UNIVERSITATEA “Petre Andrei” din IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

Prof. univ. dr. Cristian BOCANCEA

Lect. univ. dr. Ana-Maria AMBROSĂ

PRELEGERI DE DREPT ADMINISTRATIV

ȘI TEORIA ADMINISTRAȚIEI

Anul universitar 2022-2023

 Cuprins

Capitolul I
Sistemul administrației publice. O radiografie politico-juridică a birocrației moderne 3
1. Reperele conceptuale ale administrației publice 3
2. Sistemul administrației publice în România. Structură și principii 8
3. Caracteristicile moderne ale birocrației administrative 10
4. Relația dintre administrație și politică 23
5. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice 32

Capitolul II
Evoluția administrației publice de la centralism la descentralizare 37
1. Considerații preliminare 37
2. Centralismul – între ”necesitate istorică” și factor de blocaj administrativ 40
3. Bazele psiho-sociale ale centralismului 45
4. Ipostaze juridice ale centralismului în lumea post-comunistă 47
5. Ingredientele ideologice ale centralismului 52
6. Descentralizarea administrativă – condiții juridice și forme de realizare 56
7. Politica descentralizării: idei de dreapta, realizări de stânga. Cazul francez și alte exemple
occidentale 61
8. Dreapta și stânga în postcomunism. Culorile incerte ale descentralizării 73
Capitolul III
Administrația și politicile publice 78
1. Considerații preliminare 78
2. Politicile publice – mijloace de influențare a sistemului social 82
3. Definiții, semnificații și caracteristici ale politicilor publice 85
4. Bunurile colective, obiect al politicilor publice 91
Capitolul IV
Serviciul public. Noțiune, principii, tipologii 99
1. Noţiunea de serviciu public 99
2. Evoluţia concepţiilor juridice privind serviciul public 100
3. Clasificarea organizațiilor și serviciilor publice 103
4. Principiile fundamentale ale serviciului public 104
5. Serviciile publice prestate de autoritățile administrației publice 105
5.1. Serviciile publice comunitare 105
5.1.1. Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor 105
5.1.2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, regim permise
de conducere şi înmatriculare a vehicolelor 109
5.1.3. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă 110
5.1.4. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură 111
5.2. Activităţile ”tradiţionale” ale administraţiei publice 113
5.2.1. Asigurarea ordinii şi liniştii publice 113
5.2.2. Atribuţiile notariale ale autorităților administrative 115
5.2.3. Atribuţii de autoritate tutelară şi protecţie a copilului 116
5.2.4. Soluţionarea petiţiilor 117
5.2.5. Sistemul informaţional şi tehnica lucrărilor de secretariat în administraţia publică 117
6. Serviciile publice prestate de regiile autonome 118

Bibliografie generală 120

2
 Capitolul I

Sistemul administrației publice. O radiografie politico-juridică

a birocrației moderne

1. Reperele conceptuale ale administrației publice

Termenul de administraţie aparține vocabularului de bază al științelor sociale, în general, dar

mai ales al dreptului și științelor politice, care procedează la definiri riguroase, la nuanțări și
delimitări, unele deplin justificate, iar altele excesive și redundante, frizând tautologia 1. Dincolo de
meandrele analitice ale demersului definițional, conceptul de administrație rămâne legat, în esență,
de semnificația generică moștenită din latinescul administer, care însemna ajutor al cuiva, slujitor,
executant, unealtă sau instrument (în sens figurativ) 2. Pe baza sensului etimologic, s-a ajuns, astfel,
la definirea administraţiei ca o activitate prestată sub comandă de către un supus. De exemplu,
administratorul unei ferme agricole, al unei fabrici, al unei unități comerciale sau al unui imobil etc.
nu face decât să aibă grijă de un patrimoniu, pentru ca el să funcționeze eficient și să aducă
satisfacțiile urmărite de proprietari; în acest caz, cel care administrează îndeplinește voința unor
persoane față de care se află în raport de subordonare și răspundere contractuală. Totuși, calitatea de
administrator nu trebuie redusă la condiția de ”supus”. În multe domenii de activitate (economică,
politică, culturală, socială etc.), faptul de a administra evocă dreptul și capacitatea cuiva (aflat în
vârful unei ierarhii socialmente constituite și recunoscute) de a decide în privința organizării unui
sector de viață publică sau privată. În acest caz, a administra înseamnă a comanda unor subordonați,
pentru a-i face să atingă un anume obiectiv.
Fie că desemnează activități care instituie raporturi socio-economice, juridice și politice de
subordonare, fie că se referă la faptul de a distribui autoritar sarcini într-un sistem ierarhic de
acțiune socială, conceptul de administrație vizează propriu-zis o serie competențe și de mecanisme

1
De exemplu, literatura juridică franceză distinge între sensul formal, structural sau organic și sensul funcțional al
conceptului de administrație, trimițând pe de o parte la structurile instituționale sau la autoritățile publice, iar pe de alta
la activitățile de organizare și executare a legilor și a politicilor publice, ca și cum ar fi posibil ca unele să subziste fără
celelalte (Cf. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a V-a revăzută și actualizată, Universul Juridic, București,
2009, p. 26).
2
Cf. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 5.

3
de organizare a activității într-un domeniu dat, pe criterii de eficiență și cu repere clare de
performanță măsurabilă. A administra / a fi administrator înseamnă a avea capacitatea de a gestiona
responsabil și eficient o afacere, un serviciu public, o activitate sau un capital, de așa manieră încât
să existe un just raport între costuri (materiale, energetice, simbolice etc.) și rezultate. Iată, așadar,
că administrația are o importantă conotație economică, suprapunându-se parțial peste conceptul de
management3.
Pentru a face să funcționeze bine un domeniu oarecare al socialului, sunt necesare
competențe organizatorice (pornind de la o viziune asupra optimului funcțional și continuând cu
definirea mijloacelor de acțiune, a operațiunilor concrete și a resurselor necesare), exercitate într-un
sistem de relații ierarhice de comandă-execuție și dobândite, după caz, prin ”ucenicie” sau / și prin
educație sistematică. Dar în aceeași măsură este necesară existența unor structuri (autorităţi,
instituţii etc.) care să asigure suportul unei asemenea activități. Astfel stând lucrurile, putem afirma
că administraţia are două accepţiuni corelate și reciproc dependente: acţiunea organizatoare într-un
domeniu public sau privat; instituţia sau structura cu funcţie administrativă.
Pe lângă semnificațiile consacrate ale termenului în discuție, precizăm că a administra mai
poate însemna și următoarele lucruri: în medicină – a trata (“a administra o medicaţie”); în educaţie
şi morală – a interveni în scopul modificării comportamentului cuiva (a “administra o corecţie” sau o
lecție unei persoane); în justiție – a administra (adică a aplica) pedepse.
Din perspectivă istorico-sociologică, administrația este un factor organizator al vieții umane
(alături de factorul moral și religios, de cel educațional etc.), un ”fapt social străvechi”, apărut
atunci când comunitățile au evoluat de la diviziunea naturală a muncii către diviziunea socială și
tehnologică. În contextul acestei evoluții antropologice, funcția de organizare / administrare s-a
autonomizat, devenind la fel de importantă ca funcția religioasă și intersectându-se cu funcțiile

3
În societatea postindustrială / informațională, ca urmare a complicării mecanismelor economico-financiare, s-a ajuns la
desprinderea calității de proprietar al capitalului de calitatea de gestionar al acestuia, născându-se astfel o categorie
socială a administratorilor profesioniști (manageri). Numiți și ”gulere albe” (spre a-i deosebi de proletarii etichetați ca
”gulere albastre”), managerii sunt adevărații deținători ai puterii economice, chiar dacă nu sunt proprietarii afacerilor pe
care le gestionează. În realitate, funcționarea marilor corporații (ale căror acționariate sunt greu de identificat cu
precizie) depinde de manageri, deopotrivă în ceea ce privește deciziile strategice și în privința operațiunilor rutiniere de
zi cu zi. După modelul administrării profesioniste a companiilor, s-a creat ceea ce analiștii numesc ”management
public”. Acest domeniu științific (și acțional, totodată) a apărut în deceniul al optulea al secolului XX, în contextul în
care sistemele administrative din statele dezvoltate dădeau semne clare de ineficiență în utilizarea resurselor, de
birocratizare excesivă și de îndepărtare de cetățeanul beneficiar al serviciilor publice. Pentru ca aparatele administrative
de stat și locale să fie mai performante, principiile managementului economic au fost ”exportate” în domeniul
administrației publice (Cf. Petru Filip, Managementul administrației publice locale. O abordare proactivă, Editura
Economică, București, 2007, pp. 11-13. A se vedea și volumul Managementul politicilor publice, apărut la Editura
Polirom din Iași în anul 2008, sub coordonarea lui Claudiu Crăciun și Paul E. Collins).

4
politice și militare. În literatura contemporană de specialitate, fenomenul sau faptul administrativ
este definit ca un tip special de activitate socială, ce face obiectul științei administrației (fără a
exclude, însă, perspectivele analitice din aria altor științe: sociologia și psihologia socială,
praxeologia, managementul).
Potrivit lui Antonie Iorgovan, ”în termenii generici ai științei administrației, orice fapt
administrativ presupune, ca esență, o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor
mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective (valori,
comenzi), stabilite de structuri organizaționale superioare” 4 . Faptul administrativ va cuprinde,
astfel, deopotrivă activități organizatorice propriu-zise (proiectare, etapizare, operaționalizare și
alocare de sarcini), mobilizare de resurse, structurarea strategiilor și a metodelor de lucru, precum și
acțiuni concrete (tehnice) de producție, distribuție etc.
Din acestă perspectivă largă de definire, în categoria faptelor administrative intră la fel de
bine emiterea unui act normativ sau administrativ, realizarea designului unei politici publice și
prestarea de servicii de interes general (precum întreținerea infrastructurii rutiere, transportul,
salubritatea, sănătatea publică și educația, protecția mediului, ordinea publică, organizarea de
evenimente – manifestații, târguri, competiții –, intervențiile în caz de calamitate naturală sau de
urgență etc.). Toate aceste tipuri de activități concrete se subsumează fenomenului sau faptului
administrativ, despre care textele doctrinare spun că are patru caracteristici:
a) prin cuprindere și finalitate, este un fenomen social (și nu individual);
b) sistemic vorbind, administrația presupune mobilizarea de mijloace pentru atingerea unor
scopuri, într-un circuit de retroacțiune (feed-back);
c) obiectivul de îndeplinit de către administrație este, de regulă, ”transpunerea în practică” a
unui ideal social sau a unei valori sociale, pe care nu le definesc administratorii înșiși, ci
autoritățile politice ale societății (cei care legiferează și guvernează);
d) ”operaționalizarea” valorii sociale care urmează a fi realizată de către administrație merge
până la lucruri concrete de detaliu (de exemplu, valoarea socială numită ”civilizarea locuirii” se
poate materializa într-o rețea de canalizare, o parcare, un spațiu verde, o rețea stradală de iluminat
etc.; valoarea numită ”dezvoltare durabilă” poate să însemne un sistem integrat de colectare și
valorificare a deșeurilor menajere, lucrări de amenajare a teritoriului, măsuri de stimulare a
agriculturii ecologice și a industriilor nepoluante; ”democratizarea vieții publice”, ca valoare

4
Antonie Iorgovan, Op. cit., pp. 8-9.

5
importantă în orice colectivitate, se poate materializa în: transparentizarea proceselor de decizie în
administrație, accesul cetățenilor la informațiile de interes public, platforme de e-guvernare,
mecanisme de consultare publică).
Pentru a deosebi activităţile administrative ale persoanelor private de acţiunile instituţiei
etatice și ale autorităților colectivităților locale, utilizăm termenul de administraţie publică.
Administraţia publică diferă de cea privată prin două elemente: scopul şi mijloacele.
Scopul administraţiei publice este interesul public. Interesul public sau general nu este
definit, însă, identic în toate epocile istorice şi regimurile politice; dar dincolo de “culoarea” lui
politică, interesul public – numit în filosofia politică bine comun – are totuşi o consistenţă
anistorică, ce constă în: securitatea externă, concordia şi prosperitatea internă a comunităţii5.
Mijloacele utilizate de administraţia publică fac parte din arsenalul puterii publice. Prin
putere publică înţelegem un ansamblu de prerogative (asociate, în general, unor forme legitime de
constrângere) acordate administraţiei pentru a face să prevaleze interesul general, atunci când acesta
este în conflict cu interesul particular sau când o minoritate oarecare îl contestă.
Noțiunea de administrație publică 6 evocă faptul că, pentru realizarea binelui comun, se
prestează anumite servicii publice; iar acestea presupun în mod necesar o activitate prin care se
aduc la îndeplinire legile, de către niște autorități numite generic autorități (organe) ale
administrației publice. Organele administrației publice sunt autorități învestite cu prerogative de
putere publică și care au misiunea constituțională și legală de a realiza acțiunile administrative.
Calitatea de organ al administrației publice pot să o aibă nu doar structurile de natură stricto
sensu publică, ci și unele structuri private care au fost autorizate de către un organ public în vederea
exercitării unor funcții sau servicii de interes public (de exemplu, școlile și universitățile private,
notariatele, camerele de comerț și industrie sunt astfel de agenți privați care prestează servicii
publice). Pentru ca o anumită instituție să fie ”organ al administrației publice”, trebuie să prezinte
patru caracteristici constitutive: a) personalitate juridică; b) personal angajat propriu; c) mijloace
materiale și financiare (patrimoniu propriu); d) competență specifică. Putem adăuga, la aceste
caracteristici, faptul că niciun organ al administrației nu-și găsește rațiunea de a fi în absența unei

5
O sugestivă operaționalizare a conceptului de Bine comun o găsim la filosoful francez Julien Freund, autorul lucrării
L’essence du politique (Paris, Sirey, 1965).
6
Potrivit Codului Administrativ al României (2019), administraţia publică desemnează ”totalitatea activităţilor
desfăşurate de autorităţile administraţiei publice şi de instituţiile publice, în regim de putere publică, de organizare a
executării și executare în concret a legii şi de prestare de servicii publice, în scopul satisfacerii interesului public” (art.
5, lit. d).

6
sarcini bine definite. Prin ”sarcina organului administrației” se înțelege ansamblul necesităților
sociale – evaluate politic și consacrate prin norme juridice – care justifică existența unui anumit
organ administrativ. O sarcină a administrației nu este orice fel de cerință care poate să apară la un
moment dat în societate; numai acele exigențe societale de maximă importanță devin sarcini ale
administrației. Importanța se referă la îndeplinirea cumulativă a trei caracteristici: satisfacerea unei
nevoi obiective și reale a societății; recunoaștere din partea mediului politic; consacrare juridică,
într-o normă de drept.
Organele administrației publice realizează două categorii de sarcini: a) sarcini generale ale
statului (transpunerea în practică a principiilor care ”guvernează” funcționarea statului); b) sarcini
speciale (caracteristice fiecărui organ administrativ în parte, potrivit Constituției și actelor
normative ce le reglementează funcționarea, în cadrul sistemului administrativ).
În realizarea sarcinilor lor, organele administrative trebuie să aibă o competență specifică.
Competența reprezintă totalitatea drepturilor și obligațiilor cu care sunt învestite organele
administrative și prin intermediul cărora desfășoară o activitate de natură administrativă.
Caracteristicile competenței organelor administrative sunt: a) legalitatea competenței; b)
obligativitatea competenței; c) exercitarea competenței prin intermediul organelor de conducere.
Categoriile de competență pe care le exercită un organ al administrației sunt:
 Competența materială desemnează ansamblul prerogativelor unei autorități publice. Ea
poate fi de două feluri: competență materială generală (așa cum au Guvernul, prefectul,
consiliul județean, consiliul local, primarul) și competență materială specială (vizând doar
anumite activități, ca în cazul ministerelor, al serviciilor deconcentrate etc.).
 Competența teritorială semnifică întinderea în spațiu a prerogativelor unui organ
administrativ, indiferent de natura competenței sale materiale. Există, astfel, două tipuri de
competență teritorială: generală (la nivel statal) și locală (în unitățile administrativ-
teritoriale).
 Competența temporală evocă întinderea în timp a prerogativelor unui organ administrativ.
De regulă, autoritățile administrative au competență nelimitată în timp (în regim de
continuitate); există însă și comisii speciale sau alte asemenea organisme care au o sarcină
administrativă limitată și un timp de funcționare limitat, până la rezolvarea problemei pentru
care au fost create.

7
 2. Sistemul administrației publice în România. Structură și principii

Ținând seama de sarcinile și competențele pe care le au, în registru material și teritorial,

organele administrative formează un adevărat sistem integrat. În interiorul acestui sistem,
identificăm două categorii principale de organe, în funcție de modul de constituire și tipul de
misiune: a) organele administrației de stat; b) organele administrației publice locale (care operează
în unitățile administrativ-teritoriale, în baza principiilor autonomiei și descentralizării, având
conduceri alese prin vot universal). Din perspectiva acestei clasificări, putem distinge următoarele
categorii de autorități sau organe ale administrației publice specifice statului român:
1. La nivel central: a) autoritățile executive, adică Președintele Republicii și Guvernul; b)
ministerele și alte organe de specialitate aflate în subordinea Guvernului (numite generic
”administrația ministerială”) 7 ; c) autoritățile administrației centrale nesubordonate Guvernului
(autonome) 8 ; d) instituții centrale subordonate ministerelor 9 sau autorităților centrale autonome,
regiile autonome10 și societățile comerciale 11 de interes public național.

7
În organizarea sa din 2020, executivul român are următoarele ministere: Ministerul Finanţelor Publice; Ministerul
Afacerilor Interne; Ministerul Afacerilor Externe; Ministerul Apărării Naţionale; Ministerul Justiţiei; Ministerul
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației; Ministerul Educaţiei și
Cercetării; Ministerul Muncii și Protecției Sociale; Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri; Ministerul
Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor; Ministerul Fondurilor Europene; Ministerul Sănătății; Ministerul
Culturii; Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor; Ministerul Tineretului și Sportului. Pe lângă acestea, există
autoritățile centrale în directa coordonare a Primului-Ministru: Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară;
Agenția Națională pentru Resurse Minerale; Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor;
Autoritatea Naţională pentru Sport şi Tineret; Inspectoratul de Stat în Construcţii; Comisia Națională de Acreditare a
Spitalelor; Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor; Institutul de Investigare a Crimelor
Comunismului şi Memoria Exilului Românesc.
8
Autorităţile administrative autonome, deşi sunt parte a administrației publice, se află în raporturi juridice cu puterea
legislativă și nu cu Guvernul. Unele dintre aceste autorități sunt prevăzute în Constituție (de exemplu: Avocatul
Poporului, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ). Altele se înfiinţează prin lege organică: Banca Națională a României, Consiliul Economic şi Social,
Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Serviciul de Protecţie şi Pază, Serviciul de Informații
Externe, Serviciul de Telecomunicații Speciale, Fondurile Proprietății Private.
9
În subordinea ministerelor funcționează, la nivel central, o multitudine de instituții numite ”agenții”, ”comisii
naționale”, ”autorități naționale” etc. Spre exemplu, în subordinea Ministerului Finanțelor funcționează: Agenția
Națională de Administrare Fiscală (ANAF); Garda Financiară; Autoritatea Națională a Vămilor; Autoritatea Națională
pentru Restituirea Proprietăților; Comisia Națională de Prognoză; Imprimeria Națională; Loteria Națională. În
subordinea Ministerului de Interne, funcționează autorități precum: Agenția Națională Antidrog; Agenția Națională
împotriva Traficului de Persoane; În subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației se află
Agenția Națională a Funcționarilor Publici; Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale;
Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice etc.
10
Dintre numeroasele regii autonome, menționăm câteva mai cunoscute: Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă
”Monitorul Oficial”, Regia Autonomă ”Imprimeria Naţională”, Regia Autonomă ”Monetăria Statului”, Regia
Autonomă ”Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat”, Regia Autonomă ”Romtehnica”, Regia Autonomă
”Arsenalul Armatei”.

8
 2. La nivel județean: a) Organe de natură statală: Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în
teritoriu; serviciile publice deconcentrate (dizlocate în teritoriu) ale ministerelor și ale altor organe
centrale de specialitate12; b) Organe de natură autonomă: Consiliul Județean.
3. La nivelul municipiilor, orașelor și comunelor: a) Consiliul local, ca autoritate
deliberativă; b) Primarul, ca autoritate executivă; c) instituții bugetare, regii autonome și societăți
comerciale subordonate autorităților locale.
Caracteristicile sistemul administrativ prezentat mai sus (ca și ale altor state din spațiul
european) sunt următoarele: a) subordonarea față de puterea executivă; b) organizarea ierarhică și
birocratică; c) caracterul permanent, profesional (tehnic) și bazat pe muncă remunerată; d)
compartimentare pe verticală și pe orizontală.
Preluând elementele de bază ale Codului european al bunei conduite administrative (adoptat
de Parlamentul European în anul 2001) 13 , definite în concordanță cu articolul 41 din Carta
Drepturilor fundamentale a UE (privind dreptul fundamental la bună administrare), legislația
română menționează următoarele principii generale ale administrației publice: legalitatea, egalitatea,
transparența, proporționalitatea, prioritatea interesului public, imparțialitatea, continuitatea și
adaptabilitatea14.
Din analiza principiilor enunțate în dreptul administrativ din România, observăm că unele
sunt stricto sensu juridice (principiile din aria procedurală), pe când altele țin de politică sau, în sens
larg, de practica democratică a sistemelor de guvernământ (principii precum prioritatea interesului

11
Iată câteva exemple de societăți comerciale românești de interes public național: Compania Națională de Căi Ferate
Române (CFR); Societatea Comercială ”Metrorex”; Compania Națională de Transporturi Aeriene Române ”Tarom”;
Compania Națională ”Administrația Porturilor Maritime”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Dunării
Fluviale”; Compania Națională ”Administrația Porturilor Dunării Maritime”; Compania Națională de Autostrăzi și
Drumuri Naționale din România (CNADNR) etc. Unele dintre ele își au sediul în București, altele în Constanța, Galați,
Giurgiu etc.
12
La nivelul fiecărui județ, funcționează servicii deconcentrate precum: Direcția Generală a Finanțelor Publice a
Județului; Secția Județeană a Gărzii Financiare; Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale; Camera de
Conturi a Județului; Inspectoratul Județean de Poliție; Inspectoratul Județean de Jandarmi; Centrul Militar Județean;
Direcția Județeană de Evidență a Persoanelor; Direcția Județeană de Statistică; Inspectoratul Școlar Județean;
Inspectoratul Județean în Construcții; Inspectoratul Județean pentru Protecția Mediului; Inspectoratul Județean pentru
Situații de Urgență; Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor; Direcția Județeană pentru Agricultură și
Dezvoltare Rurală; Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor; Direcția Generală de Asistență Socială
și Protecția Copilului; Direcţia Județeană pentru Cultură, Culte şi Patrimoniu Cultural Naţional; Direcția Județeană
pentru Sport și Tineret; Oficiul Județean de Cadastru și Publicitate Imobiliară; Agenția Județeană pentru Ocuparea
Forței de Muncă; Inspectoratul Teritorial de Muncă.
13
Ombudsmanul European, Codului european al bunei conduite administrative, http://www.ombudsman.europa.eu,
2015.
14
Articolele 6-13 din Codul Administrativ al României (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul
administrativ, publicată în Monitorul oficial nr. 555 din 5 iulie 2019).

9
public, transparența și adaptabilitatea). Dar dincolo de rigurozitatea definițiilor, pentru publicul larg,
sistemele administrative sunt ghidate de un ”principiu” nemenționat în nicio lege, dar fundamental
pentru viața cotidiană: principiul ordinii birocratice. Altfel spus, administrațiile moderne sunt pur și
simplu sisteme birocratice, cu toate conotațiile lor pozitive și negative.

3. Caracteristicile moderne ale birocrației administrative

Administraţia publică este un construct social prezent de-a lungul întregii istorii a
comunităţilor umane organizate politic, fiind asociată cu mecanismele de sinteză și de aplicare a
normelor juridice. Scrierile istorice menţionează diverse funcţii administrative specializate în toate
cetăţile şi imperiile antichităţii15, în regatele medievale16, dar mai ales în statele moderne. În toate
acestea existau persoane sau chiar instituţii care se ocupau de treburile publice: scribi, perceptori,
supraveghetori ai ordinii, mediatori și judecători, organizatori ai lucrărilor publice, însărcinați cu
logistica și corespondența, conducători ai diverselor corpuri de armată etc. Printre administratorii
colectivităților umane, se numărau și ”gestionarii” credințelor și ritualurilor religioase. În mod cert,
cei care aveau funcții administrative – laice sau religioase – constituiau elita economică și culturală
a societății, bucurându-se de privilegii și recunoaștere publică.

15
Să ne amintim de magistraturile romane: cea mai înaltă poziție aparținea consulilor, care conduceau armata; pretorii,
aflați sub rangul consulilor, aveau atribuții judecătorești; cenzorii făceau recensământul persoanelor și al averilor,
supraveghind totodată moravurile publice; edilii gestionau edificiile și instalațiile publice, se ocupau de aprovizionare și
de organizarea jocurilor; questorii erau magistrați cu atribuții fiscale; tribunul era un magistrat ales să apere drepturile și
interesele poporului de rând (plebea); Marele Pontif din colegiul sacerdotal supravegrea respectarea cultului și a
ritualurilor religioase; dictatorul era o funcție administrativă excepțională, la care Roma apela în caz de mare primejdie,
dându-i acestei funcții puteri depline, dar limitând-o la o durată de șase luni.
16
În Țările Române, spre exemplu, existau în epoca medievală două tipuri de dregătorii: publice (care se ocupau de
chestiuni generale ale întregii societăți) și de curte (vizând exclusiv administrarea și protocolul curții domnești). Între
dregătorii publici, se numărau: banul Craiovei (cel mai înalt dregător din Țara Românească, administrator general al
ținutului Olteniei, cu drepturi și competențe care includeau judecata și pedeapsa capitală), vornicul (funcționar cu
atribuții judecătorești), logofătul (șeful cancelariei domnești, administratorul sigiliului), vistiernicul (administratorul
finanțelor țării, cu atribuții în evidența contribuabililor și a scutiților de dări), spătarul (șef al unui corp de oaste de
cavalerie), pârcălabul (funcționar cu atribuții administrative și judecătorești la nivel de ținut sau din zona adiacentă unei
cetăți), armașul (persoana care ducea la îndeplinire pedepsele decise de Domnitor sau de Sfatul Țării), portarul
(persoana care se ocupa de hotărnicia moșiilor și primirea solilor) și hatmanul (șef militar care, de prin secolul al XVI-
lea, preia atribuțiile portarilor și pârcălabilor). Administratorii de la curte erau numiți și ei după domeniul de activitate:
postelnic (slujitorul cel mai apropiat al Domnului, cu acces în iatacul său), pivnicer (administratorul podgoriilor și
pivnițelor domnești), medelnicer (persoana care îi turna apă Domnului pentru spălatul pe mâini), paharnic
(organizatorul petrecerilor și degustătorul cupelor din care bea Domnul), stolnic (responsabilul cu bucatele de la mesele
curții), clucer sau jitnicer (șeful magaziilor cu alimente), pitar (brutarul șef al curții), sluger (șeful aprovizionării și al
distribuirii rațiilor de carne), comis (administratorul grajdurilor domnești), șetrar (omul care se ocupa de corturile de
campanie ale armatei) și agă (comandantul trupelor pedestre).

10
 Administrația vechilor state antice și medievale, deși îndeplinea roluri similare celei din
prezent (evidența populației și strângerea impozitelor, punerea în aplicare a legislației civile și
penale, organizarea marilor lucrări publice etc.), diferea totuși în multe privințe. În primul rând, ea
nu se întemeia pe un sistem coerent de drept, impersonal, egalizant, cumulativ și necontradictoriu –
altfel spus, pe un ”cod administrativ” –, ci pe norme conjuncturale sau chiar pe expresii de voință
arbitrare. Suveranii și armatele lor de funcționari administrativi nu operau cu teama că ar putea să se
confrunte cu vreun supus în tribunalul de contencios... În plus, timp de mii de ani au operat legislații
distincte pentru clasa nobilă, pentru marea preoțime și pentru poporul de rând, acestuia din urmă
fiindu-i ”rezervate” regulile cele mai dure, taxele cele mai mari și pedepsele cele mai înfiorătoare.
Cât privește recrutarea funcționarilor statului, aceasta nu depindea în primul rând de vreo formare
profesională specială, nici de derularea vreunor concursuri transparente de selecție; accesul în
corpul administrativ era condiționat de factori precum apartenența la clasa aristocrată / sacerdotală
și loialitatea față de împărat (rege, principe etc.), într-un sistem de dependențe personale. Uneori, se
găseau printre administratori oameni proveniți din clasele de jos, cărora destinul le rezervase șansa
educației sau poate înfăptuirea unor acte de curaj, pe care stăpânii să ajungă să le prețuiască și să le
recompenseze cu o slujbă.
În sensul actual al termenului – acela de sistem instituţional al statului, însărcinat cu
ducerea la îndeplinire a politicilor publice –, administrația publică apare abia în epoca modernă,
odată cu codificarea dreptului public (adoptarea constituţiilor şi a codurilor legislative). În epoca
modernă, se finalizează două procese istorice importante din sfera guvernământului civil şi a
administraţiei: a) depersonalizarea faptului administrativ, în profitul instituţionalizării și
birocratizării lui; b) separarea acţiunii administrative de celelalte activităţi pe care le presupune
conducerea unei mari comunităţi umane. Primul proces a dat stabilitate şi continuitate statului,
făcându-l să nu mai depindă de abilităţile personale ale vreunui conducător17 (chiar dacă dominația
charismatică a rămas ”preferata” poporului); celălalt a făcut ca funcţia administrativă să capete
identitate în ansamblul puterilor și instrumentelor statului, detașându-se de politica propriu-zisă, dar
mai ales de treburile religioase, laicizându-se total18.

17
De la funeraliile regelui Carol al VIII-lea al Franței din anul 1498, puterea supremă a regatului s-a prezentat sub
semnul impersonal și continuu exprimat în formula: ”Le Roi est mort, vive le Roi!”.
18
De exemplu, în vremea lui Alexandru Ioan Cuza, sarcinile privind evidența populației și actele de stare civilă au fost
trecute de la Biserică la Primărie. În esența ei, aceasta a reprezentat o bună și necesară decizie pe linia modernizării,
însă, vreme de aproape două decenii după punerea în aplicare a Legii nr. 394 din 1864 pentru comunele urbane și rurale
(în special a art. 103 privind obligația Primarului de a păstra în bune condițiuni actele publice și registrele stării civile),

11
 Aparatul administrativ aflat în serviciul statului modern a tins, încă de la începuturile sale,
să-şi construiască un statut special în cadrul comunităţii naţionale, în virtutea apropierii sale reale şi
simbolice de centrele de decizie politică. Acest reflex al administraţiei şi implicit al corpului
funcţionarilor publici pare să se fi format, la scară istorică, în prelungirea diferenţei dintre slujitorii
unui cult religios (în speţă, ai creştinismului) şi majoritatea laică a societăţii: cei dintâi – preoţii şi
tot “personalul” auxiliar al Bisericii – aveau sentimentul unui raport privilegiat (sau cel puţin
special) cu ”autoritatea supremă”, căreia credeau că îi înţeleg acţiunile şi motivele şi pe care sperau
să o convingă de buna lor credinţă; laicii trebuiau să aştepte, în schimb, o mediere ecleziastică în
relaţia cu Dumnezeu şi, în plus, nu puteau spera la mântuirea de care în mod sigur urma să se
bucure clerul. La fel pare să se fi instituit şi diferenţa dintre slujbaşii statului şi societatea civilă. Pe
de o parte, funcţionarii au devenit nişte “preoţi ai cultului statului”, nişte cunoscători privilegiaţi ai
obscurelor mecanisme ale puterii; pe de altă parte, oamenii de rând au ajuns într-o situaţie de
dependenţă inevitabilă faţă de funcţionarii care, cu multă zgârcenie, le dezvăluie fragmente din
secretul “navigaţiei” printre restricţiile legislative, tipicurile administrative şi cutumele
instituţionale. Într-o măsură mai mare sau mai mică, funcţionarul public ”aduce statul pe pământ”,
adică traduce în limbajul omului simplu mesajele încifrate ale autorităţii politice.
O astfel de poziţie intermediară între stat şi societatea civilă îi imprimă adesea funcţionarului
public un comportament specific, ba chiar şi o logică aparte, având ca temei un mecanism de
construcţie a propriei identităţi prin includerea într-un gen proxim numit “stat” sau “birocraţie” şi
prin desprinderea (uneori “iritată”) de restul lumii, de “civili”. Spiritul de castă prezent la cei mai
mulţi dintre funcţionarii publici este sugestiv analizat într-un eseu al lui Horia-Roman Patapievici,
care consideră că identitatea celui ce se află în slujba statului “rezultă imediat aplicând un set de
reguli simple, bazat pe câteva apartenenţe şi excluziuni esenţiale în orice societate primitivă (…).
Reprezentant al Statului este oricine poate profita în orice fel de apartenenţa sa la structurile
Statului. Această clasă de cetăţeni formează casta aparatului de stat; aceasta se comportă, în mare,
ca şi cum ar avea drepturi, instincte morale, raporturi cu legea, îndatoriri sociale şi o cunoaştere
diferită de ale celorlalţi cetăţeni. Cetăţenii care nu se bucură de acest raport privilegiat cu Statul
formează, pur şi simplu, restul: adică atunci când este cazul, societatea civilă. Prin urmare, pentru
casta de aparat a Statului noi reprezentăm un rest, un rezultat al excluziunii. Faptul sare imediat în

administrația civilă nou reglementată (mai ales din comunele rurale) a avut mari dificultăți în a se achita corespunzător
de sarcinile privitoare la starea civilă, făcând apel la ”expertiza” preoților. De la o vreme, totuși, secretarii și ”scriitorii”
din comune s-au adaptat la rolurile lor legale, ajungând la o anume ”conștiință a identității funcționărești”.

12
ochi atunci când avem în vedere comportamentul funcţionarilor publici. Aceştia, oricât de jos s-ar
afla în ierarhie, simt că slujesc o instituţie tentacular-pauşală de un soi special, Statul, şi de aceea
comportamentul lor, chiar şi atunci când, în particular, sunt oameni de treabă, este paternalist,
discreţionar, distant, sub semnul separării şi al secretului de castă. Fireşte, aici stă urzit, în filigram,
tipul funcţionarului cehovian, ca tip social funcţional sui generis. Şi este, în fond, acelaşi lucru,
dacă ne gândim că Statul ţarist era şi el reprezentat de o birocraţie, de tip castă, care făcea din orice
reprezentant al Statului un soi de cetăţean absolut, de transcendenţă încarnată, în raport cu orice alt
cetăţean…”19.
Din cele afirmate mai sus, rezultă că activitatea administrativă dezvoltată sub autoritatea
statului determină o diferenţiere socială între două categorii de cetăţeni: cetăţenii obişnuiţi (supuşi
statului, în condiţiile “contractuale” ale Constituţiei) şi “cetăţenii-stat” (funcţionarii). În alţi termeni,
este vorba despre masa clienţilor ce solicită servicii publice şi minoritatea prestatorilor de servicii,
cu mențiunea că cei din urmă, beneficiind de monopol, pot acţiona discreţionar în raport cu clienţii
lor (în pofida garanțiilor legale privind corectitudinea actului administrativ).
Teoriile moderne despre stat şi putere numesc corpul funcţionăresc şi toate structurile
similare din întreprinderile private birocraţie, termenul fiind întrebuinţat uneori cu o semnificaţie
tehnică şi neutră, iar alteori (sau cel mai adesea) cu o semnificaţie peiorativă 20.
Birocraţia este definită ca un “mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor
resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură
ierarhică şi dispunând de atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite” 21. Apărută mai întâi în
imperiile Orientului antic, unde îndeplinea rolul de organizator al marilor activităţi comunitare (cum
ar fi lucrările de canalizare şi irigaţie, construirea unor ziduri de apărare etc.) şi de mobilizare a
resurselor societăţii, de transmitere şi aplicare în teritoriu a legislaţiei civile şi a valorilor religioase,
birocraţia reprezenta, alături de armată, instrumentul prin care se împlinea voinţa monarhului. Şi în
lumea europeană a antichităţii au existat sisteme birocratice având statut de “schelet” al statului.
Imperiul roman este un bun exemplu în acest sens. În Evul mediu, odată cu consolidarea regatelor
centralizate apărute pe ruinele fostului imperiu, birocraţia a revenit pe scena istoriei ca instrument al
autorităţii politice. Prin intermediul ei, monarhii absoluţi reuşeau să controleze din punct de vedere

19
H.-R. Patapievici, Politice, Editura Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 156.
20
O analiză detaliată a dimensiunilor pozitive și negative ale birocrației am realizat-o în articolul destinat acestui
termen, publicat în: George Neamțu (coordonator), Enciclopedia asistenței sociale, Polirom, Iași, 2016, pp. 164-166.
21
Cătălin Zamfir & Lazăr Vlăsceanu, Dicţionar de sociologie, Editura Babel, Bucureşti, 1993.

13
juridic şi economic teritoriile aflate sub stăpânirea lor şi să accentueze caracterul unitar al statului.
După Revoluţia franceză (1789) şi după generalizarea sistemului guvernământului constituţional,
birocraţia va deţine rolul principal în dezvoltarea statului modern raţionalizat, fiind chiar un simbol
al acestuia.
Dacă în ordine istorică birocraţia a fost reprezentată de corpul demnitarilor numiţi în funcţii
administrative pentru a duce la îndeplinire voinţa suveranului, ultimul secol a cunoscut o extindere a
sensului acestui termen şi, corelativ, o evoluţie a fenomenului birocratic. Astfel, depășind granițele
administraţiei publice, birocraţia a devenit scheletul majorităţii activităţilor sociale: de la
corporaţiile industriale şi financiare, până la organizaţiile ştiinţifice, la partidele politice şi la
sindicate etc. Politologul David Beetham se întreba, în acest context: “Ce au în comun Vaticanul,
General Motors, NASA şi British Health Service (Serviciul britanic de asistenţă medicală)?
Sociologia organizaţiilor îşi propune să răspundă unor întrebări de acest gen explorând trăsăturile
cele mai generale, comune organizaţiilor din toate sectoarele societăţii moderne şi teoretizând cu
privire la condiţiile necesare eficienţei organizaţionale, indiferent dacă respectiva organizaţie este
publică sau privată, laică sau religioasă, dedicată profitului sau predicilor, salvării vieţii sau,
dimpotrivă, distrugerii ei. Procedând astfel, ea (sociologia – n.n.) îşi află punctul de plecare în opera
lui Max Weber, unul dintre cei dintâi gânditori care au elaborat o teorie generalizabilă a
organizaţiei, aplicabilă întregii societăţi moderne. Răspunsul lui Weber la întrebarea de mai sus ar fi
fost simplu: ele sunt, cu toate, birocraţii” 22.
În definiţia weberiană a birocraţiei se pot delimita, conform autorului citat mai sus, cel puţin
patru trăsături definitorii pentru sistemele moderne de administraţie:
a) ierarhizarea (delimitarea ”piramidală” a atribuţiilor, competenţelor şi responsabilităţilor
pentru fiecare agent administrativ, precum şi controlul pe verticală a îndeplinirii acestora);
b) continuitatea (în sistemul birocraţiei, funcţia unui agent este concepută ca o activitate cu
caracter permanent, salarizată şi supusă unor reguli de promovare);
c) impersonalitatea (activitatea administratorilor este, în principiu, guvernată de reguli
precise aplicabile tuturor cetăţenilor, excluzând arbitrariul şi favoritismele; actul administrativ al
birocraţiei nu emană de la persoana titulară a funcţiei, ci de la funcţia ca atare);
d) expertiza (cu execepţia funcţionarilor aleşi, care provin din jocul politic, membrii
aparatului birocratic sunt selectaţi potrivit meritelor şi competenţei profesionale, înscriindu-se într-

22
David Beetham, Birocraţia, CEU & Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 34.

14
un sistem de pregătire specială pentru funcţia publică; birocraţii deţin cunoaşterea procedurilor
administrative şi au capacitatea de a aplica regulile generale la cazurile particulare).
Mecanismele birocratice sunt, aşadar, nişte structuri ierarhice cu activitate continuă şi
impersonală, care urmăresc punerea în aplicare a unor strategii de organizare socială, politică,
economică etc. Termenul de birocraţie are însă şi alte semnificaţii, mai mult sau mai puţin înrudite
cu cea de serviciu administrativ. Astfel, potrivit Enciclopediei Blackwell, birocraţia poate desemna
un sistem de guvernământ în care funcţiile de decizie sunt ocupate de administratori profesionişti,
mai curând decât de reprezentanţii politici aleşi. O astfel de definiţie apropie birocraţia de conceptul
de tehnocraţie. De asemenea, conceptul de birocraţie mai este utilizat pentru a delimita corpul
profesional al administratorilor sau al funcţionarilor publici. În fine, există un sens peiorativ al
termenului, folosit când sunt incriminate deficienţele organizaţionale ale administraţiei, blocajele
instituţionale sau absurdităţile unor cerinţe ale statului în raport cu cetăţenii; în acest caz, birocraţia
indică defecte emblematice ale administraţiei: responsabilitatea disipată, lentoarea, hârţogăraia,
meticulozitatea maniacă etc.23.
Analiza fenomenului birocratic se poate realiza din perspectivă sociologică, economică şi
politică. Sociologia se interesează de birocraţie privită ca o categorie sau grup social distinct,
reprezentativ pentru clasa mijlocie şi diferit, în acelaşi timp, de deținătorii de capital şi de masa
muncitoare. Situaţia şi puterea privilegiată a birocraţiei în sânul societăţii sunt explicate prin faptul
că această categorie deţine cunoştinţe şi roluri de autoritate în ierarhiile organizaţionale. Indiferent
că operează în sistemele democratice sau autoritare, capitaliste sau socialiste, birocraţia se remarcă
prin aceea că, fără a deţine mijloacele productive (în calitate de proprietar) şi fără a suporta clasica
“exploatare a forţei de muncă” (din perspectivă marxistă), ocupă o poziţie privilegiată în societate,
constând în avantaje materiale şi în recunoaştere simbolică din partea comunităţii.
În economie, teoriile “ortodoxe” fac deosebirea fundamentală între principiile birocraţiei şi
cele ale pieţei. Dacă domeniul pieţei este prin excelenţă unul al concurenţei, dinamismului şi
libertăţii de alegere, birocraţia este privită ca un domeniu al monopolului, stagnării şi constrângerii.
Astfel, o societate este cu atât mai dezvoltată cu cât sferele ei de activitate sunt regizate mai mult de
legile pieţei şi mai puţin de regulile birocraţiei.
Din perspectiva teoriei politice, birocraţia este pusă în legătură cu guvernământul,
administraţia şi democraţia. Henri Janne considera că, în democraţiile occidentale, misiunea

23
***, The Blackwell Encyclopaedia of Political Thought, Editorial Organisation David Miller, 1987.

