Repertoriul problemelor de practică judiciară discutate în cadrul întâlnirilor

președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție și curților de apel în perioada 2014 - 2020

CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

CUPRINS

I. LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004 .................................................. 28

1. Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art. 21 din
Legea nr. 554/2004 (problemă ridicată şi din perspectivă procedurală, în sensul de a ști
dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui termen, în măsura în care
această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin cererea de recurs) (Minuta Întâlnirii
reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios
administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 3)...................................................................................................... 28
2. Procedura prealabilă în cazul acţiunilor având ca obiect contracte administrative
(Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de
contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel,
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10).................................................................................................... 29
3. Art. 4 din Legea nr. 554/2004; excepţie de nelegalitate (invocată în baza art. 4 din Legea
nr. 554/2004 în forma anterioară modificării din 15 februarie 2013) a unui act
administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească; efecte asupra raporturilor
juridice născute înainte de publicarea hotărârii de anulare în Monitorul Oficial (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 3) ............................................................................. 30
4. Art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea executării actului administrativ
unilateral; admisibilitatea cererii întemeiate exclusiv pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, atunci când pe rolul instanţei s-a înregistrat deja
acţiunea de fond în anularea actului administrativ respectiv (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 5) ......................................................................................................... 32
5. Corelaţia art. 161 din Legea nr. 554/2004 cu art. 78 din Noul Cod de procedură civilă.
Cadrul procesual în contenciosul administrativ, sub următoarele trei aspecte: ....................... 33

1
A. dacă, în contextul Noului Cod de procedură civilă, instanţa de contencios administrativ
poate să dispună sau nu lărgirea cadrului procesual din oficiu; .................................................... 33
B. sancţiunea aplicabilă în cazul în care părţile iniţiale ale litigiului refuză introducerea în
cauză a terţului; ........................................................................................................................................... 33
C. poziţia procesuală a terţului introdus în proces (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27
martie 2015, pg. 6) ........................................................................................................................................ 33
6. Art. 28 din Legea nr. 554/2004; admisibilitatea cererii având ca obiect ordonanţă
preşedinţială, formulată de pacienţi, prin care se solicită obligarea Guvernului României, a
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii la asigurarea, în
favoarea reclamanţilor, a unor medicamente pe bază de prescripţie medicală, în regim de
compensare 100% (fără contribuţie personală) până la soluţionarea acţiunilor de fond
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 8) ............................................................................. 35
7. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr. 138/2014, sub următoarele aspecte: ...................................................... 36
A. intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în titlul executoriu; .............. 36
B. în sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de culpă? În
caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de părţile litigante, în
ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este
respins;............................................................................................................................................................ 36
C. aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr.
554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 5) ............................................................................ 36
8. Admisibilitatea acţiunilor directe promovate în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (1) și (4)
din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care, prin legi speciale [de ex. art. 51 alin. (2) din
O.U.G. nr. 66/2011, art. 281 alin. (2) din Noul Cod de procedură fiscală, art. 218 alin. (2)
din Codul de procedură fiscală anterior], numai decizia dată în soluţionarea contestaţiei
administrative pealabile poate fi contestată la instanţă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 9) ..................................................................................................................................................... 42
9. Natura juridică a raportului de control întocmit de structurile de control din cadrul
sistemului de asigurări sociale de sănătate (Casele de asigurări de sănătate) la cabinetele
medicale individuale aflate în relaţie contractuală cu Casa de Asigurări de Sănătate, în
raport de modificările Ordinului Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr.
1012/2013 - varianta în vigoare începând cu data de 11 noiembrie 2014; înţelesul sintagmei
”Raportul de control (…) poate fi contestat în condiţiile legii” - (art.5.2.3.5 – 5.2.4.2 din
Ordin); Posibilitatea atacării în instanță a proceselor-verbale încheiate de comisiile de
soluţionare a contestaţiilor; instanța competentă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
2
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 11) ................................................................................................................................................... 45
10. Îndeplinirea condiţiei art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004, sub aspectul vătămării, în
cazul persoanelor fizice – pacienţi – care acţionează în obligarea CNAS, a Ministerului
Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea anumitor medicamente expres
nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare
medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază
de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile
comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul
programelor naţionale de sănătate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 13) .................. 48
11. Valoarea juridică a unui act administrativ normativ în vigoare, despre care se afirmă
că ar conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică superioară, în
ipoteza în care prin acţiunea în contencios administrativ se solicită numai anularea unui act
administrativ individual fără a fi atacat şi actul administrativ normativ, acţiunea fiind
întemeiată pe actul normativ cu forţă juridică superioară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 32) .............................................................................................................................................................. 52
12. Contencios subiectiv sau contencios obiectiv; excepţia lipsei de interes şi, respectiv, a
lipsei calităţii procesuale active în contencios administrativ; asociaţia reclamantă nu
justifică un drept subiectiv sau un interes legitim propriu privat, ci exclusiv un interes
legitim public care nu este subsidiar unui interes privat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 8).................................................................................................................................. 55
13. Dispozițiile emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale la funcţionarii
publici/personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al primarului sunt acte
administrative? Există dreptul de tutelă al prefectului cu privire la acestea? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 1) ...................................................................................... 61
14. Obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 8) ...................................................................................... 65
15. Termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu
privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi cu privire la
acțiunea în anularea actului administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 11) 68
16. Aspecte cu privire la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene cu privire la dezlegarea unei întrebări preliminare formulate în cadrul procesual
al unei cereri de revizuire întemeiate pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 a
3
 contenciosului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 31) ................. 70
17. Aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; data de la care se aplică
conducătorului autorității amendă în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de întârziere (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 10) ....................... 75
18. Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, astfel
cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 97) .............................................................................. 77
19. Natura juridică a amenzii aplicate conform art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004;
executarea hotărârii judecătoreşti pe parcursul derulării procedurii prevăzute de art. 24
alineat 3 din Legea 554/2004; consecinţe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 143) ............................................................................ 79
II. COMPETENȚA INSTANȚELOR JUDECĂTOREȘTI........................................................................ 86
1. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ. Act administrativ
emis de Organismul Intermediar Regional (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 8) 86
2. Competența în cazul litigiilor privind angajarea răspunderii patrimoniale a foștilor
funcționari publici (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 9) ........................................ 86
3. Competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor având
ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor OUG
nr.34/2006, inclusiv relativ la anularea documentelor constatatoare emise în temeiul legii -
art. 97 ind.1 din HG nr.925/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior
intrării în vigoare a Legii nr.212/2018 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 44) ..... 87
4. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect obligarea primarului (fostului
primar), de către unitatea administrativ-teritorială, la repararea unui prejudiciu produs în
legătură cu funcția (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13) ...................................... 98
5. Competenţa materială în ipoteza acţiunilor având ca obiect obligarea consiliului
local să încheie contracte de vânzare-cumpărare având ca obiect spaţiile închiriate de
către cabinetele medicale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16) ..... 99

4
6. Instanţa superioară (curtea de apel) a pronunţat soluţii diferite în privinţa
regulatorului de competenţă, în privinţa acţiunilor având ca obiect obligaţia spitalelor la
plata unor sume de bani către C.A.S., în condiţiile în care nu se cere anularea unui act de
control, ci doar sume de bani în baza unui contract civil (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 16) ............................................................................................................................... 99
7. Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori. Aplicarea art. 12. Instanţa competentă, natura litigiului
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 9) ............................................................................. 99
8. Legea nr. 80/1995. Competenţa materială de judecată, în primă instanţă, a cauzelor
având ca obiect anularea unor acte administrative privind raportul de serviciu al
militarilor/jandarmilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 10) ......................... 100
9. Natura juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi –
autorităţi publice/ persoane de drept public, având ca obiect recuperare sume
reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 11) ......................................................................... 102
10. Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului. Natura
juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală de
Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului având ca obiect obligarea unităţilor administrativ-
teritoriale la plata contribuţiilor datorate de acestea pentru finanţarea activităţilor de
protecţie a copiilor protejaţi în sistem rezidenţial, de asistenţă maternală, a persoanelor
majore care beneficiază de protecţie conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de
întreţinere a persoanelor adulte protejate în centre specializate aflate în subordinea
direcţiei respective (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12) ........................................ 103
11. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ, în funcţie de criteriul
valoric al creanţei fiscale, în cazul acţiunilor în contencios îndreptate împotriva actului
administrativ fiscal. Competenţa soluţionării în fond a litigiului în favoarea tribunalului, în
cazul actelor administrative care privesc creanţe fiscale principale sub valoarea de
1.000.000 lei. Situaţia accesoriilor. Situaţia actelor de impunere prin care sunt stabilite
mai multe creanţe principale diferite. Situaţia contestării numai a unor creanţe (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 1) .................................................................................... 103
12. Competenţa materială a soluţionării cererilor având ca obiect anulare proces-verbal
de constatare a neregulilor şi decizie de soluţionare a contestaţiei, în condiţiile în care
procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un centru regional, care este o
autoritate locală (de ex: cauzele în care pârâţii sunt Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor
5
 Rurale şi un Centru Regional al acesteia, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi
Pescuit şi un Oficiu Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 3) ................................................................................................................. 105
13. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect anularea
hotărârilor de încadrare în grad de handicap adoptate de Comisia pentru protecţia
copilului din subordinea consiliului judeţean (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 16)108
14. Competența materială de soluționare a cauzelor privind obligarea casei județene de
asigurări de sănătate la plata contravalorii serviciilor medicale achitate de persoanele
fizice în calitate de asigurat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 19) ................ 111
15. Competența materială a instanței în soluționarea ordonanțelor de plată având ca
obiect contravaloarea serviciilor de salubrizare a localităţilor, cereri întemeiate pe
dispozițiile art. 36 din Legea nr. 101/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 20)113
16. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect acordarea
ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici
cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin. (1)
din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 22) ................ 116
17. Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având ca
obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma inspecției economico-
financiare (O.U.G. nr. 94/2011) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 28) ............... 119
18. Instanța de contencios administrativ competentă a soluționa în fond litigiile având ca
obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 30) .............................................................................................................. 121
19. Competenţa şi calea de atac exercitată în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 79 ....................... 122
III. FUNCȚIONARI PUBLICI ............................................................................................................... 123
1. Soluţiile pronunţate cu privire la acţiunile având ca obiect recalcularea veniturilor
salariale, în sensul de a se stabili dacă în cuantumul salariului de bază la care se aplică
procentele de majorare prevăzute de art. 1 din O.U.G. nr. 19/2012 se includ şi drepturile
6
băneşti acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003 (reclamanții erau
angajaţi ai Direcţiei Fiscale Locale Sibiu) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 14) ............................................................................................................................................................ 123
2. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici. Natura juridică a
termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26) ......................................................................... 123
3. Acţiuni formulate de poliţişti având ca obiect diferenţa dintre norma 12-1 şi
suplimentul 12 B, în baza Ordinului MAI nr. 310/2009, anterior abrogării acestuia prin
Ordinul MAI S/ 69 din 18.04.2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 37) ........................................................................................ 124
4. Obligaţia autorităţilor publice de a comunica în temeiul prevederilor Legii nr.
544/2001 CV-urile funcţionarilor publici, cu protejarea datelor personale; respectiv, dacă
acestea sunt sau nu informaţii de interes public care se comunică la cererea persoanelor
interesate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 40).............................................................................. 128
5. Acţiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010, după pronunţarea deciziei nr. 5/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dată
în soluţionarea unui recurs în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 72) ..... 133
6. Aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014
în privinţa funcţionarilor publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură (APIA) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 11) ....................................................... 135
7. Funcționari publici. Posibilitatea acordării sporului de confidențialitate (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 53) .................................................................................. 141
8. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
diverselor sporuri și drepturi salariale, fără contestarea actului administrativ de stabilire
a drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 54) .................................. 143
9. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă. Existența/inexistența unui temei legal

7
pentru acordarea acestor drepturi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 56) ................ 146
10. Acordarea diferenţelor salariale reprezentând al 13-lea salariu începând cu data de
1.03.2012 şi în continuare, respectiv dacă începând cu anul 2012 premiul anual se prezumă
că se regăseşte inclus în salariul de bază, astfel cum rezultă din considerentele Deciziei
Curţii Constituţionale nr. 257/2012 şi ale Deciziei nr. 21/2013 a ÎCCJ, pronunţată în
recursul în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 59) ................ 151
11. Reîncadrarea funcţionarilor publici din autorităţile publice locale în temeiul art. 1
alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 71/2015.
Salariul de încadrare stabilit la nivel maxim corespunzător treptei I de salarizare (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 60) .................................................................................. 152
12. Încadrarea funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi în anul 2015. Aplicarea
dispoziţiilor art. 5 din O.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 63)s ............................................................................................................. 157
13. Probleme legate de aplicarea Legii nr. 124/2014, privind unele măsuri referitoare la
veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice: .............................. 160
A. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de muncă .. 160
B. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor Curţii de
Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a prejudiciului constând în
plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de Legea nr. 124/2014 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 76) .................................................................................. 160
14. Interpretarea şi aplicarea art. 85 din Legea nr. 188/1999. Cauze având ca obiect
dispoziții de imputare emise de primar având ca premisă un raport al Curţii de Conturi.
Data constatării pagubei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 17) ............... 163
15. Considerarea ca vechime în specialitatea studiilor superioare a perioadei în care
polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător studiilor superioare absolvite
(ulterior încadrării ca agent de poliție), conform cerințelor prevăzute în fișele de post (în
care este menționată ca și condiție de ocupare a postului – studii medii) (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 7)........................................................................................................................ 165
16. Legalitatea măsurii de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut
special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, ca urmare a Deciziei Curţii
Constituţionale nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. (2) din
8
Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 47) ...... 169
17. Asimilarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de
Sănătate Caraş-Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei
de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 56) ....................... 174
18. Aplicarea art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul reclamantului
sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect „conflicte de
competență” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 34) ............................................................................................................................................................ 177
19. Dreptul funcționarului public cu statut special la compensarea chiriei, în situația în care
nu are domiciliul în localitatea în care își desfășoară activitatea și închiriază o locuință în
altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 37) .................................................................. 181
20. Dreptul funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Penitenciarului Arad de a
încasa diferențe salariale pentru perioadele în care au îndeplinit, pe baza deciziilor zilnice
pe unitate emise de directorul Penitenciarului, atribuţii specifice funcţiei de conducere de
director (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
41) 185
21.Aplicabilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia
contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 50) ............................................................................................................................. 195
22. Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a emite
ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii, grade profesionale,
gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016
şi pentru viitor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 56) ............................................................................................................................................................ 201
23.Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor
începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea nr.
304/2004 prin Legea nr. 207/2008 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 67) ............................................................................................... 213
24. Calificarea refuzului autorităţii publice, din perspectiva dispoziţiilor art.2 (lit.i) din
Legea nr.554/2004, de a emite acte administrative de salarizare (Ordine/Dispoziţii) cu
depăşirea plafonului prevăzut de art.38 (6) din Legea nr.153/2017, în situaţia existenţei

9
 unor hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de instanţe civile, care atestă
discriminări salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 73) ............................................................................................................................. 220
25. Noţiunea de ”specialist” avută în vedere de art. 22 secţiunea 6 cap. VIII anexa V din
Legea cadru 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 79) ............................................................................................................................. 227
26. Egalizarea salariilor în cazul funcțiilor similare după intrarea în vigoare a Legii-cadru
nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 83) ............................................................................................................................................................ 230
IV. CONTENCIOS FISCAL .................................................................................................................. 237
1. Taxa pentru emisii poluante/Timbrul de mediu (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 2)................................................................................................................................ 237
2. Anulare act administrativ-fiscal. Aplicarea principiilor supremației și efectivității
dreptului Uniunii Europene, cu privire la plata dobânzii, de către organul fiscal, de la data
formulării cererii de restituire a taxei pe poluare, peste dispozițiile cuprinse într-o
hotărâre judecătorească irevocabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 4) ..... 238
3. Efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a dispoziţiilor art. 35 alin. 1 din Ordinul
preşedintelui Casei Naţionale de Ajutor de Sănătate nr. 617/2007 asupra deciziilor de
impunere emise anterior rămânerii irevocabile şi publicării hotărârii judecătoreşti și în
privința competenței C.A.S. de a emite decizii de impunere cu privire la raporturile juridice
născute anterior publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, în
contextul prevederilor art. V alin. 2 și 7 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 11).................................................................................................. 240
4. Anulare act administrativ-fiscal. Legalitatea efectuării controlului de către organul
fiscal, după depunerea și acceptarea declarației vamale, în condițiile în care controlul
ulterior privește încadrarea tarifară a bunurilor care au făcut obiectul declarației vamale.
Legalitatea emiterii, în consecință, a deciziei pentru regularizarea situației privind
obligațiile suplimentare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16) ..................... 241
5. Formularea acţiunii în anularea Deciziei de impunere privind obligaţii fiscale, în lipsa
deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, raportat la art. 218 alin. (2) din O.G.
nr. 92/2003. Situaţia în care organul fiscal, învestit cu soluţionarea contestaţiei împotriva
deciziei de impunere nu emite în termen legal decizia de soluţionare a contestaţiei sau nu a
analizat fondul, reţinând o excepţie dirimantă. Incidenţa art. 205 alin. (1) teza a II-a C.
proc. fisc., potrivit căruia contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură

10
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat printr-un act administrativ fiscal.
Respingerea ca inadmisibilă a acţiunii judiciare, în condiţiile în care a fost emisă decizia de
soluţionare a contestaţiei, dar nu a fost atacată expres (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27
martie 2015, pg. 14) .................................................................................................................................... 242
6. Aplicarea dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. Principiul non bis in idem.
Cauza Lungu şi alţii împotriva României. Raportul dintre dispoziţiile art. 1 C. fisc. şi art. 28
alin. (2) şi art. 52 alin. (3) C. proc. pen. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 16) ...... 244
7. Dreptul de deducere a TVA. Suspiciuni de fraudă sau de nereguli în amonte.
Posibilitatea persoanelor impozabile de a cunoaşte că furnizorul sau operatorul a săvârşit
fraudă în materia TVA (Directiva 2006/112). Sarcina probei (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 18) ..................................................................................................... 246
8. Obligativitatea înregistrării unităţilor administrativ-teritoriale în scopuri de TVA la
organul fiscal competent, în situaţia în care au obţinut venituri din valorificarea masei
lemnoase cu depăşirea plafonului de scutire prevăzut de lege. Îndeplinirea condiţiilor
impuse de art. 127 alin. (1), (2), (4) şi (5), art. 152 alin. (1) şi art. 153 alin. (1) pct. 2 lit. b)
C. fisc. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 19)............................................................... 247
9. Modalitatea de punere în aplicare a Hotărârii pronunţate de CJUE la data de 9 iulie
2015, în cauza C - 183/14, Salomie şi Oltean, sub următoarele aspecte: ................................ 248
- valorificarea dreptului de deducere a TVA; ................................................................................... 248
- posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA; ............................................................ 248
- aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite persoanelor
fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai
2016, pg. 28) ................................................................................................................................................. 248
10. Obligativitatea colectării TVA la subvenţiile acordate de la bugetul local pentru
furnizarea de energie termică (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 32) ................ 253
11. Compensarea cu deconturi negative de TVA. Data la care operează compensarea
creanţelor fiscale rezultate din cesiunea de creanţă notificată, prin raportare la
dispozițiile art. 116 alin. (51) şi art. 30 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 33) ........................................................................ 255

11
12. Competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-fiscale
de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 35)257
13. Competenţa materială a organului fiscal în privinţa efectuării inspecţiei fiscale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 38) .................................................................................. 262
14. Răspunderea solidară a administratorului cu debitorul insolvabil, în temeiul art. 27
alin. (2) lit. c) din O.G. nr. 92/2003. Condiţia relei-credinţe. Sarcina organului fiscal de a
prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei credinţe a administratorului care, în
perioada exercitării mandatului, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere instanţei
competente deschiderea procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei
respective şi rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 39)............................................................................................................... 263
15. Efectele deciziei CJUE C-76/14 Mihai Manea împotriva Instituţiei Prefectului
Judeţului Braşov asupra timbrului de mediu, stabilit în baza O.U.G. nr. 9/2013 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 40) .................................................................................. 265
16. Interpretarea art. II din O.G. nr. 40/2015 cu privire la termenul de prescripţie a
dreptului de a solicita restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi autovehicule, taxei
pe poluare pentru autovehicule sau a taxei pentru emisiile poluante provenite de la
autovehicule, pentru acele taxe pentru care s-a împlinit termenul de 5 ani de prescripţie
pentru a cere restituirea lor, la data intrării în vigoare a O.G. nr. 40/2015, în cazul
litigiilor aflate pe rol la acest moment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 43) ................ 268
17. Taxă de poluare stabilită și achitată după 01.01.2013. Aplicarea dispozițiilor O.G.
nr. 40/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 9/2013 și în cazul autovehiculelor
noi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 44) ........................................................................ 269
18. Sancţiunea ce intervine în cazul emiterii actului fiscal cu depăşirea termenului de
definitivare a inspecţiei fiscale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 78) ..................... 270
19. Natura de act administrativ fiscal a înştiinţării de plată emisă de Serviciului Public
de Impozite și Taxe în situaţia în care nu se emite decizie de impunere (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 32) .................................................................................................. 273

12
20. Posibilitatea ca procedura antrenării individuale a răspunderii administratorului
unei societăţi pentru debitele fiscale restante ale societăţii, ce are ca temei dispozițiile
art. 25-28 din Legea nr. 207/2015 să fie aplicabilă în paralel cu derularea procedurii
insolvenţei debitorului principal conform Legii nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 35) .................................................................................................. 278
21. Sunt admisibile acţiunile în restituirea taxelor privind poluarea formulate după
expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr. 52/2017? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 39) .................................................................................................. 283
22. Efectele asupra legalităţii deciziilor de impunere emise de către casele de asigurări
de sănătate a Hotărârii pronunţate de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza
C-201/14 Bara și alţii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 74) ................................................. 290
23. Admisibilitatea acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de plată
a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare a TVA, în
lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii cererii de acordare a dobânzilor (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 14) ........................................................................................ 293
24. Incidenţa normelor procedurale fiscale în litigiile având ca obiect contestaţie act
administrativ-fiscal, formulate împotriva deciziilor emise de organul fiscal în urma
constatărilor inspecţiei fiscale, în condiţiile în care decizia de impunere şi raportul de
inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul O.G. nr. 92/2003 privind vechiul Cod de
procedură fiscală, iar decizia prin care a fost soluţionată contestaţia prealabilă a fost
emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 207/2015 privind noul Cod de procedură fiscal
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 34) ........................................................................................ 302
25. Competenţa şi admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect plata cotei din
valoarea construcțiilor autorizate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 7).................................................................................................. 305
26.Admisibilitatea acţiunilor în restituirea taxelor de poluare lato sensu formulate după
expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 15) ......................................... 313
27. Prescripția dreptului organului fiscal de a stabili obligații fiscale; momentul de la care
se calculează termenul de prescripție pentru obligaţii accesorii aferente impozitului pe
profit stabilit suplimentar; data la care se stabileşte baza de impunere pentru impozitul pe
profit anual (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 17) ............................................................................................................................................................ 316
13
 28. Stabilirea bazei de impozitare raportat la contribuțiile și impozitul pe venituri din
salarii în cazul muncitorilor transfrontalieri; diurna externă sau venituri din salarii sau
asimilate salariilor; delegare; detașare transnațională (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 20) .................................................................. 319
29. Legalitatea stabilirii de obligații suplimentare de plata cu titlu de impozit pe profit şi
TVA în sarcina comercianților persoane juridice deținătoare de legitimații cash and carry
(Sellgros/Metro), în situaţia în care persoane fizice achiziţionează în această calitate
cantități mari de bunuri folosindu-se de legitimaţia persoanei juridice iar estimarea bazei
de impunere se realizează fără a se identifica la comerciant (prin intermediul unui
inventar) bunurile cumpărate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 24) ............................................................................................... 323
30. Interpretarea prevederilor art. 266 alin. 41 din Legea nr. 207/2015 (alineat introdus
prin OG nr. 30/2017), respectiv dacă prin anularea obligaţiilor fiscale datorate de debitori,
persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii
libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate juridică, radiaţi din registrele
în care au fost înregistraţi, se înţelege desfiinţarea/încetarea obligaţiilor fiscale, sau se
referă numai la ştergerea obligaţiilor fiscale restante de pe asocierea sau entitatea fără
personalitate juridică radiată şi nu la ştergerea acestora în totalitate, în sensul absolvirii
persoanei fizice titulare de obligaţia de plată a acestora (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 26) .................................................................. 326
31. Incidenţa dispoziţiilor art. 25 alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală în privinţa
administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată insolvabilă de către
organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de administrare, toate atribuţiile
acestuia fiind îndeplinite (uneori chiar de la înfiinţarea societăţii) de o altă persoană, în
baza unei procuri speciale dată de administratorul de drept; se poate reţine, cu privire la
administratorul de drept, că este îndeplinită condiţia relei-credinţe în determinarea
neînregistrării în contabilitate ori a neachitării obligaţiilor fiscale din împrejurarea că
acesta răspunde conform art. 10 din Legea nr. 82/1991 de conducerea societăţii şi a
cunoscut că în realitate nu are niciun control asupra societăţii, încredinţarea atribuţiilor
funcţiei sale unei terţ realizându-se fără a se face modificările cuvenite la ORC? (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 30) ...................... 330
V. ACHIZIȚII PUBLICE ....................................................................................................................... 334
1. Achiziții publice. Posibilitatea reevaluării ofertelor sub aspectul admisibilității, în
situația în care măsura reevaluării este dispusă de C.N.S.C. sau de instanța de judecată,
dar, cu ocazia primei evaluări, autoritatea contractantă nu a observat toate motivele de
neconformitate sau inacceptabilitate, analizându-le, deci, eșalonat, cu privire la aceeași
ofertă, în două (sau mai multe) etape de evaluare și reevaluare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 12).................................................................................................. 334
2. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva deciziei

14
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 53) ............................................................................................................................. 336
3. Posibilitatea instanței care soluționează cererea de despăgubiri în executarea
contractului de achiziție publică, în temeiul art. 286 din O.UG. nr. 34/2006, de a invoca
nulitatea contractului de achiziție publică, motivat de faptul că este încălcată obligația de
a nu diviza contractul de achiziție, prevăzută de art. 23 din O.UG. nr. 34/2006 și obligația
de a respecta principiile generale prevăzute de art. 2 din O.UG. nr. 34/2006 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 73) .................................................................................... 340
4. Natura răspunderii juridice (contractuală sau cvasi delictuală) în cazul acţiunilor în
pretenţii formulate de instituţia care a acordat contractul de achiziţie publică împotriva
beneficiarului contractului, ca urmare a constatării unui prejudiciu prin decizie a Camerei
de Conturi, menţinută în urma promovării acțiunii în contencios administrativ (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 19) .................................................................................. 341
5. Aplicabilitatea HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă în ce privește modul
de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016 privind remediile
şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 20) .................................................................................. 342
6. Nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a O.U.G.
nr. 34/2006. Dispoziții de drept material și procesual aplicabile (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 22) .............................................................................................................. 344
7. Calea de atac – dacă există sau nu – şi termenul de exercitare a acesteia în ipoteza în
care se ia act de renunţarea la judecata plângerii formulate împotriva deciziei pronunţate
de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 37) ................................................................................................................................................. 347
8. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva deciziei
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 53) ............................................................................................................................. 349
9. Sancțiunea sau remediul pentru nelegala constituire a cauțiunii pentru soluționarea
contestației de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii
15
 preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 89) ......................................... 353
10. Calea de atac, termenul de formulare şi instanţa competentă să soluţioneze calea de
atac în materia achiziţiilor publice (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 94) ............................................................................................... 359
VI. PROBLEME DE PROCEDURĂ CIVILĂ INCIDENTE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL ............................................................................................................... 362
1. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, invocată în condiţiile art. 4 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, direct în recurs. Corelarea dispoziţiilor art. 4
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. care
instituie expres şi limitativ cazurile de casare, recursul fiind conceput ca o cale
extraordinară de atac pentru motive de nelegalitate, nu şi de netemeinicie (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 15).................................................................................................. 362
2. Soluţiile pronunţate cu privire la admisibilitatea recursului prin care se critică
cuantumul cheltuielilor de judecată acordate de instanţa de fond prin raportare la
dispoziţiile art. 488 pct. 8 NCPC (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10) ... 363
3. Soluţionarea cererii de abţinere de către instanţa superioară în cazul în care la
instanţa de fond nu se poate alcătui completul de judecată (art.50 alin. 2, art.52 din Codul
de procedură civilă) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 63) ..................................... 364
4. Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 457 C. proc. civ. Soluţia instanţei de
control judiciar în ipoteza în care partea exercită o cale de atac greşită, diferită de cea
corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 24) ................................................................................................................................................. 367
5. Posibilitatea de invocare direct în recurs a jurisprudenţei Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau a principiilor dreptului Uniunii, în ipoteza în care partea nu a formulat
apărări în acest sens la fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 26) ................. 369
6. Posibilitatea de invocare direct în recurs a unor aspecte de nelegalitate a actelor
administrative în ipoteza în care partea nu le-a formulat şi la fond (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 27) ................................................................................................................ 370
7. Admisibilitatea cererii în anularea rezoluţiei de clasare date de Inspecţia Judiciară,
în lipsa citării magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
16
 administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 65)............................................................................................................... 372
8. Problema căii de atac și a soluţiei în cazul deciziilor de revizuire emise de către
casele judeţene de pensii, prin care se refuză solicitanţilor recunoaşterea calităţii de
beneficiari ai dispoziţiilor Legii nr. 189/2000 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 67)374
9. Admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect anularea ordinului prefectului
de constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier local [art. 12 alin. (3) din
Legea nr. 393/2004], respectiv caracterul definitiv sau nedefinitiv al hotărârii primei
instanţe, faţă de aplicarea analogică sau nu a art. 9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 87) ........................................................................................ 376
10. Incidenţa prevederilor art. 78 alin. (2) Cod procedură civilă în litigiile care au ca
obiect anularea unui act emis de o autoritate cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 5) .................................................................................... 377
VII. FONDURI EUROPENE, FONDURI NAȚIONALE ....................................................................... 379
1. Problema aplicării în timp a normelor de drept privind sancţiunile financiare aplicate
în legătură cu obţinerea şi utilizarea fondurilor europene (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 6)................................................................................................................................ 379
2. Art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 66/2011 - noţiunea de „neregulă” şi raportarea
acestei noţiuni la condiţia existenţei unui prejudiciu adus bugetului Uniunii
Europene/bugetelor donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurilor publice naţionale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8) ....................................................................... 382
3. O.U.G. nr. 66/2011 – Note de aplicare a corecţiilor financiare pentru nereguli legate
de contracte care intră sub incidenţa art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006 [contracte indicate în
anexa 2B şi valoare mai mică decât limitele stabilite de art. 57 alin. (2)] – obligativitatea
aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg.
25) 383
4. Proces-verbal de constatare nereguli emis de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură. Efectele anulării actului juridic prin care s-a făcut dovada dreptului de
proprietate/de folosinţă cu privire la teren asupra subvenţiilor acordate în cadrul unor
scheme de sprijin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 71)................................................... 384

17
 5. Probleme legate de aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi
sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a
fondurilor publice naţionale aferente acestora:............................................................................... 385
- natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea în
considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011; ....................... 385
- procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile prevăzute de
art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față de procedura stabilită
prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 79) ................................................................................................................................................. 385
6. Consecințele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/22.02.2015, publicată în Monitorul
Oficial nr. 237/07.04.2015, în cazul actelor administrative prin care calificarea neregulii și
stabilirea creanțelor bugetare s-a făcut în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, iar nu
în raport de dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data
săvârșirii neregulii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 83)................................................... 390
7. Sancțiunea care intervine în cazul încălcării termenelor prevăzute de art. 21 alin. 23
- 26 OUG nr. 66/2011 ((Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 99) ............................................................................................................................. 392
VIII. INTEGRITATEA ÎN EXERCITAREA FUNCȚIILOR PUBLICE; CERCETAREA AVERILOR ..... 397
1. Natura juridică a ordonanţei emise de Comisia de Cercetare a Averilor.
Admisibilitatea acţiunii în anularea ordonanţei de clasare. Procedura prealabilă (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 20) ......................................................................... 397
2. Procedura specială prevăzută de Legea nr. 115/1996, cu referire la etapa judecării
cauzei, de către Curtea de Apel (art. 17). „Diferenţă semnificativă”, în sensul art. 18 din
Legea nr. 176/2010. Constatarea caracterului nejustificat al dobândirii unor bunuri sau a
unei cote-părţi din aceasta (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21) ...... 398
3. Consecinţele neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la
procedura privind control averilor demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii
de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în raport cu prevederile art. 16 alin.
(1) din Legea nr. 115/1996 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21) ...... 399
4. Admisibilitatea acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare a conflictului de
interese comunicat persoanei în cauză şi organelor de urmărire penală în ce priveşte
dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict
de interese. Limitele controlului instanţei de contencios administrativ (Minuta Întâlnirii
18
 reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 22) ..................................................................................................... 400
5. Reguli de evitare a conflictului de interese reglementate de Cap. 2, Secţiunea a 8-a
din O.U.G. nr. 34/2006 coroborate cu interdicţia instituită de art. 90 alin. (2) din Legea nr.
161/2003. Situaţia în care o rudă de gradul I a unui consilier local este acţionar sau asociat
la o societate comercială cu capital privat, care participă la procedura de achiziţie
publică, procedură în care respectivul consilier nu are nicio implicare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 24) ..................................................................................................... 401
6. Incompatibilitatea aleşilor locali, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, pentru
persoanele care îndeplinesc o funcţie interimară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg.
24) 402
7. Legea nr. 115/1996. Calificarea diferită, ca venituri sau cheltuieli, a retragerilor de
numerar de la ATM pentru care nu există dovezi, chiar indirecte, privind cheltuirea
imediată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 13) ....................................................................... 402
8. Aplicarea în timp a legii de procedură civilă raportat la data sesizării Comisiei de
cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de ANI sau la data sesizării Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel prin ordonanța comisiei, prevăzută de
art. 104 alin. (1) lit. a) din lege (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 14) ............... 403
9. Sancțiunea neparticipării unui consilier juridic din cadrul Agenției Naționale de
Integritate la judecarea cauzei având ca obiect controlul averii potrivit art. 16 alin. (1)
teza a II-a din Legea nr. 115/1996. În ipoteza în care Agenția Națională de Integritate
formulează apărări scrise în cauza aflată pe rolul curții de apel, solicitând judecarea în
lipsă, fără să trimită un reprezentant în instanță, se poate considera că acesta reprezintă
o formă valabilă de participare? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 15) ............... 404
10. Procedura soluţionării litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei de
clasare în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 emisă de Comisia de cercetare a
averilor; participarea procurorului; citarea Statului Român prin Ministerul Finanţelor
Publice; soluţii pe care le poate dispune instanţa – discuţii cu privire la posibilitatea
confiscării averii în cadrul respectivului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 21) ..... 407
IX. TAXA JUDICIARE DE TIMBRU .................................................................................................... 416
1. Modul de stabilire a taxei de timbru în cazul unei căi de atac declarate după data
intrării în vigoare a OUG nr. 80/2013 împotriva unei sentinţe/decizii pronunţate într-un

19
litigiu iniţiat sub imperiul Legii nr. 146/1997 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 14) ............................................................................................................................................................ 416
2. Taxa judiciară de timbru pentru daune din contractul de asigurare – art. 15 lit. o din
Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr. 80/2013 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14).................................................................................................. 416
3. Taxa judiciară de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului
Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg.
56) 417
4. Interpretarea dispoziţiilor art.115 alin. (1) din Legea nr.85/2014 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 57) .................................................................................................. 419
5. Este sau nu scutit de plata taxelor judiciare de timbru Secretariatul de Stat pentru
Recunoașterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în
perioada 1945-1989, în calea de atac îndreptată împotriva hotărârilor prin care au fost
soluţionate cereri formulate de persoane fizice, pentru obligarea la acordarea unuia dintre
titlurile reglementate de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 341/2004? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 61) .................................................................................................. 422
6. Cuantumul taxei judiciare de timbru datorate pentru cererea având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 7) 425
7. Sunt sau nu scutite de la plata taxei judiciare de timbru cererile de recuzare
formulate în cursul soluţionării unor cauze în care operează o astfel de scutire, în
considerarea obiectului acestora ori a calităţii unora dintre părţi? (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 59) .................................................................................................. 426
8. Modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 101/2016, cu
referire la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind achizițiile publice,
respectiv în situația în care se contestă un act emis în faza de atribuire a contractului
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 51) ...................................................................... 430
9. Timbrajul cererii de intervenţie accesorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta

20
 Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 38)
433
10. Ajutorul public judiciar sub forma prevăzută de art.6 lit.d din OUG nr.51/2008
„scutiri, reduceri, eşalonări sau amânări de la plata taxelor judiciare prevăzute de lege,
inclusiv a celor datorate în faza de executare silită”; condiţii pentru acordare (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 136) .................... 433
X. ALTE PROBLEME DE DREPT ADMINISTRATIV ......................................................................... 437
1. Cererea prin care se solicită obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea
Despăgubirilor (C.C.S.D.) la emiterea titlului de despăgubire, potrivit Titlului VII din Legea
247/2005, formulată sub imperiul acestei legi şi nesoluţionată până la abrogarea ei, prin
Legea nr. 165/2013. Modalitatea în care poate fi soluţionată o astfel de cerere după
preluarea – de către Comisia Naţională de Compensare a Imobilelor – a activităţii şi
atribuţiilor C.C.S.D. (incidenţa Legii nr. 165/2013, intrată în vigoare pe parcursul
soluţionării cauzei; incidenţa şi modul de aplicare a Deciziilor nr. 88/27.02.2014 şi nr.
269/07.05.2014 ale Curţii Constituţionale) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 10) ............................................................................................................................................................ 438
2. Situaţia acţiunilor întemeiate pe Legea nr. 9/1998 cu modificări şi completări, ce au
ca finalitate plata despăgubirilor băneşti cuvenite, determinate în urma epuizării
procedurii instituită de această lege, în contextul intervenţiei legiuitorului prin acte
normative succesive: OUG nr. 10/2013 (declarată neconstituţională); OUG nr. 10/2014,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 112/2014, acte normative ce suspendă plata acestor
despăgubiri (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13) .................................... 439
3. Aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Cap II, lit. A. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art.
15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 în ipoteza în care creditorul de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment deţine mai multe creanţe, respectiv dacă plafonul de
450.000 lei operează raportat la drepturile izvorâte din fiecare contract de asigurare
încheiat cu asigurătorul aflat în faliment sau raportat la un creditor de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 27) ..................... 439
4. O.U.G. nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse
vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora. Procedura de recuperare de către
direcţiile silvice a prejudiciului constând în alte pagube decât cele definite în art. 1 lit. a)
din O.U.G. nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12) ......................... 443
5. Rezoluţie de clasare a sesizării emisă de Inspecţia Judiciară (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26) ..................................................................................................... 445

21
6. Termenul de prescripţie aplicabil acţiunilor prin care se solicită acordarea
compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 – Codul silvic,
pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie 2010 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 68) ................................................................................................................................................. 446
7. Acordarea penalităţilor de întârziere în litigiile derivând din executarea contractelor
de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor. Posibilitatea instanţei de a
invoca/examina din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 69) ................................................................................................................ 447
8. Acțiuni având ca obiect pretenții – debit și penalități de întârziere, formulate de o
societate comercială furnizor de servicii web, în calitate de reclamant, în contradictoriu cu
unități administrativ-teritoriale, în calitate de pârât, întemeiate pe contracte de prestări
servicii încheiate în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, cu referire la obligația de
plată a penalităților și, în special, la cuantumul acestora, față de specificul comun al
situației de fapt, al clauzelor contractuale invocate și prin raportare la incidența art. 4 din
Legea nr. 469/2002 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 72)................................................... 450
9. Beneficiarii amnistiei fiscale potrivit Legii nr. 126/2014 şi efectele intrării în vigoare
a Legii nr. 126/2014 asupra valabilităţii deciziilor emise de Agenţia Judeţeană pentru Plăţi
şi Inspecţie Socială în ce priveşte măsura de recuperare a prejudiciului constând în plata
indemnizaţiei de creştere a copilului, în mod necuvenit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 78) ................................................................................................................................................. 451
10. Admisibilitatea/inadmisibilitatea cererilor privind emiterea ordonanțelor de plată
pentru pretențiile derivând din contractele administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 25) ................................................................................................................................................. 453
11. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c), f), m) şi r) şi art. 8 alin.
(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată, art. 22
lit. c) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu
handicap, republicată, art. 4 alin. (1), art. 7 alin. (6) şi art. 10 alin. (1) din Normele
metodologice privind modalitatea de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit
persoanelor cu handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 680/2007, modificată şi
completată, cu referire la: ...................................................................................................................... 455
- stabilirea naturii juridice a convenţiilor încheiate între operatorii de transport interurban
şi direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului; ................................................ 455
- competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate de operatorul
de transport ca urmare a decontării cu întârziere a contravalorii călătoriilor efectuate pe
calea ferată de persoanele cu handicap; ............................................................................................ 455

22
- procedura aplicabilă în aceste cauze (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 27) ............... 455
12.Data de la care se calculează termenul de decădere de 90 de zile pentru formularea
cererii de despăgubiri adresată Fondului de garantare a asiguraţilor, atunci când dreptul
de creanţă s-a născut ulterior datei rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a
procedurii falimentului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 12) ........................................ 457
13. Modalitatea de soluţionare a cauzelor având ca obiect anulare certificat de
încadrare în grad de handicap; probe (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 30) ..................... 459
14. Natura juridică a litigiului prin care prefectul contestă dispoziţia primarului de
numire a curatorului; natura juridică a dispoziţiei primarului (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 65) .................................................................................................................... 461
15. Acţiuni prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de
modificare/rectificare act de stare civilă; natura juridică a acţiunii şi natura juridică a
dispoziţiei primarului; competenţa instanţei de soluţionare a unor astfel de cereri (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 68) ........................................................................................ 465
16. Legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea
duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura de contestare a
hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 52) ............................................................................................................................................................ 469
17. Natura juridică a procesului-verbal prin care o administrație bazinală de apă a stabilit
în sarcina unei societăți obligația de plată a unei sume de bani până la un anumit termen,
cu titlu de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei suprafețe de apă (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 103) .................... 478
18. Cerere de acces la informaţii de interes public (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 108) .......................................................................... 484
19. Comunicarea de informaţii de interes public în format electronic contra cost sau
gratuit (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
116) 493
20. Sfera de întindere a dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 în lumina Deciziei
Curții Constituționale nr. 225/2017(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios

23
 administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 119) ............................................................................................. 496
21. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie al dreptului la recuperarea
sumelor acordate conform OUG nr. 70/2011 cu titlu de ajutor de încălzire, în raport de
disp. art.1 alin. 4 şi 5 din OUG nr. 44/2014 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 123) .......................................................................... 500
22. Hotărârea de consiliu local de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ) pentru
imobile individualizate, reprezintă act administrativ cu caracter individual sau normativ?
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 127) ...... 504
23. Efectele anulării deciziei formaţiunii politice privind excluderea din partid a
consilierului local asupra valabilităţii Ordinului Prefectului care a constatat încetarea de
drept a mandatului consilierului local şi a declarat vacant postul (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 129) ....................................... 507
24. Cenzurarea încadrării în gradul de handicap de către instanţa de contencios
administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 140) .......................................................................................................................................................... 514
XI. REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENȚIILOR.............................................................................. 517
1. O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe
rețeaua de drumuri naționale din România – calitatea de subiect activ al contravenției de a
circula fără rovignetă valabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 45) ................. 517
2. Plângeri contravenționale formulate împotriva proceselor-verbale de contravenţie prin
care s-a aplicat şi sancţiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce.
Posibilitatea instanţei de a înlătura doar sancţiunea complementară aplicată (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 46) .................................................................................... 519
3. Soluţionarea contestaţiilor la executare formulate împotriva executării silite pornite în
temeiul proceselor-verbale de contravenţie încheiate de CNADNR, în contextul pronunţării
de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr. 6/2015 în recurs în interesul legii
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 47) .................................................................................... 521
4. Calitatea de contravenient a unui membru al senatului Universității, privit individual.
Posibilitatea reținerii culpei acestuia în săvârșirea faptei constatate ca fiind contravenție
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 48) .................................................................................... 522

24
5. Întreprinderea individuală - subiect al răspunderii contravenționale (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Oradea 30-31 mai 2016, pg. 49) ................................................................................................................ 524
6. Timbrajul cererilor având ca obiect transformare amendă, formulate de o regie
autonomă, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. 19, art. 27 şi art. 30 din O.U.G. nr.
80/2013 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 52) ......................................................................... 527
7. Prevederile art. 26 alin.(1) lit.a), rap. la art.31, coroborate cu cele ale art. 37 alin.(5)
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se pot
interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără
autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale
necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a
constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care
autoritatea competentă a constatat comiterea faptei? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 80) ............................................................................................................................. 528
8. Interpretarea și aplicarea neunitară a prevederilor art. 3 din Legea nr. 60/1991 privind
organizarea și desfășurarea adunărilor publice cât privește sintagma “adunările care se
desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de
interes public sau privat”, prin raportare la conținutul constitutiv al contravențiilor
prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit. d) din aceeași lege și prin
interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 1 alin. (2) din lege. Care circumstanțe de
fapt și de drept transformă o adunare publică desfășurată în exteriorul sau în incinta
sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat într-o adunare
publică nedeclarată și pasibilă de sancționarea contravențională prevăzută de art. 26 alin.
(2) lit. a) sau, după caz, lit. d) din legea în discuție? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie
2018, pg. 35) ................................................................................................................................................. 531
9. Repunerea în termenul de 48 de ore (în prezent 15 zile) a contravenientului pentru plata
a jumătate din minimul amenzii în cazul în care în procesul-verbal de contravenţie s-a
indicat în mod eronat data încheierii procesului verbal de contravenţie sau data
contravenţiei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 59) ....................................................... 533
10. Nelegalitatea procesului verbal de contravenţie în cazul în care amenda stabilită de
către agentul constatator este în cuantum mai mic decât cel prevăzut de legea
contravenţională sancţionatorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 62) ..................... 536
11. Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean,
după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate împotriva
procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă să predea
25
permisul de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa contravenientului şi
faptul că i se majorează suspendarea dreptului de conducere; competenţa de soluţionare a
cererii de suspendare a efectelor unui astfel de act emis de conducătorul Inspectoratului de
Poliţie Judeţean (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 63) ....................................................... 538
12. Posibilitatea instanței de judecată de a examina proporționalitatea sancțiunii
complementare, stabilită prin procesul-verbal de contravenție (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Iași, 23-24 mai 2019, pg. 74) .................................................................................................................... 541
13. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie în ceea ce priveşte
aplicarea sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83 alin. 1 din
vechiul Cod fiscal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie
2020, pg. 149) ............................................................................................................................................... 546
14. Legalitatea constatării și sancționării de către polițistul local a contravenției
prevăzute de art. 2, pct. 31 din Legea nr.61 din 1991 ca urmare a neprezentării la sediul
poliției a proprietarului unui autovehicul care a fost parcat neregulamentar, în urma
invitației comunicate de poliția locală (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 151) ............................................................................................. 549
15. Obligaţia Companiei Naţionale Poşta Română de a adopta măsurile minime de
securitate prevăzute de art. 2, alin. 2 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 156) ....................................... 554
16. Aplicarea prezumției de nevinovăție corelativ cu cea de legalitate şi temeinicie a
procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor; necesitatea folosirii
mijloacelor tehnice la constatarea contravențiilor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 160) .......................................................................... 558
17. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie: cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie
şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 168) ....................................... 566
18. Sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi caracterul proporţional al
sancţiunii; titularul plângerii când bunurile confiscate nu aparţin contravenientului (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie
şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 179) .................... 579
19. Modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 20 din O.G. nr. 2/2001 în situaţia în care
sunt încheiate 2 procese-verbale în acelaşi timp pentru două contravenţii prevăzute de OUG
nr. 195/2002 – depăşirea vitezei maxime admise – constatate anterior, de acelaşi echipaj
de poliţie (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020,
pg. 186) .......................................................................................................................................................... 586

26
20. Admisibilitatea formulării căii de atac a apelului împotriva hotărârilor prin care s-a
respins cererea care are ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi
în folosul comunității (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 190) ........................................................................................................................... 591

27
 I. LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004

1. Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art.

21 din Legea nr. 554/2004 (problemă ridicată şi din perspectivă procedurală, în
sensul de a ști dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui
termen, în măsura în care această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin
cererea de recurs) (Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al
Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta
Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie
2014, pg. 3)
Termenul legal în care poate fi introdusă cererea de revizuire prevăzută de art. 21 din
Legea nr. 554/2004. Problema a fost ridicată şi dintr-o perspectivă procedurală, în sensul de
a ști dacă în recurs se poate invoca din oficiu nerespectarea acestui termen, în măsura în
care această susținere nu a făcut obiectul criticilor prin cererea de recurs.
Referitor la acest punct, din dezbateri s-au conturat două puncte de vedere:
a) aplicabilitatea termenului de revizuire special, de 3 luni, prevăzut de art. 322 şi urm.
CPC 1865, respectiv art. 511 alin. (3) NCPC. În susținerea acestui punct de vedere au fost
aduse ca argumente:
- dispozițiile art. 2 alin. (2) NCPC, conform cărora „(...) dispozițiile prezentului Cod se
aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții
contrare˝. Or, fiind în prezența unei lipse de reglementare, sunt aplicabile, în lumina art. 2
alin. (2) NCPC, dispozițiile art. 5 alin. (3) care permit aplicarea „dispozițiilor legale
privitoare la situații asemănătoare”, în speță termenul de revizuire prevăzut cu privire la
cauzele în care au fost pronunțate hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului.
- necesitatea unei distincții între revizuirea de drept comun și cazurile speciale de
revizuire
- necesitatea corelării momentului în care începe să curgă termenul de revizuire de
data publicării hotărârii CJUE în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, intenția legiuitorului
care transpare din reglementarea art. 511 alin. (3) fiind în acest sens.
Referitor la această problemă, s-a opinat că, în măsura în care evoluția practicii judiciare
justifică un atare demers (din perspectiva existenței unor soluții definitive în sensul
posibilității formulării sine die a unei cereri de revizuire pentru motivul prevăzut la art. 21
alin. (2) din Legea nr. 554/2004) poate fi avută în vedere sesizarea instanței supreme cu o
solicitare de pronunțare a unei decizii în cadrul unui recurs în interesul legii cu privire la
interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (2) NCPC. Un alt corectiv, de natură legislativă, l-ar
constitui includerea cazului de revizuire constând în pronunțarea unei hotărâri de către CJUE
în conținutul art. 511 alin. (3) NCPC.
b) aplicabilitatea termenului special de 1 lună prevăzut de dispozițiile art. 324 alin. (1)
pct. 4 teza finală CPC 1865, în virtutea normei de trimitere de la art. 28 din Legea nr.
554/2004, termen care curge de la data la care revizuientul a luat cunoștință, pe orice cale,
de hotărârea a cărei revizuire se cere, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție fiind
orientată în acest sens (hotărârea de principiu din 7 februarie 2011). S-a subliniat însă, că
această hotărâre de principiu a fost pronunțată sub imperiul vechiului Cod de procedură

28
civilă, care nu conținea o dispoziție similară art. 5 NCPC, făcând trimitere la aplicarea
dispozițiilor de drept comun.
În final, soluția agreată de participanți a fost în sensul că, în lipsa intervenţiei
legiuitorului în vederea reglementării termenului de revizuire pentru cazul arătat, ca urmare
a declarării neconstituționale a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (Decizia
Curții Constituționale nr. 1609/2010) urmează a fi aplicat, pentru cazul de revizuire
consacrat de legea specială, în mod corespunzător, termenul de 3 luni prevăzut de art. 322
şi urm. CPC 1865, respectiv art. 511 alin. (3) NCPC, având în vedere dispozițiile art. 2 alin.
(2) și art. 5 NCPC., precum și respectarea principiului securităţii raporturilor juridice.
Termenul începe să curgă de la data publicării în Buletinul Oficial al Uniunii Europene a
deciziei interpretative a T.F.U.E.
Totodată, s-a agreat că instanța nu poate invoca, din oficiu, în recurs, nerespectarea
acestui termen, câtă vreme părțile nu au făcut acest lucru prin cererea de recurs,
apreciindu-se că, în acest caz, suntem în prezența unei probleme procedurale, generate de
modul în care părțile în proces sesizează instanţa de control judiciar, și nu a unei veritabile
probleme juridice de practică neunitară.

Notă:
Prin Decizia nr.45 din 12 decembrie 2016 a ÎCCJ (dosar nr.1886/1/2016) s-a dispus:
Admite sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de
Apel Cluj – Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 25 ianuarie
2016, dată în dosarul nr. 1216/33/2015 şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi
aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în
baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul
pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu, în litigiul de bază, a dispoziţiilor de
drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul în
care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă
revizuirii.

2. Procedura prealabilă în cazul acţiunilor având ca obiect contracte

administrative (Minuta Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii
cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație
și Justiție și curțile de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 10)

Opinia îmbrățișată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost că, deși dispozițiile

7201 CPC anterior, care se aplica „în mod corespunzător” litigiilor care au ca obiect
contractele administrative şi care prevedeau procedura concilierii, nu se mai regăsesc în
noul Cod de procedură civilă, concilierea – ca modalitate în care se realizează procedura
administrativă prealabilă – rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în
temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

29
 Întrucât nu mai există o reglementare amănunţită cu privire la termene, condiţii de fond
şi formă, simpla corespondenţă dintre părţi este de natură să facă dovada îndeplinirii
procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele prevăzute de art. 7 alin.
(6) lit. a)-e) din Legea nr. 554/2004.

3. Art. 4 din Legea nr. 554/2004; excepţie de nelegalitate (invocată în baza art. 4
din Legea nr. 554/2004 în forma anterioară modificării din 15 februarie 2013) a
unui act administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească; efecte asupra
raporturilor juridice născute înainte de publicarea hotărârii de anulare în Monitorul
Oficial (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 3)

În esenţă, problema supusă dezbaterii priveşte existenţa interesului sau obiectului

litigiului privind soluţionarea unei excepţii de nelegalitate invocate în baza art. 4 din Legea
nr. 554/2004, în forma anterioară datei de 15.02.2013, privind un act administrativ normativ
care a fost anulat printr-o hotărâre judecătorească publicată în Monitorul Oficial ulterior
emiterii actului administrativ individual a cărui anulare se solicită în litigiul de fond.
OPINIA ÎNSUŞITĂ de majoritatea participanţilor la întâlnire a fost în sensul că dispoziţiile
art. 23 din Legea nr. 554/2004 ar trebui interpretate în sensul că efectele anulării actului
administrativ normativ privesc nu doar litigiile viitoare, ci şi pe cele în curs de judecată la
momentul publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, chiar dacă acestea vizează raporturi
juridice născute anterior acestui moment, cu consecinţa însă că, fiind pe deplin aplicabilă
hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ, nu mai poate fi
reţinut interesul invocării excepţiei de nelegalitate.

Ulterior întâlnirii pentru unificarea practicii, la data de 11.05.2015, Înalta Curte de

Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a pronunţat, în
baza art. 521 C. proc. civ., decizia nr. 10 (Dosar nr. 427/1/2015), conform căreia
„Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească
irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter
normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul
acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze
aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti”.

ARGUMENTE:

În sprijinul soluţiei însuşite s-au adus următoarele argumente:

‒ literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o
condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie

30
îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii, ci şi pe tot parcursul soluţionării unei
cauze;
‒ interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel care
învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut
şi actual;
‒ pornind de la aceste premise teoretice rezultă că interesul, definit ca folosul practic
pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un
avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului;
‒ s-ar putea admite că art. 23 LCA se interpretează în sensul că efectele publicării
hotărârii de anulare a unui act normativ nu vizează doar actele administrative individuale
ulterioare, ci şi pe cele contestate în litigiile în curs, astfel că terţii vătămaţi anterior
momentului publicării hotărârii de anulare în Monitorul Oficial nu mai pot invoca
nelegalitatea actului administrativ normativ respectiv pe calea unei excepții de nelegalitate;
‒ o atare soluţie ar fi similară celei consacrate privind efectele admiterii excepţiei de
neconstituţionalitate, în sensul că acestea vizează nu doar litigii viitoare, ci şi situaţiile
litigioase nesoluţionate definitiv (irevocabil) la momentul soluţionării excepţiei [aspect
reţinut, mutatis mutandis, în motivarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 164/12.03.2013
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a art. 257 alin. (2) lit. e) din Legea nr.
95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii];
‒ ceea ce are relevanţă în privinţa aplicării hotărârii instanţei de contencios
administrativ este ca raportul juridic guvernat de dispoziţiile normative anulate să nu fie
definitiv consolidat;
‒ după modificarea art. 4 LCA prin Legea nr. 76/2012, excepţia de nelegalitate a unui
act administrativ normativ nu mai este admisibilă, legalitatea acestuia putând fi atacată
doar pe calea unei acţiuni în anulare. În acest context, terţii care nu au atacat actul
administrativ normativ cu acţiune în anulare sau care nu au obţinut soluţionarea acţiunii în
anulare înaintea primei hotărâri pronunţate, nu vor mai avea la îndemână un instrument
procesual pentru a contesta respectivul act administrativ normativ;
‒ din această perspectivă, interesul părţii reclamante de a solicita admiterea excepţiei
de nelegalitate nu mai este justificat, având în vedere cele prezentate mai sus, excepţia de
nelegalitate urmează a fi respinsă ca lipsită de interes;
‒ în cursul dezbaterilor s-a antamat şi problema impactului pe care îl are anularea
normei administrative asupra validităţii actelor administrative subsecvente. Astfel, în timp
ce deciziile Curţii Constituţionale vizează norme primare, hotărârea instanţei de contencios
de anulare vizează norme de drept secundar - acte administrative cu caracter normativ emise
în aplicarea unor norme de drept primar. În acest context, ar trebui evitat un raţionament
care statuează, fără nuanţări, asupra efectelor anulării actului administrativ normativ şi care
ar putea conduce la concluzia că anularea acestuia ar atrage, de plano, anularea tuturor
actelor administrative individuale emise în baza actului administrativ normativ anulat. În
acest sens, trebuie analizat în ce măsură actul administrativ anulat vizează o condiţie de
validitate a actului administrativ individual.

31
 În ceea ce priveşte practica ÎCCJ – SCAF în această materie, s-a subliniat că au fost
identificate soluţii care conţin interpretări diferite, însă s-a menţionat că o problemă de
drept aflată în strânsă legătură, şi anume interpretarea dispoziţiilor art. 23 LCA a făcut
obiectul unei sesizări în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, cu termen de judecată
la ÎCCJ la 11 mai 2015 (soluţionată până la data întocmirii prezentei minute în sensul indicat
anterior).

4. Art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea executării actului

administrativ unilateral; admisibilitatea cererii întemeiate exclusiv pe dispoziţiile
art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atunci când pe rolul
instanţei s-a înregistrat deja acţiunea de fond în anularea actului administrativ
respectiv (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 5)

Problema pusă în discuţie vizează, în esenţă, admisibilitatea cererii de suspendare a unui

act administrativ unilateral întemeiată de parte exclusiv pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr.
554/2004, în condiţiile în care, în acelaşi timp, pe rolul instanţei a fost deja promovată o
acţiune de fond în anularea actului administrativ, recalificarea ei pe temeiul art. 15 LCA
fiind refuzată.

OPINIA ÎNSUŞITĂ de majoritatea participanţilor la întâlnire a fost în sensul că, dat fiind,
pe de o parte, caracterul substanţial al elementelor comune celor două căi procedurale care
tind la suspendarea executării actului administrativ unilateral (art. 14, respectiv art. 15 din
LCA) şi, pe de altă parte, atribuţiile şi marja de apreciere conferite instanţei de prevederile
art. 22 alin. (4) şi 152 C.proc.civ. [art. 129 alin. (4) şi 84 C. proc. civ. 1865], instanţa trebuie
să pună în discuţia părţilor calificarea juridică a cererii, o soluție de respingere a cererii din
unicul motiv că temeiul de drept a fost indicat greşit fiind excesivă.
Dacă, însă, partea insistă în învestirea instanței cu o cerere de suspendare a actului în
baza art. 14 LCA în condiţiile în care deja a fost introdusă pe rol şi acţiunea în anulare a
actului, se impune respingerea ca inadmisibilă a acţiunii formulate pe temeiul art. 14 LCA,
singurul remediu pus la dispoziţie de legiuitor pentru acest caz fiind formularea cererii de
suspendare în condiţiile art. 15 LCA, ataşat acţiunii în anulare, în acelaşi dosar sau în unul
distinct.

ARGUMENTE:
În sprijinul soluţiei însuşite s-au adus următoarele argumente:
‒ caracterul distinct al celor două proceduri, delimitate în timp prin momentul sesizării
instanţei cu acţiunea în anularea actului administrativ;
‒ referirea legiuitorului, în art. 14 LCA, la etapa procedurii prealabile, în timp ce art. 15
LCA leagă cererea de suspendare de etapa formulării acţiunii în anulare;

32
 ‒ topica textelor, apreciindu-se că reglementarea unui articol suplimentar şi subsecvent
art. 14 reprezintă un argument în favoarea caracterului distinct al celor două acţiuni, calea
prevăzută de art. 15 fiind singura disponibilă atunci când instanţa a fost deja învestită cu o
acţiune în anularea actului administrativ;
‒ considerente de utilitate procedurală, apreciindu-se că a admite şi a accepta
formularea unor cereri concomitente, fundamentate pe dispoziţiile art. 14 şi art. 15 LCA va
avea ca efect dublarea numărului de dosare de pe rolul instanţelor;
‒ nimic nu împiedică partea să promoveze dintru început, pe cale separată, acţiune în
suspendare pe temeiul art. 15 LCA, acţiune care va urma toate exigenţele specifice
procedurii administrative (inclusiv beneficiul reducerii termenelor); în caz contrar, se poate
ajunge ca partea să abuzeze de posibilitatea conferită de lege, de a ataşa dosarul de
suspendare celui de fond, în scopul de a obţine reducerea termenelor, ceea ce nu este
întodeauna în interesul actului de justiţie.

5. Corelaţia art. 161 din Legea nr. 554/2004 cu art. 78 din Noul Cod de procedură
civilă. Cadrul procesual în contenciosul administrativ, sub următoarele trei
aspecte:
A. dacă, în contextul Noului Cod de procedură civilă, instanţa de contencios
administrativ poate să dispună sau nu lărgirea cadrului procesual din oficiu;
B. sancţiunea aplicabilă în cazul în care părţile iniţiale ale litigiului refuză
introducerea în cauză a terţului;
C. poziţia procesuală a terţului introdus în proces (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 6)

OPINIA ÎNSUŞITĂ:

În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit căruia

dispoziţiile art. 16 1 LCA se completează cu dispoziţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ.
Norma de drept comun cuprinsă în art. 78 alin. (2) C. proc. civ. oferă o soluţie legislativă
exprimată într-o manieră suficient de clară şi de precisă, în măsură să permită părţilor să
aibă o reprezentare a sancţiunii procesuale care poate interveni în cazul în care nu solicită
introducerea în cauză a terţilor.
În acelaşi timp, art. 161 LCA, asupra căruia legiuitorul nu a intervenit, nu conţine o
normă expresă privind introducerea din oficiu a terţilor în proces, conform art. 78 alin. (1)
C. proc. civ. („În cazurile expres prevăzute de lege, precum şi în procedura necontencioasă,
judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile
se împotrivesc”), ci se referă doar la introducerea în cauză, la cerere, a organismelor sociale
interesate şi la punerea în discuţie, din oficiu, a necesităţii introducerii în cauză a acestora,
precum şi a altor subiecte de drept.
Prin urmare, în noul context normativ, instanţa de contencios administrativ trebuie să
facă aplicarea art 78 alin. (2) C. proc. civ., iar în cazul în care judecătorul apreciază că
pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, dar niciuna dintre părţi nu solicită
introducerea acestuia în cauză, urmează să respingă cererea, fără a se pronunţa pe fond.
33
 Din interpretarea prevederilor art. 79 C. proc. civ. rezultă că poziţia procesuală a
terţului astfel introdus în proces nu este subordonată intereselor părţilor iniţiale ale
litigiului.
Dacă terţul beneficiar al actului administrativ atacat a intervenit în proces din proprie
iniţiativă şi a sprijinit poziţia pârâtului din proces - emitent al actului administrativ, pârât
care însă, pe parcursul procesului, şi-a modificat atitudinea procesuală, declarând că este
de acord cu poziţia reclamantului de anulare a actului administrativ, ar urma să fie
recunoscută intervenientului o poziţie procesuală independentă.
Astfel, în considerarea prevederilor art. 28 LCA, care permit instanţei să stabilească
compatibilitatea prevederilor Codului de procedură civilă cu specificul raporturilor de
putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau
interesele lor legitime, pe de altă parte, prevederile art. 78 şi 79 C. proc. civ. ar trebui
aplicate cu prioritate în raport cu normele ce reglementează intervenţia voluntară accesorie
(art. 67 C. proc. civ.) şi recunoaşterea „pretenţiilor reclamantului” (art. 436-437 C. proc.
civ.).
Un argument suplimentar în acest sens este oferit de prevederile art. 1 alin. (6) din
Legea nr. 554/2004, care limitează dreptul autorităţii emitente de a revoca un act
administrativ nelegal după ce acesta a produs efecte juridice; actul administrativ care dat
naştere unei situaţii juridice în beneficiul destinatarului nu poate fi desfiinţat prin
manifestarea de voinţă unilaterală a autorităţii emitente, ci trebuie supus evaluării
instanţei de judecată, în cadrul unei proceduri contradictorii.

ARGUMENTE:

 Referitor la primele două aspecte puse în discuţie, în cadrul dezbaterilor

au fost exprimate următoarele puncte de vedere:
‒ anterior noului Cod de procedură civilă, practica la nivelul instanţelor din Bucureşti în
aplicarea dispoziţiilor art. 161 teza a II-a LCA era de respingere a acţiunii ca inadmisibilă
pentru neconturarea corectă a cadrului procesual (neindicarea beneficiarului), dacă după
punerea în discuţie a acestui aspect, partea insista în menţinerea cadrului procesual doar cu
emitentul actului atacat;
‒ ICCJ- SCAF, anterior noului Cod de procedură civilă, a pronunţat unele soluţii prin care
a desfiinţat hotărârea primei instanţe de respingere a cererii de intervenţie, după ce aceasta
a fost pusă în discuţia părţilor, reclamantul opunându-se extinderii cadrului procesual, cu
motivarea că instanţa ar fi trebuit să introducă terţul în proces, chiar împotriva voinţei
contrare, expres exprimate a reclamantului;
‒ analiza modalităţii de interpretare a dispoziţiilor art. 161 LCA trebuie făcută distinct
în contextul Codului de procedură civilă anterior, care nu conţinea o soluţie de tipul celei
consacrate în prezent de art. 78 alin. (2) NCPC;
‒ în contextul Noului Cod de procedură civilă, analiza trebuie să ţină seama de ipotezele
diferite ale alin. (1), respectiv alin. (2) ale art. 78 NCPC, cele două texte edictând conduite
esenţialmente diferite pentru instanţă;
‒ astfel, art. 78 alin. (2) NCPC este textul de ordin general, raportat la care art. 16 1 teza
a II-a LCA reprezintă o ipoteză de lucru. În această interpretare, instanţa de contencios
administrativ nu poate lărgi, din oficiu, cadrul procesual, soluţia contrară plasându-ne în
ipoteza art. 78 alin. (1) NCPC. Mergând mai departe pe aceeaşi linie de interpretare, instanţa
are doar obligaţia de a pune în discuţia părţilor necesitatea lărgirii cadrului procesual, având
în vedere lipsurile cererii reclamantului, acest lucru fiind în beneficiul acestuia din urmă
34
care poate, astfel, obţine o hotărâre judecătorească prin care să se analizeze în substanţă
pretenţia dedusă judecăţii.
 Referitor la cel de-al treilea aspect pus în discuţie, în cadrul dezbaterilor au fost
exprimate următoarele puncte de vedere:
- În speţa care a prilejuit punerea în discuţie a problemei poziţiei procesuale a terţului
introdus în proces, terţul beneficiar al actului administrativ atacat a intervenit în proces din
proprie iniţiativă. Inţial acesta a sprijinit poziţia pârâtului din proces – consiliul local emitent
al actului administrativ, pârât care însă, pe parcursul procesului, şi-a modificat atitudinea
procesuală, declarând că este de acord cu poziţia reclamantului (prefectul), de anulare a
actului administrativ. În contextul oferit de particularităţile speţei, s-a ridicat problema
dacă analiza ar trebui să rămână în sfera oferită de cadrul Codului de procedură civilă (în
care poziţia intervenientului este subsumată uneia dintre părţi) sau urmează a fi avute în
vedere particularităţile procesului de contencios administrativ, respectiv raporturile
specifice de putere, context în care ar urma să fie recunoscută intervenientului o poziţie
procesuală independentă. În speţă a mai fost avut în vedere faptul că simpla achiesare a
pârâtului (consiliul local) la cererea formulată de prefect nu duce, în mod automat, la
admiterea acţiunii, întrucât în materia contenciosului administrativ instanţa are obligaţia să
analizeze elementele de nelegalitate ale actului administrativ a cărui anulare se solicită.
 În sensul opiniei unanime se indică practica ÎCCJ-SCAF: Decizia nr. 2779/2014,
Decizia nr. 1353/2014

6. Art. 28 din Legea nr. 554/2004; admisibilitatea cererii având ca obiect ordonanţă
preşedinţială, formulată de pacienţi, prin care se solicită obligarea Guvernului
României, a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii la
asigurarea, în favoarea reclamanţilor, a unor medicamente pe bază de prescripţie
medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) până la
soluţionarea acţiunilor de fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie
2015, pg. 8)

Problema pusă în discuţie vizează, în esenţă, situaţia în care instanţa a fost sesizată,
potrivit art. 996 şi urm. C. proc. civ., cu cereri de ordonanţă preşedinţială în obligarea
Guvernului României, a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a Ministerului Sănătăţii
la asigurarea unor medicamente pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare
100% (fără contribuţie personală) până la soluţionarea acţiunilor de fond.
Părţile reclamante impută pârâţilor omisiunea de implementare conformă la nivel
naţional a dispoziţiilor Directivei Consiliului 89/105/CEE privind transparenţa măsurilor care
reglementează stabilirea preţurilor medicamentelor de uz uman şi includerea acestora în
domeniul de aplicare al sistemelor naţionale de asigurări de sănătate, respectiv omisiunea
de conformare a autorităţilor publice faţă de dispoziţiile art. 6 din Directivă, prin
nerespectarea termenului de 180 de zile de luare a unei decizii cu privire la cererile depuse
în conformitate cu cerinţele stabilite în statul membru în cauză, de către titularii
autorizaţiilor de comercializare, privind includerea unor medicamente pe lista
medicamentelor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate.

35
 Divergenţa de opinie în practică s-a ivit, în principal, raportat la admisibilitatea unor
astfel de cereri, în opina majoritară exprimată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti apreciindu-
se că sunt întrunite cerinţele ordonanţei preşedinţiale, punct de vedere neîmpărtăşit într-o
practică minoritară în raport de soluţiile identificate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit căruia

cererea de ordonanţă preşedinţială este inadmisibilă în contenciosul administrativ dacă
vizează suspendarea executării actului administrativ, justificat de existenţa unei
reglementări cu caracter derogatoriu cuprinse în art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
În ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului
administrativ, compatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu specificul
raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanţă, în raport cu obiectul
cererii, în virtutea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004. Impunerea unei obligaţii
vremelnice în sarcina unei părţi, în strânsă legătură cu actul administrativ tipic sau asimilat
vizat de acţiunea principală, nu constituie de plano o prejudecare a fondului cauzei,
cerinţele prevăzute de Codul de procedură civilă în materia ordonanţei preşedinţiale
urmând a fi analizate de la caz la caz.
În acest sens sunt soluţia adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei din 28 octombrie 2013
(publicată pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea Secţia de contencios administrativ şi fiscal –Soluţii
de principiu şi de unificare a practicii judiciare), precum şi Deciziile nr. 5541/2005, nr.
1569/2006, nr. 627/2007, nr. 2529/2007, nr.1035/2008, nr. 3266/2008, nr. 4000/2011, nr.
6162/2011, nr. 2462/2012 şi nr. 4623/2012 (publicate pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea rezervată
jurisprudenţei Secţiei de contencios administrativ şi fiscal).

7. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, sub următoarele aspecte:
A. intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii,
penalităţilor şi despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în
titlul executoriu;
B. în sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de
culpă? În caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de
părţile litigante, în ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din
Legea nr. 554/2004 este respins;
C. aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea
nr. 554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 5)

A/ Intervalul şi condiţiile în care debitorul poate fi obligat la plata amenzii,

penalităţilor şi despăgubirilor, în situaţia neexecutării obligaţiilor prevăzute în titlul
executoriu

Soluțiile juridice propuse au vizat două ipoteze: situația în care debitorul nu şi-a
executat obligaţia în termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

36
(a) şi aceea în care debitorul şi-a executat obligaţia în acest termen, dar după împlinirea
termenului de 30 de zile prevăzut de alin. (1) (b).
a) Debitorul nu a executat obligaţia cuprinsă în titlul executoriu în termenul de 3
luni prevăzut de art. 24 LCA
• Într-o primă opinie, s-a apreciat că amenda şi penalităţile vor fi calculate de la
expirarea termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi
până la pronunţarea hotărârii.
Argumente în susţinerea acestui punct de vedere:
- dispoziţiile art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd dreptul creditorului
de a obţine executarea silită a titlului, după expirarea termenului de 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii.
- textul de lege are ca finalitate constrângerea debitorului la îndeplinirea obligaţiei
tocmai prin presiunea exercitată asupra acestuia, prin aplicarea amenzii/plata penalităţilor
şi despăgubirilor, care se calculează pe întreaga perioadă de neexecutare, dispoziţii
asemănătoare existând şi în procedura civilă, respectiv art. 906 C. proc. civ.
- în absenţa unei alte modalităţi de executare silită şi în lipsa unui text de lege care să
prevadă în mod expres perioada pentru care se aplică amenda, penalităţile şi despăgubirea,
creditorul s-ar vedea în situaţia de a nu putea obţine aplicarea amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor pe un interval mai mare de 3 luni, iar autoritatea sau instituţia publică, având
în vedere consecinţele limitate în timp ale inacţiunii sale, ar putea refuza punerea în
executare a titlului.
• Într-o altă opinie, s-a apreciat că amenda de 20% către bugetul de stat şi penalităţile
către reclamant vor fi calculate de la momentul formulării cererii potrivit art. 24 alin. (3)
din Legea nr. 554/2004 şi până la pronunţarea hotărârii, cu motivarea că legea nu prevede
un alt termen pentru punerea în întârziere.

b) Debitorul şi-a executat obligaţia în termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4)
din Legea nr. 554/2004 dar după expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de alin. (1)
• Într-o primă opinie s-a apreciat că, în această situaţie, nu se va mai aplica amenda
finală şi nu se vor mai acorda penalităţi şi despăgubiri, cu motivarea că textul art. 24 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004 condiţionează stabilirea sumei finale a amenzii, penalităţilor şi
despăgubirilor şi, implicit, suportarea acestora de către debitor, de neîndeplinirea obligaţiei
stabilite în titlul executoriu în termenul de 3 luni de la comunicarea încheierii de aplicare a
amenzii şi stabilire a penalităţilor. S-a apreciat că, în condiţiile executării obligaţiei în
interiorul termenului de 3 luni, cererea creditorului este rămasă fără obiect.
• Într-o a doua opinie s-a considerat că este lipsit de relevanţă faptul că executarea
obligaţiei intervine în termenul de 3 luni, instanţa urmând să aplice amenda şi să oblige la
plata penalităţilor şi despăgubirilor începând cu data expirării termenului de 30 de zile
prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la data executării, pentru
următoarele argumente:
- în baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică avea obligaţia să
execute hotărârea judecătorească în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive
(sau în termenul prevăzut de către instanţă în cuprinsul acesteia). După acest moment,
autoritatea publică este considerată ca fiind în culpă în caz de neexecutare, fiind
susceptibilă de aplicare a amenzii în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de întârziere, pe tot intervalul neexecutării obligaţiei, în conformitate cu dispoziţiile
alin. (3) al aceluiaşi articol, indiferent dacă a executat sau nu această obligaţie înainte de
sesizarea instanţei, conform alin. (4) şi (5) ale art. 24 din Legea nr. 554/2004;
37
 - instituirea prin lege a unui termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare
a amenzii şi de acordare a penalităţilor, în raport de expirarea căruia instanţa de executare
fixează suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora creditorului cu titlu
de penalităţi, nu are semnificaţia acordării unui nou termen de graţie în favoarea autorităţii
publice pentru îndeplinirea obligaţiei, de vreme ce acesteia îi fusese deja aplicată amenda
de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, în conformitate cu
dispoziţiile art. 24 alin. (3), prezentând importanţă doar perioada pentru care aceasta este
datorată.
- o altfel de interpretare ar lipsi total de eficienţă încheierea instanţei de obligare a
autorităţii la amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, în
situaţia în care autoritatea ar înţelege să execute obligaţia doar cu puţin timp înainte de
expirarea celor 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare
a penalităţilor.
• Într-o a treia opinie, s-a apreciat că nu se va mai aplica conducătorului autorităţii
publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe
economie pe zi de întârziere, însă vor fi acordate despăgubiri şi penalităţi către creditor.

