinutul legal al contravenţiei în care s-ar încadra fapta,
urmând să decidă asupra modului adecvat de înlăturare a vătămării, şi numai în ipoteza în
care vătămarea nu poate fi înlăturată în niciun alt mod să dispună anularea actului
contravenţional.
În acest sens se porneşte de la argumentul că materia contravenţională este derivată
din materia dreptului administrativ care are în centrul său noţiunea de persoană vătămată
în drepturile sau interesele sale, iar OG nr. 2/2001 nu face decât să consfinţească aceeaşi
categorie a contenciosului contravenţional subiectiv, în sensul că un act administrativ poate
936
fi anulat numai dacă a produs destinatarului (sau altei persoane) o vătămare într-un drept
sau într-un interes legitim privat.
O asemenea abordare trimite la teoria nulităţii care impune anularea actului ori de
câte ori vătămarea adusă petentului nu poate fi înlăturată altfel, astfel că o menţiune
eronată înscrisă în actul contravențional are un caracter neesenţial când instanţa poate
stabili, în afara oricărui dubiu rezonabil (interesând aici atât rezultatul analizei probelor,
cât şi poziţia părţii însăşi), care ar fi menţiunea reală, corectă şi că în raport de această
menţiune reală nu se evidenţiază alte consecinţe negative sau acestea pot fi înlăturate prin
aducerea actului la starea de conformitate cu legea.
Aceasta întrucât, fiind o ramură de drept public, cum scopul legii contravenţionale este
de a apăra valorile sociale care nu sunt ocrotite de lega penală, interesul public impune
sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, fiind contrar statului de drept şi interesului
public anularea de plano a actului contravenţional, fără o analiză concretă, efectivă a
posibilităţii de salvare a actului, în sensul redefinirii consecinţelor sancţionatorii, păstrând
astfel justul echilibru între interesul individual al contravenientului de a-şi vedea reparată
vătămarea şi interesul public al statului de a sancţiona faptele ilicite contravenţional.
Încadrarea juridică a faptei priveşte în primul rând sfera dreptului
substanţial, determinând stabilirea temeiului juridic al răspunderii contravenţionale, a
felului şi limitelor sancţiunilor aplicabile, şi de aceea se poate verifica suprapunerea
tipicităţii cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective, dar cu urmări sau cu împrejurări diferite,
instanţa constatând ca fiind săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de sesizare, însă cu
reţinerea sau înlăturarea unor împrejurări de care nu se face vorbire în actul sancţionatoriu.
Menţiunea textului legal este necesară pentru verificarea legalităţii aplicării
sancţiunii, dar o atare eroare nu face imposibil de determinat întrunirea elementelor
esenţiale ale răspunderii, întrucât potrivit art. 22 alin. 2 C. proc. civ., „judecătorul dă sau
restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-
au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor
calificarea juridică exactă.”
Pe de altă parte, încadrarea juridică greşită nu afectează de plano veridicitatea actului
sancţionator sub aspectul existenţei unei fapte contravenţionale, fiind necesară analiza
probelor pentru reţinerea existenţei faptei, analiză vizând componenta temeiniciei
acuzaţiei.
De aceea, în asemenea situaţii, este necesar a se stabili corecta încadrare juridică, cu
punerea în discuţie a respectivei încadrări, care este consecinţa produsă prin înscrierea
eronată a textului de lege, respectiv caracterul esenţial, determinant pentru producerea
unei vătămări iremediabile, sau, dimpotrivă, dacă eroarea este una neesenţială, aptă de
remediere prin reducerea sancţiunilor principale şi reducerea/înlăturarea sancţiunilor
complementare.
Ca atare, ultimele două opinii apreciază că indicarea greşită a actului normativ prin
care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia nu se poate circumscrie unui caz de
nulitate absolută, acestea fiind expres şi limitativ instituite prin art. 17 din OG 2/2001 ce
trebuie interpretat restrictiv, şi că o asemenea inadvertenţă trebuie analizată din
937
perspectiva regimului nulităţii relative ce impune evidenţierea caracterului iremediabil al
vătămării produse.

27.2 Opinia referentului

Referentul nu şi-a exprimat opinia.

27.3 Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă, se reţine că încadrarea juridică greşită făcută de agentul
sancţionator prin procesul-verbal de contravenţie reprezintă un motiv de nelegalitate, nu
de netemeinicie, această din urmă noţiune privind aspecte cu caracter substanţial, de fond,
ce ţin de elementele constitutive ale faptei cu caracter contravenţional, atât pe latura
obiectivă cât şi pe latura subiectivă, de întrunirea condiţiilor răspunderii contravenţionale,
de existenţa faptei, împrejurările săvârşirii, de persoana contravenientului, forma de
vinovăţie, etc.
Menţiunile pe care trebuie să le conţină actul contravenţional conform art. 16 şi art.
17 din OG 2/2001 se referă la condiţii formale, intrinseci procesului-verbal, ce ţin de
legalitatea actului, şi care pot fi verificate în cadrul analizei formei procesului-verbal,
independent de existenţa şi analiza altor mijloace de probă. Greşita menţionare a temeiului
de drept, priveşte modul de încheiere a procesului-verbal, de constatare a faptei,
independent de faptă sau de condiţiile răspunderii contravenţionale, ca modalitate de
remediu pentru vătămarea unor relaţii sociale, cu caracter preventiv-educativ-represiv.
De altfel, prin Decizia nr. 22/2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în
recursul în interesul legii că, din interpretarea art. 17 din OG nr. 2/2001, rezultă că motivele
de nulitate absolută sunt limitativ enumerate în cadrul textului, situaţiile în care
nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul
constatator al contravenţiei fiind strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul
art. 17 din ordonanţă.
În acelaşi sens este şi interpretarea dată prin Decizia nr. 13/14.05.2018 pronunţată de
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii,
prin care s-a statuat că „legiuitorul a înţeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele
de nelegalitate ce atrag nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenţie, potrivit art.
16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului
constatator, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din aceeaşi ordonanţă.”, şi că „intenţia
legiuitorului a fost ca, în materie contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu
caracter imperativ care sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de
contravenţie, indicându-le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe
cele de nulitate absolută, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.”
La motivele de nulitate absolută a procesului-verbal de contravenţie se mai adaugă şi
două motive create de jurisprudenţă: necompetenţa agentului constatator şi nelegalitatea
aplicării sancţiunii contravenţionale.
În ceea ce priveşte temeiul de drept menţionat în cuprinsul procesului-verbal de
contravenţie, acesta nu se regăseşte printre motivele de nulitate absolută, regăsindu-se la
938
art.16 alin.1, „indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia”, ceea ce ar conduce la ideea că inclusiv lipsa temeiului de drept este
sancţionată cu nulitatea relativă, anularea procesului-verbal fiind condiţionată de existenţa
unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel.
Cu toate acestea, lipsa menţiunii privind fapta săvârşită este sancţionată de art.17 cu
nulitatea absolută, iar o faptă pentru a constitui contravenţie, potrivit definiţiei de la art.1
Teza a II-a din OG nr.2/2001, trebuie să fie săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată
prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului
local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Prin urmare, o faptă în materialitatea ei, pentru a fi considerată contravenţie, în afara
aspectului subiectiv, trebuie să fie stabilită ca fiind contravenţie printr-un act normativ sau
administrativ normativ şi sancţionată ca atare, or menţionarea în cuprinsul procesului verbal
a actului normativ prin care se stabileşte şi sancţionează contravenţia, conturează practic
„acuzaţia” în materia „micii criminalităţi”, cum mai este denumită răspunderea
contravenţională.
Cu toate acestea, existenţa contravenţiei nu este condiţionată de indicarea de către
agentul constatator a dispoziţiei legale încălcate şi care prevede şi sancţionează
contravenţia, ci fapta contravenţională există în momentul încălcării de către contravenient
a normei care se referă la valorile sociale apărate prin legea contravenţională.
Nemenţionarea normei incidente în actul de sancţionare nu înlătură producerea efectelor
acesteia, ci priveşte respectarea dreptului la apărare şi la un proces echitabil, respectiv a
garanţiilor prevăzute de art.6 din CEDO.
Astfel cum s-a consacrat în doctrină şi jurisprudenţă, procesul-verbal de contravenţie
are natură juridică mixtă, este act de acuzare de natură penală, din perspectiva aplicării
dreptului substanţial, precum şi act administrativ din perspectivă procedurală, constatarea
contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale făcându-se în baza unei legi speciale,
OG nr.2/2001, printr-un proces-verbal, care conţine acuzaţia de natură penală cu pericol
social redus, care se constată în faţa unor instanţe civile, nonpenale.
De altfel, acesta este motivul pentru care potrivit art.47 din OG nr.2/2001, dispoziţiile
prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de
procedură civilă, după caz, nu şi ale Codului de procedură penală, motiv pentru care
considerăm că toate argumentele autorilor primelor două opinii fundamentate pe instituţia
schimbării încadrării juridice a faptei,nu au legătură cu problematica în discuţie.
Constatarea indicării eronate a temeiului de drept, identificarea textului incident
faptei săvârşite şi efectuarea controlului de legalitate prin raportare la fapta săvârşită,
forma de vinovăţie şi legalitatea sancţiunii aplicate neechivalând cu o schimbare de
încadrare juridică, în sensul procesual penal.
În Cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României, Curtea Europeană deşi a considerat
că natura generală a dispoziţiei legale încălcate în speţă de către reclamantă, precum şi
obiectivul disuasiv şi punitiv al sancţiunii aplicate sunt suficiente pentru a demonstra că
infracţiunea în litigiu avea caracter penal în sensul art. 6 din convenţie, care era aplicabil,
939
totuşi, „ reaminteşte că în orice sistem de drept există prezumţii de fapt şi de drept şi că,
în principiu, convenţia nu se opune acestora, însă în materie penală obligă statele
contractante să nu depăşească un anumit prag. În special, art. 6 § 2 impune statelor să
încadreze aceste prezumţii între nişte limite rezonabile, ţinând cont de gravitatea faptelor
şi protejând dreptul la apărare”, stabilind că aceste limite nu au fost depăşite în detrimentul
reclamantei, atâta vreme cât aceasta putea fi sancţionată pentru faptele care îi erau
imputate doar cu amendă.
Curtea a evidenţiat, de asemenea, „că nu există dovezi că instanţele sesizate de
reclamantă cu o contestaţie împotriva procesului-verbal întocmit de agentul de poliţie au
avut idei preconcepute în ceea ce priveşte vinovăţia sa”, instanţele aşteptând ca reclamanta
să prezinte mijloace de probă contrare faptelor stabilite de către poliţist, având în
vedere că regimul juridic al contravenţiilor este completat, de dispoziţiile Codului de
procedură civilă, la care se aplică, în materie de probe, principiul conform căruia sarcina
probei revine celui care supune o pretenţie judecăţii.
Referitor la ocrotirea dreptului la apărare, Curtea a constatat „că reclamanta s-a
mulţumit cu depunerea la dosar, cu titlu de probe, a unor înscrisuri din care reieşea la modul
general că existau tensiuni în imobil între persoana în cauză şi alţi locatari, însă aceasta nu
a solicitat în niciun moment citarea persoanelor care asistaseră la incidentul din 1 mai 2004
sau a poliţistului care a întocmit procesul-verbal, pentru a-i chestiona în vederea clarificării
situaţiei de fapt aflate la originea litigiului. Această posibilitate îi stătea la dispoziţie, aşa
cum atestă hotărârea din 15 iunie 2004 a judecătoriei şi hotărârea definitivă din 9 decembrie
2004 a tribunalului, instanţe în faţa cărora reclamanta a precizat expres, în cadrul unei
şedinţe publice, că nu avea cereri de introdus sau probe de prezentat. Mai mult, deşi
Tribunalul Bucureşti a admis la 9 decembrie 2004 cererea acesteia pentru a depune la dosarul
cauzei declaraţiile extra-judiciare ale martorilor U. şi C., care, potrivit acesteia, asistaseră
la incidentul din 1 mai 2004, abia la data de 21 decembrie 2004, adică la destul timp de la
pronunţarea hotărârii definitive din 9 decembrie 2004, reclamanta pare să fi transmis
tribunalului declaraţiile respective.
33. Nici litera şi nici spiritul art. 6 din convenţie nu împiedică o persoană să renunţe de
bună voie la garanţiile care sunt consacrate în acesta în mod expres sau tacit, printre care
cea de a întreba sau de a solicita audierea unui martor, însă această renunţare trebuie să
fie neechivocă şi să nu fie contrară niciunui interes public important. Prin precizarea făcută
în şedinţă publică în faţa instanţelor naţionale că nu doreşte să solicite prezentarea altor
probe, reclamanta s-a expus cu bună ştiinţă riscului unei condamnări întemeiate numai pe
probele aflate la dosar, incluzând aşadar procesul-verbal de contravenţie pe care ea însăşi
l-a prezentat în faţa judecătoriei şi căruia îi era atribuită o prezumţie de temeinicie
relativă.”
Revenind la problema în discuţie, în raport de aprecierile Curţii, proces-ul verbal de
contravenţie, ca act de acuzaţie în materie penală, trebuie să dovedească prin el însuşi, sau
prin actele anexă sau premergătoare dacă este cazul, existenţa elementelor răspunderii
contravenţionale, respectiv să ofere toate informaţiile legate de fapta săvârşită, forma de
vinovăţie a contravenientului şi sancţiunea aplicată, pentru ca în acest fel să bucure de
940
prezumţia de legalitate, petentul având dreptul dar şi obligaţia, în cadrul plângerii
contravenţionale să propună şi sa administreze probe prin care să dovedească susţinerile
făcute în cadrul plângerii iar aceste argumente să conducă la răsturnarea acestei prezumţii.
Curtea Europeană în cauza precitată nu a identificat niciun indiciu privind caracterul
inechitabil sau arbitrar al procedurii, apreciind că: „Faptul că instanţele, prin hotărâri
motivate, au analizat motivele de nulitate invocate de persoana în cauză şi au considerat că
acestea nu atrăgeau nulitatea procesului-verbal aşa cum ar fi dorit reclamanta nu este
suficient pentru a pune la îndoială caracterul echitabil al procedurii în litigiu sau, mai ales,
respectarea dreptului său la prezumţia de nevinovăţie.”.
Aplicând această matrice la problema dacă indicarea eronată a temeiului juridic al
faptei este suficientă pentru a atrage nulitatea procesului-verbal, dincolo de argumentele
de interpretare a dispoziţiilor art.16 şi 17 din OG nr.2/2001 şi caracterul relativ al nulităţii,
trebuie făcută o verificare dacă, deşi textul de lege este indicat greşit, totuşi eroarea este
neesenţială, de gravitate minimă, procesul-verbal dovedeşte acuzaţia, aceasta se
conturează din cuprinsul acestuia, respectiv dacă fapta astfel cum este descrisă este
prevăzută de lege, petentul a săvârşit fapta în forma de vinovăţie prevăzută de actul
normativ, iar sancţiunea este aplicată în limitele legale.
În măsura în care procesul-verbal dovedeşte îndeplinirea acestor condiţii, petentul
trebuie să dovedească o vătămare, prin indicarea eronată a temeiului juridic, respectiv
încălcarea dreptului la apărare, faptul că în mod obiectiv şi rezonabil a fost în imposibilitate
să formuleze apărări, consecinţa imposibilităţii identificării dispoziţiei legale avute în vedere
de agentul constatator, ca fiind încălcată, respectiv de aplicare a sancţiunii.
Prin urmare, în acord cu ultimele opinii, propunem următorul răspuns:
Indicarea greşită a actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia, în măsura în care procesul-verbal dovedeşte acuzaţia, care se conturează
din cuprinsul acestuia, respectiv dacă fapta astfel cum este descrisă este prevăzută de
lege, petentul a săvârşit fapta în forma de vinovăţie prevăzută de actul normativ, iar
sancţiunea este aplicată în limitele legale, trebuie analizată din perspectiva regimului
nulităţii relative, ce impune evidenţierea caracterului iremediabil al vătămării produse.