15
guvernământului constă în realizarea unui program general, aprobat de către majoritatea
parlamentară. Din punt de vedere societal, un astfel de program nu face decât să exprime, pentru un
interval determinat de timp, maniera de a menţine, restaura sau de a ameliora ordinea socială în
diverse sectoare. Iar instrumentul de realizare al acestei misiuni este administraţia. Dar administraţia
nu poate fi redusă la statutul de instrument al executivului; ea este totodată o “putere socială”, o
entitate particulară în cadrul statului. Administraţia este o putere pluralistă şi descentralizată, în
sistemele politice democratice, pe când în cele autoritare / totalitare ea este puternic ierarhizată şi
centralizată.
Din punct de vedere funcţional, administraţia “aplică” legile date de parlament şi deciziile
guvernului. Pe lângă această funcţie manifestă, administraţia mai joacă şi alte roluri, latente, dar nu
mai puţin importante în “economia” politicului: pregăteşte legile, reglementările şi deciziile
autorităţilor politice sau intervine în calitate de consilier al acestora; transformă şi canalizează
deciziile puterii politice, asigurând pătrunderea lor în corpul social (în acest scop, administraţia
procedează la o adaptare a deciziilor şi regulilor generale la cazurile concrete); deviază sau
adaptează programul guvernamental în baza unor concepţii şi obişnuinţe proprii mecanismului
funcţionăresc. În acest din urmă rol, administraţia depăşeşte condiţia de “servantă” a guvernului,
devenind o rivală a sa. Dacă puterea administrativă domină în raport cu instituţiile autorităţii
politice, atunci statul cade pradă exacerbării fenomenului birocratic; birocraţia se trasformă, potrivit
opiniei lui Henri Janne, într-un substitut funcţional al executivului, care se dovedeşte prea slab 24.
Constituirea sistemelor birocratice în lumea occidentală modernă a fost impulsionată de mai
mulţi factori: a) creşterea numărului celor ocupaţi în domeniul administraţiei, până la aproximativ o
şesime din totalul populaţiei active 25; b) multiplicarea tipurilor de prestaţii publice, de servicii şi
atribuţii ale corpului administrativ; c) slăbiciunea relativă a executivului în democraţiile
parlamentare, din motive precum: preocuparea miniştrilor de a-şi construi mai mult o poziţie

24
Henri Janne, Le système social, Éditions de l'Institut de Sociologie de l'Université Libre de Bruxelles, 1968, pp. 448-
449.
25
În România anului 2018, existau în evidența Agenției Naționale a Funcționarilor publici 170821 de funcții, la un total
de 9.120.000 cetățeni din populația activă – adică 1,88% (Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice,
Raport privind managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici pe anul 2017, București, 2018,
http://www.anfp.gov.ro/R/Doc/Ionut/Raport%20Management%20FP%20%202017.pdf). Dacă ne raportăm însă la
numărul salariaților din România, rezultă un procent semnificativ mai mare: din 4,8 milioane de salariați, 195 de mii
aparțin administrației publice (4,06%). În Republica Moldova, la o populație totală de 3,54 milioane de locuitori și
respectiv la 1,259 milioane de cetățeni activi, puțin peste 53 de mii (7,4%) lucrau în administrația publică la finele
anului 2017 (Biroul Național de Statistică, Anuarul Statistic al Republicii Moldova – 2018,
https://statistica.gov.md/pageview.php?l=ro&idc=263&id=2193.

16
politică decât una de tehnician; eterogenitatea politică a guvernului rezultat din coaliţii de partide
sau a personalităţilor partidului majoritar; absenţa unor politici ferme şi coerente pe care executivul
să le dicteze administraţiei; în aceste condiţii, corpul administrativ preia pe cont propriu gestionarea
statului (în special gestionarea afacerilor cotidiene), guvernul limitându-se la reglarea problemelor
critice de ordin politic, cărora le exagerează, de altfel, importanţa; d) tehnicitatea problemelor
administrării afacerilor statului, fapt care face ca miniştrii să fie dependenţi, în luarea deciziilor, de
specialiştii consilieri, constituiţi într-un corp tehnocrat; e) continuitatea şi durata activităţii
funcţionarilor de carieră, în raport cu frecventa schimbare a titularilor politici ai departamentelor
administrative.
Atunci când ajunge să se substituie executivului, administraţia devine o birocraţie
autonomă, scăpată de sub control şi capabilă de subminarea sau blocarea iniţiativelor politice ale
guvernului. Pentru a contracara astfel de fenomene, puterea executivă (în speţă miniştrii)
procedează la alcătuirea unor impresionante cabinete politice (formate din aşa-zişi “consilieri”),
care încearcă să se substituie activităţii corpului administrativ sau să-i controleze îndeaproape
mişcările. De asemenea, se poate constata o tot mai presantă cerere din partea miniştrilor de a
introduce criterii politice (de apartenenţă partizană) în selectarea funcţionarilor publici subordonaţi,
din structurile tehnice ale administraţiei.
În epoca de avânt a statului-providență în lumea apuseană, sociologul francez Michel
Crozier examina birocraţia în legătură cu fenomenul mai amplu al puterii politice şi cu ceea ce
numim organizaţie. Crozier realiza mai întâi o analiză a relaţiilor de putere, concepute ca fenomene
de schimb, dar în cadrul cărora termenii schimbului nu sunt echivalenţi. Puterea era văzută astfel ca
un raport de forţă în care un actor are de câştigat în comparaţie cu celălalt, fără ca acesta din urmă
să fie, însă, total lipsit de capacitatea de reacţie în faţa celui dintâi. Asemenea relaţii de putere se
construiesc pretutindeni în grupurile organizate. Dar, ce este organizaţia? Ea reprezintă, în opinia
lui Crozier, o formă de activitate structurată în jurul unui obiectiv, cum ar fi, spre exemplu, un
sindicat, un partid politic, o asociaţie religioasă, culturală etc. Fenomenul organizaţional integrează,
aşadar, ”întreprinderea”, care devine un mod de organizare, mediu privilegiat al construcţiei
relaţiilor vieţii cotidiene.
În opera Fenomenul birocratic (1963), sociologul francez studia în special funcţionarea
marilor organizaţii administrative şi birocratice, precum şi relaţiile de putere care se dezvoltă în
cadrul lor. Din această perspectivă, dezvăluia disfuncţiile şi patologiile specifice unui model

17
strategic şi mobil al puterii. Acolo unde Max Weber credea că este vorba despre împlinirea raţională
a societăţii moderne, despre naşterea unui ansamblu coerent şi structurat, Crozier punea în evidenţă
o formă care nu este deloc raţională, mecanică şi închisă, nici regizată de o ierarhizare infailibilă;
dimpotrivă, marile organizaţii birocratice cunosc multiple fenomene de blocaj intern, precum şi
influenţe venite din exteriorul sistemului. În ansamblu, organizaţia desemnează o mixtură de “jocuri
deschise”.
Cât priveşte birocraţia, “în sensul în care o înţelege marele public (adică acela de climat de
rutină, rigiditate, constrângere şi iresponsabilitate…), ea nu este deloc prefigurarea viitorului –
afirma Crozier –, ci constituie moştenirea paralizantă a unui trecut în care prevala o concepţie
îngustă şi limitată cu privire la mijloacele de cooperare între oameni. În fapt, nicio organizaţie nu a
putut şi nu va putea vreodată să funcţioneze ca o maşină. Randamentul său depinde de capacitatea
ansamblului uman pe care-l formează de a coordona propriile sale activităţi într-o manieră raţională.
Această capacitate depinde, la rândul ei, de dezvoltarea tehnicilor, dar şi de modul în care oamenii
sunt capabili să joace între ei jocul cooperării” 26.
Este clar că funcţionarea unei organizaţii conduce direct la ideea unui model strategic al
puterii; căci jocul cooperării, departe de a fi armonios, este dominat de problema puterii concepută
ca raport de forţe, raport imanent oricărei societăţi, şi nicidecum ca o entitate situată undeva în
vârful piramidei sociale. Puterea nu este un agent social necondiţionat de ansamblu; ea este,
dimpotrivă, o relaţie complexă, în cadrul căreia există adesea mari dificultăţi de identificare a
agentului “câştigător”, a realului pol de influenţă. Michel Crozier a combătut acea imagine clasică a
puterii privită ca exerciţiu al autorităţii de sus în jos, în sens unic. În lucrarea citată, sociologul
francez afirma că: “O organizaţie nu este alcătuită doar din drepturile şi îndatoririle splendidei
maşini birocratice. Ea este un ansamblu complex de jocuri întretăiate şi interdependente prin care
indivizii (…) caută să-şi maximizeze câştigurile”27. Logica organizaţiei birocratice dezvăluie, deci,
nu un proces global de raţionalizare caracteristic statului modern, cu o funcţionare supusă unui
principiu ierarhic extrem de rigid (aşa cum îl concepea Max Weber), nici o strategie a luptei de
clasă (aşa cum o prezenta Marx), ci o sumă de jocuri, conflicte şi relaţii de putere foarte mobile.
Actorii scenei puterii şi implicit ai organizaţiei birocratice nu sunt, aşadar, nici subiecţii prinşi într-
un proces de raţionalizare a societăţii, nici agenţii claselor sociale, nici simple rotiţe ale unei maşini

26
Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, Éditions du Seuil, Paris, 1963, p. 9.
27
Ibidem, p. 10.

18
funcţionând impecabil şi “la vedere”. În fapt, asistăm din ce în ce mai mult în întreprinderile
moderne la o răsturnare completă a perspectivelor asupra raţionalităţii. Siguranţa tot mai mare
oferită de progresele cunoaşterii, stăpânirea mai profundă a lumii graţie acestor progrese, în loc să
conducă la întărirea rigidităţii sistemului decizional, par să conducă, dimpotrivă, la o explozie a
noţiunii de one best way. Organizaţiile cele mai avansate, simţindu-se tot mai capabile de a integra
zonele de incertitudine în calculul lor economic, încep să recunoască faptul că societatea modernă a
trăit prea mult cu iluzia unei raţionalităţi, pe care grija pentru rigoare logică şi coerenţă unitară
imediată nu a făcut decât să o sărăcească” 28. Existenţa unei organizaţii coerente nu semnifică deloc
raţionalizarea integrală. Lăsând să subziste deopotrivă conflictele, incertitudinile şi libertatea
actorilor, ea conduce la imaginea unei puteri complexe, ramificate şi, uneori, paradoxale.
Viziunea asupra organizaţiei şi asupra birocraţiei pe care o promovează Crozier împreună cu
Erhard Friedberg (în lucrarea L'Acteur et le Système, Editions du Seuil, 1977) reintroduce ideea
libertăţii în sfera puterii politice. În cadrul structurilor de putere, jocul actorilor se derulează
utilizând şi adesea ocolind regulile. Puterea, jocul şi regula constituie faţetele aceluiaşi fenomen. În
fapt, un actor dispune cu atât mai mult de putere cu cât stăpâneşte mai bine sursele de incertitudine
(adică accesul la informaţii, relaţiile cu mediul, calculul reacţiilor teoretic absurde etc.). Teoria lui
Crozier asupra puterii evidenţiază faptul că raporturile din cadrul oricărei organizaţii (inclusiv din
cadrul administraţiei, sau poate mai ales din cadrul ei) nu sunt niciodată strict mecanice şi
explicabile dintr-o perspectivă substanţialistă. Clasica schemă a dominaţiei şi supunerii sau a
comenzii şi ascultării trebuie reformată prin introducerea unor variabile instabile şi greu
controlabile, cum ar fi interesul actorilor implicaţi, calculul de eficienţă a situaţiei de supunere faţă
de cea de nesupunere, fronda raţională sau iraţională, efectele neprevăzute şi “perverse” ale
mediului politic etc.
În definirea birocraţiei, o problemă esenţială este aceea a identităţii sale în raport cu
fenomenul administrativ în general. Potrivit lui David Beetham, administraţia este o activitate de
coordonare executivă a unei politici, iar un sistem administrativ poate fi definit ca o ordonare sau
ierarhizare a funcţiilor menite să transforme programul politic în obiective concrete, pe care să le
execute agenţii din “linia întâi” (de exemplu, muncitorii, soldaţii, poliţiştii, profesorii). Din această
distincţie rezultă că nu orice om care lucrează într-o organizaţie birocratică sau sistem administrativ

28
Ibidem, p. 196.

19
este în mod necesar şi un birocrat. Birocraţii diferă atât de şefii lor de deasupra, cât şi de lucrătorii
din prima linie, de dedesubt.
Orice grupare socială (fie că este vorba despre un grup de interese, de o asociaţie culturală
sau religioasă, de un partid politic sau chiar de o naţiune) îşi desemnează, din motive de
funcţionalitate, un grup conducător sau un “guvernământ”. Acesta, la rândul său, pentru îndeplinirea
atribuţiilor cu care a fost învestit, îşi angajează un personal administrativ. Birocraţia va fi formată
nu din membrii grupului guvernant, ci din personalul administrativ care execută politicile şi care se
organizează după criteriile: ierarhiei, continuităţii, impersonalităţii şi expertizei sau competenţei
tehnice. Membrii grupului guvernant şi cei ai birocraţiei sunt, de regulă, diferiţi. Primii sunt în
general aleşi şi desfăşoară o activitate discontinuă, secvenţială. Rolul lor este acela de a defini
politicile şi regulile asociaţiei pe care o conduc, de a mobiliza resurse şi a le distribui în funcţie de
trebuinţe şi oportunităţi. Răspunderea membrilor grupului guvernant este una politică,
manifestându-se în principal în faţa electoratului. Prin contrast, membrii birocraţiei sunt totdeauna
numiţi de sus şi sunt responsabili în faţa organismului care i-a desemnat.
Dacă la vârful unei organizaţii (economice, politice, culturale etc.) distincţia dintre birocraţie
şi conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza piramidei organizaţionale e mai
dificilă. Potrivit lui Max Weber, caracteristica principală a unui birocrat o constituie exercitarea
autorităţii în cadrul unui birou. Muncitorii productivi nici nu-şi exercită autoritatea, nici nu lucrează
în birouri. Secretarele şi dactilografele lucrează în birouri, munca lor fiind esenţială pentru
mecanismul administrativ; dar ele nu pot fi considerate birocraţi, întrucât nu exercită o autoritate, ci
doar prestează o activitate administrativă. Pe de altă parte, o mulţime de lucrători guvernamentali
din zona inferioară a ierarhiei îşi exercită autoritatea asupra unui public oarecare (cum ar fi
populaţia plătitoare de taxe, clientela asistenţei sociale etc.) şi, în acelaşi timp, aceşti lucrători se
situează şi în “prima linie”, ca executanţi. De aici rezultă că este dificil de apreciat cine este şi cine
nu este membru al birocraţiei într-un sistem administrativ.
Într-o întreprindere particulară, autoritatea birocratică poate fi sinonimă cu managementul
(în cazul în care managerul nu este în acelaşi timp şi proprietar, ci este doar un “angajat”); într-o
instituţie guvernamentală, birocraţia s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghişee, care, deşi
lucrează în contact direct cu publicul, deţin şi o anumită autoritate în executarea politicilor
guvernamentale (de exemplu, un funcţionar de la ghişeu decide cum să aplice o reglementare
generală într-un caz particular nespecificat de lege şi, prin aceasta, el face un gest de autoritate).

20
 Caracteristicile esențiale ale birocrației au fost enunțate, în urmă cu o sută de ani, de către
germanul Max Weber, autorul cunoscutei opere sociologice Economie şi societate. Într-o exprimare
succintă, mărcile birocrației sunt următoarele: a) alcătuirea din funcţionari individuali care se supun
doar îndatoririlor funcţiei lor; b) ierarhie durabilă a funcţiilor; c) competenţă specifică pentru fiecare
funcție; d) angajarea funcţionarului în sistemul birocratic printr-un contract, care este precedat de o
selecţie deschisă; e) numirea funcţionarului pe criteriul calificării şi al competenţei profesionale
dovedite prin examene sau diplome; f) birocratul nu mai exercită vreo altă profesie în afara celei din
structura administrativă; g) ca angajat al structurii administrative, birocratul are o retribuţie
determinată prin contract şi poate beneficia, la termen, de pensie; contractul poate fi reziliat de
angajator sau de către funcţionar; h) evoluţia profesională îi este deschisă birocratului pe verticală,
în funcţie de evaluările superiorilor ierarhici; i) activitatea birocratului se desfăşoară fără ca el să fie
proprietarul mijloacelor de muncă; j) birocraţii sunt supuşi unei discipline specifice stricte şi unui
control din partea superiorilor.
În virtutea acestor caracteristici, ţinând seama de specificul organizării sociale moderne,
Weber consideră că “tipul pur birocratic de organizare administrativă este, din punct de vedere pur
tehnic, capabil să atingă cel mai înalt grad de eficienţă (…), fiind superior oricărui altuia în precizie,
în stabilitate, în stricteţea disciplinei şi în soliditate”. Pentru a fi şi mai sugestiv, sociologul german
spune că “mecanismul birocratic pe deplin dezvoltat se compară cu alte organizaţii la fel cum se
compară maşina cu modurile ne-mecanice de producţie”29.
Ideile lui Weber despre superioritatea mecanismului birocratic trebuie înţelese în contextul
evoluţiei statului modern de la serviciile publice bazate pe voluntari neplătiţi, pe notabilităţi locale,
organisme colegiale sau reţele familiale, către serviciile publice specializate. Birocraţia apare, astfel,
ca un pas uriaş pe calea raţionalizării şi al eficientizării acţiunilor maşinăriei etatice, ca un progres
tehnic extraordinar menit să faciliteze adaptarea societăţii la noile ritmuri ale naturii şi ale
economiei.
Naşterea sistemelor birocratice în lumea modernă s-a produs pe fondul unei ideologii
raţionalist-progresiste, care acredita imaginea unei “constituţii-maşină”, capabile să pună în mişcare
angrenajul etatic cu precizia mecanismului unui ceasornic 30 . Desigur, şi în epocile anterioare
existaseră persoane desemnate de către autorităţile politice să execute ordine şi legi, să strângă

29
Max Weber, Theory of Social and Economic Organisation, New York, 1964, p. 337.
30
Semnificativă este, în acest sens, viziunea enciclopediştilor şi a revoluţionarilor francezi de la 1789, în special a lui
Condorcet.

21
impozite şi să administreze domeniile publice. Numai că respectivele persoane nu aveau un statut
atât de clar şi de “tehnic” în raport cu politicul. Condiţia de administrator nu era definită în primul
rând prin competenţa profesională, ci prin supunerea faţă de stăpân. Răspunderea administratorului
nu era reglementată statutar şi contractual, ci ţinea de evaluarea subiectivă a nobilului local, a
principelui, regelui, împăratului etc.
Construcţia birocraţiei moderne contrastează puternic cu toate caracteristicile aparatului
funcţionăresc antic şi medieval, având drept coordonată centrală eficienţa şi nu obedienţa.
Birocratul modern este o “maşină” infailibilă, care trebuie să acţioneze rapid şi adecvat în raport cu
orice situaţie administrativă, protejând permanent interesul public, evitând discriminările şi erorile
de judecată şi economisind energia la maximum.
Din punct de vedere economic, organizaţia de tip birocratic este opusul organizaţiei
concurenţiale, al pieţei libere. Dacă piaţa coordonează automat, pe orizontală, acţiunea unui mare
număr de oameni prin mecanismul cererii şi ofertei, fără a încălca libertatea indivizilor, ierarhia
birocratică ordonează acţiunea pe verticală, impunând obligaţii şi exercitând o autoritate care
restrânge libertăţile individuale. Totuşi, în interiorul statului există o serie de activităţi care nu
dobândesc nici o eficienţă sporită, nici un câştig de libertate şi nici un plus de egalitate în tratarea
cetăţenilor dacă se desfăşoară după regulile pieţei. Este vorba despre activităţile destinate gestionării
domeniului public şi prestării de servicii către populaţie sau, altfel spus, despre administraţia
publică. Abordarea sferei publice de către economia politică este una marcată de o viziune
negativistă. Ştiinţa economică defineşte piaţa ca fiind logic şi istoric anterioară guvernământului şi
administraţiei etatice şi, prin urmare, acestor autorităţi nu le-ar mai fi rămas să se ocupe decât de o
categorie reziduală de funcţii pe care piaţa nu le poate îndeplini.
Dacă este sau nu aşa, e mai puţin important; ceea ce contează este faptul că administraţia îşi
asumă sarcini pe care piaţa concurenţială nu şi le doreşte şi pe care nu are cum să le îndeplinească.
Sfidând adesea logica eficienţei şi lucrând în ideea de oportunitate, administraţia contribuie, în felul
ei special, la binele public.

22
 4. Relația dintre administrație și politică

În Constituţia României, raportul dintre politic şi administrativ este reglat în mod formal
prin ordonarea autorităţilor publice în felul următor: Parlamentul, Preşedintele Republicii,
Guvernul, Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească. În capitolul destinat administraţiei
publice, se face distincţia între Administraţia publică centrală de specialitate (formată din:
ministere; alte organe centrale de specialitate, aflate în subordinea guvernului sau a ministerelor) şi
Administraţia publică locală. Aceasta din urmă funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale
(comune, oraşe, municipii, judeţe), potrivit principiilor descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice. Autorităţile administraţiei publice locale sunt: consiliile locale şi
primarii (la nivel de comună, oraş şi municipiu); consiliul judeţean; prefectul (reprezentant al
guvernului în teritoriu şi conducător al serviciilor publice deconcentrate pe care administraţia
centrală le are în teritoriu).
Dintre toate aceste instituţii, este clar că unele suportă o condiţionare politică mai
accentuată, iar altele se bucură de o relativă neutralitate şi stabilitate în raport cu “turbulenţele”
vieţii politice. Astfel, Preşedintele Republicii şi Guvernul sunt instituţii dominant politice, care
îndeplinesc funcţii administrative. Ministerele şi organele centrale de specialitate autonome au, pe
de o parte, o componentă “tehnică” (funcţionarii şi specialiştii care nu depind de “rotativa
guvernamentală”), iar pe de altă parte o componentă politică, în persoana conducătoare a instituţiei
(ministrul, şeful SRI, preşedintele Curţii de Conturi etc.). Prefectul este încă o autoritate cu “dublă
natură” – politică şi juridică –, chiar dacă din 2006 prefectul a devenit înalt funcţionar public, fără
apartenenţă politică ”la vedere”. Comisia administrativă trebuie să fie o autoritate “tehnică” şi nu
politică, la fel ca serviciile deconcentrate ale administraţiei centrale. În fine, autorităţile
administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia comunităţilor au o consistenţă şi un
mecanism de formare de natură politică (alegeri libere la care participă candidați susținuți de partide
politice sau independenți), pentru ca, odată constituite, să se dedice unei activităţi dominant
administrative, depolitizate.
Pentru a distinge administraţia de politică, în cadrul statului, Antonie Iorgovan considera că
administraţia publică este “ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor
administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz,
structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile

23
sau, în limitele legii, se prestează servicii publice. Din definiţie, desprindem următoarele note
dominante ale activității administrative: a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi
administrative, pe care le intitulăm generic autorităţile administraţiei publice; b) activitate de
aducere la îndeplinire a legii (ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte normative cu forţă juridică
inferioară legii) sau, după caz, de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice; c) activitate
ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor acordate de
Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze interesul public (general) atunci când este în conflict cu
interesul particular”31.
Relaţia dintre administraţia publică şi activitatea politică a diverselor autorităţi ale statului
este reglementată – în registru constituţional şi statutar – ca o relaţie de subordonare, în sensul
executării de către administraţie a actelor de voinţă politică ale legislativului şi executivului. O
relaţie mai specială se stabileşte, însă, între funcţionarul public (în calitatea lui dublă de cetăţean şi
de angajat în structurile administrative) şi activitatea politică de tip partizan sau din cadrul unor
instanţe politice. Dacă în privinţa statutului administraţiei (ca tip de activitate) se insistă, în lumea
contemporană, pe principiul neutralităţii politice, în cazul funcţionarului există numeroase
posibilităţi şi opţiuni de relaţionare cu politica. Acestea depind de categoria de funcţionari din care
face parte o persoană; fiecărei categorii îi corespunde, în principiu, un anume comportament politic:
fie strict normat sau reglementat, fie ”recomandabil” sau implicit solicitat de către autoritatea
instituțională, respectiv de către cutuma socială.
Într-o atare stare de ambiguitate, relația dintre politică și administrație (dar și dintre politică
și funcționarul public) este frecvent una tensionată, marcată de tatonări reciproce, de presiuni și
blocaje, ca în orice joc de putere ce angajează însăși ”supraviețuirea” (sau buna viețuire) a actorilor
implicați.
Administraţia publică modernă nu se confundă cu legislativul (parlamentul), care stabileşte
regulile generale de acţiune într-o societate; ea diferă clar de puterea judecătorească, a cărei
intervenţie în jocul social este legată de constatarea şi sancţionarea abaterii de la normele juridice.
În fine, administraţia nu este identică nici cu funcţia executivă (guvernamentală), chiar dacă adesea
limbajul politic sugerează o asemenea situaţie (de exemplu, când se vorbeşte despre ”administraţia
americană”, se are în vedere guvernul SUA, condus de preşedinte; când facem distincţia între
administraţia centrală şi cea locală, tratăm guvernul ca pe principalul actor administrativ). Cea mai

31
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 78.

24
mare deosebire dintre executiv (guvern) şi aparatul administrativ constă în faptul că primul
stabileşte priorităţile de politică publică ale unei ţări, în timp ce administraţia duce la îndeplinire
respectivele politici. De exemplu, executivul proiectează un sistem de fiscalitate (pe care îl supune
aprobării parlamentului), pe când administraţia adună taxele şi impozitele, potrivit normelor
elaborate de guvern; guvernul adoptă o politică socială, iar administraţia o pune în aplicare etc. O
altă deosebire între guvern şi administraţia publică rezultă din personalul care deserveşte cele două
structuri: guvernul are în componenţa sa oameni politici, care sunt propulsaţi în funcţii de partidele
politice, prin mecanisme specifice de selecție; administraţia este deservită, dimpotrivă, de
funcţionari de carieră, fără apartenenţă politică formală şi explicită, recrutaţi prin concurs, pe
criteriul competenţei profesionale.
În practica politică şi administrativă, diferenţele de mai sus dintre guvern şi administraţia
publică sunt adesea estompate. Astfel, cât priveşte condiţia administraţiei de simplu ”executant” al
politicilor guvernamentale, trebuie remarcat că sistemul administrativ are frecvent tendinţa şi
capacitatea de a ”remodela” politicile publice, în procesul aplicării lor. Cât priveşte criteriile de
acces la funcţia politică şi la cea administrativă, de asemenea se înregistrează interferenţe. În niciun
regim politic (oricât de democratic ar fi) conducerea, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de
acţiune ale administraţiei nu pot să se sustragă determinărilor politice. Spre exemplu, în privinţa
conducerii “la vârf”, administraţia are întotdeauna un şef numit pe criterii politice şi nu neapărat pe
baza competenţelor sale în materie; de altfel, dacă pentru orice funcţionar public numirea se face pe
baza unui concurs cu reguli şi criterii de evaluare bine definite şi transparente, numirea unui
ministru reprezintă un proces politic, cu mecanisme de negociere şi compromis. De asemenea,
administraţia este subordonată politicului nu numai la nivel de persoane, ci şi ca principiu de
funcţionare a autorităţilor statului. În funcţie de regimul politic, administraţia poate fi subordonată
direct parlamentului (în regimurile de adunare) sau, după caz, executivului (în sistemele în care
separaţia puterilor este accentuată). Nu în ultimul rând, obiectivele, oportunităţile şi mijloacele de
acţiune ale administraţiei sunt stabilite de parlamentul care aprobă bugetul şi legile propriu-zise de
substanţă administrativă, de guvernul care emite normele metodologice de aplicare a legilor etc.
Imaginea cea mai încetăţenită în știința administrativă contemporană este aceea că rolul
administraţiei constă în îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, adică de a “executa” misiunile
pe care i le încredinţează puterea etatică. Dar funcţiile şi sarcinile statului, cu toate că pot fi definite
de o manieră generală (spre exemplu: funcţia anti-entropică, de eliminare a conflictelor ce riscă să

25
distrugă corpul social; funcţia de alocare autoritară a valorilor; funcţia de apărare a comunităţii
naţionale faţă de agresiunile externe etc.), îmbracă permanent forme concrete. Acestea sunt
condiţionate de ideile şi valorile politice dominante într-un stat oarecare, de structurile şi actorii
sociali colportori ai ideologiei dominante (şi, eventual, ai ideologiilor alternative sau opozante) şi de
sistemul constituţional existent. De aici rezultă că îndeplinirea sarcinilor administrative se supune
unei direcţionări politice, pe care o realizează, în limitele Constituţiei, guvernul aflat la putere.
Problema raportului dintre dimensiunea juridică și ce politică a administrației a fost viu
dezbătută, după căderea comunismului. La început ezitant, apoi din ce în ce mai ferm, un nou tip de
discurs şi-a făcut loc în spaţiul public românesc postcomunist, deopotrivă în rândul specialiștilor în
drept, al autorităților și al societății civile. Este vorba de discursul privitor la rolul administraţiei
publice şi la importanța pe care stabilitatea aceasteia trebuie să o aibă în democraţia românească.
Desigur, desprinderea de ideile şi reflexele statului totalitar nu a fost uşoară; în acest proces, a
trebuit să se afirme cu precădere concepția potrivit căreia administraţia publică este ”statul minus
conducerea politică”. În prezent, este recunoscut cel puţin la nivel declarativ că administraţia nu
trebuie să fie un apendice al partidului la putere, ci un sistem instituţional autonom bine definit prin
legi, proceduri şi regulamente. Dată fiind moştenirea trecutului, nu este nicio surpriză că principala
discuție legată de administraţia publică ce a avut loc în spaţiul public românesc s-a referit la
necesitatea ca aceasta să fie protejată în faţa factorului politic şi al schimbării politice. Toate acestea
au fost instituţionalizate prin Statutul Funcţionarului Public şi prin alte legi, sprijinite şi
monitorizate de Uniunea Europeană, de-a lungul anilor.
Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999) a fost, încă din faza elaborării, un măr al
discordiei pentru clasa politică din România. Politizarea adminstraţiei publice, satisfacerea clientelei
politice, incompetenţa şi superficialitatea unor lideri politici sunt tot atâtea cauze pentru care
Statutul funcţionarilor publici – veritabil pilon al reformei administraţiei – a fost adoptat cu mare
întârziere în ţara noastră, comparativ cu alte foste ţări socialiste. Semnificativ este şi faptul că, în
cazul Statutului funcţionarilor publici, s-a apelat la angajarea răspunderii Guvernului. O asemenea
procedură se caracterizează prin particularitatea că proiectul de lege este adoptat în forma în care
este prezentat de Guvern, Parlamentul neavând posibilitatea să-şi spună, în niciun fel, punctul de
vedere. Cu toate imperfecţiunile sale, Legea nr. 188 / 1999 rămâne un reper important în reforma
administraţiei publice, în general, şi a funcţiei publice, în special, constituindu-se într-un
angajament puternic al efortului general de democratizare a societăţii noastre.

26
 La scurt timp după adoptare, Legea nr. 188/1999 a fost modificată, în mai multe rânduri,
pentru a fi pusă în acord cu realităţile din administraţia publică românească şi pentru a fi în
concordanţă cu principiile care guvernează funcţia publică în spaţiul Uniunii Europene. După cum
s-a subliniat în literatura de specialitate şi în presă, nu a fost deloc potrivită maniera în care a fost
modificată Legea nr. 188/1999, pe calea adoptării unor ordonanţe de urgenţă, datorită specificului
acestui tip de act normativ al Guvernului.
Un alt moment important al reformei funcţiei publice din România l-a reprezentat adoptarea
Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei – lege
adoptată tot prin angajarea răspunderii Guvernului. Legea a fost atacată la Curtea Constituţională,
iar aceasta s-a pronunţat în sensul respingerii excepţiei. Instanţa Constituţională a reţinut că
„legiuitorul poate să reglementeze printr-o lege un grup complex de relaţii sociale, în vederea
obţinerii unui rezultat dezirabil la nivelul întregii societăţi”. Curtea mai invocă şi faptul că o
asemenea metodă a mai fost utilizată şi la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele măsuri pentru
accelerarea reformei economice, prin care au fost aduse modificări şi reglementări în domeniul a
cinci acte normative.
Modificările aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substanţiale şi ele au urmărit
compatibilizarea legislaţiei funcţiei publice şi funcţionarului public din România cu principiile şi
practicile din spaţiul Uniunii Europene.
Ultima modificare a Statutului funcţionarilor publici s-a făcut prin Legea nr. 251/2006.
Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici aduce o serie de completări regimului juridic al funcţionarului public şi
sistematizează mai bine cuprinsul legii, reformulează anumite articole care generau confuzii,
modifică şi completează categoriile înalţilor funcţionari publici şi funcţionarilor publici de
conducere, consacră o secţiune distinctă perfecţionării profesionale a funcţionarilor publici,
introduce o secţiune nouă privind sistemul de promovare rapidă.
În pofida numeroaselor modificări ale legislaţiei, administraţia românească a continuat să
fie, de-a lungul întregii perioade postcomuniste, profund marcată de tensiunea dintre politizare şi
profesionalizare. Conştiente de importanţa controlului asupra administraţiei, toate guvernele din
1990 până în prezent au căutat căi de subordonare a acesteia, de manipulare a accesului la funcţiile
publice.

27
 După mai multe cicluri electorale, care ar fi trebuit să estompeze reflexele politizării
administrației, aceste practici nu au fost abandonate. De exemplu, după alegerile din 2004 s-a
continuat ”asaltul politic” asupra aparatului administrativ, deşi noua putere criticase, în perioada
2000-2004, “reformele pesediste”. În articolul publicat în ”Cotidianul” din 19.01.2005, Cristian
Pârvulescu spunea: “Politizarea funcţiei publice s-a dovedit un impediment în calea reformelor.
Eliberarea statului, ca spaţiu public, de sub controlul grupurilor private (cum sunt şi partidele
politice) este o parte esenţială a reformei politicii. Tentaţia partitocratică exacerbată de guvernarea
de coaliţie limitează spaţiul reformei. Mai încet decât în urmă cu patru ani, dar la fel de sigur,
varianta românească a spoil system-ului (în traducere, a “sistemului de pradă”) se reinstalează.
Urmărind promovarea în funcţii pe baza criteriilor de loialitate partinică sau a sprijinului logistic
sau financiar din campanie, spoil system-ul antrenează, la începutul fiecărui ciclu de guvernare,
schimbarea administraţiei. Legitimitatea câştigată prin alegeri acoperea astfel, cu acordul tacit al
publicului, marea târguială. După 1992, la fiecare patru ani, serviciile publice sunt aproape integral
înlocuite. Aceeaşi justificare, indiferent de partid sau moment, transpare: schimbarea predecesorilor
a căror ineficienţă a fost demonstrată chiar de pierderea alegerilor este o cerere publică. În această
logică, pesedismului i se vor succeda penelismul, pedismul, purismul şi udemerismul, aşa cum, în
1992, fesenismului îi urma fedesenismul, iar, în 1996, pedeserismul lăsa locul cederismului.
Substitut al doctrinelor sau proiectelor de politici publice, spoil system-ul se dovedeşte singura
realitate politico-administrativă a României. Diferenţele politice nu constau, aşa cum s-ar aştepta
unii, în abordarea temelor guvernării, ci în promovarea fidelilor. O nouă vasalitate se impune.
Confruntarea politică tinde să se reducă la schimbarea persoanelor. Pentru unii politicieni «realişti»,
semnificaţia votului din 12 decembrie 2004 pare să constea doar în schimbarea clientelelor” 32 .
Lucrurile au rămas neschimbate și după alegerile din 2008, din 2012 și 2016, ba par să se fi agravat
în contextul disputelor politice ale perioadei actuale.
Profesorul Pârvulescu mai arăta că atragerea unor reprezentanţi ai sectorului civic în zona
guvernamentală îşi manifesta în acest sens limitele: prezenţi la guvernare, solidari prin aceasta cu
reprezentanţii partidelor, lipsiţi de sprijin politic efectiv, dornici să-şi promoveze reformele, aceştia
vor manifesta un apetit critic redus. Instabilitatea funcţiei publice antrenează incompetenţa,
clientelismul şi corupţia, pentru că spoil system-ul se opune sistemului bazat pe merit. Între spoil

Cristian Pârvulescu, ”Măştile schimbării”, în: Cotidianul, 19 ianuarie 2005, http://www.hotnews.ro/articol_13192-

32

Mastile-schimbarii.htm

28
system şi merit system există o contradicţie de esenţă: modalitatea de promovare. Când loialitatea şi
controlul partinic devin principalele merite, competenţa şi eficienţa sunt marginalizate.
Dacă sistemul de promovare bazat strict pe merit este mai puţin relevant în construcţia
echipei guvernamentale, el devine însă important în elaborarea politicilor publice. Dincolo de
cabinetul demnitarului, imixtiunea politicii de partid constituie un handicap. Iar guvernele de
coaliţie nu pot aplica în mod consecvent criterii de performanţă pentru promovarea persoanelor în
funcţii publice. Legitimitatea votului deschide poziţiile de comandă către reprezentanţii partidelor.
De aceea, gradul înalt de profesionalism nu este suficient pentru a antrena ocuparea unor
responsabilităţi politice de către funcţionarii publici. Dar menirea funcţionarilor publici este să
asigure continuitatea statului, cu atât mai mult în condiţii de alternanţă la guvernare
Concluzia lui Pârvulescu era aceea că, pe de o parte, schimbarea constantă a funcţionarilor
duce la ineficienţă, incompetenţă, insecuritate, dacă nu chiar la corupţie. Pe de altă parte, slujbele în
administraţie sunt o cale aproape naturală de a atrage noi membri şi a oferi motivaţie pentru
afilierea la partide politice, mai ales când remunerarea oferită de stat (salariile ”nesimțite” și
pensiile ”speciale” – cum bine au fost botezate de presă) o depășește copios pe cea din sectorul
privat!. De răspunsul la această dilemă depinde calitatea administraţiei şi a guvernării.
Ceea ce se întâmplă în prezent, în legătură cu nevoia de a apăra administraţia de
”brutalităţile” pe care sunt capabile să le comită autorităţile politice, este un lucru absolut
remarcabil: discursul public legat de stabilitatea administraţiei şi de rolul său fundamental într-o
democraţie se transformă într-o ideologie asimilată ca atare de administraţia publică. Unii ar putea
aplauda această evoluţie ca pe o continuare naturală a procesului de profesionalizare şi consolidare
a statului de drept. Totuşi, există şi câteva semne de întrebare cu privire la impactul şi consecinţele
acestui tip de discurs.
În principiu, stabilitatea administraţiei este un lucru pozitiv. Sunt cunoscute problemele
legate de schimbarea întregii administraţii din patru în patru ani. A fost discutată pe larg
incompetenţa generată de numirea improvizată a unor oameni noi în posturi (adesea, nou create și
ele). De asemenea, imposibilitatea acumulării de experienţă organizaţională – de ”bune practici” – în
condiţiile schimbărilor bruşte şi totale este cât se poate de reală. Iar acestea sunt doar puţine dintre
multiplele dezavantaje ale instabilităţii administraţiei. Cu toate acestea, stabilitatea administraţiei
publice, atunci când ea se transformă în imunitate, poate atrage câteva probleme grave derivate din
lipsa responsabilităţii economice sau politice. Atât timp cât în discursul public şi în modul în care

29
abordăm problemele publice uităm de aceste aspecte, va exista pericolul ca beneficiile noului sistem
să fie ocultate de problemele pe care acesta le creează.
Ca să putem înţelege natura acestui pericol, trebuie să privim cu atenţie natura instituţională
a birocraţiei publice. În primul rând, lipsa de performanţă este dificil de sancţionat, ori sancţiunile
disponibile sunt suficient de blânde încât să devină inefective. Inclusiv concedierea (”datul afară”)
nu poate fi pusă în practică decât printr-un proces extrem de anevoios şi costisitor, pe care îl
legiferează mult prea blândul Cod al Muncii. De asemenea, creşterea motivaţiei prin negocierea
individuală a salariului este relativ imposibilă, marjele strânse ale acestuia fiind prevăzute prin lege,
pentru toate categoriile de funcționari. După cum se ştie, instituţiile publice sunt ferite de
posibilitatea falimentului: ca urmare, responsabilitatea eficienţei investiţionale nu apasă prea mult
asupra funcţionarilor publici.
În al doilea rând, nefiind aleasă prin vot, administraţia publică (în orizontul funcționarilor de
carieră) este relativ imună la schimbarea politică. Nici chiar dacă un partid aflat la guvernare şi-ar
da toată silinţa să guverneze bine pentru a câştiga un nou mandat din partea ”alegătorilor fericiţi”, în
numele stabilităţii administraţiei publice şi ”depolitizării” acesteia, funcţionarii publici nu pot fi
clintiţi de pe poziţii – făcându-i practic inamovibili şi imuni. Niciun vot de tipul ”ai guvernat
acceptabil, te mai ţinem”, sau ”ai guvernat prost, te schimbăm” nu ameninţă administaţia publică.
Comportamentul şi performanţa funcţionarului public sunt susținute, în final, numai şi numai de
buna sa credinţă şi de bunele lui intenții. Nimic altceva nu asigură pe nimeni de bunul mers al
lucrurilor.
Observațiile de mai sus arată că administraţia publică, privită ca sistem instituţional, are
nişte caracteristici aparte. Ce se întâmplă, însă, când aceaste caracteristici sunt întărite de noua
ideologie a discursul public despre care vorbeam? In fapt, ceea ce rezultă din asimilarea unei
ideologii proprii de către această categorie aflată într-un sistem instituţional dat este că administraţia
publică devine o entitate de sine stătătoare, capabilă să se reproducă, să se extindă şi să se apere
folosind discursul respectiv ca instrument. Iar atunci când, aşa cum am arătat, caracteristicile
instituţionale ale sistemului sunt definite de lipsa structurală de responsabilitate, s-ar putea să avem
de-a face cu o problemă majoră.
Există câteva exemple relevante în acest sens. În primul rând, observăm cum treptat
administraţia publică dezvoltă la noi o funcţie solidă de apărare. Prin aplicarea noii ”ideologii”, a fi
angajat la stat nu este doar un contract de muncă între angajator şi angajaţi, ci din ce în ce mai mult

30
o umbrelă fermă de protecţie socială. In al doilea rând, administraţia publică reuşeşte să îşi extindă
în mod constant setul de atribuţii către orice poate deveni o atribuţie, respectiv către orice poate fi
declarat ”de interes public”. Iar atribuţiile înseamnă resurse; resursele înseamnă putere (chiar
discreţionară) de decizie, beneficii colective şi deseori personale. Mai mult, având o ideologie şi un
model social european de pus în faţă, administraţia publică se reproduce, atrăgând un număr mare
de tineri mai talentaţi şi mai bine pregătiţi decât o făcea înainte. Odată intraţi în sistem, aceştia
asimilează scopul avansării ierarhice, participă la lupta pentru atribuţii şi buget şi învaţă regulile
laxe ale jocului. Condiţia succesului este buna cunoaştere a sistemului, ceea ce garantează
capacitatea de a-l utiliza în beneficiul personal. Nu în ultimul rând, sistemul este de natură să
producă o categorie aparte de oameni: antreprenori instituționali bine pregătiţi şi situaţi în poziţiile
cheie de management public, care au capacitatea de a controla părţi din sistem şi de a-l utiliza astfel
încât acesta să le ofere maximum de putere şi beneficii personale.
Toate cele afirmate fac din identificarea şi analiza apariţiei acestor tendinţe (remarcabile în
dezvoltarea administraţiei publice şi a vietii publice româneşti) o chestiune de maximă însemnătate.
O ”ideologie a administraţiei publice” ca schelet al statului şi societăţii româneşti – suprapusă peste
un sistem instituţional care induce iresponsabilitate structurală la toate nivelurile – redefineşte şi
salvează o perspectivă etatistă mai veche, aducând-o într-un prezent care cere stringent
compatibilitatea cu actualul model european.