B/ În sarcina debitorului obligaţiei neexecutate există o prezumţie absolută de culpă?

În caz contrar, care este situaţia cheltuielilor de judecată solicitate de părţile litigante,
în ipoteza în care demersul iniţiat în baza art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este
respins.

C/ Aspecte practice ce derivă din aplicarea prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea
nr. 554/200
-modalitatea în care urmează să fie învestită instanţa care urmează să facă aplicarea
dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: prin referatul întocmit de grefierul
delegat pentru activitatea de executare în materia contenciosului administrativ sau prin
referatul întocmit de judecătorul delegat sau prin referatul preşedintelui secţiei? se
formează un nou dosar sau unul asociat?
- completul competent, primind documentaţia întocmită conform art. 58 lit. h) din
Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, procedează direct la
stabilirea termenului de judecată şi citarea părţilor sau există obligaţia parcurgerii
procedurii prevăzute de art. 201 C. proc. civ.?

Opinia formatorului INM

În cazul în care autoritatea publică debitoare nu execută de bunăvoie obligația în

termenul prevăzut în art. 24 alin. (1) LCA, procedura de executare silită se declanșează la
cererea creditorului, care poate acționa în cadrul termenului de prescripție a executării silite
cu durata de 3 ani, conform art. 706 alin. (1) din Codul de procedură civilă, începând să curgă
de la data stabilită în hotărâre pentru executarea acesteia, sau, în lipsa unei astfel de dispoziții,
în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, și cuprinde două etape:
- art. 24 alin. (3) - Prin încheiere dată cu citarea părților, instanța de executare aplică
conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar
reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 alin. (2) și (3) din Codul de procedură
civilă. Penalităţile nu au doar scopul reparării prejudiciului suferit prin întârziere, ci sunt
concepute ca un veritabil mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii. Amenda
38
și penalitățile vor fi calculate de la expirarea termenului stabilit în hotărârea care constituie
titlul executoriu sau a termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr.
554/2004 şi până la pronunţarea încheierii.
- art. 24 alin. (4) - Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a
amenzii şi de acordare a penalităţilor, debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul
executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va
datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea
părţilor.
Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de
procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea
în natură a obligaţiei.
În aplicarea art. 892 din Codul de procedură civilă, dacă în titlul executoriu nu s-a stabilit
suma ce urmează a fi plătită ca echivalent al despăgubirilor datorate în cazul neexecutării
obligatiei de a face ce implica faptul personal al debitorului, instanța de executare, la
cererea creditorului, va stabili această sumă prin hotărâre dată cu citarea părților, în termen
scurt. În toate cazurile, la cererea creditorului, instanța va avea în vedere și prejudiciile
ocazionate prin neexecutarea de bunăvoie a obligației, înainte ca aceasta să devină imposibil
de executat.
Interpretarea art. 24 alin. (4) LCA în corelație cu prevederile art. 892 alin. (1) și art. 906
alin. (4) din Codul de procedură civilă conduce la următoarele concluzii: art. 24 alin. (4)
LCA devine incident numai dacă debitorul nu execută obligația în termenul de trei luni de la
data comunicării încheierii pronunțate în temeiul alin. (3); stabilirea sumelor definitive nu
se poate face înaintea termenului de 3 luni, chiar dacă debitorul ar solicita aceasta; amenda
și penalitățile cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga perioadă cuprinsă între momentul
expirării termenului prevăzut pentru executarea de bunăvoie și până la data pronunțării
hotărârii; penalitățile constituie reparația prejudiciului produs creditorului prin întârziere,
iar despăgubirile se datorează pentru neexecutarea în natură a obligației, dacă aceasta a
devenit imposibil de executat.
Sancțiunile juridice prevăzute în art. 24 LCA sunt fundamentate pe premisa neexecutării
culpabile a hotărârii judecătorești în termenul prevăzut de lege. Prezumția de culpă nu are
caracter absolut, conducătorul autorității având posibilitatea să facă dovada existenței unor
motive temeinice pentru care obligația nu a fost executată, total sau în parte, în termenul
legal. Jurisprudenţa CEDO nu exclude, de plano, luarea în considerare a unor circumstanţe
care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri
judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale
părţilor (e.g., cauza Ruxandra Trading SRL c. României, hotărârea din 12 iulie 2007) (ÎCCJ, s.
cont. adm. fisc., dec.nr. 1597 din 20 martie 2009).
Articolul 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 conferă instanței de executare o serie de
atribuții pe care trebuie să le exercite din oficiu, în sensul că, în lipsa cererii creditorului, după
împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de
executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în
titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare
va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.
Potrivit art. 58 lit. g) și h) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești,
grefierul delegat pentru activitatea de executare în materia contenciosului administrativ şi
fiscal este cel care are atribuția de a efectua adresele referitoare la executarea obligaţiei
cuprinse în titlul executoriu și de a prezenta dosarul președintelui completului de judecată,
în cazul în care devine incident art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Deși nu se prevede
39
expres, consider că grefierul delegat trebuie să întocmească un referat cu privire la
neexecutarea totală sau parțială a hotărârii, în baza căruia președintele completului să
fixeze termenul, cu citarea părților. Fiind vorba despre o a doua etapă a executării
declanșate conform alin. (3), la cererea creditorului, cu rolul de a definitiva procedura,
problema suportării cheltuielilor de judecată aferente se pune între debitorul și creditorul
obligației neexecutate.

 În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. A, în unanimitate, au fost

adoptate următoarele puncte de vedere:
 Încheierea pronunțată în condițiile alin. (3) al art. 24 are un caracter de sine
stătător, dispozițiile alin. (4) ale aceluiași articol reglementând o etapă distinctă, de
definitivare a procedurii.
 Dacă debitorul execută obligația, în intervalul cuprins între comunicarea încheierii
și expirarea termenului de 3 luni, amenda și penalitățile vor fi acordate până la data
executării obligației de către debitor.
 Pentru ipoteza în care debitorul nu execută obligația, are loc definitivarea
procedurii, în condițiile alin. (4) al art. 24, instanța urmând să pronunțe o hotărâre
prin care va fixa cuantumul definitiv al amenzii și al penalităților. Cu majoritate,
participanții au achiesat la soluția expusă în punctul de vedere al formatorului INM, în
sensul că amenda și penalitățile stabilite cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga
perioadă cuprinsă între momentul expirării termenului prevăzut pentru executarea de
bunăvoie și până la data pronunțării hotărârii.
Referitor la acest aspect a fost exprimat și punctul de vedere în conformitate cu
care, în această etapă nu mai poate fi repus în discuție cuantumul penalităților și al
amenzii stabilit prin încheierea la care face referire alin. (3) al art. 24, modificarea
celor statuate cu autoritate de lucru judecat prin prima încheiere neputându-se realiza
decât pe căile prevăzute de lege.
 În măsura în care suma stabilită definitiv cu titlu de penalități nu acoperă
prejudiciul suferit de creditor prin neexcutarea obligației, instanța poate face
aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) ultima teză și poate obliga debitorul la plata de
despăgubiri, în condițiile art. 892 C.pr.civ.

 În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. B, în unanimitate,

participanții la întâlnire au achiesat la punctul de vedere exprimat de formatorul INM,
apreciind că antrenarea răspunderii este condiționată de stabilirea culpei, în sarcina
conducătorului autorității operând o prezumție relativă de culpă.
În ceea ce privește motivele temeinice care pot justifica, din perspectiva conducătorului
autorității publice debitoare, neexecutarea hotărârii, s-a menționat că Secția de contencios
administrativ și fiscal a ÎCCJ a fost sesizată de unul dintre completurile instanței supreme cu o
cerere de dezlegare a problemei de drept privind efectele termenelor prevăzute în art. 32 din
Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură
sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în
România, raportat la procedura prevăzută de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

 Referitor la problema de drept menționată la pct. C, în unanimitate, participanții

la întâlnire au agreat, în acord cu punctul de vedere exprimat de formatorul INM, că, în
lipsa cererii creditorului, revine grefierului delegat pentru activitatea de executare în
40
materia contenciosului administrativ şi fiscal sarcina de a redacta referatul care va
constitui act de sesizare al instanței de executare.
În ceea ce privește modalitatea de repartizare a dosarului, s-a menționat că în practica
instanțelor judecătorești se procedează la repartizarea manuală, fiind însă evocată și
practica unei curți de apel, în sensul că, și în acest caz, referatul urmează calea repartizării
aleatorii.
În ceea ce privește modalitatea concretă de repartizare, s-a agreat de către
participanți că aceasta se realizează de către președintele de secție sau de către
judecătorul delegat potrivit dispozițiilor art. 32 din Regulamentul cu aplicarea
prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la completul căruia urmează să îi fie repartizat dosarul, s-a apreciat că
acesta este completul inițial învestit, care a pronunțat încheierea neexecutată,
dispozițiile Legii nr. 554/2004 și ale Regulamentului fiind concordante în acest sens.

 În cadrul dezbaterilor s-a ridicat problema caracterului executoriu al încheierii

prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care împotriva acesteia
a fost exercitată calea de atac a recursului – în aplicarea celor statuate în Decizia Curții
Constituționale nr. 898/2015 – respectiv dacă termenul de 3 luni prevăzut de dispozițiile
art. 24 alin. (4) începe să curgă de la data comunicării încheierii pronunțate conform alin.
(3) al art. 24 sau de la momentul rămânerii definitive a încheierii prin soluționarea căii de
atac.
În unanimitate, participanții la întâlnire au agreat soluția conform căreia, având în
vedere Decizia Curții Constituționale nr. 898/2015 și făcând aplicarea dispozițiilor art.
427 alin (1) C.pr.civ. - care prevăd obligația comunicării din oficiu a hotărârii chiar dacă
aceasta este definitivă – în situația în care împotriva încheierii de stabilire a amenzii și
penalităților a fost exercitată calea de atac, termenul de 3 luni curge de la comunicarea
către conducătorul autorității publice a hotărârii definitive prin care a fost soluționată
calea de atac. În situația în care calea de atac nu a fost exercitată în termenul prevăzut
de lege, cu consecința definitivării încheierii de stabilire a amenzii și penalităților,
termenul de 3 luni curge de la data comunicării încheierii neatacate.

Notă:
1. De la data discutării problemei de drept (mai 2016) și până în prezent (aprilie 2021) art.
24 din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative.

2. De asemenea, ÎCCJ a pronunțat mai multe hotărâri prealabile în legătură cu art. 24 din
Legea nr. 554/2004, respectiv:

- prin Decizia nr. 3/2016, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept şi
s-a stabilit că dispoziţiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, introduse prin Legea nr.
138/2014, se aplică şi în ipoteza executării obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti
rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 138/2014;

- prin Decizia nr. 35/2016, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept
şi, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit
că trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de acest articol, nu şi de cele reglementate
de art. 32 din Legea nr. 165/2013;
41
 - prin Decizia nr. 12/2018, s-a admis sesizarea privind dezlegarea unor chestiuni de drept
şi, în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că:
- termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către
debitor cu titlu de penalităţi este termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani,
reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării
obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul
căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia;
- penalităţile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul
indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, până la executarea obligaţiei, dar nu
mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea
posibilitatea să execute în natură obligaţia, în caz de neexecutare;
- în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate stabili valoarea obiectului
obligaţiei la care se aplică penalităţile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în
ipoteza în care instanţa prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege nu a stabilit acest lucru;

- prin Decizia nr. 21/2021 (dosar nr. 63/1/2021) s-a admis sesizarea formulată de Curtea de
Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, și s-a stabilit că în interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a
fost modificat prin Legea nr. 138/2014, după pronunţarea de către instanţa de executare asupra
cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalităţi sau, în lipsa unei astfel de
cereri, după împlinirea termenului de prescripţie a executării silite, nu mai este admisibilă
formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a
despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligaţiei de a face care implică faptul personal
al debitorului.

8. Admisibilitatea acţiunilor directe promovate în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin.

(1) și (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care, prin legi speciale [de ex. art.
51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 281 alin. (2) din Noul Cod de procedură
fiscală, art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală anterior], numai decizia
dată în soluţionarea contestaţiei administrative pealabile poate fi contestată la
instanţă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 9)

• Într-o primă opinie, pentru categoria de acţiuni reglementată de alin. (1) al art. 9 din
Legea nr. 554/2004, persoana vătămată poate introduce acţiune directă la instanţa de
contencios administrativ având ca obiect, de exemplu, anulare act administrativ, obligarea
autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, la efectuarea unei operaţiuni
administrative etc., precum şi acordarea de despăgubiri - însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate.

42
 Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pentru această
categorie de acţiuni nu este obligatorie plângerea prealabilă, iar potrivit dispoziţiilor art. 11
alin. (4) teza I, acţiunea directă adresată instanţei poate fi înregistrată oricând.
Pentru categoria de acţiuni promovate în temeiul şi condiţiile prevăzute de art. 9 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004 pot fi identificate argumente juridice consistente care să conducă
la aplicarea unui tratament procedural distinct faţă de cel aplicabil acţiunilor promovate în
condiţiile alin. (1), numai dacă legiuitorul a indicat expres şi explicit elemente distinctive
(de ex., un termen de decădere explicit de 1 an în limitele căruia se poate promova acţiunea;
existența unei decizii a Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii şi a unei
legături directe, obiectivă între starea de neconstituţionalitate şi actul/prevederile din actul
administrativ supus analizei). În absența altor prevederi exprese derogatorii, sunt aplicabile
dispoziţiile vizând promovarea acţiunii directe la instanţă, nefiind obligatorie procedura
prealabilă.
Legiuitorul a înţeles să facă o distincţie între tratamentul juridic aplicabil - sub aspectul
condiţiilor de sesizare a instanţei de contencios administrativ - acţiunilor care îşi au izvorul
în starea de neconstituţionalitate care influenţează în mod direct legalitatea
parţială/integrală a unui act administrativ şi starea de nelegalitate care impune identificarea
elementelor de dizarmonie a actului administrativ în raporturile cu legea pe care o execută
în concret [art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004] şi nedeclarată neconstituţională.
Diferit de aceasta, în contextul acestor acţiuni, procedura prealabilă nu-şi mai justifică
raţiunile pentru care a fost reglementată, ceea ce contează fiind protejarea interesului
public constând în asanarea tuturor efectelor vătămătoare ale stării de
neconstituţionalitate, prin reglementarea unei proceduri directe la instanţă, derulată cu
celeritate.

•Potrivit celei de-a doua opinii, în ipoteza în care prin legi speciale se prevede în mod
expres că decizia dată în soluţionarea contestaţiei administrative prealabile poate fi atacată
la instanţa de contencios administrativ competentă, în lipsa unei atare decizii, acţiunile
promovate direct la instanţa de contencios administrativ în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin.
(1) sau alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt inadmisibile.
În susţinerea acestei opinii au fost invocate: minuta întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casație și Justiție şi curţile de apel (Bucureşti 26-27 martie 2015) şi
jurisprudenţa Înaltei Curți de Casație și Justiție – Deciziile nr. 4812/2013, 2180/2014 şi
3203/2014.
Diferit de aceasta, s-a susţinut că aplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr.
554/2004 vine în conflict cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie (”Deciziile Curţii
Constituţionale a României se publică în Monitorul oficial al României de la data publicării,
deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”) în ipoteza în care obiect
al acţiunii promovate în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 îl constituie anularea
unui act administrativ emis anterior datei publicării în Monitorul Oficial al României a
deciziei de neconstituţionalitate a ordonanţei de Guvern în baza căreia a fost emis actul
administrativ ce se solicită a fi anulat.

Opinia formatorului INM

Articolul 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat ”Acțiunile împotriva ordonanțelor

Guvernului”, constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126
43
alin. (6) din Constituţia României, potrivit căruia instanţa de contencios administrativ este
competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale.
Reglementarea acestui tip de cereri derogă, în mare măsură, de la tiparul acțiunii în
contencios administrativ sau în contencios fiscal, în ceea ce privește termenele, condițiile
de exercitare și obiectul ce poate fi dedus judecății:
”Art. 9
(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe
sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este
constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. [...]
(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ
repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a
acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz
contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei
excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios
administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data
publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor
administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi
publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni
administrative.
Art. 7
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la
art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Art. 11
(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând.”
Prevederile normative citate oferă argumente suficiente în sensul opiniei potrivit căreia
, chiar în ipoteza în care prin legi speciale se prevede în mod expres că decizia dată în
soluţionarea contestaţiei administrative prealabile poate fi atacată la instanţa de contencios
administrativ competentă, primează caracterul derogatoriu al condițiilor de exercitare a
acțiunii întemeiate pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, acțiune al cărei scop este înlăturarea
efectelor vătămătoare produse de ordonanța de guvern neconstituțională.
Această concluzie se degajă și din jurisprudența Curții Constituționale, care a reținut că
procedura reglementată în art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o facilitate acordată
justițiabilului care, în cazul admiterii excepției de neconstituționalitate, are posibilitatea de
a-i fi soluționată problema litigioasă într-un termen mult mai scurt (decizia nr. 479 din 18
iunie 2015, decizia nr. 618 din 8 octombrie 2015).

Cu unanimitate, a fost însușit punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

44
 9. Natura juridică a raportului de control întocmit de structurile de control din
cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate (Casele de asigurări de sănătate)
la cabinetele medicale individuale aflate în relaţie contractuală cu Casa de
Asigurări de Sănătate, în raport de modificările Ordinului Preşedintelui Casei
Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 - varianta în vigoare începând cu
data de 11 noiembrie 2014; înţelesul sintagmei ”Raportul de control (…) poate fi
contestat în condiţiile legii” - (art.5.2.3.5 – 5.2.4.2 din Ordin); Posibilitatea
atacării în instanță a proceselor-verbale încheiate de comisiile de soluţionare a
contestaţiilor; instanța competentă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31
mai 2016, pg. 11)

• Într-o primă opinie, raportul de control are natura unui act preparatoriu, care prin el
însuşi şi prin propunerile de măsuri corective cuprinse în conţinutul său nu produce efecte
juridice de natura celor prevăzute de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.
554/2004.
Procedura de control, tipurile de control, constituirea echipelor de control, statutul
personalului cu atribuţii de control şi obligaţiile echipei de control şi ale entităţilor auditate
pe durata, cât şi ulterior controlului sunt expres reglementate prin Ordinul nr. 1012/2013 şi
în Contractul cadru.
Acţiunea de control este definită prin art. 1 lit. h) din Ordinul nr. 1012/2013 şi se
finalizează prin întocmirea raportului de control în condiţiile art. 5.2.3 din Ordin.
În ipoteza în care entitatea auditată nu îndeplineşte de bună voie măsurile corective
propuse în raportul de control, Casa de asigurări de sănătate poate să introducă împotriva
entităţii auditate o acţiune la instanţa civilă, întemeiată pe răspunderea contractuală
(contractul încheiat între cabinetele medicale şi Casa de Asigurări de Sănătate este un
contract privat de natură civilă) şi, totodată, poate să procedeze şi la aplicarea unor
sancţiuni administrative [de ex., art. 39 din Contractul cadru pe 2013: avertisment,
diminuarea valorii minime garantate a unui punct per capita] ce pot fi contestate la instanţa
competentă.
Procedura de contestare a raportului de control (art. 5.2.3.6 – 5.2.4.0), instituită ca
urmare a modificării Ordinului nr. 1012/2013 începând cu data de 11.11.2014 (Ordinul nr.
692/2014) nu conferă acestuia natura de act administrativ în sensul definit de dispoziţiile
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În consecință, acţiunile formulate la instanţa
de contencios administrativ de cabinetele medicale auditate, având ca obiect contestarea
raportului de control întocmit fie sub imperiul Ordinului nr. 1012/2013 (forma în vigoare
până la data de 11.11.2014), fie sub imperiul Ordinului nr. 1012/2013 (forma în vigoare
începând cu data de 11.11.2014) şi, respectiv, a procesului-verbal încheiat de comisiile de
soluţionare a contestaţiilor administrative, sunt inadmisibile.

• Potrivit celei de-a doua opinii, spre deosebire de redactarea Ordinului nr.
1012/2013, în forma în vigoare până la modificarea din 11.11.2014, potrivit căreia rapoartele
de control întocmite de structurile de control abilitate nu puteau fi contestate, astfel de
acţiuni promovate pe rolul instanţelor de contencios administrativ fiind inadmisibile,
modificarea Ordinului nr. 1012/2013, intervenită la data de 11.11.2014, aduce prevederi

45
exprese cu privire la posibilitatea persoanelor vătămate [art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr.
554/2004] de a contesta raportul de control.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 5.2.3.7 din Ordinul modificat, împotriva raportului de
control, persoana vătămată poate formula contestaţie, ce se soluţionează la nivelul entităţii
care a efectuat controlul, de către o comisie constituită prin ordin/decizie a preşedintelui
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate/preşedintelui director-general al Casei de Asigurări
de Sănătate.
În soluţionarea contestaţiei, comisiile astfel constituite întocmesc un proces-verbal în
condiţiile art. 5.2.4.0 din Ordin.
Deşi Ordinul nu conţine reglementări explicite, se poate interpreta că, prin
reglementarea unei proceduri de contestare a raportului de control (care, în esenţă,
reprezintă o procedură prealabilă administrativă, în sensul dispoziţiilor art. 7 din Legea nr.
554/2004) s-a dorit să i se confere natura de act administrativ în înţelesul reglementat de
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât prevederea cuprinsă în art. 5.2.3.6
(”Raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme
metodologice poate fi contestat în condiţiile legii …”) urmează a fi interpretată în sensul în
care, după parcurgerea procedurii prealabile administrative, raportul de control poate fi
contestat la instanţa de contencios administrativ competentă, în funcţie de rangul
emitentului [art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].

Opinia formatorului INM

Potrivit dispozițiilor pct. 5.2.3.6.- 5.2.4.4. din Normele metodologice privind activitatea
structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin
Ordinul nr. 1012/2013, modificat prin Ordinul nr. 692/2014, ambele emise de Preşedintele
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, raportul de control întocmit în conformitate cu
prevederile normelor metodologice poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se
depune la sediul entităţii care a dispus efectuarea controlului. Contestaţiile se soluţionează,
la nivelul entităţii care a efectuat controlul, de către o comisie de soluţionare a
contestaţiilor constituită prin ordin/decizie a preşedintelui CNAS/preşedintelui-director
general al casei de asigurări de sănătate. Comisia de soluţionare a contestaţiilor se constituie
din personalul DGMCA/structurilor teritoriale de control, cu participarea experţilor cooptaţi
din alte structuri ale CNAS/caselor de asigurări de sănătate, cu aprobarea preşedintelui
CNAS/preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate. Contestaţiile
formulate în condiţiile subpct. 5.2.3.7 se soluţionează în condiţiile legii de la data
înregistrării acestora la sediul entităţii la care s-a depus contestaţia. Contestaţiile formulate
la rapoartele de control întocmite la nivelul caselor de asigurări de sănătate, însoţite de
procesele-verbale de soluţionare, aprobate de preşedintele- director general al casei de
asigurări de sănătate, se transmit în copie în termen de 3 zile lucrătoare de la soluţionare la
DGMCA. Controlul se consideră ca fiind încheiat după implementarea măsurilor din raportul
de control. În cazul în care entitatea controlată nu a transmis în termenul stabilit prin
măsurile aprobate stadiul implementării măsurilor, conducătorul structurii de control va face
o notificare în scris către aceasta. Dacă în termen de 3 zile lucrătoare de la primirea
notificării entitatea controlată nu transmite stadiul implementării măsurilor, conducătorul
structurii de control va notifica în scris acest fapt preşedintelui CNAS sau, după caz,
preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate. Refuzul entităţilor
controlate de a transmite stadiul implementării măsurilor se sancţionează în conformitate

46
cu prevederile legale în vigoare. Refuzul punerii în aplicare a măsurilor atrage sancţiuni,
conform prevederilor legale în vigoare.
Posibilitatea contestării raportului se referă la o etapă intermediară a procedurii
administrative de control și nu conferă, prin ea însăși, natura de act administrativ în sensul
definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Aptitudinea raportului
de a produce efecte juridice și natura juridică civilă sau administrativă trebuie analizată în
funcție de conținutul său concret, de tipurile de control reglementate la pct. 2.1 și de
măsurile impuse, în sensul definițiilor de la pct. 1 din Norme (acţiune de control - activitatea
delimitată în timp, reglementată prin lege şi prin prezentele norme metodologice, având ca
scop constatarea iregularităţilor şi disfuncţionalităţilor din sistemul asigurărilor sociale de
sănătate şi consemnarea lor, emiterea de propuneri pentru măsuri corective menite să le
elimine şi/sau propuneri de sancţiuni şi/ori aplicarea de sancţiuni contravenţionale, după
caz).

În unanimitate, a fost însușită soluția propusă în punctul de vedere exprimat de

formatorul INM, în sensul că simpla posibilitate a contestării raportului nu conferă
acestuia natura de act administrativ, aptitudinea acestuia de a produce efecte juridice
și natura juridică civilă sau, după caz, administrativă urmând a fi analizate în funcție
de conținutul său concret. S-a agreat, de asemenea, posibilitatea repunerii în
discuție a problemei de drept, în măsura în care o atare nevoie va rezulta în urma
colectării unui eșantion reprezentativ de practică judiciară în materie.
În susținerea soluției agreate au fost aduse următoarele argumente, suplimentar celor
menționate în punctul de vedere al formatorului INM:
- în calificarea unui act juridic ca fiind act administrativ trebuie avute în vedere
dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu trimitere la regimul de putere
publică;
- în ipoteza unor acte de control similare – procesele-verbale întocmite ca urmare a
controalelor efectuate de inspectoratele teritoriale de muncă – instanțele de contencios
adminstrativ, într-o practică îndelungată și constantă, au apreciat natura de act
administrativ de la caz la caz, în funcție de conținutul lor (de ex. procesele-verbale care
cuprindeau măsuri concrete și care erau apte de a produce efecte prin ele însele au fost
calificate acte administrative).
În cadrul dezbaterilor au fost indicate soluții de practică judiciară în care astfel de
rapoarte de control au fost calificate acte administrative (de ex. un raport de control care
prevedea sumele refuzate la decontare și care producea efecte juridice prin el însuși).
S-a mai precizat că, anterior modificării survenite în anul 2014, prevederile Ordinului
Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1012/2013 erau clare, fiind
reglementată în mod expres o procedură de contestare administrativă, sub forma obiecțiilor
la raportul de control. Raportul de control era asimilat, în acest context, unui audit intern,
al cărui rol principal era precizarea prejudiciului pe care cabinetul medical urma să îl
recupereze, raportul putând fi valorificat ulterior de casa de asigurări în eventualitatea unei
acțiuni în răspundere civilă contractuală întemeiată pe contractul încheiat între cabinetele
medicale şi Casa de Asigurări de Sănătate. După modificarea survenită în anul 2014, au
existat instanțe care au interpretat procedura de contestație în fața comisiei de contestații
constituită la nivelul entității emitente ca o procedură administrativă prealabilă, cu
consecința că soluția adoptată de comisia de soluționare a contestației este susceptibilă de
a fi atacată în contencios administrativ.

47
 10. Îndeplinirea condiţiei art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004, sub aspectul
vătămării, în cazul persoanelor fizice – pacienţi – care acţionează în obligarea
CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea anumitor
medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune
internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu
sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de
asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale
corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale
de sănătate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 13)

• Într-o opinie (sentinţa civilă nr. 1600 din 5 iunie 2015, pronunţată în dosarul nr.
3550/2/2014), se consideră că persoanele fizice – pacienţi – justifică vătămarea unui interes
legitim pentru a putea acţiona în faţa instanţei în obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi
a Guvernului României la includerea anumitor medicamente expres nominalizate în Lista
cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care
beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în
sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale
corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de
sănătate.
În motivarea soluţiei, se invocă următoarele argumente legale și jurisprudențiale:
- dispozițiile art. 22 și 34 din Constituția României, care garantează dreptul la ocrotirea
sănătății, dreptul la viață, la integritate fizică și psihică ale persoanei;
- dispozițiile art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului, precum și
jurisprudența CEDO dezvoltată în aplicarea primei teze a art. 2 din Convenție, în special cât
privește obligațiile pozitive care revin statelor semnatare ale Convenției pe tărâmul art. 2,
între care și aceea de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viaţa celor aflaţi sub
jurisdicţia lor (cauza L.C.B. c. Regatul Unit, Hotărârea din 9 iunie 1998, §36; cauza
Panaitescu c. România, Hotărârea din 10 aprilie 2012, §27);
- prevederile dreptului european relevante în materie - art. 6 din Directiva Consiliului
89/105/CEE privind transparența măsurilor care reglementează stabilirea prețurilor
medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare al sistemelor
naționale de asigurări de sănătate1 și jurisprudența CJUE dezvoltată în interpretarea acestor

1
„Următoarele dispoziții se aplică în cazul în care un medicament este cuprins în sistemul național de asigurări de sănătate
numai după ce autoritățile competente au decis să includă medicamentul în cauză într-o listă certă a medicamentelor cuprinse
în sistemul național de asigurări de sănătate.
(1) Statele membre asigură adoptarea de decizii cu privire la cererile depuse în conformitate cu cerințele stabilite în statul
membru în cauză, de către titularii autorizațiilor de comercializare, privind includerea unor medicamente pe lista
medicamentelor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate, precum și că aceste decizii sunt comunicate solicitanților în
termen de 90 de zile de la primirea cererilor. În cazul în care o cerere întemeiată pe dispozițiile prezentului articol poate fi
formulată înainte ca autoritățile competente să fi convenit prețul care trebuie perceput pentru produsul respectiv în
conformitate cu articolul 2 sau în cazul în care o decizie privind prețul unui medicament și o decizie privind includerea sa în
lista produselor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate sunt luate în urma unei singure proceduri administrative,
termenul limită se prelungește cu încă 90 de zile. Solicitantul furnizează autorităților competente informațiile adecvate. Dacă
48
dispoziții (hotărârea din 20 ianuarie 2005, pronunţată în cauza C-245/03 Merck, Sharp &
Dohme c. Belgia), conform căreia:
 termenul stabilit în primul subparagraf al art. 6 din Directiva 89/105/CEE este un
termen obligatoriu pe care autorităţile naţionale nu au dreptul să îl depășească (pct. 1 din
dispozitiv, hotărâre afişată pe www.curia.europa.eu);
 textul art. 6 parag. 1 nu impune o includere automată a medicamentelor în lista ce
intră sub incidenţa sistemului asigurărilor de sănătate atunci când a fost depăşită durata
minimă a termenului prevăzut de Directivă;
 „dreptul comunitar nu retrage Statelor Membre dreptul de a-şi organiza sistemele lor
de asigurări sociale (…) şi în lipsa armonizării la nivelul Comunităţii, revine sistemului
legislativ intern al Statelor Membre să stabilească circumstanţele în care se acordă beneficiul
sistemului de asigurări de sănătate (…)” (§28).
Față de reglementarea Directivei Consiliului 89/105/CEE, astfel cum a fost interpretată
în jurisprudenţa instanţei din Luxemburg, obligaţia care se impune fiecărui stat membru al
Uniunii Europene este aceea de a adopta o decizie în termen de 90 de zile de la primirea
cererilor privind includerea unor medicamente pe lista celor cuprinse în sistemul de asigurări
de sănătate, termen ce poate fi prelungit, în anumite condiţii, cu cel mult 90 de zile, fără
însă ca nerespectarea acestui termen să dea naştere unui drept la includerea automată a
acelor medicamente în listă, statele păstrându-şi, potrivit jurisprudenţei europene în
materie, marja de apreciere. Cu toate acestea, încălcarea termenului menţionat nu poate
rămâne fără efect juridic, întrucât, într-un astfel de caz, norma europeană însăşi rămâne
fără efect juridic.
Directiva nu se adresează direct resortisanților, nu dă naștere direct în patrimoniul lor
la drepturi şi obligații, ci are ca destinatari unici statele membre, care au sarcina
transpunerii adecvate şi în termen2.
- în cauză, termenul de 90 de zile, ce poate fi prelungit excepţional cu încă 90 de zile –
termen care se calculează începând cu data formulării cererii de includere în listă şi până la
data emiterii deciziei prin care medicamentul este efectiv inclus în listă sau este în mod cert
respins - a fost depășit (cererile de includere în listă au fost formulate de deţinătorii
autorizaţiilor de punere pe piaţă în luna august 2014, până la data soluţionării dosarului
nefiind adoptată o decizie de includere sau neincludere definitivă sub aspectul listei
aprobate prin H.G. nr. 720/2008);
- deşi reclamanții nu au un drept de a solicita includerea moleculelor / medicamentelor
indicate în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, aceștia au un interes legitim cert de a
solicita obligarea autorităţilor publice la definitivarea procedurii reglementate în
implementarea Directivei 89/105/CEE, dat fiind că, în speță, termenul obligatoriu instituit
în acest sens a fost depăşit.

informațiile care susțin cererea nu sunt adecvate, termenul limită se suspendă şi autoritățile competente informează imediat
solicitantul cu privire la informațiile suplimentare detaliate care sunt necesare.
În cazul în care un stat membru nu permite formularea unei cereri conform prezentului articol înainte ca autoritățile
competente să fi căzut de acord asupra prețului care poate fi perceput pentru produs în conformitate cu articolul 2, statul
membru în cauză se asigură că perioada totală de timp necesară celor două proceduri nu depășește 180 de zile. Acest termen
limită poate fi prelungit în conformitate cu articolul 2 sau suspendat în conformitate cu dispozițiile paragrafului precedent.
(…)”.
2
Cu toate acestea, jurisprudența Curţii de Justiţie din Luxemburg a recunoscut, în anumite circumstanțe, efect direct directivei
(hotărârile Van Duyn, Tullio Ratti ) reținând că după ce termenul limită pentru transpunerea directivei s-a împlinit, iar statul
nu şi-a îndeplinit această obligație, directiva, deși nu este direct aplicabilă, poate produce efecte similare regulamentelor;
dispozițiile directivei trebuie să fie, însă, suficient de clare şi precise pentru a produce acest efect.
49
 Calitatea pacienților de persoane direct interesate rezultă din beneficiile de care se
bucură ca asiguraţi, de medicamentele care li se pot prescrie în tratamentul afecţiunilor de
care suferă, context în care orice abatere a autorităţilor publice competente de la
procedurile reglementate în legătură cu includerea noilor medicamente în listele anume
prevăzute, este de natură a le determina o vătămare a intereselor legitime, conferindu-le
posibilitatea de a acţiona în faţa instanţei de contencios administrativ.

• Într-o a doua opinie (sentinţa civilă nr. 2047 din 14 iulie 2015, pronunţată în dosarul
nr. 1445/2/2015), se consideră că persoanele fizice nu justifică vătămarea unui drept sau a
unui interes legitim.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- este necesar a distinge între drept subiectiv – interes legitim - interes procesual. În
accepțiunea Legii nr. 554/2004, interesul legitim privat vizează o noţiune de drept
substanţial [legiuitorul administrativ defineşte interesul legitim privat ca fiind posibilitatea
de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi
previzibil, prefigurat - art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004]; în același sens, al
prefigurării dreptului subiectiv, este definit interesul legitim și în art. 1359 C. civ.
Existența unui interes procesual (orice pacient are interesul procesual în promovarea
unui proces în care să își vadă realizată decontarea, în tot sau în parte, a unui medicament
util terapeutic pentru afecțiunea sa) nu echivalează cu justificarea interesului legitim,
acesta din urmă ţinând de fondul litigiului. Interesul legitim nu poate fi conceput decât în
considerarea unui drept subiectiv, iar în măsura în care nu poate fi reţinută existenţa unui
drept subiectiv, cu atât mai puţin nu poate fi reţinută nici existenţa unui interes legitim.
- nu se poate reține existența unui drept/interes legitim al reclamantului, recunoscut de
legiuitorul naţional/european, de a solicita includerea pe listă a unor medicamente
compensate, pentru următoarele motive:
 în cauza Panaitescu c. România pacientul avea un drept recunoscut de lege la
gratuitatea serviciului de asistenţă medicală şi la medicaţie, accesul lui la asistenţă medicală
gratuită fiind împiedicat de mai multe ori, deşi hotărârile judecătorești definitive îi
conferiseră dreptul de a primi medicamentele prescrise în mod gratuit şi prioritar, situație
care diferă de cea în care persoana nu are un drept recunoscut de lege la gratuitate (sau
compensare parţială) pentru medicamentele indicate în petitul acţiunii, ci aceasta tinde
tocmai la obligarea autorităţii să includă medicamentele indicate pe lista celor de care
beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală pe bază de prescripţie medicală în
sistemul de asigurări sociale de sănătate. Or, din jurisprudenţa CEDO relevantă în materie
(cauza Panaitescu c. Romaniei, cauza D c. Regatului Unit 1996, ş.a.) nu se poate deduce
concluzia că pacientul ar putea „determina” autoritatea publică competentă să includă un
medicament sau altul pe lista celor decontate. Dimpotrivă, ceea ce Curtea a recunoscut este
necesitatea ca statul să execute obligaţia legală pe care o are pentru asigurarea gratuității
unui tratament, în măsura în care statul însuși s-a obligat la aceasta prin lege.
 includerea unui medicament pe lista celor compensate reprezintă un aspect de
oportunitate a reglementării, ce ține de marja de apreciere a autorităţii publice, asupra
căreia instanța nu poate interveni; a impune sau trasa autorităţii o conduită sau o obligaţie
de a include medicamente indicate nominal de reclamantă ar echivala, pentru instanță, cu
încălcarea limitelor atribuţiilor stabilite de art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.
- dreptul de a solicita autorităţilor publice de resort includerea unor medicamente
pe lista celor compensate sau de a emite o decizie (de includere/neincludere) pe listă este
recunoscut de Directiva 89/105/CEE în mod expres doar deținătorului autorizației de punere
50
pe piață a medicamentului, pacienţii neintrând în sfera de aplicare a Directivei (a se vedea
cauzele C 296/03 Glaxosmithkline c. Begia; C 245/03 Merck ș.a. c. Belgia).
Un atare drept nu este recunoscut nici de legiuitorul naţional, dispoziţiile Ordinului MS
nr. 861/2014 limitându-se la reglementarea unei proceduri naţionale ca modalitate de
transpunere a art. 6 al Directivei 89/105/CEE, iar Ordinul MS/PCNAS nr. 3/1 din 5 ianuarie
2015 privind modelul de contract, metodologia de negociere, încheiere şi monitorizare a
modului de implementare şi derulare a contractelor de tip cost-volum/cost-volum-rezultat
prevede proceduri de includere/neincludere/excludere a medicamentelor pe/de pe lista,
beneficiarii acestor proceduri fiind deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă.
- atunci când este vorba despre transpunerea în legislaţia naţională a unor norme
europene, noţiunea de „interes legitim privat” din dreptul naţional nu poate fi privită decât
în concordanţă cu dreptul Uniunii, în speță în lumina Directivei nr. 89/105/CEE și a
jurisprudenţei CJUE în materie, respectiv a legislaţiei de transpunere, neputându-se
recunoaşte pacienţilor, pe cale jurisprudenţială, existenţa unui interes legitim de a acţiona
în nume propriu împotriva tăcerii administrației cu privire la cererea unui terţ (deținătorului
autorizației de punere pe piață) de includere a unor medicamente pe lista celor compensate,
în condiţiile în care nici Directiva, nici CJUE nu recunosc pacienţilor un atare drept sau
interes pe calea unei acţiuni formulate direct impotriva autorităţii şi în lipsa contestării
refuzului de către DAPP.

Opinia formatorului INM

Persoanele fizice – pacienţi – pot invoca vătămarea unui interes legitim pentru a acţiona
în faţa instanţei în obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la
includerea anumitor medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile
comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu
sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări
sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare
medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, în definitivarea
procedurii reglementate în implementarea Directivei 89/105/CEE.
A stabili dacă, într-adevăr, a existat o vătămare generată de modul în care autoritatea
publică și-a exercitat dreptul de apreciere în ceea ce privește includerea unor medicamente
pe lista celor cuprinse în sistemul de asigurări de sănătate este o chestiune de fond, ce ar
putea fi abordată de instanță prin prisma elementelor definitorii ale excesului de putere,
reglementat în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, luând în considerare marja de
apreciere conferită prin prevederile dreptului european indicate mai sus.

În unanimitate, a fost însușită soluția conform căreia se recunoaște persoanelor fizice –

pacienţi un interes legitim de ordine privată, derivat din calitatea lor de destinatari ai
Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale, care le permite să promoveze acțiuni
privind obligarea CNAS, a Ministerului Sănătăţii şi a Guvernului României la includerea
anumitor medicamente expres nominalizate în Lista cuprinzând denumirile comune
internaţionale.

51
 11. Valoarea juridică a unui act administrativ normativ în vigoare, despre care se
afirmă că ar conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică
superioară, în ipoteza în care prin acţiunea în contencios administrativ se solicită
numai anularea unui act administrativ individual fără a fi atacat şi actul
administrativ normativ, acţiunea fiind întemeiată pe actul normativ cu forţă
juridică superioară (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg.
32)

11.1 Practica judiciară

În cadrul unor litigii având ca obiect anularea unor decizii de impunere emise în baza
unui regulament prin care se stabileau reguli cu privire la impozitul pe clădiri, regulament
care nu a fost atacat cu acţiune în anulare, s-a pus problema forţei juridice a acestuia din
urmă în ipoteza în care s-a constatat că are dispoziţii care contravin unei hotărâri de guvern,
act administrativ cu forţă juridică superioară.
Într-o primă opinie, s-a considerat că instanţa de contencios administrativ învestită cu
soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ individual poate aprecia asupra
legalităţii actelor administrative normative în baza căruia a fost emis şi poate să constate
nelegalitatea acestora ca urmare a încălcării unui act administrativ normativ de forţă
juridică superioară chiar şi în lipsa unei sesizări privind anularea actului administrativ
normativ de forţă juridică inferioară ţinând seama de dispoziţiile art. 81 alin. (2) din Legea
nr. 24/2000 care statuează că reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale nu pot
contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.
În sensul acestei opinii sunt sentinţa nr. 1918/24.10.2016 a Tribunalului Bihor pronunţată
în dosar nr. 1689/111/2016 şi sentinţa civilă nr. 2128/17.11.2016 pronunţată de Tribunalul
Bihor în dosar nr. 2328/111/2016.
Într-o altă opinie se consideră că atâta timp cât actul administrativ individual a fost emis
în temeiul unor acte administrative normative care sunt în vigoare şi îşi produc efectele
juridice, actele administrative individuale sunt legale, neputându-se înlătura aplicarea
actelor administrative normative atât timp cât acestea nu au fost anulate.
Practică judiciară în acest sens: decizia nr. 1349/CA/09.06.2017 pronunţată de Curtea
de Apel Oradea în dosarul nr. 2328/111/2016 şi decizia nr. 429/CA/24.02.2017 pronunţată
de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 1689/111/2016.
Cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor din cadrul Curţii de Apel Oradea şi a
instanţelor din circumscripţia acesteia nu s-a reuşit conturarea unei opinii majoritare asupra
problemei puse în discuţie, motiv pentru care se apreciază oportună discutarea temei în
cadrul întâlnirii președinților secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție și a curților de apel
dedicată identificării și dezbaterii aspectelor de practică judiciară neunitară.

11.2 Opinia referentului

Nu a fost precizată.

52
 11.3 Opinia formatorului INM
Deşi contextul în care a fost ridicată este unul fiscal, se observă că problema ţine de
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ
şi de soluţiile care se pot dispune în situaţia în care părţile sau chiar instanţa din oficiu
invocă un conflict între un act administrativ cu caracter normativ şi acte normative
superioare în ierarhie (sau, ceea ce este acelaşi lucru, părţile îşi întemeiază acţiunea pe
actul normativ superior în ierarhie şi cer instanţei să lipsească de efecte actul administrativ
cu caracter normativ inferior care le este defavorabil, în temeiul principiului ierarhiei actelor
normative, a principiului legalităţii sau a altor principii sau dispoziţii legale).
Considerăm corectă ce-a de doua opinie, din enumerarea de la pct. 1.1.
Într-adevăr, după modificările succesive aduse art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 şi, în special, prin art. 54 pct. 1 din Legea
nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură
civilă, intenţia legiuitorului a devenit extrem de clară, astfel încât, în prezent, singura
modalitate de control al actelor administrative cu caracter normativ este acţiunea în
anulare.
Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, [a]ctele administrative cu caracter
normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor
administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios
administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.
Înlăturarea aplicării unor dispoziţii cuprinse în acte administrative cu caracter normativ
în temeiul principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de dispoziţiile art. 4 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, al
art. 81 alin. (2) din aceiaşi lege, al principiului legalităţii reglementat de art. 1 alin. (5) din
Constituţie sau al altor texte de lege ar reprezenta, în acelaşi timp, o lipsire de efecte a
dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi ar putea conduce la un conflict
constituţional, nedorit, între puterea judecătorească, pe de o parte, şi cea legislativă şi
executivă, pe de alta.
Considerăm că principiul ierarhiei actelor normative şi principiul legalităţii sunt în
continuare protejate de acţiunea în anularea actelor administrative cu caracter normativ
(cele cu caracter individual putând face, în continuare, obiectul excepţiei de nelegalitate),
acţiune care stă la îndemâna părţilor, iar judecătorul poate asigura această protecţie prin
exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de procedură civilă (sau de art. 129 din
vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia părţilor posibilul conflict între lege şi
actul administrativ cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter
normativ de rang diferit), iar în cazul în care acţiunea este exercitată, poate suspenda
judecata în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din noul Cod de procedură civilă [sau art. 244
alin. (1) pct. 1 din vechiul Cod].
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie:

53
 Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter
normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă3.

11.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema comportă o serie de nuanțări, care nu permit emiterea unei opinii cu caracter
general.

11.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În cadrul dezbaterilor s-au exprimat 8 voturi pentru opinia exprimată de formatorul INM,
6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au semnalat
necesitatea includerii în cuprinsul opiniei a mențiunii din considerente, legată de rolul activ
al judecătorului, respectiv: judecătorul poate asigura protecţia principiilor ierarhiei actelor
normative şi a legalităţii prin exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de
procedură civilă (sau de art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia
părţilor (doar în fața instanței de fond) posibilul conflict între lege şi actul administrativ
cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter normativ de rang
diferit).
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului
legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22
din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413
alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).

3
Se poate adăuga: În cazul în care apreciază necesar, instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a
principiului legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22 din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul
Cod de procedură civilă) şi art. 413 alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).
54
 12. Contencios subiectiv sau contencios obiectiv; excepţia lipsei de interes şi,
respectiv, a lipsei calităţii procesuale active în contencios administrativ; asociaţia
reclamantă nu justifică un drept subiectiv sau un interes legitim propriu privat, ci
exclusiv un interes legitim public care nu este subsidiar unui interes privat (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 8)

12.1 Practica judiciară:

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Braşov rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele:
(A) Într-o primă opinie, un organism social interesat poate promova o acţiune în
contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea
autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită
operațiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar
posibilitatea de a solicita despăgubiri. Această opinie rezultă din interpretarea coroborată a
prevederilor art. 1 alin.1, art. 2 lit. a teza finală cu prevederile art. 8 alin.1 ind. 2 din
Legea nr. 554/2004. Astfel, este reglementat în mod excepțional contenciosul obiectiv care
este limitat însă de aceste condiții, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi
întemeieze acțiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar
unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
În argumentarea acestei opinii s-au reţinut disp. art.8 alin.1 din Legea nr.554/2004.
Art.2 lit.a) din aceeaşi lege conferă legitimare procesuală activă în contenciosul
administrativ persoanei vătămate, noţiune definită ca „orice persoană titulară a unui drept
ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau
prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate
persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor
drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă
vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor
şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”. Astfel, organismele sociale
interesate sunt asimilate persoanei vătămate.
Pe de altă parte potrivit art.2 lit.s din aceeaşi lege organismele sociale interesate sunt
definite ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea,
care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau,
după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”.
În speţă, reclamanta asociaţie reprezintă un organism social interesat în sensul art.2
lit.s din Legea nr.554/2004, având în vedere că aceasta are drept obiect de activitate,
printre altele, promovarea de acţiuni în instanţă pentru obligarea autorităţilor statului şi
autorităţilor administraţiei publice locale la respectarea Constituţiei României, legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului - aspect ce rezultă din art.5 alin.3 lit.f din Statutul
acesteia.
Analizând coroborat prevederile legale mai sus expuse rezultă că acțiunea în contencios
administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese

55
legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități
administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Astfel, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art.1
alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește
condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act
administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Prevederile Legii nr.554/2004 mai sus citate consacră regula contenciosului subiectiv, în
sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs
reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.
Condiţia vătămării în sensul art.2 lit.a din Legea nr.554/2004 se face prin raportare la
noțiunea de interes legitim, interes care potrivit art.1 alin.1 din aceeaşi lege poate fi atât
public, cât şi privat.
Conform art. 2 alin.1 lit.p) din Legea nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, în timp ce interesul legitim public este definit de
art.2 alin.1 lit.r) din aceeaşi lege ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi
democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale
ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor
publice.
Chestiunea de drept relevantă în speţă constă în a se stabili dacă în cazul unui organism
social interesat este necesar a se îndeplini condiţia stabilită de prevederile art.8 alin.1 ind.1
din Legea nr.554/2004, respectiv ca interesul public să fie subsidiar unui interes privat.
Astfel, din interpretarea coroborată a art.1 alin.1, art.2 lit.a) teza finală şi art.8 alin.1
ind.2 din Legea nr.554/2004, un organism social interesat poate promova o acţiune în
contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea
autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită
operaţiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar
posibilitatea de a solicita despăgubiri.
În această modalitate este reglementat în mod excepţional contenciosul obiectiv care
este limitat însă de aceste condiţii, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi
întemeieze acţiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar unui
interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
Se impune precizarea că interesul legitim definit de Legea contenciosului administrativ
nu se confundă cu interesul procesual definit de Codul de procedură civilă, iar analiza de
mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii contenciosului administrativ.
(B) Într-o altă opinie, s-a arătat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub
condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un
interes legitim potrivit art.1 alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, prevederi legale ce consacră
contenciosul subiectiv.
Din economia dispozițiilor art.52 din Legea fundamentală, cât și a normelor de ansamblu
instituite de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, acțiunea în contencios
administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese

56
legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități
administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art.1 alin.1 și 2 din Legea
nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera
vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau
asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Așa cum rezultă din teoria contenciosului administrativ, prevederile legale mai sus citate
consacră o categorie a contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi
anulat numai dacă și sub condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare
într-un drept ori într-un interes legitim.
Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat
în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece conform art.2 alin.1 lit.p) din Legea
nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe
încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi.
În mod excepțional, legea lasă posibilitatea ca să nu fie declarate inadmisibile nici
cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu
condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin.1 1 și alin.12 din Legea
nr.554/2004.
Și este așa deoarece interesul legitim public reprezintă conform art.2 alin.1 lit.r) din
Legea nr.554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională,
garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea
nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Or, o atare restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ își are rațiunea
în eliminarea așa numitelor actio popularis înaintate de diverse persoane de drept privat,
fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o
vătămare a unui drept sau interes legitim privat și, ca atare, își întemeiau acțiunea numai
pe teza vătămării interesului public.
O atare limitare este compatibilă cu exigențele art.6 parag.1, așa cum a fost interpretat
în jurisprudența europeană a drepturilor omului, deoarece urmărește un scop legitim,
evidențiat anterior, limitarea nu afectează însăși substanța dreptului, reclamanții putând
acționa în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale
interesate asimilate persoanei vătămate conform art.2 alin.1 lit.a) teza ultimă corelat cu
lit.s) corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prin
instituirea posibilității legitimării procesuale active a organismelor sociale interesate, în
înțelesul dat de art.2 alin.1 lit.s), corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea
nr.554/2004 și deci recunoașterea unei astfel de entități ca subiect de sesizare a instanței
de contencios administrativ se îndeplinește și exigența necesității asigurării unui raport
rezonabil de proporționalitate între scopul urmărit de lege și mijloacele alese.
Prin urmare, reclamanții în calitatea lor de persoane fizice ori grup de persoane fizice,
fără personalitate juridică, nu pot acționa ca atare în contenciosul administrativ subiectiv
57
decât dacă și sub condiția în care dovedesc că sunt titulari al unor drepturi subiective sau
interese legitime private (art.2 alin.1 lit.a) din Legea contenciosului administrativ) și ca
atare nu pot formula o acțiune în contencios obiectiv, respectiv de a cere anularea unui act
administrativ pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă și sub
condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca
o consecință, există deci un raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau
interesului legitim privat (art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004 și pe larg considerentele
pertinente evocate în decizia nr.66/2009 a Curții Constituționale a României ).

12.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 1, pentru argumentele mai sus
expuse.

12.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere de Curtea de Apel Braşov nu reiese a
constitui în mod efectiv un aspect de practică neunitară, deoarece din expunerea celor două
opinii rezultă că (i) prima dintre ele are în vedere situaţia unei părţi reclamante asociaţie –
organism social interesat, în timp ce (ii) a doua situaţia unui părţi reclamante – grup de
persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică.
Pentru a oferi un răspuns util problemelor de drept sesizate, reţinem că Legea
nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată şi completată,
defineşte în prezent la art.2 alin.1 următoarele noţiuni:
→ a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes
legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate
persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al
unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale
care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public,
fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
→ s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii,
fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor
diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice
administrative;
→ p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
→ r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
[s.n.]

58
 Aşadar, deşi asimilate noţiunii de persoană vătămată, totuşi sunt distincte ipotezele
privind pe de o parte (i) grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, iar pe de altă
parte (ii) organismele sociale interesate, acestea constituind două teze diferite ale textului
legal.
În continuare, observăm că în exprimarea art.2 alin.1 lit.a), teza legală referitoare la
grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, este definită şi prin prisma sintagmei
„titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private”.
În schimb, teza legală referitoare la organismele sociale este definită prin referinţa la
invocarea unei vătămări fie „a unui interes legitim public”, fie „a drepturilor şi intereselor
legitime ale unor persoane fizice determinate”.
În consecinţă, ipoteza normativă referitoare la grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică, este condiţionată în scop de asimilare categoriei persoanei vătămate
de existenţa unor drepturi subiective sau interese legitime private, în timp ce în cazul
ipotezei normative privind organismele sociale interesate premisele asimilării se regăsesc fie
într-un interes legitim public, fie într-unul privat, în acest din urmă sens art.2 alin.1 lit.a)
făcând referire la drepturile şi interesele legitime ale unor persoane fizice determinate.
Mai reţinem că art.8 din Legea nr.554/2004 arată că „(11) Persoanele fizice şi
persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă
apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea
interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a
interesului legitim privat. (12) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile
întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea
actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să
efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere
sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).”.
În acest context, art.2 alin.1 lit.a) teza referitoare la „grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică” se coroborează că art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004, în sensul că
în discuţie sunt persoane de drept privat în exprimarea acestui din urmă text legal, motiv
pentru care invocarea interesului legitim public este subsidiară vătămării unui drept
subiectiv sau interes legitim privat şi condiţionat de necesitatea de a decurge logic din
acestea; de altfel, după cum am arătat deja, asimilarea acestei categorii în cea de persoană
vătămată are ca premisă calitatea grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică,
de a fi titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.
În cazul tezei referitoare la „organismele sociale interesate”, incluzând şi situaţia unei
reclamante asociaţie – entitate cu personalitate juridică potrivit art.1 alin.2 din O.G.
nr.26/2000 cu privire la asociaţiile şi fundaţiile, acestea sunt asimilate categoriei persoanei
vătămate, premisele fiind invocarea unui interes legitim public sau invocarea drepturilor şi
intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Aşadar, această a doua teză conţine două sub-teze distincte, întrucât organismul
respectiv poate acţiona pe de o parte în legătură cu un interes legitim public, iar pe de altă
parte în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.
În primul caz, raportând art.2 alin.1 lit.a) la disp. art.8 alin.1 1 şi alin.12 din Legea
nr.554/2004, conchidem că, deşi un organism social interesat constituie în principiu o

59
persoană juridică de drept privat, totuşi invocarea interesului legitim public nu intervine
doar subsidiar unui interes legitim privat şi sub condiţia de a decurge logic din acesta,
întrucât art.2 alin.1 lit.a) permite organismului social interes să invoce interesul legitim
public, asimilând în acest context această entitate persoanei vătămate. Altfel spus, pentru
această ipoteză, situaţia organismului social interesat se circumscrie art.8 alin.1 2 din Lege.
În cel de-al doilea caz, atunci când organismul social interesat invocă drepturile sau
interesele legitime private ale unei / unor persoanei fizice determinate, acţiunea va intra
sub incidenţa art.8 alin.11 din Lege, chestiunea interesului legitim public fiind subsidiară
celui privat şi în raport de condiţionare faţă de acesta.
În final, arătăm că în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios
administrativ şi fiscal s-a arătat că «sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale
(cazul recurentei-reclamante) care invocă vătămarea unui interes public prin actul
administrativ atacat, conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004,
modificată și completată.» (decizia ÎCCJ – SCAF nr.1019/16.03.2017).
Totodată, subliniem că identificarea asociaţiilor care constituie organisme sociale
interesat trebuie făcută printr-o interpretare logică şi sistematică a art.2 alin.1 lit.s) din
Legea nr.554/2004. Altfel, în jurisprudenţa sa, instanţa supremă a arătat că «Din
coroborarea scopului asociației recurente și a obiectivelor acesteia, respectiv a intenției
declarate și asumate de recurentă ca circumscriind limitele sale de acțiune publică, (…), nu
se poate considera că Asociația A. s-ar înscrie în definiția noțiunii de organism social
interesat, nerezultând că obiectul său de activitate constă în protecția drepturilor diferitelor
categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
(…) În speță, asociația recurentă nu a demonstrat că reprezintă un organism social interesat,
în sensul art.2 alin.1 lit.s) din Legea nr. 554/2004 și nici faptul că reprezintă o persoană
vătămată conform art.2 alin.1 lit.a) prima teză din Legea nr. 554/2004, adică persoană
titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un
act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.» (decizia ÎCCJ –
SCAF nr.3465/08.12.2016).
Ca ultimă menţiune, situaţia asociaţiilor ce au ca scop protecţia mediului trebuie
analizată în mod distinct şi de sine stătător, limitele de acţiune în faţa instanţei de judecată
trebuind determinate prin prisma Convenţiei de la Aarhus din 1998, privind accesul la
informație, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiție în probleme de
mediu, coroborat cu dreptul Uniunii Europene în materie4.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Soluția implică o serie de nuanțări în raport cu obiectul actului administrativ atacat, pe
de o parte și pe de altă parte față de scopul și obiectul de activitate al asociației, fiind
necesară identificarea unei conexiuni. S-a punctat și faptul că în cele două decizii invocate
de formatorul INM situațiile analizate sunt diferite, în sensul în care în Decizia ÎCCJ – SCAF
nr.3465/08.12.2016 s-a reținut lipsa de interes și lipsa de calitate procesuală a asociației
reclamante ca urmare obiectului de activitate foarte general, în timp ce în Decizia ÎCCJ –

4
A se vedea de exemplu Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, precum şi hotărârea CJUE din
12.05.2011 pronunţată în cauza C-115/09.
60
SCAF nr.1019/16.03.2017, analiza s-a făcut pe fond, obiectele de activitate ale asociațiilor
reclamante fiind altfel formulate în statutul lor, fiind invocată vătămarea din punct de
vedere al impactului asupra mediului.

12.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții la întâlnire au decis cu privire la necesitatea activării mecanismului legal

de unificare a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii, în măsura în
care se identifică jurisprudență divergentă în materie.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.8 din 2 martie 2020 (dosar nr.3315/1/2019) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a dispus că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit.
a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11 ) şi (12 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:
În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea
asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public
trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând
din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul
direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului.
13. Dispozițiile emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale la
funcţionarii publici/personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al
primarului sunt acte administrative? Există dreptul de tutelă al prefectului cu
privire la acestea? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 1)

Soluții identificate în practica judiciară:

Opinia majoritară a judecătorilor a fost în sensul că dreptul de tutelă al prefectului se

menţine în toate aceste situaţii, respectiv atât în cazul dispoziţiilor privind salarizarea
funcţionarilor publici, cât şi în cele privind salarizarea personalului contractual, întrucât
primarul emite un act în regim de putere publică, în scopul executării legii (salarizarea
personalului contractual fiind reglementată prin acte normative), şi chiar dacă efectele
dispoziţiilor emise în privinţa personalului contractual sunt aferente unor raporturi juridice
civile ori de muncă, salarizarea nu se face în baza negocierilor purtate de părţi, ci în baza
legii, fiind un act de putere publică.
O opinie minoritară a fost în sensul că dreptul de tutelă al prefectului se menţine doar
în cazul dispoziţiilor emise de primari în scopul majorărilor salariale (privind stabilirea
nivelului maxim al salariului de bază brut) ale funcţionarilor publici.

61
 O altă opinie a fost aceea că dispoziţiile analizate nu sunt acte administrative, în
sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.554/2004, astfel că prefectul nu are
drept de tutelă asupra acestora.
Judecătorul redactor al referatului a precizat faptul că nu i s-au înaintat copii ale
dispoziţiilor emise de către primari şi nici hotărâri judecătoreşti pronunţate cu privire la
această problemă de drept, însă, având în vedere argumentele opiniei majoritare, va porni
de la premiza că şi aceste majorări salariale s-au acordat în baza legilor de salarizare.
Opinia judecătorului redactor al sesizării este aceea că:
< dispoziţiile emise de primar pentru salarizarea funcţionarilor publici sunt acte
administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportat şi la
dispoziţiile speciale cuprinse în art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 215/2001 şi art. 109 din
Legea nr. 188/1999, iar prefectul poate exercita controlul de legalitate asupra acestora.
< dispoziţiile emise de primar pentru salarizarea personalului contractual nu sunt acte
administrative, întrucât între autoritățile publice locale și personalul contractual există
raporturi juridice de muncă, reglementate de Codul muncii; ca atare, prefectul nu are drept
de tutelă asupra acestor dispoziții.

Opinia formatorilor INM:

Dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr.
340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și art. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 conferă prefectului dreptul de a ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele emise de autoritățile publice locale, dacă le consideră
nelegale.
Potrivit literaturii de specialitate5, contenciosul obiectiv reprezintă acea formă
judecătorească de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau
adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare
exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv.
În acțiunile în contencios obiectiv, capacitatea și calitatea procesuală a prefectului
își au fundamentul în normele dreptului administrativ.
În privința sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de
prefect, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1.353 din
10.12.20086: dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra
actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim
de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004,
“garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local”; recunoașterea posibilității
prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la
încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale.
Prin Decizia nr. 11 din 11.05.2015, pronunțată în dosarul nr. 447/1/20157, Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a
interpretat dispoziţiile normative anterior individualizate în sensul că dreptul de tutelă al
prefectului se referă la actele administrative emise de autorităţile administrației publice
locale, aşa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

5
Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, p. 33
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29.12.2008
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 08.07.2015
62
 Așadar, se poate observa faptul că obiectul acțiunii în contencios obiectiv având ca
titular prefectul este restrâns din perspectiva naturii actului a cărui anulare se cere. Mai
precis, dreptul de tutelă administrativă aparținând prefectului este implicit circumscris
sferei contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr.
554/2004.
Prin Decizia nr. 26 din 10.10.2016, pronunțată în dosarul nr. 1276/1/2016, Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a
interpretat dispoziţiile aflate în discuție în sensul că prefectul nu are drept de tutelă asupra
actelor administrative asimilate.
În raport de cele anterior prezentate, se poate concluziona în sensul că prefectul
exercită controlul de legalitate numai în privința actelor administrative emise de
autoritățile administrației publice locale, în condițiile în care numai această categorie de
acte sunt emise “în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim
public”, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competentei
administrative ce revine autorității publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept
administrativ, pe o poziție exorbitantă în raport cu particularii.
Actele emise de autoritățile administrației publice locale în cadrul unor raporturi
juridice civile se caracterizează prin poziția de egalitate juridică pe care se află subiectele
de drept. Acestor acte le sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanțial și
procedural, iar nu Legea nr. 554/2004, care instituie, așa cum s-a arătat anterior, instituția
juridică a tutelei administrative.
Potrivit prevederilor art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcţia publică reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia
publică locală şi autorităţile administrative autonome; conform art. 3 lit. g) din aceeaşi lege,
unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice este subordonarea
ierarhică.
În raport de conținutul dispozițiilor art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea administrației
publice locale nr. 215/2001 și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor
publici, apreciem că este pertinentă concluzia judecătorului redactor al sesizării, potrivit
căreia dispoziţiile emise de primari pentru salarizarea funcţionarilor publici sunt acte
administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece sunt
emise pentru punerea în executare a legilor în materia salarizării funcţionarilor publici, iar
emitentul lor acţionează în regim de putere publică, raporturile dintre autoritățile publice
locale și funcționarii publici fiind de subordonare.
Pe cale de consecință, aceste dispoziții emise de primari în vederea salarizării
funcționarilor publici pot forma obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat
de prefect.
Dispoziţiile emise de primari pentru aplicarea majorărilor salariale la personalul
contractual nu sunt acte administrative, pentru argumentele ce vor fi redate în continuare.
În art. 6 din Legea nr. 188/1999 se menționează în mod expres faptul că prevederile
acestei legi nu se aplică “personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor
şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol,
gospodărire, pază, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum și altor categorii de
personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste
funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii.”

63
 În raport de dispozițiile art. 41 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 53/2003 privind Codul
muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, modificarea contractului
individual de muncă poate viza salariul primit de la angajator.
În temeiul prevederilor art. 266 din aceeași lege, “jurisdicţia muncii are ca obiect
soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea,
suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă
prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre
partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod.”
Între autorităţile publice locale şi personalul contractual angajat există raporturi
juridice de muncă, guvernate de legislația muncii. În atare situație, dispoziţiile emise de
primari, pentru aplicarea majorărilor salariale la personalul contractual, intră sub incidența
jurisdicției muncii, deoarece vizează modificarea unui element al contractului individual de
muncă. Pe cale de consecință, prefectul nu poate exercita controlul de legalitate asupra
acestor acte.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Referitor la posibilitatea exercitării dreptului de tutelă al prefectului asupra

dispozițiilor emise de primar în scopul aplicării majorărilor salariale categoriei personalului
contractual au fost consemnate următoarele puncte de vedere:
- În emiterea dispozițiilor de salarizare, calitatea de angajator a primarului este
limitată la aplicarea dispozițiilor legale incidente, context în care este de analizat
posibilitatea calificării acestor dispoziții ca acte nesupuse controlului în contencios
administrativ, în sensul art. 5 din Legea nr. 554/2004, dar susceptibile de a face obiectul
dreptului de tutelă exercitat de prefect în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004.
- Simpla emitere a unui act de către o autoritate publică nu conferă acestuia caracterul
unui act administrativ, ci trebuie avută în vedere natura raporturilor juridice esențiale.
- În emiterea dispoziției, care are natura unui act juridic unilateral, primarul nu
acționează în regim de putere publică, ci în calitate de angajator – persoană juridică de
drept public în cadrul unui raport juridic specific dreptului muncii.
- În Decizia ÎCCJ nr. 9/29.05.2017 pronunțată în recurs în interesul legii, instanța
supremă realizează, în considerente, o delimitare a actelor de dreptul muncii emise în
aplicarea dispozițiilor legale privind salarizarea de actele administrative în sensul art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 [“Chiar dacă actul de stabilire a drepturilor salariale
este denumit act administrativ în alin. (2) al art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din
Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 103/2013, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, faţă
de distincţia făcută la alin. (4) din aceleaşi dispoziţii legale, referitor la instanţele
competente, acesta nu reprezintă decât înscrisul doveditor prin care angajatorul face
aplicarea dispoziţiei de salarizare (aspect ce ţine de organizarea proprie şi funcţionarea
internă), fără a dobândi sensul de act emis, chiar cu caracter individual, în exercitarea
atribuţiilor de putere cu care un organ administrativ a fost învestit.” – parag. 41]

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM.

Notă: Prin decizia nr. 54/25.06.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins ca
inadmisibilă sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea
următoarelor chestiuni de drept:
64
 „1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, în raport
cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 11
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, precum şi cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii,
respectiv, în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului
plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite
categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepţie cu privire la acestea
de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este
obligatoriu ca, anterior sesizării instanţei, funcţionarul public să parcurgă procedura
prealabilă ?
2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi în condiţiile
prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor
administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici, prin care li s-au stabilit anterior
drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de
salarizare, consecinţa acestei definitivări fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai
putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor
drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă
actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială
pretinsă ?”

14. Obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca

obiect suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe art. 15 din
Legea nr. 554/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 8)

La nivelul Curții de Apel Târgu Mureș a fost identificată practică neunitară în ceea ce
privește obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul cererilor având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ, întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr.
554/2004.
Astfel, într-o opinie s-a apreciat că verificarea îndeplinirii procedurii prealabile se
raportează la litigiul de fond, nefiind un aspect care să vizeze admisibilitatea cererii de
suspendare întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, în cazul cererilor
întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, s-a prevăzut expres obligaţia părţii de a sesiza,
în condiţiile art. 7 din acelaşi act normativ, autoritatea publică care a emis actul sau
autoritatea ierarhic superioară, o asemenea condiţie nefiind însă prevăzută de art. 15, text
care face trimitere doar la dispoziţiile art. 14 alin. (2)-(7) din lege.

65
 Într-o altă opinie, s-a considerat că nu poate fi făcută o asemenea distincţie între
cererile întemeiate pe art. 14 și cele întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, acestea
având aceeaşi finalitate şi fiind suspuse aceloraşi obligaţii procedurale. De asemenea, nu se
poate ignora legătura dintre acţiunea care vizează anularea actului şi cea care priveşte
suspendarea aceluiaşi act, sens în care nu s-ar putea dispune suspendarea executării actului
administrativ în condiţiile în care acțiunea în anulare ar fi inadmisibilă pentru neîndeplinirea
procedurii prealabile.

Opinia formatorilor INM:

Instanţa va verifica procedura prealabilă, dacă neîndeplinirea acesteia a fost

invocată în condiţiile art. 193 alin. (2) din Codul de procedură civilă, şi în cazul cererii
având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, formulate în temeiul art.
15 din Legea nr. 554/2004

Potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004: „(1) Suspendarea executării actului administrativ
unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin
cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.
În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ până la soluţionarea
definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală
sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. (2) Dispoziţiile art. 14
alin. 2-7 se aplică în mod corespunzător”.
În interpretarea şi aplicarea acestor dispoziţii legale nu trebuie trasă concluzia că, în
cadrul unei cereri de suspendare întemeiate pe art. 15, reclamantul trebuie să facă dovada
existenţei doar a unei acţiuni care priveşte fondul litigiului, nu şi a parcurgerii procedurii
prealabile. Aceasta întrucât, chiar dacă art. 15 alin. (2) face trimitere doar la alin. (2)-(7)
ale art. 14, nu şi la alin. (1), textele de lege nu se interpretează formalist, ci ţinând cont de
logica şi unitatea reglementării din Legea nr. 554/2004.
Astfel, condiţia de admisibilitate specifică unei acţiuni în contencios administrativ, fie
că îmbracă forma cererii în anulare, fie că este vorba despre o cerere de suspendare a
executării actului administrativ, este formularea plângerii prealabile, în termenele şi
condiţiile prevăzute la art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu excepţia cazurilor în care legea
prevede altfel.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actului administrativ, la art. 14
alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se prevede expres că persoana vătămată se poate adresa
instanţei doar după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice emitente sau ierarhic
superioare.
Este adevărat că o astfel de condiţie nu este impusă explicit la art. 15 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004, iar la art. 15 alin. (2) se face trimitere doar la alin. (2) - (7) ale art. 14, nu şi
la alin. (1), însă trebuie să se ţină cont de faptul că cererea de suspendare formulată în
temeiul art. 15 este indisolubil legată de acţiunea în anularea actului administrativ, fie că
este depusă în cadrul acţiunii principale, fie că este depusă printr-o cerere separată. Atâta
timp cât nu se poate ignora legătura dintre acţiunea care vizează anularea actului
administrativ şi cea care priveşte suspendarea aceluiaşi act, nici nu s-ar putea accepta o
soluţie de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, în timp ce
acțiunea în anulare ar urma să fie respinsă ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii
prealabile.

66
 Prin urmare, în ipoteza cererii de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea
nr. 554/2004, reclamantul trebuie să facă dovada îndeplinirii a două condiţii procedurale:
parcurgerea procedurii prealabile şi înregistrarea pe rolul instanţei a acţiunii în anularea
actului administrativ.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

 Referitor la semnificația juridică a plângerii prealabile raportat la art. 14 din Legea

nr. 544/2004, și, în general, în contextul mai larg al procedurii de suspendare a executării
actului administrativ, au fost consemnate următoarele puncte de vedere:
- Plângerea prealabilă reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a
executării actului administrativ, indiferent de modalitatea de sesizare a instanței cu
această cerere – în cadrul procesual al cererii în anularea actului administrativ (art. 15) sau
prealabil sesizării instanței cu acțiune în anularea actului administrativ (art. 14). Articolele
7, 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în mod corelat, acestea prefigurând
o procedură unitară. Diferența dintre prevederile art. 14 și 15 constă în aceea că, în ipoteza
în care instanța este învestită cu cererea de suspendare a actului administrativ pe temeiul
art. 15, lipsa plângerii prealabile trebuie invocată în condițiile art. 193 alin. (2) C.proc.civ.
în dosarul de fond vizând acțiunea în anularea actului administrativ, verificări în acest sens
neputând fi realizate de instanță din oficiu.
- Plângerea prealabilă nu reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare
a executării actului administrativ în sensul procedurii plângerii prealabile - demers
prealabil sesizării instanței, conform art. 7 al Legii nr. 554/2004. Menționarea ei în
cuprinsul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este expresia opțiunii legiuitorului ca demersul de
suspendare a executării actului administrativ să fie grefat pe un context procesual
predefinit de o cerere îndreptată împotriva actului administrativ, cerere care parcurge
toate etapele procesului administrativ, inclusiv etapa administrativă prealabilă sesizării
instanței. Neîndeplinirea procedurii prealabile în ipoteza cererii de anulare a actului
administrativ poate însă prefigura o soluție de respingere a acțiunii în anulare, ceea ce,
într-o interpretare în spritul Legii nr. 554/2004, poate conduce la aprecierea ca fiind
neîndeplinită condiția “cazului bine justificat”, cu consecinţa respingerii cererii de
suspendare a executării.
- Singura condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului
administrativ pe temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 este învestirea instanței cu cererea
de anulare a actului administrativ. Îndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi privită, în
același timp, ca o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ
formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 iar în privința fondului cererii de
anulare a actului administrativ doar ca o simplă excepție relativă. În caz contrar,
neîndeplinirea procedurii prealabile ar putea conduce la o soluție de respingere a cererii de
suspendare a actului administrativ, în timp ce acțiunea de fond ar putea primi o soluție de
admitere, în ipoteza neinvocării excepției lipsei procedurii prealabile în condițiile art 193
alin. (2) C.proc.civ.