27.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea lor,
propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în sensul că, într-o astfel de
situaţie se pune problema nulităţii absolute.

27.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

Participanţii cu unanimitate au agreat opinia formatorului INM.

941
 28. Titlul problemei de drept: sancţiunea complementară a confiscării
bunurilor şi caracterul proporţional al sancţiunii. Titularul plângerii când
bunurile confiscate nu aparţin contravenientului (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
Timişoara, 22-23 aprilie 2021, pg.174)

28.1 Practica judiciară

Practica neunitară invocată de Tribunalul Suceava priveşte posibilitatea
contravenientului neproprietar de a contesta sancţiunea complementară a confiscării şi de
a i se restitui bunul confiscat în absenţa plângerii împotriva măsurii confiscării formulată de
proprietarul bunului, precum şi natura apărării ce vizează caracterul proporţional al
confiscării bunului, care a născut următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit:
Dacă în interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2, art.
21, art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului poate fi contestată cu
plângere formulată numai de cel căruia îi aparţin bunurile, sau şi de contravenientul
neproprietar, şi dacă acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a sancţiunii
confiscării în raport cu faptul necunoaşterii de terţul proprietar a scopului ilicit al folosirii
bunului.
Opiniile exprimate:
Într-o opinie, se consideră că inclusiv contravenientul poate contesta sancţiunea
complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu doar proprietarul.
În sprijinul acestei opinii se susţine că nu doar proprietarul bunului, ci şi
contravenientul poate contesta sancţiunea contravenţională complementară, întrucât nicio
dispoziţie legală nu-i interzice, fiindu-i deschis accesul la justiţie pentru a ataca procesul-
verbal, este titularul actului contravenţional, are un interes patrimonial, în calitate de
detentor precar al bunului cu obligaţia de-l restitui proprietarului, dorind astfel că
preîntâmpine formularea unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile în faţa
proprietarului. În acest cadru poate dovedi că terţul proprietar nu a cunoscut caracterul ilicit
al scopului în care a fost folosit bunul, iar această dovadă este suficientă prin aplicarea
prezumţiei de bună-credinţă şi de nevinovăţie de care se bucură proprietarul nesancţionat
contravențional, fiind contrar art. 1 par. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţie ca
proprietarul inocent să suporte confiscarea bunului.
Ca atare, contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională, dar
poate invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul proporţionalităţii
sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se desprinde din
jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010 privind
stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of. partea I
nr. 438/03.06.2019.
Sarcina probei revine organului constatator intimat care trebuie să justifice legalitatea
confiscării prin dovedirea faptului că proprietarul a cunoscut caracterul ilicit al faptei.
942
 În a doua opinie, se apreciază diferit, că sancţiunea complementară a confiscării poate
fi contestată pe calea plângerii contravenționale formulată numai de proprietarul bunului.
Astfel, se arată că din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 31 alin. 2 OG nr.
2/2001, se desprinde concluzia că, în ceea ce priveşte măsura confiscării, poate face
plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, iar
interpretarea s-a impus şi în jurisprudenţă (a se vedea sentinţa pronunţată de Judecătoria
Sânnicolau Mare la 17 ianuarie 2003, menţinută de Tribunalul Timiş, citată în cauza Berndt
împotriva României, Hot. CEDO din 16.04.2013, pct. 13, 16) fiind fundamentată pe absenţa
vătămării aduse contravenientului autor al faptei prin aplicarea sancţiunii complementare.
Contravenientul nu este titularul dreptului de proprietate afectat prin măsura
administrativă, or, privarea de bun este suportată de proprietar, legea instituind remedii
procesuale pentru apărarea dreptului proprietarului pe calea unei plângeri proprii, astfel
încât dreptul de acces la instanţă în vederea ocrotirii dreptului subiectiv este garantat pentru
proprietar.
Prin urmare, contravenientul nu justifică o vătămare proprie ce i s-ar fi adus prin
sancţiunea complementară, astfel că, motivul care vizează analiza proporționalității măsurii
privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie stabilit dacă terţul proprietar a cunoscut
scopul folosirii bunului, nu poate forma obiectul judecăţii exercitată de contravenient, ci
poate fi analizat numai în cadrul plângerii proprietarului bunului.
Această concluzie se întemeiază pe caracterul pur personal al acestei apărări, ce ţine
de latura subiectivă cu care acţionează terţul proprietar prin încredinţarea bunului către
contravenient, motiv pentru care nu se pot tranşa în lipsa cadrului procesual adecvat şi
neantrenarea în proces a proprietarului bunului, neputându-se dezvolta un raţionament
juridic privitor la atitudinea subiectivă a terţului proprietar, respectiv elementul cognitiv
reliefat de Curtea Constituţională în Decizia nr. 197/09.04.2019 (decizie care priveşte
dispoziţiile art. 19 alin. 13 şi 14 din Legea nr. 171/2010 în forma anterioară modificărilor
aduse prin Legea nr. 134/2017 tocmai ca efect al constatării neconstituţionalităţii textului
anterior în absenţa criteriilor de individualizare a sancţiunii complementare), întrucât există
şi riscul unei concluzii prin care s-ar putea stabili, pe bază de probe, că terţul proprietar a
cunoscut scopul folosirii ilicite a bunului.
De aceea, proporţionalitatea sancţiunii confiscării este specifică plângerii
contravenţionale formulată de terţul proprietar şi nu poate fi analizată temeinic fără
participarea în cauză a acestuia, fără administrarea, în contradictoriu cu terţul, a probelor
necesare stabilirii unui asemenea fapt, iar a statua, în acest cadru, asupra faptului că un
terţ a cunoscut sau nu scopul folosirii bunului, fără interogarea persoanei respective,
contravine principiului aflării adevărului, nefiind administrat un probatoriu necesar şi
concludent stabilirii acestui fapt.
În acest sens, aplicarea exclusivă a prezumţiei judiciare că proprietarul nu a cunoscut
scopul folosirii bunului depăşeşte nivelul rezonabilităţii, cât timp din jurisprudenţa Curţii
Constituţionale se desprinde posibilitatea confiscării bunurilor folosite la săvârşirea
contravenţiilor, fără a distinge după calitatea de proprietar sau detentor precar a
contravenientului.
943
 28.2 Opinia referentului
Referentul nu şi-a exprimat opinia.

28.3 Opinia formatorului INM

Îmbrăţişând a doua orientare jurisprudenţială, trebuie să pornim de la caracterul
complementar al acestei categorii de sancţiune contravenţională, caracter ce îi conferă o
situaţie de dependenţă de existenţa faptei cu caracter contravenţional şi a unei sancţiuni
principale, întrucât nu se pune problema confiscării unui bun, dacă se dovedeşte că nu a fost
destinat, folosit sau rezultat dintr-o contravenţie.
În situaţia în care contravenientul este şi proprietarul bunului confiscat, nu există vreo
controversă că contravenientul poate să formuleze plângere atât cu privire la sancţiunea
principală cât şi cu privire la sancţiunea complementară. O soluţie de anulare a procesului-
verbal pentru un motiv de nelegalitate sau de netemeinicie va atrage după sine şi anularea
sancţiunii complementare, care, aşa cum s-a arătat nu poate exista în lipsa unei fapte cu
caracter contravenţional sancţionată ca atare.
O soluţie de menţinere a sancţiunii principale sau de reindividualizare a acesteia, prin
reducerea cuantumului amenzii sau înlocuirea cu sancţiunea avertismentului, poate conduce
la înlăturarea sancţiunii complementare, dacă nu este în concordanţă cu natura şi gravitatea
faptei sau proporţională cu gradul de pericol social al acesteia, în raport de dispoziţiile art.21
alin.2, raportat la art.5 alin.5 şi 6 din OG nr.2/2001, dacă actul normativ ce prevede
sancţiunea contravenţională nu interzice expres.
Aceste soluţii pe care le poate pronunţa instanţa, în cadrul plângerii contravenţionale
în care titularul dreptului de proprietate este chiar contravenientul sunt fundamentate pe
caracterul personal al plângerii şi sunt consecinţa analizei consecinţelor unei fapte cu
caracter contravenţional, din perspectiva sancţionării, fiind generate de împrejurările
săvârşirii faptei, pericolul social concret al acesteia, persoana făptuitorului, alte elemente
circumstanţiale, care au determinat aplicarea unei sancţiuni principale şi a uneia sau mai
multor sancţiuni complementare, printre care şi confiscarea, respectiv individualizarea
acesteia.
În situaţia analizată, când contravenientul nu este proprietarul bunurilor confiscate,
cauza juridică a demersului judiciar al persoanei căreia îi aparţin bunurile confiscate îl
reprezintă doar apărarea dreptului de proprietate, nu pentru aspectele analizate ce ţin de
săvârşirea faptei de către contravenient, putând invoca lipsa vreunei legături cu faptele
săvârşite de către contravenient sau lipsa de proporţionalitate a sancţiunii confiscării.
Legea contravenţională prevede, la art.24, 25 şi 31 alin.2 din OG nr.2/2001,
posibilitatea să fie supuse confiscării inclusiv bunurile ce nu aparţin contravenientului,
prevăzând garanţii suplimentare, agentul constatator fiind obligat să descrie în procesul-
verbal bunurile supuse confiscării şi va ia în privinţa lor măsurile de conservare sau de
valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal, să
stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte
persoane decât contravenientul, în procesul-verbal să menţioneze, dacă este posibil, datele
944
de identificare a proprietarului sau motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă, să
înmâneze sau, după caz, să comunice, în copie, procesul-verbal proprietarului bunurilor
confiscate, acesta din urmă având dreptul să facă plângere în termen de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării acestuia, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.
Curtea Constituţională a statuat că sancţiunea complementară a confiscării bunului
folosit sau rezultat din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii, este constituţională,
reţinând că "proprietatea privată poate constitui obiectul unor măsuri restrictive, cum sunt
cele care vizează bunurile folosite sau rezultate din săvârşirea unor infracţiuni ori
contravenţii", iar "faptul că bunurile confiscate nu aparţin contravenientului, ci unei terţe
persoane, nu poate atrage ineficienţa acestei măsuri sancţionatorii, întrucât Constituţia
prevede în art. 44 alin. (9) că «Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori
contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii», fără a distinge după calitatea de
proprietar sau detentor precar a contravenientului", însă, doar în condiţiile în care
legiuitorul se asigură că prin sancţiunea contravenţională complementară astfel instituită
nu sunt încălcate drepturile fundamentale ale cetăţenilor, de care aceştia beneficiază
potrivit principiului universalităţii, consacrat de art. 15 alin. (1) din Constituţie (Decizia nr.
197/19.04.2019; Decizia nr. 661 din 4 iulie 2007).”.

Prin urmare, plângerea contravenţională formulată de proprietarului bunurilor

confiscate împotriva procesului-verbal de contravenţie, cale de atac proprie pusă la
dispoziţie acestuia, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării, are altă cauză juridică,
respectiv controlul de legalitate asupra sancţiunii complementare a confiscării bunului
aparţinând altei persoane decât contravenientul, iar a recunoaşte şi contravenientului
posibilitatea de a formula plângerea şi cu privire la sancţiunea complementară, în acest caz,
ar echivala cu încălcarea principiului „electa una via”, neputându-se accepta existenţa a
două căi procedurale în acelaşi timp pentru contestarea unei sancţiuni contravenţionale.
Desigur, soluţia pronunţată cu privire la sancţiunea principală aplicată
contravenientului poate influenţa analiza legalităţii sancţiunii complementare, cu atât mai
mult cu cât pentru ambele sancţiuni termenul de formulare a plângerii este de 15 zile, fie
în cadrul aceluiaşi proces, fie într-un proces separat, prin efectul pozitiv al puterii lucrului
judecat, însă aceasta este o consecinţă a raportului de dependenţă, dintre sancţiunea
contravenţională principală şi sancţiunea complementară.

Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2, art. 21,
art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului care nu aparţin
contravenientului poate fi contestată cu plângere formulată numai de cel căruia îi aparţin
bunurile, iar acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a sancţiunii
confiscării în raport cu faptul necunoaşterii a scopului ilicit al folosirii bunului.

28.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

945
 Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în unanimitate,
propunerea formatorului INM.

28.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Formatorul INM a precizat că după elaborarea şi transmiterea materialului a fost
pronunţată Decizia RIL nr.5/2021, cu relevanţă în soluţionarea problemei de drept.
Cu majoritate, participanţii au agreat opinia formatorului INM (3 voturi împotrivă
Curtea de Apel Oradea, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti şi 2 abţineri Curtea
de Apel Timişoara şi Curtea de Apel Craiova), urmând a se avea în vedere şi Decizia RIL
nr.5/2021 în măsura în care soluţia pronunţată şi considerentele ÎCCJ au relevanţă şi în ceea
ce priveşte posivilitatea instanţei de a analiza proporţionalitatea măsurii confirscării în
problema de drept analizată.

Curţile de apel care nu au agreat soluţia propusă de formatorul INM au îmbrăţişat în

totalitate prima opinie exprimată, au susţinut în esenţă că, inclusiv contravenientul poate
contesta sancţiunea complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu doar
proprietarul, contravenientul fiind titularul actului contravenţional, având interes să
preîntâmpine formularea unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile în faţa
proprietarului.
Contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională, dar poate
invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul proporţionalităţii
sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se desprinde din
jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010 privind
stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of. partea I
nr. 438/03.06.2019.