31
 5. Funcția publică administrativă și condiționările ei politice

Condiția profesională și politică a funcționarului public nu este una și aceeași în toate statele
europene și la toate nivelurile de exercitare. Ea este mai mult sau mai puțin clară și reglementată, în
funcție de tradițiile politice ale țărilor și națiunilor (chiar de o anumită ”filosofie” a spațiului public
și a ideii de ”bine comun”), ca și în funcție de categoriile standard, stabilite în baza unor criterii ca
cele de mai jos33:
a) criteriul regimului juridic aplicabil, după care deosebim două categorii:
 funcţionarii contractuali;
 funcţionarii statutari (supuşi statutului general sau unor statute speciale).
b) criteriul tipului de disciplină impusă în activitate, în baza căruia distingem:
 funcţionarii publici civili;
 funcţionarii publici militari;
 funcţionarii civili din armată sau poliţie.
c) criteriul desemnării în funcţia publică, pe baza căruia rezultă următoarele categorii:
 funcţionarii numiţi;
 funcţionarii aleşi;
 funcţionarii desemnaţi prin promovare, retrogradare, repartizare, transfer etc.
d) criteriul relaţiei cu politica, în raport cu care deosebim trei tipuri mari de funcționari:
 funcţionarii publici cu caracter politic (înalţi funcţionari publici);
 funcţionarii publici de carieră care nu depind de jocurile politice, bucurându-se (formal)
de stabilitatea funcţiei;
 funcţionarii publici de carieră cărora le este interzisă orice activitate politică.
e) criteriul tipului preponderent de activitate, care face posibilă distincția între:
 funcţiile publice de conducere;
 funcţiile publice de execuţie.
f) criteriul eşalonului sau al naturii autorităţii publice în cadrul căreia activează:
 funcţionarii publici din structura autorităţilor statale;
 funcţionarii publici locali.

33
Cf. Verginia Vedinaș, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998.

32
 Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la ţară la ţară, în funcţie de tradiţii, de
particularităţi, în ceea ce priveşte raportul funcţionarilor publici cu politica. Unul din elementele
fundamentale ale acestui raport îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numeşte militantism
politic, sintagmă prin care se evocă dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarilor publici de a se
implica în mod activ în politică. Al doilea element este cel al posibilităţilor recunoscute
funcţionarilor de a participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost aleşi într-o funcţie
eligibilă.
Spre exemplu, în Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reglementările asupra
funcţiei publice îi împarte pe agenţii publici în trei categorii: a) primă categorie este formată din cei
care, prin activitatea desfăşurată, pot fi calificaţi ca simpli muncitori, personal de execuţie, care pot
participa fără nicio problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau naţional; b) a doua
categorie cuprinde, dimpotrivă, cadrele, adică cei învestiţi cu funcţii de decizie, care nu se pot
angaja în nicio activitate politică la nivel naţional, dar pot participa, cu acordul instituţiei din care
fac parte, la alegerile locale; c) în sfârşit, a treia categorie, intermediară, îi cuprinde pe cei care pot
obţine autorizarea de a participa la activităţi cu caracter politic pe plan naţional sau local, fără a
putea deveni parlamentari naţionali sau europeni. Un agent public care face parte dintr-un grup în
care drepturile politice sunt restrânse sau dintr-un grup intermediar este obligat să-şi dea demisia în
situaţia în care intenţionează să devină parlamentar. Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel
britanic, care impune alegerea între cariera de funcţionar public în administraţie şi cariera politică.
Germania şi Franţa au un specific opus celor evocate anterior. Ele s-au îndepărtat de la
modelul weberian al neutralităţii structurilor administrative, preferând o legătură strânsă între sfera
politicului şi cea a administrativului, mergând uneori până la suprapunere şi confuzie. Funcţionarii
publici din aceste ţări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naţionale. Singura limitare
oficială a activităţii lor politice constă în respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu
exprime public puncte de vedere privind probleme cu caracter politic, atâta vreme cât au statut de
funcționari. Se impun a fi respectate, de asemenea, incompatibilităţile instituite prin lege, a căror
menire este să prevină crearea unor situații de conflicte de interese. În cazul în care funcţionarul a
fost ales în autorităţile pentru care a candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detaşare,
suspendare etc.) cu următoarele consecințe: a) îl îndrituieşte pe funcţionar să revină la postul
administrativ, după încheierea carierei sale politice; b) îl ajută să beneficieze de drepturile de
avansare şi de pensionare, când este cazul. Respectiva concepţie a determinat ca în aceste ţări cea

33
mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcţionarii publici (lucru bun, în principiu,
pentru că un parlamentar este mai competent dacă știe în detaliu structurile și mecanismele de
funcționare ale instituțiilor publice). Sistemul este oarecum asemănător şi în alte ţări europene, cum
ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.
Există însă şi unele state unde funcţionarii aleşi trebuie să deminisoneze din funcţia
respectivă, ceea ce atrage o serie de consecinţe: a) teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la
funcţia pe care a deţinut-o; b) practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de
funcţionar public în perioada cât exercită cariera politică respectivă.
Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcţiei
publice, democraţiile occidentale (ca și cele inspirate de modelul occidental) asigură libertatea
cetăţenilor de a împărtăşi opiniile politice pe care le au; corelativ, opţiunile lor politice nu
influenţează tratamentul egal de care beneficiază toţi cetăţenii.
Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei coordonate pe care trebuie
urmărită relaţia dintre politică şi administraţie:
a) impactul politicului în activitatea de selecţie, de recrutare şi în cariera funcţionarilor;
b) întrepătrunderea între politic şi administrativ;
c) puterea de care dispune administraţia asupra sferei politicului.
Cât priveşte primul aspect, este unanim admis că atunci când se vorbeşte despre fenomenul
de politizare a funcţiei publice se are în vedere în primul rând influenţa politicii asupra recrutării şi
carierei funcţionarului public. După um afirmă Jacques Ziller, deşi în statele democratice, în
principiu, este interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca
funcţionari publici, apare un paradox: anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei
materii şi este dificil să o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor
interese. De aceea, cu accente mai timide sau mai pronunţate, nu putem promova teza inexistenţei
oricărei influenţe între aceste două dimensiuni ale vieţii publice 34 . Mai mult chiar, apar aspecte
interesante din analiza fenomenului de influenţare de către politică a recrutării, distinct de cariera
propriu-zisă. Până la un punct, este de înţeles interesul autorităţilor politice de a recruta funcţionari
publici apropiaţi puterii din punct de vedere ideologic. Întrucât administraţia duce la îndeplinire
politicile guvernamentale, se aşteaptă în mod rezonabil din partea funcţionarului o atitudine

34
Cf. Jacques Ziller, Administrations comparées, Monchrestien, Paris, 1993.

34
participativă, de susţinere, şi nu o atitudine de blocare sau boicot a respectivelor politici. Totuşi,
criteriul esenţial în recrutarea funcţionarilor publici nu este şi nu trebuie să fie adeziunea formală la
un partid sau o mişcare politică, ci competenţa dovedită în domeniul de activitate în care urmează
să-şi exercite atribuţiile. Guvernământul trebuie să fie preocupat de crearea unui corp funcţionăresc
de elită şi nu a unuia obedient faţă de o doctrină, o ideologie sau un grup de interese. Dacă
recrutarea funcţionarilor publici reprezintă un proces în cadrul căruia nu intervin (în principiu)
criterii politice, în schimb, evoluţia carierei funcţionarului se confruntă cu un fenomen mai mult sau
mai puţin accentuat de politizare. În Belgia, de exemplu, recrutarea şi selecţia sunt complet detaşate
de politic, dar cariera funcţionarilor publici este profund politizată. În România, intrarea în sistemul
administrativ este mai curând ”personalizată” decât politizată (în sensul că depinde în bună măsură
de relațiile de rudenie și de alte asemenea afinități), în timp ce promovarea și accederea la funcții de
conducere în cadrul sistemului depind esențialmente de simpatiile politice. Pe ansamblul Uniunii
Europene, se poate constata că recrutarea funcţionarilor nu este formal politizată, cu excepţia
înaltelor funcţii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic.
Interferenţa dintre politică şi administraţie este cel de-al doilea aspect care prezintă
relevanţă în această materie. Din acest punct de vedere, întâlnim practice două mari grupe de state.
O primă grupă o formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută îşi
trage seva din tradiţiile civil-service-ului britanic, ce interzice inclusiv înalţilor funcţionari să
desfăşoare o activitate politică. O a doua grupă o formează ţările în care interferenţa dintre politic şi
administrativ este accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele.
Fie că e osmoză sau o izolare, cel de-al treilea element, şi anume puterea de influenţă a
administraţiei asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea ţărilor din Europa
Occidentală. Reforma administraţiei, care caracterizează în prezent toate ţările europene, atât cele
cu veche tradiţie democratică, dar şi cele aflate în tranziţie, conferă noi valenţe modului de analiză a
acestei probleme, perspectivei de evoluţie a raportului dintre politică şi administraţie.
Epoca în care trăim este una a democraţiei, a libertăţii şi garantării reale şi efective a
drepturilor cetăţeanului. Ea naşte problema complexă a găsirii unei punţi de echilibru între acest
deziderat şi dreptul fundamental de asociere politică, între necesitatea unei ”independenţe” a
administraţiei faţă de politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic şi cerinţa rezonabilă şi
legitimă a autorităţilor etatice ca funcţionarii publici să execute corect și loial politicile ordonate.

35
 Şi în România, ca în toate ţările foste comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiţiilor
valoroase din doctrina interbelică şi din doctrina occidentală contemporană şi pentru instaurarea
unui regim constituţional şi legal al funcţiei publice, capabil să satisfacă exigenţele statului de drept.
Legea noastră fundamentală instituie pluralismul politic într-o triplă calitate: a) de valoare supremă
şi garantată în statul de drept, democratic şi social (articolul 1, alineatul 3); b) de condiţie şi garanţie
a democraţiei constituţionale; c) de limită de revizuire a Constituţiei. Ea prevede dreptul de asociere
politică, sindicală sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor
şi stabileşte unele categorii de demnitari sau funcţionari publici, civili sau militari, cărora le este
interzisă asocierea în partide politice: judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul poporului,
magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii, recunoscând posibilitatea ca, prin lege organică, să
se stabilească şi alte categorii decât cele prevăzute de textul constituţional.

36
 Capitolul II
Evoluția administrației publice de la centralism
la descentralizare

1. Considerații preliminare

Societatea contemporană este dependentă în așa măsură de structurile ei organizaționale

politico-juridice, încât concepe fenomenul administrativ ca pe un fapt universal și anistoric. Cu
toate acestea, administrația în sensul ei modern nu are o vechime mai mare de o sută cincizeci de
ani în state precum Franța, Marea Britanie și SUA (recunoscute ca modele de birocrații) și abia
depășește două secole și jumătate în spațiul germanic (unde existau încă din veacul al XVIII-lea
proceduri și criterii ”profesioniste” de recrutare a funcționarilor). În această relativ scurtă istorie a
existenței sale, administrația modernă s-a construit în strânsă relație cu viziunile pe care națiunile le-
au avut cu privire la rolul statului în societate. Aceste viziuni au amestecat elemente de ordin
ideologic, juridic, economic și chiar religios, făcând din stat fie o benefică instanță organizatoare
supremă (cu rol de normare și dirijare a vieții sociale și economice, cu funcții de securitate și de
administrare a dreptății, cu sarcini asistențiale și solidariste), fie un monstru politic scăpat de sub
control, care pune în pericol libertățile individuale și de grup. Atunci când au prevalat viziunile din
prima categorie, s-a manifestat în viața publică tendința centralistă35; când au ajuns dominante ideile
din a doua categorie, descentralizarea și autonomia locală 36 au devenit cuvinte de ordine.
Centralismul (tendință dominantă pe tot parcursul secolului al XIX-lea și în primele 7-8
decenii ale veacului XX) a avut drept temei juridic voluntarismul constituțional apărut în Iluminism
și consolidat ulterior prin efortul de ”codificare”, din care au rezultat marile sisteme normative
civile, penale și administrative 37. Cât privește suportul ideologic al centralismului, acesta a fost

35
François Châtelet și Éveline Pisier identifică patru ipostaze (ideal-tipuri) ale statului în epoca modernă și în
contemporaneitate, toate sprijinindu-se pe paradigma centralistă, chiar dacă din punct de vedere ideologic unele țin de
liberalism, iar altele de doctrinele totalitare: statul-administrator, statul-partid, statul-națiune și statul-savant
(Concepțiile politice ale secolului XX, Humanitas, București, 1994). Alte abordări relevante cu privire la rolul statului în
societățile moderne găsim în lucrarea lui Patrick Dunleavy și Brendan OʼLeary, Teoriile statului (Editura Epigraf,
Chișinău, 2002).
36
Descentralizarea și autonomia locală evocă o filosofie socială în care statul nu-și mai asumă toate sarcinile vizând
organizarea vieții publice; majoritatea acestora intră în grija colectivităților locale, în consonanță cu principiul
subsidiarității.
37
Printre statele care au marcat istoria ”codurilor”, Franța se detașează ca fanion raționalist, fiind prima care pune la
punct un sistem de cinci coduri, cunoscute ca ”napoleoniene”: Codul civil (1804), Codul penal (1810), Codul de

37
mereu foarte eterogen, de la liberalismul raționalist-progresist, la naționalism și la doctrinele
totalitare (de stânga sau de dreapta); democrați și anti-democrați deopotrivă au afirmat multă vreme
necesitatea existenței unui sistem piramidal centralist al administrației, în care statul să dețină
controlul societății, în virtutea binefacerilor de care este el capabil – ca ”stat al bunăstării generale”
în vremuri de pace și ca garant al supraviețuirii națiunii în vremuri de război.
Descentralizarea (vizibilă ca tendință mai ales în ultimele 3-4 decenii) s-a întemeiat pe o
nouă filosofie a statului, în care valorile de bază sunt autonomia individuală, personalismul,
cetățenia activă, solidaritatea și subsidiaritatea și în care stânga și dreapta moderate resping
raționalismul uniformizant, depersonalizarea și mitul statului asistențial. Practic, tendința
descentralizatoare exprimă recunoașterea tacită a faptului că statul a eșuat în întreprinderea lui de
monopolizare a întregii vieți sociale și că, prin urmare, ar trebui să se mulțumească cu funcții mai
puține, dar mai bine îndeplinite.
Chiar dacă pe parcursul celor aproape două secole de administrație modernă s-a conturat mai
întâi o ”epocă centralistă” și apoi una (mai recentă și mai scurtă) a descentralizării, trebuie precizat
că între centralism și descentralizare nu există o succesiune istorică absolută și ireversibilă, nici în
practica administrativă, nici în teoria politico-juridică. Spre exemplu, în secolul al XIX-lea, când se
consolidau birocrațiile centraliste europene, liberalul Alexis de Tocqueville (autorul celor două
volume ale lucrării De la démocratie en Amérique, publicate în 1835 și 1840) elogia sistemul
federal american, în care cultura politică răspândită în toate păturile sociale și îndelungata practică a
autoguvernării îi făceau pe cetățeni să distingă cu ușurință între prerogativele Uniunii și
competențele statelor confederate și ale colectivităților locale. Un alt gânditor francez din epocă,
socialistul Pierre-Joseph Proudhon (1809-1865), critica statul care bloca inițiativa privată și
libertățile individuale. Ca alternativă la puterea opresoare a statului, Proudhon propunea
mutualismul și federalismul38.

procedură civilă (1806), Codul de procedură penală (1808) și Codul comercial (1807). În privința dreptului
administrativ, remarcăm în epoca Imperiului Decretul din 22 iulie 1806, care distinge între afacerile administrative și
cele care vizează contenciosul. În spațiul românesc, au fost preluate marile coduri franceze imediat după Unirea din
1859; în materie administrativă, primele reglementări-cadru au apărut în anul 1864: Legea pentru comunele rurale şi
urbane şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene.
38
Referitor la concepția mutualistă și federalistă a lui Proudhon, Cristian Bocancea remarca următoarele: ”Experienţa
vieţii economice şi politice sub al doilea Imperiu l-a făcut pe Proudhon să creadă că societatea liberă, egalitară şi
mutualistă avea ca principal duşman centralismul excesiv al statului. Statul a preluat, în folosul birocraţiei sale, multe
dintre iniţiativele societăţii: «atribuţiile statului cresc continuu în defavoarea iniţiativei individuale, corporative,
comunale şi sociale», spunea Proudhon. Indiferent că este monarhic, republican sau comunist, statul centralizat
comportă acelaşi dinamism distrugător în raport cu libertatea, aceeaşi tendinţă de întărire a birocraţiei, poliţiei şi

38
 Dacă în plină epocă centralistă au existat voci semnificative care au susținut federalismul și
autonomia locală, în era descentralizării vom găsi suficient de multe atitudini și practici (uneori,
chiar și teorii) administrative inspirate de centralism. Unele sunt reminiscențe ale totalitarismului, pe
când altele rezultă, în mod paradoxal, din filosofia globalizării și din teoriile referitoare la societatea
informațională39; în fine, nu sunt de neglijat argumentele tot mai puternice care vin dinspre alertele
antiteroriste sau dinspre noul curent protecționist din economie, apărut pe fondul crizei pe care o
traversăm. Așadar, este incorectă ideea că administrația nu poate avea alt curs evolutiv decât cel
care pleacă din centralism spre a ajunge la descentralizare. Chiar și în legislațiile de dată recentă ale
unor țări proaspăt ieșite din comunism s-a putut evidenția faptul că tentația statului de menținere sau
de recuperare a puterilor sale în raport cu eșaloanele locale a fost mai puternică decât ”moda”
internațională a localismului40.
Procesele de modernizare a administrației publice, aflate în plină desfășurare peste tot în
lume (în democrațiile consolidate și în noile democrații), deși sunt marcate în mod esențial de
descentralizare, au încă de luptat cu sindromul centralismului, pe care îl vom detalia în continuare.

armatei. În aceste condiţii, sistemul mutualist se putea dezvolta doar într-un regim politic al descentralizării şi
federalismului. Într-un asemenea regim, Comuna (dotată cu o largă autonomie în organizarea vieţii sale cotidiene) ar fi
fundamentul, iar Confederaţia ar fi vârful edificiului. Între ele s-ar situa provinciile, ca zone de autonomie capabile să
dezvolte relaţii cu alte unităţi asemănătoare, în absenţa oricărei condiţionări naţionale. De altfel, statul tradiţional ar
trebui să dispară, lăsând loc unui eşalon naţional de consultare şi informare” Cristian Bocancea, Istoria ideilor politice
de la antici la moderni, Polirom, Iași, 2002, pp. 193-194).
39
La începutul epocii globalismului, teoria politică cocheta cu ideea centrelor de putere și cu ”poliarhia”. Pe parcursul
dezvoltării rețelelor mondializării (în economie, cunoaștere, migrație etc.), s-a ajuns însă la ideea că trebuie reanimate
practicile etatiste și centraliste, pentru a controla o serie de fenomene care ar putea periclita ordinea socială. Un astfel de
exemplu îl constituie efortul statului chinez de a controla accesul cetățenilor la Internet.
40
Criticând evoluția sistemului administrativ al Republicii Moldova în primul deceniu de după cucerirea independenței
de stat, unii specialiști în drept administrativ au arătat că politicienii aflați la putere au blocat evoluția țării spre un
sistem bazat pe democrație și descentralizare (așa cum era tendința general-europeană), preferând să perpetueze modelul
administrativ sovietic: ”În cazul țării noastre, ceea ce se putea face într-un an nu s-a întâmplat nici în șapte,
conservându-se modelul rigid și perimat al administrației de tip sovietic, mult mai comode din punct de vedere al unor
interese strict personale sau chiar meschine, de ordin birocratic. Specificul acestei administrații de tip sovietic poate fi
rezumat în câteva cuvinte: hipercentralism, formalism, festivism și abstragerea quasi-totală a cetățenilor de la viața lor
comunitară, care este monopolizată de «cadre» delegate de la centru, silitoare să înfăptuiască dorințele acestui «centru»,
indiferent cât de absurde ar fi considerate ordinele lui de către locuitorii comunității locale” (Victor Popa, Igor
Munteanu și Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chișinău, 1998, pp. 4-5).

39
 2. Centralismul – între ”necesitate istorică” și factor de blocaj administrativ

Dacă în ultimele două secole s-au manifestat cu intermitență critici virulente la adresa
centralismului, aceasta nu a însemnat că fenomenul administrativ a avut mereu de suferit de pe
urma sa. Dimpotrivă, au existat mai multe motivații de fond în favoarea centralismului, atât în
cadrul imperiilor multinaționale (care au subzistat în Europa până la 1918), cât și în tinerele state
naționale moderne, care și-au afirmat independența și unitatea, fie în a doua jumătate a secolului al
XIX-lea, fie după Primul Război Mondial.
Astfel, imperiile au făcut din centralism instrumentul eliminării entropiei generate de
mișcările naționalist-independentiste, ori de câte ori acestea forțau cadrele autonomiei provinciale.
La rândul lor, statele naționale au folosit pârghiile centralismului pentru uniformizarea
administrativă 41 și pentru consolidarea identității și unității 42 în concertul relațiilor internaționale.
Ambele categorii de state se aflau într-o etapă de codificare febrilă a domeniilor vieții publice, de
consolidare instituțională și de reglare a mecanismelor administrative, animate fiind de un spirit
progresist (adesea ”mecanicist”) în care se amestecau elemente din științele exacte, din teoria și
filosofia socială, dar și din utopiile de tot felul. Pe ansamblu, exista o credință generalizată în ideea
de progres bazat pe știință și pe educație, o credință în ameliorarea continuă și nelimitată a condiției
umane – procese în care statul ar fi trebuit să joace un rol diriguitor și suportiv. Situația statelor
europene la începutul secolului XX semăna destul de mult cu aceea a Imperiului roman din vremea
lui Marcus Aurelius (împărat între anii 161 și 180), care încercase să facă din cetățenie un criteriu
de acces la drepturile politice, dincolo de diferențele tradiționale de rasă, etnie și religie. Valorizarea
cetățeniei, după 1918, s-a produs în spațiul european mai ales ca urmare a votului universal, care a
deschis unui mare număr de oameni calea spre participarea la decizia politică și administrativă, dar
41
Spre exemplu, în statul român unitar, desăvârșit la 1 Decembrie 1918, s-au păstrat vreme de șapte ani organizările
administrativ-teritoriale ale provinciilor istorice unite cu Vechiul Regat. Legea de unificare administrativă din 14 iunie
1925 (intrată în vigoare la 1 ianuarie 1926) a stabilit o organizare administrativă unitară la nivelul întregului Regat,
creând 71 de județe, 489 de plăși și 8879 de comune.
42
Atunci când se dorește o exemplificare a spiritului centralist modern, cu referire la nevoia de unitate a națiunii și de
uniformizare lingvistică și culturală, se evocă o celebră formulă despre care se spune că ar fi fost utilizată ca slogan în
școlile din provincia franceză Bretagne, pe la 1900: ”Il est interdit de parler breton et de cracher par terre”. Deși nu
există dovezi istorice ale utilizării acestei fraze, ea a rămas în memoria colectivă ca expresie a politicii guvernamentale
de reprimare a limbilor regionale, în profitul ”unității lingvistice” a Franței. O asemenea politică poate fi documentată:
în Regulamentul școlilor primare elementare din arondismentul Lorient, intrat în vigoare la 1842, se spunea clar: ”Art.
21. Il est défendu aux élèves de parler breton, même pendant la récréation et de proférer aucune parole grossière.
Aucun livre breton ne devra être admis ni toléré”; în 1925, la inaugurarea pavilionului Bretagniei de la Expoziția
universală de la Paris, ministrul educației, Anatole de Monzie, afirma: ”pour l’unité linguistique de la France, la langue
bretonne doit disparaître!”.

40
nu prin manifestarea localistă, ci prin exploatarea dimensiunii centraliste (de exemplu, prin
creșterea puterii parlamentului și a guvernului în raport cu autoritățile locale – instituții centrale
bazate pe suportul partidelor având o acoperire geografică națională).
Statele moderne au evoluat în direcția centralistă și ca urmare a multiplicării problemelor
sociale generate de industrialism. Încă de la mijlocul veacului al XIX-lea, orașele deveniseră locuri
super-aglomerate, cu o masă critică de săraci, care puteau să declanșeze în orice moment revolte;
muncitori prost plătiți, șomeri, cerșetori și infractori de toate calibrele populau mahalalele,
amenințând siguranța clasei bogate. Orice autoritate politică a acelor vremuri era conștientă de
necesitatea intervenției reglatoare în relația dintre muncă și capital 43, astfel încât pătura săracă a
societății (numeroasă, exploatată și tot mai revendicativă) să nu pericliteze ordinea civilă. Așa
stând lucrurile, statele s-au angajat într-un amplu proces de construcție instituțională, de
reglementare juridică a vieții publice și private, având drept consecință directă dezvoltarea
aparatului birocratic. Până spre sfârșitul secolului al XIX-lea, dar mai ales după 1918, devenise o
regulă generală implicarea statului – ca factor de reglementare și arbitru – în domeniul economiei,
al muncii și securității sociale, al educației și sănătății etc. Or, acest rol nu putea fi îndeplinit decât
prin practici centraliste, care impuneau criteriile raționaliste ale birocrației în tratatrea problemelor
particulare ale cetățenilor.
Dezvoltarea simultană și corelată a societății civile (incluzând aici lumea științifică) și a
aparatului birocratic centralizat al statului părea să fie, în perioada supra-numită ”la Belle
Époque”44, un fapt natural și necesar, întrucât progresul economic, științific și social beneficia în

43
Inițial, statele avansate economic s-au implicat în problemele sociale doar prin mecanisme de reglementare, dând
numeroase legi ale asigurărilor sociale: Germania bismarkiană a fost prima care a adoptat o lege a asigurărilor în caz de
boală (1883); în Anglia, asigurările sociale de sănătate şi şomaj au fost instituite prin legea din 1911; România a adoptat
în anul 1902 Legea de organizare a Casei de asigurări în caz de boală şi deces pentru meşteşugari, pentru ca în 1912 să
extindă domeniul de reglementare la toată zona asigurărilor de boală, bătrâneţe, accidente, invaliditate şi înmormântare.
După Marele Război, această atitudine proprie ”statului minimal” se va modifica semnificativ, pe coordonatele unui nou
concept de ”pace socială”, în care statul trebuia să aibă un rol activ: ”Confruntării directe dintre capital şi muncă,
violenţei imediate care decurgea din aceasta, i s-a putut substitui necesitatea de a contabiliza economicul şi socialul, dar
transferând această necesitate statului, făcându-l pe acesta responsabil de devenirea societăţii” (J. Donzelot, L’invention
du social, essai sur le déclin des passions politiques, Fayard, Paris, 1984, p. 177).
44
În lumea occidentală, ”la Belle Époque” desemnează perioada istorică cuprinsă între 1895 și 1914, perioadă
caracterizată printr-un progres economic, social și cultural fără precedent, pe fondul unei păci îndelungate. Europa
Apuseană și Centrală, în absența conflictelor armate tradiționale (care o măcinaseră mereu), a putut să-și canalizeze
resursele spre creșterea economică, spre știință, educație și artă, lăsând impresia unui progres constant, de care aveau să
se bucure tot mai mulți oameni. Starea de spirit a epocii era marcată de optimism, de lipsa îngrijorării cu privire la
viitor.

41
mod vizibil de rafinarea structurilor administrative45. Chiar și traumatizanta experiență a Primului
Război Mondial a fost o ocazie pentru afirmarea ”virtuților” centralismului etatic, în contextul în
care susținerea materială și logistică a frontului necesita pârghii administrative coerente, cu un
centru unic de comandă. Atunci când războiul a depășit cele două aliniamente tradiționale
”firetuite” ale ofițerilor de artilerie, când s-a așezat durabil în tranșee și a implicat toată industria și
agricultura din spatele frontului, capacitatea statelor moderne de a controla centralist societățile
naționale a fost un reper al victoriei finale.
După 1918, chiar dacă optimismul istoric și încrederea în stat au început să pălească (după
cum și încrederea în democrație a fost puternic zdruncinată), centralismul a rezistat, consolidându-
se chiar. Pe de o parte, el s-a dovedit util în dezvoltarea statelor rezultate din sistemul păcii de la
Versailles, iar pe de altă parte a făcut posibilă stabilizarea imperiului sovietic; nu în ultimul rând, a
constituit pârghia esențială a regimurilor fasciste. Un alt eveniment de cuprindere mondială, ”Marea
Criză” din 1929-1933, a contribuit la consolidarea spiritului centralist în materie de administrație,
odată cu apariția și punerea în practică a ideilor neoliberale.
Detaliind cele patru situații de consolidare a centralismului interbelic, trebuie punctate
următoarele elemente: a) statele naționale și confederațiile europene dezvoltate pe ruinele fostelor
imperii au fost practic forțate să recurgă la politici administrative uniformizante, pentru a-și susține
identitatea și unitatea; b) formula sovietică de administrare a puterii în fostul Imperiu țarist a recurs
la centralism pentru a nu lăsa să se piardă achizițiile istorice ale dominației ruse în raport cu
popoarele din Europa și Asia; c) fascismul italian și național-socialismul german (ca și regimurile
similare din Spania, Ungaria, Bulgaria sau România – pentru scurt timp) au recurs la centralism
pentru a impune ideologiile supremației rasei / națiunii sau ale superiorității unei religii; d) în
contextul crizei economice globale, statele (indiferent că era vorba despre regimuri democratice ca
cel american, sau de totalitarisme precum fascismul și comunismul sovietic) au recurs la programe
economice și la măsuri legislative în baza cărora să repornească motoarele producției și ale
comerțului, ale creditării și dezvoltării infrastructurii, paralel cu susținerea conjuncturală și limitată
a categoriilor sociale de risc.

45
Pentru a vedea cât de importantă era trama administrativă a societății moderne, este suficient să amintim faptul că un
savant precum Albert Einstein (1879-1955) a trăit o vreme (1902-1908) din salariul oferit de Institutul de Patente din
Elveția. Este dificil, desigur, să-i enumerăm pe toți savanții, literații, filosofii și artiștii europeni cărora statele moderne
le-au asigurat, pentru anumite perioade, resursele necesare unui trai decent.

42
 Cea de-a doua conflagrație mondială nu a lăsat loc de discuție în privința evoluției
centraliste a aparatelor birocratice; democrațiile și dictaturile deopotrivă au purtat războiul utilizând
mecanismele administrative centralizate, care erau acum întărite și de disciplina militară.
Centralismul s-a mai consolidat teoretic prin asimilarea paradigmelor științifice din cibernetică și
din teoria sistemelor.
În perioada postbelică, statele s-au străduit să demonstreze că au incomparabil mai multe
funcții ”constructive” decât represive, că ele nu se limitează la controlul violenței legitime și la
prelevarea de impozite, ci se implică în toate marile domenii ale vieții socio-economice, ca agenți
de reglementare, dar și ca principali furnizori de servicii publice. De asemenea, au făcut tot
posibilul ca să șteargă din conștiința publică traumele lăsate de ”Marea Criză”, dar mai ales de al
Doilea Război Mondial – evenimente care asociaseră statalității grele culpe economice, morale și
juridice (statele scăpaseră de sub control sistemul financiar, declanșator al crizei economice; tot ele
toleraseră fascismul, în primii săi ani de manifestare, creându-i astfel impresia că poate să-și atingă
ușor obiectivele expansioniste și rasiste; în fine, statele democratice și dictaturile deopotrivă
stimulaseră tehnologiile distrugerii în masă – arme chimice și nucleare –, folosindu-le împotriva
populației civile, din ”rațiuni de stat”).
”Recuperarea morală” a statalității avea să se realizeze prin acțiuni spectaculoase de
susținere a dezvoltării economice (precum ”Planul Marshall”), prin extinderea ariei serviciilor
sociale, medicale și educaționale, prin democratizarea accesului la cunoaștere și la prosperitate. În
pofida diferendului ideologic Est-Vest 46 (sau poate tocmai grație competiției dintre sistemul
socialist și cel capitalist – ambele dorind să-și afirme ”superioritatea” în privința grijii față de
individ și față de societate), s-a ajuns la impunerea universală a unei noi filosofii a drepturilor
omului, care trebuia garantată prin angajarea suplimentară a structurilor etatice în tot mai multe
domenii de politică publică. Practic, în primele trei decenii postbelice, mai ales, aveam de-a face cu
o adevărată ”îmblânzire publică a Leviathanului”, cu transformarea lui dintr-un sediu al forței brute,
al coerciției legitime, într-un promotor al dezvoltării sociale.

46
În secolul XX, au existat mai multe ”axe conflictuale”, care au opus democrațiile pluraliste regimurilor totalitare de
dreapta sau de stânga. După 1945, când fascimul a fost învins prin efortul conjugat al Aliaților (în special SUA, Marea
Britanie și URSS), s-a trasat o nouă demarcație, bazată pe un element de coeziune ideologică, ce ne îndreptăţeşte să
vorbim despre o adevărată ”politică de bloc”. Odată cu aceasta, s-a lansat şi conceptul politic de bipolarism,
semnificând structurarea lumii în două tabere distincte din punct de vedere al ordinii economice şi politice şi având
fiecare câte un stat-etalon, câte o superputere cu rol de lider. Bipolarismul caracterizează ordinea mondială vreme de
după cel de-al Doilea Război Mondial, exprimând poziţionarea strategică a blocurilor capitalist şi comunist în cadrul
Războiului Rece.

43
 Cu toate acestea, pe parcursul unei jumătăți de secol de politici ale ”bunăstării generale” (fie
ele de coloratură socialistă, liberală sau creștin-democrată), în care s-a creat iluzia progresului social
constant, sub bagheta unui stat tot mai ”savant” și mai generos, spectrul blocării mașinăriei
redistributive nu a dispărut. Mai intâi a lovit ”criza petrolului” din anii ʼ70, în urma căreia
Occidentul s-a văzut nevoit să reprivatizeze numeroase sectoare de servicii publice (de la unele
segmente ale asistenței sociale și medicale, la domeniul transporturilor și al infrastructurii). Apoi a
venit criza de sistem a socialismului de tip sovietic 47, care a demonstrat că statul hipercentralist,
proprietar și organizator al întregii economii, nu poate asigura bunăstarea generală, mai ales dacă
redirecționează o parte însemnată a resurselor către cursa înarmărilor 48. Un alt fenomen care a pus
sub semnul întrebării capacitatea administrativă a statului (indiferent de regimul politic) a fost
reprezentat de așa-numitele ”falimente” ale unor state din America Latină, Asia și Africa. Intrate în
incapacitate de plată și nemaiputând controla inflația galopantă, unele au solicitat împrumuturi
masive de la FMI și Banca Mondială, acceptând totodată planurile de redresare (adesea neinspirate)
impuse de aceste organisme financiare internaționale; altele au apelat la ”Consiliile monetare”.
Conjuncturile internaționale, dar mai ales precaritatea resurselor interne și conflictele sterile dintre
grupările politice au precipitat numeroase națiuni în crize profunde, pentru depășirea cărora nu
există încă o rețetă general valabilă, dar pentru care pare să existe un vinovat de serviciu: statul
centralist.

47
François Furet, Trecutul unei iluzii. Eseu despre ideea comunistă în secolul XX, Humanitas, București, 1995. A se
vedea, de asemenea: Leslie Holmes, Postcomunismul, Institutul European, Iași, 2004.
48
În deceniul opt al secolului XX, Uniunea Sovietică dădea semne clare de oboseală economică din cauza angajării ei în
cursa înarmărilor. Deși autoritățile de la Kremlin acceptaseră să reducă arsenalele militare de comun acord cu celălalt
actor al lumii bipolare – SUA –, complexul militaro-industrial nu a renunțat la poziția sa de consumator privilegiat de
resurse economice și intelectuale. Tot ce era mai avansat în știința și tehnologia sovietică era utilizat de armată pentru
atingerea unor obiective mai mult simbolice decât de securitate reală (așa cum a fost cazul navetei spațiale Buran, spre
exemplu), în timp ce industria civilă a bunurilor de consum se dovedea tot mai puțin competitivă și mai puțin capabilă
de a satisface cererea pieței interne.

44
 3. Bazele psiho-sociale ale centralismului

În sens sociologic și politic, centralismul desemnează, pe de o parte, tendința autorității

statale de a controla toate aspectele vieții publice (sub motivația tutelei și a ”paternalismului” în
raport cu cetățenii și colectivitățile locale), iar pe de altă parte atitudinea pasivă a unităților
administrative și a societății civile, care sunt obișnuite să fie ”pilotate” și finanțate de către stat în
tot ceea ce întreprind. Din acest motiv, centralismul este rezultanta a două tendințe complementare:
aceea a statului de a domina ansamblul societății și a societății de a se lăsa în voia ”Leviathanului”.
Voința politică a autorităților de a acapara cât mai mult din viața unei societăți nu s-ar putea
materializa în absența unei predispoziții a societății de a se lăsa tutelată strâns. Dar, analiza
structurilor asociative și a individualismului din societatea ultimelor decenii arată că nu toți membrii
unei colectivități manifestă aceeași permeabilitate la comportamentul invaziv al statului. Numeroși
sociologi afirmă că vârstnicii sunt cu mult mai supuși și mai dispuși la ”combinarea” cu statul decât
sunt tinerii. Justificarea centralismului prin condițiile de socializare ale generațiilor vârstnice face
apel la așa-numita teorie post-materialistă asupra valorilor sociale. Din perspectiva acesteia, se
consideră că, în vremuri de criză, oamenii își îndreaptă privirea către stat49 , de la care așteaptă
resurse economice, conservarea puterii de cumpărare, protecție contra migrațiilor (care
dezechilibrează piața internă a muncii), securitate comunitară și alte forme de sprijin.
În sociologia politică actuală, americanul Ronald Inglehart50 a formulat teoria potrivit căreia
atitudinea pro-etatică sau pro-centralistă este proprie acelor generații de cetățeni care, în diverse
perioade dificile ale secolului XX, au trecut prin crize economice și sociale (marcate de sărăcie,
șomaj, foamete, insecuritate personală). După depășirea acestor perioade și intrarea în epoci de
prosperitate, oamenii au păstrat în memorie spaima de sărăcie, motiv pentru care continuă să
valorizeze foarte mult securitatea lor materială și să se bazeze pe stat, pentru a trăi bine. Valorile
sociale în care s-au format acești oameni (în tinerețea lor) și pe care le practică în continuare (la

49
Obișnuința de a concepe statul ca ”furnizor de prosperitate” nu are o vechime mai mare de un secol. Ea s-a născut în
perioada imediat următoare Primului Război Mondial, când guvernele s-au angajat în reconstrucția țărilor devastate de
conflictul armat; câțiva ani mai târziu, politicile social-democrate, neo-liberale, dar și fasciste au atenuat efectele crizei
economice prin vaste programe economice gestionate de către stat. De atunci încoace, oamenii și-au întărit încrederea în
puterea statului de a oferi securitate și prosperitate.
50
Inglehart a scris câteva cărți devenite foarte cunoscute, apreciate uneori, dar și criticate: The Silent Revolution:
Changing Values and political Style among Western Publics (Princeton University Press, 1977), Culture Shift in
Advanced Industrial Society (Princeton University Press, 1990) și Modernization and Postmodernization. Cultural,
Economic and political Change in 43 Countries (Princeton University Press, 1997).