 Referitor la limitele verificării îndeplinirii procedurii prealabile în cadrul cererii de

suspendare a actului administrativ formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, s-
au exprimat opinii atât în sensul unei verificări formale, a existenței plângerii, cât și în
sensul necesității verificării îndeplinirii tuturor condițiilor prevăzute în art. 7 din Legea nr.
554/2004, inclusiv respectarea termenului de formulare.
67
 În unanimitate, participanții au apreciat că instanța învestită cu soluționarea cererii de
suspendare a executării actului administrativ formulată pe temeiul art. 15 din Legea nr.
554/2004 nu poate invoca din oficiu lipsa plângerii prealabile, fiind aplicabile dispoziţiile
art. 193 alin. (2) C.proc.civ.
În unanimitate, participanții au apreciat că lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât,
conform dispozițiilor art. 193 alin. (2) C.proc.civ., în dosarul de fond privind acțiunea în
anularea actului administrativ, atrage respingerea cererii de suspendare a executării
actului administrativ.
În ceea ce privește modalitatea de respingere a cererii de suspendare a executării
actului adminstrativ a fost exprimat un număr egal de voturi pentru soluția respingerii ca
inadmisibilă –pentru neîndeplinirea condiției de admisibilitate constând în parcurgerea
procedurii prealabile, respectiv ca neîntemeiată a cererii – pentru neîndeplinirea condiției
cazului bine justificat ca urmare a prefigurării respingerii cererii de anulare pentru lipsa
procedurii prealabile.

15. Termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus
atât cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi
cu privire la acțiunea în anularea actului administrative (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 11)

La nivelul Curții de Apel Brașov a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
termenul de exercitare a recursului împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu privire la
cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi cu privire la acțiunea în
anulare.
Astfel, în opinie majoritară s-a apreciat că, în situaţia în care prin sentință s-a soluţionat
atât cererea de suspendare a executării actului administrativ, cât şi acțiunea în anulare,
termenul de exercitare a recursului este unic, conform dispozițiilor art. 460 alin. (5) din
Codul de procedură civilă, fiind cel de 15 zile de la comunicare, prevăzut de art. 20 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că soluția dată cererii de suspendare a executării se atacă
cu recurs în 5 zile de la comunicare, potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar
soluția dată acțiunii în anulare se atacă cu recurs în 15 zile de la comunicare, potrivit art.
20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerându-se că dispozițiile art. 460 alin. (5) din
Codul de procedură civilă vizează situaţia exercitării unor căi diferite de atac, nu a aceleiaşi
căi de atac supusă unor termene diferite.

Opinia formatorilor INM:

Împotriva sentinţei prin care s-a dispus atât cu privire la cererea de suspendare a
executării, cât şi cu privire la acțiunea în anularea actului administrativ, se poate
exercita recurs în termen de 5 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date cererii
de suspendare a executării, conform art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004, precum şi recurs în termen de 15 zile de la comunicare, sub
68
aspectul soluţiei date acţiunii în anulare, conform art. 20 alin. (1) din Legea nr.
554/2004

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului
administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei
competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, iar cererea de suspendare
se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la
soluţionarea acţiunii în fond.
Conform art. 15 alin. (2) raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea
prin care se pronunţă suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
comunicare.
Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea pronunţată în primă instanţă
(asupra acţiunii în anulare) poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
În situaţia în care cererea de suspendare a executării actului administrativ a fost
formulată şi se soluţionează odată cu acţiunea în anulare, se pune problema dacă se aplică
dispoziţiile art. 460 din Codul de procedură civilă privind unicitatea căii de atac.
Se observă că art. 460 din Codul de procedură civilă nu oferă o soluţie expresă cu privire
la situaţia în care prin aceeaşi hotărâre s-au soluţionat mai multe cereri principale sau
incidentale, care sunt însă supuse unor termene diferite de exercitare a căii de atac.
De altfel, ipoteza avută în vedere de legiuitor în reglementarea art. 460 este că o cale
de atac poate fi exercitată împotriva unei hotărâri numai o singură dată, dacă legea prevede
acelaşi termen de exercitare pentru toate motivele existente la data declarării acelei căi de
atac.
La art. 460 alin. (3) din Codul de procedură civilă se prevede că, în situaţia în care prin
aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai multe cereri principale sau incidentale, dintre care
unele sunt supuse apelului, iar altele recursului, hotărârea în întregul ei este supusă apelului,
iar hotărârea dată în apel este supusă recursului, în această ipoteză urmând ca, potrivit art.
460 alin. (5), termenul de apel sau, după caz, de recurs să fie cel de drept comun, chiar
dacă prin legi speciale se prevede altfel.
În doctrină s-a arătat că, în situaţia în care prin aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai
multe cereri principale sau incidentale supuse aceleiaşi căi de atac, dar pentru care legea
prevede termene de exercitare diferite, nu sunt incidente dispoziţiile art. 460 alin. (3) din
Codul de procedură civilă, astfel că fiecare cerere va fi supusă căii de atac prevăzute de
lege, în termenele stabilite de lege pentru fiecare dintre acestea (Noul cod de procedură
civilă-comentariu pe articole, coordonat de Gabriel Boroi, vol. al II-lea, ediţia a II-a revizuită
şi adăugită, editura Hamangiu, 2016, pag. 22).
Spre exemplu, în materia revizuirii, întrucât art. 511 din Codul de procedură civilă
prevede termene diferite de exercitare a căii de atac (15 zile, 1 lună, 3 luni), în doctrină s-
a apreciat că principiul unicităţii căii de atac nu se aplică (Gabriel Boroi, Mirela Stancu,
Drept procesual civil, Editura Hamangiu, 2015, pag. 589; Noul cod de procedură civilă-
comentariu pe articole, coordonat de Gabriel Boroi, vol. al II-lea, ediţia a II-a revizuită şi
adăugită, editura Hamangiu, 2016, pag. 21; Noul cod de procedură civilă, comentat şi
adnotat, coordonat de Viorel Mihai Ciobanu şi Marian Nicolae, vol. I, Editura Universul
Juridic, 2013, pag. 1045).
Având în vedere că art. 460 alin. (3) din Codul de procedură civilă nu oferă o soluţie
pentru situaţia în care prin aceeaşi hotărâre au fost soluţionate mai multe cereri principale
sau incidentale supuse aceleiaşi căi de atac, dar pentru care legea prevede termene de

69
exercitare diferite, rezultă că nu se aplică regula unicităţii căii de atac, astfel că fiecare
cerere va fi supusă căii de atac în termenele stabilite de lege pentru fiecare dintre acestea.
Prin urmare, sentinţa prin care se soluţionează atât cererea de suspendare a executării,
cât şi acţiunea în anularea actului administrativ urmează a fi supusă recursului în termen de
5 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date cererii de suspendare a executării,
conform art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum şi
recursului în termen de 15 zile de la comunicare, sub aspectul soluţiei date acţiunii în
anulare, conform art. 20 alin. (1) din aceeaşi lege.
De altfel, dacă s-ar accepta că, în situaţia supusă analizei, sunt aplicabile dispoziţiile
art. 460 alin. (3) şi alin. (5) din Codul de procedură civilă, o atare soluţie ar conduce la
înlăturarea termenului special de recurs de 15 zile de la comunicare, prevăzut de art. 20
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi aplicarea celui de drept comun, prevăzut de art. 485 alin.
(1) din Codul de procedură civilă.
Nu în ultimul rând, trebuie să se ţină cont de faptul că procedura de judecată a cererii
de suspendare a executării actului administrativ, inclusiv în calea de atac, este, în optica
legiuitorului, una urgentă, aceasta fiind raţiunea pentru care s-a stabilit un termen scurt de
exercitare a recursului, dat fiind că suspendarea executării este o excepţie de la caracterul
executoriu al actului administrativ.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM.

16. Aspecte cu privire la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a

Uniunii Europene cu privire la dezlegarea unei întrebări preliminare formulate în
cadrul procesual al unei cereri de revizuire întemeiate pe dispozițiile art. 21 din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel
București, 22 iunie 2018, pg. 31)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Cluj au rezultat

următoarele opinii conturate în practica judiciară:
- Instanţa învestită cu cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea
nr. 554/2004 trebuie să analizeze, în principal, admisibilitatea cererii de revizuire şi doar
ulterior admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene;
- În situaţia în care cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea
pronunţării unei hotărâri preliminare vizează aspectele legate de raportul juridic de drept
substanţial dedus judecăţii în dosarul de fond, sesizarea Curţii de Justiţie, înainte de
stabilirea admisibilităţii cererii de revizuire, apare ca fiind inadmisibilă;
- Au fost susţinute puncte de vedere diferite cu privire la modul de soluţionare, din
perspectivă procedurală, a cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene,
formulată în cadrul unei cereri de revizuire, susţinându-se că, din perspectiva respectării
principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare specifice procedurii civile,
comunicarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu partea adversă
apare ca fiind necesară. În opinia contrară s-a susţinut că atât timp cât instanţa va soluţiona
cu prioritate cererea de revizuire, pe care nu o declară admisibilă, nu se mai impune
comunicarea cererii de sesizare a CJUE.
70
 Opinia formatorilor INM:

Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
„Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură
civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat
cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată. (…)”. [s.n.]
În legătură cu acest text de lege, Curtea Constituţională a României a reţinut, în
considerentele deciziei nr. 1609/2010, că prin intermediul normei juridice „a fost introdus
un nou motiv pentru care părţile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotărârile rămase
definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ. Acest nou
motiv este reprezentat de încălcarea de către instanţă, cu prilejul pronunţării
hotărârii, a principiului priorităţii dreptului comunitar. Legiuitorul român a considerat
necesară sancţionarea unei astfel de ipoteze, ţinând cont de prevederile art. 148 alin. (2)
din Constituţie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor dintre
legea naţională şi legislaţia Uniunii Europene, prin acordarea priorităţii de aplicare
prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celorlalte
reglementări europene cu caracter obligatoriu, faţă de dispoziţiile contrare din legile
interne. Prin consacrarea în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a
dreptului de a cere revizuirea unei hotărâri pronunţate cu nesocotirea acestui principiu, s-
a conferit eficacitate prevederii constituţionale menţionate, instituindu-se o modalitate
concretă de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligaţiilor pe care statul român şi le-a
asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeană, inclusiv în ceea ce priveşte menţinerea
unităţii şi stabilităţii ordinii normative europene.” [s.n.].
Ulterior, prin decizia nr. 1039/2012 Curtea Constituţională a României a arătat că:
- „(…) reglementarea unui mijloc procedural care să permită reformarea unei
hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de o instanţă
judecătorească, cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a constatat
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, nu este de natură să încalce nici dreptul la un
proces echitabil şi nici principiul securităţii raporturilor juridice. O hotărâre
judecătorească, deşi definitivă şi irevocabilă, nu poate fi considerată legală atât timp
cât se întemeiază pe un act normativ contrar prevederilor dreptului Uniunii Europene,
acestea din urmă beneficiind, în virtutea art. 148 alin. (2) din Constituţie, de aplicare
prioritară faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Curtea a reţinut în
jurisprudenţa sa că principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica promovarea
unui drept prin intermediul unei ilegalităţi (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 404 din 10
aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008).
Aşadar, în această situaţie, posibilitatea revizuirii unei hotărâri judecătoreşti
pronunţate cu încălcarea dreptului Uniunii Europene constituie singura modalitate de
contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Nu în
ultimul rând, dreptul la un proces echitabil presupune eo ipso prezumţia de conformitate a
actelor normative interpretate şi aplicate de instanţa judecătorească în actul de înfăptuire
a justiţiei cu legislaţia prioritară a Uniunii Europene.”;
- „Indiferent de opţiunea legiuitorului pentru reglementarea unei anumite căi de atac
ce urmăreşte reformarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile pronunţate cu încălcarea
principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, indiferent de denumirea acesteia,
obiectivul esenţial al unui astfel de mijloc procedural constă în pronunţarea unei
71
hotărâri legale şi temeinice care să reflecte adevărul, prin revenirea la starea de
legalitate conformă cu acest principiu, în condiţiile în care, în situaţia examinată,
instanţei judecătoreşti nu i se poate imputa săvârşirea vreunei erori voluntare cu privire la
starea de fapt şi nici cu privire la starea de drept.”;
- „În acelaşi sens, art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C nr. 83 din 30 martie 2010, reglementează
principiul cooperării loiale dintre Uniune şi statele membre şi prevede, totodată,
obligaţia pozitivă a statelor membre de a adopta orice măsură generală sau specială
pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate sau care rezultă din
actele instituţiilor Uniunii. Acelaşi text consacră şi obligaţia negativă a statelor membre
de a se abţine de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor
Uniunii. Cât priveşte competenţa de asigurare a interpretării dreptului Uniunii în scopul
aplicării unitare la nivelul tuturor statelor membre, aceasta aparţine Curţii de Justiţie
a Uniunii Europene, care, în calitate de autoritate de jurisdicţie a Uniunii, în temeiul art.
19 alin. (3) lit. b) din Tratat, hotărăşte cu titlu preliminar, la solicitarea instanţelor
judecătoreşti naţionale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea
actelor adoptate de instituţii.”. [s.n.]
Din lectura atentă a celor două decizii menţionate, se observă că în viziunea Curţii
Constituţionale a României motivul de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr.
554/2004 constituie un remediu eficient şi efectiv de reformare a unei hotărâri judecătoreşti
definitive şi irevocabile pronunţate de o instanţă judecătorească, cu încălcarea dreptului
Uniunii Europene. În acest din urmă sens, este vorba despre o hotărâre judecătorească
definitivă şi irevocabilă ce se întemeiază pe un act normativ contrar prevederilor dreptului
Uniunii Europene, acestea din urmă beneficiind, în virtutea art. 148 alin. (2) din Constituţie,
de aplicare prioritară faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Obiectivul esenţial al
unui astfel de mijloc procedural constă în pronunţarea unei hotărâri legale şi temeinice care
să reflecte adevărul, prin revenirea la starea de legalitate conformă cu principiul în discuţie.
În sfârşit, Curtea Constituţională a României a recunoscut în beneficiul Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene competenţa de asigurare a interpretării dreptului Uniunii în scopul aplicării
unitare la nivelul tuturor statelor membre.
În legătură cu acelaşi text legal, a fost pronunţată decizia nr. 45/2016 de Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, stabilindu-se
cu caracter obligatoriu că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie
a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea
invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente,
încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.” [s.n.].
Din lectura a atentă acestei decizii interpretative nu putem deduce că premisa
obligatorie a unei cereri admisibile de revizuire formulate în condițiile art. 21 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004 ar constitui-o hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, existentă
la data învestirii instanţei de judecată, întrucât premisa de aplicare a textului în discuţie o
constituie „pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar”.
Aşadar, existenţa unei hotărâri a instanţei din Luxemburg prin care se oferă o
interpretare a dreptului Uniunii Europene de natură a indica o contrarietate a dreptului
intern cu cel european constituie un puternic argument de admitere a cererii de revizuire.
În plus, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, învestită fiind cu dezlegarea unei chestiuni
72
punctuale de drept în condițiile art. 519 şi urm. din Codul de procedură civilă, nu a epuizat
prin soluţia sa toate aspectele de aplicare a art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, al cărui
domeniu de aplicare nu este limitat la pronunţarea de instanţa de contencios administrativ
şi fiscal a unei hotărâri definitive şi irevocabile contrare jurisprudenţei Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene, ci formularea textului legală este una mai generoasă, anume referitoare
la principiul priorităţii dreptului comunitar, raportul dintre dreptul Uniunii Europene şi
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene fiind unul de la gen la specie.
O astfel de concluzie rezultă de altfel implicit şi din considerentele deciziei nr. 45/2016
a instanţei supreme, care arată că „65. (…) o hotărâre preliminară nu are o valoare
constitutivă, ci pur declarativă, cu consecinţa că efectele sale se aplică, în principiu, de la
data intrării în vigoare a normei interpretate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19
octombrie 1995, Richardson, C-137/94, pct. 33). 66. Astfel, deciziile interpretative ale
CJUE fac corp comun cu norma interpretată şi se aplică în toate situaţiile în care se aplică
dreptul european interpretat, adică şi raporturilor juridice care s-au născut/modificat/stins
anterior pronunţării deciziilor şi care nu sunt încă definitive (adică fac obiectul unor litigii
pendinte).”.
În aceste condiţii, în absenţa unei jurisprudenţe a instanţei din Luxemburg sau dacă
aceasta ar fi apreciată ca fiind insuficient lămuritoare într-o materie reglementată de
dreptul Uniunii Europene, afirmarea încălcării principiului priorităţii dreptului comunitar
prin hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă ce a făcut aplicarea dreptului intern
în proces poate avea ca şi consecinţă învestirea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o
întrebare preliminară pentru analiza validităţii sau interpretarea dreptului Uniunii Europene
susceptibil de a se aplica în acea cauză şi care ţine de însăşi incidenţa motivului de revizuire
prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apărând ca un aspect procesual prioritar
soluţionării căii extraordinare de atac.
În acest sens, prin hotărârea pronunţată în cauza C-283/81, Srl CILFIT şi Lanificio di
Gavardo SpA c. Ministerul Sănătăţii, Curtea de Justiţie din Luxemburg a arătat că : „ 13. (…)
dacă art. 177, alineatul ultim [actualul art. 267 TFUE], obligă fără nicio restricţie organele
jurisdicţionale de drept intern ale căror decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în
dreptul intern să supună Curţii de Justiţie orice chestiune de interpretare formulată în faţa
lor, autoritatea de interpretare dată de aceasta în baza art. 177 poate totuşi să
priveze această obligaţie de cauza sa şi să o golească de conţinut; că se întâmplă aşa în
special atunci când chestiunea ridicată este identică din punct de vedere material cu o
chestiune care a făcut deja obiectul unei decizii preliminare într-o cauză similară. 14.
Acelaşi efect, în ceea ce priveşte limitele obligaţiei formulate de art. 177 alin. 3, poate
rezulta dintr-o jurisprudenţă stabilită a Curţii care a rezolvat problema de drept
respectivă, indiferent care ar fi natura procedurilor care au dus la jurisprudenţa
respectivă, chiar şi atunci când cele două chestiuni în litigiu nu sunt perfect identice.
(…) 16. În final, aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune în mod atât
de evident încât să nu lase loc de nicio îndoială rezonabilă privind modul de rezolvare
a problemei puse. Înainte de a conchide cu privire la existenţa unei astfel de situaţii,
instanţa naţională trebuie să fie convinsă că aceeaşi evidenţă s-ar impune în egală
măsură organelor de jurisdicţie ale celorlalte state membre şi Curţii de Justiţie. Numai
dacă sunt îndeplinite aceste condiţii organul jurisdicţional de drept intern poate să se abţină
de a mai supune această chestiune Curţii de Justiţie şi să o rezolve sub propria sa
răspundere. (…) » [s.n.].
Astfel, dacă problema pusă în discuţie de una dintre părţi relativ la interpretarea
dreptului Uniunii Europene este pertinentă pentru cererea de revizuire, instanţa trebuie să
73
parcurgă mai multe etape logice în analiza necesităţii învestirii Curţii de Justiţie în condiţiile
art. 267 TFUE. Astfel, faţă de jurisprudenţa Curţii din Luxemburg, instanţa nu este obligată
să trimită întrebarea în următoarele ipoteze: (1) dacă întrebarea formulată este identică
unei alte întrebări deja formulate într-o altă cauză, identică sau similară, căreia Curtea i-a
răspuns deja; (2) dacă întrebarea nu este perfect identică întrebărilor deja formulate în alte
cauze, dar există o jurisprudenţă stabilită a Curţii privind soluţionarea problemei respective;
(3) dacă modul de aplicare a normei comunitare este foarte clar, neexistând loc de îndoială.
Cu toate acestea, chestiunea sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare
preliminară se poziţionează în succesiunea desfăşurării procesului privind cererea de
revizuire între două analize de admisibilitate a cererii de revizuire, faţă de jurisprudenţa
amintită anterior a Curţii Constituţionale a României şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Începând cu cea de-a doua chestiune de admisibilitate proprie cererii de revizuire,
arătăm că aceasta priveşte însăşi verificarea faptului că pronunţarea hotărârii rămase
definitive şi irevocabile s-a făcut prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar,
identificându-se deci cu analiza de temeinicie a căii extraordinare de atac. În măsura în care
întrebarea preliminară propusă priveşte chiar acest aspect, admisibilitatea sa nu este
exclusă.
În schimb, anterior oricărei analize referitoare la aspectele precedente, judecătorului îi
revine să realizeze o analiză de admisibilitate primară a cererii de revizuire, verificând:
- dacă este vorba despre o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă ce se
întemeiază pe un act normativ intern, iar nu pe dreptul Uniunii Europene (potrivit
considerentelor deciziilor Curţii Constituţionale);
- dacă se invocă o încălcare a dreptului Uniunii Europene, iar nu a altor norme juridice
internaţionale („în principiu, orice încălcare [a dreptului comunitar] este de natură să
constituie motiv de revizuire. Altfel spus, nu există niciun motiv pentru a distinge acolo
unde legiuitorul nu distinge.” – decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 62);
- dacă normele de drept substanţial european invocate de revizuent erau în vigoare la
data naşterii/modificării/stingerii raportului juridic dedus judecăţii (decizia ÎCCJ – HP nr.
45/2016, paragraful 64);
- dacă există orice element de noutate indicat în cererea de revizuire (care ar putea fi
hotărâri pronunţate de CJUE sau dispoziţii de drept unional neinvocate în cauză sau, deşi
invocate, netratate de instanţă), astfel încât să nu se urmărească revizuirea unei hotărâri
definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului
priorităţii dreptului unional, deoarece în acest caz se opune caracterul revizuirii, de cale
extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorităţii
de lucru judecat (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 72); atunci când dreptul Uniunii
sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat
hotărârea a cărei revizuire se cere şi această instanţă a analizat-o, partea nu poate critica
soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării
date de instanţa de fond sau de recurs (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 73);
- dacă intervine o schimbare a cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub
aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor
subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită
pe cale judiciară (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 75); nu este necesar ca partea
să fi invocat în cursul soluţionării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european,
însă trebuie să fi invocat dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, chiar dacă nu s-a
referit la incompatibilitatea normei interne cu dreptul european, fiind deci inadmisibil ca,

74
sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de
nelegalitate cu totul nou (decizia ÎCCJ – HP nr. 45/2016, paragraful 78).
În aceste condiţii, dacă instanţa învestită cu cererea de revizuire pune în discuţie
admisibilitatea căii de atac extraordinare prin prisma cauzelor de inadmisibilitate primară
reieşite din jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, apreciem că nu mai este necesară comunicarea cererii prin care a fost propusă
întrebarea preliminară de adresat Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât aceasta
priveşte un moment al desfăşurării procesului ce nu este actual. În schimb, dacă finele de
neprimire a căii extraordinare de atac reies a nu fi incidente referitor la cererea de revizuire
dedusă spre soluţionare, se impune comunicarea acelei cereri prin care a fost propusă
întrebarea preliminară de adresat Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât priveşte un
moment procesual anterior soluţionării cererii de revizuire implicând verificarea respectării
principiului priorităţii dreptului comunitar.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, au fost agreate soluția și considerentele expuse în opinia formatorilor
INM.

17. Aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; data de la care se aplică
conducătorului autorității amendă în cuantum de 20% din salariul minim brut pe
economie pentru fiecare zi de întârziere (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 10)

17.1 Practica judiciară

În unele cauze s-a aplicat amenda de la expirarea termenului de 30 de zile de la
rămânerea definitivă a hotărârii prin care s-a dispus obligarea autorității să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze
anumite operaţiuni administrative (sentința civilă nr. 2203/06.04.2016 rămasă definitivă prin
respingerea recursului prin decizia nr. 105/16.01.2017 a CAB).
În alte cauze, dimpotrivă, s-a decis că amenda și penalitățile nu pot fi acordate de la o
dată anterioară însăși solicitării ei de către creditorul obligației (încheierea din 10.05.2017
pronunțată de TB în dosarul nr. 7263/3/2017 definitivă prin respingerea recursului prin
decizia civilă nr. 4184/19.10.2017 a CAB).
Totodată, într-o a treia opinie, s-a conturat și soluția de aplicare a amenzii de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității, de la data
pronunţării hotărârii întemeiate pe art. 24 alin. (3) din lege (decizia civilă nr.
3752/20.06.2018 pronunțată de CAB, decizia civilă nr. 4192/19.10.2017 pronunțată de CAB).

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

Art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează trei tipuri de
sancţiuni: amenda, penalităţile şi despăgubirile.

75
 Sancţiunea este parte a răspunderii juridice (în speţă, a răspunderii administrative şi
civile) şi este urmarea neexecutării culpabile a obligaţiei de către debitor.
În consecinţă, sancţiunile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se nasc în
momentul în care sunt îndeplinite toate condiţiile răspunderii pentru neexecutare,
respectiv:
- autoritatea publică a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă să încheie,
să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative;
- termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, iar în lipsa unui astfel de
termen, termenul de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, s-a
împlinit;
- obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească nu a fost executată;
- autoritatea publică este în culpă pentru neexecutare.
Considerăm evident că îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii este necesară pentru
aplicarea sancţiunii, urmând să arătăm că ele sunt şi suficiente, deoarece tocmai în aceasta
constă problema.
Astfel, cererea creditorului (presupusă de opinia 2) nu este o condiţie suplimentară
pentru existenţa obligaţiei de executare, ci doar pentru aplicarea sancţiunii deoarece, dacă
ar fi o astfel de condiţie, ar însemna că până în momentul în care creditorul nu a cerut
executarea, autoritatea nu ar fi obligată să execute hotărârea judecătorească, ceea ce este
însă contrar dispoziţiilor exprese ale art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; obligaţia
executării se naşte în momentul împlinirii termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii
judecătoreşti sau a termenului de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a
hotărârii.
Or, trebuie acceptat că nu poate exista o obligaţie juridică fără sancţiune juridică (astfel
de obligaţii ar avea o natură morală).
Dacă s-ar accepta opinia 2, atunci, între momentul naşterii obligaţiei şi momentul
formulării cererii de aplicare a sancţiunii, obligaţia ar fi pur morală (neexecutarea ei nu ar
avea niciun fel de consecinţe pentru debitor), ceea ce credem că este contrar întregii
economii a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.
Pentru acelaşi considerent considerăm eronată şi opinia 3, care extinde intervalul până
în momentul pronunţării hotărârii de aplicare a sancţiunii (se observă că, în principiu, ar fi
posibilă şi o a patra opinie, care ar fi însă în egală măsură greşită, respectiv aceea în care s-
ar pretinde că sancţiunea s-ar aplica de la data rămânerii definitive a hotărârii de aplicare
a sancţiunii).
Prima opinie ar putea fi corectă dacă ar lua în considerare condiţia culpei autorităţii.
Astfel, este posibil ca la împlinirea termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti
(a cărei executare este în discuţie) sau a termenului de cel mult 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii, autoritatea să nu fie în culpă, dar să devină ulterior (sau
invers). Astfel de situaţii trebuie avute în vedere iar sancţiunea nu poate fi aplicată anterior
îndeplinirii cumulative a tuturor condiţiilor mai sus amintite.

Restrângând analiza de mai sus doar la chestiunea amenzii (la atât se referă întrebarea),
propunem următoarea soluţie:
În aplicarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, data de la care se aplică
conducătorului autorității amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare
zi de întârziere este data la care sunt îndeplinite toate condiţiile răspunderii pentru
neexecutare, respectiv:
76
 - autoritatea publică a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă să încheie,
să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative;
- termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, iar în lipsa unui astfel de
termen, termenul de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, s-a
împlinit;
- obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească nu a fost executată;
- autoritatea publică este în culpă pentru neexecutare.

17.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Se propune amânarea discutării, problema de drept urmând a fi supusă dezbaterii la
următoarea ședință a secției din luna septembrie 2019.

17.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Notă
În legătură modificările textului de lege și cu deciziile pronunțate de ÎCCJ – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în legătură cu art. 24 din Legea nr. 554/2004 a se
vedea nota de la problema nr. 7 din prezentul capitol.

18. Modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004,
astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 97)

18.1 Practica judiciară

„În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva
actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au
produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este
obligatorie plângerea prealabilă”.
În privinţa acestei probleme de drept nu a fost identificată practică judiciară, datorită
caracterului recent al acesteia.
În doctrină („Legea contenciosului administrativ” – autor Gabriela Bogasiu -, Ediţia a
IV-a, 2018, pagina 257), în privinţa excepţiilor de la regula caracterului obligatoriu al
procedurii prealabile, excepţii determinate de efectele produse de actele administrative
vizate (cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi
revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice) se arată
următoarele:
77
 „Această nouă situaţie de excepţie a fost introdusă în cuprinsul art. 7 alin. 5 din Legea
nr. 212/2018. Este o prevedere cu totul nouă, încă nefiltrată de practica judiciară şi nu este
clar dacă intenţia a fost aceea de a viza doar acţiunile formulate de autoritatea emitentă în
temeiul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, textul a cărui ipoteză cuprinde situaţia actelor
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice
(caz în care neobligativitatea procedurii prealabile decurgea în mod logic tocmai din cumulul
calităţii de reclamant cu aceea de autoritate emitentă căreia i s-ar fi putut adresa plângerea)
sau dacă, dimpotrivă, câmpul de reglementare este necircumstanţiat (caz în care exceptarea
ar fi justificată de eliminarea caracterului formal al plângerilor prealabile împotriva unor
acte administrative care şi-au produs deja efectele, demersuri efectuate pentru îndeplinirea
unei condiţii de exercitare a dreptului la acţiune, dar soldate, de cele mai multe ori, cu un
răspuns negativ previzibil, de vreme ce din prevederile art. 1 alin. 6 reiese că actele
administrative care au intrat în circuitul civil nu mai pot fi revocate de autoritatea
emitentă)”.

18.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 2, respectiv câmpul de
reglementare este necircumstanţiat.

18.3 Opinia formatorului INM

Observăm că propunerea nu a dat naștere la opinii divergente în cadrul instanțelor
judecătorești motiv pentru care considerăm că nu poate fi discutată în cadrul întâlnirilor
organizate în baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 148/2015, destinate
unificării practicii judiciare. Problemele teoretice sunt nenumărate și, din fericire, doar
unele conduc la practică neunitară. Pentru a nu încărca agenda întâlnirii, propunem, în
principal, lăsarea nesoluționată a problemei de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.
În subsidiar, în situația în care divergența de opinii este considerată iminentă și se
apreciază că ar trebui prevenită, susținem dezlegarea propusă de referent (pct. 1.2).
Astfel, Legea nr. 212/2018 a modificat ipoteza normei reglementate art. 7 alin. 5 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 în sensul că a adăugat încă un caz, la cele
deja existente, în care nu este obligatorie plângerea prealabilă, respectiv în cazul acţiunilor
îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat
în circuitul civil şi au produs efecte juridice. Într-adevăr, în astfel de situații, dacă ar fi
urmată procedura plângerii prealabile, singura soluție legală ar consta în respingerea
acesteia tocmai pentru că actele au intrat în circuitul civil și nu mai pot fi revocate de
emitent chiar dacă ar fi de acord cu petentul (chiar și emitentul are nevoie de concursul
instanței pentru anularea propriului act, cf. art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004). Altfel
spus, procedura este inutilă și rămâne așa indiferent cine ar fi reclamantul (autoritatea,
destinatarul actului administrativ sau un terț).
Distinct de această interpretare logică a raportului dintre dispozițiile art. 7 alin. 5 și
art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, la aceaiași concluzie se ajunge și interpretând literal

78
dispoziția în discuție; într-adevăr, dacă legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să o
facă.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Lasă nesoluționată problema de drept ca fiind, în prezent, pur teoretică.

În subsidiar:
Dispozițiile art. 7 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se
interpretează în sensul că, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative
care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice,
plângerea prealabilă nu este obligatorie indiferent cine sesizează instanța.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din parea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat faptul că problema are un caracter strict

teoretic.

19. Natura juridică a amenzii aplicate conform art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004;
executarea hotărârii judecătoreşti pe parcursul derulării procedurii prevăzute de
art. 24 alineat 3 din Legea 554/2004; consecinţe (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 143)

19.1 Practica judiciară

Într-o opinie (reflectată în Decizia nr. 60/R/4.02.2020, pronunţată în dosarul
nr.612/96/2018*), natura juridică a amenzii aplicate în temeiul art. 24 alin. 3 din Legea nr.
554/2004, respectiv mijloc de constrângere în vederea executării în natură a obligaţiei,
exclude aplicarea acestei sancțiunii în situaţia în care, obligaţia este executată anterior
intervenirii instanţei investite în temeiul art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
În acest sens, se are în vedere că procedura de executare silită a hotărârilor de
contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască
sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite
operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa
cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004, presupune două etape:
a) într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea
creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz,
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
79
care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art.
905 din Codul de procedură civilă (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).
Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din Codul de procedură civilă vorbesc de obligarea
debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1. 000 lei pe zi de
întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani,
sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere,
dacă obligația este evaluabilă în bani.
b) Într-o a doua etapă, dispozițiile alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se
suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prevăd că
„Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de
acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu,
instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului
și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților.
Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de
procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru
neexecutarea în natură a obligației.
Rațiunea reglementării în două etape a procedurii de aplicare a măsurilor coercitive,
este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune pe debitor pentru ca acesta să execute
hotărârea judecătorească și doar dacă această presiune se dovedește ineficientă se trece,
în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete și a unor despăgubiri pentru neexecutare.
Negându-se existența unui termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aștepte ca măsurile
coercitive să dea rezultate, întreaga procedură devine doar o procedură de stabilire a unor
sancțiuni, fără nicio finalitate practică în planul executării silite.
Prin ipoteză, autoritatea publică şi-a executat obligaţia stabilită prin hotărâre
judecătorească anterior pronunţării instanţei asupra cererii având ca obiect neexecutare
hotărâre judecătorească.
Raportat la natura amenzii solicitate, aceea de mijloc de constrângere al cărei scop
este de a asigura executarea în natură a obligațiilor prevăzute la art. 24 alin. 1 din Legea nr.
554/2004, având astfel un caracter cominatoriu, executarea obligației la data pronunțării
sentinței lasă fără finalitate sancțiunea.
În acest sens pot fi avute în vedere considerentele ICCJ 12/2018 – par. 96 - 96 -
sintagma "până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu" trebuie înţeleasă în
sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin.
(4) din Legea nr. 554/2004, întrucât, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o
executare în natură a obligaţiei.
Aşadar, natura juridică a amenzii aplicate, respectiv mijloc de constrângere în
vederea executării în natură a obligaţiei, exclude aplicarea acestei sancțiunii în situaţia în
care, obligaţia este executată anterior intervenirii instanţei.
Într-o altă opinie (evidenţiată în Decizia nr. 1586/R/19.09.2018, pronunţată în
dosarul nr. 172/96/2018), în ipoteza executării de către autoritatea publică a obligaţiei
stabilite prin hotărâre judecătorească, ulterior introducerii cererii de obligare a sa la plata
amenzii şi a penalităţilor, în temeiul prevederilor art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, se
80
impune aplicarea sancțiunii amenzii, care nu are doar dol de constrângere, ci şi o
componentă sancţionatorie.
În susţinerea acestui punct de vedere, se apreciază relevanţa aspectului că obligaţia
înscrisă în dispozitivul hotărârii nu a fost executată de bună-voie de către autoritatea
publică, ci ca efect al introducerii cererii de obligare a sa la plata amenzii şi a penalităţilor,
în temeiul prevederilor art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
Nerespectarea acestui termen echivalează cu nerespectarea unei hotărâri
judecătoreşti, iar această conduită nu poate rămâne nesancţionată, mai ales când îi este
imputabilă unei autorităţi publice.
Practic conduita autorităţii publice trebuie sancţionată – executarea cu întârziere
fiind subsumată noţiunii de neexecutare a unei hotărâri judecătoreşti – astfel încât şi în
ipoteza executării hotărârii pe parcursul procedurii derulate conform dispoziţiilor art. 24 din
Legea 554/2004 se impune aplicarea sancțiunii amenzii care nu are doar dol de constrângere
ci şi o componentă sancţionatorie.

19.2 Opinia referentului

Opinia redactorului este concordantă celei dintâi opinii expuse.

19.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată prin
Legea nr.212/2018, prevede la art.24 că ,,(2) În cazul în care debitorul nu execută de
bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-
se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de
prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor
prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de
executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității
publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe
economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi
acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.”.[s.n.]
Din lectura atentă a textului legal amintit constatăm că se recurge la acea procedură
de executare silită reglementată cu caracter special de art.24 din Legea nr.554/2004 atunci
când debitorul nu execută benevol, în termenul legal sau cel stabilit judiciar, obligația ce îi
incumbă potrivit titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească definitivă
pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, prin care autoritatea publică
este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative.
Reținem așadar că Legea nr.554/2004 califică procedura în discuție ca fiind una de
executare silită, aceasta desfășurându-se în principal potrivit reglementării speciale a
textului legal amintit.
Prin decizia nr.12/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (decizia ÎCCJ – CDCD nr.12/2018), procedând la
81
interpretarea disp. art.24 alin.4 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut în
considerentele hotărârii sale următoarele:
→ paragraful 65: ,,Procedura de executare silită a hotărârilor de contencios
administrativ (…), aşa cum este reglementată prin art.24 din Legea nr.554/2004 în forma
în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape: a) Într-o primă
etapă, conform art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa
de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă (…), iar reclamantului îi acordă penalităţi, (…). b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile
alin.4 al art.24 din Legea nr.554/2004, (…).”;
→ paragraful 71, fraza a doua: ,,raţiunea reglementării în două etape a procedurii
de aplicare a măsurilor coercitive (…) este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune
pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea judecătorească şi doar dacă această
presiune se dovedeşte ineficientă se trece, în a doua etapă, la stabilirea unor sume
concrete şi a unor despăgubiri pentru neexecutare.”.[s.n.]
Astfel, potrivit premiselor ce au fundamentat respectiva decizie obligatorie, amenda
și penalitățile prevăzute de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004 constituie ,,măsuri
coercitive” menite ,,a pune presiune pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea
judecătorească”, lichidarea sumelor și eventuala acordare a despăgubirilor intervenind
ulterior, anume ,,doar dacă această presiune se dovedește ineficientă”.
Acest din urmă aspect se raportează însă și la dezlegarea de către Înalta Curte a
problemei de drept cu care a fost sesizată, potrivit deciziei respective instanța învestită cu
o cerere întemeiată pe dispozițiile art.24 alin.4 din Legea nr.554/2004 calculează penalități
de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art.24
alin.3 din Legea nr.554/2004 până la momentul executării obligației prevăzute în titlul
executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul
căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.
Deducem din toate aceste considerente și din soluția obligatorie a completului pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul instanței supreme că măsurile de constrângere
prevăzute de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004 vor fi aplicate dacă la momentul
soluționării primei etape a procedurii de executare silită debitorul nu și-a executat încă
obligația stabilită prin titlul executoriu, tocmai pentru că în cea de-a doua etapă sumele
dispuse prin hotărârea judecătorească se lichidează aferent perioadei cuprinse între data
stabilită în procedura reglementată de art.24 alin.3 și momentul executării obligației
litigioase, în mod necesar un moment ulterior soluționării primei etape a procedurii de
executare silită, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni
înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.
Mai subliniem că potrivit considerentului 83 din decizia amintită ,,termenul de trei
luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este un termen prohibitiv,
nu un termen de decădere.” [s.n.], împiedicându-l astfel pe creditor să acționeze pentru
lichidarea sumei cuvenite.
Chiar dacă decizia ÎCCJ – CDCD nr.12/2018 privește penalitățile reglementate de
art.24 din Legea nr.554/2004, totuși considerentele instanței supreme se raportează la
82
procedura de executare silită prevăzută de textul legal amintit, astfel că pot fi avute în
vedere prin analogie și pentru chestiunea amenzii stabilite în baza aceluiași text legal.
Ne vom raporta în continuare la jurisprudența recentă a Înaltei Curți de casație și
Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal (ÎCCJ –SCAF) în materia art.24 din Legea
nr.554/2004, reținând considerentele următoarelor hotărâri:
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1374/2018: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că ,,anterior sesizării instanţei de judecată, Comisia Naţională pentru Compensarea
Imobilelor a emis Decizia de compensare nr. 669/13.03.2014, aducând la îndeplinire
obligaţia impusă prin titlul executoriu, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului,
se reţine că nu mai subzistă caracterul de mijloc de constrângere al dispoziţiilor art. 24 din
Legea nr. 554/2004”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.599/2018: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că ,,în
cauză chiar instanţa de fond a reţinut că obligaţia a fost executată cu mult timp înainte de
pronunţarea propriei hotărâri, este evident că sancţiunea aplicată nu mai reprezintă un
mijloc de constrângere în vederea executării obligaţiei, astfel cum dispune textul de lege
ce reglementează respectiva instituţie juridică. Prin urmare, în cauză nu este îndeplinită
condiţia legală de aplicare a sancţiunii, sens în care Înalta Curte reține că a fost nelegal
aplicată”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.552/2018: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că
,,răspunderea reglementată prin dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcţionează ca
un mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii, ca garanţie a realizării
dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligaţie. Prin
reglementare, caracter şi scop, acestea presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării
hotărârii judecătoreşti definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în
litigiul ce urmăreşte sancţionarea conducătorului autorităţii publice. Or, în speţă, deşi
punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior pronunţării sentinţei
recurate, obligaţia a fost îndeplinită anterior judecării prezentei căi de atac, context în
care, caracterul de mijloc de constrângere al dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu
mai subzistă”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1393/2017: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că
,,răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
funcționează ca un mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii, ca garanție
a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligație.
Prin reglementare, caracter și scop, ele presupun, cu necesitate, ipoteza neexecutării
hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în
litigiul ce urmărește sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în cauza de față,
deși punerea în executare a titlului executoriu a intervenit la data de 24 aprilie 2015,
ulterior pronunțării hotărârii de fond, obligația a fost îndeplinită anterior judecării căii de
83
atac de către Înalta Curte, astfel încât caracterul de mijloc de constrângere al dispozițiilor
art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu mai subzistă.”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1181/2017: fiind casată soluția primei instanțe de admitere a
cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a reținut că deși
,,decizia de compensare nu a fost emisă în termenul de 6 luni de la data pronunţării deciziei
nr. 2038/26.04.2012, începerea executării hotărârii s-a produs înainte de momentul
pronunţării instanţei învestite cu cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr.
554/2014, astfel încât, contrar interpretării primei instanţe, Înalta Curte reţine că
nerespectarea termenului de executare, în raport cu prevederile legale menţionate mai sus,
nu constituie o neexecutare culpabilă care să atragă aplicarea mijloacelor pecuniare de
constrângere solicitate de reclamanţi”;
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.838/2017: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că ,,Astfel cum în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate, scopul
dispoziţiilor art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 este de exercitare a unei constrângeri
asupra conducătorului autorităţii publice căreia îi incumbă obligaţia rezultată din titlul
executoriu emis de instanţa de contencios administrativ şi fiscal, determinându-l să adopte,
în virtutea prerogativelor funcţiei publice de conducere deţinute, măsurile necesare pentru
executarea hotărârii judecătoreşti favorabile beneficiarului. Art. 24 din Legea nr.
554/2004, …, reglementează procedura aducerii la îndeplinire a obligaţiei debitorului prin
executare silită, anume atunci când acesta nu execută de bunăvoie obligaţia sa. Fiind deci
în prezenţa unei căi de executare silită, scopul reglementării priveşte executarea hotărârii
judecătoreşti ce impune o anumită obligaţie autorităţii publice şi pe care beneficiarul
urmăreşte să o valorifice. În acest context, raţiunea reglementării apare a fi una de
constrângere, iar nu una de sancţionare. În consecinţă, în mod judicios a apreciat Curtea de
apel că, atâta vreme cât dispoziţiile din hotărârea judecătorească au fost executate prin
emiterea Deciziei nr. x din 29.06.2015 de către pârâtă, la data pronunţării instanţei asupra
cererii reclamantei de aplicare a amenzii lipseşte fundamentul legal al aplicării unei amenzi
în sarcina conducătorului autorităţii publice debitoare, procedura de executare silită
nemaigăsindu-şi raţiunea în contextul enunţat.”.
→ decizia ÎCCJ–SCAF nr.1853/2016: fiind menținută soluția primei instanțe de
respingere a cererii formulate în cond. art.24 din Legea nr.554/2004, instanța supremă a
reținut că deși ,,dispoziția nr. 1508 din 30 iulie 2014 nu a fost efectiv emisă în termenul de
30 de la rămânerea irevocabilă a Sentinței nr. 64/2011, executarea s-a produs înainte de
momentul pronunțării instanței învestite cu cererea întemeiată pe dispozițiile art. 24 din
Legea nr. 554/2014, iar instanța de fond a apreciat, în mod corect, că în cauză nu se pot
aplica mijloacele de constrângere pecuniare solicitate de reclamanți”.8
Chiar dacă deciziile amintite reflectă diferite forme de reglementare a art.24 din
Legea nr.554/2004, totuși problema în discuție este comună tuturor acestora.

8
Toate deciziile amintite au fost reflectate așa cum se regăsesc publicate pe site-ul Internet al Înaltei Curți de Casație și
Justiție www.scj.r, secțiunea Jurisprudență, aferent Secției de contencios administrativ și fiscal.
84
 În concluzie, față de aspectele reieșite din jurisprudența recentă a Înaltei Curți de
Casație și Justiție în materie, conchidem că amenda reglementată de art.24 din Legea
nr.554/2004 reprezintă un mijloc de constrângere, dispărând temeiul aplicării sale atunci
când obligația stabilită prin titlul de executoriu a fost îndeplinită de autoritatea publică
debitoare, chiar ulterior împlinirii termenului stabilit legal sau judiciar, dar anterior
soluționării primei etape a procedurii de executare silită, așa cum este aceasta prevăzută
de art.24 alin.3 din Legea nr.554/2004.
Observând considerentele deciziei ÎCCJ – CDCD nr.12/2018, constatăm că instanța
supremă s-a raportat la reglementarea Codului de procedură civilă ca drept comun în materia
executării silite.
În acest context, arătăm că art.703 alin.1 Cod procedură civilă prevede că
,,Executarea silită încetează dacă: 1. s-a realizat integral obligația prevăzută în titlul
executoriu, s-au achitat cheltuielile de executare, precum și alte sume datorate potrivit
legii;(…)”. Altfel spus, realizarea obligației prevăzute în titlul executoriu în cursul procedurii
de executare silită, mai exact în prima sa etapă așa cum este reglementată de art.24 alin.3
din Legea nr.554/2004, are efectul încetării acesteia, lipsind temeiul stabilirii altor măsuri
de constrângere în continuare.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Târgu-Mureș:
→ amenda reglementată de art.24 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004
reprezintă un mijloc de constrângere în cursul procedurii de executare silită;
→ amenda în discuție nu se mai aplică atunci când obligația stabilită prin titlul
executoriu a fost îndeplinită de autoritatea publică în cursul primei etape a procedurii de
executare silită, așa cum este aceasta prevăzută de art.24 alin.3 din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

Notă
A se vedea și problema nr. 7 din prezentul capitol.

85
 II. COMPETENȚA INSTANȚELOR JUDECĂTOREȘTI

1. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ. Act administrativ

emis de Organismul Intermediar Regional (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8)

Opinia unanim îmbrățișată de participanți referitor la această problemă a fost în

sensul că, întrucât Organismele Regionale Intermediare sunt autorități publice locale,
competenţa de soluţionare a litigiilor privind actele emise de aceste organisme
aparține, în primă instanţă, instanţei de contencios administrativ a tribunalului de la
sediul autorităţii publice emitente sau de la sediul sau domiciliul reclamantului.
Soluția este susținută de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care
prevede stabilirea competenței după rangul autorităţii emitente, text aplicabil în condiţiile
în care O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede dispoziţii speciale cu privire la competenţa instanţei
de contencios administrativ de soluţionare a litigiilor privind deciziile administrative emise
în soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva notelor de constatare şi aplicare a
corecţiilor financiare, conform O.U.G. nr. 66/2011, de Organismele Regionale Intermediare.

2. Competența în cazul litigiilor privind angajarea răspunderii patrimoniale a

foștilor funcționari publici (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24
octombrie 2014, pg. 9)

S-a precizat că problema a fost dezlegată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe calea
regulatorului de competență (decizia ICCJ nr. 1026/2012). În decizia citată, instanța
supremă a statuat că, în speță, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr.
188/1999 întrucât funcţionarul public nu se mai află în raport de serviciu cu autoritatea sau
instituţia publică prejudiciată, angajarea răspunderii patrimoniale, calificate generic în art.
75 şi 84 din Legea nr. 188/1999 ca fiind o răspundere civilă, neputând fi făcută decât pe
calea de drept comun a antrenării răspunderii civile delictuale, conform prevederilor
cuprinse în Codul civil.

Au fost formulate însă următoarele nuanțări, plecând de la durata raportului de serviciu,

momentul încetării calității de funcționar public și emiterea/neemiterea dispoziției de
imputare.
Referitor la momentul la care se verifică existența/inexistența calității de funcționar
public, au fost conturate 3 ipoteze posibile:
a) dacă la momentul constatării pagubei, identificării persoanei responsabile și al
sesizării instanței de contencios administrativ (cu acțiune în verificarea legalității deciziei

86
de impunere) nu mai subzistă calitatea de funcționar public, dispozițiile art. 85 alin. (1) din
Legea nr. 188/1999 nu sunt aplicabile, recuperarea pagubei putând fi realizată doar pe calea
acțiunii în fața instanței civile. Aceasta este ipoteza din decizia ICCJ pronunțată în
regulatorul de competență.
b) dacă atât la momentul constatării pagubei, cât și cel al sesizării instanței de
contencios administrativ exista calitatea de funcționar public, competența aparține instanței
de contencios administrativ, temeiul răspunderii fiind cel al legii speciale – Legea nr.
188/1999
c) dacă la momentul constatării pagubei exista calitatea de funcționar public și a fost
emisă decizia de impunere în termenul legal de 30 zile, dar la momentul sesizării instanței
de contencios administrativ calitatea de funcționar public nu mai subzistă, instanța de
contencios administrativ se va putea pronunța cu privire la recuperarea pagubei dar în
contextul sesizării cu verificarea legalității actului administrativ, respectiv al dispoziției de
impunere, având în vedere faptul că în materia contenciosului administrativ obligarea la
despăgubiri în repararea prejudiciului este subsumată anulării actului administrativ.
d) dacă la momentul constatării pagubei exista calitatea de funcționar public dar nu a
fost emisă decizia de impunere în termenul legal de 30 zile, instanța de contencios
administrativ nu mai poate realiza o verificare a legalității actului administrativ. În acest
caz, acțiunea în angajarea răspunderii patrimoniale pe temeiul Legii nr. 188/1999 în fața
instanței de contencios administrativ va fi inadmisibilă. În această ipoteză, autoritatea
publică are deschisă calea acțiunii civile în pretenții, în cadrul căreia fostul funcționar public
se poate apăra invocând neemiterea dispoziției de imputare în termenul de 30 de zile de la
constatarea pagubei, prevăzut de art. 85 din Legea nr. 188/1999. Referitor la această
problemă s-a apreciat, într-o altă opinie, că apărarea poate viza doar aspectele reținute în
raportul Curții de Conturi care a constatat producerea pagubelor a căror reparare se solicită.
Concluzia agreată de către participanții la întâlnire a fost în sensul că obiectul acțiunii
în contencios administrativ privind răspunderea materială a fostului funcționar public nu îl
poate constitui decât o decizie ori ordin de impunere, emise în baza art. 84 sau 85 din Legea
nr. 544/2004. Dacă o atare dispoziție nu a fost emisă, calea de reparare a pagubei este
acțiunea civilă în pretenții.

3. Competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor

având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza
dispoziţiilor OUG nr.34/2006, inclusiv relativ la anularea documentelor
constatatoare emise în temeiul legii - art. 97 ind.1 din HG nr.925/2006, în cazul
în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a Legii
nr.212/2018 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019,
pg. 44)

3.1 Practica judiciară

87
 Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Constanţa rezultă că pe
rol s-au aflat următoarele dosare:
(A) Prin sentinţa civilă nr.12/11.04.2019, Curtea de Apel Constanţa pronunţată în dosarul
nr.5244/118/2018* a constatat competența de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului
Constanţa Secţia de Contencios Administrativ şi fiscal.
S-a reţinut că, în cauză, contractul CL19 nr. 9545/15.02.2012, modificat prin acte
adiţionale, a fost guvernat de dispoziţiile O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cum rezultă din dispoziţiile art.252 lit.j) din OUG nr.34/2006, temei
menţionat în actele adiționale.
Potrivit art.286 alin.1 din OUG nr.34/2006, procesele şi cererile privind acordarea
despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire,
precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau
denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă
de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se
află sediul autorităţii contractante.
Legea nr.98/2016 privind achiziţiile publice, în Capitolul VIII, Dispoziţii tranzitorii şi
finale, art. 236 dispune: „(3) Prezenta lege se aplică contractelor de achiziţie
publică/acordurilor-cadru încheiate după data intrării sale în vigoare. (4) Contractele de
achiziţie publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei
legi sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot
ceea ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora”.
La data intrării în vigoare a legii se abrogă, printre altele şi OUG nr.34/2006.
Contractul CL19 nr.9545/15.02.2012 rămâne guvernat de dispoziţiile OUG nr.34/2006 în
tot ceea ce priveşte efectele şi executarea acestuia.
Dispoziţiile de procedură din Legea nr.101/2016, în vigoare din 23.05.2016,
reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale
administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie
publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi
funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
Legea nr.101/2016 se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru
repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind
executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor
(art.1 alin.1 şi 2).
Dispoziţiile Legii nr.101/2016 se completează cu prevederile Legii contenciosului
administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr.134/2010,
republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr.287/2009, republicată, cu
modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare
(art. 68).
Dispoziţiile legii se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după
intrarea ei în vigoare. Contestaţiile/cererile/plângerile aflate în curs de soluţionare la

88
Consiliu/instanţa de judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi continuă să fie
soluţionate în condiţiile şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost
depuse (art. 69 alin. 1 şi 2).
Legea nr.212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ
nr.554/2004 şi a altor acte normative a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 658
din 30 august 2018.
Modificările aduse prin această lege au intrat în vigoare în data de 02.08.2018 şi au,
conform expunerii de motive, următoarele obiective principale: (i) reducerea duratei de
soluţionare a litigiilor, (ii) echilibrarea volumului de activitate între secţiile instanţelor şi
între instanţe şi (iii) crearea premiselor legale pentru respectarea în mod real a dreptului
cetățenilor de acces la justiţie şi de soluţionare a litigiilor într-un termen rezonabil.
Noile norme procedurale descrise mai sus se aplică numai proceselor începute după
intrarea în vigoare a Legii nr.212/2018 (respectiv după data de 2 august 2018).
Procesele în curs de judecată rămân supuse legii în vigoare la data introducerii cererii,
în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă, la care face trimitere Legea
nr.554/2004 ca norme de completare, în măsura în care regulile procesual civile nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte,
şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Pe de altă parte, reclamanta în contradictoriu cu RAJA CONSTANȚA a solicitat şi
suspendarea efectelor documentului constatator nr.63209/18.07.2016 emis de Raja
Constanța, referitor la îndeplinirea obligațiilor contractuale privind Contractul CL19
nr.9545/15.02.2012, având ca obiect lucrări de reabilitate front captare și rețea de
alimentare cu apă, extindere rețea de canalizare apa uzată menajeră în municipiul Fetești,
sub nr.63209/18.07.2016 și identificat în SEAP cu nr.53763/19.07.2016 până la soluționarea
acțiunii în anularea actului administrativ.
Cererea de suspendare a fost înregistrată pe rolul Secției de Contencios Administrativ şi
Fiscal din cadrul Tribunalului Constanța sub nr.4389/118/2018, fiind pronunțată sentința
civilă nr.1222/18.09.2018, sentință ce a fost casată în tot, în recursul declarat de recurenta
reclamantă, de către Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a Civilă, de Contencios
Administrativ şi Fiscal.
Curtea, rejudecând, prin decizia civilă nr.54/21.01.2019 a admis cererea de suspendare
şi a dispus suspendarea efectelor Documentului constatator emis de RAJA SA Constanţa
nr.63209/18.07.2016 şi identificat în SEAP cu nr.53763/19.07.2016 până la soluţionarea
acţiunii în anularea acestui act.
Or, în sentința civilă nr.1222/18.09.2018, instanţa reţine că indiferent că documentul
constatator ar fi guvernat de art. 971 din H.G. nr. 925/2006 ori de art. 161 din HGnr.
394/2016, ambele norme prevăd că documentele constatatoare pot fi contestate potrivit
Legii nr.554/2004 şi că sunt supuse publicităţii în SEAP, considerent ce se impune ca lucru
judecat sub aspectul normei ce a atras competenţa instanţei de contencios administrativ,
iar documentul constatator a fost cercetat sub aspectul noţiunii de încălcare gravă sau
repetată a obligaţiilor principale contractuale, circumscrisă art.167 alin.1 lit.g) din Legea
nr.98/2016.

89
 Faptul că reclamanta a aflat de existenţa acestui document în vara anului 2018, când a
depus documentele de participare în cadrul unei achiziţii publice, ocazie cu care i s-a
solicitat clarificare privind existenţa acestui document (cum arată în acţiune) nu schimbă
regulile de procedură potrivit art.8 alin.2 teza finala din Legea nr.554/2004, în forma activă
la data sesizării instanţei, 24.08.2018 şi art. 53 alin.11 din Legea nr.101/2016.
(B) O problemă asemănătoare a fost ridicată şi prin conflictul de competenţă care a luat
naştere între Secţia a II-a Civilă şi Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, ambele ale
Tribunalului Constanţa în dosarul nr.638/118/2019*, în care s-a solicitat anularea adresei
nr.1114/31.01.2019, referitoare la încetarea contractului de prestări servicii
nr.3614/30.01.2004 şi constatarea valabilităţii convenţiei amintite.
Prin încheierea de sesizare a Curţii de Apel Constanţa în soluţionarea conflictului de
competenţă s-a reţinut că litigiul priveşte neexecutarea unor obligaţii asumate printr-un
contract de achiziţie publică, încheiat şi modificat sub imperiul OUG nr. 60/2001. Art.4 alin.1
din acest act normativ prevedea că prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică
pentru atribuirea oricărui contract de achiziţie publică, iar art.3 lit.w) definea căile de atac
drept acele contestaţii sau acţiuni în justiţie împotriva unor acte sau decizii invocate ca
nelegale şi prin care se solicită anularea unui act, a unei decizii sau a unei proceduri aplicate
de către autoritatea contractantă; normele sunt completate de art.80, stipulând că actele
sau deciziile nelegale care determină încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de
urgenţă pot fi atacate pe cale administrativă şi/sau în justiţie; autoritatea contractantă este
competentă să soluţioneze contestaţiile înaintate pe cale administrativă; acţiunea în justiţie
se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de
competenţă se află sediul autorităţii contractante; la 30.06.2006 OUG nr. 60/2001 a fost
abrogată prin OUG 34/2006, act normativ integral abrogat la 23.05.2016 în baza art.238 din
Legea nr.98/2016 privind achiziţiile publice. Conform art.236 alin.3 şi 4 din Legea nr.98/2016
(în vigoare la data învestirii Tribunalului Constanţa), legea se aplică contractelor de achiziţie
publică/acordurilor-cadru încheiate după date intrării sale în vigoare; contractele de
achiziţie publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei
legi sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot
ceea ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora. Normele tranzitorii citate sunt clare, făcând o distincţie netă asupra legislaţiei
aplicabile , în funcţie de criteriul datei la care s-au încheiat contractele de achiziţie publică.
Noile dispoziţii de drept material sunt complinite de cele ale Legii nr.101/2016 - art.3 alin.1
lit.a) defineşte actul autorităţii contractante ca fiind orice act, orice operaţiune care
produce sau poate produce efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii
prevăzute de legislaţia în materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua
o anumită operaţiune, în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de atribuire prevăzute de
art.68 din Legea nr.98/2016, de art.82 din Legea nr.99/2016 sau de art.50 din Legea
nr.100/2016; art.53 din Lege prevede că procesele şi cererile care decurg din executarea
contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere,
de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii
contractante. Interpretarea sistematică a textelor citate conduce la concluzia că dispoziţiile
de procedură reglementate prin Legea nr.101/2016 vizează exclusiv situaţia juridică a
contractelor de achiziţie publică guvernate de Legea nr.98/2016 , încheiate ulterior datei
de 26.05.2016. Cum litigiul vizează neexecutarea unor obligaţii asumate printr-un contract
încheiat la 30.01.2004, rămân aplicabile atât normele de drept substanţial, cât şi cele de
procedură ale actului normativ sub imperiul căruia a fost încheiată convenţia de achiziţie
90
publică; o interpretare similară a normelor de drept aplicabile a fost oferită printr-un
regulator de competenţă pronunţat de Curtea de Apel Constanţa (sentinţa civilă
nr.12/11.04.2019, pronunţată în dosarul civil 5244/118/2018*.

3.2 Opinia referentului

Din modul de redactare al temei supuse dezbaterii, în opinia autorului referatului rezultă
două probleme care trebuie tratate distinct: prima se referă la stabilirea competenţei
material procesuale în soluţionarea litigiilor având ca obiect executarea contractelor de
achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au
fost promovate ulterior intrării în vigoare a Legii 212/2018, iar cea de a doua constă în
stabilirea obiectului şi naturii acţiunii prin care se solicită anularea documentelor
constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din HG 925/2006, respectiv anularea Adresei
nr. 1114/31.01.2019, referitoare la încetarea Contractului de prestări servicii nr.
3614/30.01.2004 şi constatarea valabilităţii convenţiei amintite, în sensul de a decela în
fiecare caz în parte dacă este vorba despre un litigiu care are ca obiect executarea
contractului sau în realitate este un litigiu specific de contencios administrativ în sensul art
1 din legea 554/2004.
În ceea ce priveşte stabilirea competenţei material procesuale în soluţionarea litigiilor
având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor
OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a
Legii 212/2018, plecând de la dispoziţiile art 69 din legea 101/2016, care conţine norma
tranzitorii în materie procesuală, rezultă că legea procesual aplicabilă cererilor privind
executarea contractelor de achiziţie publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea
101/2016, în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea
sa în vigoare. Pe cale de consecinţă, după intrarea în vigoare a legii 212/2018, aceste litigii
sunt guvernate de dispoziţiile art 53 alin 11 şi 12 din legea 101/2016, modificate, ceea ce
face ca în cazul acestor litigii, competenţa material procesuală să aparţină instanţelor de
drept comun, în funcţie de criteriul valoric.
Pentru a ajunge însă la această concluzie este însă necesar ca anterior instanţa să
stabilească obiectul şi natura litigiului, în sensul de a ajunge la concluzia neechivocă a unui
litigiu privind executarea contractului. În cele două cazuri analizate, după părerea mea nu
ne aflăm în prezenţa unor litigii care privesc executarea contractului de achiziţie.
Astfel în ceea ce priveşte documentele constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din
HG 925/2006, se reţin disp alin 5 ale acestui articol conform cu care aceste documente pot
fi contestate în justiţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare.
În prezent, potrivit art. 166 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea
contractantă are obligația de a emite documente constatatoare care conțin informații
referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către
contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, pentru
contractele de servicii atribuite printr-o procedură de atribuire, altele decât contractele de
servicii de proiectare, în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac
obiectul respectivului contract/contract subsecvent. Din interpretarea prevederilor legale
sus-menționate, reiese că obligația de a emite documente constatatoare pentru contractele
91
de servicii este aplicabilă numai în cazul în care contractul este atribuit prin aplicarea uneia
dintre procedurile de atribuire de la art. 68 din Legea nr. 98/2016.
Conform alin (4) din art 166 sus menţionat „Documentele constatatoare emise de către
entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Pe de altă parte, în cea de a doua speţă, se contestă de asemenea un act administrativ,
invocându-se nelegalitatea lui, cererea de constatare a valabilităţii contractului, referindu-
se la inexistența unor motive de încetare şi fiind un capăt de cerere ce decurge din primul
având ca obiect anularea actului administrativ.

Opinia majoritar exprimată şi soluţia adoptată sunt în sensul că:

1.Legea procesual aplicabilă cererilor privind executarea contractelor de achiziție
publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea 212/2018, în măsura în care cererea
de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare; competența material
procesuală aparține instanțelor de drept comun, în funcție de criteriul valoric;
2. Documentele constatatoare emise în temeiul legii- art. 971 din HG 925/2006 sau art.
166 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 395/2016, pot fi contestate în justiție potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. În opinie minoritară s-
a precizat că aprecierea valabilităţii acestui document implică analizarea modului de
executare a contractului de achiziţie, fiind de competenţa instanţei de drept comun.

Argumentele soluţiei adoptate:

1. În ceea ce priveşte stabilirea competenţei material procesuale în soluţionarea litigiilor
având ca obiect executarea contractelor de achiziţii publice încheiate în baza dispoziţiilor
OUG 34/2006, în cazul în care aceste litigii au fost promovate ulterior intrării în vigoare a
Legii 212/2018, plecând de la dispoziţiile art. 69 din legea nr. 101/2016, care conţine norma
tranzitorii în materie procesuală, rezultă că legea procesual aplicabilă cererilor privind
executarea contractelor de achiziţie publică încheiate sub imperiul OUG 34/2006 este legea
101/2016, în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea
sa în vigoare. Pe cale de consecinţă, după intrarea în vigoare a legii 212/2018, aceste litigii
sunt guvernate de dispoziţiile art 53 alin 11 şi 12 din legea 101/2016, modificate, ceea ce
face ca în cazul acestor litigii, competenţa material procesuală să aparţină instanţelor de
drept comun, în funcţie de criteriul valoric.
2. Cât timp legiuitorul a prevăzut în mod expres competenţa instanţei de contencios
administrativ şi dat fiind că judecata poartă asupra valabilităţii unui act unilateral emis de
autoritatea contractantă, în regim de putere publică, în cazul anulării documentului
constatator nu este vorba despre un litigiu privind executarea contactatului, chiar şi în
situaţia în care urmare a motivelor invocate s-ar impune verificări de fond privind
respectarea contractului de achiziţie publică pe parcursul executării lui.

3.3 Opinia formatorului INM

92
 După cum s-a dezbătut şi decis în cadrul întâlnirii din 22.06.2018 a preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi ale curţilor de
apel, potrivit minutei întocmite, opinia unanimă a participanţilor la acea întâlnire a fost în
sensul că legea procesuală aplicabilă cererilor privind anularea contractelor de achiziţie
publică încheiate sub imperiul OUG nr.34/2006 este Legea nr.101/2016, în măsura în care
cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare.
Arătam cu acea ocazie că potrivit art.69 din Legea nr.101/2016 „(1)
Contestaţiile/Cererile/Plângerile aflate în curs de soluţionare la Consiliu/instanţa de
judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi continuă să fie soluţionate în condiţiile
şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost depuse. (2) Dispoziţiile
prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea
ei în vigoare. (3) Contestaţiile depuse, în condiţiile legii, la poştă, înainte de data intrării
în vigoare a prezentei legi, rămân supuse soluţionării conform legii în vigoare la data la
care au fost depuse, chiar dacă sunt înregistrate la Consiliu/instanţa de judecată după
această dată. (4) Termenele procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei
legi rămân supuse legii în vigoare la data la care au început să curgă.”. Din lectura atentă
a textului legal rezultă concluzia că acesta conţine o serie de norme juridice tranzitorii în
materie procesuală, iar nu proprii dreptului substanţial (material). Astfel, premisele de
aplicare ale art. 69 în discuţie se regăsesc în sintagmele „contestaţiile/cererile/plângerile”
sau „contestaţiile” (alin. 1, 2 şi 3 ale textului) şi „termenele procedurale” (alin. 4), ce reies
a constitui domeniul de aplicare unde legiuitorul intenţionează să reglementeze. Se observă
că accentul este pus de legiuitor nu pe dimensiunea materială / substanţială a procesului,
ci pe desfăşurarea acestuia, sens în care legiuitorul se raportează la procese lato sensu aflate
în curs de soluţionare la sau declanşate după intrarea în vigoare a Legii nr.101/2016,
lămurind inclusiv regimul cererilor aflate la stadiul de corespondenţă transmisă, dar
neînregistrate încă la organul de jurisdicţie; totodată, prin ultimul alineat al textului
legiuitorului se limitează să prevadă doar cu privire la „termenele procedurale”, ceea ce nu
acoperă şi termele specifice dreptului substanţial / material. În consecinţă, în privința legii
procesuale aplicabile cererilor privind anularea contractelor de achiziție publică încheiate
sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, legea procesuală aplicabilă este Legea nr.101/2016 în
măsura în care cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare.
De altfel, observând norme tranzitorii având caracter general în domeniul dreptului
substanţial / material sau al celui procesual – art.6 din Legea nr.287/2009 sau art.24 şi
următoarele din Legea nr.134/2010, cu care se completează Legea nr.101/2016 potrivit
art.68 din conţinutul său – constatăm că referinţa legiuitorului la cerere ori proces priveşte
aspecte de procedură civilă, în timp ce chestiunile de drept material / substanţial sunt
reglementate prin identificarea instituţiei vizate (actul juridic, faptul juridic, nulitatea,
prescripţia, decăderea etc.). În acest context, exprimarea legiuitorului din textul art.69
amintit se înscrie în linia de formulare a normelor tranzitorii specifice materiei procesuale,
fără a se putea aprecia că este una atât de generică încât să acopere şi domeniul legii
materiale, nici litera şi nici spiritul reglementării nedemonstrând o intenţie în acest din urmă
sens.
Revenind la chestiunile transmise în prezent de Curtea de Apel Constanţa, putem
identifica existenţa a două probleme de drept distincte, prin prisma proceselor începute
după intrarea în vigoare a Legii nr.212/2018:

93
 (i) competenţa de judecată a unei cereri de chemare în judecată vizând executarea
contractelor de achiziţie publică;
(ii) competenţa de judecată a unei cereri de chemare în judecată vizând
validitatea (anularea) unui document constatator.
(i) Apreciem că prima dintre problemele enunţate îşi găseşte răspunsul prin coroborarea
următoarelor texte legale:
→ art.192 alin.2 Cod procedură civilă: „Procesul începe prin înregistrarea cererii la
instanţă, în condiţiile legii.”;
→ art.24 Cod procedură civilă: „Dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai
proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.;
→ art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost
modificată şi completată prin Legea nr.212/2018: „Instanţa de contencios administrativ
este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui
contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului
administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ.
Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de
soluţionare a instanţelor civile de drept comun.”;
→ art.53 din Legea nr.101/2016, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea
nr.212/2018: „ (1) Procesele şi cererile privind (…) anularea sau nulitatea contractelor se
soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii
contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice. (11) Procesele şi cererile
care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă
instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în
circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.”. [s.n.]
Aşadar, ulterior intrării în vigoare a Legii nr.212/2018, procesele şi cererile care
decurg din executarea contractelor administrative, inclusiv a celor de achiziţie publică
lato sensu, revin în competenţa materială de judecată a instanţei civile de drept comun,
iar nu a instanţei de contencios administrativ şi fiscal.
Subliniem totodată că noua formulare a art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004 sau a art.53
din Legea nr.101/2016 nu conţine nicio distincţie în aplicarea sa raportat la data încheierii
contractului de achiziţie publică, respectiv la norma juridică sub imperiul cărei acesta a fost
încheiat.
În consecinţă, procesele începute odată cu intrarea în vigoare a modificărilor aduse de
Legea nr.212/2018, indiferent de contextul normativ de drept substanţial sub incidenţa
căruia a fost încheiat contractul administrativ, revin în competenţa de judecată a instanţei
civile de drept comun.
În scopul determinării înţelesului acestor texte legal, observăm şi modificările
intervenite în corpul Legii nr.554/2004 în legătură cu procedura administrativă prealabilă în
cazul contractelor administrative, fiind păstrat sau adăugat în conţinutul art.7 alin.6, ca
ipoteze de urmare a plângerii prealabile, cele privind (lit.a) încheierea şi (lit.b) anularea
contractului, cu abrogarea normelor juridice prin care se reglementa anterior despre
situaţiile de modificare sau refuz de modificare a contractului, de încălcare a obligaţiilor

94
contractuale, de stingere / încetare a obligaţiilor contractuale şi de interpretare a clauzelor
contractuale.
În aceste condiţii, conchidem că vor fi adresate instanţei civile de drept comun acţiunile
prin care se deduc judecăţii cereri formulate de creditorul unei obligaţii din contractul
administrativ împotriva debitorului acelei obligaţii în scop de executare a sa ori în legătură
cu modul concret de executare a sa sau cereri privind rezoluţiunea, rezilierea, denunţarea
unilaterală sau încetarea în alt mod a contractului administrativ, altfel decât în urma anulării
/ nulităţii sale. În acest context, tot instanţei civile de drept comun îi va reveni să
lămurească modul de interpretare a clauzelor actului juridic, atunci când obiectul procesului
priveşte executarea lato sensu a contractului administrativ.
În continuare, determinarea competenţei materiale şi teritoriale de judecată a instanţei
civile de drept comun se va face potrivit regulilor specifice din Codul de procedură civilă.
Totodată, apreciem că o cerere de chemare în judecată având un conţinut complex în
legătură cu un contract administrativ, respectiv un obiect ce deduce judecăţii atât probleme
privind specializarea judecătorului de contencios administrativ, cât şi a judecătorului de
drept comun (de exemplu, partea reclamantă solicită atât anularea actului juridic, cât şi
rezoluţiunea / rezilierea sau executarea acestuia) nu ar trebui analizată de o singură
instanţă, ci disjunsă în scopul soluţionării fiecărui obiect de instanţa având specializarea şi
competenţa corespunzătoare, stabilite de art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004, anume cererea
în anulare la instanţa de contencios administrativ, iar cererea în rezoluţiune / reziliere sau
executare la instanţa civilă de drept comun. Apreciem că aceasta nu constituie o ipoteză de
aplicare a art.99 alin.2 sau art.123 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă,
republicată, întrucât cauzele juridice ale capetelor de cerere menţionate sunt distincte, iar
legătura dintre ele nu este suficientă spre a le reuni în faţa unei singure instanţe, câtă vreme
este diferit specificul fiecărui proces în parte sub aspectul procedurii şi competenţei de
judecată, inclusiv al căilor de atac proprii şi a activităţii desfăşurate de fiecare instanţă de
control judiciar. Într-o astfel de evoluţie a procesului în discuţie, anume disjungerea,
remediul aflat la dispoziţia instanţei civile de drept comun, în măsura în care nu ar proceda
la soluţionarea acţiunii în paralel cu activitatea desfăşurată de instanţa de contencios
administrativ, îl regăsim în posibilitatea de suspendare a judecăţii potrivit art.413 alin.1
pct.1 Cod de procedură civilă, pentru a vedea dacă subzistă în realitatea juridică actul a
cărui executare se solicită şi care a fost atacat şi în anulare de aceeaşi parte.
(ii) Cât despre a doua dintre problemele identificate, aceasta pune în discuţie
competenţa materială procesuală de soluţionare a unei acţiuni prin care se contestă
validitatea unui document constatator, cerându-se în general anularea sa.
Temeiul determinării competenţei materiale de judecată în cazul acţiunilor în anularea
documentului constatator, respectiv dreptul comun al Legii contenciosului administrativ
(rangul autorităţii contractante) sau norma specială a reglementării în materie de achiziţii
publice lato sensu (tribunalul de la sediul autorităţii contractante), a generat şi în
reglementarea anterioară Legii nr.212/2018 situaţii de conflict de competenţă între secţiile
de contencios administrativ ale tribunalului şi curţii de apel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie nefiind unitară în această materie.
Astfel, prin deciziile nr.2488/12.06.2018 sau nr.2162/17.04.2019, Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie – Secţia Contencios administrativ şi fiscal a apreciat că norma relevantă pentru

95
stabilirea competenţei de judecată este Legea nr.554/2004, aplicând în consecinţă criteriul
rangului autorităţii contractante.
În schimb, prin deciziile nr. 2170/24.05.2018, nr.1550/18.04.2018 sau
nr.3745/05.11.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios administrativ şi
fiscal a apreciat că norma relevantă pentru stabilirea competenţei de judecată este
reglementarea specială în materia achiziţiilor publice, OUG nr.34/2006 sau Legea
nr.101/2016 după caz, acordând relevanţă faptului că procesul este în legătură cu
executarea contractului de achiziţie publică.
În acest sens, reţinem că prin Normele de aplicare a OUG nr.34/2006, astfel cum au fost
aprobate prin H.G. nr.925/2006, s-a dispus la art.971 că „(1) Autoritatea contractantă are
obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la
îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant şi, dacă este cazul, la
eventualele prejudicii, după cum urmează: (…); (11) În cazul rezilierii contractului de
achiziţie publică din vina exclusivă a contractantului, autoritatea contractantă emite
documentul constatator în termen de (…); (5) Documentele constatatoare emise de către
autoritatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) pot fi contestate în
justiţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
ulterioare.”. [s.n.]
În sens similar, prin Normele metodologice de aplicare a Legii nr.98/2016, astfel cum au
fost aprobate prin H.G. nr.395/2016, s-a dispus la art.166 că „(1) Autoritatea contractantă
are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la
îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către
contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum
urmează (…). (2) În situaţia prevăzută la art. 144 alin. (1), documentul constatator se emite
în termen de 14 zile de la data la care ar fi trebuit încheiat contractul de achiziţie
public/acordul-cadru, dacă ofertantul nu ar fi refuzat semnarea acestuia, sau de la data
de la care a fost reziliat acesta, în cazul în care există contract semnat. (…) (4) Documentele
constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin.
(1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare.”. [s.n.]
În acest context, subliniem că normele reglementate de H.G. nr.925/2006 sau H.G.
nr.395/2016 se regăsesc în acte administrative unilaterale cu caracter normativ, acestea
neputând stabili prin ele însele reguli de drept substanţial sau de procedură civilă de sine
stătătoare, ci condiţionat de respectarea strictă a principiilor legalităţii şi ierarhiei normelor
juridice, respectiv a reglementării legale de rang superior.
Observăm că nici H.G. nr.925/2006 şi nici H.G. nr.395/2016 nu afirmă faptul că
documentul constatator constituie act administrativ unilateral, ci doar că acesta se contestă
potrivit Legii nr.554/2004, aspect firesc întrucât un astfel de înscris se emite în legătură cu
un contract administrativ, conţinând informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz,
neîndeplinirea obligaţiilor contractuale şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, ori
despre un refuz de semnare a unui astfel de contract sau despre intervenirea rezilierii
contractului respectiv.
Aşadar, documentul constatator reprezintă un înscris în care autoritatea contractantă
reflectă aprecierea sa (de principiu, una obiectivă) cu privire la finalizarea unui contract de

96
achiziţie publică prin prisma modului în care contractantul şi-a îndeplinit obligaţiile ce îi
incumbau în raport de acel contract.
Faţă de problema dedusă analizei de către Curtea de Apel Constanţa, apreciem că un
proces privind anularea unui document constatator emis în legătură cu modul de
îndeplinire a obligaţiilor asumate printr-un contract de achiziţie publică se circumscrie
categoriei de „litigii decurgând din executarea contractelor administrative” în
exprimarea art.8 alin.2 teza finală din Legea nr.554/2004 şi art.53 alin.1 1 din Legea
nr.101/2016.
Subliniem că textele legale amintite au o premisă de aplicare mai generoasă, legiuitorul
dând în competenţa instanţei civile de drept comun procesele care decurg din executarea
contractului administrativ, altfel spus acele situaţii litigioase care îşi au izvorul sau rezultă
din executarea unui contract administrativ.
Or, un document constatator reprezintă o etapă obligatorie pentru autoritatea
contractantă în legătură cu modul de finalizare a unui contract de achiziţie publică, indicând
în principiu aspecte referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale.
Din această perspectivă, chestiunea documentului constatator „decurge” din executarea
contractului administrativ, fiind în principiu concluzia executării acestuia.
De altfel, validitatea unui astfel de înscris implică pe de o parte aspecte formale de
legalitate ţinând de contextul emiterii sale (contracte relevante, emitent, împrejurări ce
pot fi atestate etc.), iar pe de altă parte aspecte substanţiale vizând conţinutul său
(legalitatea şi temeinicia concluziei autorităţii contractante sub aspectul îndeplinirii
obligaţiilor contractantului). Altfel spus, dezbaterile litigioase cu privire la un document
constatator pot privi chestiuni punctuale de executare a contractului de achiziţie publică,
pentru stabilirea realităţii concluziei autorităţii contractante privind modul de îndeplinire
sau, după caz, neîndeplinire a obligaţiilor contractuale şi, dacă este cazul, eventualele
prejudicii ori privind contextul rezilierii sale.
În sfârşit, nu trebuie considerat ca determinant în combaterea concluziei de mai sus
aspectul că un astfel de document constatator este emis de o autoritate contractantă, pentru
a fi calificat în sensul art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004 ca act administrativ unilateral,
întrucât procesul privind un astfel de înscris este unul în legătură cu executarea unui contract
administrativ.
În acest din urmă sens, tot expresia unui act juridic unilateral este şi decizia autorităţii
contractante de a rezoluţiona sau, după caz, rezilia unilateral un contract de achiziţie
publică, fără însă ca un astfel de proces să fie tratat din perspectiva competenţei materiale
procesuale de judecată prin prisma noţiunii de act administrativ unilateral, ci relevantă este
natura procesului de a decurge din executarea contractului administrativ, la fel ca şi în cazul
documentului constatator, potrivit celor deja arătate.
În final, menţionăm însă că atunci când documentul constatator priveşte ipoteza de la
art.166 alin.2 din H.G. nr.395/2006 vizând refuzul ofertantului de semnare a contractului,
controlul judiciar al unui astfel de înscris revine în competenţa instanţei de contencios
administrativ şi fiscal, întrucât se circumscrie tezei art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004
referitoare la „litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ”.