29. Titlul problemei de drept: calitatea procesuală activă şi interesul în cazul

plângerii contravenţionale, în cazul decesului contravenientului; interesul
moştenitorului în contestarea procesului verbal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel,
GoogleMeet, 25-26 noiembrie 2021, pg.206)

29.1 Practica judiciară

Plângerile contravenţionale presupun o calitate procesuală activă specială şi un
interes special, respectiv plângerea trebuie formulată de către petentul-contravenient şi
trebuie să vizeze procesul verbal de contravenţie prin care s-a aplicat o sancţiune
contravenţională. Cu toate acestea, în situaţia decesului contravenientului se pune problema

946
dacă se poate transmite calitatea procesuală, respectiv dacă transmiterea calităţii este sau
nu admisibilă.
Soluţiile posibile sunt următoarele :
Dacă a decedat contravenientul înainte de introducerea plângerii contravenţionale,
moştenitorul nu are nici calitate procesuală activă şi nici interes. Răspunderea
contravenţională este personală şi aceasta se stinge la decesul contravenientului iar procesul
verbal de contravenţie devine caduc.
Din punct de vedere practic, dacă se pune în executare procesul verbal de
contravenţie, moştenitorul ar putea avea la îndemână procedura contestaţiei la executare.
A fost exprimată şi opinia contrară, în sensul că moştenitorul are şi calitate procesuală
activă şi interes, întrucât este lipsit de alte mijloace juridice pentru a împiedica
definitivarea titlului executoriu. Considerente de ordin practic impun această soluţie. Atâta
timp cât nu se formulează plângere contravenţională, procesul verbal de contravenţie este
considerat definitiv şi acesta poate fi pus în executare. Este excesiv să se impună
moştenitorului să aştepte definitivarea procesului verbal, înscrierea amenzii pe rolul fiscal
şi urmarea unei alte proceduri pe latura execuţională pentru a putea radia de pe rolul fiscal
al defunctului amenda contravenţională aplicată.
Dacă a decedat contravenientul în timpul procesului, există două posibilităţi, fie se
suspendă cauza până la introducerea în cauză a moştenitorilor, în baza art. 412 NCPC, alin.
1, judecata fiind suspendată de drept, potrivit dispoziţiilor legale menţionate, fie, având în
vedere prevederile art. 56 NCPC, ale art. 14 din OG 2/2001 care se pot aplica prin
asemănare, coroborat cu art. 27 din Codul de procedură fiscală, se admite excepţia lipsei
capacităţii de folosinţă a petentului-contravenient și se constată încetarea răspunderii
contravenţionale ca urmare a decesului.
Problema de drept este de actualitate, fiind invocată în cauze pe rolul instanţelor de
judecată, impunându-se inclusiv formarea unor complete de divergenţă.
Practica judiciară identificată analizează interesul pe care îl justifică moştenitorii
pentru continuarea procedurilor împotriva proceselor-verbale de contravenţie, observând că
acesta nu există, raportat la prevederile art. 27 alin.(2) din CPF care nu permit urmărirea
moştenitorilor pentru plata amenzii.
În acest sens, Decizia nr. 386/13/06/2014, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios
administrativ și fiscal, de conflicte de muncă si asigurări sociale: „Calitatea de parte in
proces nu este însă suficientă pentru declararea apelului, fiind necesar pentru cel care face
apel să justifice si interesul de a ataca hotărârea, aceasta reprezentând o condiție de
exercițiu a actiunii civile.
Considerentele invocate de apelantă, succesoarea petentei decedate anterior
comunicării hotărârii atacate, nu îndeplinesc condiția ca interesul să fie personal și direct.
Aceasta, în condițiile în care decesul contravenientului este o cauză de ineficacitate a
procesului verbal, iar amenda contravențională având un caracter personal, nu este
transmisibilă, astfel că moștenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmăriți (art. 29
alin. 2 Cod procedură fiscală).

947
 Pe de altă parte, interesul moral invocat nu este suficient pentru a fi un interes
procesual, cât timp legea impune condiția unui interes juridic.
Având în vedere cele de mai sus, instanța va admite excepția lipsei de interes (…)”.
În situaţia în care contravenientul a decedat înainte de introducerea plângerii
contravenţionale şi se contestă doar sancţiunea amenzii aplicată prin procesul verbal de
contravenție, moștenitorul nu are nici calitate procesual activă nici interes în contestarea
plângerii contravenționale.. În susţinerea acestei soluţii s-a avut în vedere art. 27 din Codul
de procedură fiscală.
În acest sens - Sentinţa Civilă nr. 685/2020 pronunţată în data de 26.06.2020 în Dosar
nr. 424/337/2020 al Judecătoriei Zalău, definitivă prin neapelare.
S-a apreciat şi că există situaţii în care interesul moştenitorilor este prezent, atunci
când procesul-verbal are şi alte efecte, pe lângă sancţiunea amenzii, precum stabilirea
vinovăţiei pentru comiterea unei fapte care antrenează răspunderea pentru repararea unor
pagube produse altor persoane, ori precum obligaţia intrării în legalitate.
În acest sens Tribunalul Arad, Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, litigii
de muncă şi asigurări sociale, Decizia nr. 3/18.02.2021: „Suspendarea judecății unei plângeri
împotriva procesului verbal de constatare și sancționare a contravenției (…), nu reprezintă
o aplicare eronată a normelor de procedură, ci, dimpotrivă, ilustrează aplicarea întocmai a
dispozițiilor art.412 alin. 1 pct. 1 Cod procedură civilă, (…). Procesul-verbal de constatare a
contravenţiei nu impune doar obligaţia de executare a sancţiunii contravenţionale personale
(…) ci determină şi stabilirea vinovăţiei pentru prejudiciile produse prin săvârşirea faptei, şi
în consecinţă produce efecte asupra patrimoniului contravenientului (…), drepturile şi
obligaţiile acestuia putând fi preluate de succesorii săi.”
De asemenea, Tribunalul Cluj, Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de
conflicte de muncă si asigurări sociale, Decizia nr. 2006/ 15/11/2017: „Tribunalul urmează
a analiza plângerea contravențională formulată, chiar dacă (…) s-a propus scăderea amenzii
pe cale administrativă, deoarece, pe de o parte, în opinia instanței obligația de plată a
amenzii se stinge doar dacă decesul contravenientului survine ulterior emiterii în mod legal
a procesului verbal de contravenție , iar pe de altă parte prin procesul verbal de contravenție
s-a dispus și măsura complementară de intrare în legalitate, prin obținerea autorizației de
construire, care, în privința moștenitorilor reprezintă o sarcină a moștenirii , prin urmare
petenta justifică interes și calitate procesuală activă în a solicita anularea procesului
verbal.”
În ceea ce priveşte introducerea în cauză a moştenitorilor:
Tribunalul Caraș Severin - Sectia a II-a Civila, de Contencios, Administrativ si Fiscal,
Hotărâre nr. 764/2017 din 20/09/2017: „Petentul a decedat la data de (…), după depunerea
apelului.
Ca urmare, cu această dată a încetat si capacitatea de folosința a apelantului si, pe
cale de consecința acesta nu mai poate constitui subiect de drept administrativ .
În cauză, fiind vorba despre contestarea unui proces verbal de constatare a
contravenției, iar răspunderea contravențională fiind una personală, procesul nu poate
continua prin introducerea în cauză a moștenitorilor.
948
 Pe de altă parte, decesul contravenientului nu antrenează anularea procesului verbal,
o atare sancțiune presupunând existența unor cauze anterioare sau concomitente întocmirii
lui, or decesul a survenit ulterior încheierii procesului verbal. Decesul împiedică însă
executarea sancțiunilor dispuse prin respectivul proces verbal, răspunderea contravențională
fiind, după cum supra s-a precizat, personală.
Tribunalul, fata de aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 243 raportat la art.
56 C .pr.civ., va admite excepția procesuală invocata din oficiu si, în consecință, va respinge
cererea de apel.”
În sens contrar, s-a spus că în situația în care contravenientul decedează în timpul
procesului s-a apreciat că soluția procedurală este suspendarea cauzei până la introducerea
în cauză a moștenitorilor, în baza art. 412 alin. 1 pct. 1 C.pr.civ.
În acest sens s-a ataşat practică judiciară relevantă: Încheiere din data de 25.01.2021
pronunțată în Dosar nr. 3140/337/2020 al Judecătoriei Zalău, definitivă prin Decizia Civilă
nr. 23/2021 pronunțată în data de 18.05.2021 în Dosar nr. 3140/337/2020/a1 .
La fel, Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia
nr. 674/2020 din 15/09/2020,
Astfel, Curtea constată că, în mod corect, instanța de apel a apreciat că se impune
suspendarea prezentului dosar în baza dispozițiilor art. 412 alin. 1pct. 1 NCPC, având în
vedere că intimatul a decedat la data de 6 august 2019 (…), după introducerea cererii de
apel (…).
Susținerile recurentei cu privire la faptul că instanța de apel ar fi trebuit să admită
excepția lipsei capacității de folosință nu sunt întemeiate, întrucât această sancțiune
intervine doar in situația in care decesul părții s-a produs anterior cererii de sesizare a
instanței.
Ori de câte ori, decesul uneia dintre părți s-a ivit ulterior sesizării instanței,aceasta
este obligată să constate suspendarea de drept, măsură care poate fi împiedicată prin
arătarea de către partea interesată a moștenitorilor părții decedate.
Curtea nu poate reține în cauză aplicabilitatea dispozițiilor art. 29 cod de procedură
fiscală, astfel cum pretinde recurenta, întrucât aceste dispoziții legale privesc raporturile
de drept fiscal, în prezenta cauză judecarea cauzei este guvernată de regulile de procedură
civilă, care nu prevăd vreo derogare de la suspendarea de drept în situația în care a
intervenit decesul contravenientului.” (s.n.)
Pe de altă parte, în cadrul întâlnirii de unificare a practicii judiciare de la nivelul
Curţii de Apel Alba Iulia, din 24.03.2016, s-a abordat tema decesul petentului după
înregistrarea plângerii contravenționale. S-a stabilit cu acea ocazie: când instanța legal
învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale, constată în timpul judecății decesul
petentului, este obligată a invoca din oficiu excepția lipsei capacității de folosință a acestuia
și de a anula plângerea astfel formulată. S-a argumentat că, de regulă, creanțele fiscale se
transmit prin succesiune, însă art. 27 din Codul de procedură fiscală prevede o excepție, în
sensul că în cazul obligaţiei de plată a sumelor ce reprezintă amenzi aplicate, potrivit legii,
debitorului persoană fizică, drepturile şi obligaţiile din raportul juridic fiscal nu trec asupra
succesorilor debitorului în condiţiile dreptului comun. Ca atare, în privința acestora, nu mai
949
poate opera transmisiunea calității procesuale la moștenitorii săi în plângerea
contravențională promovată, așa încât instanța nu are decât posibilitatea aplicării art. 38 și
56 C.proc.civ., respectiv de anula cererea pentru lipsa capacității procesuale de folosință.
Eventuala executare silită a sumelor aplicate cu titlu de amendă contravențională împotriva
moştenitorilor va putea fi corectată pe calea contestației la executare.

29.2 Opinia referentului

În majoritate, opiniile exprimate în cadrul Secției a III-a, de contencios administrativ
și fiscal a Curții de Apel Cluj au fost în sensul lipsei calității procesuale active a succesorului
persoanei contravenientului decedat. S-a arătat că, în baza art. 27 al.2 din Codul de
Procedură Fiscală, drepturile și obligațiile din raportul juridic de drept fiscal nu trec asupra
succesorilor debitorului contravenient, în condițiile dreptului comun, situație în care este
permisă concluzia faptului că nu operează transmiterea calității procesuale la moștenitorii
petentului din plângerea contravențională promovată.
Soluția procesuală ce se impune, în acord cu dispozițiile art. 38 și art.56 Cod Procedură
Civilă este de anulare a plângerii contravenționale, pentru lipsa capacității procesuale de
folosință a petentului.

29.3 Opinia formatorului INM

Rezultă din materialul transmis de referent și din opiniile exprimate că în discuție
sunt consecințele care decurg din decesul contravenientului. Acestea pot diferi în funcție de
data decesului.
Distingem următoarele 5 cazuri posibile:
- decesul intervine înainte de întocmirea procesului-verbal de contravenție (cazul 1);
- decesul intervine înainte de formularea plângerii împotriva procesului-verbal de
contravenție (cazul 2);
- decesul intervine pe parcursul judecății în fond (cazul 3);
- decesul intervine după pronunțarea în fond a hotărârii, dar înainte de formularea
apelului (cazul 4);
- decesul intervine în cursul judecății apelului (cazul 5).
Din punct de vedere al dreptului material, regula comună pentru toate aceste cazuri
este dată de principiul răspunderii contravenționale personale, potrivit căruia răspunderea
contravențională ce decurge din încălcarea normelor contravenționale revine exclusiv
persoanei care a încălcat norma.
Consecința este că sancțiunile aplicate prin procesul-verbal nu se mai execută. Dacă
pentru sancțiunile principale reglementate de OG nr. 2/2001 (avertisment, amendă,
prestarea unei activități în folosul comunității, cf. art. 5 alin. 2) consecința nu ridică nicio
problemă (cel puțin nu de drept material), discuții pot apare în legătură cu unele sancțiuni
complementare, respectiv cele stabilite de art. 5 alin. 3 lit. a (confiscarea bunurilor
destinate, folosite sau rezultate din contravenţii) și g (desfiinţarea lucrărilor şi aducerea

950
terenului în starea iniţială)156. Considerăm că acestea continuă să se execute deoarece nu
au doar o funcție sancționatorie ci și una de restabilire a legalității. Principiul răspunderii
contravenționale personale trebuie corelat cu principiul legalității precum și cu un alt
principiu important de drept care, deși nu are o formulare standard, este, credem noi,
unanim recunoscut: nimeni nu poate trage foloase din săvârșirea de contravenții.
Din punct de vedere procesual, credem că regula care guvernează consecințele
juridice rezultate din decesul contravenientului pentru moștenitorii acestuia, în ce privește
inițierea sau continuarea procesului contravențional, este dat de interesul legitim legat de
conservarea masei patrimoniale. Într-adevăr, dacă amenda nu se mai execută datorită
principiului răspunderii personale (care, în materie fiscală este încorporat în art. 27 alin. 2
Cod de procedură fiscală, cum bine au observat instanțele), despăgubirile și cele două
sancțiuni complementare anterior amintite sunt de natură să diminueze acest patrimoniu.
Interesul moștenitorilor de a se apăra față de consecințele executării procesului-verbal este
legitim și trebuie protejat de instanțe.
Credem că simplu interes moral nu este justificat, în cele mai multe situații. Facem
această apreciere prin analogie cu procesul penal care, în caz de deces al suspectului sau
inculpatului, nu poate fi continuat la cererea moștenitorilor 157; continuarea procesului
penal, în anumite situații, poate fi cerută exclusiv de suspect sau inculpat (vezi art. 18 Cod
de procedură penală). Totuși, există o diferență importantă între procesul penal și cel
contravențional deoarece prezumția de nevinovăție în materie penală este înlăturată doar
de hotărârea definitivă de condamnare pe când prezumția de nevinovăție în materie
contravențională este înlăturată prin definitivarea procesului-verbal de contravenție. Așa
fiind, nu excludem ca în cazul contravențiilor infamante 158, în situații de excepție,
moștenitorii să aibă un interes moral în declanșarea sau continuarea procesului
contravențional.
Vom aplica aceste reguli în discutarea cazurilor de mai sus, dar numai în situațiile în
care nu există dispoziții legale exprese, care vor avea prioritate.
Cazul 1 - decesul intervine înainte de întocmirea procesului-verbal de contravenție
Nu are reglementare legală expresă, soluția trebuind să se întemeize pe respectarea
principiilor de drept.
În acest caz, principiul răspunderii contravenționale personale înlătură posibilitatea
întocmirii acestuia. Dacă totuși a fost întocmit, procesul-verbal este lovit de nulitate
absolută tocmai pentru încălcarea acestui principiu.
Apreciem că nulitatea poate fi invocată prin plângerea formulată de moștenitorii
defunctului în cazul în care aceștia au interes justificat, situație care se discută de la caz la
caz. După cum s-a arătat, interesul există atunci când s-a dispus o confiscare, dacă s-au