45
maturitate și bătrânețe) sunt subsumate de către Inglehart ”erei materialismului”. Prin contrast cu
materialismul vârstnicilor, Inglehart vobește despre ”post-materialismul” tinerilor: generațiile care
nu au trecut prin război, revoluție sau criză economică nu sunt atât de atașate ideii de securitate
economică garantată de stat. Dimpotrivă, ele consideră că prosperitatea e un lucru de la sine înțeles,
pe care îl poți atinge grație virtuților economiei concurențiale capitaliste (cu unele contribuții ale
”statului social”). Pentru tineri, există valori mai importante: libertatea de expresie, autonomia
persoanei, auto-realizarea, participarea politică, protecția mediului și dezvoltarea durabilă,
responsabilitatea socială a întreprinderilor, capacitatea de autoguvernare a colectivităților locale,
reconstrucția capitalului social, toleranța etc.
Teoria lui Inglehart pleacă de la piramida nevoilor (imaginată de Abraham Maslow 51), care
indică faptul că trebuințele de ordin superior (spiritual) sunt prezente (adică efective și stringente) în
ierarhia intereselor unei persoane abia după ce sunt satisfăcute trebuințele de bază (materiale).
Pornind de la această ipoteză, sociologul american ajunge la concluzia că centralismul etatic va
dispărea atunci când vor dispărea generațiile socializate politic în paradigmă materialistă.
Centralismul etatic nu are ca suport doar preeminența trebuințelor materiale și de securitate
ale oamenilor, în fața celor spirituale. El se sprijină și pe acea tendință a ființei umane numită
”servitute voluntară”, prezentă în toate momentele istoriei și în toate regimurile politice. Termenul
de servitute volutară a fost avansat de filosoful francez Étienne de La Boétie52, în secolul al XVI-
lea, într-o epocă în care absolutismul monarhic părea să reprezinte o permanență istorică, cu temei
divin. Totuși, La Boétie afirma că societatea omenească nu a fost dintotdeauna dominată de acest
sentiment al supunerii; dimpotrivă, natura umană ar trebui să aibă în ea un puternic instinct al
libertății. La un moment dat, însă, atașamentul față de servitute a luat locul iubirii față de libertate.
Starea de servitute (survenită ca un ”accident istoric” sau o ”denaturare” a omului) s-a
permanentizat, devenind o obișnuință: ”cel dintâi motiv pentru care oamenii slujesc în mod voluntar
este acela că se nasc supuși și sunt crescuți în servitute” – spunea gânditorul francez. Dacă
supunerea este voluntară și ține de obișnuință, se înțelege că recucerirea libertății nu e un lucru
simplu și nici măcar atât de dorit în societățile istorice, pe cât de clamat este în textele filosofice de
factură liberală53.

51
Abraham Maslow, A Theory of Human Motivation, in: Psychological Review Journal, 1943.
52
Étienne de La Boétie, Discurs despre servitutea voluntară, Editura Universal Dalsi, București, 1995.
53
Friedrich A. Hayek publica în 1945 o lucrare care avea să devină celebră și un reper esențial pentru liberalism: The
Road to Serfdom (trad. rom: Drumul către servitute, Humanitas, București, 1994). Interogându-se asupra cauzelor

46
 4. Ipostaze juridice ale centralismului în lumea post-comunistă

Faptul că există un decalaj enorm între filosofia libertății și capacitatea efectivă a societăților
contemporane de a se desprinde de tutela statului este vizibil pretutindeni, de la democrațiile
tradiționale occidentale, la noile democrații născute pe ruinele comunismului de tip sovietic. În
aceste ultime cazuri, statul se confundă cu politica și acoperă toată aria vieții publice, nu numai fără
a i se opune vreo rezistență, ci dimpotrivă, cerându-i-se imperios să-și asume funcții protectoare.
Dincolo de facila sa definire ca putere atotcuprinzătoare și uniformizantă a statului, centralismul
trimite astfel, în sens juridic, la sistemul decizional în care totul pleacă de la autoritatea unică situată
în capitală, căreia îi revine rolul de a stabili organizarea și repartizarea resurselor pentru
funcționarea unităților teritoriale componente (regiuni, departamente, districte, comune).
În societățile post-comuniste, revolta inaugurală contra regimurilor dictatoriale nu a fost
urmată de refuzul etatismului și de autonomia reală a colectivităților (aceasta manifestându-se mai
curând ca naționalism exacerbat al minorităților care suferiseră diverse forme de oprimare, ca
secesionism cu suport etnic sau religios). După ce s-au schimbat vechii demnitari comuniști cu alții
mai ”luminați”, cu glazură democratică și cu discurs pro-occidental, cetățenii de rând au așteptat de
la aceștia să preia frâiele statului pentru a le utiliza cum se cuvine în opera de democratizare și de
reformare a economiei. Statul și liderii săi de la centru au rămas pe mai departe instanțele
responsabile de ”schimbarea în bine”; de la centru s-au așteptat legi mai bune, măsuri reparatorii,
politici publice eficiente etc. Atunci când statele post-comuniste, sub presiunea nevoii de adaptare la
”casa comună europeană”, au început reformele administrative bazate pe deconcentrare și
descentralizare, autoritățile locale nu au fost deloc încântate, pentru că s-au trezit brusc în fața unor
noi obligații, fără a dispune de resurse și de suficientă capacitate administrativă. Descentralizarea nu
s-a realizat sub presiunea și la inițiativa colectivităților locale, ci prin voința statului, în forma
concepută de el.
Un bun exemplu de conservare a centralismului în post-comunism îl oferă legislația
Republicii Moldova, din prima jumătate a anilorʼ90, cu privire la organizarea administrativ-
teritorială (Legea nr. 306-XIII din 07.12.1994), la structurile administrației locale (Legea nr. 310

instaurării regimurilor totalitare în unele țări europene, în pofida tradiției comune a continentului în materie de libertate,
Hayek afirma că germenii totalitarismului au existat peste tot în spațiul european; ei au ”rodit”, însă, acolo unde au
reușit să pară credibile promisiunile socialiste vizând redistribuirea egalitară a prosperității. Confuzia indusă de
socialism între libertate și prosperitate a generat un salt spre servitute, în locul unui drum către libertate.

47
din 07.12.1994), precum și la organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale
(Legea nr. 308-XIII din 07.12.1994). Cele trei acte normative emise în anul 1994 (la trei ani de la
proclamarea independenței de stat), în condițiile unui parlament dominat numeric de Partidul
Democrat Agrar din Moldova (56 mandate din totalul de 104), reflectă stadiul la care ajunsese clasa
politică moldovenească în privința înțelegerii principiilor europene ale administrației publice, după
ce ”beneficiase” vreme de o jumătate de secol de organizarea impusă de regimul sovietic.
Legile anului 1994, adoptate la finele unui lung proces de reformă constituțională, s-au dorit
a fi un adevărat sistem de reglementare administrativă, prin care să se rezolve problema raporturilor
dintre puterea de stat (centrală) și puterile locale (autonome). Astfel, prevederile lor trebuiau să fie
consonante, atât în materie de delimitare a unităților administrativ-teritoriale, de atribuții ale
autorităților, cât și de constituire a lor. În realitate, însă, multe dintre respectivele prevederi s-au
dovedit fie contradictorii în raport cu legea fundamentală a statului moldovean, fie declarative și
golite de conținut. Nu putem să nu observăm, de asemenea, o anumită neglijență în tehnica
legislativă, care trădează, probabil, lipsa de experiență în chestiunile administrative și graba de a
înlocui vechea legislație, de dinainte de adoptarea Constituției.
În privința organizării administrativ-teritoriale, Legea nr. 306-XIII din 07.12.1994 invocă
articolele 110 și 111 din Constituția Republicii Moldova 54, intrată în vigoare la 27 august 1994.
Cele două articole din Constituție stabilesc faptul că unitățile administrativ-teritoriale sunt satul,
orașul, raionul și autonomiile speciale (de tipul Găgăuziei sau, în perspectivă, al localităților din
stânga Nistrului). În Legea 306/1994, însă, se procedează la o ”completare” a cadrului constituțional
al administrației, definindu-se o unitate intermediară între sat și raion, respectiv comuna 55. Desigur,

54
Articolul 110: Organizarea administrativ-teritorială
(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritori-
ală autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.
(2) Localităţilor din stânga Nistrului le pot fi atribuite forme şi condiţii speciale de autonomie în conformitate cu
statutul special adoptat prin lege organică.
(3) Statutul capitalei Republicii Moldova, oraşul Chişinău, se reglementează prin lege organică. [Art.110 modificat prin
L344/25.07.03, MO170/08.08.03 art. 721]
Articolul 111: Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia
(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor,
este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova și soluționează de sine stătător, în limitele competen-
ţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter
politic, economic şi cultural.
(2-7) (...) [Art.111 modificat prin L344/25.07.03, MO170/08.08.03 art. 721]
55
Art. 4. (1) Satul este o unitate administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu, relații
economice, social-culturale, tradiții și obiceiuri.
(2) Două sau mai multe sate se pot uni și forma o singură unitate administrativ-teritorială numită comună.
(3) Satul în care își are sediul consiliul sătesc este numit sat-reședință.

48
o asemenea completare nu era lipsită de sens și de utilitate, ea subliniind distincția dintre o unitate
”naturală” și istorică de viețuire în comun, în mediul rural, și o structură de tip administrativ, a cărei
înființare depinde de anumite criterii economice și politice 56. Am dorit, așadar, să precizăm acest
element din lege nu pentru a critica depășirea cadrului constituțional, ci pentru a arăta că, în intenția
legiuitorului, comuna reprezenta adevăratul eșalon administrativ rural (de o dimensiune rezonabilă
teritorial, demografic și economic), prin care ar fi trebuit să se realizeze autonomia locală.
Abia în acest punct, referitor la autonomie, înțelegem să aducem necesarele critici sistemului
normativ elaborat în 1994. Acest sistem a consacrat formal autonomia locală, dar a păstrat
numeroase pârghii centraliste de control al executivului de la Chișinău asupra autorităților
administrative locale. De exemplu, în articolul 2 din Legea 306/1994, se spunea că ”administrația
publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale
descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților administrației publice locale și ale
consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit”. Principial, lucrurile stăteau bine,
ținând seama că același text era reluat integral în art. 5 alin. 1 din Legea nr. 310/1994. Aceeași lege
a administrației publice locale mai arăta și că unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice care beneficiază de autonomie financiară, care dispun de patrimoniu şi de dreptul de
iniţiativă în administrarea intereselor publice locale, exercitându-şi autoritatea prin intermediul
autorităţilor administraţiei publice locale, în limitele teritoriale stabilite. Dar toate aceste principii
vizând autonomia colectivităților erau anulate, de facto, prin aceea că, într-o primă formulare a
legii, în art. 7 alin. 6, se stipula faptul că președinții comitetelor executive raionale și primarii
municipiilor sunt aleși de consiliul corespunzător, la propunerea Guvernului, din rândul
consilierilor.
Lăsând deoparte faptul că președinții comitetelor executive ale raioanelor și primarii sunt
autorități de natură executivă (astfel încât ei nu ar trebui să fie în același timp și consilieri, adică

(4) Comuna poartă denumirea satului-reședință.

56
În Art. 12 (1) din Legea nr. 306/1994, se arată că formarea, desființarea și schimbarea statutului unității
administrativ-teritoriale se face de către Parlament, în baza propunerilor Guvernului și autorităților administrației
publice locale. Alineatul (2) stabilește că unitatea administrativ-teritorială de sine stătătoare se formează dacă are o
populație nu mai mică de o mie de locuitori și dispune de mijloacele financiare suficiente pentru întreținerea aparatului
primăriei și instituțiilor sferei sociale. Excepția de la această regulă e stabilită în alineatul (3), care precizează că
localitatea cu o populație de la cinci sute pînă la o mie de locuitori poate căpăta statut de unitate administrativ-teritorială
de sine stătătoare (cu formarea primăriei) la cererea majorității locuitorilor cu drept de vot, cu condiția să dispună de
mijloacele financiare prevăzute la alineatul (2). Din toate aceste prevederi, se poate înțelege că nu orice sat are
capacitatea demografică și economică de a susține prin el însuși o structură administrativă, motiv pentru care este nevoit
să se asocieze în constituirea comunei.

49
membri ai structurii deliberative), articolul invocat mai preciza și faptul că în procedura de alegere
devin esențiale autoritățile centrale ale statului: Președintele Republicii și Guvernul. Mai precis,
dacă două propuneri succesive ale Guvernului erau respinse de consiliu, președintele comitetului
executiv raional sau primarul municipiului urmau să fie numiți de Președintele Republicii, în termen
de 10 zile, la propunerea Guvernului. Chiar și atunci când propunerea guvernamentală era votată de
consiliul îndrituit, era necesară confirmarea de către Președintele Republicii a persoanelor alese în
funcția de președinte al comitetului executiv raional sau de primar de municipiu.
O asemenea reglementare încălca în primul rând principiul constituțional al eligibilității
autorităților publice locale, care se puteau constitui prin voința discreționară a puterii executive
centrale. Așa s-a întâmplat, spre exemplu, la alegerile locale din 1995, când în mai multe localități
nu s-au putut constitui consiliile sau nu au fost aleși cu majoritate simplă primarii, nici după
repetarea alegerilor, întrucât nu s-au prezentat la vot cel puțin o treime din cetățeni. ”Ca urmare, în
locul autorităților alese în mod democratic, au fost numiți 99 de primari, iar în 29 de comune
primarilor li s-a atribuit și competența consiliilor, ultimele nefiind alese” 57.
Spiritul centralist și obsesia etatismului nu au constat doar în vicierea principiului
eligibilității primarilor și consiliilor locale. Legea nr. 310/1994 a statuat și o confuzie între
autoritatea statului și cea locală, stipulând următoarele: ”Art. 45. - Conducătorii autorităţilor
administraţiei publice locale, aleşi sau confirmaţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova,
sunt persoane oficiale ale autorităţii executive supreme în teritoriu”. Pe lângă faptul că însuși
conceptul de ”autoritate executivă supremă” nu era prevăzut în Constituție, a face din șefii
colectivităților locale reprezentați ai Guvernului în teritoriu însemna să le dai acestora atribuții care,
în mod normal, țin de tutela administrativă. Dacă prin autoritate executivă supremă s-ar fi înțeles
Președintele Republicii, atunci lucrurile ar fi fost și mai bizare, căci Președintele, prin natura
atribuțiilor lui constituționale, nu are nevoie de reprezentanți în teritoriu.
Asemenea reminiscențe centraliste aveau să fie corectate în perioada 1996-1997, când s-au
operat mai multe modificări în legislația privind administrația publică și când s-a elaborat Codul
electoral (Legea nr. 1381-XIII din 21.11.97). Potrivit opiniei lui Mihail Platon, ”o importanță
deosebită în realizarea reformei administrative i se atribuia Legii privind organizarea administrativ-
teritorială a Republicii Moldova, adoptată de Parlament la 12 noiembrie 1998. Legea prevedea ca în

57
Victor Popa, Igor Munteanu și Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chișinău,
1998, p. 78.

50
baza celor 40 de raioane ale republicii să fie constituite 9 județe cu centrele de reședință în Bălți,
Cahul, Căușeni, Chișinău, Edineț, Hâncești, Orhei, Soroca, Ungheni. De asemenea, i s-a acordat
autonomie locală municipiului Chișinău și unității teritoriale cu statut special Găgăuzia. S-a
constituit un sistem de prefecturi ale județelor cu aparatul necesar de conducere, au fost alese
consiliile la toate nivelurile (județene, municipale, comunale, sătești)” 58.
Este adevărat că prin Legea privind administraţia publică locală nr. 186-XIV din 6
noiembrie 1998 s-au creat condiții pentru o mai largă autonomie locală, după cum s-a realizat și o
mai clară definire a conceptelor și instituțiilor administrative. Totuși, chiar în textul acestei legi
(care poate fi privit ca o rupere de tradiția sovietică a raioanelor, pentru recuperarea tradiției
românești a județelor), administrația este înțeleasă în primul rând ca o funcție a statului: ”Art. 1. În
sensul prezentei legi, se definesc următoarele noțiuni: a) administraţie publică – formă de
organizare și executare nemijlocită a puterii executive a statului, factor esenţial de care depinde în
mare parte exercitarea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii; b) administraţie
publică centrală – totalitatea autorităţilor de specialitate ale administraţiei publice, constituite
pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societăţii la nivelul
întregii ţări; c) administraţie publică locală – totalitatea autorităţilor cu competenţă generală sau
specială, constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi
administrativ-teritoriale; d) autonomie locală – dreptul și capacitatea colectivităţilor locale de a
rezolva şi de a gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, o parte
importantă din treburile publice; e) autonomie administrativă – dreptul autorităţilor administraţiei
publice locale de a dispune toate măsurile pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor pe
plan local”. Legiuitorul a fost foarte generos cu definițiile în care statul și guvernul rămân
exponenții interesului public general, în timp ce colectivităților locale le este atribuită doar ”o parte
importantă” din treburile publice.

58
Mihail Platon, Administrația publică. Curs universitar, Editura ”Universul”, Chișinău, 2007, p. 244.

51
 5. Ingredientele ideologice ale centralismului

Centralismul – ca manieră de organizare a statului, dar și ca ”habitus social” sau

predispoziție a individului și a societății de a se insera în ordinea ierarhică și protectoare a puterii
centrale – are în mod cert baze sociale și psihologice de genul celor invocate mai sus: preeminența
intereselor materiale și de securitate (așa cum sunt ele așezate în piramida lui Maslow) și persistența
unei doze însemnate de ”servitute voluntară”. Aceste elemente au reușit să pătrundă în imaginarul
colectiv al modernității prin intermediul ideologiilor, pe care orice întreprindere ordonatoare le
așează mai întâi în schema clasică dreapta / stânga. Potrivit acesteia, există în lumea modernă două
variante de organizare socială, ce răspund în felul lor propriu diverselor nevoi ale indivizilor și
colectivităților: una se bazează pe statul birocratic burghez, a cărui funcție esențială rezidă în
apărarea proprietății private și a libertății individului întreprinzător; cealaltă folosește tot
instrumentele statului centralist și birocratic, numai că pentru a distruge proprietatea privată și a
crea condițiile egalității economice a tuturor oamenilor. Una apelează la forța statului pentru a
proteja libertatea, prin mecanisme democratice; alta țintește spre valoarea egalității, prin statul
dictatorial. Stânga a considerat că statul trebuie ”redat” poporului, prin reprezentanții săi; dreapta –
că el trebuie să rămână în proprietatea elitei. Dar nici una nici cealaltă nu s-a gândit că statul ar
trebui să-și diminueze prezența în societate, că atribuțiile puterii centrale ar trebui limitate, în
profitul creșterii autonomiei colectivităților locale. Numai doctrinele anarhiste au avut un asemenea
discurs de contestare a centralismului59.

59
Georges Bastien, în articolul său Centralisme, spunea următoarele: ”Două metode (de guvernare) s-au luptat
totdeauna în societate: una autoritară, care vrea să reunească totul sub conducerea unei persoane, a unei grupări sau
caste, servind inevitabil intereselor private contra celui general; alta libertară, care vrea ca fiecare om să-și fie propriul
stăpân, să se asocieze sau să se separe în mod liber, astfel încât, nemaiexistând nicio constrângere, să dispară
exploatarea și tirania. Autoritatea și libertatea sunt doi poli opuși de atracție: autoritatea preconizată de stăpânii de azi
sau de mâine (în stare de opoziție provizorie); libertatea preconizată de exploatații dornici de emancipare, de revoltații
tuturor epocilor și regiunilor. Celor două concepte de autoritate și de libertate le corespund exact conceptele de
centralism și descentralizare, federalism sau liber-asociaționism. Indiferent de etichetă și culoare, partizanii puterii sunt
pentru centralizare: totul trebuie centralizat, sub o singură conducere – teorie dragă tuturor celor ce vor să fie stăpâni.
Toate teoriile centraliste se bazează pe aceeași afirmație: «incapacitatea poporului de a se administra în mod liber, altfel
spus prostia sa, care necesită conducerea din partea oamenilor superiori». Aceste teorii converg spre același rezultat:
crearea unei caste, a unei aristocrații; ieri nobilii, azi burghezii, mâine poate așa-numiții intelectuali și funcționarii, care
încep să-și asigure o existență confortabilă prin consolidarea privilegiilor deja dobândite sau prin instaurarea altora noi.
Centralismul conduce inevitabil la parazitism, constrângere, inegalitate și nedreptate. De altfel, privându-i pe cei
guvernați de mijloacele de a se administra pe cont propriu, centralismul întreține cu grijă inferioritatea aparentă sau
reală a administraților. Cei pe care centralismul îi plasează în fruntea organismelor sociale sunt, de altfel, oameni ca toți
oamenii, nici mai mult nici mai puțin competenți sau morali decât alții. Exercițiul autorității le creează, însă, acestora o
mentalitate specială și dorințe vanitoase care sunt expresii redutabile ale răului în organizațiile sociale. Centralismul n-a

52
 În peisajul ideologic al epocii interbelice, marcat de avântul extremismelor și de declinul
dreptei tradiționale (liberale și conservatoare), ideile centralismului etatic au fost potențate de criza
economică din perioada 1929-1933. Aceasta a determinat guvernele din majoritatea statelor lumii să
treacă la măsuri active de stopare a crizei financiare, de stimulare a investițiilor și de reconstrucție a
mediului concurențial, precum și de reglare a unor domenii precum pensionarea și protecția socială.
Dacă pentru astfel de obiective social-democrația imagina o acțiune energică a statului proprietar și
acționar 60, dreapta democrată și extrema dreaptă vor imagina propriile lor căi de punere la lucru a
centralismului etatic. În zona ideologiei liberale, statul este învestit cu o funcție reglatoare, grație
căreia inflația și șomajul să nu scape de sub control. Teoria neoliberală a Lordului Keynes explică
maniera în care statul, prin controlul asupra emisiunii monetare, crește sau scade masa de bani aflată
în circulație, influențând astfel dobânzile, consumul și gradul de utilizare a forței de muncă. În zona
fascistă, tot statului îi revin atribuții reglatoare în materie economică, aici accentul fiind pus însă pe
implicarea sa în marile proiecte de infrastructură, pe comenzile pentru industria de război și pe
controlul mediului bancar, într-un sistem economic integrat național.
Ideologiile postbelice nu au abandonat ideea centralismului etatic, cel puțin în primele două-
trei decenii, motivul esențial al acestui atașament doctrinar reprezentându-l nevoia de gestionare a
tensiunilor politice proprii bipolarismului și Războiului Rece. Câtă vreme Occidentul demo-liberal
(guvernat de partide liberale, conservatoare, creștin-democrate sau social-democrate) se afla în
competiție cu Răsăritul sovietizat, centralismul era mijlocul prin care guvernele aveau acces rapid și
aproape nelimitat la resurse, în perspectiva unui nou război mondial.
Statele capitaliste au promovat centralismul ca formulă administrativă nu numai din cauza
Războiului Rece, ci și din rațiuni derivate din ideologia statului bunăstării generale. Neoliberali,

reușit niciodată să rezolve problemele apărute în fața speciei umane; iar dacă le-a rezolvat, asta s-a întâmplat totdeauna
în detrimentul maselor și în profitul deținătorilor puterii. Singura utilitate invocată în favoarea centralismului este aceea
a binefacerilor coordonării eforturilor umane. Dar întrucât conduce la autoritate, provoacă mai totdeauna contrariul:
ambiția, ura, divizarea, sfâșierea între pretendenții la putere, zdrobirea categoriilor sociale inferioare. Or, această
coordonare se poate obține mult mai ușor și fără riscuri prin libera federalizare a indivizilor și grupurilor. Federalismul
se opune practic centralismului (…). Centralismul politic a condus la tiranii abominabile și la războaie sângeroase.
Centralismul economic (carteluri și trusturi capitaliste) urmărește aservirea materială a umanității. Cât privește
doctrinele socialiste sau comuniste, visând la un centralism integral…, sunt condamnate să eșueze într-o nouă tiranie,
depășind-o pe cea veche” (http://www.encyclopedie-anarchiste.org/articles/c/centralisme.html).
60
În concepția social-democratului german Rudolf Hilferding (1877-1941), spre exemplu, statul avea rolul de a
transfera principiile democrației din spațiul politicului în cel al economicului. Întrucât piața liberă riscă să perpetueze
multă vreme inechitățile sociale, doar intervenția unei forțe externe irezistibile precum statul va face posibilă
reorganizarea capitalismului, modificându-i regulile în sensul interesului general. Hilferding avansează, astfel,
conceptul de ”capitalism organizat”. Într-un asemenea sistem (care nu pune în discuție nici proprietatea privată și nici
principiul liberei concurențe), statul intervine pentru a corecta derivele inerente ale economiei capitaliste, redistribuind
prosperitatea și răspândind metodele democratice în lumea întreprinderilor.

53
creștin-democrați sau social-democrați, guvernanții occidentali au înțeles cu toții că o politică a
redistribuirii bogăției, pe fondul creșterii economice și al optimismului tehnologic, reprezintă calea
cea mai sigură pentru stoparea avântului revoluționar al unor grupări radicale de stânga. Chiar și în
Statele Unite (unde a existat mereu o mare reținere în raport cu implicarea statului în politici
sociale), măsurile redistributive și-au făcut loc în strategiile administrațiilor democrate, justificându-
se ideologic în atmosfera ”visului american”.
Regimurile comuniste au dezvoltat tema centralismului mai puțin din perspectiva politicilor
economice redistributive (unde proprietatea statului, dominantă fiind, nu mai avea nevoie de
explicații ideologice) și mai mult din aceea a pătrunderii partidului unic în structurile statului, sub
masca participării cetățenilor la procesul decizional. În acest context, comunismul a teoretizat și a
experimentat ideea centralismului democratic. Sintagma a fost consacrată de Lenin (în lucrarea Ce-i
de făcut?, publicată în 1902), care a formulat două teze de bază: conducerea partidului se va alege
”de jos în sus”; deciziile luate de partid, după discutarea problemelor în structurile de bază, devin
obligatorii pentru toată lumea, fără posibilitate de contestare și de manifestare a atitudinilor
schismatice.
În fapt, ideea de centralism democratic nu ar trebui să privească fenomenul etatic, ci numai
pe cel partidist; dar pentru că în comunism partidul fagocitează statul, centralismul democratic
glisează de la condiția de principiu politic la aceea de principiu administrativ. Organizarea statului,
prin partid, presupune astfel ca politicile publice să plece ”de jos”, din inițiativa cetățenilor, pentru
ca apoi să se materializeze în ”planuri de dezvoltare economico-socială în profil teritorial” 61.
”Centralismul democratic” specific lumii comuniste a operat în competiție cu centralismele
occidentale de factură demo-liberală, câtă vreme statele au reușit să susțină economic politicile
bunăstării generale. Când criza petrolului și criza sistemică a socialismului au pus în dificultate
statul bunăstării (statul social), ca tip de organizare politică, au devenit mai vocale pozițiile anti-
centraliste, care în Occident au luat forma descentralizării, iar în Răsăritul (încă) sovietic – forma
perestroikăi.

61
În istoria recentă, simularea dezbaterilor democratice din statele comuniste a fost un spectacol lipsit de strălucire și
fără finalitate morală sau tehnică. Cetățenii care, la ordinele partidului-stat, au participat la lungile ”ședințe ale
comitetelor oamenilor muncii” nu au dobândit nici vreo competență administrativă specială, nici vreun atașament
suplimentar față de proprietatea socialistă sau față de muncă. Cu toții erau conștienți de falsitatea discursului despre
angajamentele colectivelor profesionale privind îndeplinirea planului cincinal; cu toții știau că partidul dictează, iar
oamenii obișnuiți trebuie să convertească dictatul în inițiativă ”de la bază”. Centralismul democratic însemna, în
realitate, transformarea unei directive de partid în inițiativă și angajament al întregului popor, partidul văzundu-se, în
final, în postura de executant al voinței oamenilor muncii!

54
 Ambele sisteme au trebuit să reconsidere politica centralistă și dintr-un alt motiv, deloc
neglijabil, reprezentat de revirimentul naționalismelor, atât în Vest, cât și în Est. Față de
revendicările autonomiste, guvernele de stânga sau de dreapta nu au avut decât un singur răspuns la
îndemână, formulat în termeni precum regionalizarea, autonomia, descentralizarea. Cu o doză de
regret pentru epoca sa de glorie, statul centralist a trebuit să-și uite justificările ideologice invocate
mai bine de un secol, pentru a produce un discurs cu totul nou, coborât parcă dintr-o altă lume. De
la concentrarea deciziei la centru, s-a trecut la ”gratularea” colectivităților locale cu capacitatea de
diagnoză și de rezolvare a problemelor lor specifice, fără intervenția statului; de la uniformizarea
națională, s-a trecut la regionalizare, cu extensii transfrontaliere. Toate aceste schimbări în discursul
și în practicile cotidiene ale autorităților etatice trimit către o modificare majoră de paradigmă
politică, ale cărei consecințe se vor regăsi, probabil, într-un nou tip de cetățenie.
Concluzia pe care o putem desprinde, în finalul acestei succinte analize a centralismului ca
valoare comunitară și tendință psihologică, este că ieșirea din era centralismului (a supunerii
voluntare sau ”interesate” față de stat) și intrarea în era autonomiei individuale presupun o revoluție
a prosperității și o alta a libertății. Revoluția prosperității poate fi imaginată în contextul
democratizării cunoașterii, al exportului de tehnologie și al atenuării dezechilibrelor Nord-Sud (fără
a uita de cele existente încă, în emisfera nordică, între Occident și fostul spațiu sovietic). Revoluția
libertății presupune capacitatea națiunilor contemporane de a răsturna regimurile dictatoriale sau
autoritare, dar și de a da conținut paradigmei redistributive a lui Van Parijs, ”real freedom for all” 62.

62
Philippe Van Parijs, Qu'est-ce qu'une société juste? Introduction à la pratique de la philosophie politique, Le Seuil,
Paris, 1991.

55
 6. Descentralizarea administrativă – condiții juridice și forme de realizare

Centralismul etatic – produs al modernităţii politice – se află în prezent pe întreg spaţiul

european într-un puternic recul, din două motive principale: pe de o parte, este vorba despre
incapacitatea statelor contemporane de a gestiona complexitatea socială (chiar dacă se mai
manifestă încă, în multe părți ale lumii, încrederea în virtuțile ”statului savant”); pe de altă parte,
avem în vedere căderea regimurilor totalitare întemeiate pe aşa-numitul “centralism democratic”. În
aceste condiţii, toate statele membre ale Uniunii Europene sau aspirante la integrare au recurs, mai
întâi, la măsura deconcentrării structurilor decizionale, iar apoi la descentralizarea administrativ-
teritorială.
Trecerea de la centralism la descentralizare s-a dovedit o adevărată ”necesitate istorică”. Dar
ea trebuia să fie totuși justificată ideologic, pentru a se putea impune într-o lume socializată politic
sub auspiciile centralismului, într-o lume obișnuită să privească interogativ la mașinăria
administrativă, ori de câte ori se confrunta cu vreo problemă majoră. În acest context, au apărut
teoriile și ideologiile descentralizării. Ele presupun deopotrivă abordări specifice dreptului, științei
administrative și ideologiilor politice, cu accente diverse, în funcție de perspectiva analitică și de
finalitatea practică.
Descentralizarea administrativă63 este procesul politic şi juridic declanşat, în ultimele decenii
ale secolului XX, în statele democratice cu tradiţie centralistă, pentru redefinirea raporturilor dintre
guvern şi administraţia locală, în sensul transferului de atribuţii către aceasta din urmă, precum şi în
sensul consolidării autonomiei colectivităţilor locale. Acest proces s-a manifestat mai întâi sub
forma deconcentrării, iar apoi sub aceea a descentralizării administrativ-teritoriale.
Deconcentrarea administrativă presupune existenţa autorităţilor centrale şi a unor autorităţi
ale statului dizlocate în teritoriu, acestora din urmă încredinţându-li-se putere de decizie, care se
exercită sub controlul autorităţilor ierarhic superioare. Deconcentrarea administrativă este o măsură
minimală pentru corectarea neajunsurilor centralismului, scopul fiind acela de a da statului mai

63
Descentralizarea nu este doar un proces tehnic de modificare a raporturilor dintre autoritățile publice de la nivel
central și local (care în modelul centralist erau raporturi de subordonare ierarhică), ci reprezintă și un principiu de
organizare și funcționare a administrației publice. Verginia Vedinaș include descentralizarea în categoria așa-numitelor
”principii constituționale”, alături de deconcentrarea serviciilor publice, de autonomia locală și de posibilitatea folosirii
de către cetățeni a limbilor minorităților naționale, în relațiile cu autoritățile (Drept administrativ, ediția a V-a revăzută
și actualizată, Universul Juridic, București, 2009, pp. 375-376). A se vedea, în această materie, lucrarea Mădălinei
Voican, Principiile cadru ale administrației publice locale (Universul Juridic, București, 2008).

56
multe pârghii de control asupra colectivităţilor locale, concomitent cu creşterea gradului lor de
satisfacţie faţă de actul administrativ. În baza deconcentrării administrative, se admite ideea potrivit
căreia autorităţile administrative locale reprezentând statul beneficiază de o putere de decizie în
anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile
centraliste, deoarece aceste autorităţi sunt “prelungiri teritoriale” ale administraţiei centrale.
Deciziile luate de autorităţile administraţiei din teritoriu rămân decizii luate în numele statului, iar
răspunderea agenţilor administativi operează faţă de organele centrale, în virtutea dependenţei
ierarhice. Deconcentrarea reprezintă, totuşi, un pas semnificativ pe calea recunoaşterii diversităţii
problemelor locale, admiţându-se o anumită adaptare a deciziilor luate de autorităţile teritoriale la
specificul local.
Descentralizarea reprezintă un proces de schimbare profundă a sistemului de organizare
administrativă, care permite colectivităţilor locale 64 sau serviciilor publice să se administreze ele
însele (sub un anume grad de control al statului), care le oferă personalitate juridică, le permite
constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Esenţa descentralizării
administraţiei constă în transferarea unor atribuţii ale diverselor autorităţi centrale către autorităţi
desemnate de colectivităţile locale, în unităţile administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ,
regiune). Prin descentralizare, administraţia publică devine mai eficientă şi mai operativă,
problemele care interesează populaţia nu se mai îndosariază în birourile ministeriale, ci se
soluţionează la nivele inferioare, în condiţii de oportunitate şi de operativitate sporită 65.
Descentralizarea cunoaşte două forme: tehnică şi administrativ-teritorială. Prima se referă la
serviciile administrative publice de stat; cea de-a doua priveşte crearea şi autonomia colectivităţilor
locale, ca actori politici distincți de stat.
Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor
instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a
statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Obiectul lor de activitate rezultă dintr-
o „delegare” sau „concesionare” a unui serviciu public ce revenise în mod tradiţional autorităţilor
centrale ale statului. Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea personalităţii
juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor sub regulile tutelei
administrative. În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale

64
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită, Universul
juridic, București, 2008.
65
Michael Keating, Noul regionalism în Europa Occidentală, Institutul European, Iași, 2008.

57
administraţiei publice centrale, nu ne aflăm în prezenţa descentralizării serviciilor, ci a
deconcentrării lor. Deconcentrarea serviciilor publice este o formă atenuată a centralismului şi se
află în opoziţie cu descentralizarea tehnică. În aceste condiţii, serviciile exterioare ale ministerelor şi
ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat nu pot fi caracterizate ca
servicii descentralizate, ci doar ca servicii deconcentrate.
Descentralizarea administrativ-teritorială este legată de recunoaşterea colectivităţilor locale
şi a dreptului acestora de a se administra ele însele. Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată
descentralizată, este necesar să fie îndeplinite următoarele condiţii: colectivitatea locală să
beneficieze de personalitate juridică; să dispună de autorităţi administrative proprii; supravegherea
de către stat a legalităţii actelor autorităţilor locale.
Recunoaşterea personalităţii juridice a colectivităţilor locale, înţelese ca elemente ale
colectivităţii naţionale, are la bază existenţa unor interese proprii ale acestor colectivităţi sau a unor
probleme locale specifice. Totodată însă, este şi consecinţa faptului că statul nu are capacitatea de
soluţionare (prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi eficienţă) a ansamblului
acestor probleme. Din acest motiv, statul stabileşte care dintre sectoarele ce intră la un moment dat
în sfera sa administrativă vor trece în competenţa autorităţilor locale. De regulă, sfera problemelor
locale este stabilită prin Constituţie ori prin legi specifice. Delimitarea problemelor specifice
colectivităţilor locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a lor, cum ar fi
patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, autonomia
financiară bazată pe existenţa unui buget propriu. Pe o asemenea fundamentare, colectivităţilor
locale li se acordă personalitate juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul
juridic, în nume propriu. Exercitarea atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată
autorităţilor locale alese, în condiţiile democraţiei pluraliste.
Autorităţile locale sunt cele care soluţionează în unităţile administrativ-teritoriale
problemele specifice ale comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi regiunii. Pentru a exista
descentralizare administrativă, este necesar ca autorităţile locale să fie reprezentantele colectivităţii
şi nu reprezentanţi ai statului plasaţi în fruntea unităţilor administrativ-teritoriale. Aceasta
presupune ca autorităţile locale să rezulte din alegeri libere, desfăşurate în unitatea administrativ-
teritorială. În aceste condiţii, putem spune că primarul, consiliul local şi consiliul judeţean sunt
autorităţi descentralizate pentru că ele au rezultat din alegeri, în timp ce prefectul şi şefii serviciilor
descentralizate în unităţile administrativ-teritoriale (inspectori, directori) sunt autorităţi ale puterii

58
executive sau ale administraţiei centrale de stat deconcentrate, în virtutea numirii lor de către
autorităţile centrale şi a competenţelor pe care le exercită în numele puterii executive sau al
administraţiei centrale de specialitate.
Descentralizarea administrativă nu înseamnă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă
de statul în care ele sunt organizate. În virtutea dependenţei faţă de stat, autorităţile publice centrale
îşi rezervă dreptul de a exercita un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă
administrativă. Această denumire este preluată din dreptul civil, unde are semnificaţia de instituţie
juridică prin intermediul căreia se ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub
interdicţie. Cu toate acestea, în dreptul administrativ, noţiunea de tutelă nu are în vedere atât
protejarea intereselor colectivităţilor locale, cât mai ales ocrotirea interesului general, cu care
colectivităţile locale pot veni uneori în contadicţie, în special prin emiterea unor acte administrative
neconforme cu legea. În multe ţări, termenul de tutelă este înlocuit treptat cu acela de control
jurisdicţional, pentru a se sublinia faptul că statul nu verifică decât legalitatea actelor autorităţilor
locale, nu şi oportunitatea lor.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării
administrative. În evoluţiile europene, autonomia locală reprezintă un principiu codificat care dă
expresie descentralizării administrative şi impune cu putere imperativă implementarea acestuia, cu
respectarea unor reguli precise. Autonomia locală se asociază cu stabilirea unui statut distinct al
colectivităţilor locale, al autorităţilor acestora, în raport cu administraţia de stat şi cu autorităţile
care exercită funcţiile acestuia în unităţile administrativ-teritoriale.
Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale, care în documentul Consiliului
Europei intitulat “Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale” din 15 octombrie 1985
sunt definite, ţinându-se seama de reglementările naţionale, ca fiind colectivităţi locale de bază
(comune, districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale, în măsura în care statele-părţi la
această Convenţie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. Potrivit aceluiaşi document,
autonomia locală este înţeleasă ca un principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi,
care conferă colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii,
sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte importantă din treburile
publice. Exercitarea acestui drept este conferită unor consilii sau adunări compuse din membri aleşi
prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive responsabile în
faţa acestora.

59
 Principiul autonomiei locale incumbă existenţa resurselor financiare ale colectivităţilor
locale. Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi
suficiente pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Aici operează regula
proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de
lege. Respectivele resurse provin din: impozite locale, în limitele stabilite de lege; venituri realizate
din activităţi proprii; subvenţii ale statului, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de
repartizare financiară justă.
Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului autonomiei locale au
înregistrat progrese însemnate abia în ultimele trei-patru decenii, în ţările europene, chiar dacă
respectivele principii figurau de mai multă vreme în constituţii. Procesul cel mai spectaculos a
debutat în Franţa, prin legile descentralizării din 1982 şi 1983; a continuat cu Noua lege comunală
din Belgia (1989), cu Legea autonomiei locale din Italia (1990), Legea administraţiei publice locale
din România (1991), Legea republicii Moldova nr. 186-XIV din 06.11.1998 privind administraţia
publică locală 66 etc. Statutul colectivităţilor locale este aşezat, la ora actuală, fie sub semnul
descentralizării administrative, fie sub cel al autonomiei locale, termenii având un conţinut aproape
identic. Ei nu exclud, însă, coexistenţa colectivităţilor locale într-un stat unitar.

66
Legile descentralizării au ipostaziat normativ noile relații dintre politică și administrație, reașezând structurile și
funcțiile din interiorul sistemului politic și din sistemul societal, în ansamblu. O analiză a acestui fenomen este realizată,
pentru Republica Moldova, de Mihail Platon, în lucrarea Conducerea statului (Editura ”Universul”, Chișinău, 2009).

60
 7. Politica descentralizării: idei de dreapta, realizări de stânga. Cazul francez
și alte exemple occidentale

În statele contemporane de tip unitar, există trei decupaje administrativ-teritoriale esențiale.

Indiferent de particularitățile denumirilor lor (rezultate din evoluția istorică și, desigur, din
diferențele lingvistice), întâlnim cam peste tot un prim nivel reprezentat de comună (rurală sau
urbană), apoi un al doilea al departamentului și, finalmente, nivelul integrator al regiunii. Comuna
și regiunea sunt ”constructe istorice” tradiționale, cvasi-naturale, având la bază solidarități izvorâte
din unitatea etno-lingvistică și / sau religioasă (culturală, în sens larg), dar mai ales din agregarea
unei vieți economice comune. Prin contrast, departamentul este o creație ”artificială” a
raționalismului administrativ din epoca Revoluției franceze, la baza lui aflându-se mai puțin
elemente istorice, tradiționale și subiective, cât motive de ordin pragmatic: de exemplu, posibilitatea
unui reprezentant al administrației de a parcurge distanța dintre reședința departamentului și
marginea lui cea mai îndepărtată în cel mult o zi de mers călare. Așadar, în timp ce comuna și
regiunea sunt ”copiii Istoriei”, departamentul este ”copilul Geometriei”! Dincolo de aceste
considerente ”genetice”, mai trebuie precizat un lucru extrem de important din perspectiva
problematicii descentralizării: comuna și regiunea au purtat mereu stindardul ideii de autonomie
locală, pe când departamentul a înălțat drapelul uniformizant al centralismului etatic.
Pentru a ilustra cele afirmate mai sus, ne vom întoarce în timp, în primele luni ale Revoluției
franceze din 1789, când politicienii de stânga și-au asumat modelul statului centralist (consonant cu
raționalismul, cu egalitatea și fraternitatea), iar cei de dreapta au încercat să mențină vie ideea
libertăților locale, fără a afecta în vreun fel ”continuum-ul etatic francez”67. În urma dezbaterilor (și
a compromisului) pe această temă, parlamentul a emis o lege (pe 14 decembrie) prin care a
reglementat statutul comunelor (adică al autonomiei locale stricto sensu) și o alta (pe 22 decembrie)
prin care a creat unitatea administrativ-teritorială numită departament (instrumentul centralismului).
Întrucât revoluționarii erau în marea lor majoritate anticlericali (dacă nu chiar și atei),
decupajele teritoriale ale vechilor parohii (fiefuri ale loialismului regal, dar mai ales structuri
administrative cu funcții cadastrale și de strângere a impozitelor) au fost redefinite ca municipalități
67
Expresia de continuum etatic este folosită de Pierre Legendre, în cunoscuta lucrare Histoire de l’Administration
de 1750 à nos jours (Paris: Presses Universitaires de France, 1968. 580 p.). Ea semnifică reorganizarea administrativă a
Franței, pentru depășirea jurisdicțiilor multiple pe care le acumulase Vechiul Regim, vreme de secole: provincii
stăpânite în mod tradițional de marii nobili (cu genealogii de dinainte de secolul al XII-lea), provincii de obediență
episcopală, noi provincii alipite regatului și controlate de intendenții regali etc.