97
 3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Nu a fost exprimat.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Formatorul INM a adăugat un argument suplimentar în susținerea tezei finale referitoare
la competența instanţei de contencios administrativ şi fiscal de control judiciar al unui înscris
prin care se constată refuzul ofertantului de semnare a contractului de achiziție publică,
fiind invocată delimitarea prevăzută de art. 211 din Legea nr. 98/2016 între etapa procedurii
de atribuire și etapa contractuală a unei achiziții publice, în sensul în care procedura de
atribuire se finalizeaza prin încheierea contractului sau prin anularea procedurii de atribuire.
Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM. A fost reținută și o
opinie contrară celei exprimate de formatorul INM în teza finală referitoare la competența
controlului judiciar al înscrisului prin care se constată refuzul ofertantului de semnare a
contractului de achiziție publică.

4. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect obligarea primarului

(fostului primar), de către unitatea administrativ-teritorială, la repararea unui
prejudiciu produs în legătură cu funcția (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13)

Opinia agreată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost în sensul că

răspunderea patrimonială a primarului/fostului primar este o răspundere civilă delictuală,
acțiunea în pretenții fiind de competența instanțelor civile.
De lege ferenda, se impune adoptarea unui act normativ care să reglementeze
răspunderea civilă a primarilor pentru prejudiciile aduse unităţii administrativ-teritoriale,
în exercitarea mandatului.
Argumentul în susţinerea opiniei sus-menționate l-a constituit faptul că, în lipsa unor
dispoziții legale exprese, nu pot fi aplicate prin analogie dispoziţiile speciale din materia
funcţiei publice (primarul nefiind funcționar public) ori a achiziţiilor publice şi nici cele de
dreptul muncii. De asemenea, întrucât nu se poate reține că daunele s-au produs în cadrul
unui raport juridic de drept administrativ, antrenarea răspunderii nu se poate face pe
temeiul Legii nr. 554/2004 (pe temeiul Legii nr. 554/2004, nu se poate formula o acțiune în
despăgubiri, cu titlu principal, de-sine-stătător, în temeiul art. 19 alin. 1, fără ca, anterior,
să fi existat o acțiune având ca obiect anularea actului administrativ considerat a fi
vătămător, iar instanța să fi dispus una din măsurile prevăzute de dispozițiile art. 18 alin. 1
și 2).

98
 Răspunderea aleșilor locali este reglementată de dispozițiile art. 55 din Legea nr.
393/2004 care dispune că aceștia răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal,
după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.

5. Competenţa materială în ipoteza acţiunilor având ca obiect obligarea consiliului

local să încheie contracte de vânzare-cumpărare având ca obiect spaţiile
închiriate de către cabinetele medicale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie este în sensul că

numai contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, prin raportare la definiția contractelor administrative din art.
2 alin. (1) lit. c) al Legii nr. 554/2004, pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ,
în speță fiind însă vorba despre contracte de vânzare-cumpărare, prin urmare acte din sfera
proprietății private.

6. Instanţa superioară (curtea de apel) a pronunţat soluţii diferite în privinţa

regulatorului de competenţă, în privinţa acţiunilor având ca obiect obligaţia
spitalelor la plata unor sume de bani către C.A.S., în condiţiile în care nu se cere
anularea unui act de control, ci doar sume de bani în baza unui contract civil
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Fiind vorba despre încheierea unui contract din domeniul dreptului privat, nu suntem în
prezența unui act administrativ, cenzurabil pe calea contenciosului administrativ. În acest
caz, nu sunt aplicabile nici dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 care au ca situație
premisă existența unui act administrativ care este atacat.

7. Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori. Aplicarea art. 12. Instanţa competentă, natura
litigiului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 9)

Problema pusă în discuţie vizează divergenţa de opinie între secţiile civile şi secţia de
contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, învestite cu soluţionarea unor
conflicte negative de competenţă ivite, potrivit art. 136 alin. (1) C. proc. civ., între secţiile
civile şi secţia de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalului Bucureşti în privinţa
calificării litigiilor (civil/contencios administrativ) având ca obiect constatarea existenţei
clauzelor abuzive în contractele încheiate cu clienţii, restituirea sumelor de bani încasate
99
nelegal în temeiul clauzelor abuzive şi aplicarea sancţiunii contravenţionale corespunzătoare
prevederilor Legii nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între
profesionişti şi consumatori, la cererea reclamantei Autoritatea Naţională pentru Protecţia
Consumatorilor în contradictoriu cu o instituţie bancară.
Articolul 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000 prevede că, în cazul în care constată
utilizarea unor contracte de adeziune care conţin clauze abuzive, organele de control
prevăzute la art. 8 vor sesiza tribunalul de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului,
solicitând obligarea acestuia să modifice contractele aflate în curs de executare, prin
eliminarea clauzelor abuzive, fără ca legiuitorul să indice şi secţia competentă.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În urma consultării participanţilor la întâlnire s-a constatat că problema calificării

acestor litigii ca fiind de competenţa secţiei de contencios administrativ a fost ridicată doar
în regulatoarele de competenţă pronunţate de secţiile civile ale Curţii de Apel Bucureşti,
întrucât pentru celelalte curţi de apel secţiile sunt mixte contencios-litigii cu profesionişti,
apreciindu-se în cadrul acestora că litigiul este unui civil.
În unanimitate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit
căruia competenţa revine secţiilor care soluţionează litigii cu profesionişti.

Subliniem faptul că, ulterior întâlnirii consemnate în minuta de faţă, în şedinţa din
16 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece
recursul în interesul legii, a pronunțat Decizia nr. 24/2015 stabilind că: „În interpretarea
şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000 privind clauzele
abuzive din contractele încheiate între profesionişti şi consumatori, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională
pentru Protecţia Consumatorului/alte organe ale administraţiei publice şi băncile
comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea
Naţională pentru Protecţia Consumatorului/alte organe ale administraţiei publice, se
soluţionează de secţiile civile/completele specializate în materie civilă (litigii cu
profesionişti) din cadrul tribunalului”.

8. Legea nr. 80/1995. Competenţa materială de judecată, în primă instanţă, a

cauzelor având ca obiect anularea unor acte administrative privind raportul de
serviciu al militarilor/jandarmilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti,
26-27 martie 2015, pg. 10)

Problema pusă în discuţie este dacă raportului de serviciu al militarilor/jandarmilor îi

sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 188/1999, competenţa în primă instanţă aparţinând
tribunalului, sau dacă, în condiţiile în care Legea nr. 80/1995 nu face nicio trimitere la
dispoziţiile Legii nr. 188/1999 rezultă că identificarea instanţei competente se face în
funcţie de rangul autorităţii publice de la care emană actul administrativ litigios.

100
 OPINIA ÎNSUŞITĂ

În majoritate, participanţii la întâlnire au îmbrăţişat punctul de vedere potrivit

căruia litigiile având ca obiect anularea actelor administrative referitoare la cariera
militarilor se soluţionează de instanţa de contencios administrativ competentă, în
funcţie de rangul autorităţii publice emitente a actului contestat, conform art. 10 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004. Nu sunt aplicabile dispoziţiile art. XXIII alin. (3) şi (4) din
Legea nr. 2/2013, cu referire la art. 109 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr. 2/2013, în condiţiile în care reclamantul nu are calitatea de
funcţionar public, ci de militar, al cărui statut este reglementat de dispoziţiile Legii
nr. 80/1995.

De asemenea, s-a subliniat existenţa Soluţiei de principiu adoptată în şedinţa

judecătorilor Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie din 25 februarie 2008, potrivit căreia, cu privire la personalul militar, având în
vedere prevederile art. 6 din Legea nr. 80/1995, precum şi faptul că aceste persoane sunt
învestite cu exerciţiul autorităţii publice, litigiile având ca obiect sancţiunile disciplinare se
soluţionează de instanţa de contencios administrativ, gradul instanţei (tribunal sau Curte de
apel) stabilindu-se potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu rangul
emitentului actului contestat.

Notă
În legătură cu problema în discuție a se vedea și Decizia ÎCCJ nr.10 din 16 aprilie 2018
(dosar nr.3402/1/2017) prin s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de
conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 23 alin. (3) şi art. 27 alin. (1)
din Legea nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române, cu
modificările şi completările ulterioare, art. 20 din Legea nr. 121/1996 privind organizarea
şi funcţionarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, art. 15 alin. (2) şi
(3), art. 16, art. 17 şi art. 18 din Ordonanţa Guvernului nr. 88/2001 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările şi
completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (2) teza întâi, art. 5 alin. (1) lit. f) şi g) şi
art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare şi art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995 privind
statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa
instanţelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile băneşti solicitate
de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi judeţean şi pompierii din cadrul
Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, personal militar având statutul de cadre
militare (ofiţeri, maiştri militari şi subofiţeri) care îşi desfăşoară activitatea în baza unor
raporturi de serviciu, specifice funcţionarilor publici cu statut special.

101
 9. Natura juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi
– autorităţi publice/ persoane de drept public, având ca obiect recuperare sume
reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele
de control (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 11)

Problema supusă dezbaterii este aceea de a cunoaşte care sunt natura juridică şi
competenţa de soluţionare a cererilor formulate de reclamanţi – autorităţi publice/ persoane
de drept public, având ca obiect recuperare sume reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din
fonduri publice, stabilite de organele de control, în condiţiile în care pentru plăţile efectuate
nu există un contract şi nici nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 350/2005 privind
finanţările nerambursabile sau ale OG nr. 51/1998 privind îmbunătăţirea sistemului de
finanţare a programelor, proiectelor şi acţiunilor culturale.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că acţiunea în contencios

administrativ priveşte un raport de drept public şi are obiectul reglementat expres în
art. 8 LCA, care urmează a fi interpretat în corelaţie cu prevederile art. 18 şi 19 din
aceeaşi lege. Dacă niciuna dintre ipotezele astfel rezultate nu este întrunită,
competenţa revine instanţei de drept comun.

ARGUMENTE:

 În practica instanţelor, s-a apreciat că astfel de litigii sunt de competenţa instanţei

de drept comun ori de câte ori nu poate fi identificat un raport de drept administrativ care
să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ.
 Astfel, s-a apreciat că, în recuperarea prejudiciilor constatate în urma controlului
efectuat de Curtea de Conturi, calea de urmat este aceea atrasă de natura raportului juridic
în care se află entitatea controlată şi subiectul de drept care a primit acele fonduri:
‒ dacă sumele sunt plătite în virtutea unui contract administrativ, calea este cea acţiunii
în contencios administrativ;
‒ dacă este vorba despre resurse alocate în afara unui raport de drept administrativ,
este antrenată răspunderea civilă delictuală, competenţa aparţinând instanţei civile;
‒ dacă este vorba despre prejudicii produse în activitatea unor funcţionari publici, sunt
aplicabile dispoziţiile art. 85 din Legea nr. 188/1999.

102
 10. Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului. Natura
juridică şi competenţa de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală
de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului având ca obiect obligarea unităţilor
administrativ-teritoriale la plata contribuţiilor datorate de acestea pentru
finanţarea activităţilor de protecţie a copiilor protejaţi în sistem rezidenţial, de
asistenţă maternală, a persoanelor majore care beneficiază de protecţie
conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de întreţinere a persoanelor
adulte protejate în centre specializate aflate în subordinea direcţiei respective
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12)

Problema supusă dezbaterii este aceea a determinării naturii juridice şi competenţei

de soluţionare a cererilor formulate de Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia
Copilului având ca obiect obligarea unităţilor administrativ-teritoriale la plata contribuţiilor
datorate de acestea pentru finanţarea activităţilor de protecţie a copiilor protejaţi în sistem
rezidenţial, de asistenţă maternală, a persoanelor majore care beneficiază de protecţie
conform art. 51 din Legea nr. 272/2004, precum şi de întreţinere a persoanelor adulte
protejate în centre specializate aflate în subordinea direcţiei respective, în lipsa unei
hotărâri a autorităţii publice locale (consiliul local) prin care să se acorde finanţarea,
solicitându-se în mod direct virarea contribuţiilor datorate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că raportul juridic este unul

administrativ, fiind legat între două subiecte de drept public, în exercitarea
atribuţiilor prevăzute de lege.

ARGUMENTE:

Din ipoteza descrisă rezultă că se pune problema refuzului nejustificat de rezolvare a

unor cereri de virare a sumelor de către unităţile administrativ- teritoriale, prin autorităţile
competente la nivel local, act administrativ asimilat care atrage competenţa instanţei de
contencios administrativ.

11. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ, în funcţie de

criteriul valoric al creanţei fiscale, în cazul acţiunilor în contencios îndreptate
împotriva actului administrativ fiscal. Competenţa soluţionării în fond a
litigiului în favoarea tribunalului, în cazul actelor administrative care privesc
creanţe fiscale principale sub valoarea de 1.000.000 lei. Situaţia accesoriilor.
Situaţia actelor de impunere prin care sunt stabilite mai multe creanţe principale
diferite. Situaţia contestării numai a unor creanţe (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 1)

103
 Soluții identificate la nivelul Tribunalului Suceava

Orientarea jurisprudenţială la nivelul Tribunalului Suceava sub imperiul Codului de

procedură civilă anterior, a fost în sensul determinării acestei competenţe prin raportare la
nivelul tuturor creanţelor, fără defalcarea lor în principale şi accesorii.
În prezent, se constată opinii diferite privind interpretarea art. 10 alin. (1) din Legea nr.
554/2004, coroborat cu regulile enunţate în Noul Cod de procedură civilă.

• Într-o primă opinie, se consideră că aplicarea criteriului valoric trebuie făcută prin
însumarea tuturor creanţelor înscrise în actul contestat, atât principale, cât şi accesorii.
În motivarea opiniei s-a argumentat că nu se poate considera că litigiul ar conţine mai
multe capete de cerere distincte, unele principale, iar altele accesorii, şi care ar privi
creanţe distincte – principale sau accesorii, ci acţiunea trebuie privită ca având un obiect
unic, decurgând din cererea în anularea actului administrativ fiscal, astfel încât şi valoarea
obiectului său trebuie făcută prin raportare la valoarea întreagă a actului contestat,
indiferent de natura creanţelor conţinute, mai ales că, în ipoteza admiterii acţiunii, soluţia
pronunţată de instanţă în acord cu art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este de anulare a
actului administrativ fiscal, în tot sau în parte, iar nu a creanţei fiscale contestate.

• În cea de-a doua opinie, se consideră că la stabilirea competenţei trebuie avut în

vedere nivelul fiecărei creanţe fiscale principale contestate, iar nu însumarea tuturor
creanţelor principale, şi nici a accesoriilor, întrucât numai o asemenea interpretare a
textului art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar fi în acord cu regulile din art. 98 şi art.
99 C. proc. civ.
S-a motivat că, din formularea textului alin. (1) al art. 10 rezultă că obiectul litigiului
este taxa, impozitul, contribuţia ş.a.m.d., aşadar creanţa fiscală contestată, astfel încât
este firească stabilirea competenţei în funcţie de nivelul respectivei creanţe, fiind aşadar
fără relevanţă că aceasta este stabilită printr-un act administrativ care conţine mai multe
creanţe de natură diferită, unele principale, altele accesorii. Întrucât prin acţiune pot fi
contestate doar o parte din creanţe, iar nu toate, însumarea creanţelor nelitigioase, evident,
nu şi-ar avea sensul.
În sprijinul acestei a doua opinii s-a invocat practica recentă a Secției de contencios
administrativ și fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (decizia nr.
1986/13.05.2015, pronunţată în dosarul nr. 2289/88/2014), conform căreia, pentru
stabilirea competenţei instanţei de fond trebuie avute în vedere numai creanţele principale,
potrivit regulii cuprinse în dispoziţiile art. 98 alin. (2) C. proc. civ., aşadar cu aplicarea
regulii generale de determinare a competenţei în funcție de valoarea obiectului cererii
arătată în capătul principal de cerere, fără a se avea în vedere accesoriile pretenţiei
principale, precum dobânzile, penalităţile, fructele, cheltuielile sau altele asemenea,
indiferent de data scadenţei.

Opinia formatorului INM

Conform art. 10 alin. (1) LCA, criteriul valoric este aplicabil în cauzele ”care privesc taxe şi
impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora” (contenciosul fiscal), delimitând
competenţa materială a tribunalului şi a curţii de apel în funcţie de suma în litigiu.
Din modul de formulare a textului, rezultă că are în vedere obligaţiile fiscale principale
(taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale) şi obligațiile accesorii acestora (majorări,
104
penalităţi, dobânzi stabilite de autorităţile fiscale), privite în mod cumulativ, astfel că, atunci
când suma contestată cuprinde atât debite principale, cât şi debite accesorii stabilite prin acte
administrative fiscale, criteriul valoric se aplică în raport cu întreaga sumă în litigiu, iar nu doar
în raport cu debitul fiscal principal.
Pentru stabilirea instanței competente nu se poate recurge la distincțiile pe care art. 98 din
Codul de procedură civilă le face între ”valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal
de cerere” și ”accesoriile pretenției principale”, pentru că obiectul principal al acțiunii în
contencios fiscal rezidă în actul administrativ fiscal contestat ( care poate include și obligații
fiscale principale şi obligaţii fiscale accesorii), iar nu într-o ”pretenție” adresată direct instanței
de judecată.
În cazul în care persoana care se consideră vătămată nu contestă în întregime obligaţia
stabilită prin actul administrativ atacat, pragul valoric are în vedere numai suma în litigiu (suma
contestată), iar nu cuantumul integral al taxelor şi impozitelor, contribuţiilor, datoriilor vamale
şi obligaţiilor accesorii stabilite prin actul respectiv.
Până în acest moment, nu este conturată o jurisprudență consolidată a Secției de
contencios administrativ și fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în sensul
deciziei identificate de Tribunalul Suceava.

În unanimitate, participanții și-au însușit soluția expusă în punctul de vedere al

formatorului INM.
În cadrul dezbaterilor s-a argumentat, în plus, că soluția reținută este susținută și de
modalitatea în care Codul de procedură fiscală anterior a reglementat obligațiile fiscale.
Pentru opinia în sens contrar celei exprimate în materialul înaintat de Tribunalul
Suceava a fost indicată decizia Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de
Casație și Justiție nr. 4699/5 decembrie 2014 (dosarul nr. 1279/46/2013).

12. Competenţa materială a soluţionării cererilor având ca obiect anulare proces-

verbal de constatare a neregulilor şi decizie de soluţionare a contestaţiei, în
condiţiile în care procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un
centru regional, care este o autoritate locală (de ex: cauzele în care pârâţii sunt
Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi un Centru Regional al acesteia,
Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi un Oficiu Judeţean de Plăţi
pentru Dezvoltare şi Pescuit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31
mai 2016, pg. 3)

• Într-o orientare a practicii judiciare (dosarele nr 4378/2/2015, 7449/2/2015,

1771/2/2015, 7559/2/2015), a fost reținută competența tribunalului, cu motivarea că actul
administrativ în funcţie de care se determină competenţa materială este procesul-verbal de
constatare a neregulilor, iar nu decizia de soluţionare a contestaţiei.
Cum procesul-verbal de constatare a neregulilor este emis de un centru regional, iar nu
de autoritatea centrală, competenţa materială aparţine tribunalului, centrul regional fiind
o autoritate locală.
S-a mai reţinut că, din moment ce prevederile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004
îşi găsesc aplicare în cazul cererilor privind toate actele administrative emise de autorităţile
105
centrale, rezultă că toate cererile privind actele emise de autorităţi locale sunt de
competenţa tribunalului.

• În alte soluții identificate la nivelul Curții de Apel București s-a apreciat că revine
curţii de apel competenţa materială a soluţionării cauzei, faţă de rangul autorităţii emitente
a deciziei de soluţionare a contestaţiei.

• La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-au identificat soluţii neunitare în

soluţionarea conflictelor de competenţă intervenite între tribunale şi curţi de apel:
 soluții în care s-a stabilit competenţa soluţionării cauzei în favoarea tribunalului,
reţinându-se, în esenţă, că actul contestat este procesul-verbal de constatare a neregulii
care este emis de o autoritate locală (dosarele nr. 7776/3/2014, 124/35/2014,
1077/59/2013, 441/35/2014 și nr. 128/59/2014). Astfel, în dosarul nr. 441/35/2014, s-a
reţinut, în argumentarea soluţiei, că ceea ce se contestă în cauză este un act emis de o
autoritate administrativă locală, respectiv Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală
şi Pescuit Satu Mare, astfel încât competenţa soluţionării cauzei revine tribunalului. S-a
reţinut că decizia de soluţionare a contestaţiei emisă de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit reprezintă doar răspunsul autorităţii la contestaţia formulată, şi nu poate
fi analizat decât din această perspectivă.

 soluții în care s-a stabilit competenţa soluţionării cauzei în favoarea curţii de apel,
reţinându-se că actul contestat este decizia de soluţionare a contestaţiei, care este emisă
de o autoritate centrală (dosarele nr. 564/59/2014, 342/35/2014, 22638/3/2015,
341/35/2014, 1086/46/2014). Astfel, în dosarul nr. 341/35/2015 s-a reţinut că prezintă
relevanţă pentru stabilirea competenţei actul care poate fi atacat în instanţă, respectiv
decizia de soluţionare a contestaţiei, iar cum aceasta a fost pronunţată de o autoritate
centrală, faţă de prevederile art. 10 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, s-a reţinut că revine
curţii de apel competenţa de soluţionare a cauzei.

 La nivelul ÎCCJ s-a adoptat în şedinţa judecătorilor Secţiei din 19 octombrie 2015
următoarea soluţie de principiu:
,, Litigii privind acte administrative emise de APDRP şi/sau un centru regional al
APDRP având ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea
Uniunii Europene
În litigiile având ca obiect refuzul nejustificat de încheiere a contractului de
finanţare, instanţa competentă se determină în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, în funcţie de emitentul actului contestat, prin care se
constată/comunică neeligibilitatea proiectului, după cum urmează:
o în cazul în care emitentul este o autoritate publică centrală (cum este Agenţia de
Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), competenţa de soluţionare în fond aparţine curţii
de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal;
o în cazul în care emitentul este o autoritate publică locală (cum sunt centrele regionale
ale Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), competenţa de soluţionare în
fond aparţine tribunalului, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În litigiile având ca obiect deciziile de soluţionare a contestaţiilor, atacate în

temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr.66/2011, instanţa competentă se determină în raport
cu prevederile art. 10 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează:
106
 o conform art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele
administrative emise de autorităţile publice centrale, indiferent de valoare, se soluţionează
în fond de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel;
o conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative
emise de autorităţile publice locale, se soluţionează în fond de secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului.”

• Opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București este în sensul

stabilirii competenţei materiale de soluţionare în primă instanţă a cauzei în favoarea
tribunalului, actul administrativ care constată neregula fiind procesul-verbal de constatare
emis de centrul regional, care este o autoritate locală.
În ceea ce priveşte soluţia de principiu mai sus-enunţată, se apreciază că aceasta nu este
foarte clară cu privire la chestiunea controversată, respectiv dacă în litigiile în discuţie,
competenţa se stabileşte prin raportare la actul administrativ emis de centrul regional,
respectiv procesul-verbal de constatare a neregulii sau la cel emis de autoritatea centrală,
respectiv decizia de soluţionare a contestaţiei.

Opinia formatorului INM

O.U.G. nr. 66/2011 reglementează o procedură specială de contestare a notelor sau

proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare,
finalizată printr- o decizie de soluționare a contestației administrative. Conform art. 51 din
actul normativ menționat, ”(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în
sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea
contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios
administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.”
Dacă în regimul general reglementat în Legea nr. 554/2004, competența instanței este
atrasă de rangul central sau local al autorității emitente a actului administrativ vătămător, act
care a produs efecte juridice şi a constituit punctul de plecare al litigiului, indiferent dacă
împotriva lui a fost exercitat un recurs grațios sau unul ierarhic, reglementarea specială a
procedurii administrative de contestare și a obiectului acțiunii judiciare formulate în temeiul
O.U.G. nr. 66/2011 deplasează aplicarea criteriului de stabilire a competenței către actul prin
care a fost soluționată contestația administrativă.
Prin urmare, competența revine curții de apel, dacă decizia de soluționare a contestației
administrative aparține unei autorități centrale.
Așa cum rezultă din extrasul citat mai sus, în dezbaterile care au avut loc în Ședința din
19 octombrie 2015 a judecătorilor ÎCCJ-SCAF s-a făcut o distincție între litigiile având ca
obiect refuzul nejustificat de încheiere a contractului de finanţare și litigiile având ca
obiect deciziile de soluţionare a contestaţiilor, atacate în temeiul art. 51 alin. (2) din
O.U.G. nr. 66/2011, astfel că opinia exprimată nu contravine soluției de principiu, dar
neclaritatea semnalată ar impune reluarea discuției, pentru a evita perpetuarea
divergențelor de jurisprudență.

Referitor la ipoteza pusă în discuție, în unanimitate participanții au agreat soluția

expusă în opinia formatorului INM.
De asemenea, în unanimitate, s-a adoptat interpretarea conform căreia alin. (11)
al art. 10 din Legea nr. 554/2004 instituie o competență materială exclusivă în
107
favoarea curților de apel pentru litigiile privind actele administative emise de
autoritățile publice centrale, în această materie nefiind aplicabil criteriul valoric.
În acest sens, s-a arătat că art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilește regulile
generale în ceea ce privește competența de soluționare a litigiilor privind acte
administrative, cu trimitere la criteriile rangului autorității emitente și cel valoric, în timp
ce alin. (11) al aceluiași articol prevede o excepție de la aceste reguli generale, aplicabilă
litigiilor privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca
obiect sume reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene.

13. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect anularea

hotărârilor de încadrare în grad de handicap adoptate de Comisia pentru
protecţia copilului din subordinea consiliului judeţean (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 16)

• Completurile de contencios administrativ din cadrul Secţiei mixte a Tribunalului Cluj

au apreciat că aparţine completurilor specializate pentru minori și familie din cadrul Secţiei
civile a tribunalului competenţa de soluţionare a acestui tip de litigii, pentru argumentele
ce succed:
- din analiza coroborată a dispozițiilor care reglementează încadrarea în grad și tip de
handicap a copiilor [art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2008 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap], organizarea, funcționarea și atribuțiile comisiei pentru
protecția copilului [art. 115 din Legea nr. 272/2004; art. 2 din H.G. nr. 1437/2004], precum
și regimul juridic al actelor emise de comisie [conform art. 10 din H.G. nr. 1437/2004,
comisia emite hotărâri executorii, care pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copiilor,
cauzele supuse judecării fiind soluţionate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute
de Legea nr. 272/2004] rezultă că voinţa legiuitorului a fost de a supune toate litigiile privind
hotărârile adoptate de comisie unei proceduri unice, prevăzute de Legea nr. 272/2004.
- în condițiile în care art. 133 alin. (1) din Legea nr. 272/2004 conferă în competenţa
tribunalului de la domiciliul copilului toate cauzele prevăzute de lege privind stabilirea
măsurilor de protecţie specială, fără a se face vreo distincţie cu referire la o anumită măsură,
o diferenţiere sub aspectul competenţei materiale a instanţei pentru unicul motiv că litigiul
are ca obiect contestarea legalităţii hotărârii comisiei prin care s-a luat măsura specială de
protecţie a copilului ce vizează încadrarea în grad de handicap nu se justifică. Dacă
legiuitorul ar fi urmărit să stabilească o competenţă specială în materia contenciosului
administrativ pentru un atare litigiu, ar fi trebuit să prevadă aceasta printr-o normă specială,
după cum a stabilit în materia procedurii de încadrare în grad de handicap a adulţilor.
- deși hotărârea comisiei pentru protecţia copilului are natura juridică a unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, competenţa de soluţionare a litigiului având
ca obiect contestarea legalităţii acestei hotărâri poate fi deferită şi altei instanţe decât cea
de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr.
554/2004.

• Punctul de vedere al Secţiei a III-a contencios administrativ şi fiscal al Curții de Apel

Cluj

108
 În opinia majoritară a judecătorilor secţiei s-a ajuns la concluzia că cererea privind
anularea hotărârii comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad de handicap este
de competenţa materială în primă instanţă a secției civile a tribunalului.
În motivarea soluției de excludere a competenţei materiale a jurisdicţiei de contencios
administrativ a tribunalului s-a avut în vedere cadrul juridic diferit care reglementează
încadrarea în grad de handicap a copiilor, respectiv a adulţilor.
În plus față de argumentele reținute în susținerea punctului de vedere exprimat de
completurile de contencios administrativ din cadrul Secţiei mixte a Tribunalului Cluj sus-
menționate, se reține, în esență, că:
- Legea nr. 448/2006 se preocupă în mod special de procedura de încadrare în grad de
handicap a adulţilor cu handicap, prevăzând, între altele, regimul deciziilor emise de comisia
superioară, care pot fi atacate, conform art. 902 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 modificat
prin Legea nr. 2/2013, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
- voinţa legiuitorului a fost aceea de a supune toate cauzele litigioase privind hotărârile
adoptate de comisia pentru protecţia copilului unei proceduri unice prevăzute de Legea nr.
272/2004, fără vreo distincţie în funcție de luarea unei anumite măsuri și fără a impune o
anumită specializare a instanței în materie, aşa cum o face Legea nr. 448/2006 în materia
încadrării în grad şi tip de handicap a adulţilor.
- în practica judiciară s-a observat că hotărârile comisiei prin care s-au stabilit măsuri
de protecţie specială pentru minori conform Legii nr. 272/2004 coroborate cu H.G. nr.
1437/2004 au fost soluţionate în primă instanţe de tribunale, completul specializat în
materie de minori şi familie.
- Legea nr. 272/2004 instituie o procedură judiciară specială şi unitară de contestare a
legalităţii hotărârilor adoptate de comisia specială de protecţia copilului, derogatorie de la
dreptul comun și, implicit, derogatorie de la dispoziţiile procedurale consacrate de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (a se vedea în acest sens Cap. X din Legea nr.
272/2004 denumit Reguli speciale de procedură).
Conform art. 138 din Legea nr. 272/2004, dispoziţiile acestei legi referitoare la
procedura de soluţionare a cauzelor privind stabilirea măsurilor de protecţie specială se
completează în mod corespunzător cu prevederile Codului de procedură civilă.
Astfel fiind, se poate reține că în această materie operează norma specială consacrată
de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform căreia nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ acte administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora
se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.
Or, Legea nr. 272/2004 prevede o procedură judiciară derogatorie de la dreptul comun
al contenciosului administrativ și, drept urmare, competența și procedura de soluţionare a
litigiilor generate de stabilirea măsurilor de protecţie specială prevăzute de această lege,
inclusiv încadrarea în grad de handicap a copiilor minori, nu mai sunt compatibile cu
contenciosul administrativ.

• În opinia Secţiei I civile, soluţionarea acţiunilor având ca obiect anularea hotărârii

comisiei pentru protecţia copilului, privind încadrarea în grad de handicap, este de
competenţa în primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a tribunalului,
împărtăşind opinia minoritară a Tribunalului Bistriţa-Năsăud, care pleacă de la justificarea
analogiei de tratament, cu situaţia adultului prevăzută de art. 90 2 alin. (4) din Legea nr.
448/2006: „Deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate la secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.
109
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite
de taxa judiciară de timbru”.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 115 din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor
copilului, în subordinea consiliului judeţean şi, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti funcţionează comisia pentru protecţia copilului, ca organ de
specialitate al acestora, fără personalitate juridică, având următoarele atribuţii principale:
a) stabilirea încadrării în grad de handicap şi orientarea şcolară a copilului;
b) pronunţarea, în condiţiile prezentei legi, cu privire la propunerile referitoare la
stabilirea unei măsuri de protecţie specială a copilului;
c) soluţionarea cererilor privind eliberarea atestatului de asistent maternal;
d) alte atribuţii prevăzute de lege.
Atribuțiile Comisiei sunt reluate și detaliate în art. 2 din H.G. nr. 1437/2004 privind
organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului, iar art. 3
din hotărârea de guvern prevede următoarele: „(1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin
Comisia emite hotărâri. (2) În exercitarea atribuţiilor privind încadrarea copiilor cu
dizabilităţi într-un grad de handicap şi orientarea şcolară a acestora, Comisia eliberează
certificate de încadrare a copilului într-un grad de handicap şi certificate de expertiză şi
orientare şcolară/profesională, conform modelelor prevăzute în anexele nr. 1 şi 2. (3)
Comisia eliberează certificatul de expertiză şi orientare şcolară/profesională şi pentru
tânărul cu dizabilităţi care a împlinit vârsta de 18 ani şi care a depăşit cu mai mult de 3 ani
vârsta corespunzătoare clasei de şcolarizare.”
De asemenea, potrivit art. 10 alin. (3) din H.G. nr. 1437/2004, „Hotărârile Comisiei pot
fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării fiind soluţionate
potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004”.
În același timp, conform art. 85 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, încadrarea în grad şi tip de handicap a
copiilor cu handicap se face de comisia pentru protecţia copilului, iar încadrarea în grad şi
tip de handicap a adulţilor cu handicap se face de comisia de evaluare a persoanelor adulte
cu handicap, denumită în continuare comisie de evaluare.
În ceea ce privește procedura de evaluare, măsurile de protecție (programe de
reabilitare și integrare socială) și procedura de contestare a certificatelor, art. 87 și
următoarele din Legea nr. 448/2006 fac referire numai la situația adultului cu handicap.
Conform art. 87 alin. (5), certificatele de încadrare în grad și tip de handicap pot fi
contestate de titularii acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la
Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare
Comisia superioară, iar în temeiul art. 902 alin. (4), deciziile emise de Comisia superioară
pot fi atacate la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa judiciară de timbru.
Printr-o abordare sistematică a tuturor prevederilor legale menționate, rezultă că, în
pofida unor imperfecțiuni de tehnică legislativă ce pot genera dificultăți de interpretare,
toate actele adoptate de comisia pentru protecția copilului (iar nu doar cele privind măsurile
de protecție specială privite restrictiv) sunt supuse Legii nr. 272/2004 și intră în competența
secției civile a tribunalul de la domiciliul copilului, în timp ce secţia de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului este competentă să judece doar acțiunile prin care sunt
110
atacate deciziile emise de Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap,
potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În unanimitate, a fost însușită opinia exprimată în punctul de vedere al

formatorului INM, în sensul că astfel de litigii sunt de competența secției civile a
tribunalului de la domiciliul copilului.
În completarea arrgumentelor menționate în punctul de vedere al formatorului INM, au
fost reținute următoarele:
- acțiunile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 272/2004 se soluționează cu
participarea obligatorie a procurorului, exigență care nu este prevăzută în cadrul
procedurilor în fața instanței de contencios administrativ;
- procedura contenciosului administrativ este o procedură specială, defavorabilă
minorului aflat în această situație;
- încadrarea într-un grad de handicap reprezintă o atribuție a comisiei pentru
protecția copilului, fiind tratată ca o măsură de protecție specială a minorului, toate
măsurile adoptate de comisia pentru 0protecția copilului fiind supuse Legii nr. 272/2004 și
intrând în competența secției civile a tribunalului de la domiciliul copilului.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.1 din 30 ianuarie 2017 (dosar 21/2016) s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 85 alin. (2) din Legea nr.
448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, art. 115 alin. (1) lit. a) şi art. 133 alin. (1) din
Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, şi art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr.
1437/2004 privind organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia
copilului, raportate la art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f), art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor
comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu
dizabilităţi revine tribunalelor – secţiile de contencios administrativ/completele
specializate în materia contenciosului administrativ.

14. Competența materială de soluționare a cauzelor privind obligarea casei județene

de asigurări de sănătate la plata contravalorii serviciilor medicale achitate de
persoanele fizice în calitate de asigurat (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 19)

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• În opinia majoritară a judecătorilor secţiei a II-a civilă s-a apreciat (sentinţa civilă nr.
533/2014, pronunțată în dosarul nr. 6079/91/2013 ; sentinţa civilă nr. 474/2014, pronunțată
în dosarul nr. 6026/91/2013 ; sentinţa civilă nr. 1250/2014, pronunțată în dosarul nr.
945/91/2014 ; sentinţa civilă nr. 3620/2013, pronunțată în dosarul nr. 1777/91/2013) că, în

111
acest caz, competența aparține Tribunalul Vrancea - Secţia a II-a civilă, de contencios
administrativ şi fiscal.
• Într-o altă opinie (sentinţa civilă nr. 258/2015, pronunțată în dosarul nr. 62/91/2015 ;
sentinţa civilă nr. 591/2015, pronunțată în dosarul nr. 1561/91/2015; sentinţa civilă nr.
508/2015, pronunțată în dosarul nr. 1223/91/2015) s-a invocat excepţia de necompetenţă
materială şi s-a declinat soluţionarea cauzelor în favoarea Judecătoriei Focşani, reținându-
se că raportul juridic litigios – privind obligarea Casei de Sănătate OPSNAJ la decontarea
costurilor aferente unor servicii medicale – este o veritabilă acţiune în pretenţii de drept
comun. Se arată că dispoziţiile legale invocate de reclamantă în cererea de chemare în
judecată [art. 34 din Constituţie, art. 2 din Legea nr. 46/2003, art. 218 alin. (2) lit. a) din
Legea nr. 95/2006] reglementează drepturi civile, iar în cauză nu se contestă un act
administrativ, care să fi dat naştere, să fi modificat sau să fi stins raporturile juridice dintre
părţi. Dreptul la servicii medicale gratuite este conferit de lege şi nu se naşte dintr-un act
administrativ pentru a atrage competenţa de soluţionare a instanţei de contencios
administrativ.
În dosarul nr. 1561/91/2015, Judecătoria Focşani a admis excepţia de necompetenţă
materială şi a constatat conflict negativ de competenţă, înaintând dosarul la Curtea de Apel
Galaţi în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă. Soluția pronunțată de
Curtea de Apel Galaţi a fost în sensul că, în cauză, competența materială aparține
judecătoriei.

Opinia formatorului INM

Competenţa aparţine instanţei de contencios administrativ numai dacă acţiunea s-ar

putea încadra în prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1), vizând refuzul nejustificat de
rezolvare a cererii adresate casei de asigurări de sănătate în vederea rambursării sumelor
plătite de asigurat.
Drepturile de care beneficiază asigurații în temeiul art. 230 (fostul 218) din Legea nr.
95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și al contractelor-cadru anuale privind
condiţiile acordării asistenţei medicale a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în
cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, au natură juridică civilă, nefiind
identificate prevederi care să califice raportul juridic existent între asigurat și casa de
asigurări sănătate sau prestatorul serviciului medical ca fiind unul de drept administrativ.
În temeiul contractelor – cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei
medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în sistemul asigurărilor sociale de
sănătate (ex. art. 98 din contractul- cadru pentru anii 2014-2015, aprobat prin HG nr.
400/2014), spitalele sunt obligate să suporte din suma contractată pentru furnizarea de
servicii medicale spitaliceşti pentru asiguraţii internaţi în regim de spitalizare continuă şi în
regim de spitalizare de zi toate cheltuielile necesare pentru rezolvarea cazurilor respective,
precum şi pentru medicamente, materiale sanitare şi investigaţii paraclinice, în limita listei
prezentate la contractare.
În situaţia în care asiguraţii, pe perioada internării în spital, în baza unor documente
medicale întocmite de medicul curant din secţia în care aceştia sunt internaţi, suportă
cheltuieli cu medicamente, materiale sanitare şi investigaţii paraclinice la care ar fi fost
îndreptăţiţi fără contribuţie personală, în condiţiile contractului-cadru, spitalele
rambursează contravaloarea acestor cheltuieli la cererea asiguraţilor. Rambursarea
cheltuielilor reprezintă o obligaţie exclusivă a spitalelor şi se realizează numai din veniturile

112
acestora, pe baza unei metodologii proprii aprobate prin decizie a conducătorului
instituţiei.
Numai în cazul refuzului rezolvării cererilor formulate de asiguraţi pentru rambursarea
contravalorii asistenţei medicale transfrontaliere, cu sau fără autorizare prealabilă, art. 875
şi 876 din Legea nr. 95/2006 prevăd derularea unei proceduri administrative prealabile.
Ulterior comunicării răspunsului la contestaţie sau la expirarea termenului de răspuns,
asiguratul se poate adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în

sensul că instanța de contencios administrativ este competentă material numai în
măsura în care acţiunea s-ar putea încadra în prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004, vizând refuzul nejustificat de rezolvare a cererii adresate
casei de asigurări de sănătate în vederea rambursării sumelor plătite de asigurat; în
toate celelelalte situații, raportul juridic dintre asigurat și casa de asigurări sănătate
sau prestatorul serviciului medical are natură juridică civilă.

În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții pronunțate în practica judiciară în

soluționarea acțiunilor prin care s-a solicitat decontarea dispozitivelor medicale și a
cheltuielilor de spitalizare:
- fără a fi învestite cu soluționarea excepției de necompetență materială a instanței de
contencios administrativ, unele instanțe au apreciat că acțiunea are ca obiect un act
administrativ atipic, constând în refuzul casei de asigurări de sănătate de a recunoaște
dreptul asiguratului de a beneficia de tratamentul prescris;
- în soluționarea unei acțiuni privind obligarea unității de parchet la restituirea
contravalorii unui dispozitiv medical, instanța a apreciat că nu se poate reține existența unui
act care producă efecte în sfera raporturilor juridice de drept administrativ, raportul juridic
dedus judecății fiind unul specific asigurărilor sociale, motiv pentru care, făcând aplicarea
dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cauza a fost soluționată de instanța de
litigii de muncă și asigurări sociale.

15. Competența materială a instanței în soluționarea ordonanțelor de plată având

ca obiect contravaloarea serviciilor de salubrizare a localităţilor, cereri
întemeiate pe dispozițiile art. 36 din Legea nr. 101/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 20)

Referitor la această problemă au fost identificate soluții diferite la nivelul curților de

apel Constanța și Bacău.

• Soluția indentificată la nivelul Curții de Apel Constanța

Soluția statuată pe calea regulatoarelor de competență a fost în sensul că astfel de
cauze intră în competenţa de soluţionare a instanțelor de contencios administrativ, respectiv
în competența tribunalelor ca primă instanță, cu următoarea motivare:
- din dispozițiile art. 36 alin. (1) al Legii nr. 101/2006 („Soluţionarea litigiilor
patrimoniale şi nepatrimoniale legate de încheierea şi executarea contractelor reglementate
113
de prezenta lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor
furnizate/prestate este de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi se face, cu
precădere, în procedură de urgenţă”) rezultă, fără posibilitate de interpretare, că deşi
raporturile juridice dintre operatori şi utilizatorii serviciilor de salubrizare au fost calificate
ca fiind raporturi juridice de natură contractuală, supuse normelor de drept privat,
legiuitorul a înţeles să dea în competenţa instanţei de contencios administrativ toate litigiile
izvorâte din neplata serviciilor furnizate/prestate, fără a se face vreo distincţie după
calitatea operatorului sau utilizatorului;
- dispoziţiile Legii nr. 101/2006 sunt dispoziţii speciale în raport cu Legea nr.
51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, iar completarea cu aceste din urmă
norme ar putea fi făcută doar în situaţia în care legea specială nu ar cuprinde dispoziţii
exprese referitoare la competenţa instanţelor în soluţionarea litigiilor izvorâte din aplicarea
ei.

• Soluția indentificată la nivelul Curții de Apel Bacău (întâlnirea trimestrială de

unificare a practicii judiciare în materie civilă din decembrie 2015)

Cererile de ordonanță de plată și cererile de valoare redusă formulate de reclamanta

SC S. SA sunt de competența în primă instanță a Judecătoriei Onești, pentru următoarele
argumente:
- litigiul este unul civil, în sensul art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2006 („Soluţionarea
litigiilor civile şi de muncă izvorâte din aplicarea prevederilor prezentei legi se face de
instanţele de judecată competente, în condiţiile legii”);
- art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2006 se referă doar la „soluţionarea litigiilor
patrimoniale şi nepatrimoniale legate de încheierea şi executarea contractelor reglementate
de prezenta lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor
furnizate/prestate (...)”, se subînțelege, în baza acestor contracte reglementate tot de
Legea nr. 101/2006. Or, Legea nr. 101/2006 reglementează doar contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare, nu și contractele de prestare a serviciului dintre
operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali, cum este cazul asociațiilor de
proprietari. Aceste din urmă contracte sunt doar menționate de Legea nr. 101/2006, nu și
reglementate. A reglementa înseamnă a detalia elementele contractului, or Legea nr.
101/2006 însăși prevede în mod expres, în art. 13 alin. (3), că „relaţiile dintre operatorii
serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali se desfăşoară pe baze contractuale, cu
respectarea prevederilor regulamentului serviciului de salubrizare şi ale contractului-cadru
de prestare a serviciului, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale pe baza
legislaţiei în vigoare, aplicabilă acestui serviciu”. Rezultă, deci, că aceste contracte sunt
reglementate în mod direct de regulamentul serviciului de salubrizare şi de contractul-cadru
de prestare a serviciului, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, iar nu de
Legea nr. 101/2006.

• În opinia Curții de Apel Constanța, deși se constată o necorelare a dispoziţiilor

speciale ale art. 36 din Legea nr. 101/2006 cu dispoziţiile legii generale, astfel cum au fost
modificate prin O.U.G. nr. 13/20089 [textul anterior modificării fiind similar celui cuprins în

9
Dispozițiile generale cuprinse în Legea nr. 51/2006 - Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice, respectiv art. 1 [„(1)
Prezenta lege stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice
necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate
a serviciilor comunitare de utilităţi publice. (2) În înţelesul prezentei legi, serviciile comunitare de utilităţi publice, denumite
114
art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2006 - „Soluţionarea litigiilor patrimoniale şi
nepatrimoniale legate de încheierea, executarea contractelor reglementate de prezenta
lege, precum şi a celor izvorâte din neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate este
de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi se face, cu precădere, în procedură
de urgenţă”], interpretarea dispoziţiilor alin. (1) al art. 36 din Legea nr. 101/2006 potrivit
căreia prevederile care stabilesc natura de contencios administrativ a litigiilor izvorâte din
neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate se referă la contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare, nu și la contractele de prestare a serviciului încheiate
între operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii individuali nu poate fi primită.
În motivarea acestui punct de vedere se arată că, potrivit art. 29 alin. (6) din Legea
nr. 51/2006, „contractul de delegare a gestiunii este un contract încheiat în formă scrisă,
prin care unităţile administrativ-teritoriale, individual sau în asociere, după caz, în calitate
de delegatar, atribuie, pe o perioadă determinată, unui operator licenţiat, în calitate de
delegat, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de a furniza/presta
integral un serviciu de utilităţi publice ori, după caz, numai unele activităţi specifice
acestuia, inclusiv dreptul şi obligaţia de a administra şi de a exploata infrastructura tehnico-
edilitară aferentă serviciului/activităţii furnizate/prestate, în schimbul unei redevenţe,
după caz. Contractul de delegare a gestiunii este asimilat actelor administrative şi intră sub
incidenţa prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.” Or,
astfel cum rezultă din reglementarea contractului de delegare a gestiunii, nu se poate
aprecia că printre litigiile izvorâte din executarea acestuia s-ar putea încadra şi neplata
contravalorii serviciilor furnizate/prestate, litigii care sunt specifice contractelor dintre
operatori şi utilizatori.

Opinia formatorului INM

În raport cu obiectul de reglementare al Legii serviciului de salubrizare al localităţilor

nr. 101/2006, contractele la care se referă art. 36 alin. (1) sunt contractele de delegare a
gestiunii serviciului de salubrizare [art. 13 alin. (2)] şi contractele de concesiune sau de
administrare a bunurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale, utilizate
pentru prestarea serviciului de salubrizare [art. 16 alin. (1)], acestea având natura juridică
a unor contracte administrative, care atrag competenţa instanţei de contencios
administrativ şi fiscal. Cu toate că au o componentă reglementată prin prevederile
regulamentului serviciului de salubrizare şi ale contractului-cadru de prestare a serviciului,
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale pe baza legislaţiei în vigoare,
aplicabilă acestui serviciu, contractele încheiate între operatorii serviciului de salubrizare şi
utilizatorii finali, conform art. 13 alin. (3) din Legea nr. 101/2006, sunt contracte de natură
civilă, nefiind definite drept contracte administrative prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea
nr. 554/2004 sau printr-o normă specială.

în continuare servicii de utilităţi publice, sunt definite ca totalitatea activităţilor reglementate prin prezenta lege şi prin legi
speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu caracter social ale colectivităţilor
locale, cu privire la: (…) e) salubrizarea localităţilor;]”, art. 36 [„(1) Raporturile juridice dintre operatorii şi utilizatorii
serviciilor de utilităţi publice sunt raporturi juridice de natură contractuală şi sunt supuse normelor de drept privat.”] și art.
51 alin. (3) [„Soluţionarea litigiilor contractuale dintre operator şi utilizator, inclusiv a celor izvorâte din neplata contravalorii
serviciilor furnizate/prestate, se realizează de instanţele competente potrivit legii şi se judecă în procedură de urgenţă.”].

115
 De aceea, ele sunt supuse prevederilor art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2006
(„Soluţionarea litigiilor civile şi de muncă izvorâte din aplicarea prevederilor prezentei legi
se face de instanţele de judecată competente, în condiţiile legii”).
A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

16. Competenţa materială a instanţei în privinţa litigiilor având ca obiect acordarea

ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi
funcţionarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere
în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 22)

• Într-o primă opinie, s-a susţinut că jurisdicţia asigurărilor sociale este competentă în
soluţionarea acestor litigii, având în vedere că, din interpretarea 20 alin. (1) din Capitolul 2
al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice rezultă că sumele solicitate au natura juridică a unui ajutor social de care
beneficiază categoriile profesionale enumerate în textul legal, iar nu a unor drepturi
salariale cuvenite unor funcţionari publici în activitate, pentru a deveni incidente
prevederile art. 109 din Legea nr 188/1999.
Se reține că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a adoptat acelaşi punct de vedere în
Decizia SCAF nr. 2965 din 7 martie 2013.

• Potrivit celei de a doua opinii, compensaţiile acordate la încetarea raporturilor de

muncă/de serviciu sau la concediere sunt drepturi născute - în temeiul legii sau contractelor
colective de muncă - din raporturile de muncă sau de serviciu, fiind astfel judecate în raport
de calitatea avută de solicitant - salariat sau funcţionar public - ca litigii de muncă sau litigii
de contencios administrativ.
Și în Normele metodologice de aplicare a dispoziţiior Codului fiscal aprobate prin H.G.
nr. 44/2004, la pct. 68, se stabileşte că: „Veniturile din salarii sau asimilate salariilor
cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă,
precum şi orice sume de natură salarială primite în baza unor legi speciale (…)”, fiind incluse
în această categorie şi compensaţii băneşti la concediere sau la trecerea în rezervă.

• Punctul de vedere unanim al Secţiei a III-a contencios administrativ şi fiscal a Curții

de Apel Cluj este că acest tip de litigii sunt de competența tribunalului, completul specializat
în materia conflictelor de muncă şi asigurări sociale, cu următoarea motivare:
- sumele cuvenite au natura juridică a unui ajutor social de care beneficiază categoriile
de persoane menţionate de lege, şi nu a unor drepturi salariale ce s-ar cuveni unor
funcţionari publici în activitate, pe baza şi ca efect al unui raport juridic de serviciu, pentru
a fi incidente astfel dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, cu toate consecinţele
juridice ce decurg din această calificare.
Aceste sume se acordă categoriilor de persoane prevăzute de lege nu în baza unui raport
juridic de funcţie publică, ci în baza unui raport juridic de asigurări sociale, născut ca urmare

116
a aplicării nemijlocite a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea
nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
- practica judiciară pertinentă a ÎCCJ (decizia SCAF nr. 2965 din 7 martie 2013 10) este în
același sens: „Potrivit dispoziţiilor de la pct. 2 alin. (1) din Anexa IV/2 la Legea nr.
330/2009, la trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor
de serviciu, cu drept la pensie, cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare pentru activitatea depusă, în funcţie de
vechimea efectivă ca militar, poliţist, funcţionar public cu statut special din sistemul
administraţiei penitenciare şi personal civil în instituţiile publice de apărare, ordine publică
şi siguranţa naţională beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda lunară netă,
respectiv salariul de bază de încadrare net avut în luna schimbării poziţiei de activitate (…).
Competenţa de soluţionare a litigiilor izvorâte din aplicarea acestor dispoziţii legale
aparţine, potrivit art. 2 lit. c) din Codul de procedură civilă – 1865 şi art. 153 lit. f) din Legea
nr. 263/2010, tribunalului, ca instanţă de litigii de muncă şi asigurări sociale, sumele
cuvenite în temeiul acestora având natura juridică a unui ajutor social de care beneficiază
cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, la trecerea în rezervă sau
direct în retragere, iar nu a unor drepturi salariale cuvenite unor funcţionari publici în
activitate, pentru a fi incidente dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999.”

• Opinia Secţiei I civile este în sensul că soluţionarea litigiilor având ca obiect acordarea
ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu
statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere în temeiul art. 20 alin (1) din
Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 aparţine secţiei de contencios administrativ,
având în vedere dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora: „Cauzele care
au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este
stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.”

• Practica judiciară (sentinţa civilă nr. 17 din 17 februarie 2014, pronunţată în dosarul
nr. 170/33/2014) a reținut, cu privire la problema pusă în discuție, următoarele:
 compensaţiile la încetarea raporturilor de muncă/de serviciu sau la concediere nu au
fost calificate ca fiind ajutoare sociale, ci drepturi născute în temeiul legii sau al
contractelor colective de muncă, din raporturile de muncă sau din raporturile de serviciu,
fiind astfel judecate, în raport cu calitatea avută de către solicitant - de salariat sau de
funcţionar public - ca litigii de muncă sau de contencios administrativ;
 în practica judiciară, asemenea litigii nu au fost soluţionate niciodată ca fiind unele
de asigurări sociale; instanţa supremă a stabilit că aceste compensaţii acordate la încetarea
raporturilor de muncă sau de serviciu sunt de natură salarială şi se cuvin atât salariaţilor,
cât şi funcţionarilor publici, ca forme de remuneraţie, nu ca ajutoare sociale;
 legiuitorul a inclus aceste drepturi în Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice;
 în Normele metodologice de aplicare a dispoziţiilor Codul fiscal, aprobate prin H.G.
nr. 44/2004, la pct. 68 se stabileşte că: „Veniturile din salarii sau asimilate salariilor cuprind
totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relaţii contractuale de muncă, precum şi orice

10
Accesibilă pe portal, la adresa http://www.scj.ro/1093/Detalii-
jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=84780
117
sume de natură salarială primite în baza unor legi speciale (…)”, fiind incluse în această
categorie şi compensaţii băneşti la concediere sau la trecerea în rezervă.
 în competenţa instanţelor de asigurări sociale intră doar litigiile privind refuzul
nejustificat de rezolvare a unei cereri privind drepturile de asigurări sociale, cele privind
modul de stabilire şi de plată a pensiilor şi a altor drepturi de asigurări sociale, precum şi
cele privind alte drepturi şi obligaţii de asigurări sociale născute în temeiul legii;
 jurisprudenţa comunitară este în sensul că drepturile în discuție sunt elemente de
remuneraţie, acestea fiind, pe lângă salariul propriu-zis, atât cauză, cât şi obiect al
raportului de muncă/de serviciu.

Opinia formatorului INM

Articolul 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice reglementează un ajutor social
de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, la
trecerea în rezervă sau direct în retragere, iar nu un drept salarial cuvenit unor funcţionari
publici aflaţi în activitate, în derularea unui raport de serviciu, pentru a fi incidente
dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999. Aceasta este interpretarea dată de Înalta Curte
de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, în deciziile nr. 2965 din 7
martie 2013 și nr. 61 din 7 ianuarie 2011.

A fost însușită, cu unanimitate, soluția propusă în punctul de vedere al formatorului

INM, în sensul calificării drepturilor ca ajutoare sociale, litigiile privind aceste drepturi
fiind supuse, în consecință, jurisdicţiei asigurărilor sociale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.5 din 5 martie 2018 (dosar nr.2833/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava și s-a stabilit că:
Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completelor specializate în soluționarea
litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a
secțiilor/completelor specializate de contencios administrativ.
Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.

118
 17. Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având
ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma
inspecției economico-financiare (O.U.G. nr. 94/2011) (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 28)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
stabilirea instanței de contencios administrativ competente material a soluționa în fond
litigiile având ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în temeiul
O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că stabilirea instanței competente a soluţiona în fond
astfel de cauze se face prin aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, iar nu a
criteriului valoric, întrucât dispoziţia obligatorie nu cuprinde una dintre creanţele expres
prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Într-o altă opinie s-a apreciat că
stabilirea instanței competente a judeca în fond astfel de cauze se face prin aplicarea
criteriului valoric (fiind avută în vedere creanţa din dispoziţia obligatorie contestată),
întrucât creanţa bugetară este tot o creanţă fiscală.

Opinia formatorilor INM:

Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având

ca obiect dispoziţiile obligatorii vizând creanţe bugetare, emise în urma inspecției
economico-financiară (O.U.G. nr. 94/2011), se determină în funcție de criteriul valoric,
prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu în funcție de criteriul
rangului autorităţii emitente.
Conform art. 21 alin. (3) şi (5) din O.U.G. nr. 94/2011, în baza constatărilor din raportul
de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri, prin dispoziţie obligatorie, pentru plata
obligaţiilor datorate, pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în
activitatea operatorilor economici controlaţi, precum şi pentru recuperarea pagubelor
produse.
Potrivit art. 3 pct. 1 din O.U.G. nr. 94/2011, dispoziţia obligatorie este actul
administrativ financiar cu caracter individual, emis de Ministerul Finanţelor Publice în
activitatea de inspecţie economico-financiară efectuată de structurile de specialitate din
cadrul acestuia.
În ceea ce priveşte procedura de contestare, art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede că
împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii nr.
554/2004, soluţionarea acesteia urmând a se face de Ministerul Finanţelor Publice, însă, prin
ordin al ministrului finanţelor publice, se poate stabili în sarcina direcţiilor generale ale
finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti competenţa de soluţionare a
plângerilor prealabile.
Procedura de soluţionare a plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiilor
obligatorii este reglementată la Capitolul IV din Normele metodologice privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobate prin H.G. nr.
101/2012. La art. 41 şi art. 44 alin. (4) din aceste Norme se prevede că plângerea prealabilă
este soluţionată printr-o decizie, care se comunică contestatorului într-una dintre

119
modalităţile prevăzute la art. 29 alin. (2). Potrivit art. 45 din Norme, decizia emisă în
soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator la instanţa de
contencios administrativ competentă, potrivit legii.
Întrucât nici O.U.G. nr. 94/2011, nici H.G. nr. 101/2012 nu cuprinde norme speciale de
competență materială, instanța de contencios administrativ competentă a judeca în fond
astfel de litigii urmează a fi stabilită prin aplicarea dreptului comun în materie, și anume
art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie două criterii: criteriul poziţionării
autorităţii emitente în sistemul autorităţilor publice şi criteriul valoric, acesta din urmă fiind
aplicabil în cauzele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi
accesorii ale acestora.
În situaţia specifică în care dispoziţia obligatorie cuprinde măsurile de stabilire şi plată
a unor sume cuvenite bugetului general consolidat, art. 22 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede
că aceste sume constituie creanţe bugetare, iar dispoziţia obligatorie reprezintă titlu de
creanţă.
Potrivit art. 3 pct. 3 din O.U.G. nr. 94/2011, creanţa bugetară reprezintă sumele
cuvenite bugetului general consolidat, cu excepţia celor de natură fiscală.
Conform art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, pentru creanţele bugetare stabilite prin
rapoartele de inspecţie economico-financiară şi înscrise în dispoziţia obligatorie se datorează
accesorii calculate conform dispoziţiilor O.G. nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, de la data încasării acestora de către operatorul economic verificat
sau de la termenele scadente ale obligaţiilor de plată. Potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol,
creanţelor bugetare şi accesoriilor aferente, stabilite de organele de inspecţie economico-
financiară, li se aplică reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor
fiscale.
În aplicarea acestor dispoziţii legale, atunci când dispoziţia obligatorie priveşte o creanţă
bugetară, instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond
litigiile având ca obiect astfel de dispoziţii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul
valoric, iar nu de criteriul rangului autorităţii emitente. Aceasta întrucât, chiar dacă
dispoziţia obligatorie nu cuprinde o creanţă fiscală, dintre cele expres prevăzute de art. 10
alin. (1) din Legea nr. 554/2004, priveşte totuşi o creanţă bugetară, căreia i se aplică
reglementările legale în vigoare referitoare la colectarea creanţelor fiscale, astfel cum
prevede expres art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.
Ca atare, atunci când creanța bugetară înscrisă în dispoziţia obligatorie este până la
1.000.000 lei, competenţa materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului, iar atunci când creanța bugetară este mai mare de 1.000.000 lei, competenţa
materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.
În aceste sens, este de menţionat că Plenul Secției de contencios administrativ și fiscal
a Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat o soluție de principiu, în vederea unificării
practicii, prin care a stabilit implicit că este aplicabil criteriul valoric şi în situaţia creanţelor
bugetare, nu doar a celor fiscale. Astfel, prin soluţia de principiu adoptată la data de 15
februarie 2010, s-a stabilit că „acţiunea având ca obiect anularea deciziilor emise de APIA
în procedura reglementată de O.G. nr. 79/2003 este de competenţa instanţei de contencios
administrativ, determinată, în funcţie de valoarea creanţei bugetare, potrivit regulilor de
competenţă prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004”. Totodată, în practica
Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost
identificată decizia nr. 1691/01.04.2014, prin care s-a statuat că sunt asimilate creanţelor
fiscale şi creanţele bugetare rezultate din nereguli constatate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011.

120
 Pe de altă parte, în ipoteza în care dispoziţia obligatorie nu cuprinde măsuri de stabilire
şi plată a unor sume cuvenite bugetului general consolidat (creanţă bugetară), ci alte măsuri,
instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond litigiile având
ca obiect astfel de dispoziţii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul autorităţii
emitente a deciziei prin care se soluţionează plângerea prealabilă, având în vedere că,
potrivit art. 45 din Normele metodologice, obiectul acţiunii în contencios administrativ îl
reprezintă decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile, iar nu direct dispoziţia
obligatorie.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

18. Instanța de contencios administrativ competentă a soluționa în fond litigiile

având ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 30)

La nivelul Curții de Apel Brașov a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
stabilirea instanței de contencios administrativ competente material a soluționa cauzele
având ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii în materie fiscală.
Astfel, într-o opinie s-a apreciat că stabilirea instanței competente material a soluţiona
astfel de cauze se face prin aplicarea criteriului valoric, iar într-o altă opinie s-a apreciat că
este aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente.

Opinia formatorilor INM:

Instanța de contencios administrativ competentă să judece în fond litigiile având

ca obiect deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii se determină în funcție de
criteriul valoric, prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu în funcţie
de criteriul rangului autorităţii emitente.
Potrivit dispozițiilor art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură
fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, împotriva deciziei de instituire a măsurilor
asigurătorii cel interesat poate face contestaţie la instanţa de contencios administrativ
competentă.
Întrucât acest text nu cuprinde norme speciale de competență materială, instanța de
contencios administrativ competentă a soluţiona în fond astfel de litigii urmează a fi stabilită
prin aplicarea dreptului comun în materie, și anume art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
care instituie două criterii: criteriul rangului autorităţii emitente şi criteriul valoric, acesta
din urmă fiind aplicabil în cauzele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale,
precum şi accesorii ale acestora.
Având în vedere că decizia de instituire a măsurilor asigurătorii priveşte o creanţă fiscală,
rezultă că instanţa de contencios administrativ competentă material să judece în fond
litigiile având ca obiect astfel de decizii urmează a fi determinată în funcţie de criteriul
valoric.
Ca atare, atunci când creanța fiscală avută în vedere de organul fiscal la emiterea
deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii este până la 1.000.000 lei, competenţa
121
materială aparține secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, iar, când
creanța fiscală este mai mare de 1.000.000 lei, competenţa materială aparține secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.
De altfel, la data de 22 mai 2017, Plenul Secției de contencios administrativ și fiscal a
Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat o soluție de principiu în sensul celor prezentate
mai sus.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

19. Competenţa şi calea de atac exercitată în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 79

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Problema în discuție (similară celei propuse de Curtea de Apel Cluj, la pct. 1) vizează
două aspecte:
- identificarea instanței civile de drept comun la care fac trimitere dispozițiile art. 53
alin. (11) din Legea nr. 101/2016;
- necorelarea dispozițiilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 cu cele ale art. 55
alin. (3) din același act normativ, care prevăd că împotriva deciziei pronunțate de instanța
civilă de drept comun poate fi exercitată calea de atac a recursului la secția de contencios
administrativ și fiscal a curții de apel.
În ceea ce privește competența de soluționare a recursului prevăzut de dispozițiile art.
55 alin. (3), în cadrul dezbaterilor a fost menționată practica secțiilor de contencios
administrativ ale curților de apel sesizate cu astfel de căi de atac, de declinare a
competenței către secțiile civile specializate (foste comerciale), cu motivarea că o dată
atribuită competența primei instanțe civile, aceasta nu mai poate fi modificată în cadrul
căilor de atac. În acest context, a fost evocată soluția într-un regulator de competență
pronunțat de Secția de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ, în sensul că soluționarea
recursului este de competența secției specializate (fostă comercială) a curții de apel (dosarul
nr. 2944/111/2018).

Participanții au agreat, cu unanimitate, că în soluționarea cererilor care decurg din

executarea contractelor administrative, atât în primă instanță, cât și în calea de atac
a recursului, competența aparține secțiilor civile.

Notă: Problema competenței de soluționare a căii de atac (secția civilă corespunzătoare

instanței superioare sau secția de contencios administrativ și fiscal a instanței superioare
celei care a pronunțat hotărârea atacată) s-a ridicat și în dezbaterile prilejuite de Întâlnirea
președinților secțiilor specializate (foste comerciale) ale Înaltei Curți de Casație și Justiție
și curților de apel, desfășurată la Ploiești, în perioada 28-29 iunie 2019, în contextul
discutării problemei privind determinarea taxei judiciare de timbru în cazul cererilor ce

122
privesc executarea parțială a unui contract administrativ raportat la dispozițiile art. 56 din
Legea nr. 101/2016.
Cu această ocazie s-a reținut că au fost pronunțate de către Înalta Curte de Casație și
Justiție regulatoare de competență, stabilindu-se faptul că o astfel de competență revine
secției civile și că este vorba despre inadvertențe legislative, în momentul emiterii actului
normativ omițându-se corelarea prevederilor referitoare la calea de atac ce poate fi
exercitată împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, cât și a celor referitoare la
secția competentă să judece recursul. Din dezbateri a reieșit necesitatea includerii pe
ordinea de zi a următoarei întâlniri a problemei competenței de soluționare a căii de atac.

III. FUNCȚIONARI PUBLICI

1. Soluţiile pronunţate cu privire la acţiunile având ca obiect recalcularea

veniturilor salariale, în sensul de a se stabili dacă în cuantumul salariului de bază
la care se aplică procentele de majorare prevăzute de art. 1 din O.U.G. nr.
19/2012 se includ şi drepturile băneşti acordate din fondurile constituite în
temeiul O.G. nr. 92/2003 (reclamanții erau angajaţi ai Direcţiei Fiscale Locale
Sibiu) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Pe problema supusă dezbaterii nu există practică neunitară la nivelul curților de apel,

acest tip de cauze fiind înregistrat la nivelul unei singure curți de apel, practica fiind
unificată în sensul orientării agreate și de participanții la întâlnire, respectiv că, în situația
expusă, majorarea salarială urmează a fi aplicată la salariul de bază în care nu se includ și
sporurile, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 283/2011, conform cărora „în anul 2012,
indemnizaţiile, compensaţiile, sporurile, majorările salariilor de bază şi alte drepturi
acordate potrivit actelor normative în vigoare se stabilesc fără a lua în calcul drepturile
incluse în salariul de bază conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 285/2010 şi ale art. 10
din prezenta ordonanţă de urgenţă˝.

2. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici. Natura juridică a

termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26)

123
 Problema supusă dezbaterii vizează natura juridică a termenului de 30 de zile
prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 de emitere a ordinului sau dispoziţiei
de imputare, respectiv dacă acesta este un termen imperativ sau de recomandare.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că art.

85 din Legea nr. 188/1999 instituie două categorii de termene privind răspunderea
patrimonială a funcţionarilor publici: un termen de prescripţie a răspunderii
patrimoniale, cu durata de 3 ani de la data săvârşirii faptei (termen substanţial) şi un
termen procedural, imperativ, de 30 de zile de la constatarea pagubei, în care poate
fi emis ordinul sau dispoziţia de imputare, termen a cărui depăşire nu este lipsită de
efecte juridice, ci atrage decăderea, conform art. 185 C. proc. civ.

3. Acţiuni formulate de poliţişti având ca obiect diferenţa dintre norma 12-1 şi

suplimentul 12 B, în baza Ordinului MAI nr. 310/2009, anterior abrogării acestuia
prin Ordinul MAI S/ 69 din 18.04.2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi
schimburi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 37)

3.1 Practica judiciară

În şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de
Apel Ploieşti din data de 30 ianuarie 2019, în urma supunerii la vot, cu majoritate, judecătorii
prezenţi la dezbateri au fost de acord cu opinia exprimată de judecătorul redactor, în timp
ce un judecător a susţinut opinia minoritară, potrivit căreia acţiunile având acest obiect sunt
admisibile, în temeiul dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii şi a principiului ierarhiei şi forţei
juridice a actelor normative, consacrat de art. l alin. 5 din Constituţie şi de dispoziţiile Legii
nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, fără a mai fi necesară anularea parţială a Ordinului
nr. 310/2009, pe calea unei acţiuni distincte în contencios administrativ.
După şedinţă au fost consultaţi şi judecătorii care au lipsit, aceştia raliindu-se opiniei
majoritare.
Opinia agreată de majoritatea participanţilor a fost cea exprimată de judecătorul
redactor, în sensul opiniei majoritare, ilustrată de practica completelor de recurs din cadrul
Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Ploieşti, concluziile fiind
următoarele:
Prin cererile de chemare în judecată, reclamanţii (poliţişti), au solicitat în contradictoriu
cu IPJ Prahova, obligarea acestuia la plata sumei de 4 lei pe zi, reprezentând diferenţa dintre
norma 12/1 şi norma 12-1 suplimentul 12 B, pentru perioade anterioare anului 2016, pe
timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi, în baza dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii,
Anexa 1 la H.G. nr. 65/2003, Legea nr. 360/2002, Ordinul MAI nr. 310/2009 şi Ordinul MAI
s/69/18.04.2016.
Potrivit art. 28 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002, poliţistul are dreptul la alocaţii
pentru hrană, în condiţiile stabilite prin hotărâre a guvernului, fiind adoptată în acest sens
H.G. nr. 65/2003.