156 Potrivit art. 5 alin. 4 din OG nr. 2/2001, prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare. Situațiile vor
trebui discutate de la caz la caz.
157 A se vedea, de ex., analiza făcută de Curtea Constituțională în decizia nr. 249/2021.
158 Dintr-un anumit punct de vedere, toate contravențiile sunt infamante deaorece reprezintă încălcarea legii. Totuși, credem că unele

contravenții sunt mai puțin vătămătoare pentru onoarea, stima și imaginea publică a personei (de ex., traversarea străzii printr-un loc
nepermis, încălcarea regulilor privind oprirea și staționarea autovehiculelor) față de altele (de ex., încălcarea normelor de conviețuire
socială). Distincția este evident subiectivă iar în practică instanțele ar trebui să recunoască o marjă largă de apreciere moștenitorilor.
951
dispus măsuri privind demolarea unei construcții edificate pe domeniul public sau dacă prin
procesul-verbal au fost stabilite despăgubiri.
În toate cazurile, instanța va trebui să anuleze procesul-verbal de contravenție.
Cazul 2 - decesul intervine înainte de formularea plângerii împotriva procesului-verbal
de contravenție
La fel ca și în cazul 1, situația nu are o reglementare legală expresă, soluția trebuind
să se întemeize pe respectarea principiilor de drept.
Dacă decesul intervine după întocmirea procesului-verbal dar înainte de formularea
plângerii împotriva acestuia, cauza de nulitate absolută amintită anterior nu mai există. Într-
adevăr, cauzele de nulitate a unui act administrativ (și, în general, a oricărui act juridic)
trebuie să existe în momentul întocmirii actului.
Apreciem că plângerea poate fi făcută de moștenitorii care au un interes justificat,
de la caz la caz, iar judecata și soluția sunt limitate de acest interes.
Cazul 3 - decesul intervine pe parcursul judecății în fond
În acest caz apreciem că soluția este dată de art. 47 din OG nr. 2/2001 coroborat cu
art. 412 alin. 1 lit. a Cod de procedură civilă.
Într-adevăr, dreptul comun în materie contravențională este dat de dispozițiile OG nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, care nu reglementează situația. Totuși, ea
este reglementată expres de Codul de procedură civilă iar potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz.
Expresia după caz semnifică faptul că normele de drept material din OG nr. 2/2001 se
completează cu dispozițiile Codului penal iar normele de drept procesual se completează cu
dispozițiile Codului de procedură civilă.
Cum în discuție este o chestiune de drept procesual (consecințele procesuale ale
decesului petentului), completarea se va face cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Potrivit art. 412 alin. 1 pct. 1 din acest cod, judecarea cauzelor se suspendă de drept
prin decesul uneia dintre părţi, până la introducerea în cauză a moştenitorilor, în afară de
cazul când partea interesată cere termen pentru introducerea în judecată a acestora.
Așadar, judecata se suspendă de drept sau va continua cu moștenitorii, dar în limita
interesului acestora, ca și în cazurile precedente. În caz de suspendare, judecata se reia sau
se perimă, după caz, conform regulilor de procedură uzuale.
Considerăm că pronunțarea hotărârii fără introducere în cauză a moștenitorilor este
nelegală nu numai pentru că neglijează dispozițiile legale de mai sus ci și pentru că încalcă
principiile contradictorialității și dreptului la apărare. Într-adevăr, chiar dacă instanța ar
intenționa să pronunțe soluția în baza unei excepții procesuale (de ex., pentru lipsa
capacității de folosință sau pentru lipsa de interes), aceasta trebuie discutată în
contradictoriu cu părțile.
Cazul 4 - decesul intervine după pronunțarea în fond a hotărârii, dar înainte de
formularea apelului
Pentru considerentele arătate în cazul precedent, dacă decesul intervine după
pronunțarea în fond a hotărârii, dar înainte de formularea apelului, considerăm că soluția se
952
găsește în Codul de procedură civilă, respectiv în art. 469 care reglementează întreruperea
termenului de apel.
Cazul 5 - decesul intervine în cursul judecății apelului
Decesul contravenientului în cursul judecății apelului va produce acelelași consecințe
ca și în cazul 3, regula fiind dată de aplicarea Codului de procedură civilă în completarea OG
nr. 2/2001.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Decesul contravenientului înlătură răspunderea contravențională în ce privește
sancțiunile principale reglementate de OG nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor.
Plângerea contravențională poate fi formulată de moștenitorii contravenientului sau,
după caz, procesul contravențional poate fi continuat de aceștia, potrivit principiilor de
drept și dispozițiilor de drept comun din Codul de procedură civilă, în limita interesului
justificat.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au fost de acord cu propunerea
formatorului INM.

30. Limitele verificării temeiniciei procesului-verbal de contravenţie prin

raportare la norme incriminatoare speciale; posibilitatea instanţei de apel de a
proceda la reîncadrarea juridică a faptei (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-
26 noiembrie 2021, pg.218);

30.1 Practica judiciară

Pe rolul Tribunalului Vrancea – Secţia a II-a Civilă, de contencios administrativ şi fiscal
au fost înregistrate cauze având ca obiect apel împotriva hotărârilor pronunţate de
judecătorii prin care s-au respins ca neîntemeiate plângerile contravenţionale formulate
împotriva proceselor-verbale de contravenţie prin care au fost sancţionaţi agenţi economici
pentru fapte constând în primirea în depozit de material lemnos fără provenienţă legală.
Prin actele contestate faptele reţinute în sarcina contravenienţilor au fost încadrate sub
aspectul contravenţiei prevăzute de art.19 alin.1 lit.a din Legea nr.171/2010 iar prin
plângerile formulate s-a invocat netemeinicia procesului-verbal prin raportare la dispoziţiile
art.19 alin.4 lit.l (în prezent art.19 alin.6 lit.l) din Legea nr.171/2010.
În soluţionarea acestor tipuri de cauze s-au astfel conturat mai multe orientări.
Potrivit primei opinii, Tribunalul Vrancea – Secţia a II-a a respins apelul menţinând
soluţia primei instanţe de respingere a plângerii contravenţionale reţinând în esenţă în
motivare faptul că, instanţei ii revine exclusiv obligația de a analiza legalitatea şi temeinicia
actului contestat prin raportare la constatarea faptică, încadrarea juridică şi corespondența
dintre acestea şi sancţiunile dispuse de agentul constatator, nu eventuala incidenţă a unor
alte texte legale, cu un regim sancționator semnificativ mai blând, dorite a fi aplicate de
către cel sancţionat. De asemenea, faţă de limitele învestirii instanței este irelevant faptul

953
că apelanta ar fi deținut coduri unice valide sau veridice, instanța neputându-se substitui
agentul constatator şi constata comiterea de către apelantă inclusiv a faptei descrise de art.
19 alin. 1 lit. l din Legea nr. 171/2010.
Această concluzie este întemeiată pe prevederile art.3 alin.8 din HG 470/2014, art.6
alin.4 din HG 470/2014,art.6 alin.5 din Hg 470/2014 (decizia 785/5 noiembrie 2020 a
Tribunalului Vrancea -dosar nr.4311/231/2019).
În cea de-a doua opinie s-a reţinut că trebuie menţinută soluția pronunțată de prima
instanţă de anulare în parte a procesului-verbal de contravenție sub aspectul sancţiunii
complementare constând în confiscarea materialului lemnos pentru care există cod unic valid
întemeiată pe reîncadrarea juridică a faptei reţinute în sarcina contravenientei din
contravenția prevăzută de art.19 alin.1 lit.a în fapta prevăzută de art.19 alin.4 lit.l din Legea
nr.171/2010.
Pentru argumentarea acestei abordări s-a reţinut că potrivit art.19 alin.1 se confiscă
materialul lemnos fără provenienţă legală iar potrivit art.19 alin.4 lit.l este supus confiscării
doar materialul lemnos pentru care nu există cod unic valid rezultă că cele două fapte au
conţinut diferit şi domeniu diferit de reglementare. În acelaşi timp, potrivit principiului
conform căruia normele se interpretează în sensul în care produc efecte iar nu în sensul în
care nu produc niciun efect, dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l teza finală ar fi lipsite de efect
dacă s-ar interpreta că materialul lemnos primit fără verificarea în prealabil a veridicităţii
codului unic este fără provenienţă legală întrucât într-o astfel de situaţie fapta prevăzută
de art.19 alin.4 lit.l nu ar putea fi săvârşită decât în concurs cu cea prevăzută de art.19
alin.1 lit.a. Prin urmare, primirea materialului lemnos în privinţa căruia nu a fost verificată
veridicitatea codului unic ar constitui în toate cazurile fapta prevăzută de art.19 alin.1 lit.a
şi s-ar impune confiscarea materialului în întregime.
Or, dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l contrazic această ipoteză şi prevăd că se confiscă
doar materialul lemnos fără cod unic valid.
Astfel, conform primei interpretări materialul primit fără verificare este fără
provenienţă legală şi trebuie confiscat în timp ce conform celei de-a doua se confiscă doar
materialul lemnos primit fără cod unic.
Mai mult, între cele două contravenţii nu ar exista suprapunere în lipsa textului art.6
alin.5 din HG nr.470/2014 care prevede că materialul lemnos primit fără verificarea
veridicităţii codului unic este considerat fără provenienţă.
Or, cât timp hotărârea este un act normativ cu o forţă juridică inferioară legii, emis
în vederea punerii în executare a legii, acesta nu poate modifica actul normativ pus în
executare.
În aceste condiţii,s-a apreciat că dispoziţiile art.6 alin.5 din HG nr.470/2014 nu
constituie temei suficient pentru a se reţine în sarcina petentei contravenţia prevăzută de
art.19 alin.1 lit.a întrucât în lipsa aceste reglementări, domeniul de aplicare al celor două
fapte nu s-ar suprapune.
Cum descrierea faptei permite încadrarea contravenţiei sub aspectul dispoziţiilor
art.19 alin.4 lit.l din Legea nr.171/2010 iar potrivit art.16 din OG nr.2/2001 este obligatorie
doar indicarea actului normativ care prevede şi sancţionează fapta, s-a apreciat că instanţa
954
poate proceda la reîncadrarea juridică a faptei în măsura în care acest fapt este posibil.
Întrucât descrierea faptei corespunde normei incriminatoare iar sancţiunea principală a
amenzii contravenționale se încadrează în limitele legale, instanţa a apreciat că fapta
săvârşită de contravenientă este cea prevăzută de dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l. (decizia
184/2.06.2020 a Tribunalului Vrancea 14172/231/2017)
Potrivit celei de-a treia opinii, întemeiată pe aceleaşi considerente expuse în cadrul
celei de-a doua opinii, s-a arătat că se impune anularea integrală a procesului verbal de
contravenţie apreciindu-se în esenţă că norma reglementată de dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l
este specială, fiind îndeplinite condiţiile de tipicitate prevăzute de acestea astfel că
reţinerea contravenţiei prevăzute de art.19 alin.1 lit.a în sarcina contravenienţilor este
netemeinică. (decizia 136/17 februarie 2018 a Tribunalului Vrancea-18331/231/2018).

30.2 Opinia referentului

În discuţie sunt 2 chestiuni, pe de o parte, limitele verificării temeiniciei procesului-
verbal de contravenţie, respectiv dacă instanţa de judecată este ţinută să verifice temeinicia
procesului-verbal de contravenţie exclusiv prin raportare la situaţia de fapt şi normele
reţinute ca fiind incidente de către agentul constatator cu consecinţa considerării ca fiind
irelevante alte norme de incriminare ori în virtutea plenitudinii de competenţă poate
constata că descrierea faptei nu corespunde încadrării juridice stabilite de către agentul
constatator ori corespunde unei alte contravenţii reglementată prin norme speciale.
Pe de altă parte, dacă fapta constând în primirea în depozit a materialului lemnos
fără verifica la destinaţie veridicitatea codurilor unice aferente avizelor de însoţire în
aplicaţia SUMAL constituie contravenţia prevăzută de art.19 alin.1 lit.a, fapta de a depozita
materiale lemnoase fără provenienţă legală ori cea reglementată de art.19 alin.6 lit.l din
Legea nr.171/2010 (art.19 alin.4 lit.l la data întocmirii proceselor-verbale în discuţie)
constând în neîndeplinirea de către operatorul economic destinatar al materialelor
lemnoase, la momentul primirii în depozit, a obligaţiei de a verifica veridicitatea codului
unic, precum şi data, ora, minutul şi secunda, prin interogarea aplicaţiei SUMAL.
În ceea ce priveşte primul aspect, apreciez că în virtutea plenitudinii de competenţă
de care se bucură instanţa de judecată învestită cu soluţionarea plângerii contravenţionale,
aceasta poate proceda la verificarea temeiniciei procesului-verbal de contravenţie inclusiv
prin raportare la incidenţa altor norme legale nereţinute de către agentul constatator. Prin
urmare, în măsura în care descrierea faptei permite încadrarea într-o altă normă de
incriminare se poate constata netemeinicia procesului-verbal de contravenţie şi se poate
dispune anularea actului.
În ceea ce priveşte încadrarea juridică a faptei apreciez că cea de-a doua opinie este
cea corectă, aspect care rezultă din interpretarea sistematică a dispoziţiilor aflate în
conflict. Astfel, în speţă suntem în prezenţa unui conflict aparent de incriminări, dispoziţiile
art.19 alin.1 lit.a din Legea nr.171/2010 coroborate cu art.6 alin.5 din Normele Metodologice
aprobate prin HG nr.470/2014 reprezentând norma generală care s-ar aplica numai dacă nu
ar exista dispoziţii incriminatorii speciale. Or, prevederile art.19 alin.4 lit.l (în prezent art.19
alin.6 lit.l) din Legea nr.171/2010 reglementează o contravenţie specială, faptele reţinute
955
în sarcina contravenienţilor întrunind integral condiţiile de tipicitate ale acestei norme de
incriminare. Excluderea aplicării dispoziţiilor art.19 alin.1 lit.a este întemeiată pe
dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l teza finală care prevăd faptul că sancţiunea complementară a
confiscării vizează doar materialul lemnos fără cod unic valid. Cum pentru aceeaşi faptă
materială nu pot exista două incriminări iar pe de altă parte, dispoziţiile legale trebuie să
fie interpretate în sensul în care pot produce efecte iar nu în sensul în care nu produc niciun
efect este evident că dispoziţiile art.19 alin.4 lit.l se aplică cu prioritate faţă de prevederile
generale reprezentate de dispoziţiile art.19 alin.1 lit.a.
Un alt argument este reprezentat de împrejurarea că aparenta suprapunere de
incriminări se datorează dispoziţiilor art.6 alin.5 din HG nr.470/2014 care califică materialul
lemnos în privinţa căruia nu s-a verificat de către destinatar validitatea codului unic ca fiind
fără provenienţă legală, în lipsa acestui text cele două contravenţii având un conţinut diferit.
Or, plecând de la principiul ierarhiei actelor normative, rezultă că un act normativ cu
o forţă juridică inferioară, HG nr.470/2014, act administrativ normativ adoptat în vederea
organizării executării legii, nu poate modifica actul normativ superior, Legea nr.171/2010.
În aceste condiţii, rezultă că prevederile art.19 alin.4 lit.l din Legea nr.171/2010
primează faţă reglementarea reprezentată de dispoziţiile art.6 alin.5 din HG nr.470/2014
care stă la baza încadrării juridice a faptelor reţinute în sarcina contravenientelor sub
aspectul contravenţiei prevăzute de art.19 alin.1 lit.a din lege.
În consecinţă, întrucât fapta reţinută în sarcina contestatorilor nu corespunde normei
de incriminare sub aspectul căreia s-a făcut încadrarea, apreciez că aceasta din urmă este
netemeinică.
Se pune problema efectelor unei astfel de constatări, instanţele de judecată
procedând fie la anularea integrală a procesului-verbal de contravenţie fie la anularea
parţială, prin reîncadrarea juridică a faptei sub aspectul săvârşirii contravenţiei prevăzute
de art.19 alin.4 lit.l şi prin urmare a reducerii cuantumului amenzii, dacă este cazul, şi
înlăturării sancţiunii complementare a confiscării pentru materialul lemnos pentru care
codul unic este valid.
Apreciez că ambele soluţii sunt corecte însă corespunde voinţei legiuitorului cea de-a
soluţie, pentru a preîntâmpina lăsarea ca nesancţionate a unor fapte ilicite grave, date fiind
valorile sociale protejate constând în prevenirea contravenţiilor care vizează integritatea
fondului forestier şi legala exploatare a acestei resurse.
O astfel de soluţie poate fi aplicată în cazul în care descrierea faptei permite o astfel
de reîncadrarea şi se întemeiază, pe de o parte, pe dispoziţiile art.16 alin.1 din OG nr.2/2001
care prevăd că este obligatorie menţionarea actului normativ care prevede şi sancţionează
fapta precum şi pe împrejurarea că nulitatea care loveşte procesul-verbal de contravenţie
poate fi calificată ca o nulitate relativă, condiţionată de producerea unei vătămări. Or,
vătămarea produsă în acest caz constă tocmai în aplicarea unei sancţiuni principale peste
cuantumul legal precum şi a sancţiunii complementare pentru materialele lemnoase pentru
care s-a constatat validitatea codului unic.
Mai mult, această soluţie a fost aplicată de către instanţele judecătoreşti şi în cazul
altor contravenţii, în special cele rutiere, privind regimul juridic al vitezei de circulaţie pe
956
drumurile publice când urmare a administrării probelor s-a constatat că fapta săvârşită în
concret se încadra într-o contravenţie mai uşoară.
Punctul de vedere al Secţiei – cu majoritate de voturi s-a apreciat că cele două norme
incriminatoare sunt deopotrivă incidente, nu sunt incompatibile, astfel că procesul-verbal
de contravenţie prin care fapta săvârşită de contravenienţi a fost încadrată sub aspectul
contravenţiei prevăzute de art.19 alin.1 lit.a din Legea nr.171/2010 este temeinic întocmit.
Astfel, cele două contravenţii au un conţinut diferit, agentul constatator având alegerea
între a încadra fapta în dispoziţiile de mai sus ori în prevederile art.19 alin.6 lit.l. De
asemenea, s-a discutat cu privire la existenţa unui eventual concurs ideal/real de
contravenţii, fără a se ajunge la o concluzie în acest sens.