61
sau ”comune”, conduse de primari și de consilii. Lor le revenea administrarea afacerilor locale
(patrimoniul, serviciile de drumuri, lucrări publice și salubritate), urmând să primească și unele
competențe delegate de stat (de exemplu, repartizarea impozitelor directe). În esență, comunele
rămân decupaje sau structuri administrative fiscale, prin care statul își încasează impozitele, dar sunt
într-o anumită măsură și spații ale autonomiei locale.
Spre deosebire de reglementarea statutului comunelor, crearea departamentelor nu a avut un
obiectiv autonomist-democratic sau de laicizare. Scopul principal a fost consolidarea capacității de
control a statului asupra comunelor și totodată distrugerea vechii organizări provinciale de factură
medievală. Consiliile generale ale departamentelor erau formate din notabili desemnați de puterea
centrală, iar (un deceniu mai târziu) șefia executivă avea să-i revină unui înalt reprezentant al
statului, numit Prefect 68. Această formulă s-a păstrat până în secolul XX, chiar dacă a cunoscut mici
retușuri autonomiste în timpul restaurației monarhice a Casei de Orléans 69 (1830-1848), apoi în
perioada liberală a celui de-al Doilea Imperiu (1860-1870) sau imediat după căderea lui Napoleon al
III-lea70.
Înainte de marea reformă administrativă de la începutul primului septenat al lui François
Mitterand, centralismul și tutela prefectorală au mai cunoscut doar două momente de relativ recul,
în favoarea localismului. Astfel, în 1884 s-a instituit clauza generală de competență a consiliilor
municipale, prin care se recunoștea comunelor dreptul de a participa la afacerile de interes general
care au un raport direct și strâns cu populația și cu teritoriul lor. Prin aceeași lege, se decidea
definitiv alegerea prin vot direct a consiliilor comunale, iar din rândul acestora – alegerea
primarilor. Departamentele se vor bucura mult mai târziu (abia în 1926) de principiul competenței
generale. Cât privește regiunile, ele au fost privite, vreme de două sute de ani, ca ”semințe de
federalism”, ca relicve dăunătoare ale Vechiului Regim, cu potențial distructiv pentru unitatea

68
Funcția de Prefect a fost creată în anul 1800, sub Consulatul lui Napoleon. Menținând mare parte din atribuțiile
foștilor intendenți ai regiunilor Vechiului Regim, Prefectul deținea puterea executivă unică a departamentului. El primea
ordine de la ministrul administrației, pentru a le transmite spre execuție pe scară ierarhică sub-prefectului; la rândul său,
acesta transmitea legea sau ordinul către primari, creându-se un lanț executiv neîntrerupt și de mare viteză a circulației
informațiilor între guvern și cea din urmă ramificație administrativă.
69
Prin legile din 1831 și 1833, se revine la alegerea directă a consilierilor comunali și se instituie alegerea directă a
consilierilor generali (câte unul pentru fiecare canton component al departamentului). O lege din anul 1837 dă
personalitate civilă comunei, care este reprezentată de primar.
70
În 1866, consiliile generale primesc dreptul de decizie într-un număr important de treburi comunitare (lucrări publice,
drumuri, salubritate, împrumuturi), iar în 1867 se atenuează tutela prefectorală asupra actelor colectivităților locale. În
1871, Adunarea Națională consacră definitiv principiul eligibilității consilierilor generali, iar consiliile primesc funcții
administrative suplimentare: buget departamental, impozite facultative, învățământ, servicii sanitare și sociale, poliție și
justiție, transport feroviar etc. Se creează și o comisie departamentală cu rol de președinție a consiliului general, chiar
dacă puterea executivă rămâne în mâinile prefectului.

62
statului. După eșecul regionalizării înregistrat de Președintele de Gaulle, regiunea ajunge totuși la
recunoașterea sa ca ”așezământ public” în 1972, pentru ca ea să primească statut de colectivitate
teritorială în 1982.
Pe traseul istoric rezumat mai sus, vom încerca să suprapunem eticheta politică de stânga
sau de dreapta grupărilor și personalităților care au cântărit mai greu în pozițiile de decidenți în
momentele de inițiativă localistă. Începând chiar cu 1789, apărătorii regionalismului au fost nobilii
din dreapta regalistă (conservatoare); la fel au stat lucrurile și în timpul restaurației orléaniste și al
erei liberale a Imperiului lui Napoleon al III-lea. În această ultimă perioadă, s-au asociat ideilor
localiste de dreapta două curente de gândire și de acțiune care reprezentau stânga ideologică:
socialismul mutualist al lui Pierre-Joseph Proudhon și proiectul de societate al comunarzilor
parizieni de la 1870. Dar prezența stângii în dezbateri nu a durat mult. Stânga de la începutul celei
de-a Treia Republici (dominată de tradiția gândirii iacobine 71) a lăsat tema descentralizării pe seama
politicienilor republicani moderați (de genul lui Jules Ferry și Waldeck-Rousseau) sau pe seama
celor din dreapta conservatoare. Astfel, sub mandatul de premier al lui Jules Ferry s-a adoptat legea
din 1884 privitoare la competențele și conducerea comunelor.
La începutul secolului XX, ideile descentralizării ajung să fie susținute de naționaliștii
republicani precum Maurice Barrès72 sau de liderii extremei drepte din perioada celei de-a Treia
Republici (precum Charles Maurras 73, de exemplu).
După al Doilea Război Mondial, descentralizarea va face parte din proiectul de regionalizare
al Generalului Charles de Gaulle și al unei părți din mișcarea de dreapta pe care a patronat-o
(Rassemblement du peuple français, urmată de mai multe partide, ca UDR, RPR etc.). Gaullismul
nu este propriu-zis o doctrină politică, deși poate fi catalogat ca o viziune politică de dreapta. Ideile
care conturează această viziune aparțin, pe de o parte, unei filosofii privitoare la statutul și destinul

71
Stânga iacobină – moștenitoarea ideologică a lui Jean-Jacques Rousseau și a lui Robespierre – apăra ideea unei
republici indivizibile, bazată pe laicitate. În Franța republicană, cu un guvernământ și o administrație centralizate, statul
trebuia să-și asume rolul de a transforma societatea și de a ”regenera” omul prin educație, de a asigura egalitatea
indivizilor prin uniformitatea legilor și de a cultiva gustul independenței naționale.
72
Maurice Barrès (1862-1923) a fost un scriitor și om politic de dreapta, membru al Academiei, care a promovat
patriotismul, atașamentul față de ”rădăcini”, de pământul natal, de familie și armată.
73
Charles Maurras (1868-1952) a fost cel mai longeviv și mai prolific jurnalist politic al epocii sale (scriind peste zece
mii de articole în aproximativ șaizeci de ani). A condus publicația L'Action française, oficios al mișcării de extremă
dreapta cu același nume, care promova monarhia ereditară, antisemitismul și antiprotestantismul, xenofobia, refuzul
democrației și al egalitarismului. Deși era antigerman, Maurras a susținut regimul de la Vichy , blamând mișcarea de
rezistență din timpul ocupației naziste; pentru aceasta, a fost condamnat la degradare publică și exclus din Academie.
După acest episod, Maurras a primit și condamnarea simbolică a ”uitării”: nu va mai fi evocat de (aproape) nimeni până
pe la mijlocul deceniului al doilea al noului mileniu. Cu toate acestea, nu se poate neglija uriașa influență ideologică pe
care a exercitat-o (prin L'Action française) asupra multor politicieni de dreapta, inclusiv asupra lui Charles de Gaulle.

63
națiunii și culturii franceze în lume; pe de altă parte, aceste idei definesc modul pragmatic în care
Franța ar trebui să fie condusă pentru ca disputele sale interne (atât de dese și de mărunte) să nu-i
afecteze coeziunea și dezvoltarea înlăuntru, nici poziția pe plan global (ca imperiu colonial, în
special). Așa stând lucrurile, gaullismul poate fi înțeles ca un proiect de societate unificator, capabil
să anime instituțiile politice, forțele economice și organizațiile sociale în acțiunea lor de construcție
a unei națiuni puternice, de prim rang pe planetă.
În planul politicii externe, principiul de bază era independența: refuzul oricărei forme de
”vasalitate” față de organisme supranaționale precum ONU, NATO sau chiar Comunitatea
Europeană, dar mai ales față de superputerile vremii (SUA și URSS). Nu întâmplător Parisul a
refuzat integrarea deplină în NATO și a avut relații destul de tensionate cu americanii, care credeau
că, în schimbul ajutorului acordat pentru reconstrucția postbelică, pot să-și subordoneze țările
occidentale. Ca un corolar al propriei independențe, Franța trebuia să manifeste respect pentru toate
națiunile și să repudieze (cel puțin declarativ) imperialismul 74.
În politica internă, gaullismul afirma că este necesară o putere executivă solidă, în care rolul
primordial să-l dețină Președintele Republicii, ales direct de popor (fără intermedierea corpurilor
legiuitoare). Consiliul constituțional trebuia să înceteze a mai impune organelor alese propria lui
viziune despre drepturile fundamentale; cu alte cuvinte, era respins un așa-numit ”guvernământ al
judecătorilor” (cum vedem adesea că se întâmplă în politica actuală a României, unde Curtea
Constituțională a devenit un actor esențial pentru tranșarea numeroaselor conflicte dintre executiv,
legislativ și Președinte; de altfel, nici Republica Moldova nu a fost lipsită de episoade în care Curtea
Constituțională a tranșat probleme politice sensibile).
Pe tărâm strict ideologic, gaullismul proclamă principiul depășirii clivajului tradițional între
stânga și dreapta, considerând că numai în acest mod vor dispărea conflictele din sânul națiunii. Dar
stânga și dreapta nu sunt niște concepte abstracte; ele trimit la ideea de socialism revoluționar (adică
luptă de clasă), respectiv la aceea de capitalism bazat pe exploatare. Franța trebuia să le refuze pe

74
Statul francez era unul imperialist încă din secolul al XVI-lea, atingând apogeul stăpânirilor în perioada interbelică.
Chiar și după al Doilea Război Mondial, Franța avea o mulțime de colonii pe toate continentele, din America de Sud,
până în Africa, Indochina și Oceania, colonii cărora nu le oferea în mod clar nici soluția integrării depline în statul
francez (cu o corespunzătoare asimilare a tuturor ”autohtonilor” ca cetățeni francezi), nici perspectiva unei evoluții către
autonomie, apoi spre independență. Autoritățile celei de-a IV-a Republici doreau să păstreze intact imperiul colonial,
sub numele mai blând de ”Uniune franceză”. Slăbită de război, armata franceză nu mai avea însă puterea să mențină
marele imperiu colonial, așa că pierderile de teritoriu devin inevitabile: Indochina în 1954, Tunisia și Marocul în 1956,
Guineea în 1958, Madagascarul în 1960, Algeria în 1962. Odată cu pierderea Algeriei, se poate considera că dispare
imperiul colonial francez. Iar această dispariție a avut loc sub președinția lui Charles de Gaulle (în pofida așteptărilor
multor francezi, care credeau că Generalul va folosi forța pentru a bloca independența Algeriei).

64
amândouă, mergând pe o ”a treia cale” socială. Descrierea acestei căi are rezonanțe creștin-
democrate, keynesiste, chiar și corporatiste. Astfel, economia statului francez trebuia să susțină o
activă și avansată politică socială; pentru a avea resursele necesare, se impunea planificarea (în
contrast cu liberalismul clasic) și derularea unor mari proiecte publice. Noul sistem productiv
trebuia să aibă drept fundament ”asocierea dintre muncă și capital” (în sensul de participare
generalizată la proprietatea asupra întreprinderilor, la decizia economică și la beneficii).
Pentru a rezuma gaullismul tradițional (sau ”istoric”) în câteva cuvinte, putem apela la
următoarele etichete: patriotism, suveranism, prezidențialism, planificare, protecție socială,
asocierea dintre capital și muncă, ”a treia cale”. Pornind de la acest corpus de principii inițiale, au
evoluat câteva variante de gaullism în anii de după moartea Generalului, unele ”îndulcind”
chestiunea suveranismului în profitul proiectului european, sau înlocuind keynesismul cu
neoliberalismul doctrinar etc., dar păstrând neatins ”modelul social francez”.
Dacă în primele două decenii de după Război se realizaseră parțial obiectivele economice și
sociale propuse în proiectul gaullist, rămânea cu totul nesatisfăcător reformat sectorul participării
cetățenilor la treburile publice, la construirea propriului lor destin. Pentru acest obiectiv major s-a
angajat Președintele de Gaulle în riscantul proiect al referendumului din aprilie 1969 75 . În
expunerea sa de motive din documentul oficial publicat înainte de scrutin, afirma următoarele:
”Cum să nu recunoaștem că, dacă impuslul epocii ne transformă din punct de vedere material țara în
profunzimile ei, îi impune în același timp schimbarea condițiilor morale și sociale ale existenței
sale? Pe scurt, în cauză se află însăși condiția omului. E vorba deci, peste tot unde oamenii se află
împreună pentru a trăi sau pentru a munci, de a face raporturile lor mai umane, mai demne și, prin
aceasta, mai eficace. E vorba ca fiecare – acolo unde trudește – să nu fie un instrument pasiv, ci să
participe activ la propriul său destin. Iată care trebuie să fie marea reformă franceză a secolului
nostru. Ceea ce bunul simț cere deci, în primul rând, este ca participarea să ia loc acolo unde se
stabilesc măsurile care privesc viața francezilor. Pe acest subiect capital propunem, păstrându-ne

75
Mulți analiști și destui politicieni ai vremii au considerat inițiativa referendumului ”o sinucidere în plină fericire”; s-a
speculat chiar că însuși de Gaulle ar fi dorit să-i fie respinsă propunerea de reformă sau că – în cel mai bun caz – ar fi
luat o decizie irațională, ignorând sfaturile apropiaților săi. Există însă și o altă perspectivă asupra evenimentelor. Spre
exemplu, Frédéric Bon aprecia, într-un articol din 1970, că raționalitatea deciziei Generalului trebuie privită contextual,
cel puțin în privința momentului când a fost anunțat referendumul: ”Pe 24 mai, la treisprezece zile după noaptea
baricadelor, la zece zile după primele ocupări ale uzinelor, Generalul de Gaulle enunță o politică de ansamblu.
Confruntat cu cea mai gravă criză socială de după iunie 1936, el propune în același timp o analiză – incertitudinile
progresului –, o soluție – participarea – și o ieșire practică – referendumul” (BON, Frédéric. Le référendum du 27 avril
1969: suicide politique ou nécessité stratégique?. In: Revue française de science politique, 20ᵉ année, n°2, 1970. p.
206.).

65
comunele și departamentele, să ne organizăm țara în regiuni, care vor fi, în general, vechile noastre
provincii aduse în plan modern, având suficientă întindere, suficiente resurse și populație ca să-și ia
fiecare partea în ansamblul efortului național; alături de consilierii aleși, în consiliile în care fiecare
regiune își va tratat propriile probleme, să introducem reprezentanții categoriilor economice și
sociale; să facem astfel, la nivel local, centrele noi ale inițiativei și ale cooperării și (noile) resorturi
ale dezvoltării”76.
Discursul lui Charles de Gaulle angaja dreapta politică într-un proiect de ”reformă a
condiției umane”, într-o lume care părea întocmită după ideile antropologico-economice ale lui
Marx privind ”alienarea” în cadrul mecanismului capitalist de producție. Numai că, de această dată,
soluția nu era revoluția proletară, ci ”participarea”, realizabilă la nivelul colectivităților locale și al
structurilor economico-sociale regionale. Desigur, propunerea organizării unui referendum pe tema
reformei statului, la câteva zile după turbulentele evenimente de la începutul lunii mai 1968, putea fi
taxată ca o promisiune făcută sub presiune. Pentru Charles de Gaulle, nu era deloc așa: el chiar
credea în oportunitatea reformelor. Dar unii apropiați ai săi din UDR (Union pour la Défense de la
République) priveau lucrurile diferit, din unghiul competiției electorale. Ei știau că discursul
reformator (cu toate incertitudinile lui) era mai puțin aducător de voturi decât tema restabilirii
autorității statului. Însuși Generalul intră vrând-nevrând în această logică, atunci când, în discursul
din 30 mai 1968, ținut în fața a cinci sute de mii de francezi, schimbă accentele politice de la
reformă spre autoritatea legală și de la referendum spre alegeri parlamentare.
Așadar, speriată de mișcările studențești și muncitorești din luna mai 1968, clasa politică
franceză (dreapta gaullistă, socialiștii și comuniștii deopotrivă) a ajuns la concluzia că trebuie să
organizeze alegeri, pentru a legitima politica viitoare a statului și modul de refacere a autorității
acestuia. Comuniștii au crezut că, pe valul revoluționar al baricadelor de pe străzile Parisului, vor
câștiga mai multe mandate parlamentare. UDR-ul lui Georges Pompidou credea că, folosindu-se de
prestigiul Președintelui, va câștiga alegerile și va restaura ordinea politică de dinainte de luna mai
ʼ68. Au gâștigat cu un scor imens gaulliștii și aliații lor, care și-au adjudecat 367 de mandate din
485; electoratul a sancționat turbulențele revoluționare și a relegitimat dreapta prezidențială.
În aceste condiții, mulți s-au întrebat de ce Președintele a pornit în căutarea unei noi
legitimități. Motivul a fost acela că o parte consistentă din UDR, reconfortată de rezultatul

76
Declarația Generalului de Gaulle, Președinte al Republicii, expunând motivele proiectului de lege referitor la
crearea regiunilor și la renovarea Senatului.

66
alegerilor din 30 iunie 1968, nu mai voia să meargă pe calea lui de Gaulle: nu o mai interesa atât de
mult nici cooperarea dintre muncă și capital, nici participarea oamenilor la deciziile sociale și
politice importante. Au mai apărut și câteva incidente de politică economică și de diplomație
(”fuga” capitalului francez în Germania; embargoul comerțului cu arme stabilit de Președinte contra
Israelului, după ce un comando al acestui stat a atacat aeroportul din Beirut; reorientarea opiniei
publice spre SUA, după invazia sovietică din Cehoslovacia) care au pus în lumină distanțarea unor
lideri ai UDR de Președintele Republicii, chiar dacă se străduiau să păstreze aparențele.
La începutul lui 1969, cu toate că situația politică și economică era relativ calmă, Charles de
Gaulle știa că puterea lui nu va mai ține mult și că, dacă voia să angajeze țara în mod hotărâtor pe
calea descentralizării și a reformelor sociale, trebuia să o facă repede, cu sau fără susținerea
partidului prezidențial. Referendumul revenea deci pe agenda scurtă a Palatului Elysée.
Dintre cele patru mari teme evocate în mai ʼ68 (în economie – ”a treia cale” între capitalism
și socialism; în educație – reforma universităților77; în administrație – regionalizarea; în materie de
funcționare a sistemului democratic – participarea, înțeleasă și ca principiu unificator al celorlalte
teme), Președintele a ales să supună votului popular tema regionalizării (pentru care spera să obțină
sprijinul tuturor Partidelor). Dar mai dorea să vadă și de ce sprijin se bucura el însuși, în disputa cu
lupii tineri ai gaullismului (cu Pompidou, de exemplu, care-și anunțase deja intenția de a candida la
viitoarele alegeri prezidențiale). Or, acest test presupunea aducerea în discuție a reformei Senatului.
În această cheie a încercat să explice și Frédéric Bon alegerea întrebării referendumului: ”De
ce să fi îngreunat trenul regional cu vagonul senatorial? Este oare doar efectul unei ranchiune
tenace, al reglării de conturi deschise de Monnerville 78 în 1962? Să nu uităm că, începând cu
discursul de la Bayeux (16 iunie 1946 – n. ns.), Generalul de Gaulle dorea prezența în cea de-a doua
Cameră a «reprezentanților organizațiilor economice, familiale, intelectuale, pentru ca astfel să se
facă auzită, chiar în interiorul Statului, vocea marilor activități ale țării». Participarea formează un

77
În timp ce accesul muncitorilor la părți din capitalul întreprinderilor rămâne incert, reforma educației universitare se
înfăptuiește cu succes sub ministeriatul lui Edgar Faure. A fost, de altfel, singura politică publică promisă și realizată
integral după mai ʼ68. Totuși, adoptarea unanimă a legii nu reflecta atașamentul majorității parlamentare față de
reformă; câțiva politicieni de anvergură ai UDR lipsiseră de la vot, iar cei prezenți se conformaseră doar la insistențele
Președintelui.
78
Gaston Monnerville (1897-1991) a fost Președinte al Senatului între 1958 și 1968. În istoria contemporană a Franței,
el a fost primul cetățean de culoare care a ocupat înalte demnități publice (secretar de stat, Președinte al Consiliului
Republicii, senator și primar). În 1962, s-a opus proiectului de referendum privind alegerea prin vot universal direct a
Președintelui Republicii, considerând că acest lucru este o derivă monocratică a instituțiilor, în profitul lui de Gaulle. În
1969, Monnerville va fi printre cei mai duri critici ai referendumului pentru regionalizare Franței și reformarea
Senatului.

67
tot. Asocierea organizațiilor profesionale la responsabilitățile politice este podul aruncat între
regionalizare și participarea din întreprindere. Cum să concepem că ea s-ar fi limitat la organele
regionale? Însuși caracterul referendumului cerea ca Senatul să-i fie asociat: o probă de forță în
relație cu dreapta, referendumul este în același timp o probă de forță în relație cu clasa politică.
Reforma Senatului devine exemplară, căci miza referendumului este aceea de a ști cine guvernează
în Franța”79.
În fața acestui referendum, forțele de dreapta au avut sentimentul că șeful lor suprem le
obligă să înghită o politică pe care ele o recuză în cele mai multe aspecte ale ei80. Comuniștii au fost
puși să aleagă între respingerea unei reforme ”progresiste” și alinierea docilă sub stindardul
Președintelui. Socialiștii se regăseau deopotrivă în poziția dreptei și în aceea a comuniștilor. Cu toții
considerau (probabil pe bună dreptate) că Charles de Gaulle făcuse din referendum un instrument
pentru a-și subordona întreaga clasă politică și pentru a continua să exercite o ”putere solitară”. De
aceea toți s-au mobilizat să-l învingă; și au reușit. Dar, dincolo de miza politică imediată, dreapta
gaullistă a ratat ocazia de a declanșa proiectul regionalizării, lăsând această oportunitate stângii.
Ajunsă la putere în 1981, stânga nu a repetat greșeala comisă de gaulliști. După victoria în
alegerile prezidențiale a socialistului François Mitterand și instalarea lui la cârma statului,
Președintele a dizolvat Parlamentul și a convocat alegeri anticipate. Francezii au dat socialiștilor
majoritatea necesară pentru a guverna (266 din 491 de mandate) și pentru a-și respecta astfel
promisiunile din campanie.
Dintre proiectele socialiste ce urmau a fi puse în operă81, legile descentralizării s-au ciocnit
în primul rând de opoziția dreptei, atât în Adunarea Națională, cât și în Senat (unde cei mai mulți
aleși de dreapta erau și notabili locali). O opoziție mai importantă (deși mai puțin vocală) a venit
însă din partea administrației de rang înalt; chiar în cabinetele miniștrilor socialiști au existat, se

79
BON, Frédéric. op. cit. p. 218.
80
Mulți dintre politicienii importanți de dreapta nu agreau extinderea reformei economice dincolo de domeniul salarial;
totodată, în calitatea dublă de aleși locali (consilieri și primari) și de demnitari ai statului (senatori, deputați și miniștri),
preferau să conserve sistemul centralist, care le conferea marje de manevră cumulate mult mai mari decât un sistem
descentralizat (unde mizele majore urmau să se joace în plan regional). A accepta provocarea regionalizării echivala cu
acceptarea incertitudinii privind propria carieră și propria rețea de fidelități.
81
Lista reformelor promise de socialiști era destul de lungă și aparent greu de dus la îndeplinire. Totuși, în scurtă vreme
de la instalare, Guvernul Pierre Mauroy a reușit să naționalizeze marile bănci (Société Générale, Crédit Lyonnais,
Paribas, Crédit du Nord) și întreprinderile industriale mai importante (Thomson, Rhône-Poulenc, Saint-Gobain, Matra,
Compagnie Générale des Eaux); săptămâna de lucru a fost redusă la 39 de ore, vârsta de pensionare a fost fixată la 60 de
ani, iar concediul anual de odihnă a crescut la cinci săptămâni; au cescut alocațiile familiale și pentru locuințe. Guvernul
a creat 50 de mii de locuri de muncă în domeniul public. A fost abolită pedeapsa capitală. Radiourile libere au devenit
legale și s-a creat o autoritate națională de reglementare în domeniul audiovizual.

68
pare, înalți funcționari care au blocat cât au putut descentralizarea, ”pe tăcute”, prin acțiuni ferite de
ochii șefilor. Alții au ieșit la rampă, motivând refuzul descentralizării cu toată convingerea, așa cum
a făcut-o un fost prefect al Parisului: ”Când un stat nu se mai întărește, el slăbește; iar autonomia nu
întârzie să se transforme în independență” 82 – spunea Jean Emile Vie. În interiorul Partidului
Socialist, au fost de asemenea politicieni de tradiție iacobină care nu au salutat defel
descentralizarea.
Pe acest fundal de oportunități și piedici, Mitterand și Gaston Defferre (ministru de Interne
și primar al Marsiliei în nu mai puțin de șase mandate) s-au grăbit să treacă prin parlament primele
acte normative ale descentralizării, chiar dacă ele aveau multe neajunsuri și neclarități; important
era ca descentralizarea să obțină votul legislativului, fie și sub forma unor texte generale (ca Legea
cadru din 2 martie 1982 sau legile din 7 ianuarie și 22 iulie 1983). Clarificările aveau să vină prin
alte treizeci de legi, care să reașeze raporturile dintre stat și colectivitățile teritoriale.
Noua realitate administrativă de după 1982-83 poate fi rezumată astfel: ”suprimarea tutelei
administrative exercitate până atunci de Prefect, atât asupra actelor colectivităților, cât și asupra
aleșilor (...); transformarea Regiunii, care nu era decât o instituție publică, în colectivitate teritorială
cu deplin exercițiu; transferul executivelor Adunărilor departamentale și regionale (de la prefecți –
n. ns.) către președinții acestora; transferuri de competențe de la stat spre colectivitățile
teritoriale”83. La două decenii după debutul procesului de descentralizare, analistul și politicianul
Claude Lise considera că efectele au fost pozitive în toate domeniile: apropiind puterea de decizie
de realitățile locale, s-au ameliorat serviciile către populație în asistența socială, educație, cultură,
lupta contra excluziunii sociale; a fost stimulată inițiativa economică locală și – lucru foarte
important – nu s-au înregistrat derapaje fiscale serioase (cum preziseseră criticii descentralizării).
Prin urmare, chiar și detractorii de odinioară au ajuns să laude oportunitățile descentralizării,
dincolo de orice ideologie.
Examinând istoria descentralizării din Franța, am constatat că, vreme de aproape două
secole, ideile autonomiste și regionaliste au fost promovate de grupările politice de dreapta, stânga
menținându-și opțiunile centraliste de sorginte iacobină. În mod paradoxal însă, când dreapta a
deținut puterea, nu s-a folosit de ea pentru a declanșa procesul descentralizării, notabilii săi

82
VIE, Jean Emile. La décentralisation sans illusion. Paris: Presses Universitaires de France, Paris, 1982. 138 p. ISBN
2-13-037519-7. apud: LISE, Claude. L’État depuis la décentralisation. In: Revue de CRPLC, Pouvoirs dans la Caraïbe.
Paris: L’Harmattan, Édition électronique, URL: http://journals.openedition.org/plc/310, 1 janvier 2000. p. 13. ISSN
1279-8657.
83
LISE, Claude Lise. op. cit. p. 14.

69
preferând să-și conserve pârghiile personale de autoritate, în dubla lor calitate de parlamentari și de
aleși locali. Abia socialiștii mitterandieni au făcut ”sacrificiul” descentralizării, în pofida propriilor
lor tensiuni interne legate de acest subiect. Să înțelegem, oare, din această situație particulară, că
descentralizarea nu este condiționată ideologic? Sau că miza ei a fost mai mare decât consecvența
ideologică?
În lipsa unei certitudini, vom face apel la alte cazuri din lumea occidentală, sperând că ele
vor pune într-o lumină diferită substraturile acestei ”condiționări”. De exemplu, în Italia,
descentralizarea (prevăzută în Constituția din 1948) a demarat propriu-zis odată cu Legea nr. 281
din 1970, în vremea guvernării creștin-democrate a lui Mariano Rumor; a continuat cu Legea nr.
382 din 22 iulie 1975, adoptată tot sub guvernare creștin-democrată, cu celebrul Aldo Moro la
cârma executivului. Evoluția descentralizării către actualul sistem de repartiție a competențelor
administrative între stat și colectivitățile locale (cu accente federale 84) a depins de Legea nr. 59 din
1997, adoptată sub guvernarea social-democrată a lui Romano Prodi.
În Belgia, începutul reformei statului centralizat (care a condus, în cele din urmă, la
federalism) a avut loc în 1970, sub un guvern de coaliție creștin-democrată, liberală și socialistă,
sub bagheta creștin-democratului Gaston Eyskens85. Examinând compoziția legislativului din acea
perioadă, constatăm o dominantă de dreapta, aflată însă în imposibilitatea de a forma singură
guvernul. Deci, în acest caz descentralizarea a debutat prin consensul dreptei și al stângii.
Spania a legiferat ”Bazele Statutului Regimului Local” în vremea dictatorului Franco (Legea
nr. 41 din 19 noiembrie 1975); apoi a continuat descentralizarea după revenirea la democrație, sub
Regele Juan Carlos, primul act al procesului fiind însăși Constituția din 1978. În anul 1979,
Uniunea Centrului Democratic a lui Adolfo Suarez propune Parlamentului un proiect de lege a
descentralizării, dar la scurt timp, în 1982, proiectul este retras din dezbaterile parlamentare de către

84
Legea nr. 59 din 1997 operează un mod de partajare a competenței administrative foarte inovator, prezentând analogii
cu sistemul de partajare propriu organizărilor juridice federale. În fapt, această lege atribuie colectivităților locale o
competență reziduală în raport cu domeniile rezervate competenței administrative exclusive a statului. În alți termeni,
legea din 1997 răstoarnă perspectiva repartizării competențelor administrative între diferiți actori, nerezervând statului
decât un număr limitat de domenii (printre care multe tipice statelor federale: afaceri externe și comerț exterior, vămi,
ordine publică, administrarea justiției, poșta și telecomunicațiile, învățământul universitar etc.), toate celelalte domenii
fiind atribuite regiunilor, provinciilor și comunelor. Noutatea cea mai importantă este în mod cert răsturnarea
repartizării ansamblului atribuțiilor administrative ale colectivităților teritoriale, care își văd recunoscută o competență
reziduală incluzând noi domenii precum industria, energia, protecția civilă și învățământul secundar” (La réforme
régionale en Italie - Un exemple de décentralisation, Compte rendu de la mission effectuée à Rome et à Palerme du 17
au 20 juin 2002 par une délégation du groupe interparlementaire France-Italie du Sénat, https://www.senat.fr/
ga/ga41/ga41_ mono.html)
85
Cf. MAJEROWICZ, C. La décentralisation et la gouvernance locale, quelle contribution de la CTB?. Bruxelles:
Coopération Technique Belge, 2006. 94 p.

70
noua majoritate socialistă a lui Felipe Gonzalez. Aceasta va propune un alt proiect, care va fi
adoptat ca Legea nr. 7 din 2 aprilie 1985 (Ley reguladora de las Bases del Régimen Local). Cazul
spaniol ne indică un proces început de forțele de dreapta și continuat de cele de stânga.
Tot în această țară, trebuie să remarcăm faptul că descentralizarea – dusă până la limitele
secesionismului – a avut și are încă un suport ideologic de factură naționalistă. În această categorie
se înscriu demersurile Partidului Naționalist Basc, precum și ale Stângii Republicane a Cataloniei.
Astfel, în 2017, Guvernul provincial de la Barcelona a organizat un referendum pentru separarea de
Regatul Spaniei și, după anunțarea rezultatelor votului, a încercat să treacă la etapa secesiunii.
Madridul a reacționat însă conform prevederilor constituționale și a stopat procesul nelegal,
restaurând ordinea, dar cu prețul restrângerii largii autonomii de care se bucurase Catalonia!
Analizând evenimentele tensionate din 2017, Iulian Chifu considera că eșecul desprinderii
Cataloniei de Spania dovedește faptul că Europa nu acceptă naționalismul secesionist, preferând o
regionalizare care să asigure largi competențe de auto-guvernare: ”precedentul catalan amenința să
modifice substanțial impulsul separatist la nivel european, spre feudalizarea și fractalizarea
Europei. E adevărat că pornirea a fost nefericită, venind (...) de la o regiune bogată, cu largă
autonomie și utilizarea extinsă a limbii locale, care nu mai vrea să participe la solidaritatea națională
și dorește păstrarea resurselor pentru elita locală, și aceasta subiect al corupției și al unei imagini
complicate de spoliere a resurselor publice. Or, lipsa de legitimitate pe această dimensiune a fost
sinucigașă pentru separatiști: un gest care, în loc să se propage pe baza principiului dominoului, ar
putea, dimpotrivă, să ducă la inhibarea generală și delegitimarea tuturor categoriilor de separatisme,
susținute sau nu financiar și informațional de către Moscova. Și UE a învățat lecția în modul cel mai
dur cu putință, iar revizuirea abordărilor de susținere a relevanței statului național ar putea reveni și
mai puternic în Europa, cu prețul unei accelerări a componentei interguvernamentale a instituțiilor
de la Bruxelles”86. Episodul naționalist-secesionist din Spania ne face să ne gândim la paradoxurile
ideologiei naționaliste (și ale populismului din spatele ei): când s-a manifestat ca voință de afirmare
a unei mari națiuni, a generat comportamente politice de tip centralist; când a exprimat dorințele de
conservare a identității culturale (etnice) de către diverse grupuri compacte de populație, de pe
teritoriul unui stat care le-ar fi periclitat drepturile și libertățile istorice, naționalismul a adoptat cu
entuziasm calea descentralizării.

86
CHIFU, Iulian. Spania, stat serios, a sugrumat separatismul catalan fără mare zarvă. In: Evz.ro, 9 octombrie 2017.
https://evz.ro/spania-sugrumat-separatismul-catalan.html (accesat pe 11 octombrie 2017).

71
 Revenind, însă, la clasica dihotomie stânga-dreapta, vom mai examina câteva exemple de
descentralizare din spațiul european. Astfel, Grecia, deși avea o veche tradiție a autonomiei
comunale, din vremea luptei pentru independență față de turci (în anii 1821-1832), a instituit
consilii departamentale și regionale (organisme alese pentru exercitarea autonomiei colectivităților
teritoriale) abia prin legile din 1982, respectiv 1987, sub regimul socialist al lui Andreas
Papandreou87. Stânga a fost, iată, din nou exponenta descentralizării.
Un alt exemplu de politică a descentralizării este cel din Regatul Unit. Sunt bine cunoscute
avatarurile istorice ale constituirii Imperiului Britanic și mai ales ale unificării Angliei, Scoției, Țării
Galilor și Irlandei de Nord sub autoritatea Coroanei, după cum sunt bine cunoscute și tensiunile
politice (punctate din când în când cu atentate și represiuni militare) care au condus la așa-numitul
proces de ”devoluție” – delegarea statutorie de către autoritatea centrală de la Londra a unor
atribuții de politică regională către Parlamentul Scoției (Scottish Parliament), Parlamentul Țării
Galilor (National Assembly of Wales), Adunarea Nord-irlandeză (Northern Ireland Assembly),
Adunarea Londoneză (London Assembly) și către executivele lor. Procesul devoluției a debutat cu
referendumurile din 1997 și 1998 și a continuat cu legile din 1998 (Scotland Act și Government of
Wales Act) și 1999, adoptate sub guvernarea laburistă (socialistă) a lui Tony Blair.
Portugalia avea menționate regiunile administrative în Constituția din 1976, fără ca acest
fapt să se fi materializat în vreun fel. În 1998, a ratat un referendum pentru descentralizare (sub
guvernul socialist al lui António Guterres), iar procesul nu este încă foarte avansat în prezent 88. Prin
urmare, aici nu avem niciun ”învingător ideologic”, ci doar reminiscențele epocii autoritare, care ar
trebui să dea de gândit nu numai portughezilor, ci autorităților și cetățenilor din fostele țări
comuniste.
Concluzia periplului prin politicile descentralizării din ”Vechea Europă” este aceea că și
guvernările de stânga și cele de dreapta au manifestat o reținere inițială față de renunțarea la
prerogativele statului centralist, dar că ambele au apelat la descentralizare, atunci când au fost
confruntate fie cu crize economice, fie cu mișcări naționalist-secesioniste. De asemenea, mai
observăm că de multe ori dreapta a construit solide argumentări ideologice pentru descentralizare,
pe când stânga a urmat calea pragmatică a evoluției pas cu pas, fără un mare suport doctrinar.

87
Cf. HLEPAS, Nicolas-Komnemos. Carte administrative et pouvoir politique: les enjeux de la décentralisation en
Grèce. In: Revue ”Pôle Sud”, Année 2003 / 18. pp. 63-78, https://www. persee.fr/doc/pole_1262-1676_2003_
num_18_1_1301.
88
OECD. Decentralisation and Regionalisation in Portugal: Lessons from International Experience and Reform
Alternatives. july 2019. https://www.parlamento.pt/Documents/2019/julho (accesat pe 2 mai 2020).

72
 8. Dreapta și stânga în postcomunism. Culorile incerte ale descentralizării

Așa cum constatam în paragraful precedent, ideologiile de stânga și de dreapta și-au pus
amprenta pe procesele descentralizării administrative din țările Europei Apusene și Meridionale,
dreapta fiind uneori mai ”activă” și mai consistentă pe plan doctrinar, iar stânga mai eficientă pe
plan acțional. Dar care a fost situația în țările eliberate de comunism, după 1990?
Postcomunismul este o realitate complexă, cu evoluții încă incerte, în pofida tendinței
generale de instaurare a democrației în plan politic și de construire a unui sistem economic bazat pe
proprietate privată și piață concurențială. În primele două decenii de ”tranziție”, fostele state
comuniste (fie republicile socialiste care au făcut parte din sfera de influență sovietică, fie chiar
republicile componente ale URSS – devenite ”independente” și afiliate rapid la CSI) au înregistrat
formal multe progrese: au adoptat constituții cu aparență (uneori și cu substanță) democratică și și-
au modificat în sonsecință restul legislației; au organizat alegeri fără prea multe nereguli
procedurale vizibile; au lăsat oamenilor o marjă de libertate nesperată pe vremea comunismului; au
avansat pe calea reformelor administrative, declanșând procesul descentralizării. Al treilea deceniu
postcomunist ar fi trebuit să aducă noi progrese. Dar lucrurile nu sunt atât de simple: din inima
Europei Centrale și până la Urali, trecând spre Extremul Orient rus, comunismul a lăsat urme
adânci, pe care doar timpul le va șterge. Una dintre aceste urme vizează ideologiile politice.
Astfel, deceniile de dictatură comunistă au eliminat din peisajul acestor țări atât ideile
politice de dreapta (liberale, conservatoare și creștin-democrate), cât și pe foștii lor exponenți, care
au dispărut în mod natural (odată cu vârsta) sau prin acțiunea represivă a justiției ”populare”. După
căderea neașteptată a regimurilor comuniste, societățile ”scăpate la libertate” au încercat să
reconstruiască bazele filosofice, culturale și politice ale acestei libertăți, reanimând ideologiile de
dreapta, prin branșarea la fondul ideatic și praxeologic al marilor familii politice europene. Dar
aceasta nu a însemnat că, în țări ca România, Republica Moldova, Polonia, Ungaria, Cehia și
Slovacia, Bulgaria etc., au apărut din senin politicieni și partide cu o reală substanță de dreapta. În
anii ʼ90, cei care s-au declarat liberali, creștin-democrați sau conservatori erau persoane care
trăiseră cel puțin două decenii în comunism și care se socializaseră politic în acel regim, având în
consecință doar atașamente livrești față de valorile dreptei; puțini erau cei care, revenind din exilul
occidental, aduceau cu ei valori democratice practicate aievea înainte de 1945 și trăite apoi în țările
de adopție. Cu această ”moștenire istorică” a început renașterea ideologiilor în fostul bloc comunist.