124
 Art. 1 din H.G. nr. 65/2003 precizează că personalul aparţinând structurilor MAI, căruia
i se aplică statutul poliţistului, beneficiază pentru perioada care se află în activitate, de o
alocaţie de hrană zilnică în limita unor plafoane calorice, diferenţiate pe categorii, care
constituie norme de hrană.
Potrivit anexei 1 la H.G. nr. 65/2003, norma de hrană 12 B este un supliment care se
acordă pentru eforturi deosebite sau în situaţii speciale mai multor categorii de personal,
limitativ enumerate, printre care şi personalului căruia i se aplică statutul poliţistului care
deserveşte staţiile radiotehnice sau punctul de comandă în ture sau care lucrează în
schimburi numai pe timpul lucrului efectiv.
Definiţia noţiunii de „tură” sau „schimb” se regăseşte în Ordinul MAI nr. 310/2009, fiind
reprezentată prin „intervalul de timp cât lucrează împreună cu un colectiv de oameni sau o
persoană, până la înlocuirea lui cu un alt colectiv similar sau o persoană, respectiv asigură
desfăşurarea unei activităţi continue”.
Este adevărat că, potrivit art. 136 Codul muncii, munca în schimburi reprezintă orice
mod de organizare a programului de lucru, potrivit căruia salariaţii se succed unul pe altul
la acelaşi post de muncă, potrivit unui anumit program, inclusiv program rotativ, şi care
poate fi de tip continuu sau discontinuu, implicând pentru salariat necesitatea realizării unei
activităţi în intervale orare diferite în raport cu o perioadă zilnică sau săptămânală, stabilită
prin contractul individual de muncă.
Salariat în schimburi reprezintă orice salariat al cărui program de lucru se înscrie în
cadrul programului de muncă în schimburi.
Problema care se pune, în speţă, se referă la aplicabilitatea legislaţiei speciale sau a
art. 136 Codul muncii. În baza dispoziţiilor art. 1 din Codul muncii, se aplică legislaţia
specială în materia acordării unor drepturi poliţiştilor, respectiv H.G. nr. 65/2003, Legea nr.
360/2002", H.G. nr. 65/2003, Ordinul MAI nr. 310/2009, care conţin o definiţie specifică
pentru munca în ture sau schimburi.
Nu pot fi aplicate dispoziţiile Codului muncii, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor
art. 1, Codul reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează
controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia
muncii. Codul se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în
măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii, precum şi principiul
specialia generalibus derogant.
O a doua problemă ivită în cauză se referă la posibilitatea de a ignora dispoziţiile unui
act normativ (lăsându-l inaplicabil), respectiv Ordinul nr. 310/2009, având în vedere
principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, întrucât se apreciază că ar
contraveni Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, în lipsa unei acţiuni în contencios
administrativ prin care să se ceară anularea actului administrativ normativ în care să se
invoce acest motiv de nelegalitate.
Cu toate acestea, în lipsa unei acţiuni în contencios administrativ prin care să se constate
nulitatea ordinului pentru nerespectarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative, întrucât se apreciază că contravine Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, nu se
poate decide inaplicabilitatea acestuia pe cale incidentală, fară ca instanţa să fie învestită
cu soluţionarea unei acţiuni de anulare a unui act normativ.

125
 Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral, cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,
în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice.
Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele
administrative, tipice sau asimilate.
Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea la care se referă
art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze
o anumită operaţiune.
Potrivit art. 23 din aceeaşi lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin
care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ normativ sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea
instanţelor, în Monitorul Oficial al României, partea I, sau, după caz în monitoarele oficiale
ale judeţelor ori al Municipiului Bucureşti, fiind scutite de la plata taxelor de publicare.
Astfel, în considerarea caracterului de ordine publică al litigiilor de contencios
administrativ care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ, sunt reglementate
efectele erga omnes ale hotărârii prin care s-a anulat un act cu caracter normativ, ceea ce
întăreşte concluzia la care a ajuns judecătorul-redactor.
Reclamantul poate formula o acţiune în contencios administrativ prin care să ceară
anularea actului normativ (plângerea prealabilă poate fi formulată oricând) sau poate să
solicite anularea actului administrativ cu caracter individual sau chiar poate invoca excepţia
de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual.
În ceea ce priveşte practica ÎCCJ referitoare la aplicarea principiului ierarhiei juridice a
actelor normative au fost indicate câteva exemple:
Decizia nr. 1463/2017, pronunţată în cadrul unui litigiu care are ca obiect controlul de
legalitate a unui proces-verbal de constatare nereguli - (acţiune în anulare) în condiţiile în
care, potrivit unei practici judecătoreşti consolidate, legalitatea actului administrativ se
verifică prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în
executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative; altfel spus, legalitatea se verifică prin raportare la lege, şi nu la opiniile
auditorului sau ale autorităţii.
Prin Decizia nr. 7/2013, ÎCCJ a respins recursul împotriva hotărârii prin care se admisese
excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 339/2007 şi a art. 4 alin.
(3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. şi a constatat nelegalitatea acestor
dispoziţii şi a făcut aplicarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative
(anterior modificării Legii nr. 554/2004).
Prin Decizia nr. 58/2017 (recurs împotriva unei sentinţe prin care s-a respins excepţia
nelegalitate a H.G. nr. 2066/2004 art. 3 poziţia 3 din anexa 1 şi a H.G. nr. 1351/2001, anexa
1), ICCJ a statuat: „verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei
de nelegalitate presupune analizarea acestuia prin raportare la actele normative cu forţă
juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul
ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative".
126
 De asemenea, este amintită Decizia nr. 2162/2017 având ca obiect recurs împotriva unei
sentinţe prin care s-a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 78/2014.

3.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

Deşi contextul este diferit, problema este în esenţă aceiaşi cu cea de la pct. 5 şi, pentru
identitate de raţiune, soluţia propusă va fi aceiaşi. Singurul aspect nou este acela că în
prezentul caz opinia minoritară foloseşte principiul ierarhiei actelor normative pentru a
înlătura aplicarea unor norme speciale în favoarea celor generale, ceea ce este evident
greşit. Niciodată principiul ierarhiei actelor normative sau principiul legalităţii, din care
derivă, nu au fost interpretate şi aplicate în sensul înlăturării regulii specialia generalibus
derogant deoarece, într-o astfel de situaţie, ar fi întotdeauna lipsite de efecte normele
speciale care, prin natura lor, derogă de la cele generale.
Aşadar, propunem următoarea soluţie:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anulare, iar actul nu a fost
anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.

Eventual, se poate adăuga:

Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de
efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.

3.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimată.

3.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții au luat act de faptul că raționamentul juridic este același ca şi cel aplicat
în cazul problemei prezentate la punctul anterior (punctul 5 din punctaj)11, aplicându-se
același vot, astfel: 8 voturi pentru opinia formulată de INM, 6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au agreat
adăugarea mențiunii propuse de formatorul INM, respectiv: Ordinul MAI nr. 310/2009, act

11
În prezenta sinteză, problema apare la pct. I, 11.
127
administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de efecte juridice exclusiv prin
exercitarea acțiunii în anulare.
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter

normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu
a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului
legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22
din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413
alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de
procedură civilă).
Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de
efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.

4. Obligaţia autorităţilor publice de a comunica în temeiul prevederilor Legii nr.

544/2001 CV-urile funcţionarilor publici, cu protejarea datelor personale;
respectiv, dacă acestea sunt sau nu informaţii de interes public care se comunică
la cererea persoanelor interesate (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 40)

4.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Autorităţile publice sunt obligate să comunice CV-urile funcţionarilor publici, cu
protejarea datelor personale, deoarece acestea fac parte din categoria informaţiilor de
interes public neexceptate comunicării şi vizează studiile funcţionarilor, potrivit dispoziţiilor
art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 (opinia majoritară – opinia nr. 1 în materialul de mai jos
- exprimată la nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal).
Argumente soluţie:
La nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-au
exprimat două opinii cu privire la problematica în discuţie.
Conform opiniei majoritare, există în sarcina autorităţilor publice obligaţia de a
comunica aceste documente, cu protejarea datelor personale, apreciindu-se că acestea fac
parte din categoria informaţiilor de interes public neexceptate comunicării şi vizează studiile
funcţionarilor, potrivit dispoziţiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 (ds. nr. 3610/30/2014,
778/30/2018, 9632/30/2017, 9639/30/2017).

128
 Conform Deciziei civile nr. 1007/15.05.2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara –
Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal în dosar nr. 9639/30/2017:
„Speţa dedusă judecăţii pune în discuţie admisibilitatea unei cereri de comunicare, în
considerarea dispoziţiilor Legii nr. 544/2001 a informaţiilor referitoare la studii, cuprinse
în curriculum vitae al unei persoane ce ocupă postul de director al unei instituţii publice,
în speţă al Serviciului Public Creşe.
Or, după cum corect a reţinut şi tribunalul, pârâtul se încadrează în categoria
autorităţilor publice vizate de art. 2 lit. a din Legea nr. 544/2004, iar informaţiile
referitoare la studiile efectuate de directorul unui serviciu ce funcţionează în cadrul
primăriei, cuprinse în CV-ul depus la angajare, reprezintă o informaţie de interes public, în
sensul art. 2 lit. b) din acelaşi act normativ, deoarece „priveşte activităţile sau rezultă din
activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice”, nefiind exceptate de la
comunicare potrivit dispozițiilor art. 12 din legea privind liberul acces la informaţiile de
interes public.
Respectiv, Curtea constată că nu ne aflăm în situaţia accesului la informaţii din dosarul
profesional al unui funcţionar public, reglementat strict de art. 12 din H.G. nr. 432/2004,
după cum se susţine de către recurent, ci este vorba despre o informaţie de interes public
la care orice persoană trebuie să aibă acces liber şi neîngrădit.
În conţinutul art.12 din Legea nr.544/2001 sunt prevăzute exceptările de la accesul liber
al cetăţenilor, prevăzut la art.1 şi, respectiv, la art. 111 la mai multe informaţii, între care
la lit."d" se face referire la "informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii", cu
menţiunea în art.14 al.(1) că "informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului
pot deveni informaţii de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de
exercitare a unei funcţii publice".
Curtea reţine, însă, că, în speţă, intimatul-reclamant a solicitat informaţii cu caracter
profesional, iar nu personal, cu privire la studiile doamnei T.N.D., director al Serviciului
Public Creşe, cuprinse în CV-ul acesteia, depus la angajare, iar nu în dosarul său profesional.
Or, potrivit prevederilor art. 5 alin. 1 din H.G. nr. 432/23 martie 2004 privind dosarul
profesional al funcţionarilor publici, dosarul profesional conţine acte administrative şi
documente care evidenţiază cariera funcţionarului public de la naşterea raportului de
serviciu până la încetarea acestora, în condiţiile legii, pentru ca, în alin. 2 al textului de
lege să se statueze în sensul că, "dosarul profesional cuprinde date cu caracter personal şi
profesional".
În acest context, instanţa reţine că datele solicitate de către recurentul-reclamant se
încadrează în categoria celor cu caracter profesional, astfel cum au fost calificate chiar de
actul normativ anterior menţionat, iar nu în categoria celor cu caracter personal sau în
categoria celor ce nu fac parte din informaţiile de interes public, după cum a susţinut
recurentul în cuprinsul răspunsului la solicitarea reclamantului şi, ulterior, prin prezenta
cale de atac.
Criticile recurentului referitoare la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art.12 din H.G.
432/2004, care limitează categoriile de persoane ce au acces la dosarul profesional al
funcţionarului public, nu sunt aplicabile în speţă, din moment ce reclamantul nu a solicitat
accesul la dosarul profesional al funcţionarului public, ci doar comunicarea anumitor date

129
profesionale care, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 544/2001, mai precis prin
raportare la art.12, art.13, art.14 al.1 din acest act normativ, nu pot fi considerate
informaţii exceptate de la comunicare, ele neregăsindu-se în enumerarea textului de lege
(art.12)”.

Într-o opinie minoritară, se apreciază că CV-urile sunt exceptate de la comunicare,

întrucât reprezintă documente care se regăsesc în dosarul profesional al funcţionarului
public, fiind prin urmare, aplicabile dispoziţiile art. 12 al. l din H.G. nr. 432/2004 (dosarul
nr. 9339/30/2017).
Conform motivării deciziei civile nr.1905/4.10.2018, pronunţată de Curtea de Apel
Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. 9339/30/2017:
„În ceea ce priveşte fondul cauzei, Curtea reţine că problema ce se impune a fi analizată
în speţă este de a stabili dacă este permisă comunicarea datelor cu caracter profesional
cuprinse în CV-ul depus la angajare de un funcţionar public, împreună cu fişa postului şi
dispoziţia autorităţii publice de numire pe funcţie.
Curtea observă că aceste informaţii nu au fost comunicate reclamantei, întrucât
autoritatea publică a reţinut că nu se încadrează în categoria informaţiilor de interes
public, urmare a aplicării dispoziţiilor cuprinse în H.G. nr.432/2004, coroborat cu art.2 lit.
b) din Legea nr.544/2001, iar prima instanţă a apreciat că informaţiile solicitate sunt
exceptate de la accesul public, conform art.12 din H.G. nr. 432/2004, privind dosarul
profesional al funcţionarilor publici.
Recurenta critică hotărârea primei instanţe invocând în principal faptul că această
soluţie este în contradicţie cu alte soluţii pronunţate la nivelul Curţii de Apel Timişoara
prin care s-au admis cereri similare, iar pe de altă parte, arată că nu a solicitat accesul la
dosarul profesional al funcţionarilor publici, ci doar comunicarea unor date profesionale
care nu se regăsesc în enumerarea cuprinsă la art.12 din Legea nr.544/2001, şi ca atare nu
pot fi considerate informaţii exceptate de la comunicare.
Curtea reţine că este de necontestat accesul liber şi neîngrădit al cetăţeanului la
informaţiile de interes public, în conformitate cu prevederile Legii nr.544/2001, prin
informaţii de interes public înţelegându-se orice informaţie care priveşte activităţile sau
rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul
ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei (art.2 lit. b).
Deşi conform art.12 lit. d) din aceeaşi lege, informaţiile cu privire la datele personale
sunt exceptate de la accesul liber, prevederile art.14 alin.1 stabilesc că informaţiile cu
privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai
în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcţii publice.
Acestea sunt argumentele recurentei în a susţine că informaţiile cu caracter profesional
cuprinse în CV-ul cuprins la angajare, precum şi documentele reprezentând fişa postului şi
deciziile de numire pe funcţie, a căror comunicare o solicită intră în sfera capacităţii de
exercitare a unei funcţii publice şi astfel îndeplinesc condiţia de informaţii de interes public
ce se impune a fi comunicate.

130
 Curtea observă însă că toate documentele a căror comunicare o solicită reclamanta fac
parte în acelaşi timp şi din dosarul profesional al funcţionarului public, ce se gestionează
în conformitate cu prevederile H.G. nr. 432/2004, dispoziţie legală care stabileşte la art. 5
alin.1 că dosarul profesional conţine actele administrative şi documentele care evidenţiază
cariera funcţionarului public de la naşterea raporturilor de serviciu până la încetarea
acestora, în condiţiile legii, cuprinzând atât date cu caracter personal, cât şi cu caracter
profesional (alin. 2) şi acest sens la alin. 5 sunt enumerate documentele cuprinse obligatoriu
în dosarul profesional al funcţionarului public, printre care se numără şi fişa postului (lit.
l) şi dispoziţia de numire pe funcţie (lit. k, m).
Instanţa mai reţine că în mod corect judecătorul fondului a observat incidenţa în speţă
a dispozițiilor art. 12 alin. 1 din H.G. nr.432/2004, reţinând că la datele cu caracter personal
şi profesional înscrise în dosarul profesional al funcţionarului public, atât la cele întocmite
pe suport hârtie, cât şi la cele întocmite în format electronic, precum şi la datele
funcţionarului public înscrise în registru au acces, în prezenţa conducătorului
compartimentului de resurse umane sau a persoanei care are atribuţii cu privire la evidenţa
personalului, şi pot obţine copii, extrase sau certificări ale acestor date, la solicitarea scrisă
şi motivată, numai următoarele persoane şi autorităţi sau instituţii publice: conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice; conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public sau, după caz, alt funcţionar public care are calitatea de
evaluator al funcţionarului public; persoanele împuternicite ale unor autorităţi sau
instituţii publice cu atribuţii de control; preşedintele şi/sau membrii comisiei de disciplină;
consilierii juridici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public titular al dosarului profesional, în situaţia în care
autoritatea sau instituţia publică este parte într-un proces cu acesta, iar datele prezentate
sunt relevante pentru soluţionarea cauzei; funcţionarii publici din cadrul compartimentului
de resurse umane care au atribuţii în acest sens şi instanţele judecătoreşti şi organele de
cercetare penală.
Din interpretarea gramaticală a acestor dispoziţii legale, Curtea reţine că folosirea
structurii „numai” denotă condiţia imperativă ca accesul la datele cu caracter profesional
cuprinse în dosarul profesional al funcţionarului public să fie realizat exclusiv în favoarea
persoanelor indicate anterior, interpretare ce se coroborează cu dispoziţiile cuprinse la
alin. 4, conform cărora „accesul, eliberarea de copii, extrase sau certificări, totale ori
parţiale, de pe registru sau de pe documentele din dosarul profesional al funcţionarului
public, atât cele întocmite pe suport hârtie, cât şi cele întocmite în format electronic, este
permisă numai în situaţiile prevăzute de prezenta hotărâre”.
Din această perspectivă nu pot fi reţinute susţinerile recurentei, conform cărora nu a
solicitat accesul la dosarul profesional al funcţionarului public, ci doar comunicarea
anumitor date profesionale, care nu sunt enumerate printre situaţiile de excepţie de la
accesul liber la informaţiile de interes public, întrucât comunicarea unor documente de
natura fişei postului, a CV-ului şi a deciziilor de numire pe funcţie, documente ce fac parte
obligatoriu din dosarul profesional al funcţionarului public, echivalează în fapt cu accesul
la dosarul profesional al funcţionarului public din partea unei persoane ce nu intră în
enumerarea limitativă cuprinsă la art.12 alin.1, fiind astfel incidente prevederile art.12
alin. 4 din H.G. nr.432/2004 ce permit accesul numai în situaţiile reglementate de acest act
normativ.

131
 În ceea ce priveşte susţinerea recurentei conform căreia instanţa de fond nu a ţinut cont
de practica judiciară existentă la nivelul Curţii de Apel Timişoara, ce relevă admiterea unor
acţiuni prin care s-au solicitat comunicarea unor documente similare, Curtea reţine că
recurenta nu a făcut dovada existenţei unei practici judiciare unitare în această materie la
nivelul Curţii de Apel Timişoara.
Pentru considerentele de fapt şi de drept anterior menţionate şi văzând şi dispozițiile
art. 496 alin.1 teza a II-a C.pr.civ., Curtea constată că hotărârea primei instanţe este
temeinică şi legală, nefiind incident niciunul din motivele de casare invocate de recurentă,
motiv pentru care în baza art. 496 alin. 1 teza a II-a C.pr.civ., se va proceda la respingerea
recursului ca nefondat”.

4.2 Opinia referentului

Rezultă din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.

4.3 Opinia formatorului INM

Curriculum vitae (CV) nu figurează printre documentele cuprinse în dosarul profesional,
astfel încât, dincolo de orice alte considerente, acestuia nu i se aplică regimul juridic
reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.
Așadar, în cazul acțiunilor având ca obiect obligarea unei autorități publice să comunice
CV-ul unui funcționar public, se vor aplica dispozițiile legale ce reglementează dreptul de
acces la informațiile de interes public și protecția datelor cu caracter personal, respectiv
Legea nr. 544/2001 şi Legea nr. 677/2001 (în prezent abrogată prin Legea nr. 129/2018), cu
luarea în considerare a dispoziţiilor Legii nr. 102/2005 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Autorităţii Naţionale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter
Personal, a Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27
aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu
caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei
95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), a Deciziei nr. 37/2015
pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept sau a altor acte normative relevante în cauză.
Aplicarea acestor dispoziții (parte din ele menționate expres în motivarea opiniei
majoritare) nu a ridicat însă probleme pentru Curtea de Apel Timișoara, astfel încât nu este
necesară o analiză suplimentară.
Facem însă observația că un CV poate conține date cu caracter personal care nu sunt de
interes public și pe care instanțele sunt ținute să le protejeze, la cererea funcționarului
public interesat (de ex., prin anonimizarea lor). Având în vedere că CV-ul nu este un
document al cărui cuprins să fie reglementat prin dispoziții legale, un răspuns general valabil
pentru toate situațiile care se pot ivi în practică nu poate fi dat.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

132
 Informațiile cuprinse în curriculum vitae (CV) nu sunt supuse regimului juridic
reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.

4.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM, cu următoarea completare: datele de
interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot fi comunicate doar ca informații
de sine stătătoare.

4.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM, completată cu mențiunea

formulată de ÎCCJ: “datele de interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot
fi comunicate doar ca informații de sine stătătoare”.
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Informațiile cuprinse în curriculum vitae (CV) nu sunt supuse regimului juridic

reglementat de HG nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.
Datele de interes public cuprinse în CV privind traseul profesional pot fi comunicate
doar ca informații de sine stătătoare.

5. Acţiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază

cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în
rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al
Anexei VII din Legea nr. 284/2010, după pronunţarea deciziei nr. 5/2018 a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, dată în soluţionarea unui recurs în interesul legii
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 72)

5.1 Practica judiciară

Judecătorii din cadrul Tribunalului Botoşani au apreciat că decizia amintită nu a lămurit
efectele abrogării dreptului prin intrarea în vigoare a noii legi a salarizării, Legea-cadru nr.
153/2017, care nu a mai prevăzut acest drept; de aceea, au apreciat în mod diferit asupra
admisibilităţii şi asupra caracterului fondat/nefondat al acestui tip de acţiune.
Într-o primă opinie, s-a apreciat că aceste acţiuni sunt nefondate.
Această opinie este motivată pe considerentele Deciziei nr. 5/2018 din care rezultă că,
în condiţiile în care exerciţiul dreptului la acordarea ajutoarelor prevăzute de art. 20 din
anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 a fost suspendat prin prevederi legale succesive,
133
speciale şi derogatorii, începând cu anul 2011 şi până în anul 2017, inclusiv, aspect
recunoscut de jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii
Constituţionale, se apreciază că nu poate fi vorba nici de o speranţă legitimă de valorificare
efectivă a acestor drepturi, concluzie ce se consolidează în contextul abrogării Legii-cadru
nr. 284/2010 prin Legea nr. 153/2017, care nu mai stabileşte asemenea drepturi, art. 66 din
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare recunoscând posibilitatea
abrogării chiar şi în cazul normelor suspendate (pct. 95-96 din motivarea deciziei).
De asemenea, în cadrul acestei opinii s-a apreciat că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi
completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările şi completările ulterioare (,,Art. 11 (1),
în anul 2018 nu se acordă ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie,
retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă”) nu se aplică
dreptului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010,
abrogat prin Legea-cadru nr. 153/2017. De altfel, se apreciază că art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 nu face nicio trimitere la art. 20 alin. (1) din Capitolul 2
al Anexei VII din Legea nr. 284/2010, ci doar menţiunea cu caracter generic, echivoc:
,,ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie, retragere, încetarea
raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă”.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că aceste acţiuni sunt prematur introduse, având în
vedere că art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 prelungeşte suspendarea
dreptului dincolo de abrogarea acestuia.
Nu se poate aprecia asupra caracterului nefondat al acestui tip de acţiune, în condiţiile
în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că dispoziţiile de
suspendare a aplicabilităţii art. 20 din Legea nr. 284/2010 a fost vizat numai exerciţiul
dreptului de acordare a ajutoarelor sau, după caz, indemnizaţiilor, iar nu însăşi existenţa
acestui drept.
În cadrul acestei opinii, s-a considerat că art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr.
90/2017 face trimitere expresă la ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la
pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă. Aceste
drepturi nu mai sunt prevăzute într-un alt act normativ pentru a considera că se exclud din
câmpul de aplicare a art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017 tocmai cele
prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010. Intenţia legiuitorului de
a suspenda aplicarea unui drept abrogat ţine de constituţionalitatea art. 11 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă nr. 90/2017, aspect asupra căruia numai Curtea Constituţională a
României urmează a se pronunţa.

5.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

5.3 Opinia formatorului INM

134
 Prin Decizia nr. 20/20.05.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea
de Apel Cluj - Secţia a IV-a pentru litigii de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr.
704/117/2018, cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi
completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, aprobată cu completări prin
Legea nr. 80/2018, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu dispoziţiile art.
44 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice,
cu modificările și completările ulterioare şi stabilirea “modalităţii în care mai pot fi
considerate suspendate ajutoarele sau, după caz, indemnizaţiile la ieşirea la pensie,
retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă, ulterior datei de 1
iulie 2017, dată la care au fost abrogate aceste drepturi prin Legea-cadru nr. 153/2017”.
În esență, respingerea s-a datorat împrejurării că problema de drept ce face obiectul
cererii nu este nici nouă și nici nu prezintă un grad de dificultate suficient de ridicat pentru
a declanșa procedura de unificare a hotărârii prealabile. În considerentele deciziei este
enumerată practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a analizat
problematica suspendării acordării unor drepturi salariale și este arătat că problema
suspendării unor drepturi prevăzute într-o lege abrogată nu se pune (întrebarea conține chiar
o contradicție; a se vedea paragraful 72).
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept ridicată de Tribunalul Botoșani este lămurită în cuprinsul
Deciziei nr. 20/20.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

5.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

5.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire (ora 3:17 minute inregistrarea I)

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

6. Aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr.

83/2014 în privinţa funcţionarilor publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi
Intervenţie pentru Agricultură (APIA) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 11)

6.1 Practica judiciară

S-au conturat 2 opinii:

135
 Într-o opinie, s-a considerat că sunt incidente dispozițiile art. 1 alin. (5 1) din O.U.G. nr.
83/2014; faptul că suplimentar, personalul APIA a fost vizat şi de dispoziţiile art. 1 alin. (6)
din O.U.G. nr. 83/2014 nu poate conduce la teza inaplicabilităţii art. 1 alin. (51), raţiunile
celor două norme fiind complet distincte (decizia CAB nr. 1686/21.03.2018 – dosarul nr.
18606/3/2017).
S-a reţinut că dispozițiile în discuție (introduse prin Legea nr. 71/2015, în vigoare
începând cu data de 09.04.2015) au instituit principiul eliminării discriminărilor salariale
între persoane care ocupă aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime generate
de punerea în aplicare a sistemului salarial. În lipsa oricăror distincții legislative, în mod
just, prima instanță a constatat că sfera de aplicare a acestuia a fost una generală, vizând
personalul din toate instituţiile şi autorităţile publice. Prin urmare, norma în discuție s-a
aplicat și funcționarilor publici din cadrul intimatei-pârâte.
Faptul că, suplimentar, acest din urmă personal a fost vizat și de dispozițiile art. 1 alin.
(6) din O.U.G. nr. 83/2014, nu poate conduce la teza inaplicabilității prevederilor art. 1 alin.
(51) din O.U.G. nr. 83/2014 în privința sa. Aceasta întrucât rațiunile celor două norme sunt
complet distincte; în timp ce dispozițiile art. 1 alin. (6) derogă de la dispozițiile alin. (1) din
perspectiva bazei salariale legislative a funcționarilor A.P.I.A., prevederile alin. (5 1) instituie
principiul general de eliminare a inechităților salariale, potențial prezente în cadrul oricărei
instituții sau autorități publice.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 nu s-a aplicat
şi funcţionarilor APIA, care au continuat să fie salarizaţi conform art. 1 alin. (6) din O.U.G.
nr. 83/2014. Abia la intrarea în vigoare a art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, respectiv
09.06.2016 a existat cadrul legal pentru ca funcţionarii publici promovaţi să fie plătiţi
corespunzător treptei 1 de salarizare (dec. civ. nr. 3963/28.06.2018 – dosar nr.
27045/3/2017).
O.U.G. nr. 83/2014 a fost aprobată prin Legea nr. 71/2014, care modifică art. 1,
adăugând alin. (51), acest text de lege nu s-a aplicat însă și funcționarilor APIA care au
continuat să fie salarizați conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014, nemodificat prin
Legea nr. 71/2015.
O.U.G. nr. 57/2015, modificată ulterior de O.U.G. nr. 20/2016 stipulează la art. 31 alin.
(1) că ”Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016,
personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
Așadar, abia la intrarea în vigoare a acestui text de lege, respectiv 09.06.2016 a existat
cadrul legal pentru ca funcționarii publici promovați, să fie plătiţi corespunzător treptei 1
de salarizare.

6.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.
136
 6.3 Opinia formatorului INM
Rezultă din cuprinsul opiniilor divergente că problema care a dat naștere la practică
neunitară izvorăște din modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 din OUG nr.
83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi
alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, în forma completată adusă de Legea nr.
71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014.
Dispozițiile relevante sunt următoarele:

ART. 1
(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de
bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul
plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna
decembrie 2014 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii
şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de
salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.
(2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte
elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda
lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare se menţine la acelaşi nivel
cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în
măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(...)
(5) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), în anul 2015, personalul din cadrul
sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială beneficiază de drepturile
salariale stabilite în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului
public de asistenţă socială în anul 2015.
(5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al
Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel,
precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv
personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul
aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie,
va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(6) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în anul 2015, personalul din cadrul structurii
cu rol de autoritate de management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală,
personalul Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul
Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură beneficiază de drepturile salariale
stabilite conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013
pentru stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
137
Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru
Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare.

Se observă următoarele:
Alin. 1 și 2 dau regula în materie de salarizare a personalului plătit din fondurile publice
pentru anul 2015 iar alin. 5, 51 și 6 instituie câteva excepții (de interes pentru problema în
discuție sunt, în special, alin. 51 și 6, alin. 5 fiind relevant doar pentru deplina înțelegere a
alin. 51, care face trimitere la acesta); în consecință, referindu-se la situații de excepție,
normele cuprinse în aceste alineate vor fi de strictă interpretare;
Alin. 51 și 6 au atât ipoteze cât și dispoziții diferite. Astfel:
- alin. 51 se referă la ”personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie” și dispune că acesta ” va fi salarizat la
nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”; aceste dispoziții nu sunt
generale deoarece nu se referă la întreg ”personalul plătit din fonduri publice” așa cum fac
alin. 1 și 2 (prima opinie, din cele enumerate mai sus, este eronată exact în acest punct:
interpretează extensiv ipoteza normei deși interpretarea trebuie să fie strictă deoarece se
referă la situații de excepție);
- alin. 6 se referă la ”personalul din cadrul structurii cu rol de autoritate de management
pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, personalul Agenţiei pentru Finanţarea
Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru
Agricultură” și dispune că acest personal ” beneficiază de drepturile salariale stabilite
conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013 pentru
stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru
Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare”; se observă că atât ipoteza cât și dispoziția
sunt diferite de cele ale alin. 51.
Rezultă din aceste observații că, interpretând strict dispozițiile legale, cea de-a doua
opinie este cea corectă iar personalul APIA nu poate beneficia de prevederile art. 1 alin. 5 1
din din OUG nr. 83/2014.
Deși nu afirmă cu claritate, prima opinie sugerează că interpretarea trebuie să fie
extensivă deoarece, prin introducerea alin. 51 prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG
nr. 83/2014, intenția legiuitorului a fost să elimine discriminarea între diferitele categorii
de ”personal plătit din fonduri publice” (aceasta interpretare este sursa reală a divergenței).
Totuși, o astfel de intenție nu rezultă din textul OUG nr. 83/2014 care, așa cum s-a arătat,
se referă la salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015. Este adevărat că
această intenție rezultă din dispozițiile art. 31 din OUG nr. 57/2015, dar această ordonanță

138
reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, aplicabilă
începând cu luna august 2016. Textul legal este următorul:

Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul
plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Se observă că, de data aceasta, ipoteza normei este într-adevăr generală deoarece
include întreg personalul plătit din fondurile publice, excepția fiind una temporală (începând
cu luna august 2016). Se pare că intenția legiuitorului a fost, într-adevăr, aceea de a elimina
discriminarea dintre diferitele categorii de personal plătit din fondurile publice.
În acest context, amintim totuși că, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 818/2008
(publicată în Monitorul Oficial nr. 537 din 16 iulie 2008), prevederile art. 1, art. 2 alin. (3)
şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituţionale, în măsura în care din
acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să
refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii,
şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte
normative (în același sens sunt și Deciziile nr. 819, 820, 821 și 1325 din 2008).
Deasemenea, potrivit Deciziei nr. 2/2015 a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept în materie civilă, [î]n aplicarea art. 2 raportat la art. 1 alin. (2) lit. e)
pct. (i) şi alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, republicată, punerea în executare a hotărârilor
judecătoreşti prin care s-au acordat unor angajaţi anumite drepturi salariale nu reprezintă
un tratament discriminatoriu al celorlalţi angajaţi. Deși situația este distinctă,
raționamentul ce stă la baza acestei decizii este semnificativ și pentru prezenta problemă
de drept deoarece pleacă de la premisa unei marje largi de apreciere a legiuitorului în
materie de salarizare (o astfel de premisă este conformă cu practica CEDO în materie; a se
vedea pct. 4.3.2 de mai jos).
Rezultă din cele ce preced că, și dacă ar fi reformulat într-o formă mai elaborată,
raționamentul exprimat de prima opinie nu poate fi susținut.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Prevederile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice nu
se aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

139
 6.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Problema de drept își găsește soluționarea în dispozitivul Deciziilor nr. 23/2016 și nr.
54/2017 ale ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

6.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții au luat act de faptul că Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură
(APIA) se încadrează la sintagma “celelalte organe de specialitate ale administrației publice
centrale”, prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. (b) din Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice.
În continuare, în ceea ce privește aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1
alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 în privinţa funcţionarilor publici, au fost invocate Deciziile
nr. 23/2016 și nr. 54/2017 ale ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ,
în care s-a dipsus după cum urmeză: “sintagma <salarizat la acelaşi nivel> are în vedere
personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului
Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii
publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme
este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau
instituţii publice.” (Decizia nr. 23/2016).
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Prevederile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice se
aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5 1) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea

140
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

7. Funcționari publici. Posibilitatea acordării sporului de confidențialitate (Minuta

Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 53)

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 19/21.01.2016), drepturile constând în „sporul de
confidenţialitate" pot fi acordate funcţionarilor publici, pentru următoarele argumente:
- art. 46 din Legea nr. 188/1999 prevede pentru funcționarii publici obligaţia generală
de confidenţialitate;
- potrivit fişelor de post, reclamanţii au atribuţii care presupun prelucrarea datelor cu
caracter personal, astfel cum este definită această operaţiune în art. 3 lit. b) din Legea nr.
667/2001 privind protecţia datelor cu caracter personal, devenind astfel operatori de date
cu caracter personal în sensul art. 3 lit. e), care au obligaţia de confidenţialitate prevăzută
de art. 19 din Legea nr. 677/2001;
- prima lege de salarizare unitară - Legea nr. 330/2009 prevedea, în art. 22, că sporurile
prevăzute de lege în notele din anexe trebuie incluse în salariu iar Anexa 1/3 Nota 2 prevede
pentru funcţionarii din administraţia publică locală acordarea acestui spor;
- Legea nr. 284/2010 nu interzice acordarea sporului.

• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 32/27.01.2016), drepturile constând în „sporul de
confidenţialitate" nu pot fi acordate funcţionarilor publici în cauză, pentru următoarele
argumente:
- chiar dacă sporul de confidenţialitate este reglementat în Legea nr. 188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici, stabilirea în concret a cuantumului şi a persoanelor care pot
beneficia de acest spor nu se poate face de către instanţa de judecată, ci fie prin lege, fie
prin stabilirea de către entitatea angajatoare; or, în speță nu s-a făcut dovada și nici nu s-a
susținut contestarea dispoziției de încadrare sub acest aspect.

141
 - potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în cauza Beian c. României
(Hotărârea din 6 decembrie 2007), în aplicarea art. 14 din Convenția europeană a drepturilor
omului, o distincţie este discriminatorie „dacă nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă",
adică dacă nu urmăreşte un scop legitim sau nu există un raport rezonabil de
proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat" (a se vedea în special, Hotărârea
Marcks împotriva Belgiei din 13 iunie 1979, seria A nr. 31, pag. 16, §33).
Legiferarea diferențiată a acordării sporului de confidențialitate este justificată obiectiv
şi rezonabil, avându-se în vedere criteriul pericolului generat de divulgarea unor informaţii
care privesc politica economico-financiară a statului şi la care au acces numai anumite
categorii de funcţionari publici, stabilirea funcţiilor care beneficiază de acest spor şi
cuantumul acestuia fiind de competenţa ordonatorului de credite.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 414 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 780 din 26 august 2005, Curtea Constituţională a stipulat că drepturile salariale
suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în acte normative, nu
constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituţie, care nu ar mai putea fi
modificate sau chiar anulate. Ulterior, printr-o jurisprudență constantă, instanța de
contencios constituțional a reținut că sporurile, premiile și alte stimulente acordate
demnitarilor și altor salariaţi prin acte normative reprezintă drepturi salariale suplimentare,
iar nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituţie, legiuitorul fiind în
drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile și salariile de bază, premii
periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal
cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau
chiar anula.
În altă ordine de idei, prin decizia de recurs în interesul legii nr. 20 din 21
septembrie 2009, ÎCCJ a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31
alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici (în forma
în vigoare în perioada de referință), că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe
cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul
corespunzător treptei de salarizare. Această interpretare își păstrează actualitatea pentru
situațiile în care un drept este prevăzut cu titlu generic, dar nu este determinat în concret,
fie prin lege, fie prin act emis de angajator, în baza atribuțiilor conferite prin lege. De aceea,
consider întemeiată cea de-a doua opinie menționată mai sus.

A fost însușit, în în unanimitate, punctul de vedere al formatorului INM.

În susținerea punctului de vedere adoptat a fost invocată și jurisprudența Curții
Constituționale în sensul că nu pot fi acordate drepturi salariale suplimentare, chiar
stabilite prin hotărâri judecătorești irevocabile, în măsura în care drepturile în discuție nu
mai sunt prevăzute de lege.

142
 8. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării
diverselor sporuri și drepturi salariale, fără contestarea actului administrativ
de stabilire a drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-
31 mai 2016, pg. 54)

Problema s-a ridicat în litigiile având ca obiect obligarea instituţiei sau autorităţii la care
este încadrat funcţionarul public la plata diverselor drepturi salariale, atât pentru trecut,
cât şi pentru viitor și vizează interpretarea dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 284/2010 12.
Dispoziţii similare se regăsesc în art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din O.U.G. nr.
103/2013, art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014.

• Într-o primă interpretare, în lipsa contestării actului administrativ prin care s-au
stabilit drepturile salariale la care funcţionarul public este îndreptăţit conform Legii nr.
284/2010 şi legilor de salarizare anuale, acţiunile ce au ca obiect obligarea la plata diverselor
drepturi salariale pentru trecut, cât şi pentru viitor, sunt inadmisibile.
În dezvoltarea soluției se arată, în esență, că drepturile salariale în vigoare sunt cele
reglementate de prevederile cuprinse în legile de salarizare unitară (Legea nr. 285/2010,
Legea nr. 283/2011, O.U.G. nr. 84/2012, O.U.G. nr. 103/2013, O.U.G. nr. 83/2014, O.U.G.
nr. 57/2015), actul administrativ de stabilire a drepturilor salariale făcând o aplicare în
concret pentru fiecare funcţionar în parte a acestor prevederi legale, astfel că procedura de
urmat, în ipoteza în care se doreşte acordarea unui drept salarial, este cea reglementată de
art. 30 din Legea nr. 284/2010 .

• O altă interpretare posibilă este că, în cazul în care ceea ce se contestă este
reglementat în decizia de stabilire a drepturilor salariale şi reclamantul a avut posibilitatea
de a invoca vătămarea în termenul de contestare administrativă, în lipsa contestaţiei
prealabile reglementate de Legea nr. 284/2010 şi actele normative anuale de salarizare
din sectorul bugetar, acţiunea este inadmisibilă.
Ca atare, în situaţiile neacoperite de ipoteza menționată – de ex. nereglementarea
dreptului salarial pretins prin acţiune în decizia de stabilire a drepturilor salariale, respectiv
necomunicarea deciziei - , acţiunea este admisibilă, sub rezerva existenţei unui refuz
nejustificat în condiţiile art. 2 din Legea nr. 554/2004.
În această opinie se apreciază că Legea nr. 284/2010 instituie, prin art. 30, o procedură
prealabilă doar pentru acele situaţii în care dreptul salarial în discuţie a fost stabilit printr-
un act administrativ care a şi fost comunicat persoanei interesate. În lipsa îndeplinirii acestor
condiţii este suficient ca persoana interesată să se adreseze cu o cerere în vederea acordării

12
“Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi
care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.
Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a
drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile
lucrătoare. Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de
contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice
de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris”.

143
respectivului drept salarial iar în ipoteza nesoluționării cererii sale sau refuzului expres de
acordare a acestor drepturi, acţiunea sa este admisibilă.

• O a treia interpretare posibilă este în sensul admisibilităţii acestor acţiuni în toate

ipotezele, pornind de la principiul legalităţii exprimat în art. 1 din Legea nr. 284/2010 şi
care trebuie să permită cenzurarea drepturilor salariale acordate în toate situaţiile, atât la
cererea funcţionarului public, cât şi la cererea instituţiei sau autorităţii publice.

• Opinia redactorilor referatului înaintat de Curtea de Apel Cluj, agreată, în

unanimitate, şi de participanţii la întâlnirea trimestrială pentru analiza practicii neunitare
din trimestrul I – 2016, este parţial în sensul celei de a doua opinii şi parţial în sensul primei
opinii, apreciindu-se că prima interpretare este, prin aplicarea sa la toate ipotezele, una
restrictivă, iar a treia interpretare ignoră dispoziţiile legale sus indicate.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- în ipoteza necomunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale,
funcţionarul poate ignora existenţa lui, actul neproducând efecte juridice faţă de el; acesta
poate solicita acordarea unui drept salarial, putând promova acțiune în ipoteza lipsei unui
răspuns sau împotriva refuzului expres de acordare.
- dacă actul a fost anterior comunicat sau, dacă în urma cererii sale, se comunică actul
administrativ de stabilire a drepturilor salariale, devin incidente prevederile art. 30 din
Legea nr. 284/2010, indiferent dacă actul face sau nu referire la dreptul salarial pretins.
- acreditarea interpretării conform căreia procedura prevăzută de art. 30 se aplică doar
dacă actul administrativ reglementează dreptul pretins ar putea conduce la situaţia în care
un funcţionar public, după primirea acestui act, să îl conteste tocmai pe motivul neincluderii
unui spor iar contestaţia să îi fie respinsă pe motiv că actul nu vizează acest spor, ceea ce
este de neacceptat;
- soluția răspunde cerinței asigurării respectării principiului legalităţii atât pentru
funcţionarul public - întrucât în toate situaţiile acesta are posibilitatea reală de a contesta
drepturile stabilite în ipoteza în care apreciază că salariul ar trebui să fie mai mare -, cât și
pentru instituţia sau autoritatea publică, care poate, eventual, recupera sume plătite
nelegal în condiţiile art. 84 lit. a) din Legea 188/1999.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului
plătit din fonduri publice, „Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de
bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor care se
acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite.
Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului
administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.
Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile. Împotriva măsurilor
dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de
contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în
termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.” De asemenea,
potrivit art. 7 din Capitolul VIII al Anexei VI la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară
a personalului plătit din fonduri publice: „(1) Personalul salarizat potrivit prezentului
capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în
termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite,
144
la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii,
Parchetului de pe lângă înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie,
Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul
de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori, după caz, la colegiile de conducere
ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestaţiile se soluţionează în
termen de cel mult 30 de zile. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se
poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la Secţia de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru hotărârile Colegiului de
conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti,
pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunţate sunt irevocabile.”
Neîndeplinirea procedurii prealabile de contestare a actului administrativ prin care au
fost stabilite drepturile salariale, în termenul prevăzut de lege, atrage inadmisibilitatea
acțiunii având ca obiect anularea sau modificarea acestui act.
Nu se pune problema inadmisibilității în cazul acțiunii care vizează refuzul rezolvării unei
cereri referitoare la drepturile salariale sau a unei acțiuni în despăgubiri întemeiate pe
prevederile O.G. nr. 137/2000.

Cu majoritate (s-a consemnat abținerea de la vot a reprezentantului Curții de Apel

Târgu Mureș), a fost împărtășit punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul
că:
- neîndeplinirea procedurii prealabile de contestare a actului administrativ prin care au
fost stabilite drepturile salariale, în termenul prevăzut de lege, atrage inadmisibilitatea
acțiunii având ca obiect anularea sau modificarea acestui act.
- nu se pune problema inadmisibilității în cazul acțiunii care vizează refuzul rezolvării
unei cereri referitoare la drepturile salariale sau a unei acțiuni în despăgubiri întemeiate
pe prevederile O.G. nr. 137/2000.

Notă
În legătură cu problema în discuție a se vedea și următoarele două decizii pronunțate de
ÎCCJ în recursuri în interesul legii:
- prin Decizia nr.9 din 29 mai 2017 (dosar 1/2017 ) s-a admis recursul în interesul legii
formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și s-a stabilit că:
În interpretarea unitară a dispozițiilor art.34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea
nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor
la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale
ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la
acestea din urmă.
Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în
ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul
jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata în temeiul legii a unor drepturi salariale
care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele
individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă.
145
 - prin Decizia nr.22 din 14 septembrie 2020 (dosarul nr.1376/1/2020) s-a admis recursul
în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov și s-a stabilit că:
În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi
salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori
actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct
instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi
solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.

9. Admisibilitatea acţiunii formulate de funcţionarii publici în vederea acordării

drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă. Existența/inexistența unui
temei legal pentru acordarea acestor drepturi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 56)

• Într-o primă opinie, majoritară la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal

(decizia nr. 403 din 17 martie 2016, pronunțată în dosarul nr. 247/112/2015, decizia nr. 204
din 8 februarie 2016, pronunțată în dosarul nr. 2188/100/2014, decizia nr. 226 din 16
noiembrie 2015, pronunțată în dosarul nr. 2345/112/2014), s-a apreciat că astfel de cereri
sunt premature, cu motivarea că, deși dreptul a fost stabilit de Legea nr. 284/2010 13, acesta
13
Art. 21: “Personalul militar trecut în rezervă, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare ale căror raporturi de serviciu au încetat, fiind clasaţi "Apt limitat" sau ca urmare a împlinirii limitei de vârstă în
grad, a reorganizării unor unităţi, a reducerii unor funcţii din statele de organizare, şi pentru care nu sunt posibilităţi pentru a
fi încadraţi în alte funcţii corespunzătoare în aceeaşi unitate sau în alte unităţi, ori pentru alte motive sau nevoi ale instituţiilor,
şi care nu îndeplinesc condiţiile de pensie, beneficiază de un ajutor egal cu 10 solde ale funcţiei de bază avute, respectiv cu
10 salarii ale funcţiei de bază avute, în luna schimbării poziţiei de activitate.
(2) În cazul în care persoanele aflate în situaţiile prevăzute la alin. (1) sunt apte de muncă, dar nu se pot încadra din
lipsă de locuri de muncă corespunzătoare pregătirii lor, acestea mai beneficiază de plata unui ajutor, stabilit în raport cu
vechimea efectivă în calitate de personal militar, poliţist, funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciare şi personal civil în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, după cum urmează:
- 50% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă cuprinsă între 1 şi 5 ani;
- 55% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă cuprinsă între 5 şi 15 ani;
- 60% din solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate, pentru
cei care au o vechime efectivă de peste 15 ani.)
(3) Ajutorul prevăzut la alin. (2) se acordă cu data de întâi a lunii următoare celei în care a avut loc trecerea în
rezervă, respectiv încetarea raporturilor de serviciu, până la încadrarea în muncă, fără a se depăşi durata maximă prevăzută
de lege pentru acordarea indemnizaţiei de şomaj.)
(4) Perioada pentru care se acordă ajutorul prevăzut la alin. (2) constituie vechime în muncă şi stagiu de cotizare
pentru care unităţile au obligaţia să calculeze şi să vireze contribuţiile sociale.)
(5) Contribuţiile sociale prevăzute de lege pentru angajat şi angajator se suportă din fondurile aprobate prin buget
cu această destinaţie.)

146
nu a fost efectiv recunoscut prin legile anuale de aplicare, context în care persoana aflată
în această situaţie nu poate revendica stabilirea şi recunoaşterea dreptului, câtă vreme
acordarea acestuia trebuie să se facă prin legile anuale 14, norme care au fost înlăturate de
la aplicare în mod expres [art. 9 din Legea nr. 118/2010, art. 13 din Legea nr. 285/2010, art.
9 din O.U.G nr. 80/2010, art. 2 din O.U.G. nr. 84/2012, art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr.
103/2013, art. 9 din O.U.G. nr. 83/2014, art. 11 alin. (1) din OUG nr. 57/2015].
Pentru această soluție pledează și principiile expuse în Decizia Completului pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 16/2015 (publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 525 din 15.07.2015), în care se arată că „exerciţiul dreptului este suspendat,
iar nu existenţa dreptului”.

• S-a exprimat şi opinia că acţiunile trebuie respinse ca nefondate, cu motivarea că

existența de dispoziţii legale clare, prin care dreptul nu se acordă, exclude existența ipotezei
de prematuritate. Într-o asemenea ipoteză, reclamanţii nu sunt prejudiciaţi printr-o atare
soluţie, întrucât temeiul unei eventuale acţiuni ar fi oricum diferit.

• Redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Cluj apreciază că, întrucât pentru
anii 2010-2016 dreptul nu este exigibil (deși stabilit de Legea nr. 284/2010, acesta nu a fost
efectiv recunoscut prin legile anuale de aplicare), acesta nu va putea fi exercitat ulterior
într-un anumit termen, astfel că, într-o asemenea situaţie, nu se pune problema
prematurităţii unei cereri de chemare în judecată prin care se reclamă recunoaşterea cu
efect illo tempore a unui atare drept.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
-soluția nu încalcă dreptul convenţional al drepturilor omului deoarece nu se poate
justifica cu temei că persoana în cauză deţine un “bun” în sensul jurisprudenţei CEDO, pentru
același motiv nefiind aplicabilă nici teoria dreptului câştigat, în ipoteza în discuție
neexistând o creanţă certă, lichidă şi exigibilă de care reclamanții au fost lipsiţi, pentru a
se invoca cu succes încălcarea dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Primul Protocol
adiţional la Convenţie;
- rămâne la latitudinea legiuitorului (în marja sa de reglementare) dacă acordă sau nu
un anumit spor sau avantaj de natură salarială, fără ca judecătorul naţional să poată
interfera cu această prerogativă;
- deşi norma de principiu care consacră existența dreptului nu a fost abrogată expres,
ea este înlăturată de la aplicare;
- excepţia prematurităţii poate fi invocată numai în ipoteza în care dreptul nu este
actual; or, în cauză, drepturile aferente anilor 2010-2016 nu mai pot fi actuale de vreme ce
recunoaşterea presupune o lege anuală de aplicare, iar pentru perioada de referinţă aceste
legi nu mai sunt de actualitate, dreptul nemaifiind, deci, exigibil.

(6) Prevederile alin. (1) nu se aplică personalului militar care beneficiază de plăţi compensatorii.
(7) Drepturile băneşti prevăzute la alin. (2) se plătesc pe baza unei declaraţii de angajament lunare, pe propria
răspundere, din care să rezulte că beneficiarii ajutorului nu sunt încadraţi în muncă sau nu desfăşoară nicio activitate care să
le asigure un venit lunar”.

14
Conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 284/2010: „aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat, prin
modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a
indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.”
147
 - soluția este susținută de considerente Deciziei Curții Constituționale nr. 541/2015
(publicată în M.Of. nr. 622 din 17 august 2015).
În decizia menționată, instanța de contencios constituțional a reținut următoarele:
 dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a
personalului plătit din fonduri publice sunt constituţionale în raport cu criticile formulate;
 problema de legiferare pe care o ridică dispozițiile art. 13 alin. (1) “nu poate fi
soluţionată decât de legiuitor, iar nu de Curtea Constituţională în cadrul competenţelor sale
consacrate de Legea fundamentală”;
 ajutoarele și indemnizaţiile la care se referă art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010
nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este liber să
dispună cu privire la conţinutul, limitele şi condiţiile de acordare a acestora, precum şi să
dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării acestora, fără a fi necesară întrunirea
condiţiilor stabilite de art. 53 din Constituție.
De asemenea, instanța de contencios constituțional face trimitere la jurisprudența CEDO
care consacră marja de apreciere a statelor în stabilirea beneficiilor ce pot fi plătite
angajaților din bugetul de stat, a suspendării sau încetării plății acestor beneficii (Hotărârea
din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, §23, decizia de
inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunţată în cauzele conexate nr. 44.232/11 şi nr.
44.605/11 Felicia Mihăieş împotriva României şi Adrian Gavril Senteş împotriva României,
§15, §19).
Relevante sunt şi Decizia nr. 653/2015 publicată în M.Of. nr. 873 din 23 noiembrie 2015
precum şi Decizia nr. 249/2015 publicată în M.Of. nr. 459 din 25 iunie 2015.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din
15/07/2015, ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materia
contenciosului administrativ şi fiscal a stabilit că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 118/2010
privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările şi
completările ulterioare, vizează exerciţiul dreptului la acordarea ajutoarelor sau, după caz,
indemnizaţiilor, în sensul că acesta este suspendat în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010,
iar nu existenţa acestui drept.
În motivarea deciziei au fost analizate și prevederile corespunzătoare cuprinse în art.
9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare
în domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul
bugetar, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011 (O.U.G. nr. 80/2010),
art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor
personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative,
precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014 (O.U.G. nr.
84/2012), art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul
cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi
completările ulterioare (O.U.G. nr. 103/2013) şi art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum
şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 71/2015 (O.U.G. nr. 83/2014) raportat la pct. 2 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru
148
nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice 1 (Legea nr.
330/2009) şi la art. 20 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare
(Legea nr. 284/2010).
S-a reținut, în esență, că din interpretarea normelor legale enunţate rezultă că voinţa
legiuitorului nu a fost aceea de eliminare a beneficiilor acordate unor categorii
socioprofesionale, respectiv de încetare a existenţei dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizaţii, ci doar de suspendare a exerciţiului acestui drept. Raţiunea acestei
interpretări este impusă şi de succesiunea în timp a actelor normative prin care legiuitorul
a dispus, cu caracter temporar, măsura neaplicării dispoziţiilor legale privind
ajutoarele/indemnizaţiile în anii 2011-2015.
Sub acest aspect, relativ la măsurile financiare instituite prin Legea nr.
283/2011 pentru anul 2012, Curtea Constituţională a reţinut că aceste măsuri nu aduc
atingere înseşi substanţei drepturilor băneşti vizate, ci doar amână acordarea
ajutoarelor/indemnizaţiilor pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie
bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză
(deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011 şi nr. 291 din 23 mai 2013).
Prin prisma acestei interpretări, se poate reține prematuritatea, iar nu
inadmisibilitatea sau netemeinicia acțiunilor privind acordarea drepturilor salariale în cazul
trecerii în rezervă.

Din dezbateri a rezultat că există practică neunitară la nivel național, fiind

pronunțate atât soluții de respingere ca premature, cât și soluții de respingere ca
neîntemeiate a acestor acțiuni.
Majoritatea curților de apel reprezentate la întâlnire au împărtășit punctul de
vedere exprimat de formatorul INM, în sensul respingerii ca premature a acțiunilor
privind acordarea drepturilor salariale în cazul trecerii în rezervă.
A fost susținută și opinia că aceste acțiuni ar trebui respinse ca neîntemeiate.

Referitor la cele două soluții posibile, în cadrul dezbaterilor au fost exprimate

următoarele puncte de vedere:
 Soluția respingerii ca premature a acțiunilor, deși valorifică interpretarea statuată
prin decizia ÎCCJ nr. 16/2015, poate pune probleme din perspectiva unor acțiuni viitoare
prin care, în ipoteza reglementării exprese a neacordării în viitor a acestor drepturi, va fi
solicitată acordarea lor cu caracter retroactiv, începând cu anul 2010. O modalitate similară
de reglementare a fost utilizată de legiuitor cu privire la drepturile cuvenite
revoluționarilor, pentru perioada 2012-2015.

 Fără a pune în discuție existența dreptului, în motivarea soluțiilor de respingere a

acțiunilor ca neîntemeiate, au fost aduse următoarele argumente:
- nu se poate reține un refuz nejustificat al autorității de acordare a drepturilor
salariale - refuz care a fost invocat ca temei al acțiunii - în condițiile existenței unei
dispoziții legale care prevede neacordarea acestor drepturi;
- prin respingerea ca prematură a acțiunii se produce o îndepărtare de la figura
clasică a acțiunii în contenciosul administrativ, acțiune care are ca obiect, și în ipoteza
refuzului autorității administrative de acordare a acestor drepturi, actul administrativ, sub
forma, în acest caz, a actului administrativ în care se concretizează acest refuz.

149
 Legat de acest punct de vedere, s-a arătat însă că materia raporturilor privind funcția
publică reprezintă un tip de contencios special, o subspecie a contenciosului administrativ,
care permite existența unor acțiuni care nu se încadrează în tipologia acțiunilor clasice
reglementate de Legea nr. 554/2004 (de ex. acțiuni bănești directe, acțiunile în constatare
ale CNSAS).
Soluția poate pune însă probleme din perspectiva invocării excepției autorității de
lucru judecat într-o nouă acțiune.

 În cadrul dezbaterilor a fost ridicată problema secției competente să soluționeze

aceste tipuri de acțiuni, respectiv secția de contencios administrativ și fiscal sau secția de
litigii de muncă, în cea mai mare parte acțiunile fiind soluționate de secțiile de contencios
administrativ și fiscal.
Conex problemei privind competența, a fost pusă în discuție natura juridică a
excepției privind competența funcțională a secției, respectiv posibilitatea instanței de a
invoca, în condițiile art. 130 alin. (2) C.pr.civ., excepția nelegalei compuneri a completului
de judecată cu asistenții judiciari, prin calificarea competenței funcționale a secției ca
subspecie a competenței materiale a instanței.
Referitor la această problemă, s-a menționat că în condițiile noului Cod de procedură
civilă nu mai poate fi făcută distincția între normele de organizare a instanței și normele
de competență, legiuitorul prevăzând în mod expres că toate dispozițiile referitoare la
excepția de necompetență și conflictul de competență se aplică în mod corespunzător
secțiilor și completelor specializate ale aceleiași instanțe judecătorești [art. 136 alin. (1) și
(4) C.pr.civ.].

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.5 din 5 martie 2018 (dosar nr.2833/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava și s-a dispus că:
Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr. 284/2010
sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completelor specializate în soluționarea
litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a
secțiilor/completelor specializate de contencios administrativ.
Acțiunile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele
militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct
în retragere formulate în temeiul art. 20 alin. (1) din Capitolul 2 al Anexei VII din Legea nr.
284/2010 introduse în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de
ajutoare/indemnizații sunt prematur formulate.

150
 10. Acordarea diferenţelor salariale reprezentând al 13-lea salariu începând cu data
de 1.03.2012 şi în continuare, respectiv dacă începând cu anul 2012 premiul
anual se prezumă că se regăseşte inclus în salariul de bază, astfel cum rezultă
din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 257/2012 şi ale Deciziei nr.
21/2013 a ÎCCJ, pronunţată în recursul în interesul legii (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 59)

• Într-o opinie (sentinţa civilă nr. 1286/23.09.2015 pronunţată de Tribunalul Teleorman

– Secţia C.M.A.S.C.A.F., în dosarul nr. 958/87/2015; sentinţa civilă nr. 400/17.09.2015
pronunţată de Tribunalul Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr. 1010/87/2015), s-
a apreciat că din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 872/2010 şi nr. 257/2012
şi ale Deciziei nr. 21/18.11.2013 a ÎCCJ pronunţată în recursul în interesul legii, rezultă că
"majorarea salarială din anul 2011, rezultată ca urmare a includerii premiului anual din 2010
în salariul/solda/indemnizaţia de bază, este acordată şi în continuare, dovadă că de la 1
ianuarie 2012 a rămas în plată la acelaşi nivel al retribuţiei, în condiţiile în care legiuitorul
a ales să nu acorde premiul anual pe anul 2011." Însă, începând cu luna decembrie 2012
salariile brute lunare au revenit la salariul din luna iunie 2010, înainte de diminuarea cu 25%
dispusă prin Legea nr. 118/2010 fără a mai primi vreun procent lunar suplimentar
corespunzător premiului anual. Dacă premiul anual ar fi fost acordat începând cu anul 2011,
acesta ar fi trebuit să rămână inclus în salariu iar în urma reîntregirii salariului cu procentul
de 25% începând cu luna decembrie 2012, salariul nu ar fi trebuit să fie la nivelul anterior
introducerii în salariul de bază (iunie 2010), ci să fie majorat cu procentul lunar echivalent
celui de al 13-lea salariu.
• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 334/17.03.2015 pronunțată de Tribunalul
Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr. 60/87/2015; sentinţa civilă nr.
1139/16.09.2015 pronunţată de Tribunalul Teleorman – Secţia C.M.A.S.C.A.F. în dosarul nr.
964/87/2015) s-a apreciat că premiul anual, începând cu data de 01.01.2011 se află inclus
în salariul de bază întrucât prin deciziile nr. 939 din 7 iulie 2011 şi nr. 1155 din 13 septembrie
2011 Curtea a statuat că „salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească
angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate. Dreptul de proprietate
al angajatului în privinţa salariului vizează numai sumele certe, lichide şi exigibile".
Includerea premiului anual din 2010 în salariul/solda/indemnizaţia de bază se realizează şi
în continuare, dovadă că de la 1 ianuarie 2012 a rămas în plată la acelaşi nivel al retribuţiei,
în condiţiile în care legiuitorul a ales să nu acorde niciun premiu anual pe 2011.
• În cadrul dezbaterilor care au avut loc cu ocazia întâlnirii trimestriale de la Curtea de
Apel București din 17 februarie 2016, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 21/2013 a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie pronunţată în recursul în interesul legii, prin care s-a stabilit că, în
interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în
anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, premiul pentru anul 2010, prevăzut de
art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice, a fost inclus în majorările salariale stabilite pentru anul 2011, potrivit
dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010, nemaiputând fi acordat în forma supusă vechii
reglementări.

Opinia formatorului INM

151
 Prin Decizia nr. 21/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în recursul
în interesul legii, s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Legea
nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice,
premiul pentru anul 2010, prevăzut de art. 25 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, a fost inclus în majorările
salariale stabilite pentru anul 2011, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010,
nemaiputând fi acordat în forma supusă vechii reglementări.
A fost avută în vedere și jurisprudența constantă a Curții Constituționale, în sensul că
drepturile salariale suplimentare, cum sunt primele, sporurile sau adaosurile, prevăzute în
acte normative, nu constituie drepturi fundamentale consacrate în Constituţie, care nu ar
mai putea fi modificate sau chiar anulate. De aceea, în măsura în care premiul anual nu este
prevăzut expres în noua reglementare, interpretarea dată prin decizia de recurs în interesul
legii subzistă și începând cu anul 2012.

A fost împărtășit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

11. Reîncadrarea funcţionarilor publici din autorităţile publice locale în temeiul art.
1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr.
71/2015. Salariul de încadrare stabilit la nivel maxim corespunzător treptei I de
salarizare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 60)

• Opinia majoritară a judecătorilor secţiei de contencios administrativ este sensul că

dispoziţiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, atfel cum a fost aprobată prin Legea nr.
71/201515 au aplicabilitate restrânsă la personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel (Curtea de Conturi,
Consiliul Concurenţei).
În motivarea opiniei majoritate se arată că dispoziţia prevăzută la art. 1 alin. (51) este
una excepţională, care se referă numai la categoriile de personal strict determinate de text:
personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, cel din instituţii şi autorităţi publice
salarizat la acelaşi nivel, respectiv, instituţii şi autorităţi publice pentru care legislaţia
specifică în vigoare prevede în mod expres că nivelul de salarizare al personalului este la
nivelul personalului din Aparatul Parlamentului (cu titlu de exemplu: Autoritatea Electorală
Permanentă, Curtea Constituţională), Consiliul Concurenţei, Curtea de Conturi şi personalul
din aceste instituţii menționat la art. 516.

15
Conform art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, modificat prin Legea nr. 71/2015, „prin excepţie de la prevederile alin.
(1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi
nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5
din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel
maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul
maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.

16
Art. 5 prevede că: „(1) În anul 2015, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi
instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte,
152
 Se mai arată, în susținerea aceleiași opinii, că dacă art. 1 alin. (5 1) s-ar aplica tuturor
categoriilor de personal din instituţiile şi autorităţile publice, nu se justifică reglementarea
acestei excepţii de la art. 1 alin. (1) şi (2), legiuitorul putând să modifice corespunzător
aceste alineate, fără să introducă o normă derogatorie; Legea nr. 71/2015 conţine mai multe
norme derogatorii care trebuie aplicate strict categoriilor de personal prevăzute de acestea.

• În opinia minoritară aceste dispoziţii sunt aplicabile personalului tuturor instituţiilor

şi autorităţilor publice, în considerarea eliminării discriminării între persoane care ocupă
aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, aşa cum rezultă din amendamentul
cuprins în Raportul Comun asupra proiectului de Lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015.

 O problemă similară a fost semnalată și de Curtea de Apel București, respectiv

dacă sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (51) al art. 1 din O.U.G.
nr. 83/2014 vizează ansamblul textului imediat precedent, respectiv „personalul din
aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice”,
precum şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014” din
cuprinsul alin. (1) şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din
fonduri publice pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (2) al art. 1 din O.U.G.
nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015.

• Într-o primă orientare, majoritară, identificată în jurisprudența Secției de contencios

administrativ și fiscal a Curții de Apel București 17, normele juridice menţionate au fost

salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este
încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcţie similară în plată.
(11) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al
salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de
încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit
sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.
(12) Prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari,
ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei”.
(2) Pentru funcţionarii publici care se transferă, sunt redistribuiţi din corpul funcţionarilor publici sau sunt reintegraţi în
funcţie, potrivit legii, în cursul anului 2015, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din
instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat.
(3) În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este
cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010.
(4) În situaţia în care în cadrul instituţiei/unităţii de învăţământ nu există funcţie similară, salariul pentru acea funcţie se
stabileşte aplicând prevederile Legii nr. 63/2011 şi, succesiv, actele normative care au urmat după acest act normativ.
(5) În anul 2015, ordonatorii principali de credite/ordonatorii de credite pot aproba demararea procedurilor privind
promovarea pe funcţii, grade sau trepte profesionale a personalului numai cu condiţia încadrării în cheltuielile de personal
aprobate în buget.”

17
Sentința civilă nr. 3152/25.11.2015, pronunţată în dosarul nr. 5907/2/2015; sentința civilă nr. 3308/10.12.2015, pronunţată
în dosarul nr. 6255/2/2015; sentința civilă nr. 943/21.03.2016, pronunţată în dosarul nr. 8272/2/2015; sentința civilă nr.
1099/04.04.2016, pronunţată în dosarul nr. 8115/2/2015, sentința civilă nr. 552/22.02.2016, pronunţată în dosarul nr.
6992/2/2015; sentința civilă nr. 1301/18.04.2016, pronunţată în dosarul nr. 6610/2/2015; sentința civilă nr. 346/08.02.2016,
153
interpretate în sensul că sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (5 1) al art.
1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015,
vizează ansamblul textului imediat precedent, respectiv „personalul din aparatul de lucru al
Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice”, precum şi textul „la acelaşi
nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (1) şi textul „la
acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie
2014” din cuprinsul alin. (2) ale art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată
şi completată prin Legea nr. 71/2015).

• A fost identificată și o orientare minoritară, în sens contrar celor arătate mai sus
(sentinţa civilă nr. 3490/23.12.2015, pronunţată în dosarul nr. 5056/2/2015), conform căreia
textul art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 nu are în vedere personalul din toate instituțiile
şi autoritățile publice, ci doar personalul din instituţiile şi autorităţile publice, salarizat la
acelaşi nivel cu nivelul de salarizare din aparatul de lucru al Parlamentului.
În motivarea soluției se arată că, dacă s-ar fi avut în vedere personalul din toate
instituțiile şi autoritățile publice, legiuitorul ar fi folosit pur și simplu sintagma „personalul
din toate instituțiile şi autoritățile publice”. Or, se constată că legiuitorul a avut în vedere
3 categorii distincte de personal, respectiv:
- personalul din aparatul de lucru al Parlamentului;
- personalul din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel (cu
personalul din aparatul de lucru al Parlamentului);
- personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi.

• La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu s-au identificat la acest moment decizii
prin care să fi fost soluţionate procese în legătură cu problema de drept în discuţie, însă în
dosarul nr. 1733/1/2016 a fost înregistrată o întrebare prealabilă formulată în condițiile
art. 519 şi urm. C. proc. civ. privind interpretarea art. 1 alin. (1), (2) şi (51) din O.U.G. nr.
83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, în sensul de a
se lămuri dacă sintagma „salarizat la acelaşi nivel” din conţinutul alin. (51) vizează ansamblul
textului imediat precedent, respectiv „personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
din celelalte instituţii şi autorităţi publice”, precum şi textul „la acelaşi nivel cu cel ce se
acordă pentru luna decembrie 2014” din cuprinsul alin. (1) şi textul „la acelaşi nivel cu cel
ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014” din
cuprinsul alin. (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014.

• Opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București este în sensul

celor consemnate în încheierea de sesizare a Înaltei Curţi de Casație și Justiție, pentru
următoarele argumente:
 din analiza logică şi sistematică a normelor juridice menţionate se observă că, deşi
prin primele două alineate ale textului art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, legiuitorul instituie
principiul menţinerii în anul 2015 a drepturilor salariale lato sensu la acelaşi nivel cu cel ce
se acordă pentru luna decembrie 2014, totuşi, în vederea înlăturării discriminărilor în
salarizare, instituie o serie de excepţii de la acest principiu - una dintre acestea fiind cea
reglementată la alin. (51) al art. 1 - vizând, atunci când condiţiile desfăşurării activităţii sunt
aceleaşi, salarizarea la nivelul maxim a personalului care beneficiază de un cuantum al

pronunţată în dosarul nr. 6317/2/2015; sentința civilă nr. 161/25.01.2016, pronunţată în dosarul nr. 6023/2/2015; sentința
civilă nr. 1303/18.04.2016 pronunţată în dosarul nr. 519/2/2016; decizia civilă nr. 1398/10.03.2016, pronunţată în dosarul nr.
44726/3/2014
154
 salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul
aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie.
 acceptarea interpretării restrictive, conform căreia sintagma „salarizat la acelaşi
nivel” este văzută ca fiind o circumstanţiere a personalului „din celelalte instituţii şi
autorităţi publice” doar la categoria aceluia care ar fi „salarizat la acelaşi nivel” cu
„personalul din aparatul de lucru al Parlamentului”, cu excluderea de la uniformizarea
drepturilor salariale a tuturor celorlalţi angajaţi plătiţi din fondurile publice ar trebui să îşi
găsească izvorul într-o justificare obiectivă. Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
reţinut, în cauza Driha împotriva România, (hotărârea din 21 februarie 2008), prin prisma
jurisprudenţei divergente a instanţelor interne o încălcare a art. 14 din Convenţia europeană
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, arătând că «37. În lumina
articolului 14 din Convenţie, o discriminare constă în a trata în mod diferit, cu excepţia
justificării obiective şi raţionale, persoane aflate în situaţii comparabile. (…) lista pe care
o cuprinde articolul 14 are un caracter exemplificativ şi nu limitativ.» [s.n.].
 sintagma „salarizat la acelaşi nivel” nu este definită expres în corpul O.U.G. nr.
83/2014 sau al Legii nr. 71/2015, sensul ei putând fi dedus, pe cale de interpretare, din
analiza logică, gramaticală, sistematică şi teleologică a actelor normative menţionate,
inclusiv a dreptului comun în materie de salarizare a personalului plătit din fonduri publice,
adică Legea-cadru nr. 284/2010. Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 1 alin. (1) și
(2) din acest din urmă act normativ [legea-cadru are „ca obiect de reglementare stabilirea
unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul
general consolidat al statului”; începând cu intrarea sa în vigoare „drepturile salariale ale
personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta
lege.”] și cele ale art. 39 lit. y), prin care, după ce abrogă anumite dispoziţii expres
identificate, legiuitorul prevede ca se abrogă şi „orice alte dispoziţii contrare prezentei
legi.”. În acest context, se pune problema în ce măsură mai sunt în vigoare, iar nu abrogate
în considerarea art. 39 lit. y) din Legea nr. 284/2010, dispoziţii din legi speciale anterioare,
care ar conţine reglementări prin care drepturile salariale ale anumitor categorii de personal
se stabileau în raport de nivelul de salarizare al personalului din aparatul de lucru al
Parlamentului, reglementări aflate însă în conflict cu dispoziţiile, inclusiv anexele Legii-
cadru nr. 284/2010.
 din intenţia legiuitorului în propunerea normei juridice de la alin. (5 1) nu ar rezulta că
acesta ar fi urmărit să limiteze aplicarea textului legal doar la anumite categorii de personal
plătit din fonduri publice, ci scopul urmărit a fost acela de a elimina discriminarea în
salarizare între persoanele care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi de
vechime, prin urmare s-a avut în vedere configurarea unui domeniu de aplicare generală a
legii18.
 din perspectivă gramaticală, sintagma „salarizat la acelaşi nivel” apare în corpul
frazei ce constituie textul alin. (51) ca o apoziţie, adică un cuvânt sau o construcţie mai
largă, care reia şi explică, detaliază un alt cuvânt.
În cazul concret, această sintagmă explică substantivul - subiect „personalul”, folosit
de legiuitor o singură dată anterior inserării apoziţiei menţionate - „personalul din aparatul

18
În motivarea amendamentului prin care a fost introdus alin. (5 1) se arată că s-a avut în vedere “clarificarea textului şi
eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime” [s.n.]. Acesta
poate fi consultat pe pagina web a Senatului http://www.senat.ro/legis/PDF/2015/15L021CR.pdf și a Camerei Deputaților
http://www.cdep.ro/comisii/munca/pdf/2015/rp191.pdf

155
de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi
nivel”, iar nu în mod repetitiv în modul „personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi
personalul din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel” [n.n.]. În
măsura în care, prin reducere la absurd, legiuitorul ar fi recurs la această din urmă
formulare, ar fi cert că apoziţia determina doar cel de-al doilea substantiv – subiect. Cum
însă Parlamentul României nu a legiferat o astfel de variantă, atunci sintagma „salarizat la
acelaşi nivel” apare că explică singurul substantiv - subiect existent în precedent, care, la
rândul său, mai este explicitat şi de atributele „din aparatul de lucru al Parlamentului”,
respectiv „din celelalte instituţii şi autorităţi publice”.

 în ceea ce privește problema dacă, în înţelesul dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G.
nr. 83/2014 astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” ar corespunde noţiunii de „acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2014”, noţiune avută în vedere cu prilejul reglementării alin. (1) şi (2) ale
art. 1 din acelaşi act normativ, se arată că:
 în sensul unei astfel de interpretări şi raportări par a fi dispozițiile art. 5 alin. (1 1)
(„Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al
salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după
data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele
aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat,
numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare,
postuniversitare, doctorale - de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii,
specifice locului de muncă la data angajării sau promovării”) şi alin. (1 2) din O.U.G. nr.
83/2014 („Prevederile alin. 11 se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru
persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică
formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei”).
 interpretarea ar fi de natură să afirme, în esenţă, principiul că alin. (1) şi (2) ale art.
1 din O.U.G. nr. 83/2014 interzic majorarea cuantumului brut al salariilor de bază, soldelor
funcţiilor de bază, sporurilor etc., în timp ce alin. (51) din acelaşi act normativ consacră
nediscriminatoriu posibilitatea uniformizării salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază,
sporurilor etc. celor aflaţi în aceeaşi situaţie, făcând să fie salarizaţi la acelaşi nivel.