30.3 Opinia formatorului INM

30.3.1 Clarificarea problemelor de drept
Tribunalul Vrancea ridică două probleme de drept, prima de drept procesual,
rezultată explicit din titlul problemei, cealaltă de drept material, rezultată din indicarea
temeiurile de drept și din descrierea opiniilor divergente.
Prima problemă de drept privește posibilitatea instanței de apel de a reîncadra juridic
o faptă contravențională. Într-o opinie s-a considerat că problema excede limitelor sesizării,
într-o a doua opinie s-a considerat că instanța poate reîncadra juridic fapta și poate anula
în parte procesul-verbal de contravenție; în sfârșit, într-o a treia opinie s-a considerat că se
impune anularea în întregime a procesului-verbal.
Cea de-a doua problemă privește încadrare juridică a faptei constând în primirea în
depozit de material lemnos fără provenienţă legală în situația în care primirea în depozit se
referea la material lemnos fără cod unic valid.
Astfel, unele completuri au considerat că fapta se încadrează în prevederile art. 19
alin. 1 din Legea nr. 171/2010 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice pe
când alte completuri au considerat că se încadrează în prevederile art. 19 alin. 4 lit. l
(devenit art. 19 alin. 6 lit. l după modificările aduse prin Legea nr. 134/2017; text în prezent
abrogat prin OUG nr. 119/2021). În acest context, Tribunalul Vrancea și-a pus întrebarea
dacă cele două contravenții sunt distincte (și intră în concurs, real sau ideal) sau identice
(concurs de texte).
Se pare că o dificultate suplimentară provine din faptul că, potrivit unei opinii, fapta
pare să se încadreze în ambele texte legale datorită prevederilor art. 6 alin. 5 din HG nr.
470/2014 pentru aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi
comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor
lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a unor măsuri de aplicare a
Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20
octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn
şi produse din lemn (abrogată prin HG nr. 923/2020 şi înlocuită de HG nr. 497/2020). Pentru
a înlătura dificultatea, într-o variantă de interpretare, s-a înlăturat aplicabilitatea acestei
hotărâri de guvern și, în baza principiului ierarhiei actelor normative, s-a considerat că
trebuie să se aplice doar Legea nr. 171/2010.
957
 30.3.2 Dispoziții legale relevante
Pentru prima problemă de drept, dispozițiile relevante sunt art. 16 și art. 47 din OG
nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor și art. 22 alin. 4 și art. 476 alin. 1 Cod de procedură
civilă.

Pentru cea de-a doua problemă, remarcăm o dinamică legislativă semnificativă atât
la nivelul Legii nr. 171/2010 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice cât mai
ales la nivel infralegal, al actelor administrative normative, unde au apărut abrogări urmate
de înlocuiri cu noi acte normative. Această fluctuație ridică dificultăți suplimentare. Pentru
că Tribunalul Vrancea nu s-a referit la un anumit interval temporar, vom avea în vedere
legislația anterioară datei de 05 octombrie 2021, când a fost publicată în Monitorul Oficial
OUG nr. 119/2021, care abrogă art. 19 alin. 6 lit. l din Legea nr. 171/2010 și, deci, face ca
problema, cel puțin în forma în care a fost pusă, să dispară. Totuși, deși problema ca atare
a dispărut, soluționarea ei își păstrează relevanța deoarece mai important decât soluția (care
privește inevitabil o singură problemă de drept) este modalitatea de folosire a mijloacelor
interpretative în materie contravențională (care privește multe alte probleme, diferite în
conținut, dar asemănătoare din punct de vedere al logicii juridice).
Pe lângă Legea nr. 171/2010 și HG nr. 470/2014, explicit folosite în argumentare de
către Tribunalul Vrancea, mai este relevantă și Metodologia privind organizarea şi
funcţionarea SUMAL, obligaţiile utilizatorilor SUMAL, precum şi structura şi modalitatea de
transmitere a informaţiilor standardizate, aprobată prin Ordinul ministrului delegat pentru
ape, păduri şi piscicultură nr. 837/2014 (în prezent abrogat și înlocuit de Ordinul nr.
119/2021, care aprobă o nouă Metodologie, în condițiile în aplicația informatică a fost
îmbunătățită, ridicată la nivelul SUMAL 2.0). Această Metodologie introduce un vocabular
tehnic specific și trimite la o realitate informatică a cărei funcționare interpretul legii
trebuie să o înțeleagă pentru a înțelege la ce anume aplică legea. În sfârșit, pot fi utile și
Manualele de utilizare SUMAL, accesibile online pe site-urile oficiale ale diferitelor autorități
publice159.

Așa fiind, precizăm că potrivit art. 1 din Metodologie, SUMAL este un sistem
informaţional integrat de urmărire a materialelor lemnoase realizat de autoritatea publică
centrală care răspunde de silvicultură, denumită în continuare APCRS, şi pus la dispoziţia
profesioniştilor prevăzuţi la art. 2 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 470/2014 pentru
aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor
lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de
prelucrat lemn rotund, precum şi a unor măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr.

159Vezi, cu titlu de exemplu:

http://www.mmediu.ro/app/webroot/uploads/files/MANUAL%20UTILIZARE%20SUMAL%20OCOL.pdf
Sau, pentru componenta SUMAL Avize:
http://www.mmediu.ro/app/webroot/uploads/files/Manual%20Sumal%20Avize%20-%20Agenti.pdf
Subliniem că îndrumăm spre consultarea sumară a acestor manuale exclusiv în scopul de a înțelege aspectele tehnice ale SUMAL nu
pentru a le substitui dispozițiilor legale.
958
995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a
obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn, cu
modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 2 din HG nr. 470/2014 pentru aprobarea Normelor referitoare la
provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de
depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a
unor măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al
Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc
pe piaţă lemn şi produse din lemn (pe scurt, Normele), [p]entru urmărirea trasabilităţii
lemnului recoltat din păduri şi pentru furnizarea de informaţii statistice se instituie un
Sistem informaţional integrat de urmărire a materialelor lemnoase, denumit în continuare
SUMAL.
Potrivit art. 3 din HG nr. 470/2016 (Normele), la momentul începerii transportului
materialelor lemnoase de la locul de
recoltare/depozitare/achiziţie/custodie/transbordare/după acordarea liberului de vamă în
cazul importului, emitentul avizului de însoţire are obligaţia încărcării online sau offline,
după caz, de pe orice terminal electronic pe care rulează aplicaţia SUMAL, (...) iar potrivit
alin. 2, după recepţionarea informaţiilor standardizate prevăzute la alin. (1), transmise în
format corect şi complet, SUMAL generează un cod unic, precum şi data, ora, minutul şi
secunda, pentru care există obligaţia înscrierii în avizul de însoţire.
Totuși, sistemul SUMAL nu este utilizat pentru tot materialul lemnos. Astfel, art. 4 din
Norme exceptează arborii şi arbuştii ornamentali, răchita şi puieţii. În consecință, în
legătură cu aceștia nu se generează nici codul unic.
Potrivit art. 3 alin. 8 din Norme, operatorul economic destinatar al materialelor
lemnoase are obligaţia de a verifica veridicitatea codului unic, precum şi data, ora, minutul
şi secunda, prin interogarea aplicaţiei SUMAL, la destinaţie.
În sfârșit, potrivit art. 6 alin. 5 din Norme, materialele lemnoase la care veridicitatea
codului unic, a datei, orei, minutului şi secundei înscrise în avizul de însoţire conform art.
3 alin. (2) nu este confirmată la destinatar, conform obligaţiei prevăzute în sarcina acestuia
la art. 3 alin. (8), sunt considerate fără provenienţă legală.

SUMAL este administrat de autorități publice și este utilizat, după caz, de autorități
publice și de agenți economici care își desfășoară activitatea în domeniu. Pentru toți aceștia
Metodologia reglementeza obligații specifice.

În acest context, art. 19 alin. 6 lit. l din Legea nr. 171/2010 reglementa (repetăm, în
prezent textul este abrogat) contravenția constând în neîndeplinirea de către operatorul
economic destinatar al materialelor lemnoase, la momentul primirii în depozit, a obligaţiei
de a verifica veridicitatea codului unic, precum şi data, ora, minutul şi secunda, prin
interogarea aplicaţiei SUMAL; fapta se sancționa cu amendă de la 3.000 lei la 7.000 lei iar
materialele lemnoase primite fără cod unic valid se confiscau.

959
 Această contravenție este una de pericol. Nu este necesar ca materialul lemnos să nu
aibă proveniență legală. Subliniem acest aspect. Pentru existența contravenției este
suficient să nu se facă verificarea. Chiar dacă tot materialul lemnos are proveniență legală,
contravenția tot există pentru că fapta descrisă în latura obiectivă a pus în pericol
funcționarea și mai ales scopul sistemului SUMAL. Art. 6 alin. 5 din Norme nu contrazice
aceste afirmații. El arată doar că în cazul materialelor lemnoase cu privire la care codului
unic, data, ora, minutul şi secunda înscrise în avizul de însoţire nu sunt veridice deoarece nu
sunt confirmate la destinatar, sunt considerate fără provenienţă legală. În cazul în care
verificarea nu se face veridicitatea nu este cunoscută și tocmai în asta constă pericolul. Dar
verificarea, bineînțeles, poate fi făcută ulterior, eventual în timpul controlului care a condus
la întocmirea procesului-verbal de contravenție și, în funcție de rezultatele ei, se poate
stabili care material lemnos are proveniență legală și care nu.
Așadar, sub aspectul laturii obiective, fapta constă în neîndeplinirea obligației de
verificare. În plus, se observă că spre diferență de alte fapte care, în funcție de anumite
criterii, pot constitui contravenții sau infracțiuni, în acest caz neîndeplinirea obligației de
verificare nu poate constitui decât contravenție, niciodată infracțiune.

Distinct de contravenția de mai sus, art. 19 alin. 1 din Legea nr. 171/2010
reglementează o alta:
Constituie contravenţie silvică, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât să
constituie infracţiuni, şi se sancţionează cu amendă şi cu confiscarea materialelor lemnoase
în cauză faptele privind expedierea, primirea, depozitarea, deţinerea şi/sau prelucrarea
materialelor lemnoase de către deţinătorii depozitelor permanente/temporare, ai
platformelor primare, pieţelor, târgurilor, oboarelor şi altele asemenea, ai altor spaţii
destinate depozitării temporare, instalaţiilor de prelucrare a materialelor lemnoase,
personalul operatorului de transport, al administratorului şi/sau gestionarului
infrastructurii căii ferate, fără provenienţă legală potrivit art. 10 alin. (10) şi art. 12 din
Normele referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase,
(...) (în continuare, la lit. a-e sunt gradate sanțiunile în funcție de volumul în m.c. al
materialului lemnos).
Această contravenție este de rezultat. Sub aspectul laturii obiective, trebuie ca
făptuitorul să expedieze, să primească, să depoziteze etc. material lemnos iar acesta trebuie
să fie fără proveniență legală. Spre diferență de prima contravenție, în acest caz este
necesar ca materialul lemnos să nu aibă proveniență legală. De asemenea, o altă diferență
este că, de la caz la caz, fapta poate fi contravenție sau infracțiune.

30.3.3 Soluționarea problemelor de drept

A/ Referitor la posibilitatea reîncadrării juridice a faptei contravenționale
Deși nu este identică, o problemă asemănătoare a fost discutată la întâlnirea
președințelor SCAF din 17.12.2020160 (vezi problema nr. 35, ridicată de Tribunalul Suceava),

160 Accesibilă la adresa:

960
hotărându-se cu unanimitate că greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută
prin procesul-verbal de contravenţie reprezintă cauză de nulitate relativă. Hotărârea a fost
luată în baza propunerii formatorului INM care, în motivare, a indicat argumentele care o
susțin. S-a arătat cu acea ocazie că o încadrare juridică greșită poate fi corectată de instanță
deoarece art. 22 alin. 4 Cod de procedură civilă reprezintă o dispoziție generală care
permite corectarea unei încadrări juridice greșite în toate cazurile, deci și în materie
contravențională deoarece, (...), dispozițiile de natură procedurală din OG nr. 2/2001 se
completează cu dispozițiile legii de procedură civilă. Potrivit acestora, ”[j]udecătorul dă
sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile
le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor
calificarea juridică exactă”.
Dacă reîncadrarea poate fi făcută de instanța de fond, ea poate fi făcută și de instanța
de apel deoarece apelul este integral devolutiv161.
Așadar, se cuvine să propunem următorul răspuns: în materie contravențională,
instanța de apel poate reîncadra juridic fapta reținută prin procesul-verbal în sarcina
contravenientului.