73
 Consecința imediată a absenței unor partide și a unor lideri cu reale experiențe democratice a
fost aceea că, în Europa Est-centrală, toate partidele s-au regăsit în postura de a avea aproximativ
aceleași programe politice, aceleași viziuni despre guvernare, cu mici nuanțe care ieșeau greu în
evidență, mai ales pentru un public fără cultură și fără atașamente doctrinare solide. Dreapta și
stânga au devenit etichete formale, aplicate în funcție de denumirea oficială a fiecărui partid (atunci
când nu erau promovate confuzii grotești de genul Partidului Socialist Liberal – fondat în România
de către avocatul Niculae Cerveni, în ianuarie 1990). Dacă formațiunea politică avea în denumire
cuvinte precum liberal, creștin, conservator, atunci se considera de dreapta; dacă folosea vocabule
precum socialist, social-democrat, muncitoresc, agrarian sau chiar comunist, era clar de stânga.
Mai greu detectabile ideologic erau partidele ”hibride” (de exemplu, Partidul Național Țărănesc –
Creștin-Democrat) sau cele naționaliste (care se alimentau fie din extrema stângă, fie din dreapta
radicală). Cu asemenea actori politici s-au derulat reformele tranziției postcomuniste, inclusiv
procesele descentralizării.
Pentru a surprinde legătura dintre descentralizare și ideologiile asumate de politicienii care
au declanșat reformele administrative, vom urma aceeași cale ca și în cazul țărilor analizate în
paragraful precedent. Așadar, vom vedea sub semnul cărei ideologii a avansat tema descentralizării
în spațiul public și, eventual, s-a împlinit procesul legislativ de descentralizare și regionalizare.
Înainte de aceasta, însă, vom mai preciza faptul că trăsătura comună a țărilor din fostul lagăr
comunist, în materie de descentralizare, este aceea că toate au demarat procesul de reformă imediat
după schimbarea de regim politic, înscriind descentralizarea ca principiu în noile constituții adoptate
sau măcar în legi (unele provizorii) care reglementau alegerile locale și atribuțiile autorităților
publice locale. Toate au trecut, la început, printr-o euforie a reînființării unor comune sau județe și
districte ce fuseseră eliminate din peisaj de către comuniști, ajungându-se în acest fel la o
fragmentare nesănătoasă a unităților administrativ-teritoriale. În fine, toate aceste țări au dat
comunelor (rurale și urbane) atribuții administrative însemnate, dar s-au ferit să opereze
descentralizarea reală până la nivelul regiunilor, rămânând prizonierele unor scheme mentale
naționaliste, marcate de frica secesionismului. Din aceste motive (cumulate), au apărut diferențe
semnificative între țări, în funcție de tradițiile lor istorice și de gradul real de de-comunizare. A mai
contat și nivelul suportului occidental pentru descentralizare 89, la concurență cu influența Rusiei.

89
Despre situația descentralizării în fostele țări comuniste s-a discutat pe larg în cadrul reuniunii regionale de la Erevan,
din aprilie 1999, organizată de United Nations Department of Economic and Social Affairsși finalizată cu următorul

74
 După aceste precizări, să trecem la exemple! Cehia a menționat prima oară regiunea ca
unitate administrativ-teritorială în legea fundamentală din 1993; totuși, crearea propriu-zisă a
regiunilor s-a făcut abia prin Legea nr. 3471997, intrată în vigoare începând cu 1 ianuarie 2000. În
anul 2003, regiunile au preluat atribuțiile administrative ale fostelor districte (care au fost
desființate, din motive de eficiență). Reforma din 1997 s-a făcut sub guvernarea Partidului Civic
Democrat – dreapta tradițională a Cehiei de după căderea comunismului.
În Slovacia, postcomunismul a debutat cu problema reorganizării țării după dizolvarea
amiabilă a Cehoslovaciei. Primii ani de independență s-au derulat sub semnul autorității socialiștilor
lui Vladimir Mečiar, care s-au ferit să opereze reforme serioase, țara evoluând mai curând cu ochii
spre Rusia. Reforma constituțională din 2001 a introdus în sistemul administrativ nivelul regiunii
auto-administrate, clarificat juridic prin Legea nr. 302/2001. Cele opt regiuni au fost dotate cu
adunări deliberative și conduceri executive (președinți), alese prin vot direct 90 . Această reformă
profundă a fost realizată sub guvernarea Partidului Consensului Civic (de scentru-stânga).
Ungaria a realizat o reformă a descentralizării și regionalizării în anul 1999, sub guvernarea
conservatoare a Fidesz, partid condus de Viktor Orbán, după ce guvernările anterioare (în special
cea socialistă dintre 1994 și 1998) tergiversaseră lucrurile și permiseseră fragmentarea
administrativă, fără o reală autonomie 91.
Reforma administrativă din Polonia (1999), având șansa unui teritoriu mare, care suporta
crearea de regiuni compatibile cu cele occidentale, s-a realizat sub președinția socialistului
Aleksander Kwaśniewski (1995-2005), dar în condițiile unei majorități de dreapta (Acțiunea
Electorală Solidaritatea și Uniunea Libertății).
În Lituania, autoritățile postcomuniste s-au preocupat mai mult de problema decupajelor
regionale decât de aceea a descentralizării; aceasta a însemnat că a contat mai puțin delegarea de
competențe către nivelul comunal și mai mult reorganizarea regională dintr-o perspectivă
funcțional-economică. În 1994, Legea din 19 iulie votată de Dieta majoritar de stânga a creat
regiunile reunind fostele raioane, după un model de agregare existent încă din era sovietică. Abia în
legislatura 2000-2004, majoritatea formată din social-democrați și social-liberali a redesenat

document: ONU. Decentralization: Conditions for Success. Lessons fron Central and Eastern Europe and the
Commonwealth of Independent States. New York: Department of Economic and Social Affairs, Division for Public
Economics and Public Administration (ST/ESA/PAD/SER.E/7), 2000. 142 p.
90
PEJKO, Daniel. État et Collectivités territoriales - Décentralisation de l’administration publique en Slovaquie
(Mémoire). Paris: ENA, 2006. 86 p.
91
PÁLNÉKOVÁCS, Ilona. Regionalismul în Ungaria şi în Europa Centrală şi de Est.
http://www.altera.adatbank.transindex.ro/pdf/25/005.pdf (consultat pe 2 septembrie 2020).

75
regiunile, încercând să le transfere mai multe competențe. Dar descentralizarea a rămas încă departe
de sensul ei european92 .
În Bulgaria, primul deceniu postcomunist nu a adus schimbări în materie administrativă,
Constituția din 1991 proclamând statul unitar cu ”autogestiune locală”, fără a permite însă
formațiuni teritoriale autonome, de frica revendicărilor populației de etnie turcă, mai ales. În această
țară în care ”totul se mișca, dar nimic nu se schimba” 93, a fost realizată totuși, în 1999, o primă
reformă administrativă pe calea deconcentrării (regiunile – fostele județe socialiste – au primit o
conducere prefecturală care aducea în teritoriu unele servicii publice; dar nu s-a avansat pe calea
autonomiei, în sensul că regiunile nu aveau conduceri alese, nici bugete proprii), sub guvernarea
Uniunii Forțelor Democratice, după înlăturarea de la putere a socialiștilor (1997). Peste caroiajul
celor 28 de județe transformate în regiuni, a fost suprapus un decupaj de șase regiuni de planificare,
care nu au beneficiat nici ele de caracteristica autonomiei locale, limitându-se la raportarea statistică
NUTS II. După firava reformă a deconcentrării realizată de forțele de dreapta, socialiștii au
menținut sistemul cvasi-centralist al Bulgariei, iar actuala putere de dreapta a Grupării Cetățenii
pentru Dezvoltarea Europeană a Bulgariei (partid care afirmă că se inspiră din democrația creștină) se
mulțumește cu instrumentele administrative centraliste de care dispune.
Republica Moldova a evitat problema descentralizării atât în anii complicați ai obținerii
independenței și ai adoptării noii Constituții (29 iulie 1994), cât și în legislatura 1998-1998 –
dominată de agrarieni. După alegerile din 22 martie 1998, coaliția de centru-dreapta alcătuită din
Convenția Democrată din Moldova, Blocul electoral ”Pentru o Moldovă Democratică și Prosperă”
și Partidul Forțelor Democratice i-a lăsat pe comuniști în opoziție, asumându-și guvernarea sub
sigla Alianței pentru Democrație și Reforme (ADR). Iar lucrurile s-au petrecut chiar în acest sens:
deși alianța nu s-a bucurat de stabilitate, a reușit să adopte Legea privind administraţia publică
locală nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 – considerată o lege europeană, generatoare de efecte
benefice în planul descentralizării și autonomiei locale. Au revenit însă în forță comuniștii care, în
anul 2001, au restaurat sistemul sovietic de administrație, cu mici concesii autonomiste.
În fine, în cazul României, descentralizarea au început-o socialiștii din FSN în 1991 (Legea
69/1991 privind administrația publică locală), a fost continuată de alianța de dreapta CDR-USD-

92
MACIULYTE, Jurgita, DAUGIRDAS, Vidmantas. Décentralisation et collectivités territoriales en Lituanie. In:
Revue d'études comparatives Est-Ouest, vol. 35, 2004, n˚3 pp. 99-118.
93
BOULLINEAU, Emanuelle. À l’Est de l’Europe, quoi de neuf en matière de réformes territoriales? Réflexions à
partir de la régionalisation en Bulgarie. In: EchoGéo, 35/2006. 13 p. ISSN 1963-1197.

76
UDMR (prin Legea nr. 151 din 15 iulie 1998 privind dezvoltarea regională) și s-a consolidat sub
social-democrați (Legea-cadru nr. 339/2004 privind descentralizarea și Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ).
Din exemplele evocate, rezultă o concluzie de etapă: faptul că dreapta și stânga din fostele
țări socialiste nu pot fi definite în aceeași manieră ca în lumea occidentală, alături de faptul că
politicienii primelor două decenii de postcomunism au fost în marea lor majoritate oameni
provenind din elitele comuniste, au condus la o resemnificare ideologică a descentralizării
administrative. Astfel, promovarea descentralizării, a autonomiei locale și a regionalizării a devenit
o marcă politică a spiritului pro-occidental, pe când refuzul lor (fie și voalat) a devenit semnul unui
pseudo-conservatorism, cu nuanțe paseiste.

77
 Capitolul III
Administrația și politicile publice

1. Considerații preliminare

În timpul istoricei crize economice din 1929-1933, un savant român dezamăgit de propriul
eșec politic, dar suficient de lucid pentru a pricepe și a exprima sugestiv cauzele de fond ale
degringoladei mondiale, ținea o lecție despre cât de necesar este statul în viața unei societăți,
considerând că adesea el mai mult dăunează decât face bine, mai ales dacă ignoră legăturile
organice ale comunităților și dacă își asumă funcții peste măsură de ambițioase 94. Reflecțiile lui
Nicolae Iorga par desprinse dintr-o analiză de politici publice a zilelor noastre, când critica la adresa
birocrației administrative și a lipsei sale de eficiență emană nu numai de la societatea civilă, dar
chiar și de la sistemul etatic însuși. Monstruos, acaparator, abstract și nemaleabil – iată câteva
calificative (acordate chiar de un fost prim-ministru) care exprimau bine profilul statului interbelic,
incapabil să achite salariile celor angajați în serviciul public și să onoreze prestațiile sociale. Acestor
etichete deloc măgulitoare li se pot alătura, în prezent (pe fondul unei noi crize mondiale), altele la
fel de justificate: netransparent, cheltuitor, formalist, invaziv, manipulator etc. Împreună, toate
aceste expresii dau contur mai vechii idei politice potrivit căreia statul este pur și simplu
Leviathanul: un ”Dumnezeu artificial” atotputernic, forță absolută și discreționară, irezistibilă și
incontestabilă, în virtutea unui presupus ”contract” care neagă libertatea individuală.
În perioada postbelică, statele s-au străduit să demonstreze că au incomparabil mai multe
funcții ”constructive” decât represive, că ele nu se limitează la controlul violenței legitime și la
prelevarea de impozite, ci se implică în toate marile domenii ale vieții socio-economice, ca agenți
de reglementare, dar și ca principali furnizori de servicii publice. De asemenea, au făcut tot
posibilul ca să șteargă din conștiința publică traumele lăsate de ”Marea Criză”, dar mai ales de al

94
Într-o conferință ținută la Universitatea Populară Vălenii de Munte, în 1930, Nicolae Iorga afirma următoarele: ”…
am ajuns la convingerea că Statul actual a devenit un organism monstruos, care a atras la sine servicii sociale ce nu-l
privesc și pe care, abstract și nemaleabil cum este, nu le poate satisface. Și aceasta pentru că Statul e smuls de la unii la
alții în luptele dintre grupări alcătuite numai pentru acest scop și care au nevoie de luptători și aderenți; dar fiecare
ramură a vieții societății pe care o trage la sine, fixând numeroase dependențe umane, aduce acestor lupte încă un
contingent. Așa, la noi, cu preoții, care, până acum câteva decenii, erau plătiți de comune; așa cu întregul învățământ
etc. În sfârșit, Statul acesta, care se împovărează peste puteri și care cere dări pentru a suporta sarcina serviciilor sociale
anexate de dânsul, n-are putința – fiecare guvern simțind în spate cuțitul adversarului, din primul moment – de a cultiva
măcar societatea în vederea impozitului pe care-l ia orbește de la contribuabilul anonim. Se mulge până la sânge vaca pe
care nimeni n-o duce la păscut și care, deci, se hrănește cum poate” (în: Politica culturii. 30 de prelegeri publice și
comunicări organizate de Institutul Social Român, Institutul Social Român, București, 1932).

78
Doilea Război Mondial – evenimente care asociaseră statalității cele mai grele culpe economice,
morale și juridice (statele fuseseră cele care scăpaseră de sub control sistemul financiar, declanșator
al crizei economice; tot ele demonstraseră o condamnabilă toleranță față de fascism, în primii săi
ani de manifestare, creându-i astfel impresia că poate să-și atingă ușor obiectivele expansioniste și
rasiste; în fine, statele democratice și dictaturile deopotrivă stimulaseră tehnologiile distrugerii în
masă – arme chimice și nucleare –, folosindu-le împotriva populației civile, ”din rațiuni de stat”).
Repararea imaginii și ”recuperarea morală” a statalității aveau să fie realizate prin acțiuni
spectaculoase de susținere a dezvoltării economice (precum ”Planul Marshall”), prin extinderea
ariei serviciilor sociale, medicale și educaționale, prin democratizarea accesului la cunoaștere și la
prosperitate. În pofida diferendului ideologic Est-Vest (sau poate tocmai grație competiției dintre
sistemul socialist și cel capitalist – ambele dorind să-și afirme ”superioritatea” în privința grijii față
de individ și față de societate), s-a ajuns la acceptarea universală a unei noi filosofii a drepturilor
omului (mai amplă la capitolul ”drepturilor fundamentale”), în paralel cu instituționalizarea
internațională a mecanismelor de apărare a acestora, în fața abuzurilor administrative. Practic, în
primele trei decenii postbelice, mai ales, aveam de-a face cu o adevărată ”îmblânzire publică a
Leviathanului”, cu transformarea lui dintr-un sediu al forței brute, al coerciției legitime, într-un
promotor al dezvoltării sociale.
Cu toate acestea, pe parcursul unei jumătăți de secol de politici ale ”bunăstării generale” (fie
ele de coloratură socialistă, liberală sau creștin-democrată), în care s-a creat iluzia progresului social
constant, sub bagheta unui stat tot mai ”savant” și mai generos, spectrul blocării mașinăriei
redistributive nu a dispărut. Mai intâi a lovit ”criza petrolului” din anii 70, în urma căreia
Occidentul s-a văzut nevoit să reprivatizeze numeroase sectoare de servicii publice (de la unele
segmente ale asistenței sociale și medicale, la domeniul transporturilor și al infrastructurii). Apoi a
venit criza de sistem a socialismului de tip sovietic, care a demonstrat că statul hipercentralist,
proprietar și organizator al întregii economii, nu poate asigura bunăstarea generală, mai ales dacă
redirecționează o parte însemnată a resurselor (în jur de 25%) către cursa înarmărilor. Un alt
fenomen care a pus sub semnul întrebării capacitatea administrativă a statului (indiferent de regimul
politic) a fost reprezentat de așa-numitele ”falimente” ale unor state din America Latină, Asia,
Africa, dar și din Europa Est-Centrală. Intrate în incapacitate de plată și nemaiputând controla
inflația galopantă, unele au solicitat împrumuturi masive de la FMI și Banca Mondială, acceptând
totodată planurile de redresare (adesea neinspirate) impuse de aceste organisme financiare

79
internaționale; altele au apelat la ”Consiliile monetare”. Conjuncturile internaționale, dar mai ales
precaritatea resurselor interne și conflictele sterile dintre grupările politice au precipitat numeroase
națiuni în crize profunde, pentru depășirea cărora nu există încă o rețetă general valabilă, dar pentru
care pare să existe un vinovat de serviciu: statul.
În mod paradoxal, însă, principala ”macro-rețetă” rămâne tocmai acțiunea statului – singura
aptă să aplice politici publice cu efecte asupra societății globale. Se pare, astfel, că statul este, pe de
o parte, generatorul problemelor sociale (atunci când intervine inadecvat în mecanismele și în
echilibrele ”naturale” ale societății), iar pe de altă parte este principalul factor de soluționare a
acestora, prin intermediul politicilor publice (când corectează eficient fluxurile auto-reglatoare ale
societății). Desigur, s-au remarcat în ultima vreme și alți actori sociali promotori ai dezvoltării
comunitare: de la organizațiile internaționale ”sectoriale”, până la micile ONG-uri locale (toate
afirmându-și ”superioritatea” față de stat, în privința vitezei de reacție și a eficienței utilizării
resurselor). Acestea rămân totuși tributare contextului instituțional și acțional proiectat și garantat
de către stat, căci ”statul… este cel care creează structuri de oportunitate, asigurând mijloace de
acțiune grupurilor existente, dar și oportunități de creare, de definire și de legitimare a unor noi
grupuri”95. Astfel, deși justificat criticabilă, acțiunea statului în materie de politici publice rămâne
esențială, fie și pentru faptul că marile probleme ale lumii contemporane comportă macro-abordări.
Din cele arătate mai sus, rezultă că domeniul complex al politicilor publice în societățile
contemporane trebuie evaluat, în primul rând, prin prisma mecanismelor instituționale ale statului
(cu factorii de decizie politică și cu birocrația ce execută respectivele decizii). Totuși, o asemenea
abordare ar fi restrictivă și incompletă, lăsând senzația că politicile publice sunt simple reacții
adaptative ale administrației la problemele pe care le pun constant și repetitiv subsistemele societății
globale. Cu alte cuvinte, s-ar putea crede că simpla analiză instituțională a sistemelor decizionale, a
procedurilor birocratice și a feed-back-ului epuizează aria problematică a politicilor publice 96.
În realitate, lucrurile sunt mult mai complicate, din următoarele motive: a) declarațiile de
politici publice ale autorităților nu se confundă cu aplicarea lor (rata de materializare fiind extrem

95
Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (coord.), Dicționar de politici publice, Polirom, Iași, 2009, p.
246.
96
”Știința administrativă clasică, dar și un management public prost înțeles întrețin iluzia că problemele societății, cu
care sunt însărcinate autoritățile politice și administrative, ar putea fi soluționate prin simpla recurgere la vechile
metode, prin adoptarea de proceduri de gestiune așa-zis raționale. Or, confruntate cu contexte oarecum asemănătoare,
autoritățile publice din diverse țări sau regiuni nu acționează și nu pot să acționeze în același mod. În acest fel,
problemele sunt deseori vagi, soluțiile incerte, iar rezultatele contradictorii; soluțiile folosite în trecut restrâng marjele
de opțiune pentru viitor” (Ibidem, p. 198).

80
de scăzută, mai ales în sistemele democratice tinere, cu o clasă politică nematurizată și cu identități
doctrinare slabe) și nici nu garantează atingerea scopurilor proclamate oficial; b) politicile publice
nu sunt expresia absolută a ”raționalității sociale” sau a ”Binelui public”, independent de interesele
particulare ale guvernanților, ci depind totdeauna de factori precum: constrângerile ideologice,
campaniile electorale, nevoia de satisfacere a clientelei politice, capacitatea de control asupra
rețelelor birocratice etc.; c) politicile publice nu constau doar din ”acțiunile” propriu-zise ale
administrației, ci și din non-acțiuni; d) statul nu e singurul promotor de politici publice, în acest
domeniu remarcându-se tot mai mult colectivitățile locale, în cadrul cărora funcționează alte tipuri
de mecanisme de agregare a intereselor, de mobilizare și alocare a resurselor (comparativ cu nivelul
național, spre exemplu, în planul comunităților locale se estompează adesea clivajele partidiste,
politico-ideologice, având în schimb o mai mare importanță animozitățile interpersonale sau dintre
micro-grupurile de interese; de asemenea, în colectivitățile locale este mai pregnantă dimensiunea
subiectivă, voluntaristă a politicilor publice, corelată cu o mai redusă preocupare pentru
”raționalizările” proprii marketingului politic).
Așa stând lucrurile, domeniul de studiu al politicilor publice este profund conex celui
reprezentat de știința administrației, dar îl depășește ca întindere și ca metodă, operând cu
instrumentele specifice științelor politice (inclusiv ale sociologiei și psihologiei politice).

81
 2. Politicile publice – mijloace de influențare a sistemului social

Analizând evoluția istorică a civilizațiilor, observăm o continuă complicare a structurilor,

mecanismelor și conținuturilor vieții private și ale vieții publice, proces în care rolul diverselor
instanțe conducătoare (laice sau religioase, locale, naționale sau internaționale) a devenit și el din ce
în ce mai important. Practic, pe măsură ce ne apropiem de timpurile prezente, vedem cum
societățile părăsesc simplitatea vieții de odinioară a micilor grupuri constituite pe baza rudeniei și a
vecinătății, pentru a intra în rețele tot mai ample de interdependență economică, culturală sau de
securitate. Fenomenul în cauză a fost numit ”globalizare”, termenul vrând să semnifice faptul că
orice lucru care se întâmplă într-un colț îndepărtat al planetei poate să ne influențeze hotărâtor viața,
că nimic din ceea ce se petrece în lume nu rămâne fără consecințe pentru fiecare dintre noi. Putem
să ilustrăm această aserțiune cu nenumărate exemple din sfera producției și distribuției bunurilor de
larg consum (majoritatea produselor tranzacționate pe plan mondial fiind realizate la distanțe
apreciabile față de consumatori), din sfera sănătății (maladiile cu transmitere virală deplasându-se
cu viteza aeronavelor și cu libertatea pe care o presupun regulile internaționale ale circulației
persoanelor), a culturii (modelele majore – european, american, asiatic, islamic etc. – interferând și
generând procese de ”aculturație”) și a siguranței comunitare (provocările din acest domeniu
atingând aspecte precum securitatea energetică, alimentară, poluarea mediului sau acțiunile teroriste
– toate transgresând frontierele statelor).
Complexitatea societății contemporane este redată, în teoria socială, prin mai multe modele
care încearcă să vizualizeze palierele realității și interacțiunile dintre ele. Unul dintre modelele de
acest gen este cel sistemist. Deși criticat pentru inevitabilul său schematism, el are meritul de a
distinge cu claritate subsistemele societății globale, influențele reciproce dintre acestea, dar mai ales
mecanismele prin care autoritățile politice procedează la reglarea ansamblului comunitar. Ideea de
bază a paradigmei sistemice din științele sociale (dezvoltate de autori precum David Easton, Jean-
William Lapierre, Jean-Claude Lugan etc.) este aceea că societatea este alcătuită și funcționează ca
un vast ansamblu homeostatic, asemănător organismelor biologice, dar de o complexitate
superioară, în virtutea elementului cognitiv-informațional ce îi reglează echilibrul.

82
 INTRA-SOCIETALUL

SUBSISTEMUL MEMORIA SUBSISTEMULUI POLITIC

BIOSOCIAL

SUBSISTEMUL
ECOSOCIAL C, C, R (2)*
(ECOLOGIC)

DETERMINAREA PROBLEMELOR CRITICE

COMPETIŢIA ŞI REDUCEREA CERERILOR
SUBSISTEMUL CERERI (1)*
ECONOMIC
CONSTRÂNGERI (1)

MOBILIZAREA RESURSELOR
SUBSISTEMUL

EXECUTAREA DECIZIEI
RESURSE (1)
CULTURAL

CERERILOR
FILTRAREA

LUAREA DECIZIEI
CERERI (1)*
SISTEMUL
BIOSOCIAL CONSTRÂNGERI (1)
MONDIAL
RESURSE (1)

SISTEMUL
ECOLOGIC
MONDIAL
C, C, R (2)*
SISTEMUL
ECONOMIC
MONDIAL

SISTEMUL
CULTURAL
MONDIAL MEMORIA SUBSISTEMULUI POLITIC

EXTRA-SOCIETALUL

În tabloul sistemic al societății prezentat mai sus 97 , se conturează ideea de fond că

umanitatea are două orizonturi de complexitate și de întindere totodată: intra-societalul (asimilabil
comunităților de nivel național, statal) și extra-societalul (asimilabil întregii civilizații). În cadrul
acestora, se evidențiază mai multe subsisteme (domenii) specializate: biosocialul, ecosocialul,
economicul, culturalul și politicul. Toate acestea sunt corelate structural și funcțional, iar
coordonarea lor revine în mod cert politicului.
Maniera în care politicul reglează funcționarea societății (uneori facilitând-o, alteori
blocând-o) este descrisă de sistemism în termeni de feed-back sau de ”retroacțiune”. Astfel, de la
fiecare dintre subsistemele societății pleacă spre sfera politicului (a decidenților, mai exact) diverse
cereri de reglementare, de intervenție în sens larg (de exemplu, întreprinzătorii pot cere scăderea
impozitelor pe profit; funcționarii publici pot cere creșterea salariilor; tinerele familii – locuințe
sociale și alocații pentru copii; educatorii – școli civilizate și dotate; medicii – spitale curate și
tehnică avansată etc.). Către politic se îndreaptă, de asemenea, o seamă de resurse comunitare

97
Apud: Cristian Bocancea și George Neamțu, Elemente de asistență socială, Polirom, Iași, 1998, p. 20.

83
(precum banii rezultați din impozite și din exploatarea întreprinderilor statului, forța de muncă
disponibilă, suportul simbolic al populației), dar și de constrângeri care limitează capacitatea de
răspuns la cererile sociale (lipsa resurselor bugetare, plafoanele de deficit stabilite prin politicile
macro-economice, deficitul de ”capital social” și de capacitate administrativă, riscurile ecologice și
catastrofele naturale, tabu-urile sociale, conjuncturile politice etc.).
În toate societățile (indiferent de nivelul lor de civilizație, de transparență și corectitudine),
relația dintre cereri, resurse și constrângeri comunitare nu este regizată de o ”aritmetică politică”
infailibilă, prin care problemele societății să fie rezolvate imparțial, în folosul majorității populației,
fără părtinire. Realitatea arată că totdeauna deciziile politice, rezultate în urma unor etape
pregătitoare parcurse pas cu pas sau ”pe sărite” (cum sunt: filtrarea cererilor, mobilizarea resurselor,
competiția și reducerea cererilor, determinarea problemelor critice), sunt expresia jocurilor de
interese, a situațiilor de negociere, a subiectivității actorilor politici sau chiar a întâmplării. În tot
acest amalgam de factori, intervin elemente intra-societale și extra-societale, din care unele rămân
”la vedere”, în vreme ce altele fac parte din ”culisele” politicii. Schematic și neutru, politicului îi
revine sarcina de a discerne care sunt problemele cu adevărat importante pentru o colectivitate, de a
identifica și mobiliza resursele în vederea rezolvării respectivelor probleme, dar și de a pune efectiv
la lucru resursele, în profitul comunității. În fapt, însă, politica de zi cu zi este foarte departe de
idealul binelui public, slujind cu precădere cauzele private ale politicienilor și ale grupurilor de
interese care îi susțin.
O asemenea stare de lucruri nu ar putea fi tolerată, însă, de către societate în mod formal,
știut fiind apetitul maselor pentru ”moralitatea publică”; chiar dacă se cunoaște îndeobște traseul
real al transformării unui interes particular în interes public, lumea preferă să se iluzioneze cu
discursuri despre binele comun și să se solidarizeze cu anumite viziuni (ideologice, de partid sau de
clan) ale acestuia. Dinspre autoritățile politice, emană în mod necesar asemenea discursuri
persuasive, care preferă, în ultimul timp, să evoce tot mai puțin valori ideologice, accentuând în
schimb asupra unor detalii tehnice (”științifice”), cu aură de ”necesitate”. Așa se nasc politicile
publice: ca proiecte de reglare a societății globale, absolut necesare, de neevitat, pe care orice
decident ar trebui să și le asume, indiferent de culoarea sa politică. Altfel spus, este vorba despre un
mecanism de ”raționalizare post-factum” a unor decizii pe care autoritățile le iau și pe care le pun în
aplicare în numele societății, fără ca ele să fie neapărat și înspre binele societății.

84
 Din perspectivă sistemică, politica publică este ansamblul operațiunilor de diagnosticare a
problemelor sociale, de evaluare a caracterului lor urgent, de stabilire a resurselor și mijloacelor de
intervenție, precum și de evaluare a impactului intervenției în sectorul social vizat (eventual în
ansamblul societății). Ca subsistem central al societății globale, politicul operează astfel reglajele
necesare prin intermediul acestui instrument numit ”politică publică”.

3. Definiții, semnificații și caracteristici ale politicilor publice

Literatura dedicată politicilor publice oferă câteva definiții ale acestora, subsumate
modelului intelectual în care s-au dezvoltat știința politică și arta guvernământului în spațiul
european, pe de o parte, respectiv în Statele Unite ale Americii, pe de altă parte. Astfel, de-a lungul
secolului XX, europenii au gândit politicile publice predominant din perspectiva statului, în cadrul
căruia o elită educată și responsabilă are sarcina guvernării, exercitând-o prin intermediul
instituțiilor administrative. Americanii, însă, au considerat că politicile publice nu comportă doar
existența unui aparat de stat competent, responsabil și bine intenționat, ci și participarea efectivă a
comunităților, precum și a unor foruri de expertiză / consiliere specializate și independente în
analiza și soluționarea problemelor sociale.
Dintru început, trebuie precizat faptul că sintagma politici publice acoperă două arii de
semnificații: una referitoare la reflecția (știința) politică, alta la acțiune. În prima, prin politicile
publice este desemnat un domeniu disciplinar al științei politice, pe care Lawrence Mead îl delimita
ca ”o abordare a studiului politicii care analizează procesul guvernării în lumina problemelor
publice majore”98. Apariția acestui tip de abordare științifică a proceselor politice (știința cu scop
practic, utilitar) a avut loc în primele decenii ale secolului XX, în mediile universitare americane,
preocupate de problemele practice ale gestionării domeniului public. Prin contrast, știința politică
europeană se menținea, la acea vreme, în cadrele formal-normative ale analizei instituțiilor,
politicile publice fiind lăsate pe seama unor studii aplicative de administrație; altfel spus, studenții
americani în științe politice învățau cum să proiecteze o politică publică, să o aplice și să o evalueze,
pe când studenții europeni făceau teoria statului.

98
Lawrence Mead, ”Public policy: vision, potential, limits, în: Policy Currents, februarie: 1-4, apud: Robert E. Goodin,
Hans-Dieter Klingemann (coord.), Manual de știință politică, Polirom, Iași, 2005, p. 483.

85
 În cea de-a doua arie de semnificații (”acționale”), se regăsesc relativ multe definiții ale
politicilor publice ca procese sau acțiuni de proiectare și realizare a unor schimbări sociale, prin
pârghiile autorității publice. În cele ce urmează, vom reda principalele definiții din a doua arie de
semnificații, deopotrivă din perspectivă etatistă (europeană) și ”comunitaristă” (americană).
Din perspectivă etatistă, politicile publice sunt definite drept ”intervențiile unei autorități
învestite cu putere publică și legitimitate guvernamentală asupra unui domeniu specific al societății
sau teritorial”99. Se subînțelege faptul că intervențiile respective trebuie să aibă un impact oarecare
asupra societății (nefiind doar simple operațiuni rutiniere de întreținere a aparatului de stat), astfel
încât prin politicile publice desemnăm ”suma activităților guvernelor – fie că acționează direct, fie
prin intermediul unor agenți – care au o influență asupra vieții cetățenilor” 100 . Faptul că viața
cetățenilor este afectată de politicile autorităților guvernamentale l-a determinat pe politologul
Harold Lasswell să spună că politicile publice sunt ”cele mai importante alegeri” 101 pe care trebuie
să le facă factorul politic. Putem ilustra definițiile de mai sus cu măsuri guvernamentale ca:
stimularea înnoirii parcului auto, garantarea guvernamentală a creditelor pentru achiziția de locuințe,
facilități fiscale pentru agenții economici care angajează șomeri sau tineri absolvenți, impunerea
unor standarde de calitate și de securitate în producerea și comercializarea alimentelor, stabilirea
limitelor admise și monitorizarea poluării, impunerea normelor de siguranță în construcții, stabilirea
standardelor de calitate în educație, informatizarea serviciilor publice, sprijinirea specifică a unor
categorii de persoane (”copiii străzii”, toxicomani, persoane cu dizabilități) etc.
Ideea de intervenție a autorităților guvernamentale într-un domeniu oarecare al societății nu
trebuie înțeleasă, însă, exclusiv ca o acțiune; există și situații în care politica publică rezidă în non-
acțiunea statului, adică în lăsarea deliberată a lucrurilor să se petreacă ”de la sine”. De aceea se
poate formula o definiție mai completă a politicii publice în felul următor: ”direcție de acțiune sau
lipsă a acțiunii aleasă de autoritățile publice, ca răspuns la o anumită problemă sau la un set de
probleme interconectate”102. O asemenea formulă regăsim și în clasica definiție a lui Thomas Dye:
”tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă”103.

99
Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (coord.), op. cit, Polirom, p. 197.
100
Cf. B.G. Peters, American Public Policy, Chatham House, New Jersey, 1986, apud: Robert E. Goodin, Hans-Dieter
Klingemann (coord.), Manual de știință politică, Polirom, Iași, 2005, p. 484.
101
Harold Lasswell, The Policy Orientation, Stanford University Press, 1951, apud: Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniță
(coord.), Politici publice. Teorie și practică, Polirom, Iași, 2002, p. 23.
102
Leslie Pal, Analiza politicilor publice: teorie și practică, în: Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniță (coord.), op. cit., p. 21.
103
Thomas Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, New Jersey, 1984, apud: Robert E. Goodin, Hans-Dieter
Klingemann (coord.), Op. cit, p. 484.

86
 În afara concepției potrivit căreia politicile publice țin de autoritățile guvernamentale
(considerate apte să realizeze interesul public), există și o altă perspectivă, mai nuanțată, care aduce
în discuție conceptul de guvernanță. Prin guvernanță se înțelege ”procesul de coordonare a
actorilor, a grupurilor sociale și instituțiilor, în vederea atingerii unor obiective definite și discutate
în mod colectiv. Guvernanța face trimitere astfel la ansamblul de instituții, rețele, directive,
reglementări, norme, aplicații politice și sociale, precum și la cel al actorilor publici și privați care
contribuie la stabilitatea unei societăți și a unui regim politic, la orientarea sa, la capacitatea de a
dirija și la cea de a furniza servicii și de a asigura legitimitatea sa” 104. Tratarea politicilor publice
din perspectiva guvernanței își are originea în cultura americană, în care există o îndelungată tradiție
a democrației, a spiritului asociativ și a apelului autorităților la expertiza extra-guvernamentală.
În spațiul european (dominat până nu demult de etatism), problemele guvernanței au devenit
subiect de dezbatere în contextul demonstrării incapacității statului de a rezolva marile probleme ale
societății și de a răspunde satisfăcător la preferințele cetățenilor. De asemenea, guvernanța apare și
în contextele politicilor publice ale Uniunii Europene, care au trei caracteristici esențiale: a) se
sintetizează prin întrepătrunderea mai multor nivele de conducere politică (incluzându-l și pe cel
statal, dar nelimitându-se la el); b) rezultă din competiția intereselor unor actori, grupuri, rețele de
acțiune publică ce depășesc nivelul statului, evidențiind interdependențe multiple; c) se realizează
prin exercitarea, de către Comisia și Parlamentul European, a unui rol de ”antreprenor politic” ce
creează parteneriate și coaliții cu diverși actori statali și non-statali.
Privite din perspectiva conceptului de guvernanță, politicile publice sunt ansamblul
acțiunilor de identificare și soluționare a problemelor de interes general, prin acțiunea conjugată a
autorităților politico-administrative și a actorilor interesați din societatea civilă.
Utilizarea ”oficială” a conceptului de politică publică, în mediile guvernamentale românești,
este legată Hotărârea Guvernului nr. 775 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central. În
acel document, politicile publice reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate de administraţia
publică centrală de specialitate în scopul soluţionării problemelor de politici publice 105 identificate
(soluționarea realizându-se prin intermediul unuia sau mai multor acte normative).

104
Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (coord.), Op. cit, Polirom, p. 148.
105
Problema de politici publice este definită, la rândul ei, ca o situaţie socială, economică sau ecologică ce necesită
intervenţia administraţiei publice centrale de specialitate, pentru identificarea şi asigurarea cadrului juridic necesar
implementării unei anumite soluţii.

87
 Conceptul de politică publică nu este folosit doar în sensurile fixate prin definițiile evocate
anterior; în diverse contexte de viață cotidiană, acest concept are și alte utilizări sau semnificații,
după cum urmează106:
 delimitarea domeniilor de acțiune guvernamentală (de exemplu: politica economică, politica
externă, de apărare, de sănătate, de mediu, socială, educațională, culturală etc.);
 definirea unui proiect social, a unui scop ce urmează a fi atins prin acțiunea guvernamentală
(în această situație, conceptul de politică publică este parțial similar cu cel de ”plan”,
”program” sau ”strategie” 107 , ca de exemplu: Planul național antisărăcie și promovare a
incluziunii sociale; Programul Național pentru Dezvoltare Rurală 2007-2013; Strategia
Națională pentru Dezvoltare Durabilă a României. Orizonturi 2013-2020-2030); Strategia
națională anticorupție 2012-2015;
 acțiunea specifică (cu caracteristică de instrument, modalitate, etapă) a unei autorități
publice, pentru atingerea unui obiectiv (de exemplu: politica Primăriei de susținere a
întreprinzătorilor care valorifică tradițiile locale, politica de atragere a investitorilor străini –
toate acestea fiind mijloace în atingere a unui scop mai amplu, precum dezvoltarea locală
durabilă);
 decizia, acțiunea punctuală sau atitudinea guvernului în raport cu o problemă socială
importantă (de exemplu: politica anticorupție, politica vizând transparența decizională);
 cadrul normativ ce reglementează un domeniu de activitate, o situație socială etc. (de
exemplu: Codul Educației; ”pachetul” legilor vizând reforma justiției; legislația privind
reforma sistemului de pensii sau salarizarea unitară în sistemul bugetar);
 aplicarea unui program guvernamental (de exemplu: programul ”Cornul și laptele”, politica
de reconversie a forței de muncă disponibilizate din sectorul minier);

106
Cf. Adrian Miroiu, Introducere în analiza politicilor publice, Editura Punct, București, 2001.
107
În opinia lui Florin Mihai Căprioară (Strategii și politici publice, Institutul European, Iași, 2007, pp. 18-22), există
mai multe niveluri de complexitate și de generalitate în funcție de care se poate distinge între ceea ce numim politică,
strategie, politică publică și program. Astfel, politica stabilește marile direcții de dezvoltare ale unei societăți;
strategiile stabilesc scopurile și termenele de realizare ale direcțiilor de dezvoltare, pe domenii; politicile publice
stabilesc modalitățile concrete prin care se ating scopurile propuse în cadrul strategiilor; programele operaționalizează,
la rândul lor, politicile publice, fie în manieră structurată (prin programe-cadru care propun rezolvarea unor probleme
complexe în etape distincte, cu metodologii standardizate, termene și resurse alocate), fie nestructurată (prin proiecte
distincte propuse de colectivitățile locale, în vederea soluționării unor probleme specifice identificate de acestea, având
în comun doar metodologia).

88
  produs al acțiunii guvernamentale, adesea cu rol instrumental, în atingerea unor obiective de
interes public (de exemplu: creșterea alocărilor de resurse financiare pentru domeniul
cercetării științifice, declararea unei zone ca fiind defavorizată);
 proces de schimbare planificată, pe termen îndelungat, a unui domeniu al vieții sociale (de
exemplu: politica de stimulare a creșterii demografice, politica de formare a spiritului civic-
asociativ, de educare a populației în sensul protecției mediului sau al practicării unei
alimentații sănătoase etc.);
 rezultat al acțiunii guvernamentale;
 teorie sau model de acțiune politică.
Politica publică, în sensul de acțiune / non-acțiune a unei autorități administrative cu scop de
rezolvare a unei probleme sociale, are o seamă de caracteristici care o diferențiază atât de activitățile
actorilor non-politici, cât și de reacțiile adaptative ”spontane” ale instituțiilor administrative:
a) intenționalitatea: caracterul voluntar, non-aleatoriu, centrat pe un obiectiv bine definit,
proiectat în detaliu; din perspectiva acestei caracteristici, politicile publice diferă de acțiunile
”reactive”, spontane și neelaborate ale autorităților, care se văd nevoite de multe ori să
rezolve ad-hoc situații de criză, să dea răspunsuri urgente la cereri ce nu suportă amânare, să
ia măsuri sub presiunea străzii, în lipsa unei strategii coerente etc.108;
b) coerența și complexitatea: existența unui ansamblu de măsuri interdependente (”setul” sau
”pachetul de legi”, programele pe termen lung, planurile inter-sectoriale etc.), coordonate
temporal și logic, cu alternative de acțiune pentru toate scenariile de realizare;

108
Unele decizii politico-administrative sunt rezultatul hazardului sau al unor constrângeri sociale de neevitat, care pun
în discuție însăși ”supraviețuirea” guvernelor sau a altor autorități. Așa s-a întâmplat, de exemplu, în cazul deciziei
guvernelor post-decembriste din România, sub presiunea ”mineriadelor”, de a plăti un număr mare de salarii
compensatorii disponibilizaților din industria minieră, în pofida faptului că plățile compensatorii nu reprezentau soluții
pentru reforma domeniului sau pentru reconversia profesională; un alt caz îl reprezintă acordarea de sporuri salariale
fără suport economic și adoptarea unor ”legi speciale” de salarizare și pensionare pentru categorii profesionale cu lobby
puternic și cu capacitate mare de presiune asupra guvernanților. În aceste condiții, deciziile politico-administrative au
avut un caracter vădit incorect, părtinitor, lipsit de viziune pe termen mediu și lung, superficial, conjunctural. În contrast
cu asemenea decizii, politicile publice se bazează pe o viziune clară asupra scopului ce trebuie atins, pe o planificare a
schimbării sociale, cu obiective, etape și termene precise, chiar dacă respectarea lor provoacă temporar tensiuni politice
și sociale. Iată și un alt exemplu care poate lămuri diferența dintre o reacție la situații de urgență și o politică publică: în
cazul repetatelor inundații care au afectat mii de gospodării rurale din România, plasate în zone de risc, Guvernul a
intervenit rapid oferind ajutor sinistraților pentru salvarea unor bunuri, asigurarea apei potabile și a alimentelor de bază,
a adăpostului temporar, precum și pentru reconstrucția locuințelor. Respectivele intervenții specifice situațiilor de
urgență nu au reprezentat, însă, o politică publică. Aceasta s-a conturat abia după analiza atentă a cauzelor care au
generat criza, materializându-se într-un set de măsuri de genul: organizarea și instruirea structurilor administrative
pentru reacție rapidă în situații de urgență; adoptarea unor norme de urbanism prin care să nu se permită construcția în
zone inundabile; revizuirea planurilor de lucrări de amenajare a teritoriului la nivel național (împăduriri, desecări,
îndiguiri etc.); introducerea obligativității asigurării locuințelor.