Opinia formatorului INM

Dispoziţiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 sunt aplicabile personalului tuturor
instituţiilor şi autorităţilor publice, în scopul eliminării discriminării între persoane care
ocupă aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, pentru considerentele
prezentate pe larg în opinia redactorului referatului înaintat de Curtea de Apel București.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5 1) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
156
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

12. Încadrarea funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi în anul 2015.

Aplicarea dispoziţiilor art. 5 din O.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr.
71/2015 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 63)s

Problema a fost semnalată în contextul în care pe rolul Curții de Apel există mai multe
dosare cu obiect identic, în vederea evitării practicii neunitare a secţiei de contencios
administrativ în această materie.
Dispozițiile vizate prevăd că:
„ (1) În anul 2015, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul
numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi
pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de
salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta
este încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care nu există o funcţie
similară în plată.
(11) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum
al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după
data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele
aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat,
numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare,
postuniversitare, doctorale -, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii,
specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.

157
 (12) Prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare
pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca
unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei.
(2) Pentru funcţionarii publici care se transferă, sunt redistribuiţi din corpul
funcţionarilor publici sau sunt reintegraţi în funcţie, potrivit legii, în cursul anului 2015,
salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din
instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat.
(3) În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de
salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare
utilizate în anul 2010.
(4) În situaţia în care în cadrul instituţiei/unităţii de învăţământ nu există
funcţie similară, salariul pentru acea funcţie se stabileşte aplicând prevederile Legii nr.
63/2011 şi, succesiv, actele normative care au urmat după acest act normativ.
(5) În anul 2015, ordonatorii principali de credite/ordonatorii de credite pot
aproba demararea procedurilor privind promovarea pe funcţii, grade sau trepte profesionale
a personalului numai cu condiţia încadrării în cheltuielile de personal aprobate în buget.”

În considerentele sentinței citate (Tribunalul Alba - secţia de contencios administrativ,

fiscal şi de insolvenţă, sentinţa nr. 806/2015, pronunţată în dosarul nr. 2868/107/2015)
instanța a reținut următoarele:
- aplicarea unui sistem diferit de stabilire a indemnizaţiei de bază pentru aceeaşi
categorie de salariaţi a condus la nerespectarea principiilor egalităţii şi nediscriminării,
care, în această materie specifică, presupun plată egală pentru muncă egală [potrivit art.
3 lit. c) din Legea nr. 284/2010, sistemul de salarizare are la bază principiul echităţii şi
coerenţei „prin crearea de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare
egală, pe baza principiilor şi normelor unitare privind stabilirea şi acordarea salariului şi a
celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar” iar la art. 2 din
Legea nr. 285/2010 se prevede că „În anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcţii,
pentru personalul numit/ încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de
acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grad/ trepte, salarizarea
se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea
publică la care acesta este încadrat”].
- ordonatorul de credite este obligat să respecte principiul egalităţii în drepturi şi cel al
nediscriminării în cadrul relaţiilor de muncă, prin aplicarea aceluiaşi sistem de salarizare
pentru toţi salariaţii aflaţi în aceeaşi situaţie juridică (acelaşi grad de pregătire
profesională).
- potrivit jurisprudenței CEDO referitoare la art. 14 privind interzicerea discriminării,
diferenţa de tratament devine discriminare, în sensul art. 14 din Convenţie, atunci când se
induc distincţii între situaţii analoage sau comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o
justificare rezonabilă şi obiectivă (cauza Marks contra Belgiei, cauza Driha c. România,
Hotărârea din 21.02.2008 ).
- în cauza Von D. Kamann c. M . Nord S-E. 14/83, Curtea de Justiție a Uniunii Europene
a statuat că ordinea juridică comunitară permite tuturor persoanelor care se consideră
nedreptăţite de o discriminare care rezultă din acte normative să o invoce efectiv în litigiile
de pe rolul tribunalelor naţionale;
- principiul egalităţii exclude ca situaţii comparabile să fie tratate diferit şi situaţiile
diferite să fie tratate similar, cu excepţia cazului în care tratamentul este justificat obiectiv.

158
 Având în vedere că la data de 26 septembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție
urmează să se pronunțe cu privire la întrebarea prealabilă adresată de Curtea de Apel
București, nu a fost adoptată o soluție cu privire la punctele 5 și 6, discuțiile urmând a
fi reluate, în măsura în care se va aprecia necesar, prin prisma soluțiilor de practică
judiciară ulterioare deciziei ÎCCJ.

Notă
Prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (dosarul nr. 1733/1/2016), completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și
Justiție, a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
"salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al
Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum
şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din
Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în
vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea
prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările
ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Prin Decizia ÎCCJ nr.54 din 3 iulie 2017 (dosar 591/1/2017) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr.
8944/30/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51 ) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul
2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma
„salarizat la acelaşi nivel” are în vedere şi personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

159
 13. Probleme legate de aplicarea Legii nr. 124/2014, privind unele măsuri
referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri
publice:
A. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de
muncă
B. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor
Curţii de Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a
prejudiciului constând în plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de
Legea nr. 124/2014 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 76)

13.1. Sferă de aplicare, drepturi salariale acordate în baza contractului colectiv de

muncă

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Vrancea

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 38/03.02.2016) a fost admisă acţiunea având ca obiect
anularea dispoziţiei primarului şi a fost înlăturată obligaţia reclamanţilor de restituire a
sumelor imputate, reţinându-se că reclamanţii fac parte din personalul contractual al
Primăriei, calitate în care au beneficiat de compensaţii lunare pentru menţinerea sănătăţii
şi securităţii muncii şi pentru îmbunătăţirea condiţiilor la locul de muncă. În motivarea
soluției s-a reținut că nu se poate reține o culpă a reclamanților, câtă vreme acordarea
compensaţiilor s-a făcut în baza unei hotărâri rămasă definitivă prin nerecurare (sentinţa
civilă nr. 3792/7.06.2013 a Tribunalului Vrancea) iar împrejurarea că prin actul Curţii de
Conturi s-a constatat nelegalitatea acordării drepturilor nu este de natură a înlătura
caracterul definitiv şi executoriu al hotărârii judecătoreşti de consfinţire a acordului de
mediere, câtă vreme drepturile asupra cărora părţile au negociat pot face obiectul medierii,
nefiind excluse potrivit art. 2 din Legea nr. 192/2006, şi nici o parte vătămată nu a formulat
acţiune în desfiinţarea tranzacţiei, conform art. 2278 Cod civil. S-a mai reținut că Legea nr.
124/2014, intrată în vigoare la 27.09.2014, a amnistiat obligaţiile de restituire a sumelor
constatate necuvenite prin acte ale Curţii de Conturi.

• Într-o altă opinie (sentința civilă nr. 34/01.02.2016 ; decizia civilă a Curții de Apel
Galați nr. 1179/29.05.2015, pronunţată în dosarul nr. 2353/91/2014) s-a reţinut că nu sunt
incidente prevederile Legii nr. 124/2014, întrucât aceasta are în vedere personalul ale cărui
venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea
personalului din sectorul bugetar; or, drepturile speciale în bani pentru reclamanţi s-au
acordat în baza contractului colectiv de muncă, iar nu în baza actelor normative privind
salarizarea personalului bugetar. Atunci când legiuitorul a dorit amnistierea sumelor
acordate ca drepturi prin contracte sau acorduri colective de muncă a menţionat aceasta în
mod expres (de ex. Legea nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură
salarială ale personalului plătit din fonduri publice prevede, la art. l, că legea se aplică
personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului ale cărui
venituri de natură salarială au fost stabilite până la intrarea în vigoare a legii-cadru nr.
160
284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările
ulterioare, în baza: a) contractelor sau acordurilor colective de muncă încheiate, înregistrate
la Ministerul Muncii, Familiei și Protecţiei Sociale sau, după caz, la inspectoratele teritoriale
de muncă și necontestate la instanţele judecătoreşti competente; b) hotărârilor consiliilor
locale și judeţene; c) contractelor de muncă/convențiilor civile încheiate în cadrul
proiectelor finanţate din fonduri europene, conform Ghidului de finanţare, în care Ministerul
Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului sau unităţile și instituţiile aflate in
subordine/coordonare au calitatea de beneficiar/partener); tendinţa legiuitorului este de a
sublinia că după apariţia Legii nr. 284/2010 nu este posibilă acordarea unor drepturi prin
contracte sau acorduri colective de muncă, iar în Legea nr. 124/2014 nu a prevăzut
posibilitatea amnistierii sumelor acordate în această modalitate.

13.2. Efectul intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 asupra valabilităţii deciziilor
Curţii de Conturi în ce priveşte măsura dispusă de aceasta de recuperare a prejudiciului
constând în plata drepturilor salariale în mod necuvenit, prevăzute de Legea nr.
124/2014

• S-a apreciat că Legea nr. 124/2014 nu are nici un efect juridic asupra deciziilor emise
de Curtea de Conturi anterior intrării sale în vigoare, însă afectează valabilitatea deciziilor
emise ulterior, în ce priveşte măsura de recuperare a prejudiciului stabilit ca urmare a plăţii
drepturilor salariale constatate a fi acordate necuvenit prin decizia Curţii de Conturi şi care
intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 124/2014 (ca situaţie premisă).
Problema nu vizează drepturile salariale ce nu intră sub incidenţa Legii nr. 124/2014, ce
urmează a fi apreciată de instanţa de judecată în concret în fiecare speţă.
Argumente în susţinerea soluţiei:
 exonerarea la plată operează nu doar faţă de veniturile de natură salarială deja
constatate ca fiind nelegale de Curtea de Conturi până la data intrării în vigoare a legii, ci
pentru toate veniturile de natură salarială acordate pe perioada ulterioară Legii nr. 84/2012
şi până la data intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014;
 prin venituri de natură salarială se înţelege orice sumă de bani achitată angajatului
bugetar, fie că este vorba de sporuri, drepturi, speciale sau acordarea unor sume de bani
pentru achiziţionarea unei ţinute sau pentru compensarea desfăşurării activităţii în condiţii
improprii sub aspectul sănătăţii şi securităţii muncii;
 în ceea ce privește deciziile emise de Curtea de Conturi anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 124/2014, întrucât, la momentul emiterii actului administrativ acesta a respectat
toate dispoziţiile legale, este valabil emis, Legea nr. 124/2014 neputându-i afecta
valabilitatea. Efectul legii se va produce în etapa punerii în executare a deciziei Curţii de
Conturi, în sensul că aceasta nu îşi va mai produce efectele sub aspectul măsurii de
recuperare a prejudiciului.

• A fost exprimată şi opinia conform căreia reclamantul nu justifică un interes în anularea

actului administrativ, întrucât acesta nu a produs efecte până la momentul intrării în vigoare
a Legii nr. 124/2014 iar ulterior acestui moment, efectele sale au încetat.

Opinia formatorului INM

161
 Potrivit art. 55 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 571/2003 (Codul fiscal) - în vigoare la data
adoptării Legii amnistiei fiscale - regulile proprii veniturilor din salarii se aplică tuturor
tipurilor de venituri sau avantaje de natură salarială ori asimilate salariilor în vederea
impunerii.
Așa cum se prevede expres în art. 1 lit. a), Legea nr. 124/2014 se aplică exclusiv
persoanelor ale căror venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative
privind salarizarea personalului bugetar, în câmpul ei de reglementare neintrând și
drepturile de natură salarială acordate în temeiul unor contracte colective de muncă.
Legea nr. 124/2014 nu produce efecte juridice asupra deciziilor emise Curtea de Conturi
anterior intrării sale în vigoare, însă afectează valabilitatea măsurilor ulterioare de
recuperare a prejudiciilor stabilite în baza abaterilor financiare constatate prin decizia Curţii
de Conturi.

 Referitor la problema menționată la pct. 9.1. nu s-a putut contura, în urma

dezbaterilor, o opinie majoritară. Problema urmează a fi pusă în discuție și cu ocazia
întâlnirii semestriale a președinților secțiilor specializate pentru cauze privind
conflicte de muncă și asigurări sociale.

În cadrul dezbaterilor, suplimentar față de argumentele expuse în punctul de vedere al

formatorului INM, în favoarea soluției interpretării restrictive a sferei de aplicare a Legii
nr. 124/2014, s-a invocat caracterul special al acesteia.
În sprijinul interpretării extensive a sferei de aplicare a Legii nr. 124/2014 – soluție
reținută în unele soluții din practica judiciară – s-au adus următoarele argumente, unele
preluate din motivarea instanțelor:
- contractele colective de muncă care acordau drepturi peste cele prevăzute în
legislația privind salarizarea au fost ele însele consecința aplicării greșite a legislației
privind salarizarea;
- practica Curții de Conturi, în prima etapă de aplicare a Legii nr. 124/2014, a fost în
sensul recunoașterii incidenței legii cu privire la indemnizația de dispozitiv, eliminând din
sfera ei de aplicare doar drepturile privind menținerea sănătății.
- interpretând restrictiv textul de lege se restrâng foarte mult, din punct de vedere
practic, cazurile care intră în sfera de aplicare a legii.

 Referitor la problema menționată la pct. 9.2. a fost însușită, în unanimitate,

soluția că Legea nr. 124/2014 nu produce efecte cu privire la actele de control ale Curții
de Conturi emise anterior intrării în vigoare a legii.
În ceea ce privește acele administrative de control emise de Curtea de Conturi după
intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, a fost însușită, cu majoritate, soluția conform
căreia dispoziția de recuperare a prejudiciului din astfel de acte este lovită de nulitate
ca efect al intrării în vigoare a Legii 124/2014, cu motivarea că, o dată cu intrarea a
vigoare a Legii nr. 124/2014, care a aministiat recuperarea drepturilor salariale, nu ar
mai putea fi reținut un temei pentru emiterea deciziei de recuperare a prejudiciului. În
acest context, a fost subliniată importanța aplicării de către autoritățile administrative în
mod direct a dispozițiilor legii aministiei fiscale, în sensul de a nu mai emite decizii de
imputare pentru sumele aministiate, preîntâmpinând, în acest fel, acțiuni prin care se
solicită anularea deciziilor de impunere.

162
 14. Interpretarea şi aplicarea art. 85 din Legea nr. 188/1999. Cauze având ca
obiect dispoziții de imputare emise de primar având ca premisă un raport al
Curţii de Conturi. Data constatării pagubei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 17)

Într-o opinie, însuşită în cadrul întâlnirii trimestriale din luna decembrie 2017, s-a
concluzionat în sensul că data constatării pagubei este data la care conducătorul entității
controlate a luat cunoștință de decizia definitivă prin care Camera de Conturi a impus luarea
unor măsuri de recuperare a unui prejudiciu estimat. Or, cel târziu la data comunicării
hotărârii definitive a Curții de Conturi, pârâta avea cunoștință de existența unui astfel de
prejudiciu, astfel că, în termen de 30 de zile, conducătorul pârâtei trebuia să procedeze la
emiterea deciziei de imputare.
Într-o altă opinie, s-a menționat faptul că la momentul rămânerii definitive în instanţă
a deciziei Curţii de Conturi începe să curgă termenul de 30 de zile, întrucât dispoziția
normativă analizată face referire la „constatarea pagubei”, iar aceasta nu se poate
concretiza decât într-un act al conducătorului entităţii controlate în care se stabilește
existenţa şi autorul prejudiciului estimat.

Opinia formatorilor INM:

În urma activității de control desfășurate la entitatea verificată de structura Curții de

Conturi se încheie raportul de control, iar pentru valorificarea constatărilor înscrise în
cuprinsul acestuia se întocmește decizia în care se consemnează existența unor erori/abateri
de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii și se dispune
către conducerea acesteia să stabilească întinderea prejudiciului și să ia măsuri pentru
recuperarea sa. Decizia se comunică conducerii entității auditate.
Conform pct. 204 din H.G. nr. 155/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind
organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea
actelor rezultate din aceste activități:
“Împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului stabilit pentru
ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de
la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite
contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia.”
Potrivit pct. 210 din Regulament:
“Contestația suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către
comisia de soluționare a contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data
comunicării încheierii formulate de comisia de soluționare a contestațiilor, prin care se
respinge integral sau parțial contestația. Prin "data comunicării încheierii" se înțelege data
confirmării de primire a acesteia, menționată pe documentul de transmitere a încheierii.
În condițiile în care entitatea verificată formulează cerere de suspendare a măsurilor
stabilite prin decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre, dispune suspendarea,
măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării suspendării dispuse de instanță.”
În baza dispozițiilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „repararea
pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 84 lit. a) şi

163
b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui
ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei,
sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) a
aceluiaşi articol, pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.”
Norma analizată are caracter imperativ și instituie în sarcina conducătorului
autorității sau instituției publice auditate obligația să emită un ordin sau o dispoziție de
imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.
< Data constatării pagubei este data la care conducătorul autorității sau instituției
publice auditate a luat cunoștință de existența acesteia; în concret, este vorba despre
momentul la care serviciul de contabilitate i-a comunicat referatul pe care l-a întocmit
în acest sens.
< Dacă conducătorul autorității sau instituției publice auditate contestă decizia emisă
de structura Curții de Conturi, în temeiul dispozițiilor pct. 204 din Regulament, data
constatării pagubei este data la care i se comunică încheierea formulată de comisia de
soluționare a contestațiilor, deoarece contestația suspendă obligația executării deciziei
până la soluționarea ei de către comisia de soluționare a contestațiilor, conform pct. 210
din Regulament.
< Dacă conducătorul autorității sau instituției publice auditate formulează cerere
de suspendare a măsurilor stabilite prin decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre,
admite cererea, măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării măsurii suspendării
dispuse de instanță. Ca atare, data constatării pagubei este data la care încetează măsura
suspendării executării deciziei.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

1. Referitor la data constatării pagubei de către conducătorul autorității/instituției

publice auditate, în punctele de vedere exprimate au fost identificate:
a) un moment subiectiv, respectiv data la care conducătorul autorității auditate
constată paguba ca urmare a referatului întocmit de compartimentul de specialitate. În
acest sens, s-a arătat că dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu leagă
începutul curgerii termenului de 30 de zile pentru emiterea deciziei de imputare de
momentul la care entitatea controlată era obligată să stabilească paguba, ci de momentul
constatării pagubei, moment subiectiv, care poate depinde chiar de conduita conducătorului
entității controlate.
b) un moment obiectiv, constând în data la care conducătorul autorității trebuia și
putea să constate paguba, având ca limită maximă termenul de prescripție de 3 ani a
dreptului de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare, termen calculat de la data
producerii pagubei.
În ceea ce privește momentul obiectiv, a fost operată următoarea distincție:
 în cazul în care decizia organului de control cuprinde cuantificarea prejudiciului,
data constatării pagubei este data comunicării deciziei conducătorului
autorității/instituției auditate;
 în situația în care decizia organului de control se rezumă la identificarea
neregulilor/abaterilor de la legalitate și regularitate, conducătorul autorității sau
instituției este obligat ca, în termenul stabilit prin decizie, să stabilească întinderea
prejudiciului, persoanele responsabile și să ia măsuri în vederea recuperării acestuia;
expirarea termenului stabilit prin decizie marchează momentul de la care începe să curgă
termenul de 30 de zile de emitere a ordinului sau dispoziţiei de imputare.
164
 A fost exprimată și opinia conform căreia data înregistrării raportului de control la
entitatea auditată reprezintă data cunoașterii pagubei, cu condiția ca raportul de control
să cuprindă estimarea la zi a prejudiciilor constatate.
Contrar acestei opinii, s-a menționat că raportul de control reprezintă doar un act
preliminar, stabilirea obligațiilor în sarcina entității controlate, inclusiv de cuantificare a
prejudiciului, realizându-se prin decizia emisă de organul de control.

2. Cu privire la consecințele pe care admiterea cererii de suspendare a măsurilor

stabilite prin decizie le produce asupra datei constatării pagubei, au fost exprimate
următoarele opinii:
- suspendarea de către instanță a măsurilor stabilite prin decizia organelor de control
ale Curții de Conturi reprezintă un aspect de executare a măsurilor dispuse, fără relevanță
în stabilirea momentului constatării pagubei;
- suspendarea de către instanță a măsurilor stabilite prin decizia organelor de control
ale Curții de Conturi suspendă constatarea pagubei, întrucât constatarea presupune
identificarea abaterii cauzatoare de prejudiciu și cuantificarea acestuia.

3. Referitor la cele două opinii exprimate la nivelul Curții de Apel Brașov, s-a apreciat
că, în absența unei soluții de suspendare a executării măsurilor dispuse prin decizia
organelor de control, pronunțată de instanță, definitivarea deciziei în procedura
administrativă, și nu în cea judiciară (prin soluționarea definitivă a acțiunii în anularea
deciziei), marchează momentul obiectiv cel mai târziu în care conducătorul autorității
putea și trebuia să constate existența pagubei.

Având în vedere că nu s-a reușit conturarea unei opinii majoritare asupra problemei
puse în discuție, participanții au agreat amânarea discutării acesteia pentru întâlnirea
următoare.

15. Considerarea ca vechime în specialitatea studiilor superioare a perioadei

în care polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător studiilor
superioare absolvite (ulterior încadrării ca agent de poliție), conform cerințelor
prevăzute în fișele de post (în care este menționată ca și condiție de ocupare a
postului – studii medii) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 7)

15.1 Practica judiciară

S-au conturat 3 opinii:
Prima, în sensul că în calculul vechimii poate intra perioada de după absolvirea studiilor
superioare, mai precis de când polițistul a beneficiat de sporul de 25% pentru studii
superioare; a fost identificată drept practică relevantă decizia nr. 669/07.02.2018
pronunțată de Curtea de Apel București (CAB) în dosarul nr. 18150/3/2017, decizia civilă nr.
6766/29.11.2018 pronunțată de CAB în dosarul nr. 9354/3/2018, sentința civilă nr.
5593/24.09.2018 pronunțată de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. 6982/3/2018,
nedefinitivă.
165
 A doua opinie, în sensul că perioada în care polițistul a desfășurat activitate în domenii
corespunzătoare studiilor absolvite și a beneficiat de sporul de 25% nu constituie vechime în
specialitatea studiilor superioare absolvite (decizia nr. 5261/11.10.2018 pronunțată de CAB
în dosarul nr. 3050/3/2018, sentința civilă nr. 2358/12.04.2018 pronunțată de Tribunalul
București (TB) în dosarul nr. 135/3/2018 definitivă prin respingerea recursului la data de
11.02.2019 prin decizia nr. 678).
La nivelul Tribunalului București s-a conturat și o a treia opinie în sensul că în calculul
vechimii intră perioada în care polițistul a desfășurat activități în domeniul corespunzător
studiilor superioare absolvite, conform atribuțiilor din fișa de post, inclusiv anterior
promovării examenului de licență (sentința civilă nr. 4978/25.07.2018, casată însă prin
decizia nr. 434/30.01.2019, sentința civilă nr. 4179/19.06.2018 pronunțată în dosarul nr.
11398/3/2018 nedefinitivă).

15.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

15.3 Opinia formatorului INM

15.3.1 Clarificări
În forma propusă, problema este dificil de înţeles deoarece nu indică nici starea de fapt
şi nici dispoziţiile legale în divergenţă.
O clarificare parţială rezultă din analiza comparativă a deciziilor nr. 669/2018 (dos.
18150/3/2017) şi 5261/2018 (dos. 3050/3/2018) pronunţate de Secţia a VIII–a de contencios
administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.
Astfel, starea de fapt şi de drept care a dat naştere disputei pare să fie următoarea:
- poliţişti cu grad de subofiţeri de poliţie au beneficiat, ca urmare a absolvirii unei
facultăţi şi a desfăşurării activităţii în domeniul de absolvire, de un spor salarial de 25 %
(spor acordat după o anumită perioadă de timp de la absolvire);
- ulterior, în urma promovării unui concurs, sunt trecuţi în corpul ofiţerilor cu gradul de
subinspector de poliţie, fără să se ţină cont de perioada în care şi-au desfăşurat activitatea
în domeniul în care au absolvit facultatea şi pentru care au beneficiat de sporul de 25 %;
- dacă s-ar fi ţinut cont, încadrarea s-ar fi făcut într-un grad superior celui de
subinspector de poliţie; drept urmare, au fost promovate acţiuni în anularea ordinelor de
încadrare şi în obligarea Ministerului Afacerilor Interne în emiterea unor noi ordine cu luarea
în considerare a perioadei în care şi-au desfăşurat activitatea în domeniul în care au absolvit
facultatea.
Curtea de Apel Bucureşti a exprimat două soluţii, divergente:
- într-o opinie (decizia nr. 5261/11.10.2018 pronunțată în dosarul nr. 3050/3/2018) nu a
fost luată în considerare perioada în discuţie; în esenţă, s-a arătat că sporul a fost acordat
în temeiul punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 (în prezent abrogat), care se
referă la desfăşurarea activităţii în domenii corespunzătoare studiilor absolvite, pe când
pentru avansarea într-un grad superior ar fi fost nevoie ca activitatea să fie desfăşurată în
specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, conform art. 1 alin. 4 din
Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016; diferenţa terminologică dintre noţiunile „domeniu” şi
„specializare” a fost considerată decisivă;
- într-o altă opinie (decizia nr. 669/07.02.2018 pronunțată în dosarul nr. 18150/3/2017),
Curtea de Apel Bucureşti a luat în considerare perioada în care subofiţerii de poliţie şi-au
desfăşurat activitatea în domeniul în care ulterior au absolvit facultatea, dar numai din
momentul în care au beneficiat de sporul de 25%; motivarea nu discută diferenţa
166
terminologică de mai sus ci face aplicarea dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr.
665/2008 (abrogat prin Ordinul MAI nr. 140/2016); este însă înlăturată expres, în temeiul
art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, luarea în considerare a intervalului de timp dintre
absolvire şi acordarea sporului de 25 % (acest interval fusese luat în considerare de tribunal).
Aşadar, întrebarea care se pune este dacă sporul de 25%, acordat în temeiul punctului 5
din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor,
reprezintă o dovadă suficientă că agentul de poliţie, absolvent de studii superioare, a
desfăşurat o activitate în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, în
sensul dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de
management resurse umane în unităţile Ministerului Internelor şi Reformei Administrative
sau art. 1 alin. (4) din Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management
resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne.
Propunem această reformulare a problemei ridicate de Curtea de Apel Bucureşti
deoarece, credem noi, are aptitudinea de a fi mai clară şi mai aptă să conducă la unificarea
practicii judiciare.

15.3.2 Propunem următorul răspuns:

Sporul de 25%, acordat în temeiul punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003
privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor nu reprezintă o dovadă suficientă că
agentul de poliţie, absolvent de studii superioare, a desfăşurat o activitate în specialitatea
corespunzătoare studiilor superioare absolvite, în sensul dispoziţiilor art. 67 alin. (3) din
Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în
unităţile Ministerului Internelor şi Reformei Administrative sau art. 1 alin. (4) din Anexa 6
la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile
de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne.

15.3.3 Motivare
Normele care reglementează domeniul salarizării şi al promovării profesionale sunt de
strictă interpretare, ceea ce înseamnă că, în lipsa unor definiţii legale, noţiunile de
„activitate/vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite” (folosită atât de art. 67
alin. 3 din Ordinul MIRA nr. 665/200819 cât şi de art. 1 alin. 4 din Anexa 6 la Ordinul MAI nr.
140/201620) şi de „activitate desfăşurată în domenii corespunzătoare studiilor absolvite”
(folosită de punctul 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 21, până la abrogarea parţială

19
Potrivit art. 67 alin. (3) din Ordinul MIRA nr. 665/2008 privind unele activităţi de management resurse umane în unităţile
Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, „Agenţilor de poliţie care îndeplinesc condiţiile legale pentru trecerea în
corpul ofiţerilor de poliţie li se acordă, indiferent de vechimea în activitate, gradul profesional de subinspector de poliţie, cu
excepţia celor care au o vechime anterioară în specialitatea studiilor superioare absolvite, cărora li se acordă grade
profesionale conform anexei nr. 5.” (sublinierea noastră, OCD).
20
Potrivit art. 1 alin. (4) din Anexa 6 la Ordinul MAI nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în
unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne, „Personalului încadrat direct/reîncadrat ca poliţist în funcţii cu
specializări prevăzute în fişa postului pentru studiile absolvite şi care a lucrat efectiv înainte de încadrare în asemenea
specializări, i se acordă grade profesionale în raport cu vechimea în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, dar nu
inferioare gradelor profesionale echivalente gradelor militare deţinute în rezervă, după cum urmează: (…).” (sublinierea
noastră, OCD).
21
Potrivit acestor dispoziţii, “Agenţii de poliţie absolvenţi ai instituţiilor de învăţământ superior, cu diplomă de licenţă,
beneficiază de un spor de 25% din salariul de funcţie dacă îşi desfăşoară activitatea în domenii corespunzătoare studiilor
absolvite, stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.” (sublinierea noastră, OCD).
167
a ordonanţei prin Legea–cadru nr. 330/2009) nu sunt sinonime, aşa cum bine au observat
autorii primei opinii de mai sus.
În consecinţă, agentul de poliţie care a beneficiat de sporul de 25% acordat în temeiul
punctului 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 nu poate pretinde automat, prin chiar
acest fapt, că are dreptul, în momentul în care trece în corpul ofiţerilor, la un grad superior
celui de subinspector de poliţie.
Nimic nu se opune însă să facă dovada cu alte mijloace de probă că, după absolvirea
studiilor superioare, a desfăşurat efectiv o activitate corespunzătoare în specialitatea
studiilor absolvite, de care trebuie să se ţină cont la încadrarea/reîncadrarea sa. Aceasta
reprezintă o posibilitate reală recunoscută atât de Ordinul MIRA nr. 665/2008, cât şi de
Ordinul MAI nr. 140/2016.
Instanţele nu pot însă să absolutizeze, într-un sens sau altul, dovada rezultată din
acordarea sporului de 25%. Nu pot nici să o neglijeze deoarece agenţii de poliţie, absolvenţi
de studii superioare, care nu s-au calificat pentru acordarea sporului (este avută în vedere
exclusiv perioada cât punctul 5 din Nota la Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003 a fost în vigoare) nu
se califică nici pentru acordarea unui grad superior celui de subinspector de poliţie, în
momentul trecerii în corpul ofiţerilor, deoarece noţiunea de „activitate desfăşurată în
domenii corespunzătoare studiilor absolvite” este mai largă şi include noţiunea de
„activitate/vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite”. Instanţa nu poate însă
nici să se bazeze exclusiv pe această probă deoarece, după cum s-a arătat, cele două noţiuni
nu sunt identice.

15.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Este în sensul opiniei exprimate de formatorul INM, respectiv că acordarea sporului de
25% nu este o condiție suficientă pentru recunoașterea vechimii în specialitatea studiilor
superioare, reclamantul având însă posibilitatea de a dovedi că, după absolvirea studiilor
superioare, a desfăşurat efectiv o activitate corespunzătoare în specialitatea studiilor
absolvite, de care trebuie să se ţină cont la încadrarea/reîncadrarea sa.

15.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Într-o opinie, s-a susținut că analiza admisibilității acestor acțiuni trebuie realizată de
la caz la caz, problema supusă dezbaterii fiind una de probațiune. În ceea ce privește
acțiunile având ca obiect acordarea sporului de 25%, a fost evocată practică judiciară în
sensul admisibilității acestora în măsura în care reclamanții au făcut dovada că desfășoară
același tip de activitate cu persoane cărora le-a fost recunoscut și acordat acest spor.
Referitor la obiectul probațiunii în acest caz, practica unor instanțe este în sensul aprecierii
activităților prin raportare la mențiunile din fișele de post ale reclamanților, în comparație
cu cele ale persoanelor care beneficiază de acordarea sporului, în timp ce alte instanțe au
avut în vedere activitățile desfășurate efectiv de reclamanți.
Într-o altă opinie, s-a susținut că astfel de acțiuni nu sunt admisibile, cu următoarea
motivare: vechimea în specialitatea studiilor superioare reprezintă un efect al unui raport
de serviciu, reglementat de norme proprii iar asimilarea atribuțiilor delegate îndeplinite
de ofițerii absolvenți de studii superioare dar încadrați pe posturi cu studii medii, chiar
dacă pentru îndeplinirea acestor atribuții reclamanții beneficiază de plata unei remunerații
suplimentare (sporul de 25%), cu o modificare a raporturilor juridice care să genereze
vechime în studiile superioare nu se poate face în absența unei norme speciale.
Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM.

168
 16. Legalitatea măsurii de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu
statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, ca
urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015 prin care s-a constatat că
prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 47)

16.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Sunt nelegale măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut
special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, aplicate în urma publicării
Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015, prin care s-a constatat că prevederile art. 74
alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale.
Argumente soluţie:
La nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-au
exprimat două opinii cu privire la problematica în discuţie.
Într-o primă opinie – care a fost stabilită ca soluţie de principiu la nivelul Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal – Curtea de Apel Timişoara a reţinut nelegalitatea unei
astfel de măsuri, prin raportare la decizia amintită (decizia nr. 577/19.03.2018 pronunţată
în dosarul nr. 4145/108/2017).
În esenţă, instanţa de recurs a avut în vedere următoarele argumente:
- dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 293/2004 au semnificaţia completării dispoziţiilor
specifice existente în legea specială, cu prevederile legislaţiei muncii, ca drept comun în
materie, acolo unde nu există prevederi speciale, şi numai în măsura în care prevederile
legislaţiei muncii nu sunt incompatibile specificului raportului de serviciu al cărui subiect
este funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, care este
învestit cu exerciţiul autorităţii publice, precum reclamantul; or, Decizia Curţii
Constituţionale nr. 803/2015 precizează în considerentele sale, aşa cum de altfel corect a
subliniat şi instanţa de fond, că „elementele esenţiale în ceea priveşte naşterea, executarea
şi încetarea raportului de serviciu se vor referi în mod intrinsec la statutul special al
funcţionarului public din sistemul administraţiei penitenciare, statut care trebuie
reglementat prin lege organică - respectiv Legea nr. 293/2004.”
- în ceea ce priveşte materia cercetării prealabile, Decizia Curţii Constituţionale nr.
803/2015 relevă în mod explicit că deficienţa legislativă atrăgând neconstituţionalitatea
textului criticat (Art. 74 alin. 2 din lege: „Modul de organizare şi desfăşurare a activităţii
comisiilor de disciplină se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei”), constă în aceea că:
„reguli esenţiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii
comisiei de disciplină, atribuţiile şi activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare şi
procedura de lucru a comisiei, precum şi actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii,
nu sunt reglementate prin lege organică.”; astfel, dispoziţiile legislaţiei muncii, de care se
prevalează recurenta sunt irelevante în cauză, câtă vreme, conform celor statuate de Curtea
Constituţională, stabilirea comisiei de disciplină este o regulă esenţială în materia efectuării
cercetării prealabile, ce ţine în mod intrinsec de statutul special al funcţionarului public,
care trebuie reglementat prin lege organică specifică.

169
 Într-o a doua opinie, prin decizia civilă pronunţată în dosarul nr. 8371/30/2017 s-a
reţinut legalitatea unei atare măsuri, apreciindu-se, în esenţă, că există suficiente dispoziţii
legale în legea specială (Legea nr. 293/2004) care să permită aplicarea unei sancţiuni
disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul Ministerului Justiţiei,
lipsite de eficacitate ca urmare a declarării neconstituţionalităţii temeiului legal în baza
căruia a fost adoptat.
În acest sens, s-a arătat că dispoziţiile speciale ale Legii nr. 293/2004, completate cu
cele din legislaţia muncii, sunt suficiente pentru a justifica legalitatea procedurii de
cercetare disciplinară chiar şi în lipsa reglementărilor din Ordinul ministrului justiţiei nr.
2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi
desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor
şi din unităţile subordonate.

16.2 Opinia referentului

Rezultă din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.

16.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Sediul materiei pentru efectele deciziilor instanţei de contencios constituţional
este dat de dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora [d]eciziile Curţii
Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile
sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor; în privinţa legilor şi ordonanţelor
în vigoare, alin. (1) al aceluiaşi articol prevede că acestea îşi încetează efectele juridice la
45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval,
Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu
dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept. Aceste prevederi constituţionale sunt reluate,
la nivelul legii, de art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992.
Pentru că modalitatea în care Curtea Constituţională (CC) interpretează aceste prevederi
este de interes atât pentru soluţionarea prezentei divergenţe de practică judiciară, cât şi în
multe alte cazuri în care sunt incidente deciziile acestei instanţe, apreciem util să cităm pe
larg considerentele paragrafelor 49 – 53 din Decizia CC nr. 874/2018, în care este făcută o
sinteză a situaţiilor în care se aplică deciziile CC, precum şi a efectelor acestora:

49. În interpretarea dispoziţiilor menţionate, Curtea a reţinut, în ceea ce priveşte

efectele unei decizii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, că "decizia de
constatare a neconstituţionalităţii face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul
acesteia prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor" (Decizia nr. 847
din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august
2008). În aceste condiţii, decizia de constatare a neconstituţionalităţii se va aplica în
privinţa raporturilor juridice ce urmează a se naşte după publicarea sa în Monitorul Oficial
al României, Partea I - facta futura, însă, având în vedere faptul că excepţia de
neconstituţionalitate este, de principiu, o chestiune prejudicială, o problemă juridică a
cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă (a se vedea
Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525
din 2 august 2007) şi un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse
judecăţii (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007), aceasta nu poate constitui doar
un instrument de drept abstract, prin aplicarea deciziilor de constatare a
170
neconstituţionalităţii numai raporturilor juridice care urmează a se naşte, deci unor situaţii
viitoare ipotetice, întrucât şi-ar pierde esenţialmente caracterul concret. Aşadar, Curtea a
reţinut că aplicarea pentru viitor a deciziilor sale vizează atât situaţiile juridice ce urmează
a se naşte - facta futura, cât şi situaţiile juridice pendinte (cauzele aflate pe rolul
instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate, în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile - indiferent de
invocarea excepţiei până la publicarea deciziei de admitere) şi, în mod excepţional, acele
situaţii care au devenit facta praeterita, respectiv cauzele în care a fost invocată excepţia
de neconstituţionalitate, indiferent dacă până la momentul publicării în Monitorul Oficial
al României, Partea I, a deciziei prin care se constată neconstituţionalitatea, acestea au
fost soluţionate definitiv şi irevocabil, cauze în care, prin exercitarea căii extraordinare de
atac a revizuirii, decizia Curţii Constituţionale se va aplica şi acestora (a se vedea Decizia
nr. 404 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 10
ianuarie 2017, paragrafele 27 - 29).
50. Totodată, prin Decizia nr. 126 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 185 din 11 martie 2016, paragraful 26, Curtea a stabilit că o decizie
de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate se aplică şi în cauzele în care a fost
invocată excepţia de neconstituţionalitate până la data publicării, altele decât cea în care
a fost pronunţată decizia Curţii Constituţionale, soluţionate definitiv prin hotărâre
judecătorească, ipoteză ultimă în care decizia de admitere constituie motiv de revizuire. În
acest sens, în jurisprudenţa Curţii s-a mai reţinut că o decizie prin care s-a admis excepţia
de neconstituţionalitate profită atât autorilor acesteia, cât şi autorilor aceleiaşi excepţii,
invocată anterior publicării deciziei, dar în alte cauze, soluţionate definitiv (a se vedea în
acest sens şi Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, paragraful 21).
51. Aşadar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, singura situaţie în care nu
sunt aplicabile efectele unei decizii de admitere a Curţii Constituţionale, fiind vorba de un
raport juridic epuizat - facta praeterita, este aceea a cauzelor care nu se află pe rolul
instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a Curţii, cauzele fiind
soluţionate până la acest moment, şi în care nu a fost dispusă sesizarea Curţii
Constituţionale cu o excepţie având ca obiect o dispoziţie dintr-o lege sau ordonanţă
constatată neconstituţională.
52. Totodată, în legătură cu efectele deciziilor Curţii Constituţionale, în ceea ce
priveşte atât considerentele, cât şi dispozitivul acestora, Curtea reţine că, în jurisprudenţa
sa, a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte deciziile Curţii
Constituţionale se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină
acesta, inclusiv efectului general obligatoriu al deciziilor de constatare a
neconstituţionalităţii (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia
nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din
4 mai 2010). De asemenea, potrivit jurisprudenţei Curţii, prin sintagma "considerente pe
care dispozitivul deciziei Curţii se sprijină" se înţelege ansamblul unitar de argumente, care,
prezentate într-o succesiune logică, realizează raţionamentul juridic pe care se întemeiază
soluţia pronunţată de Curte, astfel încât nu poate fi acceptată teza potrivit căreia în
conţinutul unei decizii a Curţii ar putea exista considerente independente de raţionamentul
juridic care converge la soluţia pronunţată şi, implicit, care nu ar împrumuta caracterul
obligatoriu al dispozitivului actului jurisdicţional. Prin urmare, întrucât toate
considerentele din cuprinsul unei decizii sprijină dispozitivul acesteia, Curtea a reţinut că
171
autoritatea de lucru judecat şi caracterul obligatoriu al soluţiei se răsfrâng asupra tuturor
considerentelor deciziei (a se vedea Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, paragraful 52).
53. De asemenea, în ceea ce priveşte forţa obligatorie a considerentelor pronunţate în
deciziile Curţii Constituţionale, Curtea mai reţine că prevederile art. 147 alin. (4) teza a
doua din Constituţie, referitoare la efectul general obligatoriu şi pentru viitor al deciziilor
Curţii, nu disting nici în funcţie de tipurile de decizii pe care Curtea Constituţională le
pronunţă, nici în funcţie de conţinutul acestor decizii, ceea ce conduce la concluzia că toate
deciziile instanţei de contencios constituţional, în întregul lor, sunt general obligatorii.
Curtea Constituţională s-a pronunţat în acest sens, de exemplu, prin Decizia nr. 206 din 29
aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013,
prin care a reţinut, invocând jurisprudenţa sa anterioară, că "atât considerentele, cât şi
dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor
subiectelor de drept. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile
şi instituţiile publice urmează, în aplicarea legii criticate, să respecte cele stabilite de
Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii."

16.3.2 Aşadar, potrivit paragrafelor 49 – 50, deciziile CC în care a fost admisă excepţia
de neconstituţionalitate se aplică:
- raporturilor juridice ce urmează să se nască în viitor (facta futura);
- raporturilor juridice litigioase aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti în care nu s-a
pronunţat încă o soluţie definitivă (sau definitivă şi irevocabilă), indiferent dacă în acele
cauze s-a invocat sau nu excepţia de neconstituţionalitate;
- raporturilor juridice soluţionate definitiv (facta praeterita), în toate cauzele în care s-
a invocat excepţia de neconstituţionalitate admisă (atât în cea în care a fost sesizată CC,
cât şi în toate celelalte).
Singurele situaţii în care nu este aplicabilă decizia de admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate sunt acelea soluţionate definitiv (sau definitiv şi irevocabil) în care nu
s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate (paragraful 51).
În ce priveşte puterea de lucru judecat, aceasta cuprinde atât dispozitivul, cât şi
considerentele în întregul lor, atât în cauzele în care s-a admis excepţia de
neconstituţionalitate, cât şi în cele în care excepţia a fost respinsă (paragrafele 52 - 53).

16.3.3 Opinia formatorului INM va fi exprimată în următorul context factual:

- funcţionari publici cu statut special din cadrul Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor (ANP) au fost sancţionaţi disciplinar în baza lucrărilor comisiei de disciplină
organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea
Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor
de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate (numit
în continuare Regulamentul), Ordin emis în temeiul art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004
privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor;
- au fost formulate acţiuni împotriva actului de sancţionare care se află în următoarele
stadii procesuale: (a) la data de 18 ianuarie 2016 (data publicării în Monitorul Oficial a
Deciziei CC nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. 2 din Legea nr.
293/2004 sunt neconstituţionale) erau soluţionate definitiv (sau, în baza vechiului Cod de
procedură civilă, definitiv şi irevocabil) dar în cursul judecăţii a fost invocată excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, iar ulterior a
172
fost formulată cerere de revizuire întemeiată pe acest considerent, aflată în curs de
judecată pe fond; (b) se află încă în curs de judecată la data de 18 ianuarie 2016 sau sunt
formulate ulterior.
În ambele situaţii, având în vedere declararea neconstituţionalităţii art. 74 alin. 2 din
Legea nr. 293/2004, în acord cu soluţia de principiu a Secţiei de contencios administrativ şi
fiscal a Curţii de Apel Timişoara, considerăm că măsurile de sancţionare disciplinară a
funcţionarilor publici cu statut special din cadrul ANP sunt nelegale deoarece se întemeiază
pe un Regulament emis în temeiul unui text legal contrar Constituţiei. Este lipsit de relevanţă
că „există suficiente dispoziţii legale în legea specială (Legea nr. 293/2004), care să permită
aplicarea unei sancţiuni disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul
Ministerului Justiţiei” (aşa cum se arată în motivarea opiniei minoritare) deoarece, potrivit
unei practici consolidate a instanţelor de contencios administrativ, legalitatea actelor
administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară,
ţinând seama de principiul legalităţii şi de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor
normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or,
Regulamentul în întregul să este nelegal deoarece a fost emis în temeiul unui text
neconstituţional şi, pe cale de consecinţă, orice măsuri de sancţionare luate în temeiul
Regulamentului sunt nelegale.
Drept urmare, propunem următorul răspuns:
Măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor sau în unităţile
subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului
ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de
constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate, sunt nelegale ca urmare a Deciziei
Curţii Constituţionale nr. 803/2015.

16.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În raport cu decizia Curții Constituționale nr. 803/2015 poate fi pusă în discuție
legalitatea măsurilor de sancționare disciplinară a funcționarilor publici cu statut special,
care își desfășoară activitatea în cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor sau în
unitățile subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul
Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind
modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din
Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate.

16.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

 La nivelul majorității curților de apel practica judiciară este în sensul anulării

măsurilor de sancționare disciplinară dispuse în baza lucrărilor comisiei de disciplină
organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004. Există și o practică
judiciară minoritară, în sensul analizei legalității măsurilor de sancționare disciplinară prin
raportare la dispozițiile de drept comun în materia răspunderii disciplinare.
 Decizia Curții Constituționale vizează în mod strict dispozițiile care atribuiau
ministrului justiției competența de a stabili modalitatea de organizare şi desfăşurare a
activităţii comisiilor de disciplină, restul dispozițiilor legale menținându-și aplicabilitatea;
înlăturarea normelor de aplicare a legii (metodologice) ca efect al constatării
173
neconstituționalității textului de lege în discuție nu poate lăsa neaplicate restul
dispozițiilor din lege.

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Având în vedere importanța problemei în discuție, în măsura în care se identifică
jurisprudență divergentă în materie se recomandă activarea mecanismul legal de unificare
a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii.

17. Asimilarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul

Direcţiei de Sănătate Caraş-Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor
similare din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 56)

17.1 Practica judiciară

La nivelul Tribunalului Caraş-Severin s-au conturat două opinii.
Prima opinie este în sensul că nu se poate proceda la asimilarea drepturilor salariale ale
funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică Caraş-Severin cu drepturile
salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Caraş-Severin.
În sprijinul acestei opinii, s-a reţinut că, potrivit prevederilor art. 11 din O.U.G. nr. 70
din 4 noiembrie 2014, privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi
sistemului public de asistenţă socială în anul 2015, articol introdus prin Legea nr. 185 din 2
iulie 2015 pentru aprobarea OUG nr.70/2014:
“(1) Prin excepţie de la prevederile art.1 alin.(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi
alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea
nr.71/2015, cu completările ulterioare, începând cu luna iulie 2015, salarizarea personalului
din aparatul propriu al Ministerului Sănătăţii, precum şi al celui din direcţiile de sănătate
publică judeţene şi a municipiului Bucureşti va fi asimilată cu cea a personalului din cadrul
Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, respectiv al caselor de asigurări de sănătate
judeţene şi a municipiului Bucureşti.
(3) Beneficiază de prevederile alin.(1) funcţionarii publici şi personalul contractual care
ocupă funcţii de execuţie şi de conducere.
(4) Asimilarea funcţiilor şi salariilor din cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene
şi a municipiului Bucureşti cu funcţiile şi nivelul de salarizare al acestora din cadrul caselor
de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, pentru funcţiile contractuale,
de execuţie şi de conducere, se face corespunzător condiţiilor minime de vechime în
specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiilor publice pe clase şi grade/trepte
profesionale la treapta I de salarizare, respectiv pe grade pentru funcţiile publice de
conducere.
(5) Pentru persoanele din cadrul Ministerului Sănătăţii, inclusiv din cadrul direcţiilor de
sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti ale căror salarii de bază sunt mai mari
decât cele stabilite potrivit alin.(1), se menţin salariile de bază avute.”
Conform art.1 alin. (55) din O.U.G. nr.83/2014, introdus prin O.U.G. nr. 35/2 septembrie
2015, începând cu data de 1 decembrie 2015, prin excepţie de la prevederile alin.(1),
174
cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor de funcţie/salariilor de funcţie/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul din sistemul public sanitar, precum şi personalul
din cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă
şi al serviciilor teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea caselor teritoriale de
pensii se majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna septembrie 2015.
În forma iniţială a O.U.G. nr. 35/2 septembrie 2015, art. 1 alin.(510) prevedea că nu intră
sub incidenţa prevederilor alin.(55) şi (56) personalul din direcţiile de sănătate publică şi
structurile similare ale ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie, cu excepţia
personalului din cabinetele medicale şi de medicină dentară, de unitate, prevăzute la
alin.(57).
Ulterior, urmare a modificărilor aduse de Legea nr.293/2015 din 25 noiembrie 2015,
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 35/2015, personalul din direcţiile
de sănătate publică şi structurile similare ale ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară
proprie nu a mai fost exceptat de la aplicarea alin. (5 5) şi alin. (56) (deci de la majorare),
însă, conform alineatelor 13,14, nou introduse de Legea nr.293/2015:
Pentru personalul direcţiilor de sănătate publică prevederile alin.(5 5) se aplică la
cuantumul brut al salariilor de bază aferente lunii iunie 2015.
Dacă în urma aplicării prevederilor alin. (13) rezultă un cuantum brut al salariului de
bază mai mic decât cel aflat în plată, se menţine în plată cuantumul avut.
Aplicarea sporului de 25% la salariul aferent lunii iunie 2015, în condiţiile în care salariul
de bază a fost majorat începând cu iulie 2015, prin asimilarea funcţiei cu cea a personalului
din cadrul caselor judeţene de asigurări de sănătate, este considerată de către funcţionarii
DSP discriminatorie şi contrară prevederilor speciale ale O.U.G. nr.70/2014, care a urmărit
egalizarea drepturilor salariale ale personalului direcţiilor de sănătate publică cu personalul
caselor de asigurări de sănătate. Aceştia susţin că, prin aplicarea procentului de majorare la
salariul de bază din iunie 2015, şi nu la cel din septembrie 2015, veniturile s-au diminuat cu
10% din salariul de bază brut.
Se observă, însă, că prevederile art.1 alin.13 şi 14 din O.U.G. nr.83/2015, au caracter
de excepţie şi derogă de la prevederile alin. (55).
Chiar legiuitorul a prevăzut că, prin aplicarea procentului de majorare la salariul de bază
din iunie 2015, acesta ar putea fi mai mic decât cel aflat în plată, după cum se arată în
alineatul 14 al art.1.
Nu se exclude ca, prin această modalitate de aplicare a procentului de majorare, să se
fi creat un tratament diferenţiat, în sensul că veniturile personalului direcţiilor de sănătate
publică ar fi mai mici decât cele ale personalului similar din cadrul caselor de asigurări de
sănătate, însă un atare tratament provine din textul de lege.
Reclamanţii solicită recunoaşterea unor drepturi pecuniare suplimentare în condiţiile în
care actele legislative şi administrative care au stat la baza stabilirii drepturilor a căror
suplimentare se solicită nu au fost declarate neconstituţionale, respectiv nu s-a constatat
nelegalitatea actelor administrative sau nu au fost desfiinţate.
Prevederile art. 1 alin. (13) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, a făcut obiectul unor excepţii
de neconstituţionalitate soluţionate de Curtea Constituţională prin Decizia nr.221/2017 din
4 aprilie 2017 publicată în Monitorul Oficial nr.614 din 28 iulie 2017, Decizia nr.387/2017 din
6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial nr.751/20.09.2017 şi prin Decizia nr.507/2017
publicată în Monitorul Oficial nr.676 din 18 august 2017, în sensul respingerii excepţiilor.
Curtea Constituţională a constatat (paragraful 23 din Decizia nr. 507/2017) că:
”legiuitorul delegat a reglementat, cu privire la modalitatea de calcul al majorării de 25%,
175
un tratament diferenţiat în cazul a două categorii de subiecţi de drept, respectiv între
personalul direcţiilor de sănătate publică, pe de o parte, şi personalul din sistemul public
sanitar şi personalul din cadrul Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a
Capacităţii de Muncă şi al serviciilor teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea
caselor teritoriale de pensii, pe de altă parte.
Diferenţierea de regim juridic realizată de legiuitorul delegat nu are semnificaţia
nerecunoaşterii pentru categoria personalului direcţiilor de sănătate publică a unui drept
sau a unor libertăţi fundamentale pe care, în schimb, să le fi recunoscut categoriei
personalului din sistemul public sanitar, precum şi personalului din cadrul Institutului
Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă şi al serviciilor
teritoriale de expertiză medicală aflate în subordinea caselor teritoriale de pensii, ci măsura
prin care legiuitorul delegat a înţeles să reglementeze, în mod diferenţiat, pentru cele două
categorii de personal plătit din fonduri publice, modul în care se va calcula majorarea
salarială de 25%, situându-se în limitele de acţiune a statului în ceea ce priveşte politica de
salarizare. Aşa cum a reamintit Curtea şi în Decizia nr. 387 din 6 iunie 2017, nepublicată la
data pronunţării prezentei decizii, prin care a soluţionat o excepţie de neconstituţionalitate
cu un obiect identic cu al celei de faţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut
statelor o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea
politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor săi din bugetul de
stat (a se vedea Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva
Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în Cauza Wieczorek
împotriva Poloniei, paragraful 59, şi Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în Cauza
Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57).”
Sub aspectul constatării unei eventuale discriminări existente, se reţine că în cuprinsul
Deciziei de dezlegare a unor chestiuni de drept nr. 2/2015, ÎCCJ a reţinut că „prin deciziile
Curţii Constituţionale nr.818/3 iulie 2008, nr. 819/3 iulie 2008, nr. 820/3 iulie 2008, nr.821/3
iulie 2008, toate publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.537 din 16 iulie 2008
şi nr.1.325 din 4 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.872
din 23 decembrie 2008, s-a constatat că prevederile Ordonanţei Guvernului nr.137/2000,
republicată, sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că
instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte
normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu
norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Aceasta deoarece un asemenea înţeles încalcă principiul separaţiei puterilor în stat,
consacrat în art.1 alin.(4) din Constituţie, precum şi prevederile art.61 alin.(1), în
conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă,
în condiţiile art.115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga
norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă,
misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, adică de a soluţiona, aplicând
legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea
drepturilor lor subiective”.
Prin urmare, în lipsa unor prevederi exprese care să înlăture eventualele diferenţe
salariale existente ca urmare a aplicării în timp a diferitelor acte normative, instanţa de
judecată nu poate primi solicitările reclamantului.
Noţiunea de discriminare impune în analiza ei o situaţie similară pentru persoana care
se consideră discriminată raportat la persoana faţă de care se consideră discriminată, care
îndeplineşte aceleaşi atribuţii, iar în cauză, nu s-a făcut dovada acestei situaţii similare.
176
 De asemenea, trebuie menţionat că în Decizia nr. 49/18.06.2018, pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit
că „În interpretarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de
încadrare pentru personalul încadrat în direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia
copilului se raportează la nivelul aceluiaşi ordonator de credite căruia îi sunt subordonate
financiar, şi nu la nivel naţional”.
În sensul acestei opinii, Tribunalul Caraş Severin s-a pronunţat în dosarele nr.
6/115/2018, 2960/115/2017.
A doua opinie, potrivit căreia trebuie făcută asimilarea drepturilor salariale ale
funcţionarilor din cadrul celor două autorităţi publice, aspect ce rezultă din prevederile art.
11 din O.U.G. nr. 7/2014, articol introdus prin Legea nr. 185/2015, pentru aprobarea O.U.G.
nr. 70/2014.
În sprijinul acestei opinii, s-au avut în vedere prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 7/2014,
articol introdus prin Legea nr. 185/2015, pentru aprobarea O.U.G. nr. 70/2014.
În acest sens, s-au pronunţat hotărâri în dosarele nr. 778/115/2018, 4289/115/2016.
La şedinţa de secţie (din 17.12.2018) s-a stabilit că nu se poate proceda la asimilarea
drepturilor salariale ale funcţionarilor publici din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică Caraş-
Severin cu drepturile salariale aferente funcţiilor similare din cadrul Casei de Asigurări de
Sănătate Caraş-Severin, având în vedere argumentele prezentate pentru prima opinie expusă
în prezentul material.

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

Propunem amânarea discutării acestei probleme pentru următoarea întâlnire.

17.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Amânarea discutării pentru ședința următoare.

17.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

A fost evocată practică judiciară unitară de la nivelul mai multor curți de apel în sensul
respingerii acțiunilor promovate de personalul unor autorități/instituții din cadrul aceluiași
ordonator principal de credite, reținându-se că nu se poate pune problema unei discriminări
pe verticală. Cu atât mai mult, soluția se poate susține în cazul în care personalul aparține
unor autorități/instituții publice cu ordonatori principali de credite diferiți.
Cu unanimitate, a fost agreată prima opinie, majoritară, exprimată în cadrul Curții de
Apel Timișoara.

18. Aplicarea art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul
reclamantului sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect
„conflicte de competență” (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 34)

177
 18.1 Practica judiciară
Într-o opinie, s-a constatat că prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt
clare, în sensul că stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei se determină în
funcţie de domiciliul reclamantului şi nu în funcţie de sediul persoanei juridice de drept
public sau privat.
Într-o a doua opinie, se consideră că faţă de dispoziţiile din Legea dialogului social nr.
62/2011 privind sindicatele şi faţă de Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1 din 21
ianuarie 2013 pronunţată în recurs în interesul legii care stabileşte că organizaţiile sindicale
au calitate procesuală activă în acţiunile promovate în numele membrilor de sindicat iar
instanţa competentă teritorial este cea de la sediul sindicatului reclamant, instanţa
competentă teritorial este cea de la sediul sindicatului reclamant.
Ipoteza care a generat dezbaterea problemei juridice:
Problema de drept este susceptibilă de a genera în viitor practică neunitară în ceea
ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în cazul
reclamantului sindicat, ca urmare a soluțiilor pronunţate în cauzele având ca obiect conflicte
de competență.
Referiri la conţinutul textelor normative relevante incidente:
- Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Instanţa competentă,
- art. 10 alin. (3), teza a II-a, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul
său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la
domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.
(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când
acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat,
indiferent de calitatea acestuia din proces.
Prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt clare, în sensul că stabilirea
competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei se determină în funcţie de domiciliul
reclamantului şi nu în funcţie de sediul persoanei juridice de drept public sau privat.

18.2 Opinia referenților

Referentul din cadrul Curții de Apel București nu și-a exprimat opinia.
Referentul din cadrul Curții de Apel Brașov a apreciat că prima opinie este cea
corectă.

18.3 Opinia formatorului INM

8.3.1 Clarificări prealabile
Opinia va fi exprimată luând în considerare următoarea reformulare a problemei de
drept: stabilirea instanței competente teritorial să soluționeze o acțiune formulată de
sindicat, în numele și pe seama membrilor de sindicat, funcționari publici, în condițiile art.
10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea
nr. 212/2018, și a Deciziei nr. 1/2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție,
Completul competent să judece recursul în interesul legii (numită în continuare Decizia RIL
1/2013).
178
 Se observă din expunerea referentului că în prezent nu există practică neunitară la
nivelul Curții de Apel București. Văzând însă opiniile deja exprimate și luând în considerare
numărul mare al cauzelor de acest tip, propunem soluționarea problemei pentru a
preîntâmpina divergența iminentă de practică judiciară.
8.3.2 Soluționarea problemei de drept
Prin Decizia RIL 1/2013, s-a stabilit că:
”În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 alin. (2) din Legea
sindicatelor nr. 54/2003 (în prezent abrogată prin Legea dialogului social nr. 62/2011)
stabileşte că organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă în acţiunile promovate în
numele membrilor de sindicat.
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 269 alin. (2) (fost art. 284
alin. 2) din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa
competentă teritorial în soluţionarea conflictelor de muncă în cazul acestor acţiuni este cea
de la sediul sindicatului reclamant.”
Potrivit art. 518 Cod de procedură civilă, [d]ecizia în interesul legii îşi încetează
aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituţionalităţii
dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării.
Având în vedere că Legea sindicatelor nr. 54/2003 a fost abrogată prin Legea
dialogului social nr. 62/2011, partea corespunzătoare din Decizia RIL nr. 1/2013 și-a încetat
activitatea pentru toate acțiunile în justiție promovate după abrogarea legii.
În prezent, calitatea procesuală activă a sindicatelor în exercitarea atribuțiilor de
apărare a drepturilor membrilor lor rezultă chiar din lege, respectiv din dispozițiile art. 28
alin. 3 din Legea nr. 62/2011.
În schimb, dispozițiile art. 269 alin. 2 din Codul muncii au rămas nemodificate și, în
consecință, Decizia RIL nr. 1/2013 produce în continuare efecte și este obligatorie în cazul
soluționării conflictelor de muncă.
Acțiunile promovate de sindicate pentru protejarea membrilor de sindicat care sunt
funcționari publici nu sunt însă guvernate de legislația muncii și, deci, nu sunt conflicte de
muncă (conflictul este în legătură cu un raport de muncă), ci sunt supuse legislației funcției
publice (conflictul este în legătură cu un raport de serviciu), în special Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici și OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ (Partea
a VI-a). Or, această legislație face în mod constant trimitere la instanța de contencios
administrativ, iar această instanță își stabilește competența în temeiul Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 și nu a legislației muncii. Așa fiind, Decizia RIL nr. 1/2013 nu
produce efecte în cazul litigiilor de contencis administrativ având ca obiect raportul de
serviciu al funcționarilor publici.
Înțelegem că raționamentul (ratio decidendi) care justifică decizia de unificare a
practicii judiciare în materia conflictelor de muncă s-ar impune a fi reluat prin analogie,
dacă legislația funcției publice sau Legea nr. 554/2004 ar reglementa similar competența de
judecată căci ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet. Totuși, dacă analogia a
funcționat în practica instanțelor până la modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea
nr. 212/2018, considerăm că, odată cu aceste modificări, situația s-a schimbat. Astfel, la
179
data când a fost pronunțată Decizia RIL nr. 1/2003, prevederile art. 269 alin. 1 și 2 erau
următoarele:
”(1) Judecarea conflictelor de muncă este de competenţa instanţelor stabilite
conform Codului de procedură civilă.
(2) Cererile referitoare la cauzele prevăzute la alin. (1) se adresează instanţei
competente în a cărei circumscripţie reclamantul îşi are domiciliul sau reşedinţa ori, după
caz, sediul.”
Dispozițiile relevante din Legea nr. 554/2004 sunt în prezent (după modificările și
completările aduse de Legea nr. 212/2018) date de prevederile art. 10 alin. 3 și 4 potrivit
cărora:
”(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv
instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică
sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.
(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când
acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat,
indiferent de calitatea acestuia din proces.”
Decisiv este alin. 4, care nu are echivalent în Codul muncii și care împiedică orice
raționament prin analogie cu ratio decidendi din Decizia RIL nr. 1/2013.
Așadar, când sindicatul introduce o acțiune în numele membrilor de sindicat va trebui
să se adreseze instanței de contencios administrativ competente de la domiciliul membrilor
și nu de la sediul său.
Intenția legiuitorului prin introducerea alin. 4 și prin modificarea celorlalte alineate
ale art. 10 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 212/2018, este foarte transparentă și
constă în degrevarea instanțelor de contencios administrativ de la sediile autorităților
publice centrale și de la sediile centrale ale persoanelor juridice printr-o veritabilă
descentralizare judiciară.
Practica judecătorească trebuie să sesizeze și să urmeze această intenție. Dacă până
la modificările și completările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018 sindicatele
aveau alegere de competență, în prezent nu mai au, fiind obligate să se adreseze instanțelor
de contencios administrativ competente teritorial în raport cu domiciliile membrilor de
sindicat.
Este adevărat că această situație crește riscul de practică neunitară în cazul acțiunilor
identice promovate de sindicate în numele membrilor cu domicilii în jurisdicții diferite, dar
Codul de procedură civilă oferă părților și instanțelor instrumente de prevenire a
divergențelor. Considerăm că supraaglomerarea instanțelor centrale creea un risc egal și, în
plus, era de natură să aducă atingere semnificativă calității actului de justiție. Modificările
legislative din 2018 încearcă să răspundă acestei situații; vom vedea cu ce consecințe.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Instanța competentă teritorial să soluționeze acțiunea formulată de un sindicat, în
numele membrilor de sindicat, funcționari publici, se stabiliește în condițiile art. 10 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și, în consecință, este instanța de la
domiciliul membrilor de sindicat.
180
 Decizia nr. 1/2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul
competent să judece recursul în interesul legii, nu produce efecte, directe sau prin analogie,
în astfel de cauze.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

19. Dreptul funcționarului public cu statut special la compensarea chiriei, în situația

în care nu are domiciliul în localitatea în care își desfășoară activitatea și închiriază
o locuință în altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 37)

19.1 Practică judiciară

Practica judiciară a C.A. Cluj:
În dosarul nr. 880/117/2018 al Curții de Apel Cluj s-a respins recursul formulat de
către reclamant și a fost menținută soluția de respingere a cererii de chemare în judecată.
S-a apreciat, în esență, că beneficiul se acordă numai în condițiile în care funcționarul
sau soția acestuia nu este proprietarul unei locuințe sau beneficiarul unei locuințe atribuite
de către autoritățile administrației publice locale în localitatea în care își desfășoară
activitatea.
În dosarul nr. 972/117/2018 al Curții de Apel Cluj s-a admis recursul reclamantului, s-
a casat hotărârea recurată și admis cererea de chemare în judecată, pârâtul fiind obligat se
achite reclamantului compensația lunară pentru chirie, începând cu luna septembrie 2017,
pe toată perioada de îndeplinire a condițiilor legale.
S-a arătat că în textul legal incident nu se impune condiția ca funcționarii publici cu
statut special să închirieze o locuință în localitatea în care își desfășoară activitatea ci doar
pe aceea de a nu de deține o locuință în această.
Practică judiciară alte instanţe:
Dosarul nr. 480/297/2010 al Curții de Apel Alba Iulia în care s-a respins recursul
formulat de către pârât, fiind menținută soluția de admitere a cererii de chemare în
judecată.
În motivare s-a arătat că reclamantul nu are locuință în localitatea în care își
desfășoară activitatea.
Opinie C.A. Cluj:

181
 În urma discuțiilor purtate în cadrul secției nu s-a ajuns la un punct de vedere unitar
cu privire la problema de drept expusă.

19.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

19.3 Opinia formatorului INM

19.3.1 Chestiuni prealabile, clarificarea problemei
Rezultă din practica judiciară indicată de referent că problema de drept constă în
interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 40 alin. 1 și 2 din Legea nr. 293/2004 privind
Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor
(abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare) în situația
funcționarilor publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit prevederilor
alin. 1 şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în localitatea unde îşi
desfăşoară activitatea și care închiriază o locuință într-o altă localitate decât cea în care își
desfășoară activitatea.
Într-o opinie (vezi decizia nr. 608/2019 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosar nr.
880/117/2018), se susține că acești funcționari nu pot beneficia de compensarea chiriei
prevăzută de art. 40 alin. 2 din lege deoarece rezultă din scopul legii că locuința închiriată
trebuie să fie în localitatea în care își desfășoară activitatea 22.
Într-o altă opinie (decizia nr. 4168/2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosar
nr. 972/117/2018), se arată că funcționarii aflați în această situație pot beneficia de
compensarea chiriei deoarece condiția ca locuința închiriată să fie în localitatea în care își
desfășoară activitatea nu rezultă explicit din textul legii, iar interpretul nu poate adăuga la
lege23.

22
Partea relevantă din decizie este următoarea:
Interpretând aceste prevederi legale, se constată că legiuitorul a înțeles să acorde o importanță sporită împrejurării
ca, în localitatea în care își desfășoară activitatea funcționarul public cu statut special , acesta sau soția sa să nu beneficie
ze de locuință în proprietate, să nu i se fi atribuit locuință de către autoritățile administrației publice locale ori să nu fi
înstrăinat , după data încadrării în sistemul administrației penitenciare , o locuință proprietate personală .
Or, este de domeniul evidenței, în raport de această cerință legală, că dreptul la atribuirea unei locuințe de serviciu
, respectiv dreptul la compensarea lunară a chiriei în cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar nu pot avea ca
obiect decât un imobil în aceeași localitate în care își desfășoară activitatea beneficiarul , întrucât, în măsura în care
dispozițiile legale mai sus arătate ar fi interpretate în sensul dorit de recurent, ar deveni lipsită de sens interdicția mai sus
arătată, într-o astfel de interpretare reclamantul putând astfel deține o locuință în altă localitate decât cea în care își
desfășoară activitatea concomitent cu compensarea chiriei în aceeași localitate, interpretare care în mod vădit nu poate fi
primită în raport de scopul urmărit de legiuitor prin acordarea acestui beneficiu legal.
Astfel, este logic că, în măsura în care funcționarul public cu statut special dorește să i se acorde beneficiul compens
ării lunare a chiriei în cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar , acesta sau soția acestuia trebuie să nu fie
proprietarul unei locuințe sau beneficiarul unei locuințe atribuite de către autoritățile administrației publice locale , întrucât
este just ca numai în măsura în care funcționarul se află într-o stare de nevoie sub acest aspect, respectiv nu posedă o
locuință, să i se acorde un astfel de beneficiu.
23
Partea relevantă din decizie este următoarea:
”(...) curtea observă că textul legal citat nu impune condiția ca funcționarii publici cu statut special să închirieze o
locuință în localitatea în care își desfășoară activitatea, ci doar pe cea de a nu deține, ei sau soțul/soția, o locuință în această
localitate sau de a nu li se fi atribuit o asemenea locuință de către autoritățile publice locale. Prin urmare, prin introducerea
182
 Legea nr. 293/2004 a fost abrogată prin Legea nr. 145/2019, iar în prezent considerăm
că problema nu mai apare în condițiile noii reglementări24. Totuși, înțelegem că este posibil
ca pe rolul instanțelor să existe dosare în care este incidentă vechea lege, motiv pentru care
urmează să propunem o soluție.
19.3.2 Soluționarea problemei de drept
Dispozițiile art. 40 alin. 1 – 4 din Legea nr. 293/2004 sunt următoarele:
(1) Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare
au dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară
activitatea, ei sau soţul/soţia nu beneficiază de locuinţă în proprietate ori nu li s-a atribuit
locuinţă de către autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Funcţionarii publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit
prevederilor alin. (1) şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în
localitatea unde îşi desfăşoară activitatea au dreptul la compensarea lunară a chiriei în
cuantum de până la 50% din venitul net realizat lunar, dar nu mai mult decât chiria
prevăzută în contractul de închiriere încheiat în condiţiile legii.
Opiniile divergente s-au născut din alegea unor metode de interpretare diferite.
Astfel, dacă prima opinie a interpretat teleologic și restrictiv dispozițiile alin. 2 (altfel spus,
a restrâns ipoteza normei prin adăugarea unei condiții neprevăzute explicit de lege), cea de-
a doua le-a interpretat strict, observând că legiuitorul nu pune condiția ca locuința închiriată
să fie în localitatea în care funcționarul cu statut special (numit în continuare ”funcționar”)
își desfășoară activitatea.

unei condiții suplimentare referitoare la situarea locuinței închiriate, atât intimatul, cât și instanța de fond, au adăugat la
lege, refuzând astfel recurentului plata unei compensații la care acesta era îndreptățit.
Nu pot fi reținute susținerile intimatului, potrivit cărora o asemenea condiție ar decurge din interpretarea
teleologică a condiției potrivit căreia funcționarul nu trebuie să aibă o locuință în localitatea unde își desfășoară activitatea.
Astfel, este evident că, în măsura în care recurentul ar deține o locuință în G_____, el nu ar putea solicita compensarea
chiriei pentru o altă locuință. Însă, neavând în proprietate o asemenea locuință și în lipsa unei condiții exprese în acest sens
impuse de legiuitor, acesta are dreptul de a beneficia de compensație pentru locuința închiriată într-o localitate apropiată
celei în care lucrează.
În ceea ce privește intenția legiuitorului, curtea reține că un asemenea argument, legat de spiritul, iar nu de litera
legii, ar fi valabil doar în situația în care funcționarul public ar săvârși un abuz de drept, luând în chirie o locuință situată
la mare distanță de localitatea unde își desfășoară activitatea, ceea ce nu este cazul în speță, faptul că recurentul locuiește
în Cluj-N_____ nefiind de natură să îl împiedice să își îndeplinească obligațiile față de intimat. ”
24
Potrivit art. 111 alin. 1 și 2 din Legea nr. 145/2019:
(1) Poliţiştii de penitenciare au dreptul la atribuirea unei locuinţe de serviciu dacă, în localitatea unde îşi desfăşoară
activitatea, ei, soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinere nu deţin o locuinţă în proprietate ori nu li s-a atribuit locuinţă de
către autorităţile administraţiei publice locale.
(2) Poliţiştii de penitenciare cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit prevederilor alin. (1) şi care nici ei şi nici soţul/soţia
sau copiii aflaţi în întreţinere nu au în proprietate o locuinţă în localitatea unde îşi desfăşoară activitatea au dreptul la
compensarea lunară a chiriei în cuantum de până la 50% din salariul lunar net, dar nu mai mult decât chiria prevăzută în
contractul de închiriere încheiat în condiţiile legii, inclusiv pentru locuinţele atribuite de către autorităţile administraţiei
publice locale sau pentru locuinţele de serviciu. În situaţia inexistenţei unui fond locativ corespunzător în localitatea unde
îşi desfăşoară activitatea, contractul de închiriere poate avea ca obiect o locuinţă situată într-o localitate aflată la o distanţă
de maximum 70 km, în cazul în care nici poliţistul de penitenciare şi nici soţul/soţia sau copiii aflaţi în întreţinere nu au în
proprietate personală o locuinţă în acea localitate sau în altă localitate situată mai aproape de locul de muncă.
Așadar, chiria se compensează, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții ale legii, chiar dacă locuința închiriată nu se află în
localitatea în care funcționarul își desfășoară activitatea.
183
 Ambele interpretări, la fel de posibile din punct de vedere jurisprudențial (în sensul
că ambele metode sunt folosite de instanțe în mod necontroversat în multe alte situații),
sunt determinate de comandamente etice care, deși nu sunt arătate expres, transpar cu
ușurință din cuprinsul celor două decizii (vezi notele 14 și 15).
Astfel, interpretarea teleologică elimină situații considerate de neacceptat, spre ex.,
compensarea chiriei unui funcționar care deține o locuință în aceeași localitate, alta decât
cea în care își desfășoară activitatea. Interpretarea strictă acceptă că astfel de situații ar
reprezenta un abuz de drept care ar trebui sancționat doar dacă ar fi efectiv prezent.
Observăm însă că și interpretarea teleologică și restrictivă poate conduce la
consecințe greu de acceptat deoarece discriminează între funcționari care preferă localității
diferite, fără să existe o bază legală expresă în acest sens (într-adevăr, condiția închirierii
în localitatea în care funcționarul își desfășoară activitatea nu este prevăzută de lege). Pare
mai echitabil să acceptăm că intenția reală a legiuitorului este să acorde funcționarilor care
nu dețin o locuință în aria în care își desfășoară activitatea un beneficiu legal, indiferent de
criteriul preferinței localității; tocmai de aceea condiția amintită nu figurează în textul legii
(și nici al noii legi).
Așa fiind, propunem o interpretare teleologică și strictă a dispozițiilor alin. 1 și 2 (fără
restrângerea ipotezei normei prin adăugarea condiției în discuție), chiria urmând să fie
compensată indiferent de localitatea în care este închiriată locuința, cu excepția situației în
care dreptul la compensare este exercitat abuziv.
Spre exemplu, dreptul este exercitat abuziv atunci când funcționarul, sau soțul/soția,
dețin o locuință în localitatea în care este închiriată locuința pentru care se solicită
compensarea chiriei, sau atunci când locuința nu este folosită de funcționar ci de o altă
persoană; nu eliminăm alte posibilități.
Considerăm că situațiile de abuz trebuie analizate de la caz la caz și nu eliminate de
plano printr-o interpretare restrictivă care, odată cu posibilitatea abuzului, elimină și
situațiile perfect compatibile cu textul legii.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 40 alin. 1 și 2 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor
publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor (abrogată prin Legea
nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare) se vor interpreta și aplica în sensul
că, în situația funcționarilor publici cu statut special cărora nu li s-a acordat locuinţă potrivit
prevederilor alin. 1 şi care nici ei şi nici soţul/soţia nu au în proprietate o locuinţă în
localitatea unde îşi desfăşoară activitatea, chiria se va compensa indiferent de localitatea
în care este închiriată locuința, cu excepția situației în care dreptul la compensare este
exercitat abuziv.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
184
 Cu unanimitate (1 abținere din partea Curții de Apel Cluj), a fost agreată opinia
formatorului INM.