B/ Referitor la încadrarea juridică a faptei constând în primirea în depozit de material

lemnos fără provenienţă legală
Ținem să precizăm de la început că înlăturarea de aplicare a HG nr. 470/2014, propusă
de una din opiniile exprimate în cadrul Tribunalului Vrancea, este nelegală. Problema de
drept constând în posibilitatea instanțelor de a înlătura de la aplicare acte administrative cu
caracter normativ în temeiul principiului ierarhiei actelor normative a fost discutată în
întâlnirea președinților SCAF de la Craiova, din 17-18 octombrie 2019162, stabilinduse că:
Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter
normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului
legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22
din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413
alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).
Așa fiind, problema trebuie dezlegată cu luarea în considerare a acestei hotărâri de
guvern.

http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2021/03/Minuta-intalnire-SCAF-17-decembrie-2020_site.pdf

161 Potrivit art. 476 alin. 1 Cod de procedură civilă: (1) Apelul exercitat în termen provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanţa de
apel statuând atât în fapt, cât şi în drept.
162 Vezi problema nr. 1 din Minuta întâlnirii, accesibilă la adresa:

http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2020/02/Minuta-intalnire-SCAF-punctaj-principal-17-18-octombrie-2019-Craiova-1.pdf

961
 După cum s-a arătat la pct. anterior, cele două contravenții reglementate de art. 19
alin. 1 și de art. 19 alin. 6 lit. l din Legea nr. 171/2010 sunt distincte.
Ele pot fi săvârșite separat sau împreună (în concurs real, dacă este să împrumutăm
limbajul dreptului penal). De exemplu, dacă operatorul economic obligat la verificarea în
SUMAL nu face această verificare și sunt îndeplinite și celelalte condiții legale prevăzute de
lege, dar materialul, la o verificare ulterioară, se dovedește că are provenință legală, el
săvârșește contravenția prevăzută de art. 19 alin. 6 lit. l, dar nu și pe cea prevăzută de art.
19 alin. 1. Dacă proveniența materialului lemnos nu este legală atunci este săvârșită și
această a doua contravenție. De asemenea, contravenția prevăzută de art. 19 alin. 1 poate
fi săvârșită independent de contravenția prevăzută de art. 19 alin. 6 lit. l, dacă este vorba
de material lemnos pentru care nu se emite cod unic sau dacă, deși există această obligație,
verificarea este făcută, lipsa de veridicitate este confirmată dar materialul este depozitat
deși nu are proveniență legală.
Este adevărat că, în contextul săvârșirii contravenției de pericol, sancțiunea
confiscării materialului lemnos pentru care nu s-a făcut verificarea în SUMAL pare
disproporționată în situația în care proveniența acestuia este legală. Analiza acestui aspect,
necesar în condițiile în care actele normative amintite implementează directive UE,
depășește însă limitele problemei de drept ridicate de Tribunalu Vrancea. Din materialul
transmis rezultă că petenții care au formulat plângeri contravenționale au fost sancționați
pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 19 alin. 1 din Legea nr. 171/2010 (pentru
că au depozitat material lemnos fără proveniență legală) și s-au apărat prin cereri de
schimbare a încadrării juridice în contravenția prevăzută de art. 19 alin. 6 lit. l (în unele
situații apărarea a avut succes, obținând înlăturarea sancțiunii complementare a confiscării
iar în altele obținând chiar anularea procesului-verbal). Nu rezultă că au apărut probleme
de drept în legătură cu confiscarea săvârșită în temeiul alin. 6 lit. l.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În materie contravențională, instanța de apel poate reîncadra juridic fapta reținută
prin procesul-verbal în sarcina contravenientului.
Contravențiile reglementate de art. 19 alin. 1 și, până la abrogare, de art. 19 alin. 6
lit. l (fost art. 19 alin. 4 lit. l) din Legea nr. 171/2010 privind stabilirea şi sancţionarea
contravenţiilor silvice sunt distincte; fapta de a depozita material lemnos fără proveniență
legală întrunește elementele constitutive ale contravanției prevăzute de art. 19 alin. 1 din
această lege.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au fost de acord cu propunerea
formatorului INM. Reprezentantele Curților de Apel Alba Iulia și Cluj precizează totuși că
în cadrul Tribunalelor Alba Iulia, Cluj și Satu-Mare este agreată opinia contrară.

962
 31. Titlul problemei de drept: admisibilitatea înlocuirii sancţiunii muncii în
folosul comunităţii, în temeiul art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002,
stabilite de instanță conform art. 9 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr.
2/2001, cu sancţiunea amenzii (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, GoogleMeet, 25-26
noiembrie 2021, pg.235)

31.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, se consideră inadmisibilă cererea de înlocuire a sancţiunii
obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii cu sancţiunea amenzii, formulată
în temeiul art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002, în situaţia în care sancţiunea
aplicată iniţial a fost amenda contravențională.
Susținătorii acestei opinii afirmă că dispoziţiile legale sunt clare, în sensul în care
numai în ipoteza în care s-a admis sesizarea agentului constatator și s-a aplicat „ab initio”
sancțiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii conform art. 8 alin. (5) lit. b) din
Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 este posibilă înlocuirea sancţiunii obligării la prestarea
unei activităţi în folosul comunităţii cu sancţiunea amenzii conform art. 21 din acelaşi act
normativ, nu şi în cazul în care petentul a fost sancţionat iniţial de agentul constatator cu
amendă contravențională, iar în temeiul art. 9 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001,
instanţa de judecată a înlocuit sancţiunea amenzii contravenţionale cu sancţiunea obligării
la prestarea unei activităţii în folosul comunităţii.
S-a mai susţinut că Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 şi Ordonanța Guvernului nr.
2/2001 reglementează situaţii juridice diferite.
Astfel, Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 prevede posibilitatea aplicării sancţiunii
prestării unei activităţi în folosul comunităţii doar dacă această sancţiune este expres
prevăzută de lege, atunci când agentul apreciază că sancţiunea amenzii pentru fapta
constatată este neîndestulătoare, având ca temei gravitatea faptei reţinute în sarcina
contravenientului, pe când Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevede posibilitatea înlocuirii
sancţiunii amenzii cu cea a muncii în folosul comunităţii chiar dacă această sancţiune nu
este expres prevăzută de legea contravenţională în temeiul căreia a fost aplicată amenda şi
are ca temei neexecutarea sancţiunii amenzii de către contravenient. Pentru neexecutarea
sancţiunii muncii în folosul comunităţii aplicate în etapa executării, Ordonanța Guvernului
nr. 2/2001, spre deosebire de Ordonanța Guvernului nr. 55/2002, nu prevede o procedură
inversă de transformare în amendă, iar în lipsa unei prevederi exprese, dispoziţiile
Ordonanței Guvernului nr. 55/2002 nu se pot aplica în completare, în condiţiile în care atât
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cât şi Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 se completează
doar cu dispoziţiile Codului de procedură civilă, conform art. 47, respectiv art. 26, iar nu
reciproc.
Practică judiciară: decizia nr. 1011/2021/04.06.2021, pronunțată de Tribunalul
Neamţ, decizia nr. 782/2019/30.10.2019, pronunțată de Tribunalul Harghita.
Într-o altă opinie, se apreciază că dispoziţiile Ordonanței Guvernului nr. 55/2002 sunt
aplicabile şi în situaţia în care, în temeiul art. 9 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr.

963
2/2001, instanţa a dispus înlocuirea sancţiunii amenzii contravenţionale cu sancţiunea
obligării la prestarea unei activităţii în folosul comunităţii şi contravenientul nu a executat
sancţiunea muncii în folosul comunităţii, întrucât art. 21 din Ordonanța Guvernului nr.
55/2002 nu distinge cu privire la condiţiile în care a fost stabilită sancţiunea muncii în folosul
comunităţii.
De asemenea, s-a susținut că dispozițiile art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001
ar rămâne fără finalitate în situația în care contravenientul refuză executarea activității în
folosul comunității și de aceea dispozițiile art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 trebuie
coroborate cu dispozițiile art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002.
Practică judiciară: decizia nr. 14/2021/16.01.2021 pronunțată de Tribunalul Vaslui.

31.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

31.3 Opinia formatorului INM

Considerăm corectă prima opinie deoarece, după cum se va arăta în continuare,
ipotezele normelor prevăzute de art. 9 alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravențiilor și art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 55/2002 privind
regimul juridic al sancțiunii prestării unei activități în folosul comunității, sunt distincte. Așa
fiind, dacă se realizează ipoteza unei norme se poate aplica doar dispoziția acelei norme, și
nu a alteia, chiar asemănătoare. La fel se procedează și cu sancțiunea, în cazul în care
există.
Astfel, potrivit art. 9 alin. 1, 2 și 3 din OG nr. 2/2001, odonanță ce reprezintă legea
generală în materie contravențională:
(1) Prestarea unei activități în folosul comunității poate fi stabilită numai prin lege
și numai pe o durată ce nu poate depăși 300 de ore.
(2) Sancțiunea prevăzută la alin. (1) se stabilește alternativ cu amenda.
(3) În cazul în care contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de
30 de zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite,
organul de specialitate al unității administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit.
a) în a cărui rază teritorială domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească
în a cărei circumscripție domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea
obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se
seama de partea din amendă care a fost achitată (sublinierea noastră, OCD).
Se observă că ipoteza normei încorporate în art. 9 alin. 3 constă în faptul că persoana
fizică ce a săvârșit contravenția și a fost sancționată cu amendă, nu a achitat amenda în 30
de zile etc. și nu există posibilitatea executării silite. În acest caz, dispoziția normei constă
în înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității. OG nr.
2/2001 nu prevede o sancțiune pentru situația în care contravenientul nu execută dispoziția
și nu prestează efectiv activitatea în folosul comunității. Tocmai de aceea, în cadrul celei
de-a doua opinii se arată că, pentru a nu lăsa fără efect dispoziția instanței, art. 9 alin. 3
din OG nr. 2/2001 ar trebui coroborat cu art. 21 din OG nr. 55/2002 iar sancțiunea prestării
964
ar trebui înlocuită din nou cu sancțiunea amenzii. Totuși, dacă s-ar proceda așa, s-ar crea
un cerc vicios amendă-prestare-amendă, care ar fi lipsit de sens deoarece amenda inițială a
fost înlocuită tocmai pentru că nu a putut fi executată silit. Este adevărat că situația inițială
ar putea să se schimbe (contravenientul ar putea deveni solvabil) dar o astfel de ipoteză nu
este reglementată de lege. Art. 21 din OG nr. 55/2002 nu reprezintă un temei juridic adecvat
pentru revenirea la amenda inițială deoarece reglementează o ipoteză diferită.
Astfel, potrivit art. 6 din OG nr. 55/2002 (ordonanță ce reprezintă lege specială în
raport cu OG nr. 2/2001):
În cazul contravențiilor pentru care legea prevede sancțiunea amenzii alternativ cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, dacă agentul constatator
apreciază că sancțiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda procedând potrivit
dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare.
Dacă, în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul
constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenției și îl înaintează, în cel
mult 48 de ore, instanței competente. Instanța poate aplica sancțiunea prestării unei
activități în folosul comunității în temeiul art. 8 din aceeași ordonanță.
Potrivit art. 21 din OG nr. 55/2002:
În cazul în care contravenientul, cu reavoință, nu se prezintă la primar pentru luarea
în evidență și executarea sancțiunii, se sustrage de la executarea sancțiunii după începerea
activității sau nu își îndeplinește îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la
sesizarea primarului, a unității de poliție sau a conducerii unității la care contravenientul
avea obligația să se prezinte și să presteze activitatea în folosul comunității, poate înlocui
această sancțiune cu sancțiunea amenzii (sublinierea noastră, OCD).
Așadar, în acest caz, ipoteza normei este dată de împrejurarea că persoana
contravenientă, cu reavoință, nu execută sancțiunea prestării activității în folosul
comunității iar dispoziția normei constă în înlocuirea acesteia cu amenda. Această din urmă
sancțiune poate fi executată silit dar, în cazul în care contravenientul este insovabil, nu mai
poate fi înlocuită din nou cu sancțiunea prestării activității în folosul comunității deoarece
s-ar crea un alt fel de cerc, dar tot vicios, prestare-amendă-prestare. Art. 9 alin. 3 din OG
nr. 2/2001 nu poate reprezenta un temei valid pentru o astfel de nouă înlocuire deoarece
reglementează o altă ipoteză.
Este adevărat că aceste instituții ale înlocuirii sancțiunii amenzii cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității, și invers, nu se remarcă prin coerență și
prudență legiuitoare. Spre ex., pare că sancțiunea prestării este mai grea decât amenda, de
vreme ce se aplică atunci când amenda este considerată neîndestulătoare (cf. art. 6 din OG
nr. 55/2002). În realitate, ea este mai ușoară deoarece executarea ei ține exclusiv de voința
contravenientului pe când executarea amenzii se poate face și silit. În mod asemănător,
înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea prestării etc., în temeiul art. 9 alin. 3 din OG nr.
2/2001, nu pare o soluție legislativă fericită în condițiile în care sancțiunea prestării nu poate
fi executată silit (înțelegem însă că o astfel de executare ar putea ridica alte probleme de
drept).
965
 Considerăm că în actualele condiții legislative, instanțele trebuie să se ferească să
dea naștere la cercuri vicioase de tipul amendă-prestare-amendă-ș.a.m.d. sau prestare-
amendă-prestare-ș.a.m.d. (transformînd în mod repetat o sancțiune în alta până când
intervine prescripția) deoarece, pe de-o parte, nu există temei pentru astfel de repetiții, iar
pe de alta, situația aduce atingere prestigiului justiției. În prezent, succesiunile posibile
sunt:
- amendă-prestare (în condițiile art. 9 alin. 3 din OG nr. 2/2001) urmată de executare
benevolă sau prescripție;
- prestare-amendă (în condițiile art. 21 din OG nr. 55/2002) urmată de executare
benevolă, executare silită sau prescripție.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Sancţiunea prestării unei activități în folosul comunităţii, stabilită de instanță în
temeiul art. 9 alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor, nu poate fi înlocuită cu sancțiunea amenzii, în temeiul art. 21 din Ordonanța
Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancțiunii prestării unei activități în folosul
comunității.
Cu unanimitate, participanții la întâlnire au fost de acord cu propunerea
formatorului INM. Reprezentanta Curții de Apel Cluj precizează că la nivelul Tribunalului
Cluj este îmbrțișată opinia contrară.