89
 c) amploarea: politicile publice se deosebesc de acțiunile ONG-urilor sau ale agenților privați
(care desfășoară diverse campanii, proiecte, programe de susținere a unor persoane sau
micro-grupuri, pentru scopuri limitate 109 ) prin aceea că se adresează unei populații
semnificative numeric (de exemplu: tineretului, vârstei a treia, salariaților din sistemul
bugetar, locuitorilor din mediul rural / urban, fermierilor, micilor întreprinzători sau chiar
întregii populații a unei țări), prin durata acțiunii (care depășește evenimențialul,
ocazionalul), precum și prin efectele la scară macro-socială sau sectorială;
d) asumarea publică: definirea explicită a schimbării pe care autoritatea administrativă o
urmărește prin politica propusă, prezentarea transparentă a mijloacelor de acțiune și a
beneficiarilor, precum și a efectelor colaterale; asumarea publică presupune nominalizarea
actorilor politico-administrativi care au inițiat și au pus în aplicare o politică, fără ca aceștia
să se ”ascundă” în spatele instituțiilor, al ”grelei moșteniri lăsate de guvernele /
administrațiile anterioare” sau al așa-ziselor ”cerințe ale organismelor internaționale”;
e) responsabilitatea: este asociată asumării publice, referindu-se la suportarea consecințelor
morale, politice și juridice ale aplicării unei politici publice; în acest sens, operează diversele
acte normative privind responsabilitatea ministerială, răspunderea funcționarilor publici și a
managerilor publici etc.; operează, de asemenea, sancțiunea electorală;
f) legalitatea: se referă, pe de o parte, la faptul că orice politică publică se realizează în
interiorul ordinii constituționale și legale, niciun argument privind necesitatea sau
oportunitatea neputând justifica abaterea de la lege (cu alte cuvinte, chiar dacă s-ar putea
obține rezultate ”bune” prin eludarea sau încălcarea legilor, acest lucru nu poate fi admis în
sistemele democratice; de exemplu, nu se poate proceda la expropriere pentru interesul
public fără justa despăgubire și fără respectarea dreptului proprietarului de a contesta în
instanță actul de expropriere, chiar dacă acest fapt poate întârzia mult construcția unei
autostrăzi de care are nevoie stringentă întreaga societate); pe de altă parte, legalitatea se
referă la faptul că politicile publice se stabilesc și se execută prin intermediul unor acte
normative, ce prevăd cadre și modalități de acțiune, responsabilități, recompense, sancțiuni.

109
Includem, în această arie de activități, prestațiile sociale, economice, culturale și caritabile ale unor asociații, fundații
sau agenți economici, ca de exemplu: sponsorizări pentru instituții / organizații educaționale, artistice, sportive, de
sănătate sau de asistență socială; sprijinirea logistică a acțiunilor punctuale ale organizațiilor societății civile;
mobilizarea de resurse pentru ajutorarea de urgență a sinistraților sau a persoanelor ce au nevoie de asistență medicală
foarte costisitoare; organizarea unor campanii de conștientizare a problemelor sociale (anti-poluare, anti-sărăcie, anti-
terorism etc.); finanțarea unor obiective de interes micro-comunitar etc.

90
 4. Bunurile colective, obiect al politicilor publice

Supraviețuirea și bunăstarea oricărui individ și a oricărei colectivități umane depind de

resursele naturale, dar mai ales de capacitățile tehnologice de producere a bunurilor necesare
traiului cotidian – de la adăpost, alimente și unelte, până la obiectele cu scop de apărare, de
divertisment sau ritualice, simbolice. Dintre acestea, cele mai multe sunt produse în regim privat, în
logica de tip concurențial a profitului economic, ce face ca accesul la prosperitate să fie selectiv și
inegalitar (depinzând de capacitatea fiecărui individ de a plăti prețul pentru consumul unui bun
anume). Nu este exclus, însă, ca piața concurențială (în cadrul căreia individul performant își
maximizează profitul) să genereze involuntar unele efecte pozitive pentru ansamblul societății, mai
mult chiar decât ar reuși să o facă cineva care își propune acest lucru 110.
Existența unor foloase publice generate de acțiunea economică privată nu e suficientă pentru
buna funcționare a societății, mai ales în perioadele marcate de precaritatea resurselor, de tensiuni
între minoritatea prosperă și majoritatea săracă. În istoria civilizațiilor, este consemnată de timpuriu
(încă din vremea statelor antice) acțiunea ”corectivă” a autorităților publice, care căutau să atenueze
clivajul social generat de polarizarea bogăției și a sărăciei, prin constituirea unui ”tezaur” de bunuri
colective, extrase din logica utilizării exclusiviste, concurențiale, discriminatorii. Din a doua
jumătate a veacului al XIX-lea, implicarea autorităților în prestații sociale, economice și culturale cu
impact asupra bunăstării generale (de exemplu: crearea unui sistem de asigurări sociale,
generalizarea educației primare gratuite și a unor servicii medicale minimale gratuite, construcția și
întreținerea infrastructurii de transport, perfecționarea instituțiilor însărcinate cu siguranța
persoanei, cu apărarea și administrarea justiției, reglementarea exploatării resurselor naturale și
protecția mediului etc.) a devenit o practică frecventă, constituindu-se treptat o adevărată ideologie
a statului intervenționist (neoliberalismul etatic din anii ʼ30 ai secolului XX și social-democrația

110
Economistul și filosoful scoțian Adam Smith (autor al cunoscutei cărți intitulate Avuția Națiunilor, publicată în anul
1776) spunea că fiecare individ urmărește ca, prin activitatea sa productivă sau comercială, să obțină un profit din ce în
ce mai mare. Atitudinea vădit egoistă a individului nu trebuie privită, însă, ca un fapt contrar binelui public, întrucât
strategiile private de îmbogățire generează efecte colaterale pozitive în spațiul comunității: de exemplu, brutarul, berarul
și măcelarul – cei care asigură bunurile alimentare într-un oraș –, vrând să-și crească profitul, în condițiile concurențiale
ale pieței (pe care o ocupă alături de alți producători asemeni lor, cu aceeași dorință de câștig), vor trebui să crească
volumul producției (lucru posibil prin angajarea de forță de muncă suplimentară), să scadă prețurile și să crească
simțitor calitatea mărfurilor; or, toate acestea reprezintă lucruri bune pentru consumatori, pentru societate în general,
lucruri bune ce rezultă parcă din acțiunea discretă a unei ”mâini invizibile” care armonizează performanța individuală
cu interesul public.

91
fiind principalele proiecții ale ideii de bine public). Statul modern se preocupă, astfel, de constituirea
și de justa utilizare de către toți cetățenii a domeniului bunurilor colective.
Cum se definesc, însă, bunurile colective și care este aria lor de cuprindere? Spre deosebire
de mărfurile și serviciile oferite de piața privată concurențială, bunurile colective sunt, de regulă,
produsul acțiunii sectorului public, de stat (incluzând aici și autoritățile administrative locale).
Costurile pentru producerea lor sunt acoperite din bugetul public, acesta având ca sursă principală
impozitatrea activităților și a averilor private; de aici, rezultă că bunurile colective se constituie în
principal pe seama actorilor privați, cărora statul le percepe impozite diferențiate. În al doilea rând,
bunurile colective se caracterizează prin accesul liber, nerestricționat, ne-excluziv al tuturor
membrilor colectivității, indiferent de faptul că sunt sau nu sunt plătitori de impozite, că au
contribuit într-o măsură mai mare sau mai mică la constituirea bugetului statului sau al autorității
administrative locale. Libertatea utilizării are deopotrivă cauze etice (nimeni nu poate fi privat de
folosirea unui bun declarat al tuturor) și tehnice (imposibilitatea practică a restricționării folosirii
unui bun precum strada, iluminatul public, farul de navigație etc.). În al treilea rând, accesul liber și
ne-excluziv implică (poate aparent paradoxal) faptul că bunurile respective nu generează rivalitatea
între consumatorii prezumtivi, fiecare putându-se bucura de ele fără a diminua cantitatea sau
calitatea disponibile pentru ceilalți.
Termenul generic de bunuri colective acoperă trei realități distincte: bunurile publice (public
goods), bunurile comune (commons) și externalitățile. Bunurile publice se referă la totalitatea
bunurilor aparținând domeniului public, reglementat prin lege în privința sferei sale de cuprindere.
În cele mai multe dintre statele contemporane, bunurile publice includ următoarele categorii de
valori: bogățiile subsolului (minereuri, cărbune, hidrocarburi, energie termică etc.); căile de
comunicație; spațiul aerian; apele cu potențial energetic valorificabil și cele care pot fi folosite în
interesul public; plajele; apele teritoriale marine; resursele naturale ale zonei economice exclusive și
ale platoului continental; porturile; terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public;
piețele; rețelele stradale; parcurile publice; terenurile cu destinație forestieră; albiile râurilor și ale
fluviilor; monumentele; ansamblurile și siturile arheologice și istorice; monumentele naturii;
terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe de interes public; clădirile proprietatea
statului aflate în străinătate, în care își desfășoară activitatea misiunile diplomatice etc.
Bunurile comune trimit, la rândul lor, la domenii ale naturii sau ale producției umane pe care
o comunitate anume le exploatează în regim de proprietate colectivă, având grijă să practice o

92
atitudine rațională, neexcesivă (de exemplu: rezerva de pește din apele internaționale, resursele de
apă potabilă, pășunile și pădurile comunale, peisajul, mediul natural nepoluat, securitatea colectivă,
patrimoniul cultural-științific).
În fine, externalitățile sunt forme de bunuri (sau mai exact efecte) colective rezultate ca
”produse derivate”, secundare (și în principiu neplanificate) ale activității unor agenți economici,
actori sociali sau politici. În funcție de impactul asupra bunăstării generale, externalitățile pot fi
pozitive (de exemplu: activitatea de transport de călători desfășurată de întreprinzători privați sau de
întreprinderi din subordinea autorităților administrative produce nu doar beneficii economice directe
prestatorilor, ci și beneficii colective / externalități precum mobilitatea forței de muncă,
atractivitatea zonei pentru investitori, apariția unor afaceri comerciale conexe transportului), dar și
negative (exploatarea unor resurse naturale sau alte tipuri de activități industriale cu tehnologie
poluantă generează, pe lângă profitul agenților economici, efecte negative la nivelul marilor
colectivități: boli specifice, diminuarea turismului, migrarea populației spre zone mai curate). Rolul
statului este acela de a stimula externalitățile pozitive și de a le sancționa sau descuraja pe cele
negative, astfel încât interesul privat al unor indivizi sau grupuri să nu lezeze dreptul comunităților
la un mediu curat, la securitate publică, la educație și servicii decente de sănătate.
În funcție de modul de producere și de felul sau măsura în care sunt utilizate de către
cetățeni, bunurile colective se împart în două categorii (respectiva clasificare neavând un carater
absolut): ”pure” și ”impure”. Astfel, din punct de vedere al producerii, considerăm că un bun
colectiv este pur dacă rezultă din acțiunea statului. Teoretic, există câteva domenii precum apărarea,
securitatea internă și justiția, în cazul cărora statul e ”furnizor unic”. Bunurile colective impure sunt
produse deopotrivă de stat, de agenți privați sau mixt (autoritățile publice în asociere cu firme sau
cu organizatii ale societății civile); așa este cazul serviciilor educaționale, de sănătate publică, de
transport, audiovizuale, de meteorologie etc. Cât privește utilizarea de către cetățeni, bunurile așa-
zis pure sunt ”universale” (de exemplu, structurile militare de apărare ale unei țări sunt permanent
în slujba întregii populației, în egală măsură), realmente ne-excluzive (nu există nicio condiționare
privind utilizarea lor), libere și nu produc rivalitate. Cele impure, dimpotrivă, antrenează diferențieri
în cadrul societății. Un exemplu frecvent evocat de literatura de specialitate este cel al farurilor de
navigație: în epoca modernă, pe coastele Angliei au fost construite faruri de către diverse companii
private de transport naval, acestea având interesul ca propriile corăbii să navigheze în siguranță, la
apropierea de țărm. Totuși, construcția unui far era o investiție costisitoare, iar de far se serveau și

93
alte vase, de la companii care nu contribuiseră cu nimic. Pentru a-și rentabiliza investiția,
constructorii farurilor au obținut de la stat monopolul exploatării instalațiilor portuare. Având acest
monopol, puteau să aplice taxe de acostare vaselor de la companiile care nu investiseră în
construcția de faruri. Taxa de folosință a instalațiilor portuare făcea din far un bun colectiv impur,
”consumul” său fiind condiționat și supus fenomenului de rivalitate (club good). În prezent, există o
multitudine de bunuri colective impure, a căror utilizare este condiționată de o participare financiară
expresă din partea cetățenilor (prin impozite, taxe directe, co-plată); aceasta influențează cantitatea
și calitatea bunurilor și serviciilor cu caracter colectiv, de care se bucură în măsuri diferite unele
categorii de beneficiari. Un exemplu edificator în acest sens îl constituie serviciile de sănătate,
accesibile în principiu întregii populații, nediscriminatoriu; în fapt, unii cetățeni au șansa asistenței
medicale asigurate de specialiști renumiți, în unități sanitare ultradotate, pe când alții primesc
îngrijiri sub standardele acceptabile, pentru că nu au resursele necesare ajungerii în spitalele de
elită. La fel stau lucrurile și în educație: nu se compară nivelul serviciilor oferite de școlile de elită
din marile orașe cu cel din școlile de țară, în care predau cadre necalificate, în clădiri insalubre, fără
acces la Internet.
Cum se constituie bunurile colective și cum îi convingem pe oameni să contribuie la crearea
/ întreținerea lor? Problema aceasta are mai multe aspecte, de ordin strict economic, dar și politic și
psihologic. Înainte de a le examina, însă, vom reitera un cunoscut dicton ce afirmă că proprietatea
tuturor este, de fapt, proprietatea nimănui. Adevărul profund al dictonului este confirmat la tot pasul
de maniera lejeră în care oamenii tratează bunurile domeniului public, de lipsa de reacție față de cei
care le distrug sau care le utilizează inadecvat. În aceste condiții, cum rezistă, totuși, domeniul
bunurilor colective?
Din perspectivă economică, trebuie să observăm că ”bunurile publice nu rezultă din acțiunea
colectivă a acelora care beneficiază de ele, ci din a celor care le produc (politicile care delimitează
domeniul, inițiatorii morali ai mișcărilor sociale, administrațiile și specialiștii, întreprinderile
interesate de piețele publice)” 111. Toți creatorii efectivi de bunuri colective își manifestă inițiativa
economică nu în cadrul unei piețe libere, care generează spontan cerere, ci în cadrul unui context
politic de definire a binelui public, pe coordonatele căruia oferta precede cererea. Astfel, de îndată
ce identifică un posibil sector de prestație publică (definibil ca absolut necesar, civilizator,
consonant cu politica integrării europene, util majorității), inițiatorii săi stimulează o cerere prin pre-

111
Richard Balme, Bunuri colective, în: L. Boussaguet, S. Jacquot, P. Ravinet (coord.), op. cit, Polirom, p. 61.

94
existența unei oferte. Din acest motiv al răsturnării raportului normal dintre cerere și ofertă, bunurile
colective tind să fie produse în exces față de cererea reală și să nu se supună vreunui calcul de
eficiență, în condițiile în care primează ieea politică de ”oportunitate” 112 . Pentru decidenți,
producerea non-economică a bunurilor colective are deopotrivă rațiuni electorale și motive ascunse
de genul îmbogățirii administratorilor și a clientelei politice. Și din perspectiva populației pare să
conteze mai puțin aspectul economic al bunurilor colective; astfel, costurile ”umflate” pe seama
banului public sunt considerate oarecum ”normale”, lipsite de relevanță, față de ”utilitatea socială” a
cheltuielilor. În fapt, economic vorbind, producerea bunurilor colective (fie ele obiecte propriu-zise
sau servicii) răspunde trebuințelor de profit ale producătorilor, mai curând decât trebuințelor reale
de consum ale cetățenilor.
Faptul că logica economică e firavă (până la negare) în producția bunurilor colective este
”compensat” de preeminența rațiunilor și intereselor politice: ”În termeni politici, «producătorul» de
bunuri publice poate urmări obiective foarte diferite legate de interesul beneficiarilor săi: păstrarea
statutului personalului pentru întreprinderea publică, menajarea autonomiei și a autorității pentru
lucrătorii din sănătate sau din învățământ, restabilirea echilibrului pe termen scurt a finanțelor
publice pentru guvern etc.” 113 . Prin bunurile colective, autoritățile publice își ating mai multe
obiective de ordin politic: dau aparența eficienței și utilității unui mare număr de organisme
administrative (ministere, agenții guvernamentale, institute, servicii deconcentrate, direcții,
inspectorate); consolidează mecanismele de control social; fidelizează corpul birocratic din serviciul
public; obțin susținere latentă și susținere explicită (votul) din partea populației, creând totodată
elemente identitare pentru colectivitățile naționale / locale.

112
Producția de bunuri colective în România, după 1989, a fost puternic stimulată de accesul la fondurile europene
nerambursabile, din perioada pre-aderării. Fondurile europene sunt acele instrumente financiare elaborate de Uniunea
Europeană pentru România (ca și pentru alte țări cu un parcurs similar de integrare), în segmentul public și privat, cu
intenția de a dezvolta anumite domenii și zone, pentru atingerea unor standarde rezonabile de dezvoltare economică,
socială sau culturală. Utilizarea fondurilor a fost posibilă în multe sectoare investiționale, precum: infrastructura
(drumuri, canalizări, aducțiuni de apă, gaze, electricitate); ferme zootehnice și piscicole; stupine; ferme de melci;
meșteșugărit; prelucrarea lemnului; abatoare și centre de prelucrare a materiei prime agricole; turism (pensiuni, cabane,
hoteluri); sere (de flori, de legume) și plantații de pomi sau viță de vie; achiziții de utilaje agricole; centre de colectare și
producere a plantelor medicinale; centre de colectare și ambalare a fructelor și legumelor; stabilimente sociale (azile de
bătrâni, școli, grădinițe, spitale, laboratoare); IMM-urile (industrie, transporturi, prelucrare, servicii etc.). În unele
cazuri, investițiile eligibile au fost în mod vizibil în contradicție cu criteriile eficienței economice, ideea oportunității și
a solidarității manifestate față de colectivitățile defavorizate având prioritate (de exemplu: s-au construit imobile
moderne pentru școli în localități în care ”apetitul” pentru educație era foarte scăzut; au fost puse în funcțiune rețele de
apă potabilă în sate în care ulterior s-a constatat refuzul populației de a utiliza apa de la rețea contra cost etc.).
113
Richard Balme, op. Cit., p. 61.

95
 Din perspectivă psihologică, bunurile colective pot fi tratate în lumina a două paradigme
consacrate: a) dilema prizonierului 114 ; b) tragedia bunurilor comune 115 . Ambele subliniază, în
esență, același lucru, respectiv faptul că orice actor social rațional caută să obțină pentru sine cea
mai favorabilă situație, cu cele mai mici riscuri și costuri, dar că în această logică se poate ajunge la
rezultate individuale și generale proaste. Dorința individuală de profit prin exploatarea unor resurse
comune, fără grija față de ziua de mâine sau față de alți utilizatori, se justifică psihologic prin aceea
că fiecare raționează în felul următor: chiar dacă eu îmi reprim comportamentul acaparator și
distructiv, nimeni nu-mi garantează că alții vor proceda la fel, chibzuit și cu bun simț; prin urmare,
prefer să câștig eu, exploatând bunurile comune, nelăsând altora această șansă.
114
Dilema prizonierului este un paradox, componentă a teoriei jocurilor, care vrea să demonstreze cum pot conduce
hotărârile raţionale individuale la rezultate colective neoptime. Sintagma dilema prizonierului a fost formulată de Albert
Tucker de la Universitatea Princeton.
Doi prizonieri sunt acuzaţi că au săvârşit o infracţiune. Pedeapsa maximă este de cinci ani. Procurorul le face celor doi o
propunere, pe care ambii o cunosc: dacă unul dintre ei mărturiseşte şi astfel îşi împovărează partenerul, atunci scapă
nepedepsit, în timp ce celălalt trebuie să ispăşească pedeapsa de cinci ani. Prizonierii mai știu și alte lucruri importante
pentru a lua o decizie: dacă niciunul nu mărturisește, împotriva lor rămân doar dovezi prezumptive, slabe, care le vor
aduce o pedeapsă de doi ani; dacă amândoi mărturisesc, pe fiecare îl aşteaptă o pedeapsă de patru ani. Cei doi arestați
stau în celule distincte și sunt interogaţi separat unul de altul, astfel încât niciunul dintre ei nu va cunoaşte nici înainte şi
nici după chestionare intenţia celuilalt. Fiecare se află într-o dilemă, neștiind cum e mai eficient să procedeze. Calculul
pe care îl poate face fiecare este evidențiat într-o matrice de genul:
B tăinuieşte B mărturiseşte
A tăinuieşte A:−2 / B:−2 A:−5 / B:0
A mărturiseşte A:0 / B:−5 A:−4 / B:−4
Semnificaţia rezultatelor: 0 = Recompensă pentru trădare unilaterală (libertate); −2 = Recompensă pentru cooperarea lui
A cu B (doar pedeapsă de doi ani); −4 = Pedeapsă pentru trădare bilaterală (patru ani de pedeapsă); −5 = Pedeapsă
pentru înşelarea încrederii.
Cele patru modalităţi de combinare existente nu depind numai de propria decizie, ci şi de deciziile complicilor
(interdependenţă comportamentală). În mod individual, pare să fie pentru fiecare avantajos să coopereze. Prizonierul
gândeşte astfel: ”Dacă celălalt cooperează, îmi pot reduce pedeapsa la patru ani, doar dacă cooperez şi eu; însă dacă
celălalt tăinuieşte faptele săvârşite, pot să-mi reduc pedeapsa de la doi ani la zero prin declaraţia mea! Deci trebuie să
mărturisesc faptele orice s-ar întâmpla!” Decizia de a mărturisi faptele săvârşite nu depinde de comportamentul
celuilalt şi pare să fie întotdeauna avantajos să mărturisească. O astfel de strategie care este aleasă fără a ţine cont de
decizia oponentului este denumită strategie dominantă. Așa cum arată şi matricea, cei doi prizonieri ar fi totuşi mai
avantajaţi dacă amândoi s-ar decide să tăinuiască faptele. Atunci ar primi fiecare doar câte doi ani de detenţie. Locul de
desfăşurare a jocului (închisoarea) împiedică înţelegerea dintre cei doi prizonieri şi provoacă astfel o trădare unilaterală
prin care trădătorul speră să obţină pentru sine cel mai bun rezultat, adică achitarea (dacă celălalt prizonier tăinuieşte
faptele), sau măcar să primească o pedeapsă de patru ani în loc de cinci (dacă celălalt prizonier mărturiseşte). Dacă
amândoi fac acest lucru, îşi înrăutăţesc astfel şi individual situaţia, deoarece acum fiecare primeşte câte patru ani în loc
de câte doi.
115
Sintagma ”tragedia bunurilor comune” a fost lansată de Garrett Hardin, în articolul The Tragedy of the Commons,
publicat în 1968 în revista ”Science”. Hardin spune că în utilizarea bunurilor comune (a căror cantitate nu este
nelimitată) se manifestă din partea tuturor beneficiarilor un comportament nesăbuit, din cauza căruia în final toți au de
pierdut. El dă ca exemplu existența unei pășuni comune, pe care o folosesc crescătorii de vite, interesați cu toții de
creșterea propriei bunăstări. Fiecare păstor știe că prin exploatarea pășunii are un câștig direct, dar că are de suportat și o
parte din costurile ce rezultă din pășunatul excesiv. Normal ar fi ca toți să se gândească la faptul că, dacă abuzează
individual de resursa comună, va veni curând vremea când ea va dispărea total și iremediabil. În realitate, însă, fiecare
se gândește cum să-și sporească numărul vitelor, pentru profitul imediat, atitudine care îi va duce pe toți în ruină.

96
 Bunurile colective, indiferent de caracteristicile lor, definesc marile domenii de politici
publice, pe care autoritățile le tratează drept axe prioritare de dezvoltare. În România, clasificarea
domeniilor și subdomeniilor de politici publice este realizată prin Hotărârea de Guvern nr. 775 din
14 iulie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi
evaluare a politicilor publice la nivel central116, așa cum se poate observa în tabelul de mai jos:
Nr. Domeniul de politici Descrierea detaliată a domeniului de politici publice
crt. publice
1. Politici publice privind Politici publice de dezvoltare în domeniul finanțelor, bugetului, serviciilor în domeniul
bugetul şi finanțele monetar, serviciilor financiare (servicii bancare şi de asigurări) şi al finanțelor publice;
Politici publice de dezvoltare în domeniul veniturilor statului, taxelor vamale,
impozitării şi administrației impozitelor;
2. Politici publice Politici publice industriale şi de re‐industrializare, politici publice de dezvoltare în
industriale domeniu inovației şi producției;
Politici publice privind industria energetică şi utilizarea durabilă a resurselor de energie
Industria minieră şi industria petrolului/gaze naturale
3. Politici publice privind Politici publice privind construcțiile şi locuințele; Comerț şi servicii sociale
serviciile
4. Politici publice în Politici publice pentru îmbunătățirea mediului de afaceri, politici publice privind
domeniul afacerilor promovarea asistenței uniforme pentru activități comerciale de dezvoltare, politici
publice privind concurența şi îmbunătățirea calității
5. Politici publice privind Politici publice de dezvoltare a transporturilor; Politici publice de dezvoltare a
transporturile şi sectorului comunicațiilor
comunicațiile
6. Politici publice privind Politici publice privind producția agricolă; politici publice privind dezvoltarea
resursele naturale, durabilă în domeniul gestionării pădurilor, al gestionării pescăriilor şi al refacerii
producția agricolă şi resurselor de peşti; Politici publice privind utilizarea terenurilor
prelucrarea
7. Politici publice Politici publice regionale; Politici publice privind planificarea spațiului; Politici publice
regionale de dezvoltare rurală
8. Politici publice privind Politici publice privind protecția mediului , protecția naturii şi dezvoltarea durabilă
mediul
9. Politici publice în Politici publice privind limba folosită în stat;
domeniul societății Politici publice privind alegerile şi integrarea în societate; Mass‐media; Politici publice
civile şi democrației privind organizațiile neguvernamentale şi tineretul; Religie
10. Politici publice privind Politici publice pentru dezvoltarea administrației publice democratice Politici publice
administrația publică pentru dezvoltarea guvernelor locale; Politici publice privind tehnologia informației şi
comunicațiile (e‐policy)
11. Politici publice privind Politici publice pentru protecția drepturilor de autor şi a monumentelor culturale;
cultura Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii, artei folclorice, teatrului,
muzicii, muzeelor, bibliotecilor, artelor vizuale, industriei cărților, literaturii şi
cinematografiei;
12. Politici publice în Politici publice pentru dezvoltarea educației generale, a şcolilor profesionale, a
domeniul muncii şi sistemului de studii universitare; Politici publice de dezvoltare în domeniul
educației şi ştiințelor educației universitare şi al ştiinței
13. Politici publice în Dezvoltarea turismului, a sportului, a activităților de relaxare
domeniul turismului,
sportului şi activităților
de relaxare

116
Institutul pentru Politici Publice, Cum să formulezi corect recomandări de politică publică. Ghid practic destinat
organizațiilor neguvernamentale, București, 2009, pp. 29-33.

97
14. Politici publice Politici publice de promovare a angajării forței de muncă şi de reducere a şomajului;
sociale şi privind Politici publice privind asigurările sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuțiile
angajarea forței de sociale la stat, serviciile sociale şi asistența socială; Politici publice privind condiții de
muncă muncă sigure şi un mediu de lucru sigur care să nu dăuneze sănătății; Politici publice de
dezvoltare a asistenței acordate copiilor şi familiei; Politici publice privind reducerea
excluderii sociale; Politici publice privind egalitatea între sexe
15. Politici publice în Politici publice privind sănătatea societății şi asistența medicală, sănătatea mediului,
domeniul asistenței siguranța din punct de vedere epidemiologic; Politici publice de dezvoltare în domeniul
medicale farmaceutic
16. Politici publice în Politici publice privind relațiile internaționale în vederea integrării României în Uniunea
domeniul afacerilor Europeană; Politici publice privind folosirea resurselor financiare din străinătate şi a
externe informațiilor externe
17. Politici publice privind Politici publice privind granițele de securitate națională pe termen lung şi participarea la
apărarea națională NATO; Politici publice privind dezvoltarea forțelor armatei naționale
18. Politici publice privind Politici publice privind dezvoltarea bazei normative şi a legislației; Politici publice
justiția privind justiția şi sistemul pedepselor; Politici publice de prevenire a corupției; Politici
publice privind protecția drepturilor de proprietate şi dezvoltarea proprietății
19. Politici publice privind Politici publice privind combaterea infracționalității, ordinea publică şi asigurarea
afacerile interne protecției;
Politici publice privind protecția drepturilor private şi a intereselor legale;
Politici publice privind asigurarea protecției granițelor statului, protecția împotriva
incendiilor, intervențiile în caz de Incendii și protecție civilă;
Politici publice privind registrul de evidență a populației, documentația şi migrația

Furnizarea diverselor categorii de bunuri publice este influențată de tipul de organizare

politică a unei societăți date, accentul căzând fie pe sistemul administrativ profesionalizat (în
comunitățile care valorizează tehnocrația), fie pe ”flexibilitatea guvernării populare” (în
comunitățile care valorizează participarea politică).

98
 Capitolul IV

Serviciul public. Noțiune, principii, tipologii

1. Noţiunea de serviciu public

Serviciul public este orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de
interes general care este atât de importantă încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi
continuu117. O astfel de definire era realizată, în știința juridică din România, încă de la mijlocul
secolului XX, când se conștientizase pe deplin importanța existenței unor organisme care să asigure
realizarea optimă a binelui public.
Conceptul de serviciu public trebuie perceput ca un mod de satisfacere a nevoilor
umane118, fiecărei astfel de nevoi corespunzându-i o activitate distinctă organizată de autorităţile
publice locale sau statale. Acest concept nu poate fi interpretat ca fiind absolut, întrucât binomul
nevoie socială – serviciu public nu coexistă întotdeauna, existând multe alte trebuinţe sau nevoi
care nu pot fi sau nu sunt satisfăcute. Aşadar, necesitatea organizării unui serviciu public nu devine
clară decât atunci când realitatea socială evidenţiază o nevoie generală, comună unei anumite
colectivităţi, deci numai atunci când se poate constata existenţa unui fenomen amplu. În teoria
politică, sunt circumscrise conceptului de interes general sau de bine public trei mari nevoi
esențiale pentru orice comunitate umană: securitatea externă, concordia internă și prosperitatea. În
consecință, se consideră că nu sunt suficiente numai interesele unei persoane sau ale unui grup
restrâns de persoane, ci interesele generale ale unei colectivităţi determinate ce îmbracă forma unor
cerinţe sociale evidente, ca să se justifice generarea unui serviciu public. Aceasta se realizează însă
de drept, dacă voinţa guvernanţilor o confirmă, prin normă juridică.

117
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi 1944.
118
Psihologul american Abraham Maslow (A Theory of Human Motivation, in: Psychological Review Journal, 1943)
grupează trebuințele umane într-o ierarhie structurată pe cinci niveluri. La baza piramidei, sunt situate trebuinţele fizice
sau de subzistenţă: foamea, setea, nevoia sexuală, de odihnă. Pe treapta a doua sunt trebuințele de securitate personală;
pe a treia – cele legate de apartenență, afecțiune, acceptare de către un grup; a patra treaptă include nevoia de apreciere
și stimă, de împlinire și recunoaștere socială. Primele patru trepte formează împreună categoria trebuințelor de
deficiență (sau de deficit). Pe următoarea treaptă, găsim trebuințele de creștere sau dezvoltare (trebuințe de cunoaștere
și explorare, estetice și de autoactualizare). Oamenii diferă în funcţie de importanţa pe care o acordă fiecăreia din aceste
trebuinţe. În viziunea lui Maslow, trebuinţele de bază trebuie să fie cel puţin parţial satisfăcute, înainte ca persoana să-şi
satisfacă trebuinţele de ordin superior.

99
 Ca activitate, serviciul public este legat astfel indisolubil de ideea de interes general, care-l
animă (cerinţa socială) şi, în final, de voinţa autorităţilor publice, care decid asupra momentului şi
modalităţii de satisfacere a acestuia (actul de voinţă a autorităţii legiuitoare).
După elementele prezentate mai sus, putem defini serviciul public ca pe o activitate
desfăşurată de o autoritate administrativă (organism administrativ) sau agent public (de stat sau
particular) în vederea satisfacerii unui interes general119.
Definiţia formulată de Corneliu Manda indică două direcţii de analiză a serviciului public,
generate de două componente ale sale: cea materială şi cea formal organizatorică. Din punct de
vedere material, serviciul public reprezintă o activitate de interes general care se desfăşoară de către
administraţia publică sau de către un particular autorizat în acest scop 120 . Din punct de vedere
formal-organizatoric, serviciul public reprezintă acel ansamblu de structuri ale administraţiei
publice sau de organisme private care desfăşoară această activitate. Din acest punct de vedere,
administraţia publică reprezintă ea însăşi o reţea de servicii publice.
Pe lângă aceste două accepţiuni, materială şi formal-organizatorică, pe care le îmbracă
sintagma ”serviciu public”, se mai adaugă o altă accepţiune, respectiv aceea care asociază o
activitate ce reprezintă un serviciu public unui anumit regim juridic, derogatoriu de la normele de
drept comun121.

2. Evoluţia concepţiilor juridice privind serviciul public

Teoriile juridice despre serviciul public au apărut spre sfârșitul secolului al XIX-lea, mai
ales în mediile academice franceze. Acestea au fost preluate și dezvoltate de specialiștii din restul
Europei, inclusiv din România.
Într-o primă perioadă (pe care am putea-o numi ”modernă”) a dreptului public,
corespunzând secolului al XIX-lea şi începutului de secol XX, o activitate de interes general era
considerată serviciu public numai dacă era prestată de o persoană publică (statul, o colectivitate
locală sau o altă instituţie publică). Această concepţie a inspirat şi definiţia cunoscutului jurist
119
Corneliu Manda, Drept administrativ, Ediția a III-a, Ed. Luminalex, Bucureşti, 2005.
120
De exemplu, serviciul de salubritate poate fi realizat de o companie subordonată Consiliului Local, de o regie
autonomă sau de o firmă privată care a câștigat licitația organizată în acest sens. De asemenea, educația se poate face în
școlile publice sau în cele private, după cum serviciul public de sănătate este asigurat deopotrivă de agenți de stat și
privați.
121
Gh. T. Zaharia, Tratat de drept administrativ, Ed. III actualizată şi completată, Junimea, Iaşi, 2007.

100
francez Léon Duguit, care arăta că serviciul public este activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi
să o presteze în interesul celor guvernaţi. În acelaşi timp, Maurice Hauriou (alt titan al dreptului
public francez de la începutul secolului XX) făcea observaţia că nu poate fi inclusă în această
categorie orice tip de activitate pe care o desfăşoară autorităţile statului.
În ţara noastră, autorii din perioada interbelică s-au oprit şi ei asupra chestiunii ”serviciului
public”, în funcţie de opiniile lor, putând fi împărţiţi în două categorii. De o parte sunt cei care au
optat pentru o înţelegere organică a termenului. Astfel, Paul Negulescu definea serviciul public ca
fiind acel organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă sau puteri
determinate, cu mijloace procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat și
l-a pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter
general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţiune incompletă şi
intermitentă122. Acelaşi autor a arătat că statul poate să aibă şi servicii care nu au un caracter public,
atunci când acesta nu este purtător al puterii publice, iar regimul juridic aplicabil corespunde
dreptului privat.
De cealaltă parte sunt cei care au avut în vedere accepţiunea materială a noţiunii 123. Erast
Diti Tarangul înţelege prin serviciul public orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea
unor nevoi de interes general, care este atît de importantă, încât trebuie să funcţionezte în mod
regulat şi continuu. În acest mod, autorul restrânge sfera serviciilor publice numai la activităţile
autorităţilor publice; o iniţiativă particulară, chiar dacă ar urmări satisfacerea unei nevoi de interes
general, cum se întâmplă în cazul stabilimentelor de utilitate publică, nu poate să aibă caracterul
unui serviciu public. Totodată, mai este de subliniat un aspect important: din cauza faptului că
aceste activităţi trebuie să aibă un caracter regulat şi continuu, serviciile publice sunt guvernate de
un regim juridic special – regimul administrativ, care asigură o funcţionare în acord cu aceste
imperative şi care nu se regăseşte în cazul întreprinderilor private.
Concepţia şcolii româneşti de drept public din perioada interbelică este unitară în privinţa
recunoaşterii faptului că serviciul public este chemat să satisfacă un interes public şi, trebuind să
răspundă altor exigenţe decât activităţile private, este supus unui regim de interes public. Cât

122
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Tipografiile Române Unite, 1925.
123
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Editura Tipografiei Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944.

101
priveşte identificarea interesului public, el nu poate fi stabilit în mod aprioric şi definitiv, aceasta
rămânând o problemă de practică a guvernării124.
După cel de-al Doilea Război Mondial, distincţia dintre activităţile publice şi cele private s-
a estompat, mai întâi ca efect al intervenţiei statului în activităţile de aceeaşi natură cu cele ale
particularilor (servicii publice industriale şi comerciale), apoi din cauza creşterii cererii de servicii
publice operative, flexibile, căreia statul nu i-a putut face faţă, astfel încât s-a văzut nevoit să
încredinţeze organizarea şi funcţionarea unor astfel de servicii unor persoane private. Această
situaţie a avut drept consecinţă, pe de o parte, faptul că activitatea statului, în realizarea serviciilor
publice industriale şi comerciale, este supusă dreptului privat, civil şi comercial; pe de altă parte,
odată cu recunoaşterea de către stat a drepturilor organizaţiilor private de a exercita servicii publice,
acestea cad sub incidenţa regulilor de drept privat.
Unii autori au vorbit despre declinul noţiunii de ”serviciu public”, corespunzător procesului
de retragere a statului de la gestiunea unor servicii şi de limitare a rolului său la controlul condiţiilor
în care acestea sunt furnizate de către particulari. Însă sunt unele servicii publice (apărare naţională,
ordine publică, reprezentare internaţională etc.) care nu pot fi realizate decât prin intermediul unor
organisme statale.
Pe baza acestor evoluţii, am putea desprinde concluzia că relaţia dintre regimul juridic al
serviciului public şi dreptul administrativ a suferit modificări. În mod tradiţional, cadrul de
organizare şi de funcţionare a serviciului public a fost reglementat prin norme de drept
administrativ.

124
E.D. Tarangul, Op. Cit., p. 16.

102
 3. Clasificarea organizațiilor și serviciilor publice

Organizaţiile care prestează servicii publice pot fi grupate în trei categorii:

1. Organe ale administraţiei publice;
2. Instituţii publice;
3. Regii autonome de interes public125.
Această clasificare, pornind de la criteriul formei de organizare, pune în evidenţă o serie de
deosebiri. Activitatea organelor administraţiei publice se caracterizează mai ales prin emiterea de
acte administrative, în timp ce în cazul instituţiilor publice aceasta este mai redusă, activitatea lor
fiind preponderent de natură intelectuală, iar în privinţa regiilor autonome, emiterea de acte
administrative este şi mai redusă, acestea funcţionând predominant în scopuri economice.
Mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii organelor administraţiei publice şi a
instituţiilor publice se asigură de la bugetul de stat, iar regiile autonome de interes public îşi asigură
mijloacele băneşti din veniturile obţinute prin activitatea proprie. Organele administraţiei publice şi
instituţiile publice îşi desfăşoară activitatea de regulă gratuit, în timp ce regiile autonome, de regulă
contra cost.
După natura lor, serviciile publice pot fi împărţite în trei categorii: tehnico-administrative,
economice (industriale şi comerciale) şi socio-culturale126. La început (în epoca modernă), statul a
îndeplinit servicii publice doar din prima categorie, ulterior preluând activităţi industriale şi
comerciale şi asumându-şi sarcini în domeniul social şi cultural.
După gradul de extensie, distingem servicii naţionale (care sunt organizate la nivelul
întregului teritoriu naţional) şi servicii locale (care put fi judeţene, orăşeneşti şi comunale).
Coordonarea serviciilor din a doua categorie revine altor autorităţi decât statul, în funcţie de
sistemul de organizare adoptat de fiecare țară. Într-un sistem centralizat, puterea de decizie aparţine
Guvernului central şi reprezentanţilor săi. La nivel local, nu există autorităţi alese sau, dacă totuși
există, atribuţiile lor sunt reduse. Un sistem descentralizat acordă prerogative largi organelor locale
alese, acestea rămânând însă sub controlul (tutela) statului. Sistemul caracterizat de autonomie
administrativă se obţine prin lărgirea descentralizării.

125
Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 292.
126
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 71.