20. Dreptul funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Penitenciarului Arad
de a încasa diferențe salariale pentru perioadele în care au îndeplinit, pe baza
deciziilor zilnice pe unitate emise de directorul Penitenciarului, atribuţii specifice
funcţiei de conducere de director (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 41)

20.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a susținut că reclamantul nu poate pretinde plata unor drepturi
salariale suplimentare câtă vreme nu a fost delegat sau împuternicit să exercite o funcţie de
conducere.
Argumentarea soluţiei25:
„Prin acţiunea introductivă reclamantul a solicitat obligarea pârâtului Penitenciarul
Arad la plata diferenţelor salariale pe perioadele 01.01. - 4.11.2015 şi 5.11.2015 -
01.06.2016, în care a desfăşurat activitatea de şef serviciu siguranţa deţinerii şi, respectiv,
director adjunct pentru siguranţa deţinerii şi regimul penitenciar, invocând în esenţă
dispoziţiile art.45 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind funcţionarii publici şi dispoziţiile din
Legea nr.330/2009, care dau dreptul la plata drepturilor salariale aferente funcţiei publice
ocupate prin delegare.
Prin motivele de recurs, reclamantul a indicat şi dispoziţiile art.39 alin.2, art.54 alin.1
şi art.89 din Legea nr.293/2004, apreciind că, fiind într-o situaţie de delegare temporară,
trebuie să beneficieze de drepturile salariale corespunzătoare acestei funcţii.
Cu titlu prealabil, Curtea reţine că reclamantul a fost angajat în funcţia de comisar în
cadrul Penitenciarului Arad, funcţionar public cu statut special, căruia îi sunt aplicabile
prevederile Legii nr.293/2004, ce reglementează Statutul funcţionarului public cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare.
În speţă este de necontestat faptul că în perioada 01.01. - 4.11.2015 reclamantul a
desfăşurat activitatea de şef serviciu siguranţa deţinerii, iar în perioada 5.11.2015 -
1.06.2016 a desfăşurat activitatea de director adjunct pentru siguranţa deţinerii şi regimul
penitenciar, atribuţii pe care le-a îndeplinit pe baza Deciziilor zilnice pe unitate emise de
directorul Penitenciarului Arad. Pornind de la această stare de fapt, disputa între părţi
poartă asupra calificării juridice a acestor decizii zilnice pe unitate, reclamantul apreciind
în esenţă că prin acestea a fost delegat temporar să exercite o funcţie de conducere şi, ca
atare, sunt incidente disp.art.39 din Legea nr.293/2004.

25
Nu este indicat dosarul sau numărul hotărârii judecătorești în care este susținută opinia.
185
 La rândul său, pârâtul apreciază că reclamantul a desfăşurat activitatea ca urmare a
repartizării unor sarcini zilnice, iar nu ca urmare a unei împuterniciri, în sensul art.55 alin.3
din Legea nr.293/2004, motiv pentru care nu se impune plata drepturilor salariale
suplimentare.
Instanţa mai reţine că reclamantul solicită aplicarea dispoziţiilor cuprinse la art.39
din Legea nr.293/2004, care statuează că funcţionarii publici cu statut special îşi păstrează,
pe perioada delegării, detaşării ori trecerii temporare în altă funcţie, funcţia, gradul şi
drepturile salariale avute anterior, acordate conform prevederilor actelor normative privind
salarizarea acestora, iar în situaţia în care drepturile salariale corespunzătoare funcţiei pe
care este detaşat sau, după caz, trecut temporar în altă funcţie sunt mai mari, personalul
prevăzut la alin. (1) beneficiază de aceste drepturi salariale.
Pentru a beneficia de dispoziţiile cuprinse la art.39 alin.2, este necesar a se stabili că
reclamantul s-ar fi aflat într-una dintre situaţiile prevăzute la alin.1 de modificare a
raportului de serviciu, în condiţiile în care modificarea reprezintă o excepţie de la regula
conform căreia funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei are dreptul
la stabilitatea raporturilor de serviciu (art.53 alin.1).
Printre formele de modificare a raportului de serviciu al funcţionarului public cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciare, Legea nr. 293/2004 individualizează
delegarea, detaşarea, trecerea temporară în altă funcţie, împuternicirea în funcţia de
conducere, numirea în altă funcţie sau mutarea în altă unitate (art.54-56 din Legea
nr.293/2004).
Reclamantul apreciază că în speţă, prin dispoziţia zilnică pe unitate s-a dispus
delegarea sa temporară, conform art.54 alin.1 din Legea nr.293/2004, apreciere ce nu poate
fi însuşită de instanţa de recurs, întrucât Decizia zilnică pe unitate reprezintă o modalitate
de lucru specifică la nivelul unităţii, care presupune repartizarea unor sarcini cu caracter
temporar de către directorul unităţii, în situaţia în care nevoile unităţii penitenciare impun
acest lucru, ţinând cont de prevederile cuprinse la art.3 alin.2, conform cărora statutul
special al funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare este conferit de
natura atribuţiilor de serviciu, care implică îndatoriri şi riscuri deosebite, iar pe de altă
parte, de dispoziţiile art.4 alin.3 din Legea nr.293/2004 care statuează că funcţionarul
public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare are dreptul să refuze, în
scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public cu statut
special este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală.
Funcţionarul public cu statut special este obligat să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic
al persoanei care a emis dispoziţia aceste situaţii.
Însuşi recurentul recunoaşte că decizia zilnică pe unitate nu are caracterul unui act
administrativ, întrucât nu este emis în vederea executării ori a organizării executării legii şi
nu dă naştere, nu modifică, nu schimbă raporturi juridice, ci se elaborează pentru
organizarea şi desfăşurarea activităţilor de interes general pentru întregul personal al
unităţii şi, din această perspectivă, nu se poate reţine că o asemenea decizie echivalează cu
o delegare, chiar temporară, în sensul art.54 din Legea nr.293/2004, întrucât aşa cum s-a
186
arătat anterior, delegarea reprezintă o formă de modificare a raportului de serviciu (situaţie
de excepţie de la stabilitatea raporturilor de serviciu), care se dispune printr-un act
administrativ ce dă naştere unor noi raporturi juridice.
Tot referitor la delegare, Curtea mai reţine că, potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.54
alin.1 din Legea nr.293/2004, personalul din sistemul administraţiei penitenciare, care are
calitatea de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare,
poate fi delegat de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor
sau, după caz, de directorii unităţilor din subordinea acesteia, să îndeplinească anumite
activităţi în interesul unităţii unde este încadrat, în aceeaşi localitate sau în altă localitate,
pe o perioadă de cel mult 60 de zile într-un an, iar cu acordul scris al acestora şi pentru o
perioadă ce depăşeşte 60 de zile. Aceste dispoziţii se coroborează cu prevederile cuprinse
la art.7 lit. e) din Ordinul nr.1662/2011, conform cărora delegarea personalului de execuţie
din unităţile administraţiei penitenciare este de competenţa directorului unităţii, după
obţinerea avizului conducerii unităţii unde urmează a fi delegat, rezultând astfel că
delegarea presupune în mod esenţial schimbarea locului de muncă în altă unitate, în aceeaşi
sau în altă localitate.
Rezultă, aşadar, că delegarea nu reprezintă o formă de exercitare a unei funcţii de
conducere, deoarece, aşa cum s-a arătat anterior, printre formele de modificare a raportului
de serviciu se numără şi împuternicirea în funcţia de conducere, conform art. 55 alin. 3 din
Legea nr.293/2004 (ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care
sunt încadraţi pe o perioadă de maxim 6 luni şi cu acordul scris al acestora perioada se poate
prelungi cu încă 6 luni).
Din această perspectivă, trebuie ţinut cont şi de faptul că în speţă nu s-a făcut dovada
că reclamantului i-ar fi fost modificate raporturile de serviciu printr-un act emis de
autoritatea competentă.
Este de observat astfel că disp.art.20 din Legea nr.293/2004 invocate de reclamant,
stabilesc că „numirea şi eliberarea din funcţie, precum şi celelalte modificări ale raporturilor
de serviciu pentru funcţiile de director general, director general adjunct şi director în
sistemul administraţiei penitenciare se dispun prin ordin al ministrului justiţiei. Pentru
celelalte funcţii de conducere, precum şi pentru funcţiile de execuţie din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor şi unităţile de penitenciare, se dispun, după caz, prin decizie a
directorului general sau a directorilor unităţilor de penitenciare, potrivit competenţelor
legale”, rezultând astfel că în ipoteza a doua cuprinsă în textul de lege, competenţele sunt
departajate între directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorii
unităţilor de penitenciare, iar această competenţă este reglementată de dispoziţiile
Ordinului MJ nr.1662/2011.
Potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.4 din Ordinul 1662/2001, directorul general
dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă
funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă
pentru personalul din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu excepţia celui din
competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile
subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor
187
publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională
a Penitenciarelor.
Potrivit dispoziţiilor cuprinse la art.6 din acelaşi ordin, „directorul de unitate dispune
cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie,
suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru
funcţionarii publici cu statut special cu funcţii de execuţie din unitate, personalul
contractual din unitate, cu excepţia celui prevăzut la art. 1, şi funcţionarii publici cu statut
special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din unitate” (...).
Instanţa concluzionează că împuternicirea pe o funcţie de conducere a unor ofiţeri cu
funcţie de execuţie se realizează de către directorul general al Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor, conform dispoziţiilor cuprinse la art.5 lit. m) din Ordinul MJ nr.1662/2011,
iar directorul de unitate nu are competenţa de a împuternici un funcţionar public cu statut
special aflat în subordinea sa într-o funcţie de conducere şi, din această perspectivă, decizia
zilnică pe unitate nu poate fi echivalată cu o asemenea împuternicire.
Rezultă aşadar că în speţă nu s-a produs o modificare a raporturilor de serviciu ale
reclamantului, în sensul delegării reglementate de art.54 alin.1 din Legea nr.293/2004 sau
în sensul împuternicirii într-o funcţie de conducere, reglementată de art.55 alin.3 din
aceeaşi lege, astfel încât reclamantul nu poate pretinde plata unor drepturi salariale
suplimentare, de vreme ce atribuţiile exercitate au fost în acord cu prev.art.3 alin.2 şi art.4
alin.3 din Legea nr.293/2004.
Se poate concluziona astfel că prima instanţă a realizat o interpretare corectă a
dispoziţiilor legale incidente în cauză, iar în ceea ce priveşte afirmaţia conform căreia
reclamantul a fost gratificat pentru activitatea desfăşurată, Curtea reţine că aceasta nu se
constituie într-un argument în susţinerea netemeiniciei acţiunii reclamantului, ci reprezintă
un aspect conex invocat de autoritatea pârâtă şi necontestat de reclamant.
Opinia contrară
În dosar nr. 358/108/2018, (decizia civilă nr. 154/07.02.2019), Curtea de Apel
Timişoara a reţinut următoarele:
„Demersul judiciar al reclamantului a fost iniţiat pentru ca instanţa să dispună
obligarea pârâtului la plata diferenţelor salariale, pentru ultimii 3 ani anteriori promovării
acţiunii, diferenţe constatate între salariile primite şi cele cuvenite funcţiei ocupate, în
temeiul art. 28 alin. 2 din Legea nr. 330/2009.
Recurentul Penitenciarul Arad susţine că activitatea pe care reclamantul - intimat a
desfăşurat-o şi pentru care acesta solicită plata diferenţelor salariale, nu a avut loc ca
urmare a unei împuterniciri în sensul art. 55 alin. (3), din Legea 293 din 2004.
Curtea observă că recurentul nu contestă că în perioada 01.12.2015 - 31.07.2016
reclamantul a exercitat funcţii de conducere în cadrul unităţii, însă, în opinia recurentului,
repartizarea unor sarcini cu caracter temporar de către directorul unităţii, prin Decizia
Zilnică pe Unitate - D.Z.U poate avea loc în unele situaţii când nevoile unităţii penitenciare
impun acest lucru, iar această desemnare prin D.Z.U nu echivalează cu împuternicirea în
funcţiile de conducere. Recurenta învederează că o funcţie de conducere poate fi ocupată
conform Legii nr.293/2004, numai prin concurs ori prin împuternicire pe un post vacant.
188
 Curtea reţine că dispozițiile relevante în acest sens sunt cele cuprinse in art. 54 din
Legea 293/2004 care stabilesc ca personalul din sistemul administraţiei penitenciare poate
fi delegat şi de către directorii unităţilor din subordinea acesteia să îndeplinească anumite
activităţi în interesul unităţii unde este încadrat în aceeaşi localitate. Dacă perioada în care
sunt însărcinați să îndeplinească aceste sarcini depășește 60 de zile într-un an, această
măsură se poate lua doar cu acordul scris al celui în cauză.
În plus, potrivit art. 39 din aceeași lege, în situaţia în care drepturile salariale
corespunzătoare funcţiei pe care este detaşat sunt mai mari, funcţionarul public cu statut
special beneficiază de aceste drepturi salariale.
Pe de altă parte, critica potrivit căreia, pentru fiecare dintre deciziile emise,
reclamantul - intimat avea posibilitatea oferită de prevederile art. 4 alin. 3) din Legea
nr.293/2004 să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul
ierarhic, dacă le consideră ilegale, nu poate fi primită. Astfel, reclamantul nu a susţinut pe
calea acțiunii sale că dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic ar fi ilegale, ci a solicitat
achitarea diferenţelor salariale constatate între salariile primite şi cele cuvenite funcţiei
ocupate.
Pe de altă parte, în speţa de faţă nu prezintă importanţă dacă actul - Decizia zilnică
pe unitate este sau nu unul administrativ, câtă vreme obiectul acțiunii reclamantului nu
priveşte decât obligarea la plata unui drept salarial.
Aşa fiind, cum în perioada 01.12.2015 - 31.07.2016, reclamantul a exercitat funcţii de
conducere în cadrul unităţii şi, aşa cum am arătat, drepturile salariale corespunzătoare
funcţiei exercitate efectiv, sunt mai mari, funcţionarul public cu statut special se cuvine să
beneficieze de aceste drepturi”, însuşit astfel de instanţa de fond, chiar dacă excede
obiectului cauzei”.

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

20.3.1 Chestiuni prealabile, clarificări
În primul rând, dezlegarea ce urmează să fie propusă se va referi în mod general la
toți funcționarii cu statut special din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor (ANP),
indiferent de penitencioarul în care își desfășoară activitatea. După cum s-a arătat mai sus
(problema 9), regimul juridic aplicabil acestora a fost reglementat de Legea nr. 293/2004
privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor, abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de
penitenciare. În continuare, vom avea în vedere prevederile Legii nr. 293/2004, în contextul
căreia s-a născut problema.
În al doilea rând, situația litigioasă avută în vedere va fi următoarea: funcționarul a
îndeplinit în fapt, pe baza deciziilor zilnice pe unitate (DZU) emise de directorul

189
penitenciarului, atribuţii specifice unei funcţii de conducere 26 și pretinde pentru perioada
aferentă drepturile salariale corespunzătoare funcţiei de conducere (mai exact, diferența
între salariul lunar efectiv încasat și salariul lunar corespunzător funcției de conducere).
Prima opinie susține că, indiferent de atribuțiile executate în fapt în baza însărcinării
exprese a superiorului (DZU emise de directorul penitenciarului), funcționarul public nu are
dreptul la salariul corespunzătoar funcției de conducere deoarece, pe de-o parte, raportul
de serviciu al funcționarului nu s-a schimbat și nici nu se putea schimba legal fără urmarea
procedurii de numire în funcția de conducere (concurs, numire de către directorul ANP, etc.;
DZU nu ar fi un act valid de numire în funcția de conducere și, în realitate, nici nu a avut ca
efect o astfel de numire ci doar a reprezentat o repartizare a unor sarcini cu caracter
temporar în unele situaţii când nevoile unităţii penitenciare au impus acest lucru); pe de
altă parte, funcționarul se putea opune însărcinării, cf. art.4 alin. 3 din Legea nr.293/2004.
Opinia contrară pretinde că faptele pot fi încadrate în dispozițiile art. 54 din Legea
293/2004 (referitoare la delegare) și că, într-o astfel de situație, art. 39 din aceeași lege,
dacă drepturile salariale corespunzătoare funcţiei pe care este detaşat (sic!) sunt mai mari,
funcţionarul public cu statut special beneficiază de aceste drepturi salariale.
20.3.2 Soluționarea problemei de drept
Deși cea de-a doua opinie este evident greșit motivată (reține o situație de delegare
căreia, absolut surpinzător, îi aplică regimul juridic al detașării; în realitate, după cum se
va arăta, situația problematică nu reprezintă caz de delegare sau detașare), considerăm că
a intuit corect soluția.
Următoarele teze sunt în favoarea acestei opinii:
- împuternicirea temporară a unui funcționar cu atribuţii specifice unei funcţiei de
conducere se poate face în condițiile art. 55 alin. 3 din Legea nr. 293/2004;
- DZU nu îndeplinește condițiile legale pentru împuternicirea temporară în funcția de
conducere;
- împuternicirea temporară prin DZU în funcția de conducere nu obligă funcționarul
să conteste actul și nu aduce atingere dreptului acestuia de a fi salarizat corespunzător
funcției pentru care a fost împuternicit, pentru perioada în care a exercitat efectiv funcția.
Astfel, modificarea raporturilor de serviciu a funcționarilor cu statut special din cadrul
ANP se poate face în condițiile art. 54 – 57 din Legea nr. 293/2004, prin delegare, detașare,
trecerea temporară în altă funcție, împuternicirea în funcție de conducere pentru o perioadă
de maxim 6 luni, schimbarea din funcție, mutare sau revocarea din funcția de conducere.
Situațiile trebuie distinse de numirea în funcție, reglementată de dispozițiile art. 15 – 21 din
lege.
În situația în care un funcționar din cadrul ANP este însărcinat temporar (altfel spus,
nu prin numirea în temeiul art. 20 din lege27, ci prin modificarea raportului de serviciu) să

26
Problema ridicată de Curtea de Apel Timișoara se referă la funcția de conducere ”de director adjunct pentru siguranţa
deţinerii şi regimul penitenciar”, ceea ce reprezintă doar un caz particular al problemei care va fi discutată în forma ei
generală. Chiar dacă președinții de secții vor agrea un răspuns strict limitat la situația descrisă de instanță (Penitenciarul Arad,
funcția de conducere de director adjunct), problema va fi analizată în generalitatea ei pentru a oferi instanțelor un instrument
cât mai util pentru rezolvarea unor situații în esență identice, sau foarte asemănătoare.
27
Potrivit art. 20 din legea nr. 293/2004:
190
exercite atribuții specifice unei funcții de conducere, temeiul însărcinării este dat de art.
55 alin. 3 din lege, potrivit căruia:
Ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care sunt încadraţi
sau în care au fost detaşaţi, împuternicirea pe funcţie se poate face pentru o perioadă de
maximum 6 (şase) luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit
competenţelor, cu încă 6 (şase) luni. Ofiţerii beneficiază pe perioada respectivă de salariul
pentru funcţia în care sunt împuterniciţi şi de indemnizaţia de conducere corespunzătoare
funcţiei respective. Ofiţerii împuterniciţi îşi menţin salariile pentru funcţia îndeplinită şi
indemnizaţiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale
funcţiei pe care sunt împuterniciţi.
Prin Ordinul ministrului justiției nr. 1662/C din 1 august 2011, emis în aplicarea Legii
nr. 293/2004, au fost aprobate competențele de gestiune a resurselor umane ale ministrului
justiţiei, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorilor
unităţilor subordonate acesteia.
Rezultă din chiar titlul ordinului că atribuțiile de numire în funcție și de modificare a
raporturilor de serviciu sunt împărțile între ministrul justiției, directorul general al ANP și
directorii de unități penitenciare.
Din interpretarea coroborată a dispozițiilor care reglementează aceste competențe,
în special a art. 5 alin. 1 lit. m raportat la art. 4 din ordin, că împuternicirea în funcție de
conducere a ofițerilor prevăzuți de art. 55 alin. 3 din Legea nr. 293/2004 revine directorului
general al ANP28. În consecință, împuternicirea dată prin DZU de către directorul unității
penitenciare este nelegală deoarece încalcă normele de competență (bineînțeles, pot exista
ș În consecință, împuternicirea dată prin DZU de către directorul unității penitenciare este
nelegală deoarece încalcă normele de competență (bineînțeles, pot 29.

Numirea şi eliberarea din funcţie, precum şi celelalte modificări ale raporturilor de serviciu pentru funcţiile de director
general, director general adjunct şi director în sistemul administraţiei penitenciare se dispun prin ordin al ministrului
justiţiei. Pentru celelalte funcţii de conducere, precum şi pentru funcţiile de execuţie din Administraţia Naţională a
Penitenciarelor şi unităţile de penitenciare, se dispun, după caz, prin decizie a directorului general sau a directorilor
unităţilor de penitenciare, potrivit competenţelor legale.
28
Prevederile relevante din Ordinul ministrului justiției nr. 1662/C/2011 sunt următoarele:
Art. 4
Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie,
suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administraţia Naţională
a Penitenciarelor, cu excepţia celui din competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile
subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor publici cu statut special debutanţi
admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
Art. 5
Directorul general are în competenţă:
(...)
m) împuternicirea în funcţii de conducere a ofiţerilor prevăzuţi la art. 4, în condiţiile legii;
(...).
Atribuțiile directorului de unitate sunt enumerate la art. 7 din ordin, iar împuternicirea în funcții de conducere nu figurază
printre acestea.
29
Pentru claritate, arătăm că DZU este definit de art. 21 alin. 6 din Ordinul nr. 2724/C/2018 din 10 iulie 2018 pentru aprobarea
Regulamentului de organizare şi funcţionare a penitenciarelor după cum urmează:
Decizia de zi pe unitate constituie actul intern emis de conducătorul unităţii, în fiecare zi lucrătoare, pentru ziua următoare,
în vederea organizării activităţii şi înfăptuirii obiectivelor instituţiei, prin măsuri de asigurare cu personal, în scopul
191
 Totuși, această împrejurare nu produce consecințe referitor la salarizarea
funcționarului care, de bună credință, execută DZU.
În primul rând, nu există nicio obligație ca funcționarul să conteste DZU; art. 4 alin. 3
din Legea nr. 293/200430 conferă funcționarului un drept, nu o obligație, de a refuza, în scris
și motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Pe de altă parte, nu se poate accepta ca nelegalitatea unui act administrativ să
profite emitentului (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).
În al doilea rând, în cazul raportului de serviciu, la fel ca în cazul raportului de muncă,
nulitatea actului în temeiul căreia este prestat serviciul nu are efect asupra drepturilor
salariale. Într-adevăr, deși raportul de serviciu are un regim juridic distinct de cel al
raportului de muncă, dispozițiile care îl reglementează se completează cu cele din legislația
muncii, cf. art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (după
abrogarea acestora, cf. art. 367 Cod administrativ). Or, potrivit art. 57 alin. 5 din Codul
muncii, [p]ersoana care a prestat munca în temeiul unui contract individual de muncă nul
are dreptul la remunerarea acesteia, corespunzător modului de îndeplinire a atribuţiilor de
serviciu. Sub aspectul chestiunii în discuție, este lipsit de relevanță că actul nul este DZU și
nu un contract de muncă.
Pentru aceste considerente, propunem următoarea dezlegare problemei de drept:
Funcţionarii publici cu statut special din cadrul Administrației Naționale a
Penitenciarelor sunt îndreptățiți la plata salariului corespunzător funcției de
conducere, în situația în care au fost împuterniciți în respectiva funcție de conducere
prin decizie zilnică pe unitate emisă de directorul penitenciarului, pentru perioada în
care au exercitat efectiv funcția de conducere.

20.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema a fost discutată în cadrul Secţiei de Contencios administrativ şi fiscal,
discuţiile neconducând însa la conturarea unui punct de vedere majoritar. Date fiind, pe de
o parte, opiniile divergente exprimate în cursul dezbaterilor iar, pe de altă parte iminenţa
înregistrării pe rolul Înaltei Curţi a unei sesizări privind pronunţarea unui recurs în interesul
legii, soluţia care s-ar impune cu privire la acest punct ar fi aceea de a se lua act de faptul
că problema urmează a fi soluţionată pe calea unui RIL.

20.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

îndeplinirii eficiente a unor atribuţii, conform competenţelor şi limitelor de reglementare stabilite prin actele normative
aplicabile.
Denumirea de DZU figura, fără însă să fie definită, și în Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a
Penitenciarelor nr. 507/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a unităţilor penitenciare,
abrogată de Ordinul nr. 2724/C/2018.
30
Potrivit acestora, [f]uncţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare are dreptul să refuze, în
scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis
dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public cu statut special este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care
aceasta este vădit ilegală. Funcţionarul public cu statut special este obligat să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al
persoanei care a emis dispoziţia aceste situaţii.
192
 În legătură cu această problemă au fost primite următoarele observaţii:
1. Curtea de Apel Bacău - Punctul de vedere exprimat de magistrații secției a fost în
sensul că dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul
funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor,
republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi interpretate în sensul
asimilării deciziei zilnice pe unitate prin care se dispune îndeplinirea atribuțiilor
specifice unei funcții de conducere cu împuternicirea în funcția de conducere
prevăzută de lege.
S-a argumentat că, din interpretarea prevederilor art. 4 și 5 alin. 1 lit. m din Ordinul
M.J. nr. 1.662/C/2011, rezultă că împuternicirea în funcții de conducere este
atributul exclusiv al directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor,
acest act fiind distinct decizia de zi pe unitate care se întocmește în fiecare zi
lucrătoare pentru ziua următoare și are ca funcție planificarea personalului de serviciu
și cel aflat la comanda unității, elaborându-se în fiecare zi lucrătoare pentru ziua
următoare. Cum numai împuternicirea emisă în baza legii constituie actul
administrativ care poate modifica raportul de serviciu al funcționarului public cu
statut special, decizia de zi pe unitate nu are acest efect; pe cale de consecință
exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei de zi pe
unitate, nu determină acordarea drepturi salariale prevăzute de art. 55 alin. 3 teza a
II a din Legea nr. 293/2004.
Nu pot fi aplicate dispozițiile art. 57 alin. 5 din Codul muncii, acesta completând
Legea nr. 188/199 numai în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei
publice; or, Legea nr. 293 /2004 reglementează, în art. 39 , care sunt situațiile în
care funcţionarul public cu statut special este îndreptățit la alte drepturi salariale
decât cele cuvenite pentru funcția pe care este încadrat.
2. Curtea de Apel Craiova – la nivelul curţii au fost identificate atât hotărâri în sensul
admiterii acţiunii cât şi hotărâri în sensul respingerii acţiunii. În opinia contrară celei
exprimate de către formatorul INM, se apreciază că DZU nu reprezintă acte
administrative de desemnare în funcţie de conducere, numirea într-o funcţie de
conducere sau împuternicirea de a exercita o funcţie de conducere nefiind de
competenţa directorului de unitate deci, cu atât mai puţin ar putea fi stabilite printr-
o DZU, fiind necesar un act administrativ, o decizie de personal. Se apreciază că atât
timp cât delegarea s-a făcut prin DZU şi nu printr-un act administrativ, aceasta nu
echivalează cu o delegare sau cu o împuternicire în sensul legii.
3. Curtea de Apel Cluj- Se constată existența unei practici judiciare neunitare la nivelul
secției de contencios administrativ a Curţii de Apel Cluj precum și imposibilitatea
armonizării punctelor de vedere exprimate de către judecătorii secției, în sensul
uneia sau alteia dintre opiniile exprimate. Practic, la nivelul secției au fost pronunțate
atât soluții de admitere cât și de respingere a cererilor de chemare în judecată. Opinia
contrară cele exprimate de către formator, respectiv cea de respingere a cererii de
chemare în judecată pentru plata diferențelor salariale, pentru perioadele în care
193
 funcţionarii publici cu statut special au îndeplinit, pe baza deciziilor zilnice pe unitate
emise de către directorul penitenciarului, atribuții specifice funcției de conducere
de director, a fost argumentată în deciziile pronunțate, prin evidențierea
următoarelor aspecte:
„Curtea reține că decizia de zi pe unitate și decizia de împuternicire sunt două
chestiuni diferite.(art.21) Deși acestea comportă unele asemănări, din punct de vedere ale
emitentului, oportunității, întinderii efectelor și caracterul limitat în timp, ele se
deosebesc mai ales din punct de vedere al forței juridice, al efectelor juridice pe care le
produc având în vedere izvorul/temeiul legal al acestora. Astfel, Curtea observă că decizia
de zi pe unitate este un instrument de lucru cu caracter de urgență, o procedură de lucru
iar decizia de împuternicire este un act administrativ generat printr-o
formalitate/construcție prealabilă indispensabilă, având un regim juridic imperativ și
ocrotit legal. Manifestarea de vointa exteriorizată în formă de deciziei de zi pe unitate
exprimă intenția relativă de a emite un act administrativ, de a dispune cu privire la a se
face/ nu face ceva în vederea asigurării organizării și desfășurării activității unității.
Împuternicirea, exprimată expres printr-un act administrativ este rezultatul/finalitatea
manifestării de voință a emitentului, acțiunea sa materializat în sensul legii, cu privire la
raportul juridic, respectiv raportul de serviciu.
Curtea reține și aspectul, din interpretarea coroborată a dispozitiilor art. 9 al.1 din Anexa
VII Familia ocupațională de funcții bugetare „ Apărare, ordine publică și siguranță
națională” din Legea nr.284/2010 , art. 55 al.3 din Legea nr. 298/2004 şi OMJ NR.
1662/C/2011, că pentru aplicarea dispozitiilor art. 9 al.1 din anexa VII din Legea 284/2010
este obligatoriu ca funcționarul public respectiv să fi fost împuternicit în funcția de șef de
tură, fiind lipsite de relevanță existența sau nu a culpei părților angajate în raportul de
serviciu în raport de existența sau nu a acestei împuterniciri.
Cu alte cuvinte, în lipsa unei condiții obligatorii, prescrise de lege, nu se poate proceda la
aplicarea prevederilor legale privind salarizarea invocate. Curtea reține caracterul distinct
al celor două acte, respectiv decizia de împuternicire și decizia de zi pe unitate . Astfel,
numai împuternicirea emisă în baza legii constituie actul administrativ care poate modifica
raportul de serviciu al funcționarului public cu statut special iar decizia de zi pe unitate nu
are acest efect.
Exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei respective, nu
determină acordarea unor drepturi salariale în sensul solicitat. În lipsa acestei condiții
obligatorii, prescrisă de lege, nu se poate proceda la aplicarea prevederilor legale privind
salarizarea invocate de către reclamant, pentru membrul de sindicat, lipsind o condiție
esențială pentru aplicarea normei legale.”
4. Curtea de Apel Bucureşti – există practică neunitară şi la nivelul seciilor Curţii de
Apel Bucureşti. Având în vedere faptul că, prin Decizia HP nr. 10/2020 Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie a constatat faptul că, în această materie, există practică neunitară,
se propune amânarea stabilirii unei soluţii în condiţiile în care este necesaraă
activarea mecanismului legal de unificare a jurisprudenţei prin promovarea un RIL.
5. Curtea de Apel Alba-Iulia – pornind de la HP nr. 10/2020, la nivelul curţii a existat o
sesizare, decizia care s-a luat fiind aceea de a activa mecanismul legal de unificare a
practicii prin promovarea unui recurs în interesul legii. Documentul este deja în lucru,

194
 urmând a fi înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la începutul anului
2021.
Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că la nivelul Curţii de Apel Alba
Iulia s-a luat decizia activării mecanismului legal de unificare a jurisprudenţaei prin
promovarea unui recurs în interesul legii, problema urmând a fi soluționată pe această
cale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 6 (dosarul nr. 108/1/2021) s-a admis recursul în interesul legii
formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr.
293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii
suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie,
similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.

21.Aplicabilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia
contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând
stabilirea/acordarea drepturilor salariale (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 50)

21.1 Practica judiciară

Abstract - rezumatul soluţiei însuşite cu unanimitatea magistraţilor prezenţi :
Problema de drept ce a generat practică neunitară s-a ivit în dosare având ca obiect
salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
Într-o primă opinie se consideră că în ipoteza în care legea specială care
reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea
unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută
explicit nici vreo excepție cu privire la aceste drepturi salariale de la Legea nr. 554/2004,
devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva
parcurgerii procedurii prealabile, cât și din perspectiva obiectului cererii.
Într-o a doua opinie se consideră că drepturile salariale îşi au temeiul legal în Legea
nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, act normativ care nu prevede
îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul
Legii nr. 188/1999 în competenţa instanţei de contencios administrativ, nu impune aplicarea
în speţă a prevederilor Legii nr. 554/2004, modificată (art. 7-procedura prealabilă), întrucât
Legea 188/1999, art. 109 nu face trimitere la termenele şi condiţiile Legii 554/2004.
195
 Argumente :
Legea-cadru nr. 284/2010: Art. 30. (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu
stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se
acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite.(2)
Contestația poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință a
actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de
credite.(3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile
lucrătoare.(4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana
nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței
judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data
comunicării soluționării contestației în scris."
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014: Art. 11. (1) Soluționarea
contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de
încadrare și a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază care se acordă potrivit
prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite.(2) Contestația
poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de
stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite.(3) Ordonatorii de
credite soluționează contestațiile în termen de 30 de zile.(4) Împotriva măsurilor dispuse
potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios
administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de
30 de zile de la data comunicării soluționării contestației."
Legea nr. 554/2004: art. 7. - Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanței
de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite
autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. (...)".
Art.8.- „ Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes
legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea
prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h),
poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în
tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune
morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se
consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau
prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a
unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea
dreptului sau interesului legitim”.
Relativ la problema e drept supusă analizei, s-au identificat două orientări
jurisprudențiale:
Potrivit deciziei ÎCCJ nr. 9/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 13.12.2017
„În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea
nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a
196
Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor
la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale
ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la
acestea din urmă.
Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în
ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării
instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul
jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale
care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele
individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă.”
Ulterior pronunţării acestei decizii practica judiciară a fost în continuare neunitară în
ce priveşte aplicabilitatea dreptului comun în materia contenciosului administrativ (Legea
nr. 554/2004 atât din perspectiva parcurgerii procedurii plângerii prealabile cât şi din
perspectiva obiectului cererii în situaţia litigiilor vizând salarizarea personalului plătit fin
fonduri publice, dovadă fiind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu dezlegarea
următoarei chestiuni de drept, în dosarul 807/1/2018, respectiv:
„1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea
drepturilor salariale, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, în raport
cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fondurile publice, cu modificările și completările ulterioare, art. 11
din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit
din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările
ulterioare, precum și cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată de Înalta
Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii,
respectiv în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit
din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite
categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepție cu privire la acestea
de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este
obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura
prealabilă?
2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și în condițiile
prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor
administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici, prin care li s-au stabilit anterior
drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de
salarizare, consecința acestei definitivări fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai
putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor
drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă
197
actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială
pretinsă?".
Sesizarea a fost respinsă ca inadmisibilă, însă prin Decizia nr. 54/2018, publicată în
Monitorul Oficial 807/20.09.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept clarifică în considerentele 50, 51 şi 52 că dezlegarea dată
prin Decizia nr. 9/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul
competent să judece recursul în interesul legii se aplică nu doar jurisdicţiei muncii ci şi în
litigiile privind contestaţiile salariale formulate de funcţionarii publici.
Astfel, „51. Or, așa cum s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casație și Justiție a
pronunțat Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, prin care a procedat la
interpretarea dispozițiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 30 din Legea-cadru nr.
284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului
nr. 83/2014, în sensul dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă
sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea
angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute
prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte
adiționale la acestea din urmă.
52. Este adevărat că în dispozitivul deciziei amintite se face trimitere la procedura
prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii, însă analiza atentă a
considerentelor hotărârii pronunțate în recurs în interesul legii reflectă faptul că Înalta
Curte de Casație și Justiție a avut în vedere și litigiile privind contestațiile salariale
formulate de funcționarii publici, ceea ce este suficient pentru a se concluziona în sensul
că instanța supremă a statuat asupra problemei de drept în discuție și în prezenta sesizare.”
Se impune a se sublinia faptul că deşi a făcut obiectul sesizării chestiunea de drept
referitoare la aplicabilitatea legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului
administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale,
din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile şi a obiectului cererii, această
chestiune nu a fost tranşată nici prin dispozitiv şi nici prin considerentele deciziei.
O primă soluţie este aceea a inaplicabilităţii Legii nr. 554/2004 în astfel de litigii.
Opinia instanţei de recurs în dosarul nr. 5989/62/2016 a fost în sensul că „drepturile salariale
îşi au temeiul legal în Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, act normativ
care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.
Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul Legii nr. 188/1999 în competenţa
instanţei de contencios administrativ, nu impune aplicarea în speţă a prevederilor Legii nr.
554/2004, modificată (art. 7-procedura prealabilă), întrucât Legea 188/1999, art. 109 nu
face trimitere la termenele şi condiţiile Legii 554/2004”.
În acelaşi sens minuta CSM din 19.11.2008
https://fdocumente.com/document/minuta-csm-19112008.html.
O a doua soluţie este cea a aplicabilităţii prevederilor Legii nr. 554/2004 în cazul
litigiilor având ca obiect drepturile salariale ale funcţionarilor publici.

198
 În dosarul nr. 5360/62/2016 al Curții de Apel Brașov, instanţa de recurs a apreciat că
acţiunea este inadmisibilă pentru neîndeplinirea condiţiilor pentru promovarea unei acţiuni
în contencios administrativ respectiv pentru faptul că nu se încadrează în vreuna din
ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004 care determină obiectul acţiunii
judiciare în contencios administrativ. Potrivit acestui articol „ Persoana vătămată într-un
drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral,
nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns
în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios
administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea
pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa
instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau
interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.
Reclamantele au formulat cererea de chemare în judecată direct în fața instanțelor
de judecată, fără ca anterior să se fi adresat angajatorului pentru solicitarea despăgubirilor
(constând în diferenţe salariale dintre salariul la nivelul maxim aferent gradului profesional
şi gradaţia de vechime pentru funcţiile publice şi salariul efectiv plătit în perioada
09.04.2015-31.07.2016) și fără ca acesta să își fi manifestat explicit refuzul său cu privire la
această chestiune, refuz ce urma să fie analizat de instanțele de judecată.
În situaţia în care nu se solicită şi anularea unui act administrativ, ci doar se solicită
obligarea angajatorului la plata de drepturi salariale, procedura prealabilă prevăzută de art.
7 din Legea nr. 554/2004 nu este necesară, întrucât nu a fost atacat un act administrativ
unilateral emis de o autoritate publică, ci se solicită cenzurarea unui presupus refuz
nejustificat de soluţionare a cererii, or în această situaţie potrivit art. 7 alin.5 din Legea mr.
554/2004 procedura prealabilă nu este necesară.
În această ipoteză sunt relevante dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, din
perspectiva obiectului acţiunii, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acțiunii
judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanței persoana
vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, nemulțumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu
a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului,
reparării pagubei cauzate și, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate
adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept
al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluționare a cererii.
Aşadar, în situaţia în care reclamanţii nu s-au adresat anterior sesizării instanţei cu o
cerere prin care solicită angajatorului plata drepturilor salariale, acţiunea este inadmisibilă
dar nu pentru lipsa procedurii prealabile în sensul explicitat de prevederile art.2 lit. j din
Legea nr. 554/2004 respectiv pentru lipsa cererii prin se solicită autorităţii publice emitente
sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia, ci pentru lipsa cererii
199
care să declanşeze un refuz nejustificat susceptibil de cenzură în instanţa de contencios
administrativ.
Aceasta deoarece, în lipsa unei cereri către autoritate, nu există un refuz al acesteia
(justificat sau nu) de admitere a pretențiilor solicitantului. În cazul refuzului nejustificat,
legea (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) nu prevede necesitatea formulării plângerii
prealabile tocmai pentru că refuzul este declanșat de o cerere prealabilă adresată autorității
în vederea recunoașterii dreptului pretins.
O situație similară s-a întâlnit pe rolul instanțelor de judecată, inclusiv la Brașov, în
cazul dosarelor având ca obiect taxa de poluare. În toate aceste dosare, au fost respinse ca
inadmisibile cererile de chemare în judecată în cazul în care reclamantul nu se adresa în
prealabil autorității pentru restituirea sumei achitate cu titlu de taxă de poluare, astfel că,
neexistând un refuz nejustificat, instanța de contencios administrativ nu putea fi sesizată
pentru analiza acestui refuz, în condițiile art. 8 alin. 2 teza a doua din Legea nr. 554/2004.
Şi în cazul acestor litigii, prin decizia nr. 24/2011 pronunţată de Î.C.C.J. în recurs în interesul
legii s-a stabilit că procedura de contestare prevăzută la art. 7 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 50/2008, aprobată prin Legea nr. 140/2011, raportat la art. 205-218 din Codul
de procedură fiscală, nu se aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare
întemeiate pe dispozițiile art. 117 alin. (1) lit. d) din același cod.
Cea de-a doua opinie a fost împărtăşită cu unanimitate la nivelul secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a Curții de Apel Brașov.

21.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua opinii, pentru argumentele mai sus expuse.

21.3 Opinia formatorului INM

Răspunsul propus de către formatorul INM:
În interpretarea și aplicarea art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare,
art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor
publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi
completările ulterioare, în conformitate cu cele statuate în Decizia nr. 9/2017 pronunţată
de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul
legii și în Decizia nr. 54/2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanțele vor hotărî după cum urmează:
Dispoziţiile art. 7 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
referitoare la procedura prealabilă, sunt incidente în cazul acțiunilor promovate de
funcționari publici având ca obiect contestarea actelor individuale de salarizare referitoare
la stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de
bază/salariilor funcţiilor de bază.
Dispoziţiile art. 7 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
referitoare la procedura prealabilă, nu sunt incidente în cazul acțiunilor promovate de
funcționari publici având ca obiect contestarea actelor individuale de salarizare dacă:
200
 - actele individuale de salarizare privesc alte elemente de salarizare (sporuri, premii,
alte drepturi, etc.) decât stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi
a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază;
- dacă se refuză emiterea unui act individual de salarizare privind alte elemente de
salarizare (sporuri, premii, alte drepturi, etc.) decât stabilirea salariilor de bază,
indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de
bază.
Dispozițiile art. 8 alin. 1 teza II din Legea nr. 554/2004 sunt incidente în situația în
care funcționarii publici se adresează direct instanței de judecată cu acțiuni privind drepturi
salariale, astfel de acțiuni fiind inadmisibile.
Observație: pentru exactitate și pentru concizie, răspunsul se referă doar la
interpretarea și aplicare art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 și art. 11 din OUG nr. 83/2014,
în contextul celor două decizii ale Înaltei Curți. Credem însă că răspunsul conține suficiente
elemente care să ajute instanțele să rezolve problema de drept și în contextul legislativ al
celorlalte legi de salarizare.

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr.22/14.09.2020 pronunţată în

recursul în interesul legii, s-a stabilit că:
„În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi
salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori
actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct
instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi
solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.”.

21.4. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că problema a fost soluționată
de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin RIL nr. 22/14.09.2020.

22. Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a

emite ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii
similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii,
grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală,
începând cu data de 21.12.2016 şi pentru viitor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 56)

22.1 Practica judiciară

Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de astabili salariul de bază şi de a emite
ordine în acest sens pentru reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale (funcţii, grade profesionale,
201
gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016 şi
pentru viitor.
Legislaţie incidentă:
Conform art.31 alin.(1) din OUG nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin OUG
nr.43/2016, prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016,
personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de
bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai
mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie,
vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective,
dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Potrivit art. 31 alin.(12) din OUG nr.57/2015, în aplicarea prevederilor alin. (1), pentru
stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale
prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi
nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti.
Potrivit art.3 alin.(13) din OUG nr.57/2015, în aplicarea prevederilor alin. (1), prin
instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică cu
personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli,
conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de
credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator
de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel
de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul
tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
Decizii ale Curţii Constituţionale considerate relevante: Decizia nr. 794/2016 din 15
decembrie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3^1 alin.
(1^1) - (1^4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi
unele măsuri fiscal-bugetare emisă de Curtea Constituțională, publicată în M.Of. nr.1029 din
21 decembrie 2016.
Problema: prin acţiunile deduse judecăţii, reclamanţii funcţionari publici au chemat
în judecată instituţia publică angajatoare solicitând obligarea instituţiei publice de a
recalcula, de astabili salariul de bază şi de a emite ordine în acest sens pentru reclamanţi,
la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi
categorii profesionale (funcţii, grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia
publică centrală.
Într-o primă opinie, instanţele au admis cererea pe motiv că la data de 09.04.2015,
a intrat în vigoare Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014, prin care s-a
introdus alin. 51 la art. 1, care prevede că „prin excepţie de la alin. 1 şi 2, personalul din
aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la
acelaşi nivel, precum şi personalul din Consiliul Concurenţei şi Curtea de Conturi, inclusiv
202
personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor
de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi
instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat
la nivelul maxim, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
În interpretarea şi aplicarea acestui text de lege, s-a constatat că voinţa clară a
legiuitorului este ca, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, personalul încadrat în
instituţiile şi autorităţile publice, care avea un nivel al salariului de bază şi al sporurilor mai
mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru
fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, să fie salarizat la acest nivel maxim, dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, eliminându-se astfel diferenţele salariale
rezultate, în anumite cazuri, în urma aplicării Legii nr. 284/2010. De altfel, prin raportul
comun din data de 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi al Comisiei
pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului asupra proiectului de Lege pentru
aprobarea OUG nr. 83/2014, s-a prevăzut că amendamentul, devenit alin. 51 al art. 1 la OUG
nr. 83/2014, a fost propus pentru eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi
funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime.
În contextul în care voinţa legiuitorului a fost de a elimina discriminările salariale
existente între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime,
nu poate fi primită interpretarea că Legea nr. 71/2015 s-ar aplica doar anumitor categorii
de personal.
Totodată, s-a avut în vedere că Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 din
15.12.2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3^1 alin. (1^1)
- (1^4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri
fiscal-bugetare
În ce priveşte prima opinie au fost identificate deciziile civile:
- nr. 106 de la data de 11.01.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - SECŢIA A
VIII-A Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în dosarul nr.10109/3/2017.
-nr.5744 din data de 26.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - SECŢIA A
VIII-A Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în dosarul nr.31180/3/2017.
Cea de-a doua opinie a fost în sensul respingerii cererii, considerându-se că
funcţionarii publici nu sunt îndreptăţiţi să solicite recalcularea la nivelul maxim cu cel pentru
funcţii similare din cadrul aceleaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale, aflat în
plată din administraţia publică centrală şi la plata diferenţelor salariale rezultate.
Interpretând logico-juridic şi sistematic considerentele şi dispozitivul Deciziei C.C.R.
nr.794/2016, reiese că, pe perioada cât îşi produce efectele juridice O.U.G. nr.57/2015, în
cazul în care situaţia juridică a personalului plătit din fonduri publice de acelaşi grad,
vechime în funcţie sau în specialitate şi aceleaşi studii este identică, principiul egalităţii
conferă personalului sus menţionat dreptul de a-i fi acordat nivelul maxim stabilit în plată
pentru fiecare funcţie, grad, treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după
caz, din cadrul autorităţii sau instituţiei în care este încadrat; considerentul „indiferent de

203
instituţie sau autoritatea publică” fiind înserat pentru a sublinia ca se aplică tuturor
autorităţilor si instituţie publice.
Deşi s-a invocat expresia „aceeaşi categorie profesională şi familie ocupaţională”, s-a
omis că instanţa de contencios constituţional s-a referit la personalul care îşi desfăşoară
activitatea „în aceleaşi condiţii”.
Aşadar, Curtea a constatat că s-au interpretat trunchiat considerentele Deciziei
nr.794/2016 a Curţii Constituţionale a României, respectiv s-a solicitat a se da eficienţă
anumitor sintagme şi texte din hotărâre, fără a ţine seama de faptul că instanţa de
contencios constituţional a declarat neconstituţionalitatea doar a unui alineat din art.3 1 din
OUG nr.57/2015, pe motiv că la efectuarea calculului erau excluse drepturile stabilite sau
recunoscute prin hotărâri judecătoreşti, iar considerentele sale vin să sprijine această
soluţie, precum şi să sublinieze că nici o autoritate sau instituţie publică nu este exceptată
de la aplicarea acestor prevederi legale.
Aşadar, având în vedere faptul că, în anul 2016, art.3 1 alin.11 rap. la alin.13 din OUG
nr.57/2015 reglementează elementele în funcţie de care se stabileşte nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care este îndreptăţit personalul plătit din
fonduri publice din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice, că aceste prevederi legale
beneficiază în continuare de prezumţia de validitate şi de constituţionalitate (de altfel,
confirmată prin Decizia CCR nr.794/2016), precum şi faptul că, în speţă, considerentul
esenţial ce a stat la baza declarării neconstituţionalităţii art.3 1 alin.12 din O.U.G. nr.57/2015
l-a reprezentat soluţia legislativă de stabilire a nivelului maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare în cadrul instituţiei sau autorităţii prin excluderea
drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti, precum şi faptul că prin
adoptarea acestui act normativ legiuitorul a dorit înlăturarea inechităţilor din sistemul de
salarizare al personalului bugetar în raport cu nivelul studiilor şi al activităţii profesionale
prestate, este indubitabil că acest nivel maxim se analizează la nivelul autorităţii/instituţiei
publice angajatoare, iar nu prin raportare la nivelul maxim aflat în plată în toate autorităţile
sau instituţiile publice.
Mai mult, s-a constatat că Legea nr.153/2017 nu are în vedere o egalizare a salariilor
de bază din familia ocupaţională administraţie pentru anul 2022, ci asigurarea de salarii de
bază egale pentru muncă cu valoare egală, precum şi eliminarea oricăror forme de
discriminare și instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar
care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție.
În ceea ce priveşte această a doua opinie au fost identificate deciziile civile nr. 1048
din data de 31.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secția a IX-a de contencios
administrativ și fiscal în dosarul 9543/3/2018 și nr.1488/2019 din data de 09.12.2019
pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal -
în dosarul nr.7429/3/2018.

22.2 Opinia referatului

Este în sensul celei de a doua opinii, de respingere a acestor acţiuni.

204
 22.3 Opinia formatorului INM
22.3.1 Clarificări
Se observă că problema ridicată de Curtea de Apel București 31 este foarte generală
deoarece se referă la orice instituție publică și la toți funcționarii publici care ar pretinde
un nivel maxim de salarizare cu cel acordat pentru funcții similare din cadrul aceleiași familii
ocupaționale și categorii profesionale pentru funcționari publici din administrația publică
centrală, fără să distingă între legile de salarizare anuale; singura limitare este una
temporală (începând cu data de 21.12.2016 şi pentru viitor), dar și aceasta nemotivată (nu
se arată relevanța datei de 21.12.2016; este posibil să fie avută în vedere publicarea în M.
Of. a Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016).
Neclaritatea este accentuată de referirea la practica judiciară, deoarece prima opinie
se întemeiază pe dispozițiile OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2015, pe când cea de-a doua se referă la OUG nr. 57/2015 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016.
De asemenea, trebuie luat în considerare că și în situația în care este avută în vedere
o lege anume de salarizare, perioada pentru care se solicită drepturile este importantă
deoarece dispozițiile legale din același act normativ au suferit modificări și completări.
Pentru aceste considerente, în forma propusă problema nu poate primi un răspuns
util. În cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr.
148/2015 sarcina formulării clare a problemei de drept revine referentului din cadrul
instanței care ridică problema (vezi discuția de la problema 4).
Totuși, văzând practica judiciară asociată32, constatăm că instanțele se confruntă cu
probleme reale în abordarea chestiunilor legate de salarizarea funcționarilor publici precum
și cu interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale cuprinse în OUG nr. 83/2014 și OUG nr.
57/2015 în contextul unor decizii pronunțate de Curtea Constituțională și de Înalta Curte de
Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Așa fiind, vom
încerca să extragem din această practică acele întrebări al căror răspuns s-ar putea dovedi
util pe viitor, în cauze cum sunt cele comunicate de Curtea de Apel București și în altele
asemănătoare. Întrebările privesc următoarele chestiuni:
1. Stabilirea obiectului judecății în cadrul acțiunilor formulate de funcționari publici,
în care se solicită obligarea autorității sau instituției publice la plata salariilor de

31
”Obligaţia instituţiei publice de a recalcula, de a stabili salariul de bază şi de a emite ordine în acest sens pentru
reclamanţi, la nivelul maxim cu cel pentru funcţii similare din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale şi categorii profesionale
(funcţii, grade profesionale, gradaţii) aflat în plată din administraţia publică centrală, începând cu data de 21.12.2016 şi
pentru viitor”.
32
Sunt avute în vedere următoarele hotărâri judecătorești, pronunțate în patru dosare:
1. sentința civilă nr. 4536/12.07.2017 și decizia civilă nr. 106/11.01.2018 pronunţate de Tribunalul București și de Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul nr.10109/3/2017;
2. sentința civilă nr. 666/7.02.2018 și decizia civilă nr. 5744/26.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul
nr.31180/3/2017;
3. sentința civilă nr. 6344/15.10.2018 și decizia civilă nr. 1048/31.10.2019 pronunţate de Tribunalul București și Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul 9543/3/2018;
4. sentința civilă nr. 4363/22.06.2018 și decizia civilă nr. 1488/09.12.2019 pronunţate de Tribunalul București și Curtea de
Apel Bucureşti în dosarul nr.7429/3/2018.
205
bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la
nivelul maxim cu cel pentru funcții similare din cadrul aceleiași familii ocupaționale și
categorii profesionale.
2. Cine sunt destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri
în domeniul cheltuielilor publice, introduse prin Legea nr. 71/2015 33?
3. Care este modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 31 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/201634?
4. Care sunt efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016?

33
Dispozițiile art. 1 alin. 1, 2 și 51 din OUG nr. 83/2014 sunt următoarele:
(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2014 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de
referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.
(2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de
salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de
încadrare se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014,
în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
...
(5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii
de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază
şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare
funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
34
Dispozițiile relevante din OUG nr. 57/2015 sunt următoarele:
ART. 1*)
(1) În anul 2016, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor
de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru
luna decembrie 2015, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de
referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.
...
ART. 3^1
(1) Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care
beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de
muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie
sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
(1^1) Sintagma "fiecare funcţie" prevăzută la alin. (1) reprezintă funcţiile prevăzute în aceeaşi anexă, capitol, literă,
număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu
modificările şi completările ulterioare.
(1^2) În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare
din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele
normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti. [acest alineat a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016]
(1^3) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate
publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate
proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate
în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi
nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va
stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
206
 Referitor la prima chestiune, observăm că din niciuna din hotărârile judecătorești la
care face referire Curtea de Apel București (vezi mai sus, nota 25) nu rezultă elementele de
salarizare care determină categoria salarială din care fac parte funcționarii publici
reclamanți. Or, stabilirea nivelului maxim la care se referă atât art. 1 alin. 5 1 din OUG nr.
83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, cât și art. 31 alin. 1 din OUG nr. 57/2015, introdus
prin OUG nr. 20/2016, se face pe categorii de funcționari publici determinați prin elementele
de salarizare stabilite prin anexele la Legea-cadru nr. 284/2010. Astfel, art. 1 alin. 51 din
OUG nr. 83/2014 se referă la fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie iar art. 31 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, în mod asemănător, face referire la fiecare funcţie, grad/treaptă,
gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate (mai mult decât atât, în cel de-al doilea caz,
sintagma ”fiecare funcție” a fost expres definită ca reprezentând funcţiile prevăzute în
aceeaşi anexă, capitol, literă, număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările
ulterioare).
În cazul acestui tip de acțiuni trebuie stabilit punctul de plecare (salarizarea efectivă
pe care o are fiecare funcționar public reclamant) și punctul de sosire (salarizarea pe care o
urmărește prin cererea de chemare în judecată). Acțiunile prin care se cere obligarea
autorității sau instituției publice la plata salariilor de bază/soldelor funcţiei de
bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la nivelul maxim cu cel pentru
funcții identice sau similare din cadrul aceleiași familii ocupaționale și categorii profesionale
au un obiect insuficient determinat deoarece sunt posibile mai multe situații:
- reclamantul sau o parte din reclamanți pot fi deja beneficiarii salariului maxim, caz
în care acțiunea ar neîntemeiată; acest aspect poate să reiese sau nu din întâmpinare,
instanțele fiind ținute să verifice pentru a afla adevărul;
- reclamantul sau o parte din reclamanți pot avea funcții identice sau doar similare
cu cele care determină salariul maxim pretins; această diferență trebuie luată în
considerarea deoarece, după cum se va arăta, va conduce la soluții diferite.
Subliniem că este într-adevăr posibil ca funcționari publici aflați în aceiași categorie
(altfel spus, având funcții identice din punct de vedere al salarizării), în cadrul aceleiași
autorități sau instituții publice, să aibă salarii diferite. Identificăm două posibile surse:
- unii funcționari publici dețin, spre diferență de colegii lor aflați în aceiași situație,
hotărâri judecătorești favorabile, pronunțate în anii anteriori în materie de salarizare (de
ex., este cunoscută practica judiciară divergentă a instanțelor judecătorești în interpretarea
şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. 1 lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, referitoare la suplimentul postului şi suplimentul corespunzător
treptei de salarizare, anterioară Deciziei RIL nr. 20/21.09.2009; așa fiind, rezultă două
categorii de funcționari publici care, deși din punct de vedere legal sunt în aceiași situație,
în realitate au salarii diferite; într-o categorie intră funcționarii cărora li s-au respins

207
acțiunile sau care nu au formulat acțiuni în justiție iar în a doua intră funcționarii care au
exercitat cu succes astfel de acțiuni)35;
- alte diferențe salariale între funcționari aflați în aceiași situație, începând cu anul
2010, pot proveni chiar din aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, datorită schimbării de viziune
a legiuitorului în ce privește raportul dintre salariul de bază și sporuri; art. 1 alin. 51 din OUG
nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, cât și art. 3 1 alin. 1 din OUG nr. 57/2015,
introdus prin OUG nr. 20/2016 arată intenția manifestă a legiuitorului de a înlătura aceste
diferențe
În consecință, obiectului judecății în cadrul acestui tip de acțiuni presupune
identificarea tuturor elementelor de salarizare (de exemplu, funcția, tipul funcției, grad,
clasă, coeficient de ierarhizare și altele asemenea, în raport cu familia ocupațională din care
fac parte funcționarii publici) care determină categoria din care fac parte funcționarii publici
reclamanți.
Referitor la a doua chestiune, răspunsul a fost dat în bună măsură de Înalta Curte și
de celelalte instanțe judecătorești. Astfel, destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 51
din OUG nr. 83/2014 sunt, pe lângă personalul expres arătat în cuprinsul normei, următoarele
categorii de personal:
- personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice enumerate de art. 2 alin. 1
lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 (cf. Deciziei HP nr. 23/2016);
- personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la art. 2 alin. 1
lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 (cf. Deciziei HP nr. 54/2017);
- personalul din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură (cf. Minutei
întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de
Casație și Justiție și curților de apel de la Curtea de Apel Craiova, din 17-18 octombrie 2019,
problema nr. 6).
Dat fiind faptul că în toate aceste cazuri interpretarea a fost extensivă, existând riscul
ca, în contra dispozițiilor legale, situația de excepție instituită de art. 1 alin. 5 1 din OUG nr.
83/2014 să devină regula, propunem ca în cazul acțiunilor formulate de funcționari publici
care nu se înscriu într-una din aceste categorii, să fie folosit de către instanțe mecanismul
de preîntâmpinare a practicii neunitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură
civilă (sau punerea în discuție a constituționalității textului și sesizarea Curții
Constituționale).
Referitor la cea de-a treia chestiune, considerăm că dispozițiile art. 31 alin. 1 din
OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/2016, trebuie interpretate în sensul că "nivelul
maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare" se face pe categorii, fiecare
categorie incluzând funcționari publici determinați prin elemente de salarizare identice, în
concordanță cu anexele la Legea-cadru nr. 284/2010.
Pentru funcționarii publici, elementele de salarizare necesare pentru încadrarea
acestora în diferite categorii sunt date în Anexa I.

35
Este adevărat că art. 31 alin. 12 din OUG nr. 57/2015 a urmărit să păstreze diferența de regim juridic dintre funcționari, sub
acest aspect, în temeiul relativității efectelor hotărârii judecătorești dar, după cum s-a arătat, textul a fost declarat
neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016.
208
 Spre exemplu, pentru funcția ”auditor”, elementele de salarizare sunt următoarele:
1) familia ocupațională de funcții bugetare ”Administrație” 2) categoria funcții publice
generale de execuție 3) studii superioare 4) grad profesional superior/principal/asistent 5)
funcție publică de stat/teritorială/locală 6) clasa și coeficientul de ierarhizare. Primele trei
elemente sunt comune diferitelor categorii de auditori (iar unele sunt comune și cu ale altor
tipuri de funcții) iar ultimele două disting între următoarele categorii de auditori:
- auditori, grad superior, funcție publică de stat, clasa 70, coeficient de ierarhizare
5,50 (pentru stabilirea numărului de categorii este lipsit de relevanță că prin legile anuale
de salarizare au fost stabiliți coeficienți de ierarhizare cantitativ diferiți deoarece ceea ce
interesează deocamdată este delimitarea și stabilirea corectă a categoriilor și nu nivelul de
salarizare aferent fiecărei categorii; pentru stabilirea salariului exact este necesară luarea
în considerare a legilor anuale de salarizare);
- auditori, grad superior, funcție publică teritorială, clasa 55, coeficient de ierarhizare
3,79;
- auditori, grad superior, funcție publică locală, clasa 49, coeficient de ierarhizare
3,27;
- etc.
În total, avem 9 categorii de auditori. Diferențele de salarizare între aceste nouă
categorii trebuie păstrate deoarece sunt stabilite prin lege, sunt distincte prin lege și nicio
dispoziție legală nu autorizează mixarea sau confuzia lor. Dispozițiile art. 3 1 alin. 1 din OUG
nr. 57/2015 nu justifică stabilirea prin analogie a "nivelului maxim al salariului de bază"
pentru un auditor dintr-o categorie, în baza asemănării cu un auditor dintr-o altă categorie.
În schimb, în interiorul aceleiași categorii, dispozițiile art. 3 1 alin. 1 din OUG nr. 57/2015
justifică aducerea salariilor de bază mai mici la nivel maxim, adică la nivelul celui mai mare
salariu din acea categorie (pentru posibilele surse care au condus la salarizare inegală în
cadrul aceleiași categorii, vezi mai sus, discuția de la prima chestiune).
Pe lângă identitatea de categorie trebuie avută în vedere și identitatea de
instituție/autoritate publică deoarece dispozițiile art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 se
referă expres la ”nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice” iar art. 3 1
alin. 1 din OUG nr. 57/2015 se referă expres la ” la nivelul maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice”. Această
chestiune nu a ridicat probleme în fața Curții de Apel București, raportat la practica judiciară
indicată, dar a ridicat probleme în alte contexte36. Facem precizarea că mai multe autorități
sau instituții publice intră în aceiași categorie în raport cu dispozițiile art. 3 1 alin. 31 din OUG
nr. 57/201537.

36
A se vedea și Decizia HP nr. 49/2018, dosar nr. 731/1/2018, publicată în M. Of. nr. 838 din 2 octombrie 2018.
37
Potrivit acestora:
(1^3) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică
cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate proprie,
iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în
subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel
de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili
la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.
209
 În sfârșit, deși nu știm să fii ridicat probleme în practică, atragem atenția asupra
identității de activitate, ca o condiție necesară pentru maximizarea salariului (condiția
rezultă atât din textul art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 cât și al art. 31 alin. 1 din OUG nr.
57/2015).
În mod asemănător vor trebui tratați toți funcționarii publici reclamanți. Această
muncă de detaliu este esențială pentru a pronunța soluții legale și temeinice. Bineînțeles,
pentru stabilirea adevărului, instanțele vor solicita lămuriri privind salarizarea reclamanților
de la ordonatorul de credite și vor administra orice alte probe permise de lege. Trebuie
evitată abordarea generală, bazată pe ghicirea intenției legiuitorului, pe o presupusă
intenție de a uniformiza multiplele categorii ale aceluiași tip de funcții publice sau pe
intenția de a înlătura presupuse discriminări sau inechități prin confuzia categoriilor, a
instituțiilor/autorităților sau a activităților, deoarece lipsește de efecte dispozițiile legale
care le instituie și înlocuiește voința legiuitorului cu voința interpretului.
Aceasta nu înseamnă că instanțele nu sunt competente să constate eventuale
discriminări. Trebuie însă luat în considerare că distincția nu înseamnă discriminare iar
diferențele de salarizare între diferitele categorii de personal reflectă politica legiuitorului
(spre ex., unul din instrumentele legale de combatere a migrației forței de muncă în
domeniul medicinei sau al inteligenței artificiale îl reprezintă salarizarea diferențiată a
acestor categorii de personal). Nu este suficient ca discriminarea să fie afirmată (fie și sub
forma evidenței) fiind absolut necesar să fie probată și să fie analizată de instanță într-o
modalitate recognoscibilă de comunitatea profesioniștilor38.
Referitor la cea de-a patra chestiune, considerăm că Decizia Curții Constituționale
nr. 794/2016 semnifică exclusiv faptul că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei
de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 3 1 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 57/2015, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016,
include şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti. Decizia nu justifică
stabilirea "nivelului maxim" prin raportare la alte elemente decât hotărârile judecătorești,
în baza analogiei sau a unei interpretări extensive a considerentelor hotărârii.
Într-adevăr, prin această decizie s-a decis că dispoziţiile art. 3^1 alin. (1^2) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-

Vezi, de asemenea, și nota precedentă.

38
Într-adevăr, roata nu trebuie reinventată; vezi Manualul de drept european privind nediscriminarea, ediția 2018, accesibil
online la adresa:
file:///C:/Users/Cristian%20Daniel%20Oana/Documents/fra-2018-handbook-non-discrimination-law-2018_ro.pdf
În ce ne privește, credem suita de decizii ale Curții Constituționale (Deciziile nr. 818, 819, 820 și 821 din 3 iulie 2008,
publicate în M. Of. nr. 537 din 16.07.2008), s-a stabilit că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt
neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze
ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu
norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative; ulterior, prin Decizia 1325/2008, publicată în
M. Of. nr. 872 din 23.12.2008, interpretarea inițială a fost extinsă pentru întreg domeniul OG nr. 137/2000) semnifică faptul
că instanțele nu se pot limita la afirmarea discriminării, înlocuind voința legiuitorului cu propria voință, ci trebuie să arate că
este chiar voința legiuitorului de a nu exista discriminare, ceea ce presupune un tip de analiză pe care instanțele, anterior
suitei de decizii amintite, nu l-au făcut.
210
bugetare sunt neconstituţionale (Curtea Constituțională a avut în vedere OUG nr. 57/2015
în forma modificată prin OUG nr. 43/2016). Pentru a hotărî astfel, Curtea a constat că textul
aduce atingere:
- dispozițiilor art. 124 şi art. 126 din Constituţie (vezi paragraful 27),
- principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat consacrat de
art. 1 alin. 4 din Legea fundamentală (vezi paragraful 28) și
- principiului egalității în fața legii, garantat de art. 16 din Constituție (vezi paragraful
30).
Pentru respectarea acestui din urmă principiu, Curtea a hotărât că nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 57/2015, corespunzător fiecărei funcţii, grad/treaptă, gradaţie, vechime în
funcţie sau în specialitate, trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri
judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege
aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale
prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice (vezi paragraful 31).
În paragraful următor (paragraful 32), Curtea precizează: ca efect al
neconstituţionalităţii art. 3^1 alin. (1^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015
(introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016), "nivelul maxim al salariului
de bază/indemnizaţiei de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 31 alin.
(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 20/2016), trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti. Aşadar, personalul care beneficiază de aceleaşi condiţii trebuie să
fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul
aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau
autoritate publică (sublinierea noastră, OCD, formator INM).
Unele instanțe de judecată au interpretat extensiv partea subliniată din paragraful 32
(este cazul instanțelor care au susținut prima opinie; vezi pct. 12.1 de mai sus) și, bazându-
se pe decizia Curții Constituționale, au maximizat salariile reclamanților fără să facă nicio
referire la faptul că nivelul maxim a fost determinat de hotărâri judecătorești. Altfel spus,
au scos complet din context afirmația și i-au dat o formă generală, ca și cum instanța de
contencios constituțional ar fi autorizat mixarea diferitelor categorii de personal și de
instituții/autorități. Interpretarea este greșită deoarece este contrară întregului
raționament al Curții Constituționale care a discutat doar un singur element care
influențează salarizarea, și anume hotărârile judecătorești.
Altfel spus, după ce legiuitorul a eliminat una din sursele de diferență salarială între
persoane aflate în situații identice (prin OUG nr. 20/2016), respectiv diferențele rezultate
din aplicare strictă a legilor de salarizare ulterioare Legii-cadru nr. 330/2009, Curtea
Constituțională a înlăturat-o și pe cea de-a doua (hotărârile judecătorești). Nimic mai mult.
Pentru aceste considerente, propunem următoarele răspunsuri:
1. Stabilirea obiectului judecății în cadrul acțiunilor formulate de funcționari publici,
prin care se solicită obligarea autorității sau instituției publice la plata salariilor de
211
bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare la
nivelul maxim cu cel pentru funcții identice sau similare din cadrul aceleiași familii
ocupaționale și categorii profesionale, presupune identificarea tuturor elementelor de
salarizare (de exemplu, funcția, tipul funcției, grad, clasă, coeficient de ierarhizare și altele
asemenea, în raport cu familia ocupațională din care fac parte funcționarii publici) care
determină categoria din care fac parte funcționarii publici reclamanți.
2. Destinatarii normei prevăzute de art. 1 alin. 51 din OUG nr. 83/2014 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în
domeniul cheltuielilor publice, introduse prin Legea nr. 71/2015, sunt următoarele categorii
de personal:
- personalul expres arătat în cuprinsul normei;
- personalul din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2
alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit
din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
- personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la art. 2 alin. (1)
lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare;
- personalul din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.
În cazul acțiunilor formulate de funcționari publici care nu se înscriu într-una din
aceste categorii, se recomandă folosirea de către instanțe a mecanismului de preîntâmpinare
a practicii neunitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură civilă.
3. Dispozițiile art. 31 alin. 1 din OUG nr. 57/2015, introdus prin OUG nr. 20/2016, se
interpretează în sensul că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare"
se face pe categorii, fiecare categorie incluzând funcționari publici determinați prin
elemente de salarizare identice (de exemplu, având aceeași funcție, același tip de funcției,
același grad, aceeași clasă, același coeficient de ierarhizare și altele asemenea, în raport cu
familia ocupațională din care fac parte funcționarii publici).
Aceste dispoziții nu justifică stabilirea prin analogie a "nivelului maxim al salariului de
bază/indemnizaţiei de încadrare", în baza asemănării dintre diferite categorii de funcționari
publici determinați prin elemente de salarizare parțial identice, parțial diferite (de exemplu,
având aceeași funcție, același tip de funcției, același grad, aceeași clasă, dar coeficienți de
ierarhizare diferiți).
4. Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 semnifică faptul că "nivelul maxim al
salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art.
31 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, introdus prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 20/2016, include şi drepturile stabilite sau recunoscute prin
hotărâri judecătoreşti.
Decizia nu justifică stabilirea "nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de
încadrare" prin raportare la alte elemente decât hotărârile judecătorești.