32. Competenţa teritorială în cazul plângerilor contravenţionale formulate

pentru sancţiuni aplicate în baza O.U.G nr. 129/2021 – forma iniţială a
Ordonanţei înainte de modificarea prin Ordonanţa de urgenţă nr. 5/2022 pentru
modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 129/2021
privind implementarea formularului digital de intrare în România (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi
curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 163)

32.1 Practica judiciară

Se impune a fi analizată competenţa teritorială în cazul plângerilor contravenţionale
formulate pentru sancţiuni aplicate în baza O.U.G nr. 129/2021 – forma iniţială a Ordonanţei
înainte de modificarea prin Ordonanţa de urgenţă nr. 5/2022 pentru modificarea şi
completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 129/2021 privind implementarea
formularului digital de intrare în România, faţă de faptul că, sub aspectul competenţei
teritoriale, s-au conturat 3 opinii, supuse discuţiei în cadrul şedinţei de practică neunitară
desfăşurată la nivelul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la data de 21.02.2022, după cum
urmează:
Prima opinie: competenţa teritorială aparţine instanţei de la sediul Direcţiei de
Sănătate Publică în raza căreia petentul îşi are domiciliul.
Opinia se fundamentează pe ideea că locul săvârșirii faptei este sediul Direcţiei de
Sănătate Publică în raza căreia petentul îşi are domiciliul, deoarece la aceasta instituţie
trebuia trimis formularul completat.
966
 A doua opinie: competenţa teritorială aparţine instanţei în raza căreia petentul îşi
are domiciliul.
Această opinie este motivată de faptul că fiind vorba despre completarea şi
transmiterea unui formular, locul săvârșirii faptei este locul unde petentul domiciliază.
A treia opinie: competenţa teritorială aparține instanţei de la sediul Direcţiei de
Sănătate Publică unde se află locul prin care petentul a intrat în ţară.
Această opinie are în vedere faptul că, locul săvârşirii faptei contravenţionale este
locul prin care petentul a intrat în ţară.

32.2 Opinia referentului

Referentul achiesează la a doua opinie, apreciind că locul săvârșirii faptei, faţă de
conţinutul constitutiv al contravenției, este domiciliul petentului. În plus, consideră că
problema de drept este susceptibilă a genera practică neunitară, chiar dacă până în prezent
nu au fost pronunţate soluţii contradictorii.

32.3 Opinia formatorului INM

32.3.1 Practica judiciară este neunitară atunci când rezultă din hotărâri judecătorești
definitive. Or, observăm că problema de drept ridicată de Judecătoria Sectorului 2 București
nu a primit soluții definitive ci doar a dat naștere la o divergență de opinii în cadrul
colectivului de judecători. În aceste condiții, mecanismul de unificare a practicii judiciare
reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015, completă prin Hotărârea CSM nr. 725/2015, nu
poate fi utilizat deoarece ar submina rolul instanței de control judiciar.
Dacă se apreciază totuși că se impune discutarea problemei, propunem soluția ce va
rezulta din cele arătate în continuare.

32.3.2 Clarificarea problemei de drept

OUG nr. 129/2021 privind implementarea formularului digital de intrare în România a
fost în vigoare de la 15 decembrie 2021 până la 10 martie 2022 (Ordonanța), fiind abrogată
prin OUG nr. 22/2022.
Din preambulul Ordonanței rezultă că actul normativ a fost adoptat în acord cu
recomandările Uniunii Europene, având în vedere existenţa la nivel mondial a noului val
epidemic (COVID-19) și a faptului că se impun la nivel naţional măsuri suplimentare, astfel
încât populaţia să fie protejată.
Potrivit art. 1 alin. 1, 2 și 3 lit. a din Ordonanță:
(1) În vederea identificării contacţilor unei persoane infectate cu virusul SARS-CoV-2
şi pentru prevenirea expunerii persoanelor la COVID-19, pe perioada pandemiei de SARS-
CoV-2 persoanele au obligaţia de a completa Formularul digital de intrare în România,
denumit în continuare formular, cu cel mult 72 de ore înainte de intrarea pe teritoriul
României. [Totuși, precizăm că potrivit art. 2 alin. 4, (4) formularul se completează
individual, în format digital, de către fiecare persoană care intră pe teritoriul României în
condiţiile prevăzute la art. 1 alin. (1), iar pentru persoanele care se prezintă în punctele

967
de trecere a frontierei fără să deţină un formular, acestora le revine obligativitatea de a
completa formularul în maximum 24 de ore de la intrarea în ţară]
(...)
(2) În vederea completării formularului prevăzut la alin. (1) se utilizează Sistemul
informatic integrat Formular digital de intrare în România, denumit în continuare SII-FDIR.
(3) SII-FDIR este compus din:
a) aplicaţia web pentru completarea/descărcarea formularului, accesibilă de pe
portalul web plf.gov.ro;
(...).
Așadar, pentru atingerea obiectivelor Ordonanței a fost reglementată obligația tuturor
persoanelor care intră în România de a completa un formular online cu cel mult 72 de ore
înainte de intrarea pe teritoriu țării, dar nu mai târziu de 24 de ore de la intrarea în țară.
Sancțiunea pentru încălcarea acestei obligații este reglementată de art. 4 din
Ordonanță, care a suferit modificări prin OUG nr. 5/2022.
Inițial, înainte de modificări, textul legal era următorul:
(1) Nerespectarea de către persoana care intră pe teritoriul României a obligaţiei de
a completa Formularul digital de intrare în România în termen de 24 de ore de la intrarea
în ţară constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 2.000 lei la 3.000 lei.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) se
realizează, pe baza datelor şi informaţiilor furnizate de SII-FDIR, de către personalul din
cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene sau a municipiului Bucureşti, împuternicit
să efectueze activităţi de inspecţie sanitară de stat.
(3) Contravenţiei prevăzute la alin. (1) îi sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
Toate cele trei alineate au fost modificate și completate printr-un nou alineat de OUG
nr. 5/2022. De interes sunt alineatele 3 și 4:
(3) Contravenţiei prevăzute la alin. (1) îi sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia
prevederilor art. 16 alin. (1) referitoare la menţionarea în procesul-verbal a locului în care
a fost săvârşită fapta.
(4) Prin derogare de la prevederile art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr.
2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi
completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie
îşi are sediul direcţia de sănătate publică judeţeană sau a municipiului Bucureşti emitentă
a procesului-verbal.
Aceste modificări și completări au fost aduse tocmai pentru a rezolva problema de
drept observată de Judecătoria Sectorului 2 București (de aceea întrebarea instanței se
referă la perioada anterioară modificării și completării) și care, în esență, rezultă din faptul
că potrivit dreptului comun în materie (art. 32 alin. 1 din OG nr. 2/2001 privind regimul
968
juridic al contravențiilor), plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a
fost săvârşită contravenţia. Or, se pune întrebarea: care este locul săvârșirii unei
contravenții atunci când din reglementarea acesteia rezultă că ”locul” este plasat în spațiu
virtual al rețelei web? Sau: ce se înțelege prin ”loc” într-o realitate virtuală?
Într-adevăr, contravenția este una omisivă și constă în necompletarea unui formular
într-o aplicație web. Când s-a confruntat cu astfel de contravenții omisive săvârșite în
realitatea fizică, Înalta Curte a oferit deja soluții. Spre ex., prin decizia de speță nr. 1999
din 29 aprilie 2014 pronunţată de Secţia de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie având ca obiect un conflict negativ de competență s-a stabilit că în
cazul în care contravenția sancționată constă în omisiunea de a depune licența de
transport/licența comunitară și/sau copiile conforme ale acesteia la sediul inspectoratului
teritorial al I.S.C.T.R. în raza căruia s-a efectuat controlul, așa cum prevăd dispozițiile art.
3 pct. 32 din H.G. nr. 69/2012, locul săvârșirii faptei contravenționale, în raport cu specificul
materiei reglementate, este cel al sediului operatorului rutier, respectiv al petentului
sancționat contravențional.
Totuși, în cazul persoanelor fizice nu există ”sediu” iar asimilarea ”domiciliului” cu
”sediu”, pentru a extinde această practică și la cazul dat, nu are nicio bază legală.
În realitate, în cazul unor contravenții constând în omisiunea de completa un formular
pe un site în rețeaua web, locul săvârșirii contravenției este problematic (de ex., poare fi
considerat ca fiind oriunde este posibilă conectarea la site, deoarece formularul se află în
realitatea virtuală; sau, locul unde se află serverul sau, și mai complicat, serverele; sau,
locul unde își are sediul autoritatea care administrează serverul/serverele; sau, în sfîrșit,
locul poate fi considerat ”oriunde în rețeaua web”). În mod normal, prin ”locul omisiunii”
înțelegem ”locul în care ar fi trebuit realizată acțiunea” și tocmai acesta este ratio decidendi
în decizia ÎCCJ mai sus amintită. Problemele apar doar când ”locul în care ar fi trebuit
realizată acțiunea” este pe un site în rețeaua web.
În continuare, vom lăsa aspectele tehnice și filosofice ale acestor întrebări pe seama
celor calificați în astfel de domenii și vom da un răspuns strict practic, juridic, util pentru
instanțe și justițiabili.

32.3.3 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 32 alin. 1 din OG nr. 2/2001, [p]lângerea se depune la judecătoria în a
cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
În interpretarea și aplicarea acestui text legal, prin locul săvârșirii contravenției s-a
înțeles întotdeauna locul fizic în care fapta a fost săvârșită (în cazul contravențiilor comisive)
sau locul în care ar fi fost obligatoriu să fie realizată o acțiune care nu s-a realizat (în cazul
contravențiilor omisive).
În consecință, atunci când în discuție locul săvârșirii contravenției este o aplicație
web, acest text legal nu este incident. Aceasta nu este o nouă problemă, ci începutul
soluției. Într-adevăr, potrivit art. art. 47 din OG nr. 2/2001, [d]ispoziţiile prezentei
ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură civilă,

969
după caz. Fiind vorba de o problemă de procedură, OG nr. 2/2001 se va complata cu
dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la competență.
Potrivit art. 107 alin. 1 Cod de procedură civilă, [c]ererea de chemare în judecată se
introduce la instanţa în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă
legea nu prevede altfel.
Aceasta este regula și, pentru că legea nu dispune altfel, ea se va aplica și în speță.
Considerăm că nu e caz de aplicare a dispozițiilor art. 111 Cod de procedură civilă (Cererile
îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale sau locale, precum şi a
altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul
reclamantului ori la instanţa de la sediul pârâtului) deoarece în materie contravențională
regula este dată de competența teritorială exclusivă și nu de cea alternativă 163.
Un argument în plus în favoarea acestei soluții este modalitatea în care chiar
legiuitorul a ales să rezolve problema, prin modificările și completări aduse art. 4 din OUG
nr. 129/2021 prin OUG nr. 5/2022. Astfel, în alin. 3 se arată că dispozițiile art. 16 alin. 1 din
OG nr. 2/2001 referitoare la menționarea locului săvârșirii contravenției în cuprinsul
procesului-verbal nu se aplică (nu se aplică tocmai pentru că problemele legate de ”loc” au
o alură tehnică și filosofică derutantă), iar alin. 4 introduce o derogare (forțată, am spune
noi) de la dispozițiile art. 32 alin. 1 din OG nr. 2/2001, în sensul că plângerea împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se depune la
judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul direcţia de sănătate publică judeţeană
sau a municipiului Bucureşti emitentă a procesului-verbal. Altfel spus, propunerea de
rezolvare pe care o facem ajunge pe cale de interpretare la aceeași soluție logică precum
cea adusă de legiuitor.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
Competenţa teritorială în cazul plângerilor contravenţionale formulate pentru
sancţiuni aplicate în baza OUG nr. 129/2021 privind implementarea formularului digital de
intrare în România, forma în vigoare înainte de modificările și completările aduse prin OUG
nr. 5/2022, se stabilește potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 raportate la art. 107 alin. 1 Cod
de procedură civilă, și revine instanței în a cărei circumscripție își are sediul autoritatea
publică emitentă a procesului-verbal.

32.4 Soluția adoptată

Cu majoritate (s-a opus Curtea de Apel Iași care a considerat că raportarea trebuia
făcută la dispozițiile art. 111 Cod de procedură civilă, în loc de art. 107 alin. 1 din același
Cod), participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

163
Atragem atenția că în prezent, datorită modificărilor aduse OG nr. 2/2001 prin Legea nr. 107/2022, publicată în M. Of.,
Partea I, nr. 391 din 21 aprilie 2022, competența a devenit alternativă și în materie contravențională.
970
 33. Titlul problemei de drept: acordarea cheltuielilor de judecată petentului
în cazul plângerilor contravenționale în situaţia în care soluţia instanţei de
judecată este aceea de reindividualizare a sancţiunii aplicate de agentul
constatator (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg.170)

33.1 Practica judiciară

Ipoteza în care s-a născut problema de drept: în cauze prin care se solicită anularea
unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei căruia i se aduc atât critici
de nelegalitate şi netemeinicie, cât şi critici legate de caracterul proporţional al sancţiunii
aplicate, există situaţii în care instanţa de judecată înlătură criticile de nelegalitate şi
netemeinicie, dar procedează la reindividualizarea sancţiunii. În aceste situaţii, se ridică
problema caracterului întemeiat sau nu al cererii petentului de acordare a cheltuielilor de
judecată.
La nivelul Judecătoriei Sectorului 5 au fost identificate, în urma consultării opiniei
judecătorilor secţiei civile, două opinii:
- o primă opinie, majoritară, este în sensul respingerii cererii de acordare a
cheltuielilor de judecată (vezi sentinţa civilă nr. 8292/19.11.2018, pronunţată în dosarul nr.
8266/302/2018);
- o a doua opinie este în sensul admiterii în parte a cererii de acordare a cheltuielilor
de judecată; pentru această opinie nu s-au identificat hotărâri judecătoreşti pronunţate de
Judecătoria Sectorului 5 dar din consultarea practicii judiciare la nivel naţional s-au
identificat hotărâri în sensul admiterii în întregime a cererii petentului de acordare a
cheltuielilor de judecată (vezi sentinţa civilă nr. 4122/30.03.2021 pronunţată de Judecătoria
Timişoara în dosarul nr. 32361/325/2020, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin
decizia civilă nr. 944/05.10.2021 pronunţată de Tribunalul Timiş – Secţia de Contencios
Administrativ şi Fiscal).
În motivarea primei opinii, se apreciază că se impune respingerea în tot a cererii
petentului de acordare a cheltuielilor de judecată întrucât acţiunea a fost admisă numai în
parte şi instanţa a reţinut legalitatea şi temeinicia procesului verbal de contravenţie
contestat, intervenind numai sub aspectul cuantumului sancţiunii aplicate. În acest sens, s-
a avut în vedere inexistenţa unei culpe procesuale a intimatului, instituţia care a emis
procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, din moment ce individualizarea
se poate face de instanţa de judecată. În plus, judecătorii care au îmbrăţişat această opinie
(majoritară) au arătat că apreciază că petentul poartă o culpă, prin însăşi săvârşirea
contravenţiei.
În motivarea celei de-a doua opinii, se apreciază că cererea de acordare a cheltuielilor
de judecată formulată de petent trebuie admisă în parte, faţă de prevederile art. 453 alin.
2 C.pr.civ. Astfel, se are în vedere faptul că soluţia asupra cererii de chemare în judecată
este aceea de admitere în parte, iar faţă de caracterul întemeiat al criticii aduse sancţiunii
contravenţionale, există o culpă procesuală a intimatei. În susţinerea acestei opinii, stă şi
Decizia Curţii Constituţionale nr. 463/2016, publicată în M.Of. nr. 655 din 26 august 2016,
971
prin care instanţa de contencios constituţional a respins excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă, statuând că „art. 453 alin. (1)
din Codul de procedură civilă determină debitorul obligaţiei de plată a cheltuielilor de
judecată (partea care pierde procesul) şi creditorul obligaţiei având ca obiect cheltuielile
de judecată (partea care câştigă), înlocuind formularea Codului anterior din 1865 de "parte
căzută în pretenţii"... Buna-credinţă a părţii care a pierdut procesul nu justifică exonerarea
ei de plata cheltuielilor de judecată. Din acest punct de vedere, între partea care a obţinut
câştig de cauză, dreptul ei fiind recunoscut prin hotărâre, şi partea care pierde procesul,
riscul acestei situaţii trebuie să fie suportat de această din urmă parte, care, prin
comportamentul său, chiar dacă nu a fost de rea-credinţă, a obligat pe partea potrivnică
câştigătoare să angajeze cheltuielile din proces.”
Totodată, este relevant paragraful 83 din Decizia nr. 59 din 18 septembrie 2017,
publicată în M.Of. nr. 871/06.11.2017, pronunţată de completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție, conform căruia: „ 83. Or, atât timp
cât, potrivit art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cel ţinut de plata cheltuielilor
de judecată este "partea care pierde procesul", se înţelege că, în economia reglementării
destinate acordării cheltuielilor de judecată (art. 451-455 din Codul de procedură civilă), o
situaţie de admitere a acţiunii reclamantului şi de respingere a cererii accesorii de plată a
cheltuielilor de judecată (de către pârât) nu este îngăduită şi posibilă, în ipoteza
subînţeleasă a dovedirii lor decât în limitele procesuale date de dispoziţiile art. 454 din
Codul de procedură civilă.