103
 4. Principiile fundamentale ale serviciului public

Înfiinţarea unui serviciu public, în afara condiţiilor de fond şi de formă, presupune şi

respectarea unor principii de bază ale organizării şi funcţionării sale, care sunt unanim admise în
dreptul public, după cum urmează:
a) principiul continuităţii semnifică permanenţa serviciului public, nefiind acceptate
întreruperile;
b) principiul adaptabilităţii rezidă în necesitatea adaptării serviciului public la schimbările
şi exigenţele interesului general;
c) principiul neutralităţii semnifică faptul că serviciul public trebuie să funcţioneze având
ca unic scop satisfacerea interesului general şi nu a altor interese, astfel că girantul unui serviciu
public nu-l poate şi nu trebuie să îl folosească ca pe un instrument de creare a unor avantaje
anumitor grupuri interese sau în detrimentul altora;
e) principiul egalităţii semnifică faptul că toate persoanele interesate pot solicita şi
beneficia de satisfacerea unor anumite nevoi, în mod egal, fără diferenţieri sau discriminări.
Unii autori vorbesc şi de principiul evoluţiei şi respectiv de principiul posibilităţii de a
modifica regimul juridic al serviciului public; în fond, ambele constituie nuanţe ale principiului
adaptabilităţii.
Realizarea unui serviciu public fundamentat pe baza principiilor enunţate şi cu respectarea
condiţiilor de fond şi de formă comportă şi exigenţa regimului de drept public, cel administrativ.
Orice serviciu public este caracterizat, potrivit lui Paul Negulescu, prin faptul că:
 nevoile serviciilor publice sunt satisfăcute din bugetele administraţiilor respective;
 gestiunea financiară este supusă legii contabilităţii publice;
 actele juridice îndeplinite de agenţii serviciului sunt acte administrative;
 agenţii sau funcţionarii serviciului sunt supuşi ierarhiei administrative;
 când un serviciu public face o lucrare, aceasta este supusă condiţiilor generale de
întreprindere şi lucrări publice;
 serviciul public pentru lucrări poate recurge la expropierea pentru cauză de utilitate
publică, conform principiilor stabilite de Constituţie;
 are o funcţionare regulată şi continuă, atâta timp cât el există (de exemplu: căile ferate,
poşta, poliţia);

104
  specializarea serviciului: fiecare serviciu public este creat pentru satisfacerea unui
anumit (sau unor anumite) interes(e) de ordin general; pentru realizarea funcţiei, se
stabilesc anumite norme şi i se pun anumite mijloace la îndemână.
În activitatea sa, serviciul public nu poate să depăşească capacitatea sa funcţională. Acest
principiu al specialităţii are drept scop să formeze personal specializat, să evite conflicte posibile
între servicii, să facă mai uşoară supravegherea şi controlul atât al personalului, cât şi al
materialului. Un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunzând fiecare unei ramuri de
activitate: operaţiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare, contabilitate etc. Serviciile
publice sunt oferite publicului în mod egal şi gratuit, întrucât ele sunt alimentate prin impozite.
Serviciul public cuprinde reguli juridice speciale, care îi pun la dispoziţie posibilitatea de a
se putea folosi de procedee de drept public (ca expropierea pentru cauză de utilitate publică), dar şi
procedee de drept privat (de exemplu, cumpărarea unui imobil), precum şi procedeul de drept public
impus, numirea funcţionarilor conform legii127.

5. Serviciile publice prestate de autoritățile administrației publice

5.1. Serviciile publice comunitare

5.1.1. Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor

Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor, sunt reglementate de Ordonanţa
Guvernului României nr. 84/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea lor. Conform
acestui act normativ, aceste servicii se înfiinţează în subordinea consiliilor locale prin reorganizarea
compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al acestora şi a formaţiunilor locale de
evidenţă a populaţiei din structura Ministerului Internelor şi Reformei Administrative.
În mod corespunzător, aceste servicii se înfiinţează şi la nivelul consiliulilor judeţene, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti. Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv ale municipiului
Bucureşti, funcţionează ca instituţii publice de interes judeţean, respectiv municipal, cu
personalitate juridică.

127
Paul Negulescu, Op. Cit., pp. 126-128; Antonie Iorgovan, Op. Cit., p. 62 şi urm.

105
 Coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură, în mod
unitar, de Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, care este organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Ministerului
Administrației și Internelor.
Din aceste dispoziţii, rezultă că serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor au
o dublă subordonare, atât faţă de autorităţile publice locale care hotărăsc înfiinţarea lor, cât şi faţă
de administraţia publică centrală, care le asigură îndrumarea de specialitate. Faţă de această dublă
subordonare, se impune o delimitare exactă a competenţelor administraţiei publice centrale şi locale
cu privire la aceste servicii. În acest sens, administraţia publică locală are competenţe în aprobarea
organigramei şi a numărului de personal, numirea şi revocarea din funcţie a conducerii acestor
servicii publice, stabilirea salariilor personalului, aplicarea unor sancţiuni disciplinare.
Chiar dacă atribuţiile autorităţilor publice locale şi judeţene nu sunt prevăzute expres de
actul normativ special care reglementează activitatea serviciilor publice de evidenţă a persoanelor,
respectiv de Ordonanţa de Guvern nr. 84/2001, aceste atribuţii sunt conferite de Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, care dă în competenţa Consiliilor locale şi
judeţene următoarele atribuţii: înfiinţarea de instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii
publice de interes local, respectiv judeţean; urmăresc, controlează şi analizează activitatea
serviciilor publice înfiinţate; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de
organizare şi funcţionare a acestor servicii publice; numesc şi eliberează din funcţie, în condiţiile
legii, conducătorii serviciilor publice din subordinea lor; aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile
legii, persoanelor pe care le-au numit.
Dacă unele din aceste atribuţii vor fi date prin lege specială în competenţa administraţiei
publice centrale, se va aplica reglementarea specială, potrivit principiului lex specialia generalibus
derogat. Este însă necesar ca reglementarea specială să aibă cel puţin aceeaşi forţă juridică cu
reglementarea generală, Ordonanţa de Guvern nr. 84/2001 nefăcând obiectul acestui principiu.
Atribuţiile principale ale administraţiei publice centrale cu privire la serviciile publice
comunitare locale de evidenţă a persoanelor, sunt prevăzute expres de art. 14 din Ordonanţa
Guvernului nr. 84/2001, acestea fiind următoarele:
a) asigurarea punerii în aplicare unitară a reglementărilor legale în domeniul evidenţei
persoanelor, a stării civile şi a schimbării pe cale administrativă a numelor persoanelor
fizice;

106
 b) elaborarea normelor şi metodologiilor de lucru utilizate de serviciile publice comunitare
de evidenţă a persoanelor;
c) administrarea Registrului naţional de evidenţă a persoanelor care conţine datele de
identificare şi adresele tuturor cetăţenilor români, precum şi imaginile posesorilor cărţilor
de identitate;
d) furnizarea, în condiţiile legii, a datelkor de identificare a persoanei, solicitate de
autorităţi şi instituţii publice, agenţi economici şi de alte persoane juridice pentru derularea
unor acţiuni de interes general, reglementate prin acte normative;
e) asigurarea compatibilităţii sistemelor informaţionale care stochează şi prelucrează datele
referitoare la persoană;
f) punerea în aplicare, împreună cu celelalte instituţii abilitate, a reglementărilor privind
confidenţialitatea şi protecţia datelor referitoare la persoane;
g) gestionarea sistemului informatic de evidenţă a persoanelor;
h) asigurarea dotării serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, precum şi
furnizarea registrelor de stare civilă şi a materialelor necesare emiterii cărţilor de identitate,
a cărţilor de alegător şi a certificatelor de stare civilă;
i) colaborează cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
constituirea unor registre permanente, potrivit legii.
Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor asigură atât întocmirea, păstrarea,
evidenţa şi eliberarea actelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător şi a listelor
electorale, cât şi primirea cererilor de eliberare a paşapoartelor simple, permiselor de conducere,
certificatelor de înmatriculare a vehicolelor şi a plăcilor cu numere de înmatriculare în sistem de
ghişeu unic.
Pentru realizarea acestor activităţi, serviciilor publice comunitare locale şi judeţene de
evidenţă a persoanelor, le sunt conferite următoarele atribuţii:
1. Potrivit art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 84/2001, serviciile publice comunitare
locale de evidenţă a persoanelor, au următoarele atribuţii: a) eliberează, în sistem de ghișeu unic,
certificatele de stare civilă, cărțile de identitate, cărțile de alegător, pașapoartele simple, permisele
de conducere și certificatele de înmatriculare a autovehiculelor; b) înregistrează actele și faptele de
stare civilă, precum și mențiunile și modificările intervenite în statutul civil, în domiciliul și
reședința persoanei, în condițiile legii; c) întocmesc și păstrează registrele de stare civilă, în

107
condițiile legii; d) întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă,
precum și orice mențiuni făcute pe actele de stare civilă și pe actele de identitate, în condițiile legii;
e) constituie, actualizează și administrează Registrul local de evidență a persoanei, care conține
datele de identificare și de adresă ale cetățenilor având domiciliul în raza de competență teritorială a
serviciului public comunitar local respectiv; f) furnizează, în condițiile legii, datele de identificare și
de adresă ale persoanei către autoritățile și instituțiile publice centrale, județene și locale, agenții
economici și către cetățeni; g) întocmesc listele electorale permanente; h) constată contravențiile și
aplică sancțiuni, în condițiile legii; i) primesc cererile și documentele necesare în vederea eliberării
pașapoartelor simple, permiselor de conducere și certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor și
le înaintează, după caz, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea și evidența pașapoartelor,
respectiv serviciilor abilitate cu evidența și producerea permiselor de conducere și a certificatelor de
înmatriculare; j) primesc pașapoartele simple, permisele de conducere și certificatele de
înmatriculare a autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare județene, respectiv al
municipiului București, pe care le eliberează solicitanților; k) țin registrele de evidență pentru
fiecare categorie de documente eliberate.
2. Potrivit art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 84/2001, serviciile publice comunitare
judeţene de evidenţă a persoanelor, au următoarele atribuţii: a) constituie, actualizează și valorifică
Registrul județean de evidență a persoanei și Registrul județean de evidență a permiselor de
conducere și certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor; b) coordonează și controlează
metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale; c) controlează modul de gestionare și
de întocmire a registrelor de stare civilă și a listelor electorale permanente de alegător; d) asigură
producerea și emiterea certificatelor de stare civilă, a cărților de identitate, a permiselor de
conducere și a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum și a cărților de alegător;
e) monitorizează și controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul asigurării
protecției datelor referitoare la persoană; f) gestionează resursele materiale și de dotare necesare
activității proprii; g) țin evidența și păstrează registrele de stare civilă, exemplarul 2, și efectuează
mențiuni pe acestea, conform comunicărilor primite.
Activitatea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor este coordonată la
nivel judeţean de către secretarul general al judeţului sau al municipiului Bucureşti, iar la nivel local
de către secretarul municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului sau al comunei.

108
 5.1.2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, regim
permise de conducere şi înmatriculare a vehicolelor
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, regim permise de
conducere şi înmatriculare a vehicolelor, sunt reglementate de Ordonanţa Guvernului României nr.
83/2001, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestora.
1. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor se
înfiinţează sub forma unui compartiment al aparatului propriu al prefecturilor, prin reorganizarea
formaţiunilor teritoriale de paşapoarte din cadrul serviciilor judeţene de evidenţă informatizată a
persoanei din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor. Ele asigură întocmirea, păstrarea,
evidenţa şi eliberarea paşapoartelor simple.
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au următoarele
atribuţii principale: soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a
valabilităţii acestora, în conformitate cu prevederile legii, a tratatelor şi convenţiilor internaţionale
cu care România este parte; asigură eliberarea paşapoartelor simple în colaborare cu serviciile
comunitare locale de evidenţă a persoanelor din subordinea consiliilor municipale, orăşeneşti şi
comunale, precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti; administrează, gestionează şi valorifică
registrele judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti de evidenţă a paşapoartelor; asigură
înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii; organizează, la nivelul judeţului şi al
municipiului Bucureşti, gestionarea şi controlul eliberării paşapoartelor.
Coordonarera şi controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigură de
către Direcţia Generală pentru Paşapoarte din cadrul Ministerului Administraţiei și Internelor.
Pentru eliberarea paşapoartelor, serviciile publice comunitare din cadrul prefecturilor
trebuie să conlucreze permanent cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor.
Astfel, cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii a acestora se
depun de către cei interesaţi la serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor în a căror
rază teritorială îşi au domiciliul. Aceste servicii publice preiau cererile respective şi le transmit, în
mod operativ, spre soluţionare, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor din cadrul prefecturilor. Acestea din urmă, analizează cererile depuse, emit paşapoarte
simple solicitate de cetăţeni sau, după caz, înscriu menţiunile necesare în acestea şi le transmit
operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor, care le eliberează
solicitanţilor.

109
 2. Serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor se înfiinţeză în cadrul aparatului propriu al prefecturilor, prin reorganizarea
compartimentelor regim permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul serviciilor
judeţene de evidenţă informatizată a persoanei şi structura Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Aceste servicii publice au următoarele atribuţii principale: constituie, actualizează,
valorifică Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi a vehiculelor înmatriculate;
organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere, în condiţiile legii; asigură
eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare pentru vehiculele rutiere;
soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare şi a
plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehiculele rutiere, în condiţiile legii; monitorizează şi
controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul protecţiei datelor referitoare la
persoană; gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii.
În exercitarea atribuţiilor lor, aceste servicii publice comunitare cooperează cu serviciile
publice comunitare de evidenţă a persoanelor. Coordonarera şi controlul metodologic al acestor
servicii publice comunitare se asigură de către Direcţia regim permise de conducere şi înmatriculare
a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei și Internelor.

5.1.3. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă

Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă sunt reglementate de Ordonanţa
Guvernului României nr. 88/2001, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestora.
Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în subordinea consiliilor
judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, a consiliilor locale ale comunelor, oraşelor,
municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti. Aceste servicii se împart în: servicii
profesioniste şi servicii voluntare.
Serviciile publice profesioniste se înfiinţează în subordinea consiliilor judeţene şi a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin preluarea de la Ministerul de Interne a
structurilor unificate ale inspectoratelor de protecţie civilă, a grupurilor şi brigăzilor de pompieri
militari.
Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în subordinea consiliilor locale prin
unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie civilă din subordinea

110
acestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate în servicii profesioniste, odată cu
dotarea şi asigurarea resurselor necesare.
Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonări, atât faţă de administraţia
publică locală, cât şi faţă de administraţia publică centrală. Astfel, coordonarea activităţii acestor
servicii publice se face, pe de o parte, de către preşedintele consiliului judeţean şi de primarul
general al municipiului Bucureşti, respectiv de primarii localităţilor, iar pe de altă parte,
coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii publice se fac de către Inspectoratul
General pentru Situaţii de Urgenţă. De asemenea, regulamentul de organizare şi funcţionare a
acestor servicii se întocmeşte pe baza metodologiei elaborate de Inspectoratul General şi se aprobă
de Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, respectiv de consiliile locale.
Structura organizatorică şi dotarea serviciilor publice comunitare se aprobă de consiliile judeţene şi
locale pe baza criteriilor minime de performanţă elaborate de Inspectoratul General şi aprobate prin
ordin al ministrului administrației și internelor.
Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă este un organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate juridică şi funcţionează în subordinea
Ministerului Administrației și Internelor.
Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul General fac parte din forţele de protecţie ale
sistemului de securitate naţională şi au ca scopuri principale apărarea vieţii, bunurilor şi mediului
împotriva incendiilor şi dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de protecţie civilă.
Inspectoratul General asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie
unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniile date în competenţa sa, precum şi coordonarea şi
controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.

5.1.4. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură

Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură, sunt reglementate de
Ordonanţa Guvernului României nr. 13/2001, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
acestora. Aceste servicii se înfiinţează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Ele pot fi
înfiinţate fie ca niște compartimente distincte în cadrul aparatului propriu, cu încadrarea în numărul
maxim de posturi aprobat potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridică în subordinea
consiliilor locale. Îndrumarea tehnico-metodologică a acestor servicii locale se asigură de oficiile

111
judeţene de cadastru şi publicitate imobiliară şi de direcţiile generale judeţene pentru agricultură şi
dezvolotare rurală.
Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură au următoarele atribuţii
principale: participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrativ al localităţii şi asigură
conservarea punctelor de hotar materializate prin borne; efectuează măsurători topografice pentru
punerea în posesie pe amplasamentele stabilite de comisiile locale de aplicare a legii fondului
funciar; întocmeşte fişele de punere în posesie; constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor
imobiliare şi a modificărilor aduse acestora; constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac
parte din domeniul public sau privat; delimitează explotaţiile agricole din teritoriul administrativ al
localităţilor; fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor
agricole şi aplică în teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora; fac propuneri şi
avizează proiectele pentru amenajarea reţelei de drumuri, de alimentare cu apă, de irigaţii; urmăresc
modul în care deţinătorii de terenuri asigură culvitarea lor; furnizează date pentru completarea şi
ţinerea la zi a registrului agricol; acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor
adecvate şi iau măsuri de protecţie fitosanitară; acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură
operaţiunile de însămânțare artificială; iau măsuri pentru prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi
asigură efectuarea tratamentelor în cazul îmbolnăvirilor; întocmesc documentaţiile necesare pentru
acordarea de sprijin producătorilor agricoli, în condiţiile prevăzute de lege şi urmăresc realizarea
acestor acţiuni.
Pentru activităţile desfăşurate de serviciile publice comunitare de cadastru şi agricultură,
activităţi care presupun prestări de servicii la cererea cetăţenilor, consiliile locale pot institui taxe
speciale, în condiţiile legii. Numărul şi specialităţile profesionale ale personalului din cadrul acestor
servicii publice comunitare se stabiliesc de consiliile locale care le înfiinţează, în funcţie de
specificul activităţilor, de mărimea unităţii administrativ-teritoriale şi de posibilităţile de finanţare.
Consiliile locale au obligaţia să înfiinţeze, de asemenea, societăţi comerciale pentru
preluarea şi valorificarea produselor agroalimentare de la producătorii individuali, de la
exploataţiile agricole asociative şi de la exploataţiile familiale. Asemenea societăţi comerciale pot fi
înfiinţate şi prin asocierea între mai multe consilii locale. În acest scop, serviciile publice
comunitare pentru cadastru şi agricultură au obligaţia să acorde consultanţă şi să coordoneze
înfiinţarea acestor societăţi comerciale. Aceste servicii publice vor acorda consultanţă şi sprijin
producătorilor agricoli pentru valorificarea producţiei vegetale şi animaliere.

112
 5.2. Activităţile ”tradiţionale” ale administraţiei publice

5.2.1. Asigurarea ordinii şi liniştii publice

Un rol deosebit în ce priveşte asigurarea ordinii şi liniştii publice revine autorităţilor
publice locale, atât cele deliberative, cât şi cele executive.
Conform legii administraţiei publice locale, una din principalele atribuţii ale consiliilor
locale este cea de asigurare a ordinii publice şi de respectare a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor. În baza acestei prevederi, consiliul local are obligaţia de a asigura
apărarea ordinii publice prin adoptarea de măsuri care să conducă la o normală funcţionare a
aparatului propriu, a instituţiilor şi agenţilor economici care funcţionează sub autoritatea lor, la
menţinerea liniştii cetăţenilor şi la respectarea drepturilor acestora.
Ca autoritate executivă, primarul unităţii administrativ-teritoriale este cel care asigură
ordinea şi liniştea locuitorilor, prin diferite unităţi specializate (jandarmi, poliţie, pompieri, protecţie
civilă), care au obligaţia să răspundă tuturor solicitărilor sale, în condiţiile legii. Primarul poate
dispune suspendarea oricăror activităţi sau manifestări publice care contravin ordinii de drept sau
atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică, având competenţă şi în constatarea şi
sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, pentru respectarea legilor şi a ordinii publice,
desemnează împuterniciţi care pot constata şi sancţiona contravenţiile prevăzute ca urmare a
încălcării normelor de ordine şi linişte publică.
Îndeplinirea atribuțiilor autorităților administrației publice în materie de ordine publică și
de respectare a drepturilor cetățenilor se realizează prin acțiunea organismelor de specialitate, care
sunt: Jandarmeria și Poliția Comunitară.
a) Jandarmeria
La nivel local, serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Administrației și Internelor,
prin organele de poliţie şi, în special, ale jandarmeriei, sunt cele care au obligaţia concretă de a pune
în aplicare măsurile privind asigurarea ordinii şi liniştii publice.
Jandarmeria a fost înfiinţată, se organizează şi funcţionează prin Legea de organizare şi
funcţionare a acesteia nr. 550/2004 şi are ca rol principal asigurarea ordinii şi liniştii publice.
Conform acestui act normativ, atribuţiile Jandarmeriei Române sunt următoarele: asigură, împreună
cu alte autorităţi publice abilitate, ordinea cu ocazia întrunirilor şi manifestaţiilor; asigură, împreună

113
cu poliţia şi cu alte structuri din Ministerul Administrației și Internelor, restabilirea ordinii publice
în cazuri de tulburare gravă a acesteia; îndeplineşte, împreună cu poliţia, misiuni pentru menţinerea
ordinii publice, prevenirea şi combaterea infracţiunilor şi a altor încălcări ale normelor legale în
vigoare; execută măsuri de asigurare a ordinii publice, în timpul acţiunilor de neutralizare a
obiectivelor suspecte, care pot prezenta pericol public.
În realizarea acţiunilor pe care le intreprinde, în funcţie de natura lor, Jandarmeria Română
cooperează cu alte organisme din subordinea Ministerului Administrației și Internelor (poliţie,
pompieri, protecţie civilă), cât şi cu unităţi din subordinea Ministerului Apărării Naţionale.
b) Poliţia Comunitară (Locală)
Prin Legea nr. 371/2004 s-a hotărât înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Poliţiei
Comunitare, ca serviciu public de interes local, specializat. Activitatea Poliţiei Comunitare a fost
concepută în interesul persoanei, al comunităţii, al asigurării pazei şi protecţiei obiectivelor de
interes public local şi privat, precum şi în sprijinul instituţiilor statului, exclusiv pe baza şi în
executarea legii.
Poliţia Comunitară a fost organizată la nivelul unităţilor administrative, ca serviciu public,
ori ca structură fără personalitate juridică (direcţie, serviciu, birou sau compartiment) în cadrul
aparatelor proprii de specialitate. Personalul Poliţiei Comunitare și-a îndeplinit atribuţiile în mod
nemijlocit sub autoritatea şi controlul primarului şi nu putea primi însărcinări din partea altor
persoane.
În vederea îndeplinirii atribuţiilor ce îi revin conform legii Poliţiei Comunitare, personalul
de conducere, de coordonare, de pază şi de ordine răspundea de organizarea şi funcţionarea pazei
unităţilor stabilite prin hotărâre a consiliului local sau preluate pe bază de contract de prestări de
servicii, participa la asigurarea climatului de ordine şi de linişte publică, a siguranţei persoanelor,
integrităţii corporale, vieţii sau bunurilor cetăţenilor ori ale domeniului public, urmărea respectarea
regulilor de comerţ stradal şi a curăţeniei localităţilor, conform competenţelor stabilite prin legi,
hotărâri ale consiliilor locale sau dispoziţii ale primarilor.
Prin Legea poliției locale nr. 155/2010, Poliția Comunitară a fost redenumită ca ”poliție
locală” și i-au fost precizate suplimentar scopul, principiile de funcționare, atribuțiile,
subordonările, finanțarea etc. Despre aceste aspecte, vom vorbi detaliat în Capitolul II al lucrării
noastre.

114
 5.2.2. Atribuţiile notariale ale autorităților administrative
Activitatea notarială este reglementată de Legea notarilor publici nr. 36/1995. Potrivit
acestei legi, activitatea notarială se realizează de notarii publici, prin acte notariale şi consultaţii
pubice notariale.
Competenţa efectuării de acte notariale revine şi misiunilor diplomatice şi oficiilor
consulare ale României, precum şi altor instituţii, dar în anumite condiţii şi limite impuse de lege.
Astfel, conform art. 12 al Legii notarilor publici, secretarii unităţilor administrative unde nu
foncţionează birouri ale notarilor publici vor îndeplini, la cererea părţilor, următoarele acte
notariale: legalizarea semnăturilor de pe înscrisurile prezentate de părţi; legalizarea copiilor de pe
înscrisuri, cu excepţia celor sub semnătură privată.
Analizînd conţinutul acestei reglementări, concluzionăm că în exercitarea atribuţiilor
notariale putem vorbi de:
a) competenţa teritorială – care constă în îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de art. 12 de
către secretarii unităţilor administrativ-teritoriale unde nu funcţionează birouri ale notarilor publici,
la cererea unor persoane, indiferent de domiciliul acestora;
b) competenţa materială – se reduce strict la operaţiunile materiale enumerate în mod
limitativ de reglementarea legală prevăzută de art. 12.
Legalizarea semnăturilor de pe înscrisurile prezentate de părţi se face doar în condiţia în
care legea nu cere pentru acestea forma autentică, pentru ca actul să fie valabil. Legalizarea
semnăturilor efectuată de către secretarii unităţilor administrative în care nu funcţionează birouri ale
notarilor publici se face numai după ce secretarii au convingerea că părţile cunosc conţinutul
înscrisului.
Legalizarea copiilor după înscrisurile originale prezentate de părţi şi elibrate de acestea se
face numai după confruntarea copiei cu originalul.
Din punct de vedere juridic şi procedural, această activitate este supusă controlului
judecătoresc şi are la bază aceleaşi principii ca şi cele ale birourilor notarilor publici.
Aceasta este o activitate tradiţională, care respectă realizarea efectivă a voinţei reale a
părţilor, apărarea intereselor colectivităţii, sub semnul unei stricte legalităţi.

115
 5.2.3. Atribuţii de autoritate tutelară şi protecţie a copilului
a) Atribuţiile de autoritate tutelară
Conform Codului civil (partea dedicată familiei) şi Legii administraţiei publice locale
(Codului Administrativ al României), autoritatea tutelară reprezintă un ansamblu de atribuţii, o
funcţie a autorităţilor executive ale administraţiei publice locale. Atribuţiile de autoritate tutelară se
exercită de către primarii unităţilor administrative, care asigură funcţionarea acestor servicii din
cadrul primăriilor.
Din punct de vedere al competenţei materiale, distingem următoarele categorii de atribuţii
ale autorităţii tutelare: atribuţii privind ocrotirea minorilor, interzişilor şi a altor persoane, care pot
avea atribuţii de decizie, control şi îndrumare, sau ca organ de sesizare, în calitate de parte în
proces; atribuţii în relaţiile cu instanţele de judecată şi organele de urmărire penală; atribuţii în
relaţiile cu Consiliile judeţene şi serviciile publice specialitate.
Formele prin care se realizează ocrotirea unor categorii de persoane sunt: ocrotirea
părintească; tutela minorului; ocrotirea interzisului prin tutelă; curatela minorului; curatela
persoanei majore. În toate aceste cazuri, responsabilitatea revine autorităţii tutelare.
b) Măsuri de protecţie a copilului
În afara măsurilor prevăzute de Codul civil, OUG nr. 26/1997 privind protecţia copilului
aflat în dificultate reglementează şi alte măduri de ocrotire sau educative, care se stabilesc de către
comisiile pentru protecţia copilului, ce sunt organizare şi funcţionează în subordinea consiliilor
judeţene, respectiv al consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
Măsurile de protecţie a copilului sunt propuse de serviciul public specializat, instituţie
publică de interes judeţean. Acestea au caracter temporar şi se referă la: încredinţarea copilului unei
persoane sau familii; încredinţarea provizorie a copilului către serviciul public sau un organism
privat autorizat; încredinţarea copilului în vederea adopţiei; plasamentul copilului la o familie sau o
persoană; plasamentul copilului la serviciul public sau un organism privat autorizat; plasamentul
copilului în regim de urgenţă; plasamentul copilului într-o familie asistată.
Măsurile educative ce pot fi luate faţă de copilul care a săvărşit o faptă prevăzută de legea
penală, dar care nu răspunde penal, sunt: mustrarea; libertatea supravegheată; internarea într-un
centru de reeducare; internarea într-o instituţie medico-educativă.
Cele mai indicate măsuri de protecţie a copilului, sunt cele cu caracter permanent, acestea
fiind: menţinerea sau reintegrarea copilului în familia proprie, unde un rol important trebuie să-l

116
aibă autorităţile locale; adopţia, cu prioritate cea naţională (numai în cazurile de excepţie şi expres
prevăzute de lege cea internaţională), care intră în competenţa instanţelor de judecată.

5.2.4. Soluţionarea petiţiilor

Activitatea de soluţionare a petiţiilor este reglementată de OG nr. 27/2002, aprobată prin
Legea nr. 23/2002. Conform acestor acte normative, autorităţile şi instituţiile publice locale şi
centrale sunt obligate să organizeze un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul, care să
primească, să înregistreze, să se îngrijească de rezolvarea petiţiilor şi să expedieze răspunsurile către
petiţionari.
Indiferent de modul de soluţionare al petiţiei (dacă acesta este favorabil sau nefavorabil)
termenul de comunicare a răspunsului este de 30 zile de la data înregistrării petiţiei, iar dacă se
impun unele cercetări amănunţite pentru rezolvarea petiţiei, acest termen poate fi prelungit de
conducătorul autorităţii sau instituţiei cu cel mult 15 zile.
Funcţionarii publici sunt obligaţi să rezolve numai petiţiile care le sunt repartizate.

5.2.5. Sistemul informaţional şi tehnica lucrărilor de secretariat în administraţia

publică
a) Sistemul informaţional
Sistemul informaţional a luat naştere ca urmare a apariţiei unor noi şi multiple relaţii între
indivizi şi între gurpuri de indivizi, având ca scop ordonarea, organizarea şi înregistrarea acestor
relaţii în ansamblul societăţii. Acest sistem are un rol de legătură între sistemul decizional şi cel
operaţional, adică între sistemul de conducere şi cel de execuţie. În contextul informaţie-decizie-
acţiune, sistemul de relaţii cu publicul constituie principalul mijloc de comunicare în relaţia
cetăţean-autoritate128.
În lumea contemporană, funcționarea sistemului informațional al administrației depinde de
tehnologia informatică și de capacitatea funcționarilor de a utiliza eficient această tehnologie.
b) Banca de date şi baza de date
Banca de date poate fi definită ca acea instituţie care se ocupă exclusiv de gestiunea
informaţiilor sau datelor ce se pot produce şi transmite la distanţă, se pot stoca şi prelucra. Între

128
M. Preda (coord.), Drept administrativ. Partea specială. Probleme ale administraţiei publice locale, Bucureşti,
1992, p. 349.

117
baza de date şi banca de date există o relaţie bine stabilită. Băncile de date au baze de date proprii.
Baza de date a unei asemena bănci este un sistem perfecţionat de colectare, păstrare, regăsire rapidă
şi redistribuire a informaţiei. Existenţa unei bănci de date în activitatea autorităţilor administraţiei
publice facilitează accesul rapid şi eficient la volume însemnate de date.
Actualizarea datelor se realizează la cererea utilizatorului, când în structura datelor
operaţionale au apărut modificări, şi se realizează prin ştergerea datelor care sunt perimate sau prin
introducerea unor date noi, cu păstrarea celor existente.
c) Tehnica operaţiunilor de secretariat
Activitatea de secretariat, structurată în compartimente de specialitate, este o activitate cu
caracter de amplă generalitate, ce se desfăşoară la niveluri diferite, atât în cadrul unităţilor centrale
şi locale ale administraţiilor publice, cât şi în instituţii şi agenţi economici.
Ca principale atribuţii ce revin acestei activităţi, amintim documentarea, planificarea şi
controlul (programarea unor audienţe, supravegherea executării deciziilor), reprezentarea în relaţii
publice, funcţia specifică tehnicii de secretariat (stenografie, comunicaţii, traduceri etc.), iar în mod
deosebit, funcţia de tratare a informaţiilor (primirea, înregistrarea, predarea şi expedierea
documentelor, clasarea şi arhivarea acestora, folosirea documentelor din arhivă, eliberarea
certificatelor, dovezilor şi adeverinţelor).

6. Serviciile publice prestate de regiile autonome

Regiile autonome sunt persoane juridice de drept public 129. În opinia unor autori, regiile
autonome sunt considerate persoane juridice mixte de drept public şi de drept privat, dar având
totuşi preponderenţă trăsăturile proprii organismelor publice. Ele fac parte din categoria
stabilimentelor publice şi au ca obiect de activitate realizarea de servicii publice economice de
interes major pentru stat sau unităţile administrativ-teritoriale. Regiile autonome pot fi asimilate
autorităţilor administrative şi deci pot emite acte administrative supuse controlului instanţelor de
contencios administrativ.
Regiile autonome pot fi de interes naţional sau local. Cele de interes naţional se înfiinţează
prin hotărâre a Guvernului, iar cele de interes local prin hotărâre a consiliilor locale.

129
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p. 188.

118
 Regiile autonome se înfiinţează şi funcţionează în ramuri considerate strategice ale
economiei naţionale (industrie de armament, energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale,
poştă şi transporturi feroviare, precum şi în alte domenii aparţinând altor ramuri stabilite de
Guvern). Domeniile în care se pot organiza regii autonome de interes local sunt: gospodărie
comunală, spaţii locative, distribuirea energiei termice, amenajarea şi întreţinerea străzilor şi a
celorlalte spaţii publice (piețe, iarmaroace etc.), transporturi locale etc.
Pentru ca o activitate să fie organizată sub forma unei regii autonome de interes naţional
este necesar ca aceasta să îndeplinească următoarele condiţii 130: să constituie monopol de stat, în
sensul unei activităţi de producţie sau prestări de servicii care, datorită necesităţii unor tehnologii
specifice sau a unor investiţii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza în condiţii de
eficienţă normală în unităţi concurenţiale sau care ar deveni concurenţiale pe termen mediu; să fie
de interes public; să producă bunuri şi să presteze servicii esenţiale pentru apărarea ţării şi siguranţa
naţională.
Regiile autonome sunt conduse de către un consiliu de administraţie care se numeşte prin
ordin al ministrului de resort sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local, respectiv a consiliului
judeţean. Activitatea curentă a regiei este condusă de un director general sau un director numit de
ministrul de resort, respectiv de consiliul local sau judeţean, sub a cărui autoritate funcţionează
regia autonomă.
Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul privat
şi din domeniul public de interes naţional sau local. Bunurile aparţinând domeniului public, fiind
inalienabile, pot fi date numai în administrarea regiilor autonome şi trebuie evidenţiate distinct în
patrimoniul acestora. Asupra acestor bunuri nu se pot constitui garanţii de niciun fel.
Bugetul de venituri şi cheltuieli al regiilor autonome de interes naţional se aprobă de
Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprobă, după caz, de consiliile locale sau
judeţene, odată cu bugetul unităţii administrativ-teritoriale.

130
Art. 2 din O.G. nr. 15/1993 (M.Of. nr. 202/23.08.1993).

119
 Bibliografie generală
I. Volume, studii și articole de drept și administrație publică
ALEXANDRU, Dana. Colectivităţile locale şi rolul lor în spaţiul administrativ european în contextul
descentralizării administrative. București, Editura Pro Universitaria, 2013. 358 p. ISBN 978-606-647-715-4.
ALEXANDRU, Ioan. Administrație. București: SNSPA, 2003. 163 p.
ALEXANRU, Ioan, CĂRĂUȘAN, Mihaela, BUCUR, Sorin. Drept administrativ, Ediția a III-a revăzută și
adăugită. București: Universul Juridic, 2009. 522 p. ISBN 978-973-127-114-9.
BĂLAN, Emil. Elemente de drept administrativ. București: Editura Trei, 1999. 141 p. ISBN 973-9419-42-9.
GAUDEMET, Yves. Droit administratif général, Tome 1, 16ème édition. Paris: L.G.D.J., 2001. 918 p. ISBN
2-275-02075-6.
IORGOVAN, Antonie. Tratat de drept administrativ, vol. II. București: Editura Nemira, 1996. 687 p. ISBN
973-9177-96-4.
MANDA, Corneliu, MANDA, Cezar. Știința administrației. Curs universitar, Ediția a III-a revăzută și
adăugită. București: Universul Juridic, 2008. 351 p. ISBN 978-973-127-096-8.
MANDA, Corneliu, MANDA, Cezar. Dreptul colectivităților locale, Ediția a IV-a revăzută și adăugită.
București: Universul Juridic, 2008. 539 p. ISBN 978-973-127-066-1.
MĂDESCU, Lionela. Bazele constituționale ale administrației publice. București: Editura Fundației
România de Mâine, 2014. 329 p. ISBN 978-973-163-839-3.
SZEKELY, Cătălina. Sistemul autorităților publice din România. București: Editura Pro Universitaria, 2015.
167 p. ISBN 978-606-26-0410-3.
VEDINAȘ, Verginia. Drept administrativ. Ediția a XII-a revăzută și actualizată.București: Universul Juridic,
2020. 656 p. ISBN978-606-39-0564-3.
VOICAN, Mădălina. Principiile cadru ale administrației publice locale. București: Universul Juridic, 2008.
224 p. ISBN 978-973-127-085-2.

II. Publicații ale autorilor cursului în domeniul administrației

AMBROSĂ, Ana-Maria. Legal and ideological fundaments of administrative decentralization in post-
communism. In: Jurnalul de studii juridice. Anul V, Nr. 1-2/2010. Iași: Editura Lumen, 2010. pp. 315-330.
ISSN 1841-6195.
AMBROSĂ, Ana-Maria. Technologic dimensions of public administration within EU Community. In:
Jurnalul de studii juridice. Anul V, Nr. 3-4/2010. Iași: Editura Lumen, 2010, pp. 185-197. ISSN 1841-6195.
AMBROSĂ, Ana-Maria. The Administrative Consequences of the Knowledge Society. In: Innovation and
Employability - The Universities Challenge. Proceedings of 3rd EMUNI Research Souk Conference, 2011.
Pp. 962-967. ISBN 978-961-6805-04-9.
AMBROSĂ, Ana-Maria. Administrație publică și tehnologie informatică. In: Jurnalul de studii juridice,
număr special. Iași: Editura Lumen, 2010. pp. 327-342. ISSN 1841-6195,
AMBROSĂ, Ana-Maria. Efectele migrației asupra reformei administrative în spațiul european. In: Anuarul
Universității ”Petre Andrei” din Iași, Tomul 10. Iași: Editura Lumen, 2012. pp. 225-238. ISSN: 2248-1079.
AMBROSĂ, Ana-Maria. Temeiuri și ipostaze ale centralismului administrativ. In: Anuarul Universității
”Petre Andrei” din Iași, Tomul 10, Iași: Editura Lumen, 2012. pp. 239-256. ISSN: 2248-1079.
AMBROSĂ, Ana-Maria. Bipolarismul ideologic al secolului XX. In: BOCANCEA, Cristian, ȘANDRU,
Daniel (coord.). Sinteze de știință politică. Iași: Institutul European, 2012. pp. 63-75. ISBN 978-973-611-
850-0.
AMBROSĂ, Ana-Maria. The Local Public Administration in the Republic of Moldova. In: Jurnalul de studii
juridice, Anul IX, Nr. 1-2/2014. Iași: Editura Lumen, 2014. Pp. 85-110. ISSN 1841-6195.
AMBROSĂ, Ana-Maria. Administrație publică. In: NEAMȚU, George (coord.). Enciclopedia asistenței
sociale. Iași: Polirom, 2016. pp. 28-33. ISBN: 978-973-46-4439-1.

120
AMBROSĂ, Ana-Maria. Administrația moldovenească, de la medieval la era post-sovietică. Repere istorice
și politice. In: BOCANCEA, Sorin, CARP, Radu (coord.). Calea europeană a Republicii Moldova. Iași:
Editura ADENIUM, 2016. pp. 87-96. ISBN: 978-606-742-169-9.
AMBROSĂ, Ana-Maria, RUSU, Grigore. Perspective politico-juridice asupra bunurilor colective. In:
Anuarul Universității ”Petre Andrei” din Iași, Serie nouă, Tomul 5. Iași: Editura Lumen, 2010. pp. 317-331.
ISSN: 1454-4814.
AMBROSĂ, Ana-Maria, RUSU, Grigore. Evoluția administrației publice de la centralism la
descentralizare. In: ”Legea și viața”, nr. 3 (231). Chișinău, 2011. pp. 49-53.
BOCANCEA, Cristian, La Roumanie du communisme au post-communisme, Editions L'Harmattan, Paris,
Montréal, 1999.
BOCANCEA, Cristian, Meandrele democraţiei. Tranziţia politică la români, Polirom, Iaşi, 2002.
BOCANCEA, Cristian, Deontologia funcţiei publice – sinteză etico-juridică în context politic, Editura
Cantes, Iaşi, 2004.
BOCANCEA, Cristian, Sinteze de știință politică (coordonator, în colaborare cu Daniel Șandru), Institutul
European, Iași, 2012.
BOCANCEA, Cristian, Puterea politică, în “Anuarul Fundaţiei Academice «Petre Andrei»”, tomul VII, Iaşi,
1997.
BOCANCEA, Cristian, Tranziţia politică şi imaginarul social, în volumul: Mentalităţi şi instituţii. Carenţe
de mentalitate şi înapoiere instituţională în România modernă (Editura Ars Docendi, Bucureşti, 2002),
coordonator Adrian-Paul Iliescu, ISBN 973-558-069-1, pp. 99-120.
BOCANCEA, Cristian, Povestea Constituției la români, in: Sorin BOCANCEA (coord.), Constituția
României. Opinii esențiale pentru legea fundamentală, Editura Institutul European, Iași, 2013, pp. 11-26.
BOCANCEA, Cristian, Elements of Romanian Constitutional History, în: Jurnalul de studii juridice, anul
IX, nr. 1-2 / 2014, Editura Lumen, Iași, ISSN 1841-6195, pp. 133-154.
BOCANCEA, Cristian, Ce fel de stat este Republica Moldova?, în: Sorin Bocancea și Radu Carp
(coordonatori), Calea europeană a Republicii Moldova, Editura ADENIUM, Iași, 2016, ISBN: 978-606-
742-169-9, pp. 205-213.
BOCANCEA, Cristian, Putere politică, în: George Neamțu (coordonator), Enciclopedia asistenței sociale,
Polirom, Iași, 2016, ISBN: 978-973-46-4439-1, pp. 749-754.
BOCANCEA, Cristian, O sută de ani de istorie românească. Repere politico-juridice, în: Anuarul
Universității ”Petre Andrei” din Iași, Fascicula: Drept, Științe Politice, 2018.

III. Legislația României în domeniul administrației

Constituția României. Modificată și completată prin Legea de revizuire a Constituției României nr.
429/2003. In: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.
Legea administraţiei publice locale nr. 69 din 26 noiembrie 1991. In: Monitorul Oficial al României nr. 238
din 28 noiembrie 1991.
Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale. In: Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 331 din din 26 noiembrie 1997.
Legea nr. 151 din 15 iulie 1998 privind dezvoltarea regională în România. In: Monitorul Oficial al României
nr. 265 din 16 iulie 1998.
Legea administrației publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001. In: Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 204 din 23 aprilie 2001 (republicată: Monitorul Oficial al României nr. 123 din 20 februarie 2007).
Legea-cadru nr. 339/2004 privind descentralizarea. In: Monitorul Oficial al României nr. 668 din 26 iulie
2004.
Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006. In: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai
2006.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ. In: Monitorul Oficial al
României nr. 555 din 5 iulie 2019.
Hotărârea Guvernului nr. 229 din 12 aprilie 2017 privind aprobarea Strategiei generale de descentralizare.
In: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2017.

121