33.2 Opinia referentului

Referentul din cadrul Judecătoriei Sectorului 5 achiesează la cea de-a doua opinie, cu
menţiunea că alegerea între respingerea sau admiterea în parte a cererii ar putea fi făcută
doar în cazuri concrete, în funcţie de motivul care conduce la reindividualizarea sancţiunii
contravenţionale aplicate. Ar trebui avut în vedere dacă reindividualizarea este dispusă faţă
de aspecte concomitente săvârşirii faptei şi cunoscute de agentul constatator
(circumstanţele în care a fost săvârşită contravenţia) sau faţă de aspecte privind situaţia
personală a contravenientului (spre exemplu: lipsa din istoricul contravenţional a unor
sancţiuni de aceeaşi natură, vârstă, probleme medicale etc).

33.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiior, dispoziţiile
prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de
procedură civilă, după caz.
În speță, fiind vorba de o chestiune de procedură nereglementată de OG nr. 2/2001,
completarea se va face cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Potrivit art. 453 alin. 1 și 2 din acest Cod:
(1) Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi
plătească acesteia cheltuieli de judecată.

972
 (2) Când cererea a fost admisă numai în parte, judecătorii vor stabili măsura în care
fiecare dintre părţi poate fi obligată la plata cheltuielilor de judecată. Dacă este cazul,
judecătorii vor putea dispune compensarea cheltuielilor de judecată.
Așadar, în situația în care plângerea contravențională este admisă în parte,
judecătorii vor stabili măsura în care fiecare dintre părţi poate fi obligată la plata
cheltuielilor de judecată.
Potrivit unei practici judiciare consolidate, această măsură este dată de culpa
procesuală a fiecărei părți. În ipoteza dată (admitere în parte a plângerii și reindividualizarea
sancțiunii) există culpă procesuală atât în cazul petentului cît și al intimatei. Culpa
procesuală a petentului (care nu se confundă cu culpa în săvârșirea contravenției; prima
opinie din cele arătate la pct. 17.1 este eronată tocmai din acest motiv) constă în aceea că
a cerut anularea procesului-verbal în condițiile în care a săvârșit totuși contravenția iar culpa
procesuală a intimatei constă în aceea că, după caz, a aplicat o sancțiune nelegală (adică în
alte limite decât cele prevăzute de lege) sau netemeinică (adică în limite legale, dar greșit
individualizată).
Culpa procesuală se apreciază de la caz la caz, în funcție de circumstanțele concrete
ale fiecărei cauze și în raport cu elemente obiective.
În tot cazul, soluția de respingere de plano, indiferent de circumstanțe, a cererii de
acordare a cheltuielilor de judecată formulată de petent/petenți este nelegală, fiind
contrară dispozițiilor exprese ale art. 453 alin. 2 Cod de procedură civilă.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 453 alin. 2 Cod de procedură civilă în
ipoteza admiterii în parte a plângerii îndreptate împotriva unui proces-verbal de constatare
a contravenției, în care soluția instanței se limitează la reindividualizarea sancțiunii,
cheltuielile de judedecată se vor stabili în baza culpei procesuale a părților, care se
apreciază de la caz la caz, în funcție de circumstanțe concrete și în raport cu elemente
obiective.
Soluția de respingere de plano, indiferent de circumstanțe, a cererii de acordare a
cheltuielilor de judecată formulată de petent/petenți este nelegală.

33.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

34. Fapta contravenţională prevăzută de art. 336 alin.1 lit.b din Legea
nr.207/2015, faptă unică sau pluralitate de fapte? (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale ÎCCJ şi curţilor de
apel, Cluj, 5-6 mai 2022, pg. 175)

34.1 Practica judiciară

Potrivit referatului întocmit de Curtea de Apel Piteşti, la nivelul Tribunalului Vâlcea
a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește aplicarea dispoziţiilor 336 alin.1
lit.b din Legea nr.207/2015, privind Codul de procedură fiscală, în sensul că in cazul in care
973
nu se depune formularul unic prin care se declara mai multe obligaţii fiscale cu aceiaşi
scadentă de declarare este săvârşită o singură faptă şi se aplică o singură sancţiune sau există
câte o faptă contravenţională pentru fiecare obligaţie nedeclarată şi, implicit se aplică mai
multe sancţiuni.
Într-o primă opinie s-a apreciat că în ipoteza în care anumite impozite, taxe şi
contribuţii se declară cu ocazia depunerii unui singur formular tip de declaraţie fiscală,
caracterul individual al fiecăreia dintre obligaţiile de declarare se păstrează, iar
nedeclararea unui singur impozit, taxă sau contribuţie (în legătură cu care contribuabilul
avea obligaţia legală de declarare întru-un anumit termen limită), întruneşte elementele
constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 336, alin. 1, lit. b) şi sancţionată de art.
336, alin. 2 lit. d) Cod procedura fiscală. Astfel, în cazul în care nu au fost declarate mai
multe impozite, taxe sau contribuţii, pentru fiecare dintre acestea textul legal
reglementează câte o contravenţie distinctă.
În cea de-a doua opinie s-a apreciat că legiuitorul a înţeles să stabilească o singură
contravenţie, indiferent de numărul impozitelor, taxelor sau contribuţiilor nedeclarate şi în
legătură cu care contribuabilul avea obligaţia legală de declarare, într-un termen limită şi
printr-un singur formular tip de declaraţie fiscală, din interpretarea logico raţională a
textului de lege rezultând că fapta vizează ansamblul obligaţiilor ce trebuie declarate
pentru o lună, şi nu fiecare obligaţie în parte.
În sprijinul punctelor de vedere care au generat practică neunitară s-au anexat
următoarele hotărâri judecătoreşti: decizia nr.696/A/02.07.2021, dosar nr.10203/288/2020,
decizia nr.924/20.10.2021, dosar nr.10202/288/2020, decizia nr.153/A/09.02.2021, dosar
nr.4836/288/2020.

34.2 Opinia referentului

Din modalitatea de redactare a textului de lege rezultă că a fost avută în vedere o
singură faptă de nedeclarare a mai multor obligaţii ( impozite, taxe, etc), scadente la acelaşi
moment, declararea realizându-se prin completarea unui singur formular, de esenţa faptei
fiind neîndeplinirea obligaţiilor, nu a fiecărei obligaţii în parte, ipoteză pe care dacă
legiuitorul ar fi avut-o în vedere ar fi prevăzut-o expres astfel.
În funcţie de reţinerea unei singure fapte contravenţionale sau a unei pluralităţi,
sancţiunea este evident diferită şi problema ridicată vizează nelegalitatea sancţiunii
aplicate, în ipoteza în care este aplicată câte o sancţiune pentru fiecare obligaţie
nedeclarată.
Un exemplu în susţinerea celei de-a doua opinii este reprezentat de dispoziţia art.100
alin.3 lit. e din OUG nr.195/2002 republicată potrivit căreia este contravenţie nerespectarea
regulilor privind depăşirea, deci o faptă unică pentru nerespectarea mai multor reguli.

34.3 Opinia formatorului INM

974
 34.3.1 Clarificarea problemei de drept
Încercând reformulare a problemei soluţionată neunitar, pentru o mai bună utilitate
practică, se constată că, în esenţă, se pune problema dacă în cazul faptei prevăzută de
contravenţiei prevăzute de art. 336, alin. 1, lit. b) şi sancţionată de art. 336, alin. 2 lit. d)
Cod procedura fiscală, în situaţia în care nu se depune formularul unic prin care
contribuabilul ar fi trebuit să declare mai multe obligaţii fiscale cu aceiaşi scadentă suntem
în prezenţa unei singure fapte contravenţionale sau a unui concurs de fapte de aceeaşi
natură, caz în care se sancţionează contravenţional nedeclararea fiecărei obligaţii fiscale.
În această din urmă situaţie problema supusă soluţionării comportă o verificare a
modului în care agentul constatator a constatat faptele aflate în concurs aplicat dispoziţiile
art.10 alin.2 din OG nr.2/2001, în ceea ce priveşte sancţiunea aplicată.

34.3.2 Textul legal supus interpretării

Potrivit dispoziţiilor art. 336 alin.1 lit.b) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de
proc.fiscală, potrivit cărora „Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost
săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii, infracțiuni:
neîndeplinirea de către contribuabil/plătitor la termen a obligațiilor de declarare
prevăzute de lege, a bunurilor și veniturilor impozabile sau, după caz, a impozitelor,
taxelor, contribuțiilor și a altor sume, precum și orice informații în legătură cu impozitele,
taxele, contribuțiile, bunurile și veniturile impozabile, dacă legea prevede declararea
acestora.”

34.3.3 Soluționarea problemei de drept

O primă remarcă ce se impune a fi făcută este că suntem în prezenţa unei fapte
omisive de neîndeplinire a către contribuabil/plătitor la termen a obligațiilor de declarare
prevăzute de lege, a bunurilor și veniturilor impozabile sau, după caz, a impozitelor,
taxelor, contribuțiilor și a altor sume, precum și orice informații în legătură cu impozitele,
taxele, contribuțiile, bunurile și veniturile impozabile, dacă legea prevede declararea
acestora.
Prin urmare elementul material al faptei constăîn trecerea termenului prevăzut de
lege înlăuntrul căruia contribuabilul/plătitorul avea obligaţia de a depune formularele cod
100, 300 şi 112 la organul fiscal competent, fără ca acesta să completeze aceste declaraţii
cu una sau mai multe obligaţii fiscale scadente.
Potrivit art.101 alin.1 şi 2 din Codul de procedură fiscală, (1) Declaraţia fiscală se
depune de către persoanele obligate potrivit Codului fiscal sau altor legi speciale, la
termenele stabilite de acestea.(2) În cazul în care legea nu prevede termenul de depunere
a declaraţiei fiscale, acest termen se stabileşte astfel: a) prin ordin al ministrului finanţelor
publice, în cazul declaraţiilor fiscale ce se depun la organul fiscal central; b) prin ordin al
ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice, cu avizul Ministerului Finanţelor
Publice, în cazul declaraţiilor fiscale ce se depun la organul fiscal local.

975
 Cu excepţia obligaţiilor fiscale în care impunerea este finală, pentru contribuabilii
care nu au avut până la data producerii evenimentului obligaţia depunerii declaraţiei unice,
data până la care se depune această declaraţie este stabilită prin ordin al ministrului
competent după cum obligaţiile se plătesc la bugetul central sau bugetele locale, pentru
anul 2019 data limită fiind 15.03.2019, pentru anul 2020-30.06.2020, pentru anul 2021-
25.05.2021, iar pentru anul 2022-25.05.2022. Pentru declaraţiile completate de persoanele
juridice procedura este similară.
În acord cu a doua orientare jurisprudenţială, şi opinia referentului, apreciem că din
modalitatea de redactare a textului de lege rezultă că a fost avută în vedere o singură faptă
de nedeclarare a mai multor obligaţii (impozite, taxe, etc), scadente la acelaşi moment,
declararea realizându-se prin completarea unui singur formular, de esenţa faptei fiind
neîndeplinirea obligaţiilor, nu a fiecărei obligaţii în parte, ipoteză pe care dacă legiuitorul
ar fi avut-o în vedere ar fi prevăzut-o expres astfel.
Într-adevăr, din punct de vedere teleologic, intenţia legiuitorului a fost să
sancţioneze omisiunea de a depune un anumit tip de declaraţie, indiferent de numărul
impozitelor, taxelor sau contribuţiilor nedeclarate şi în legătură cu care contribuabilul avea
obligaţia legală de declarare, într-un termen limită şi printr-un singur formular tip de
declaraţie fiscală, acesta fiind sancţionabil contravenţional indiferent dacă omite să declare
mai multe obligaţii sau o singură obligaţie, numărul obligaţiilor nedeclarate fiind relevante
din perspectiva individualizării sancţiunii.
Fapta se consumă instantaneu, la data expirării termenului legal, când
contribuabilul/plătitorul înregistrează obligaţii fiscale nedeclarate în termen, indiferent de
numărul acestora, şi vizează ansamblul obligaţiilor ce trebuie declarate pentru o lună, şi nu
fiecare obligaţie în parte.
Practic fapta de neîndeplinire a către contribuabil/plătitor la termen a obligațiilor de
declarare prevăzute de lege, priveşte întreaga situaţie fiscală a contribuabilului/plătitorului.
Omisiunea declarării în termen se constată de organele fiscale competente după
expirarea termenului legal, încheind un proces-verbal de contravenţie, în condiţiile
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
Din punct de vedere al laturii subiective, contravenientul săvârşeşte practic o singură
faptă, cu intenţie sau din culpă, nu declară obligaţiile fiscale la scadenţă, această omisiune
vizând comportamentul acestuia din punct de vedere fiscal, abordare ce rezultă şi din
regimul sancţionator destul de sever prin cuantumul ridicat al amenzii, amendă de la 1.000
lei la 5.000 lei pentru persoanele juridice încadrate în categoria contribuabililor mijlocii şi
mari şi cu amendă de la 500 lei la 1.000 lei, pentru celelalte persoane juridice, precum şi
pentru persoanele fizice.
Ceea ce sancţionează această faptă nu este o sustragere de la plata obligaţiilor fiscale,
ci simpla omisiune de depunere a declaraţiilor prevăzute de lege în termenul legal, iar
atitudinea omisivă este una singură, indiferent de numărul obligaţiilor fiscale nedeclarate la
scadenţă.
Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție:
976
 În interpretarea şi aplicarea art. 336 alin.1 lit.b) din Legea nr. 207/2015 privind Codul
de procedură fiscală, suntem în prezenţa unei singure fapte omisive cu caracter
contravenţional, chiar şi în cazul în care nu au fost declarate mai multe impozite, taxe sau
contribuţii.

34.4 Soluția adoptată

Cu unanimitate, participanții au adoptat soluția propusă de formatorul INM.

977