22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.
212
 22.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
În opinia unuia dintre completele Curţii de Apel Iaşi este necesar a se face o nuanţare,
în sensul în care decizia Curții Constituționale se referă la anumite hotărâri judecătorești
care privesc elemente salariale ce se acordă unei întregi familii ocupaționale, hotărâri care,
în viziunea Curții, au aplicabilitate generală, aspect subliniat în considerentele deciziei.
Pornind de la considerentele acestei decizii, aplicarea nivelului maxim de salarizare urmează
a fi restrânsă doar la situaţiile în care există hotărâri judecătoreşti cu aplicabilitate generală,
cu excluderea situaţiilor particulare.
De asemenea, având în vedere situaţiile concrete deduse judecăţii, se pune problema
de a se şti cum poate fi interpretată această decizie a Curţii Constituţionale şi care este
modalitatea de aplicare a acesteia în ipoteza în care funcţionarul public solicită acordarea
nivelului maxim, argumentând în favoarea acestei solicitări prin împrejurarea că există
colegi care au obţinut, printr-o hotărâre judecătorească, un spor ( deci nu o majorare a
indemnizaţiei de încadrare), cum ar fi, spre exemplu, sporul de confidenţialitate. În această
ipoteză, s-a procedat la interpretarea celor statuate de către Curtea Constituţională la
punctul 26 din Decizia nr. 794/2016, apreciind că decizia vizează acele hotarâri judecătoreşti
cu aplicabilitate generală în sensul recunoaşterii printr-o hotărâre judecătorească a însăşi
indemnizaţiei de încadrare. În ipoteza în care hotărârile judecătoreşti vizează situaţii
particulare de genul sporurilor, egalizarea nu se mai justifică în baza Deciziei 794/2016, o
astfel de egalizare putându-se eventual realiza prin raportare la dispoziţiile Legii nr.
71/2015, cu luarea în considerare a tuturor elementelor de comparaţie ( funcţie, grad,
gradaţie, etc.).
Cu unanimitate (1 abținere din partea Secției a VIII-a a Curții de Apel București),
participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

23.Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor

începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea
nr. 304/2004 prin Legea nr. 207/2008 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 67)

23.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Modalitatea de salarizare a specialiştilor IT din cadrul instanţelor şi parchetelor
începând cu data de 23.07.2018, ca urmare a modificărilor aduse art. 120 din Legea nr.
304/2004 prin Legea nr. 207/2008, respectiv dacă acestei categorii de personal îi poate fi
recunoscută vechimea în funcţie în sensul Cap. I sau salariul este stabilit exclusiv prin
raportare la nivelul de bază prevăzut în tabel pentru procurorul cu grad de judecătorie.
213
 Legislaţie incidentă:
Art. 120 alin. 6 şi 7 din Legea nr. 304/2004:
(6) Specialiştii IT din cadrul instanţelor şi parchetelor, din cadrul aparatului propriu
al Consiliului Superior al Magistraturii şi al instituţiilor aflate în coordonarea acestuia, al
Ministerului Justiţiei şi al Inspecţiei Judiciare beneficiază de aceleaşi drepturi salariale ca
specialiştii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie stabilite
potrivit legislaţiei privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
(7) Personalul prevăzut la alin. (2) beneficiază de drepturile salariale prevăzute
pentru specialiştii de la art. 116 alin. (5) din prezenta lege.”
Legea nr.153/2017, anexa V, cap.VIII, art.22 alin.1 şi 2:
(1) Salariile de bază pentru specialiştii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi al Direcţiei de
Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete,
sunt prevăzute în prezenta anexă la cap. I lit. B nr. crt. 4.
(2) Specialiştii prevăzuţi la alin. (1) beneficiază şi de celelalte drepturi salariale
prevăzute de lege pentru categoria profesională din care fac parte, după caz, cu excepţia
elementelor salariale care compun salariul de bază stabilit pentru categoriile profesionale
din care fac parte.
Starea de fapt:
Prin acţiunile deduse judecăţii, reclamanţii, specialişti IT în cadrul instanţelor sau
parchetelor, au solicitat stabilirea salariului brut în raport de vechimea în funcţie şi de
vechimea în muncă.
Într-o primă opinie, instanţele au respins cererea reclamanţilor, constatând că
reglementarea din Cap. I lit. b nr.crt.4, la care trimite Legea nr.153/2017, anexa V, cap.VIII,
art.22 alin.1 şi 2, se referă la indemnizația de încadrare pentru procurori cu grad de
judecătorie, iar din coroborarea textelor de lege arătate mai sus, rezultă cu evidență că
salariile de bază ale specialiștilor din PICCJ, la care se raportează nivelul de salarizare al
reclamantului, se stabilesc doar în condițiile acestor dispoziții legale, urmând ca ”doar
celelalte drepturi salariale prevăzute de lege pentru categoria profesională din care fac
parte”, anume sporurile, compensațiile, majorările, primele să fie adăugate de la categoria
profesională a personalului auxiliar de specialitate din cadrul parchetelor (având în vedere
că din această categorie fac parte si specialiștii IT, potrivit art.3, alin.2 din Legea
nr.567/2004).
Dispozițiile art. 120 alin 6 și 7 din Legea nr. 303/2004 fac referire la salarizarea
potrivit cap. I lit. B nr.crt.4, însă textul de lege nu poate fi lecturat și, în consecință, nu
poate fi aplicat făcându-se abstracție de prevederile Notei anexate tabelului de calcul al
salariilor de bază, potrivit căreia, la pct. 1 se prevăd următoarele:
”Prin "vechime în funcţie", în sensul prezentului capitol, se înţelege vechimea în
funcţia de judecător, procuror, personal asimilat acestora, magistrat-asistent sau auditor de
justiţie”.
Așadar, deși în cap. I lit. B nr. crt. 4 se prevăd mai multe niveluri de salarizare pentru
procurorii cu grad de judecătorie, diferența fiind dată inclusiv de vechimea în funcție, care
214
conduce la majorarea ”bazei de salarizare”, o astfel de majorare nu poate fi aplicată decât
dacă sunt îndeplinite condițiile pentru vechimea în funcție, astfel cum sunt acestea
explicitate în pct. 1 al Notei, respectiv dacă se face dovada vechimii în funcția de judecător,
procuror, personal asimilat acestora, magistrat asistent sau auditor de justiție”.
În mod evident, specialiștii IT nu fac parte din categoria magistraților ori a
personalului asimilat magistraților, limitativ indicaţi în textul Notei și, pe cale de consecință,
nu pot beneficia de majorarea aferentă vechimii în funcția de magistrat sau personal
asimilat.
Așadar, salariul de bază al specialiștilor IT din cadrul instanțelor și parchetelor se
calculează prin raportare la salariul de bază al unui procuror cu grad de judecătorie calculat
fără aplicarea majorării corespunzătoare vechimii în funcția de magistrat/ personal asimilat
magistraților, la care se adaugă celelalte drepturi salariale aferente categoriei profesionale
din care fac parte (sporuri, prime etc., acordate personalului auxiliar din cadrul instanţelor).
A reținut Curtea că sunt nerelevante susținerile reclamantului privitoare la aceea că
salariile personalului auxiliar de specialitate se diferențiază în raport cu vechimea în
specialitate, având în vedere că în privința specialiștilor IT sunt aplicabile dispozițiile
speciale ale Legii nr. 303/2004, care deși îi menține în categoria profesională a personalului
auxiliar din cadrul instanțelor judecătorești, le stabilește specialiștilor IT un nivel de
salarizare superior, prin raportare la o altă categorie profesională – de procuror cu grad de
judecătorie, cu excluderea însă a majorării specifice vechimii în funcţia de magistrat.
În măsura în care s-ar da relevanță susținerilor reclamantului, potrivit cărora ar trebui
să beneficieze de salariul de bază aferent unui procuror cu grad de judecătorie, dar în același
timp și de majorarea pentru vechimea în funcție acordată personalului auxiliar de
specialitate, s-ar adăuga în mod nepermis la lege, în condițiile în care în Anexa V la Legea
nr. 153/2017 nu este prevăzută în grilele de salarizare o astfel de posibilitate, majorările
pentru vechimea în funcție prevăzute pentru categoria magistraților și cele pentru
personalul auxiliar fiind diferite și fiind prevăzute în mod distinct pentru fiecare categorie
profesională.
În ceea ce privește încălcarea principiilor egalității și al nediscriminării, prin aceea că
salariile specialiștilor IT au fost calculate în mod diferit în alte instanțe din țară, Curtea a
înlăturat și aceste alegații ca nefondate, având în vedere că modul în care alți ordonatori de
credite au înțeles să interpreteze și să aplice legea nu face obiectul cenzurii instanței de
judecată în prezentul litigiu, iar ordonatorul principal de credite a dat îndrumări tuturor
ordonatorilor secundari și terțiari cu privire la aplicarea legii de salarizare la nivelul întregii
țări, interpretarea dată de acesta textelor de lege fiind aceeași cu interpretarea dată de
instanța de judecată în prezentul litigiu.
Nu au fost reținute nici alegațiile potrivit cărora prin actele contestate ar fi fost
încălcat principiul legalității, dat fiind că potrivit considerentelor expuse anterior,
ordonatorul de credite a interpretat și a aplicat legea în mod corespunzător, concluziile
acestuia fiind in acord cu cele al instanței de judecată.
În sprijinul acestei opinii au fost identificate următoarele sentinţe civile:

215
 - nr. 1449/15 aprilie 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-
A - Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8579/2/2018, nedefinitivă;
- nr. 1394/10 aprilie 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-
A - Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8435/2/2018, nedefinitivă;
- nr. 1139/25.03.2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-A -
Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 8162/2/2018.
Într-o a doua opinie, acţiunile au fost admise, în sensul stabilirii salariului cu
recunoaşterea vechimii în funcţia de specialist IT, Curtea constatând că prevederile art. 22
alin. 2 din Legea 153/2017 fac trimitere la cap. I lit. B nr. crt. 4, fără a face vreo altă
distincţie, astfel că se impunea ca în cazul reclamantei să fie aplicată în întregime
modalitatea de stabilire a drepturilor salariale pentru procurorul cu grad de judecătorie,
atât în raport de gradaţia aferentă vechimii în muncă, dar şi în raport de vechimea în funcţie.
Este adevărat că prevederile notei de subsol de la pct. 1 stabilesc faptul că ,,prin
vechime în funcţie se înţelege vechimea în funcţia de judecător, procuror, personal asimilat
acestora, magistrat asistent sau auditor de justiţie, însă, aceste prevederi legale privesc
situaţia judecătorilor şi procurorilor.
În condiţiile în care, prin intermediul dispoziţiilor art. 22 alin. 2 se face trimitere la
cap. I lit. B nr. crt. 4. nu se poate considera că trebuie avută în vedere definiţia noţiunii de
vechime în funcţie astfel cum aceasta se regăseşte la pct. 1 al notei de subsol, ci trebuie
aplicată în raport de situaţia particulară a reclamantei, vechimea în funcţie în acest caz fiind
asimilată vechimii specialistului IT în funcţie.
În varianta propusă de pârât, în cazul reclamantei nu ar putea fi aplicat nici măcar
nivelul de bază al vechimii de 0-3 ani, întrucât aceasta nu are niciuna dintre calităţile
menţionate în cuprinsul definiţiei din pct. 1 al notei de subsol. Or, din moment ce a
considerat că reclamantei i se aplică nivelul de vechime în funcţie 0-3 ani, este evident că
pârâtul a realizat o asimilare a vechimii în funcţia de specialist IT cu vechimea în funcţie din
cuprinsul cap. I lit. B nr. crt. 4, însă a limitat această echivalare doar la primul nivel, deşi
norma de trimitere nu stabilea o astfel de diferenţiere.
În consecinţă Curtea a reţinut că se impune anularea ordinului atacat de reclamantă
şi obligarea pârâtului să emită un nou ordin prin care să realizeze încadrarea reclamantei
având în vedere vechimea în funcţie, prin luarea în considerare ca astfel de vechime, prin
asimilare, a vechimii în funcţia de specialist IT, cu respectarea celorlalte limite stabilite prin
lege, respectiv interdicţia de a nu fi depăşit nivelul stabilit pentru anul 2022.
În sprijinul acestei opinii a fost identificată următoarea sentinţă civilă nedefinitivă:
- nr. 1863/29 mai 2019 pronunţată de CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A VIII-A -
Veche CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL în Dosarul nr. 7481/2/2018.

23.2 Opinia referentului

Este în sensul primei opinii. La întâlnirea de practică neunitară din data de 25
noiembrie 2019 organizată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti şi al instanţelor arondate pe
trimestrul III –IV 2019 în materie de contencios administrativ şi fiscal, cu majoritate de voturi

216
s-a concluzionat sensul respingerii acţiunilor formulate de către reclamanţi, specialişti IT din
cadrul instanţelor sau parchetelor, în ceea ce priveşte modalitatea de salarizare a acestora.

23.3 Opinia formatorului INM

Văzând practica judiciară indicată de referent, observăm că problema de drept s-a
născut în contextul în care Curtea de Apel București a judecat acțiunile în fond, toate cele
4 decizii fiind nedefinitive (dosarele se află pe rolul Înaltei Curți). În această situație,
considerăm că problema de drept nu se califică pentru a fi discutată în cadrul mecanismului
de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr. 148/2015 deoarece mecanismul
nu este destinat să se substituie instanței de control judiciar, oricare ar fi aceasta. Altfel
spus, unificarea practicii judiciare revine în primul rând instanței de control, mecanismul
având doar un rol subsidiar. În plus, atunci când instanța de control este Înalta Curte,
apreciem că mecanismul nu poate fi în principiu folosit deoarece practica urmează să fie
unificată de instanța supremă iar în situația în care practica divergentă apare la nivelul
Înaltei Curți (la nivelul completelor ordinare), considerăm că trebuie urmate mecanismele
de prevenire și de unificare a practicii judiciare reglementate de Codul de procedură civilă
(acesta este motivul pentru care doar curțile de apel și instanțele inferioare în ierarhie
comunică problemele de practică neunitară care urmează să fie discutate în cadrul
întâlnirii).
În al doilea rând, observăm că în urma întâlnirii din data de 25 noiembrie 2019
organizată la nivelul Curţii de Apel Bucureşti şi al instanţelor arondate, pe trimestrele III –IV
2019, în materie de contencios administrativ şi fiscal, practica a devenit unitară chiar la
nivelul instanței de fond.
Așa fiind, în principal vom propune să se constate că divergența de practică neunitară
la nivelul curților de apel, ca instanțe de fond, nu poate fi unificată prin mecanismul
reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015 sau să se ia act că, în prezent, practica judiciară
este unitară în raport cu problema de drept propusă.
În subsidiar, susținem prima din opiniile enumerate la pct. 13.1. În esență, pașii
argumentului sunt următorii:
Potrivit art. 3 alin. 2 din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de
specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al
personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice,
personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă
acestea este format din grefieri, grefieri statisticieni, grefieri documentarişti, grefieri
arhivari, grefieri registratori şi specialişti IT. Așadar, specialiștii IT intră în categoria
personalului auxiliar din instanțe și parchete.
În prezent, salarizarea pentru familia ocupațională de funcții bugetare ”Justiție” și
Curtea Constituțională este dată de Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017, anexă care are
opt capitole din care primele șapte reglementează elementele de salarizare pentru diferitele
categorii de personal care activează în cadrul acestei familii ocupaționale (judecători,
procurori, magistrați asistenți, personal auxiliar, etc) iar Capitolul 8, structurat în nouă
secțiuni, cuprinde reglementările specifice pentru fiecare categorie de personal.
217
 Salarizarea personalului auxiliar, din care fac parte și specialiștii IT, este
reglementată de Secțiunea a 4-a, care face trimitere la Cap. II și III din aceeași Anexă (vezi
art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a), dar datorită derogării date de dispozițiile art. 120 alin.
51 din Legea nr. 303/2004, salarizarea specialiștilor IT este mai favorabilă, fiind dată de
Secțiunea a 6-a, destinată salarizării specialiştilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, al Direcţiei de
Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete,
care fac trimitere la cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexă (vezi art. 22 alin. 1 din cap. VIII,
Secțiunea a 6-a).
Trimiterea se limitează însă doar la elementele care configurează salariul de bază, în
rest specialiștii IT beneficiază de drepturile salariale prevăzute de lege pentru categoria
profesională din care fac parte (vezi art. 22 alin. 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a).
Potrivit practicii judiciare indicate la pct. 13.1, aspectele litigioase au vizat două
chestiuni care, inițial, au dat naștere opiniilor divergente:
- specialiștii IT au cerut ca la salariile de bază să se țină cont și de coeficienții de
majorare a salariilor de bază prevăzute pentru personalul auxiliar, prevăzuți de art. 17 din
cap. VIII, Secțiunea a 4-a;
- de asemenea, au cerut ca la stabilirea salariilor de bază să se țină cont nu numai de
vechimea în muncă (în funcție de care sunt stabilite gradația de bază și cele cinci gradații
superioare, cf. art. 10 din Legea-cadru nr. 153/2017) ci și de vechimea în funcție prevăzută
de cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexa V din aceeași Lege-cadru (vechimea în funcție vizează
următoarele intervale: 0-3, 3-5, 5-10, 10-15, 15-20 și peste 20); încadrarea specialiștilor IT
s-a făcut pentru primul interval de vechime în funcție, 0-3 ani, iar capătul de cerere urmărea
ca la stabilirea intervalului să se țină cont de vechimea în funcția de specialist IT și să se
echivaleze această vechime în funcție cu vechimea corespunzătoare în funcția de procuror.
Ambele cereri sunt neîntemeiate.
Astfel, coeficienții prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a din Anexa V la
Legea-cadru nr. 153/2017 sunt un element de determinare a salariului de bază (nu se adaugă
acestuia ci intră în calcul lui). Or, după cum s-a arătat, salariul de bază al specialiștilor IT
este același cu al procurorilor la care se referă cap. I lit. B nr. crt. 4 din Anexa V la Legea-
cadru. Altfel spus, cererea specialiștilor IT urmărește cumulul avantajelor acordate de lege
categoriei personalului auxiliar cu cele acordate procurorilor, raportat la unul și același
element, salariul de bază, ceea ce reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 22 alin. 1 și 2
din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru.
În ce privește vechimea în funcție, trebuie luat în considerarea că, fără o asimilare
expresă a legii, vechimea în funcția de procuror a unui specialist IT va fi întotdeauna egală
cu zero (doar procurorii pot dobândi vechimea în funcția de procuror, afirmație valabilă
pentru oricare altă categorie profesională). Aceasta înseamnă că variația salariului de bază
a unui specialist IT va fi dată exclusiv de gradație (care, la rândul ei, este determinată de
vechimea în muncă). Cum salarizarea specialiștilor IT în afara categoriei din care legal fac
parte (personal auxiliar) reprezintă o excepție, și cum excepțiile sunt de strictă interpretare,

218
instanțele nu pot să echivaleze vechimea în funcția de specialist IT cu vechimea în funcția
de procuror.
Este adevărat că, urmând un model deja consacrat, specialiștii IT reclamanți au
invocat discriminarea față de procurori. Faptul că legea a asimilat doar parțial salarizarea
procurorilor și a specialiștilor IT (două categorii profesionale cu atribuții și profiluri
semnificativ diferite) nu reprezintă ”discriminare” ci doar ”diferență” care se înscrie în
marja largă de apreciere pe care legiuitorul o are în domeniul salarizării. Dacă ar reprezenta
discriminare, ea ar putea, mutatis mutandis, să fie invocată prin analogie de întreg
personalul auxiliar salarizat diferit de colegii lor din aceiași categorie profesională,
specialiștii IT.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În principal:
Divergența de practică neunitară la nivelul curților de apel, ca instanțe de fond, nu
poate fi unificată prin mecanismul reglementat de Hotărârea CSM nr. 148/2015.

Sau:
Se ia act că în prezent practica judiciară la nivelul Curții de Apel București este
unitară.
În subsidiar:
Specialiștii IT din cadrul instanțelor și parchetelor nu beneficiază de coeficienții de
majorare a salariilor de bază prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea a 4-a, Anexa V din
Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 120 alin. 5 1 din Legea nr. 303/2004
raportat la art. 22 alin. 1 și 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru nr.
153/2017 și a dispozițiilor cap. I lit. B nr. crt. 4 din aceeași Anexa, vechimea în funcția de
specialist IT nu poate fi echivalată cu vechimea în funcția de procuror.

23.4. Opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la opiniile propuse de formatorii INM.

23.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM, în
sensul că “ Specialiștii IT din cadrul instanțelor și parchetelor nu beneficiază de
coeficienții de majorare a salariilor de bază prevăzuți de art. 17 din cap. VIII, Secțiunea
a 4-a, Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 120 alin. 51 din Legea nr. 303/2004
raportat la art. 22 alin. 1 și 2 din cap. VIII, Secțiunea a 6-a din Anexa V la Legea-cadru
nr. 153/2017 și a dispozițiilor cap. I lit. B nr. crt. 4 din aceeași Anexa, vechimea în
funcția de specialist IT nu poate fi echivalată cu vechimea în funcția de procuror.”

219
 24. Calificarea refuzului autorităţii publice, din perspectiva dispoziţiilor art.2 (lit.i)
din Legea nr.554/2004, de a emite acte administrative de salarizare
(Ordine/Dispoziţii) cu depăşirea plafonului prevăzut de art.38 (6) din Legea
nr.153/2017, în situaţia existenţei unor hotărâri judecătoreşti definitive,
pronunţate de instanţe civile, care atestă discriminări salariale (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 73)

24.1 Practica judiciară

In fapt, reclamanţii – funcţionari publici – au obţinut hotărâri judecătoreşti definitive
potrivit cu care instanţa civilă (litigii de muncă) a admis acţiunea şi a dispus autorităților
publice/ordonatorilor de credite să calculeze şi să plătească reclamanţilor drepturile
salariale prin raportare la nivelul maxim existent (fie în cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale,
fie în cadrul ordonatorului de credite), actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi la plata
dobânzilor până la momentul încetării discriminării.
În motivarea respectivelor hotărâri judecătoreşti, instanţele au constatat existenţa
inechităţilor în materia drepturilor salariale între reclamanţi şi alţi funcţionari publici fie din
cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, fie din cadrul aceluiaşi ordonator de credite – aflaţi în
situaţii similare – că respectivii funcționari publici (elementul de comparaţie) au obţinut, la
rândul lor, hotărâri judecătoreşti pentru stabilirea salariilor la nivel maxim, aşa încât, pentru
înlăturarea discriminărilor salariale, acţiunea reclamanţilor a fost admisă în sensul arătat
mai sus.
Ulterior, funcţionarii publici s-au adresat cu acţiune la instanţa de contencios
administrativ şi au solicitat obligarea autorităţilor publice cu care se află în raporturi de
serviciu să emită ordin/dispoziţie de salarizare prin care să se stabilească nivelul salariilor
în conformitate cu hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior.
Reclamanţii au arătat că au efectuat procedura prealabilă, însă autoritatea publică a
refuzat în mod expres să dea curs cererii funcţionarilor publici invocând că cel puţin de la
data intrării în vigoare a Legii cadru nr.153/2017 devin aplicabile dispoziţiile art.38 (6) din
Lege, „În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.”, astfel că urmare a
calculelor efectuate – prin emiterea Dispoziţiei/Ordinului de salarizare s-ar încălca nivelul
salariilor stabilite pentru anul 2022.
Reclamanţii au arătat că se află în faţa unui refuz nejustificat al autorităţii publice în
sensul dispoziţiilor art.2 (1) lit.i din Legea nr.554/2004 de a emite Ordinul/Dispoziţia de
salarizare în sensul solicitat.

220
 Într-o opinie s-a argumentat că refuzul autorităţii publice de a emite
Ordinul/Dispoziţia de salarizare reprezintă un refuz nejustificat astfel cum este definit de
dispoziţiile art.2 alin.1 lit.i din Legea nr.554/2004, întrucât încalcă în mod flagrant
autoritatea de lucru judecat/puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti pronunţate
anterior de instanţele civile.
Hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior (chiar dacă nu au fost pronunţate în
contradictoriu şi cu autoritatea publică competentă în emiterea Ordinului/Dispoziţiei de
salarizare) au stabilit cu putere de lucru judecat că funcţionarii publici fie din cadrul familiei
ocupaţionale, fie din cadrul ordonatorului de credite sunt salarizaţi la un nivel inferior prin
comparaţie cu alţi funcţionari aflaţi în funcţii similare, aşa încât înlăturarea completă a
discriminării nu se poate face fără a fi emise Ordinele/Dispoziţiile de salarizare
corespunzătoare.
Plafonarea nivelului prevăzut de art.38 (6) din Legea nr.153/2017 nu reprezintă un
element de natură să înlăture caracterul nejustificat al refuzului, întrucât autoritatea
publică în virtutea respectării autorităţii de lucru judecat, respectiv puterii de lucru judecat
statuat prin hotărâri judecătoreşti anterioare are obligaţia de a restabili discriminarea prin
emiterea Ordinelor/Dispoziţiilor de salarizare la nivelul stabilit prin respectivele hotărâri
judecătoreşti, chiar dacă acest nivel depăşeşte cel prevăzut pentru anul 2022, în realitate
însă funcţionarilor publici neputându-li-se achita – ca efect al emiterii Ordinelor/Dispoziţiilor
de salarizare – decât salariile stabilite la nivelul anului 2022, întrucât dispoziţiile art.38 (6)
din Lege foloseşte sintagma „se acordă cele stabilite pentru anul 2022”, deci este vorba
despre plata lor efectivă, lunară şi nu despre stabilirea nivelului salariilor care se face prin
Ordinele/Dispoziţiile de salarizare în acord cu hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că autoritatea publică nu poate fi obligată să emită
Ordinele/Dispoziţiile de salarizare al căror conţinut contravine normei legale, respectiv
dispoziţiilor art.38 (6) din Legea nr.153/2017.
În acest sens, singurul şi suficientul remediu pentru înlăturarea discriminărilor
salariale constă în plata despăgubirilor civile astfel cum au fost stabilite şi cuantificate prin
hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţa civilă (litigii de muncă), ca diferenţe între
salariile aflate în plată şi salariile la nivel maxim stabilite prin hotărâri judecătoreşti în
favoarea altor funcţionari publici aflaţi în situaţii similare.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

24.3 Opinia formatorului INM

Din prezentarea de către Curtea de Apel Suceava a aspectelor de practică judiciară
neunitară rezultă mai multe neclarități în formularea problemei juridice, de natură a
influența răspunsul :
(i) → dacă autoritatea / instituția publică pârâtă în procesul de contencios
administrativ a fost întotdeauna parte și în procesul anterior judecat de instanța de dreptul
muncii, întrucât există aspecte consemnate în referatul Curții de Apel Suceava în sensul că
221
ar fi fost situații în care partea pârâtă din acțiunea judecată de instanța de dreptul muncii
nu era autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios administrativ?
(ii) → dacă instanțele de dreptul muncii au obligat în mod generic partea pârâtă la
acordarea nivelului maxim de salarizare sau au identificat și un cuantum concret al acelui
drept salarial stabilit, respectiv dacă soluția a fost pronunțată de instanța de dreptul muncii
generic, ca vizând perioada începând cu data de 09.04.2015 sau 01.08.2016 ori s-a făcut
referire expresă în sensul maximizării dreptului litigios și ulterior datei de 01.01.2018?
(i) Astfel, în măsura în care autoritatea publică pârâtă din acțiunea de contencios
administrativ nu a figurat ca parte în acțiunea judecată de instanța de dreptul muncii, ci
pârât a fost un alt ordonator de credite, atunci hotărârea judecătorească pronunțată în
procesul soluționat definitiv nu are un efect de obligativitate în sensul art.435 alin.1 Cod
procedură civilă, ci potrivit alin.2 al aceluiași articol un efect de opozabilitate -
,,(1) Hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și
succesorii acestora. (2) Hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât
aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară.”. [s.n.]
În consecință, hotărârea instanței de dreptul muncii prin care s-a admis acțiunea unui
funcționar public, fiind obligat ordonatorul de credite pârât la plata unor drepturi salariale
suplimentare, nu se bucură potrivit art.435 alin.1 Cod procedură civilă de efect obligatoriu
față de autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios administrativ, ci ea
beneficiază de opozabilitate în sensul că reclamantul, căruia îi revine sarcina probei,
demonstrează prin hotărârea judecătorească existența unei diferențe salariale în minus ce
nu i-a fost acordată în plată în perioada litigioasă, incumbând în continuare autorității /
instituției publice pârâte să facă dovada contrară în sensul art.435 alin.2 Cod procedură
civilă.
Așadar, refuzul părții pârâte din acțiunea de contencios administrativ va fi nejustificat
dacă nu va demonstra o corectă aplicare a OUG nr.83/2014 astfel cum a fost modificată și
completată prin Legea nr.71/2015, a OUG nr.57/2015 astfel cum a fost modificată și
completată prin OUG nr.20/2016 și OUG nr.43/2016, respectiv a Legii-cadru nr.153/2017,
astfel încât funcționarul public reclamant să se afle la nivelul de salarizare stabilit de
normele juridice amintite.
În schimb, dacă autoritatea / instituția publică pârâtă în acțiunea de contencios
administrativ a fost parte pârâtă și în acțiunea soluționată de instanța de dreptul muncii,
atunci hotărârea judecătorească definitivă pronunțată de aceasta din urmă este obligatorie
potrivit art.435 alin.1 Cod procedură civilă și se bucură de efectul pozitiv al autorității de
lucru judecat în sensul art.431 alin.2 Cod procedură civilă ,,Oricare dintre părți poate opune
lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din
urmă.”.
Altfel spus, odată tranșat în mod definitiv de instanța de dreptul muncii în
contradictoriu cu autoritatea / instituția publică pârâtă că nivelul salarial acordat
reclamatului funcționar public nu respectă reglementarea incidentă în fiecare dintre
perioadele relevante, anume 09.04.2015 și ulterior, 01.08.2016 și ulterior, respectiv
01.07.2017 și ulterior, în acțiunea de contencios administrativ partea pârâtă nu mai poate
222
demonstra contrariul, întrucât s-ar încălca efectul pozitiv al autorității de lucru judecat. În
acest din urmă sens, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat nu presupune o identitate
de acțiuni, ci doar de chestiuni litigioase puse în discuție în cadrul celor două procese.
Astfel, autoritatea de lucru judecat la care se referă art.431 alin.2 Cod procedură civilă
poate fi opusă ca apărare de fond. În concluzie, efectul pozitiv presupune existența unui
proces în desfășurare între aceleași părți, în cadrul căruia se impun dezlegările anterioare
ale instanței. Totodată, reamintim și că potrivit art.430 alin.2 Cod procedură civilă
„Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care
acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.”. [s.n.]
(ii) Pentru a oferi un răspuns util problemei sesizate apreciem că sunt de importanță
deosebită modul de formulare a dispozitivului hotărârii definitive a instanței de dreptul
muncii și considerentele sale decisive și decizorii.
Astfel, dacă prin hotărârea definitivă a instanței de dreptul muncii s-a dispus expres
acordarea unui nivel concret, determinat valoric, al dreptului salarial litigios începând cu
data de 01.01.2018 și ulterior, apărarea autorității / instituției publice în acțiunea de
contencios administrativ în sensul că un astfel de nivel nu poate fi stabilit prin act
administrativ unilateral întrucât nu se respectă art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017 -
,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.” - este susceptibilă de a
încălca efectul pozitiv al autorității de lucru judecat de care se bucură hotărârea definitivă
prin care s-a tranșat deja nivelul salarial cuvenit reclamantului.
În schimb, dacă soluția din hotărârea definitivă a instanței de dreptul muncii este
generică și se raportează la perioade anterioare datei de 01.01.2018, atunci nu constituie
un refuz nejustificat al autorității / instituției publice pârâte neacordarea acelui venit
salarial și începând cu data de 01.01.2018, dacă acesta ar fi mai mare față de cel acordat
potrivit Legii-cadru nr.153/2017 pentru anul 2022.
În acest sens, avem în vedere ipoteza în care instanța de dreptul muncii a pronunțat
o soluție definitivă prin care a dispus autorităților publice/ordonatorilor de credite să
calculeze și să plătească reclamanților drepturile salariale prin raportare la nivelul maxim
existent (fie în cadrul aceleiași familii ocupaționale, fie în cadrul ordonatorului de credite),
fără a stabili un cuantum concret, determinat valoric, și stabilind perioada relevantă ca
începând anterior datei de 01.01.2018.
Astfel, art.1 alin.51 din OUG nr.83/2014, astfel cum a fost completată și modificată
prin Legea nr.71/2015, prevede începând cu data de 09.04.2015 că ,,Prin excepţie de la
prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice

223
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
Ulterior, prin art.1 alin.1 din OUG nr.57/2015 s-a prevăzut că ,,În anul 2016,
cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în
care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (…).”, iar prin art.31, astfel
cum a fost modificată și completată OUG nr.57/2015 prin OUG nr.20/2015 și OUG
nr.43/2015, s-a stabilit că ,,Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu
luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului
de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie,
grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la
nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau
autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
În continuare, art.1 alin.1 din OUG nr.99/2016, iar apoi art.1 alin.1 din OUG nr.9/2017
mențin începând cu 01.01.2017 nivelul salarial acordat pentru luna decembrie 2016.
În sfârșit, Legea-cadru nr.153/2017 prevede la art.38 alin.1 o aplicare etapizată a sa,
cu menținerea în principiu a drepturilor salariale până la data de 01.01.2018, moment la
care, în cond. art.38 alin.6 din conținutul său, se acordă drepturile salariale stabilite pentru
anul 2022 atunci când ,,salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție,
indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru
anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, (…)”,
în caz contrar acordându-se dreptul salarial cu majorările prevăzute de lege fără depășirea
însă a nivelului salarial prevăzut pentru anul 2022.
În aceste condiții, simpla intrare în vigoare a Legii-cadru nr.153/2017 nu constituie
motiv de refuz justificat al autorității / instituției publice privind încadrarea salarială în
sensul hotărârii definitive pronunțate de instanța de dreptul muncii, întrucât în perioada
iulie – decembrie 2017 se mențin în principiu în plată drepturile acordate în luna iunie 2017.
Or, dacă aceste din urmă drepturi nu au fost legal stabilite, nici drepturile salariale aferente
perioadei începând cu luna iulie 2017 nu sunt legal stabilite, deoarece acestea din urmă
sunt la nivelul celor acordate în luna iunie 2017. În sens similar, nici drepturile salariale
aferente perioadei începând cu luna ianuarie 2018 nu sunt legal acordate de autoritatea
publică, în măsura în care prin majorările prevăzute de lege raportat la venitul salarial din
luna decembrie 2017 nu este depășit nivelul acordat pentru anul 2022.
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Suceava, date fiind și neclaritățile și variabilele din modul de expunere al problemei
transmise de instanța respectivă:
→ în prezența unui dispozitiv și a unor considerente generice ale hotărârii definitive
pronunțate de instanța de dreptul muncii privind acordarea în beneficiul unui reclamant a
drepturilor salariale prin raportare la nivelul maxim existent, fără a stabili un cuantum
concret, determinat valoric, și având în vedere o perioadă relevantă începută anterior datei
224
de 01.01.2018, va fi justificat refuzul autorității / instituției publice de a emite actul
administrativ unilateral de reîncadrarea salarială pentru perioada începând cu data de
01.01.2018 atunci când se depășește venitul salarial prevăzut pentru anul 2022, întrucât în
acest caz este aplicat art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017.

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

24.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
24.4.1. La nivelul Curţii de Apel Suceava, în prezent, pe rolul secţiei de contencios
administrativ şi fiscal se află numeroase cauze având ca obiect obligarea autorităţii
competente la emiterea ordinelor de salarizare corespunzătoare indemnizaţiilor de
încadrare stabilite prin hotărâri judecătoreşti pronunţate, fie în primă instanţă, fie în ultimă
instanţă de către instanţele de litigii de muncă. Autorităţile fie au refuzat emiterea unor
astfel de ordine argumentând că, de la o anumită dată, o astfel de încadrare depăşeşte
cuantumul maxim stabilit pentru anul 2022, fie nu au oferit niciun răspuns. Hotărârile
pronunțate de către instanțele civile în această materie au un conținut complex, atât
considerentele cât și o parte din dispozitiv stabilind cu putere de lucru judecat un anumit
algoritm de calcul al salariului, algoritm valabil în cazul tuturor celorlalte categorii aflate în
aceeași situație. În dispozitiv se stabilește faptul că salarizarea urmează să se facă prin
raportare la un anumit VRS, prin includerea în salariu a anumitor sporuri într-un anumit
cuantum. În consecință, prin raportare la acest lucru, nu mai prezintă importanță
împrejurarea dacă autoritatea competentă să emită ordinul de salarizare a fost sau nu parte
în litigiul de dreptul muncii. În consecință, autoritatea ar trebui să emită ordinul, singura sa
posibilitate fiind doar cu privire la plafonarea salariului prin raportare la cuantumul prevăzut
pentru anul 2022.
24.4.2. La nivelul Curţii de Apel Târgu Mureş se apreciază că, în ipoteza în care, prin
hotărârea definitivă a instanţei de dreptul muncii, se acordă un drept salarial concret (un
spor într-un anumit procent, un coeficient de ierarhizare determinat, VRS determinat, etc.),
în acţiunea în contencios administrativ este neîntemeiată apărarea autorităţii/instituţiei
publice, potrivit căreia dreptul salarial câştigat nu poate fi stabilit prin act administrativ
unilateral întrucât încalcă prevederile art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017.
Astfel, în ce priveşte posibilitatea depăşirii plafonului trebuie să avem în vedere
dispoziţiile art. 1 pct. 6 din OUG nr. 41/2018 prin care s-au modificat şi completat dispoziţiile
Legii nr. 153/2017: „Începând cu luna mai 2018, în situaţia în care veniturile salariale nete
acordate potrivit prevederilor prezentei legi sunt mai mici decât cele aferente lunii februarie
2018, se acordă o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu care să acopere diferenţa, în
măsura în care persoana îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. Suma compensatorie
este cuprinsă în salariul lunar şi nu se ia în calcul la determinarea limitei prevăzute la art.
25. Suma compensatorie se determină lunar pe perioada în care se îndeplinesc condiţiile
pentru acordarea acesteia".

225
 Acest text de lege trebuie raportat şi la prevederile Legii nr. 79/2019 date în aplicarea
dispoziţiilor art. 38 alin. 6 din Legea nr. 153/2017, ce stabileşte prin art. II că: „Începând cu
luna aprilie 2018, în aplicarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările
ulterioare, inclusiv cu cele aduse prin prezenta lege, salariul de bază va fi recalculat, după
caz, prin raportarea salariului de bază astfel cum a fost stabilit în urma aplicării prevederilor
art. 38 alin. (3) la salariile de bază stabilite în anexele la lege." În acelaşi sens, prin art. II
din Legea nr. 287/2018 pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind
salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1.029 din 4 decembrie 2018, "Începând cu luna decembrie 2018, în aplicarea
prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cu cele aduse
prin prezenta lege, salariul de bază va fi recalculat, după caz, prin raportarea salariului de
bază astfel cum a fost stabilit în urma aplicării prevederilor art. 38 alin. (3) la salariile de
bază stabilite în anexele la lege".
Practic, prin aceste dispoziţii legale, raportarea salariului de bază la cele stabilite
prin Anexele la Legea nr. 153/2017 se realizează începând cu luna aprilie 2018 şi în măsura
în care, ca efect al acestor dispoziţii, în urma recalculării salariului de bază, veniturile
salariale nete aferente lunii mai 2018 sunt mai mici decât cele aferente lunii februarie 2018,
se acordă o sumă compensatorie, care nu se ia în calcul la depăşirea limitei prevăzute de
art. 25 din Legea nr. 153/2017 (acest din urmă text de lege enunţă că suma sporurilor,
compensaţiilor, adaosurilor, primelor, premiilor şi indemnizaţiilor, inclusiv cele pentru hrană
şi vacanţă, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate
depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, soldelor
de grad/salariilor gradului profesional deţinut, gradaţiilor şi a soldelor de comandă/salariilor
de comandă, a indemnizaţiilor de încadrare şi a indemnizaţiilor lunare, după caz.).
În acest sens, sunt relevante considerentele Deciziei nr.524/2020 pronunţate de
Curtea Constituţională, în cuprinsul cărora se subliniază că modalitatea de aplicare în
concret a Legii nr. 153/2017 revine instanţelor judecătoreşti, cu menţiunea că, procesul
complex al salarizării personalului plătit din fonduri publice presupune în mod necesar
corecţii şi corelări cu ansamblul actelor normative care fac parte din fondul activ al
legislaţiei. Din această perspectivă, nu pot fi ignorate corecţiile aduse prin OUG nr. 41/2018
dispoziţiilor Legii nr. 153/2017, în ce priveşte acordarea salariilor cu depăşirea plafonului
maxim stabilit pentru anul 2022. Considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 523/2020
sunt analoage celor ale Decizie nr.524/2020, anterior menţionate.

Cu majoritate (1 vot împotrivă de la Curtea de Apel Târgu Mureș și o abținere de

la Curtea de Apel Suceava), participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

226
 25. Noţiunea de ”specialist” avută în vedere de art. 22 secţiunea 6 cap. VIII anexa
V din Legea cadru 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 79)

25.1 Practica judiciară

Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22 secţiunea 6, cap. VIII, anexa V din Legea
cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv, dacă
sintagma „specialist din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
inclusiv al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de
Criminalitate Organizată şi Terorism şi al celorlalte parchete” are în vedere categoria
specialiştilor din parchete sau are în vedere şi categoria specialiştilor antifraudă detaşaţi în
cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, în baza art. 3 alin. 3 din OUG 74/2013
privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative,
corelat cu art. 24 din acelaşi act normativ.
În sensul că prin aceste prevederi legale nu sunt avuţi în vedere şi specialiştii
antifraudă detaşaţi în cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, a fost pronunţată o
soluţie nedefinitivă în dosarul nr. 18076/3/2019, sentinţa civilă nr. 678/2019 din 13.11.2019
pronunţată de către Tribunalul Bacău – Secţia a II-a Civilă şi de Contencios Administrativ şi
Fiscal.
A fost exprimată şi opinia în sensul că textul include şi specialiştii antifraudă detaşaţi
în cadrul aceloraşi parchete în funcţia de specialist, fără a fi pronunţată însă vreo soluţie în
acest sens.
De asemenea, a fost identificată o soluţie definitivă de respingere a la Curtea de Apel
Galaţi în dosarul nr. 275/44/2018.
Pe de altă parte, a fost identificată şi o soluţie de admitere la Tribunalul Bucureşti în
dosarul nr. 44333/3/2018.
La nivelul Tribunalului Bacău nu au fost pronunţate alte soluţii în afara celei
menţionate mai sus.

25.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

25.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară
al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere nu reiese a constitui în mod efectiv un
aspect de practică neunitară, lipsind mențiuni în sensul definitivării la nivelul aceleiași curți
de apel sau la nivelul mai multor curți de apel a unor hotărâri judecătorești care să conțină
soluții contrare asupra aceleiași probleme de drept.

227
 Cu toate acestea, identificarea unor hotărâri de primă instanță ale căror soluții nu
sunt concordante indică existența premiselor apariției unei practici neunitare, dacă aceeași
abordare s-ar menține și în soluționarea căilor de atac.
Astfel, art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017 prevede că ,,(1)
Salariile de bază pentru specialiștii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, inclusiv al Direcției Naționale Anticorupție și al Direcției de Investigare
a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și al celorlalte parchete, sunt
prevăzute în prezenta anexă la cap. I lit. B nr. crt. 4. (2) Specialiștii prevăzuți la alin.
(1) beneficiază și de celelalte drepturi salariale prevăzute de lege pentru categoria
profesională din care fac parte, după caz, cu excepția elementelor salariale care compun
salariul de bază stabilit pentru categoriile profesionale din care fac parte.”.
Totodată, art.1 lit.e) al aceluiași Capitol din Anexa V a Legii-cadru nr.153/2017 arată
că ,,Dispozițiile prezentului capitol reglementează salarizarea și celelalte drepturi salariale
ale: (…) e) specialiștilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție, inclusiv al Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor
de Criminalitate Organizată și Terorism și al celorlalte parchete, precum și specialiștilor în
domeniul informatic din aparatul propriu al Ministerului Justiției, al Consiliului Superior al
Magistraturii, al Înaltei Curți de Casație și Justiție și al Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casație și Justiție, al Inspecției Judiciare, al Institutului Național al Magistraturii și al
Șpecialiștilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, inclusiv
a”.
Legea-cadru nr.153/2017 nu își propune să stabilească nici categorii profesionale și
nici să le reglementeze aspecte privind regimul juridic specific, ci doar să prevadă drepturile
salariale cuvenite.
Or, prin art.116 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară s-a prevăzut că
,,(5) În cadrul parchetelor pot fi numiți, prin ordin al procurorului general al Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, specialiști în domeniul economic, financiar,
bancar, vamal, informatic, precum și în alte domenii, pentru clarificarea unor aspecte
tehnice în activitatea de urmărire penală. (6) Specialiștii prevăzuți la alin. (5) au
calitatea de funcționar public. (7) Funcția de specialist în cadrul parchetelor este
incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din
învățământul superior.”.[s.n.]
Așadar, temeiul legal al funcției de specialist se găsește în Legea nr.304/2004,
persoanele care o ocupă beneficiind de drepturile salariale stabilite de art.22 din Capitolul
VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017.
OUG nr.74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității
Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea şi completarea
unor acte normative prevedea la art.3 alin.3 că ,,În cadrul structurii centrale a Direcţiei
generale antifraudă fiscală funcţionează pe lângă structurile de prevenire şi control Direcţia
de combatere a fraudelor, care acordă suport tehnic de specialitate procurorului în
efectuarea urmăririi penale în cauzele având ca obiect infracţiuni economico-financiare. În

228
acest scop inspectorii antifraudă din cadrul acestei direcţii sunt detaşaţi în cadrul
parchetelor, în condiţiile legii, pe posturi de specialişti.”. [s.n.]
Art.87 alin.2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,
republicată, prevedea că ,,Modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici
de execuție și funcționarilor publici de conducere are loc prin: (…) b) detașare; (…)”, iar
potrivit art.89 alin.4 din același act normativ ,,Pe perioada detașării funcționarul public își
păstrează funcția publică și salariul. Dacă salariul corespunzător funcției publice pe care
este detașat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detașării în altă
localitate autoritatea sau instituția publică beneficiară este obligată să-i suporte costul
integral al transportului, dus și întors, cel puțin o dată pe lună, al cazării și al indemnizației
de detașare.”. [s.n.]
Odată cu intrarea în vigoare a OUG nr.57/2019 privind Codul administrativ, aceeași
reglementare se regăsește în art.502 alin.1 lit.b) și art.505 alin.10 din acest act normativ.
În consecință, un principiu esențial specific reglementării în materia detașării îl
constituie dreptul funcționarului public detașat de a păstra salariul aferent, cu excepția
situației în care salariul corespunzător funcției publice pe care este detașat este mai mare,
ipoteză în care acesta are dreptul la salariul mai mare.
Or, toate aceste norme juridice converg spre concluzia că intervenind o detașare în
baza legii a inspectorilor antifraudă pe posturi de specialiști în cadrul parchetelor, aceștia
vor avea dreptul la salariul funcției prevăzute de art.116 alin.5 și urm. din Legea
nr.304/2004.
De altfel, un argument suplimentar în acest sens reiese tot din conținutul OUG
nr.74/2013, care după ce prevede la art.3 alin.3 aspectul detașării inspectorilor antifraudă
în cadrul parchetelor pe posturi de specialiști, arată la art.4 alin.12 că ,,Inspectorii
antifraudă sunt detaşaţi în interesul serviciului pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea
prelungirii detaşării în funcţie, cu acordul acestora. Pe perioada detaşării inspectorii
antifraudă beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege în cazul detaşării.”.
În plus, OUG nr.74/2013 arată la art.24 că ,,După articolul 120 din Legea nr.
304/2004 privind organizarea judiciară, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare, se
introduce un nou articol, articolul 120^1, cu următorul cuprins: "Art. 120^1. - În cadrul
parchetelor îşi pot desfăşura activitatea specialişti în domeniul economic, financiar,
bancar, vamal, informatic, precum şi în alte domenii, pentru clarificarea unor aspecte
tehnice în activitatea de urmărire penală.”. [s.n.]
Or, în măsura în care inspectorii antifraudă detașați pe posturi de specialiști în cadrul
parchetelor nu ar fi vizați de art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017
rap. la art.116 alin.5 și urm. din Legea nr.304/2004, introducerea prin OUG nr.74/2013 a
unui nou text legislativ în conținutul Legii nr.304/2004, anume art.1201, ar fi lipsită de sens.
Dimpotrivă, prin art.24 al OUG nr.74/2013, de modificare a Legii nr.304/2004 și introducere
a unei noi reglementări privind specialiștii din cadrul parchetelor, legiuitorul a subliniat
implicit încadrarea și a inspectorilor antifraudă detașați în categoria menționată.

229
 Nu constituie un argument pertinent în legătură cu chestiunea drepturilor salariale
emiterea la nivelului Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a unor acte
administrative unilaterale prin care se diferențiază statutul inspectorilor antifraudă detașați
de cel specific specialiștilor, întrucât, deși inspectorii antifraudă își păstrează funcția
publică, totuși ca efect al detașării au dreptul la salariul în cuantum superior celui specific
funcției respective.
În sfârșit, tot un argument de interpretare a reieșit și din modificarea efectuată de
legiuitor prin Legea nr.199/2019 asupra art.3 alin.3 din OUG nr.74/2013, întrucât abrogând
acest text, s-a prevăzut expres la art.II alin.2 din Legea nr.199/2019 că ,,Persoanele
încadrate pe funcția de inspector antifraudă în cadrul Direcției de combatere a fraudelor
la data intrării în vigoare a prezentei legi se transferă și se reîncadrează în cadrul
parchetelor pe posturi de specialiști prevăzuți la art. 116 alin. (5) și art. 120^1 din Legea
nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările
ulterioare”. [s.n.]
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Bacău:
→ art.22 din Capitolul VIII al Anexei V a Legii-cadru nr.153/2017 este susceptibil de a
se aplica și dreptului salarial cuvenit inspectorilor antifraudă detașați în cond. art.3 alin.3
din OUG nr.74/2013 la parchete pe posturi de specialiști, dacă și-au exercitat dreptul de a
primi salariul respectiv, odată cu detașarea sau pe durata acesteia, ca salariu mai mare celui
specific funcției proprii, și dacă sunt îndeplinite condițiile art.38 alin.6 din Legea-cadru
nr.153/2017 (,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022”).

25.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

26. Egalizarea salariilor în cazul funcțiilor similare după intrarea în vigoare a Legii-
cadru nr. 153/2017 (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 83)

26.1 Practica judiciară

230
 Secția de contencios administrativ și fiscal al Curții de Apel Iași soluționează, în recurs,
cauze ce au ca obiect obligarea la acordarea sumelor compensatorii corespunzătoare fostelor
sporuri de fidelitate și pentru studii superioare, cu începere de la data de 09.04.2015. În
motivarea cererilor de chemare în judecată, reclamanții invocă prevederile art. 1 alin. (5
indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului
plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor
publice, arătând faptul că în unitatea angajatoare există persoane care ocupă funcții
similare, ce au salariul mai mare datorită faptului că în el au fost introduse sumele
compensatorii corespunzătoare sporurilor menționate.
În practica judiciară și în discuțiile din cadrul secției s-a pus problema de a ști dacă
sumele compensatorii solicitate pot fi acordate și pentru perioada de după intrarea în vigoare
a Legii-cadru nr. 153/2017 personalului reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din
acest act normativ, în condițiile în care prevederile art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 83/2014 au fost abrogate prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din legea-
cadru, iar art. 39 privind salarizarea la nivel maxim aflat în plată pentru funcții similare nu
s-ar aplica și personalului reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din legea
menționată.
Practica judiciară a secției este în sensul menținerii soluției de admitere a cererilor
de chemare în judecată și de obligare a angajatorului la plata sumelor compensatorii
corespunzătoare sporurilor de fidelitate sau pentru studii superioare, cu plata dobânzii
legale și actualizare, fără indicarea unei date până la care să fie acordate aceste drepturi
salariale.
Cu toate acestea, într-o primă opinie minoritară, s-a reținut că obligarea
angajatorului la plata sumelor compensatorii se poate dispune doar pentru perioada
anterioară datei de 1 iulie 2017 (decizia nr. 487/26.03.2019, pronunțată în dosarul nr.
1701/99/2018).
În motivarea acestei opinii s-a arătat că reclamantul se încadrează în categoria
beneficiarilor dispozițiilor reparatorii prevăzute la art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța de
urgență a Guvernului nr. 83/2014 deoarece este salarizat la un nivel inferior în comparaţie
cu angajații pârâtului care îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii de vechime, iar
această inechitate salarială trebuie înlăturată, începând cu data intrării în vigoare a Legii
nr. 71/2015, respectiv 09.04.2015, şi până la data de 01.07.2017, când a intrat în vigoare
Legea nr. 153/2017 ce conține norme noi privind stabilirea unui sistem de salarizare pentru
personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, pârâtul
având obligația, de la data de 01.07.2017, de a respecta prevederile art. 38 alin. (2) din lege
prin menţinerea în plată a nivelului salariului acordat în luna iunie 2017.
În susținerea acestei opinii s-a mai arătat, la una din întâlnirile din secție, că la data
de 1 iulie 2017 a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153 prin care au fost abrogate dispozițiile
art. 1 alin. (5 indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea
personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul
cheltuielilor publice (art. 44 alin. (1) pct. 11) și că reclamanților, reîncadrați în conformitate
cu prevederile articolului 36 din acest act normativ, nu li se aplică dispozițiile articolului 39
231
din legea-cadru fiindcă acestea se referă numai la personalul nou-încadrat, personalul
numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale, nu și la personalul reîncadrat în
conformitate cu prevederile articolului 36 din același act normativ.
În a doua opinie minoritară, s-a reținut limitarea acordării sumelor compensatorii
echivalente fostului spor de fidelitate până la data de 31.12.2017 (decizia nr.
886/22.05.2019, pronunțată în dosarul nr. 2508/99/2018).
În motivarea opiniei s-a arătat că începând cu data de 01.01.2018 sunt aplicabile
prevederile Legii nr. 153/2017, art. 38 alin. (3), problema sumei compensatorii fiind tehnică,
de calcul al cuantumului salariului brut, pe care instanţele de judecată nu o pot soluţiona în
raport de temeiurile de drept ale cererii de chemare în judecată, impunându-se astfel
limitarea acordării despăgubirii la data de 31.12.2017. De asemenea, s-a reținut că
mecanismul de egalizare a drepturilor salariale, reglementat prin art. 1 alin. (5 indice 1) din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, astfel cum a fost explicat prin decizia nr.
23/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura dezlegării unei chestiuni de drept,
nu poate fi extins după abrogarea ordonanței de urgență, aceste prevederi legale neputând
ultraactiva sub imperiul Legii nr. 153/2017, în care problema de drept îşi găseşte rezolvare
potrivit prevederilor art. 38.
În a treia opinie, majoritară, s-a arătat că elementele salariale constând în sumele
compensatorii aferente celor două sporuri trebuiau incluse de angajator în venitul salarial
anterior datei de 01 iulie 2017, când a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017. Prin
urmare, în aplicarea dispozițiilor art. 38 alin. (2) lit. a) din lege, potrivit cărora venitul
salarial acordat pentru luna iunie 2017 se menține în plată până la 31 decembrie 2017,
sumele compensatorii reprezentând echivalentul celor două sporuri se regăsesc în structura
elementului veniturilor salariale și după data de 1 iulie 2017, astfel că este lipsit de relevanță
faptul că prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din legea-cadru au fost abrogate dispozițiile art. 1 alin.
(5 indice 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014.
În susținerea acestei opinii, în cadrul unei întâlniri a judecătorilor secției, au fost
invocate și prevederile art. 39 alin. (1) și (4) din legea cadru potrivit cărora „(1) Până la
aplicarea integrală a prevederilor prezentei legi, pentru personalul nou-încadrat, pentru
personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel,
inclusiv pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte profesionale, salarizarea
se face la nivelul de salarizare pentru funcţii similare din cadrul instituţiei/autorităţii publice
în care acesta este numit/încadrat sau din instituţiile subordonate acestora, în cazul în care
nu există o funcţie similară în plată.
(4) În aplicarea prevederilor alin. (1), în cazul instituţiilor sau autorităţilor publice
aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi
funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar,
nivelul salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în
plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate.”
Trimiterea la dispozițiile alin. (1) pare să restrângă sfera de aplicare a dispozițiilor
acestei norme la personalul nou-încadrat, personalul numit/încadrat în aceeași
232
instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul promovat în funcții sau în
grade/trepte profesionale, fiind astfel exceptat de la incidența acestor dispoziții legale
personalul reîncadrat în conformitate cu prevederile art. 36 din același act normativ. Această
interpretare restrictivă este în dezacord cu intenția legiuitorului, de eliminare a
discriminărilor existente între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de
studii şi vechime, exprimată atât în aceste prevederi, cât și ca valoare de principiu în art. 6
lit. b) și c) din Legea-cadru nr. 153/2017. A limita sfera de aplicare a alineatului 4 doar la
categoriile de personal indicate în alineatul 1 (personalul nou-încadrat, personalul
numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel și personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale), are semnificația juridică a excluderii
personalului reîncadrat în temeiul dispozițiilor articolului 36 din lege, care este cel mai
numeros, de la incidența principiului nediscriminării și al egalității, ceea ce este în mod
evident contrar scopului legii.
Prin această interpretare, inechitățile se amplifică și adâncesc, contrar intenției
legiuitorului, deoarece se ajunge la situația în care personalul nou-încadrat ori personalul
promovat în funcții sau în grade/trepte profesionale are nivelul de salarizare, egalizat pentru
funcții similare, mai mare decât cel al majorității persoanelor reîncadrate în baza
dispozițiilor articolului 36, cărora li s-ar refuza acordarea nivelului maxim de salarizare aflat
în plată pentru funcție similară pe motiv că alineatul 4 nu îi vizează și la ei.
În final, se arată că această întrebare a făcut obiectul dosarului Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie (Dosarul nr. 1521/1/2019), sesizarea fiind respinsă ca inadmisibilă.

26.2 Opinia referentului

Redactorul referatului împărtășește a treia opinie.

26.3 Opinia formatorului INM

Art.1 alin.51 din OUG nr.83/2014, astfel cum a fost completată și modificată prin
Legea nr.71/2015, prevede începând cu data de 09.04.2015 că ,,Prin excepţie de la
prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte
instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul
Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din
aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai
mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice
pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi
desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
Ulterior, prin art.1 alin.1 din OUG nr.57/2015 s-a arătat că ,,În anul 2016, cuantumul
brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de
bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice
se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2015, în măsura în
care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (…).”, iar prin art.31, astfel
cum a fost modificată și completată OUG nr.57/2015 prin OUG nr.20/2015 și OUG
nr.43/2015, s-a stabilit că ,,Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu
233
luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al
salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului
de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie,
grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la
nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau
autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.”.
În continuare, art.1 alin.1 din OUG nr.99/2016, iar apoi art.1 alin.1 din OUG nr.9/2017
mențin începând cu 01.01.2017 nivelul salarial acordat pentru luna decembrie 2016.
În sfârșit, Legea-cadru nr.153/2017 prevede la art.38 alin.1 o aplicare etapizată a sa,
cu menținerea în principiu a drepturilor salariale până la data de 01.01.2018, moment la
care, în cond. art.38 alin.6 din conținutul său, se acordă drepturile salariale stabilite pentru
anul 2022 atunci când ,,salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție,
indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru
anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, (…)”,
în caz contrar acordându-se dreptul salarial cu majorările prevăzute de lege fără depășirea
însă a nivelului salarial prevăzut pentru anul 2022.
În aceste condiții, apreciem ca fiind corectă cea de-a treia opinie, majoritară, expusă
de Curtea de Apel Iași, cu unele mențiuni.
Astfel, simpla intrare în vigoare a Legii-cadru nr.153/2017 nu constituie motiv de refuz
al autorității / instituției publice pârâte privind acordarea unor drepturi salariale de care
persoana respectivă s-a bucurat în luna iunie 2017, întrucât în perioada iulie – decembrie
2017 se mențin în principiu în plată drepturile acordate în luna iunie 2017.
Subliniem faptul că aplicarea OUG nr.83/2014 cu modificările și completările aduse
de Legea nr.71/2015 a fost limitată în timp la salarizarea aferentă anului 2015, aplicarea
OUG nr.57/2015 cu modificările și completările aduse de OUG nr.20/2016 și OUG nr43/2016
a fost limitată în timp la salarizarea aferentă anului 2016, iar efectele OUG nr.99/2016 și
OUG nr.9/2017 s-au produs pentru salarizarea aferentă perioadei 1 ianuarie – 28 februarie
2017, respectiv 1 martie – 30 iunie 2017.
Altfel spus drepturile salariale cuvenite unei persoane salarizate din fonduri publice
au fost stabilite anual în baza normei juridice adoptate de legiuitor pentru fiecare an în
parte, fiind totodată instituită în principiu menținerea acelor drepturi salariale în anul de
referință la nivelul acordat în luna decembrie a anului anterior, cu excepțiile punctuale
prevăzute de fiecare act normativ, dintre care sunt relevante pentru analiză acelea vizând
salarizarea la nivel maxim pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație.
Așadar, acordarea nivelului maxim amintit în beneficiul unei persoane salarizate din
fonduri publice, care beneficia la 09.04.2015 sau la 01.08.2016, de un cuantum al salariului
de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim pentru fiecare
funcție/grad/treaptă și gradație, a determinat menținerea noului nivel de salarizare și în
anul următor întrucât se acorda în luna decembrie a anului anterior.
În consecință, drepturile salariale respective s-au perpetuat până în luna iunie 2017,
astfel că, efect al art.38 alin.1 și următoarele din Legea-cadru nr.153/2017, dreptul salarial
primit de persoana respectivă în luna iunie 2017 a devenit în principiu noul drept salarial
234
cuvenit acesteia ca efect al reîncadrării în luna iulie 2017 (cu excepțiile expres prevăzute
de textul legal), incluzând deci și eventualele sume compensatorii obținute în precedent,
începând cu 09.04.2015 potrivit OUG nr.83/2014 modificată și completată prin Legea
nr.71/2015 sau 01.08.2016 potrivit OUG nr.57/2015 modificată și completată prin OUG
nr.20/2016 și OUG nr.43/2016 pentru atingerea nivelului maxim de salarizare.
Or, venitul respectiv stabilit pentru iulie 2017 s-a acordat potrivit Legii-cadru
nr.153/2017 până în decembrie 2017, iar în raport de acesta s-a făcut în continuare
aplicarea în principiu a art.38 alin.3 din Legea-cadru nr.153/2017.
În consecință, nu este relevantă abrogarea parțială a OUG nr.83/2014 modificată și
completată prin Legea nr.71/2015 sau abrogarea parțială a OUG nr.57/2015 modificată și
completată prin OUG nr.20/2016 și OUG nr.43/2016 prin art.44 alin.1 din Legea-cadru
nr.153/2017, deoarece efectele acestor acte normative s-au produs în anii de referință –
2015, respectiv 2016, iar Legea-cadru nr.153/2017 nu poate produce un efect retroactiv,
spre a fi aplicată determinării venitului salarial aferent anilor respectivi.
Cât despre art.39 din Legea-cadru nr.153/2017, acesta reglementează în principiu
situația salarială a personalului nou-încadrat, a personalului numit/încadrat în aceeași
instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, inclusiv a personalului promovat în
funcții sau în grade/trepte profesionale, acesta fiind domeniul său de aplicare.
În schimb, situația personalului reîncadrat este stabilită de art.36 rap. la art.38 din
Legea-cadru nr.153/2017.
Așadar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de Curtea
de Apel Iași:
→ sumele compensatorii acordate până în luna iunie 2017, inclusiv, în scopul
salarizării la nivel maxim pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație se regăsesc în
structura veniturilor salariale și după data de 1 iulie 2017, fiind lipsit de relevanță faptul că
prin art.44 alin.1 din Legea-cadru nr.153/2017 au fost abrogate dispozițiile art.1 alin.5 1 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, cu mențiunea însă că începând cu data de
1 ianuarie 2018 trebuie avut în vedere și efectul art.38 alin.6 din Legea-cadru nr.153/2017
(,,În situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite
potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor
salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022”).

26.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

26.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Potrivit observaţiilor primite de la Curtea de Apel Iaşi, chestiunea stabilirii unei date
până la care se acordă drepturile salariale la nivelul maxim aflat în plată privește mai
degrabă limitele învestirii instanței, respectiv cauza acțiunii reclamanților care este dată de

235
aplicarea dispozițiilor legilor anuale de salarizare în vigoare în perioada anterioară intrării
în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017. Mai mult, divergența de opinii nu vizează menținerea
în plată a drepturilor salariale în cuantumul stabilit prin raportare la nivelul maxim în plată
prin aplicarea dispozițiilor legale ce reglementau egalizarea, fiind acceptat faptul că sub
imperiul Legii-cadru nr. 153/2017 trebuie menținute în plată drepturile salariale așa cum
erau sau ar fi trebuit să fie în plată în iunie 2017, respectiv la nivelul maxim de salarizare.
Se arată, de asemenea, faptul că prin cererile de chemare în judecată s-a indicat data
de la care se solicită acordarea drepturilor salariale la nivel maxim, nu și data până la care
se solicită aceste drepturi. Când temeiul de drept al cererii este greșit, parțial eronat sau
chiar lipsește, pentru întreaga perioadă vizată prin cerere ori numai pentru o parte,
judecătorul este în drept să ceară părților să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în
dezbaterea acestora acele dispoziții legale incidente în speță, chiar dacă nu sunt menţionate
în cerere sau în întâmpinare. De asemenea, judecătorul este obligat să pună în discuţia
părţilor calificarea juridică exactă a actelor şi faptelor deduse judecăţii. Procedând în acest
fel, instanța nu schimbă obiectul şi limitele procesului stabilite prin cererile şi apărările
părţilor.
O altă problemă apărută în practică are în vedere situaţiile de inegalitate la nivel
salarial care pot apărea ca urmare a unor situaţii concrete apărute ulterior intrării în vigoare
a Legii nr. 153/2017. Astfel, se pune problema de a se şti în ce măsură mai poate fi egalizat
salariul reclamantului la nivelul maxim de salarizare în cazul în care, spre exemplu, acesta
a împlinit treapta de vechime după intrarea n vigoare a Legii nr. 153/2017, în condiţiile în
care, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, dispoziţiile Legii nr. 71/2015 au fost
abrogate. Aceeaşi problemă se pune şi în cazul finalizării studiilor de către ofiţerii de poliţie,
după intrarea în vigoare a Legii nr.153/2017.
S-a învederat faptul că, în ceea ce priveşte interpretarea dispozițiilor art. 39 alin. (1)
și (4) din Legea – cadru nr. 153/2017, Curtea de Apel Iași a sesizat Înalta Curte de Casație și
Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile. Sesizarea constituie obiectul dosarului
nr. 3118/1/2020 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu termen la data de 8 februarie 2021.
Cu majoritate, participanții au agreat amânarea discutării problemei până la
pronunţarea de către Înalta Curte a HP-ului în materie.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 8/2021 (dosar nr. 3.118/1/2020) s-a admis sesizarea formulată
de Curtea de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr.
2.424/89/2018*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 39 alin. (4) raportat la art. 39
alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în categoria "personalului
numit/încadrat", la care se referă prevederile art. 39 alin. (4) raportat la art. 39 alin.
(1) din Legea-cadru nr. 153/2017, este inclus şi personalul reîncadrat în baza
prevederilor art. 36 din Legea-cadru nr. 153/2017.

236
 IV. CONTENCIOS FISCAL

1. Taxa pentru emisii poluante/Timbrul de mediu (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor

Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 2)

Referitor la posibilitatea suspendării cauzelor având ca obiect restituirea timbrului

de mediu, respectiv a taxei pentru emisii poluante achitată după data de 1.01.2013, având
în vedere incidenţa şi efectul cererilor preliminare adresate CJUE de Tribunalul Sibiu - Cauza
C331/2013 (Ilie Nicolae Nicula) şi, respectiv, de Tribunalul Braşov - C76/14 (Manea),
dezbaterile au conturat următoarele argumente:
a) argumente în favoarea soluției că nu se impune suspendarea cauzelor:
- inaplicabilitatea dispozițiilor art. 412 pct. 7 CPC, întrucât acestea vizează ipoteza
în care cererea preliminară adresată CJUE este formulată în cauza în care se dispune
suspendarea;
- inaplicabilitatea dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 CPC care instituie o suspendare
facultativă, pentru ipoteza în care dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de
existența sau inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți.
- natura raporturilor de drept financiar și fiscal impune soluționarea cu celeritate a
acestor dosare iar practica Fiscului în această materie este de a nu restitui sumele datorate,
chiar în prezența unei practici judiciare constante și consolidate, în absența unei hotărâri
judecătorești, fapt care determină încărcarea rolului instanțelor judecătorești cu astfel de
cauze.
- trebuie avut în vedere obiectul celor două sesizări invocate în problema de drept
supusă dezbaterii. Astfel, în cauza Nicula, CJUE s-a pronunțat la 15 octombrie 2014, în sensul
că obiectul sesizării nu vizează compatibilitatea timbrului de mediu cu dispozițiile art. 110
din Tratat iar în cauza Manea obiectul întrebării îl constituie, de asemenea, compatibilitatea
dispozițiilor Legii nr. 9/2012 cu dispozițiile art. 110 din Tratat. În acest moment nu există o
sesizare care să vizeze în mod direct compatibilitatea timbrului de mediu introdus prin
O.U.G. nr. 9/2013 cu dispozițiile art. 110 din Tratat. Or, în acest context, suspendarea nu
apare ca fiind oportună, întrucât este vizat un alt cadru legislativ.
b) în susținerea opiniei conform căreia suspendarea poate fi dispusă a fost evocat
principiul efectului direct al dreptului Uniunii Europene. Astfel, conform principiilor statuate
în Tratatul Uniunii Europene, sesizarea instanței de la Luxemburg cu o întrebare preliminară,
în situațiile în care se pune problema compatibilității dispozițiilor dreptului național cu
dreptul Uniunii Europene, nu reprezintă o facultate, ci o obligație pentru judecătorul
național, statele fiind pasibile chiar de aplicarea unor sancțiuni în situația în care nu
adresează o astfel de întrebare preliminară sau când soluția pronunțată de instanța
europeană nu este respectată. În acest context, nu se poate discuta, de principiu, despre
caracterul rezonabil/nerezonabil al suspendării, câtă vreme primează argumentul efectului
direct al dreptului Uniunii Europene – chiar și atunci când acesta acționează împotriva unei
hotărâri irevocabile (definitive) a instanței naționale, respectiv obligația de a aplica în mod

237
clar și direct toate dispozițiile dezvoltate în jurisprudența CJUE. Remediul care poate fi avut
în vedere, în acest context, este cel oferit în materia revizuirii pe acest temei.
Totodată, a fost evocată practica judiciară de suspendare a cauzelor repetitive pe
temeiul dispozițiilor art. 244 CPC 1865 în alte materii (practică unitară la nivelul completelor
Înaltei Curți de Casație și Justiție în materia TVA-ului pentru tranzacții imobiliare realizate
de persoane fizice; practica Curții de Apel București de suspendare a dosarelor privind taxa
pe emisiile poluante), apreciindu-se că, câtă vreme instanța a apreciat din oficiu asupra
necesității sesizării instanței de la Luxemburg cu privire la problema de drept ce face
obiectul dosarului, în absența unui temei legal expres, până la pronunțarea unei soluții de
către CJUE, ar putea fi recunoscută judecătorului fondului posibilitatea suspendării pe
temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 CPC, în lumina dispozițiilor art. 267 din Tratatul UE, în
măsura în care apreciază că se impune o atare suspendare.

Referitor la cererile de restituire a taxei percepute pe temeiul dispozițiilor Legii nr.

9/2012 (după ce a încetat suspendarea) și pe O.U.G. nr. 9/2013, practica instanțelor este
unitară în sensul respingerii cererilor.

Concluzia îmbrățișată de majoritatea participanților a fost în sensul că suspendarea

poate fi admisă doar în situații excepționale, reclamanții având la dispoziție, ulterior
pronunțării hotărârilor preliminare de către CJUE, fie calea revizuirii, fie reluarea
procedurii administrative, corective care răspund exigențelor principiului efectului direct
al dreptului Uniunii Europene.

2. Anulare act administrativ-fiscal. Aplicarea principiilor supremației și

efectivității dreptului Uniunii Europene, cu privire la plata dobânzii, de către
organul fiscal, de la data formulării cererii de restituire a taxei pe poluare, peste
dispozițiile cuprinse într-o hotărâre judecătorească irevocabilă (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 4)

Dezbaterile cu privire la acest punct au vizat stabilirea naturii juridice a dobânzii care
urmează a fi acordată de instanță în aceste cazuri, respectiv dobânda legală în materie civilă
sau dobânda fiscală.
Dezlegarea problemei pusă în discuție rezidă în calificarea creanței ca fiind fiscală, în
sensul art. 21 C. proc. fisc. sau nu.
În acest context, instanțele care au calificat creanța ca fiind fiscală, au acordat
dobânda fiscală.
Într-o altă opinie se apreciază că, deși creanța are natură fiscală, dispozițiile art. 124
C. proc. fisc. privind dobânzile urmează a fi aplicabile doar în ceea ce privește modalitatea
efectivă de calcul a accesoriilor, urmând ca acestea să fie datorate însă de la data plății
sumei a cărei restituire se solicită.
238
 În favoarea acordării dobânzii legale în materie civilă au fost aduse următoarele
argumente:
- hotărârea irevocabilă a instanței naționale a fost pronunțată anterior hotărârii CJUE
în cauza Irimie, aspect care are importanță din perspectiva faptului că hotărârea CJUE
marchează nașterea unui nou temei al restituirii.
- repararea integrală a prejudiciului nu poate fi asigurată decât prin acordarea dobânzii
legale în materie civilă;
- deși în Cauza Irimie nu se menționează expres acordarea dobânzii civile, se face
referire la faptul că trebuie acordat acel remediu în dreptul intern care asigură despăgubirea
la data plății; or, acest remediu nu poate fi decât dobânda în materie civilă.
- obligativitatea dreptului Uniunii Europene trebuie privită într-o nouă lumină, dintr-o
dublă perspectivă, atât a destinatarilor, în sensul că acesta se impune și administrației
publice, nu doar judecătorului, cât și sub aspectul obiectului, în sensul că noțiunea de drept
nu înseamnă doar normele din legi, ordonanțe, ci și precedentul judiciar, în materiile în care
acesta este incident.

În final, opinia care s-a conturat din dezbateri a fost că, în conformitate cu decizia
CJUE din 18 aprilie 2013 (cauza Irimie), în măsura în care reclamantul a solicitat acordarea
dobânzii de la data plății, deși reprezintă un accesoriu al unei creanțe fiscale, dispozițiile
art. 124 C. proc. fisc. sunt aplicabile doar în ceea ce privește calculul efectiv al dobânzii,
dobânda fiind datorată însă începând cu data plății taxei.
Referitor la acest aspect, s-a mai menționat faptul că efectul direct al Dreptului UE
vizează și autoritățile administrației publice, toate instituțiile statului fiind chemate să
respecte principiile statuate în Dreptul UE, inclusiv în jurisprudența CJUE.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.14 din 22 iunie 2015 (dosar 9/2015) au fost admise recursurile în
interesul legii formulate de Avocatul Poporului şi de procurorul general al Parchetului de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi s-a stabilit că:
- în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr.
9/2000, aprobată de Legea nr. 356/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a
dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011, aprobată de Legea nr. 43/2012,
cu modificările şi completările ulterioare, a dispoziţiilor art. 120 alin. (7) şi art. 124 alin.
(2) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare,
dobânda care se acordă pentru sumele încasate cu titlu de taxă de primă înmatriculare,
taxă pe poluare şi taxă pentru emisii poluante, restituite prin hotărâri judecătoreşti, este
dobânda fiscală prevăzută de dispoziţiile art. 124 alin. (1) şi alin. (2) din Codul de procedură
fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu dispoziţiile cu
art. 120 alin. (7) din acelaşi act normativ.
- în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 994 din Codul civil de la 1864, art. 1535
din Codul civil, art. 124 alin. (1) şi art. 70 alin. (1) din Codul de procedură fiscală,
republicat, cu modificările şi completările ulterioare, momentul de la care curge dobânda
fiscală pentru sumele încasate cu titlu de taxă de primă înmatriculare, taxă pe poluare şi

239
taxă pentru emisii poluante, restituite în temeiul hotărârilor judecătoreşti, este
reprezentat de data plăţii acestor taxe.

3. Efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a dispoziţiilor art. 35 alin. 1 din

Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Ajutor de Sănătate nr. 617/2007 asupra
deciziilor de impunere emise anterior rămânerii irevocabile şi publicării
hotărârii judecătoreşti și în privința competenței C.A.S. de a emite decizii de
impunere cu privire la raporturile juridice născute anterior publicării hotărârii
în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, în contextul prevederilor art. V alin.
2 și 7 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 11)

Referitor la problema pusă în discuție, au fost exprimate următoarele puncte de vedere

în cadrul dezbaterilor:
- efectele nulităţii actelor subsecvente actului administrativ normativ anulat nu se
produc de drept, retroactiv, din momentul adoptării ordinului menţionat, ci în cadrul unor
acţiuni în anulare formulate împotriva deciziilor de impunere, motivele de nelegalitate
reţinute putând fi avute în vedere în soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva
deciziilor de impunere emise în temeiul actului administrativ normativ anulat.
- problema competenței caselor naționale de asigurări de sănătate se menține și după
anularea parțială a dispozițiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007
prin sentința nr. 835 din 8 februarie 201239, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, întrucât
dispozițiile O.U.G. nr. 125/2011 de modificare a Codului de procedură fiscală, precizează,
la art. 5 alin. (2), că până la data de 1 ianuarie 2012, indiferent de anul pentru care se datora
contribuția la fond, precum și pentru perioada 1 ianuarie-30 iunie 2012, cu referire la
contribuțiile aferente anului 2012, casele de asigurări de sănătate sunt competente să
administreze aceste creanțe și să soluționeze contestațiile formulate împotriva titlurilor prin
care acestea s-au stabilit. Prin urmare, pentru deciziile emise anterior datei de 30 iunie
2012, competența caselor de asigurări de sănătate își găsește temeiul în Codul de procedură
fiscală, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 125/2011.
În final, opinia îmbrățișată de participanții la întâlnire a fost în sensul că, chiar în
contextul anulării în parte a dispozițiilor art. 35 alin. 1 din Ordinul Președintelui C.N.A.S.
nr. 617/2004, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, caselor de asigurări de sănătate li s-
a recunoscut îndrituirea, pe temeiul art. V alin. 2 din Cap. III al O.U.G. nr. 125/2011 de a
emite decizii de impunere și, ulterior, de a soluționa contestațiile administrative formulate
împotriva acestor decizii. Concluzia este susținută și de faptul că termenul stabilit prin
dispozițiile art. V alin. 10 din O.U.G. nr. 125/2011, în care casele de asigurări sociale aveau
obligația de a transmite către A.N.A.F. o copie a titlurilor prin care au fost individualizate

39
Publicată în Monitorul Oficial nr. 243/4 aprilie 2014, ca urmare a rămânerii irevocabile, prin Decizia nr. 6192/17
septembrie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
240
contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin. 2, a fost prorogat succesiv
prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr. 115/2013 până la data de 30
iunie 2014 inclusiv.

4. Anulare act administrativ-fiscal. Legalitatea efectuării controlului de către

organul fiscal, după depunerea și acceptarea declarației vamale, în condițiile în
care controlul ulterior privește încadrarea tarifară a bunurilor care au făcut
obiectul declarației vamale. Legalitatea emiterii, în consecință, a deciziei pentru
regularizarea situației privind obligațiile suplimentare (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 16)

Referitor la această problemă, în cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele

precizări:
- politica vamală se realizează de fiecare stat iar acceptarea declarației vamale nu
poate obstrucționa dreptul organului vamal de a realiza, într-un termen rezonabil, un control
ulterior, cu respectarea însă a normelor de drept intern, și mai ales comunitar. În acest
context, se impune o apreciere de la caz la caz a conformității normei din dreptul intern
aplicabile cu dispozițiile dreptului Uniunii Europene.
- controlul ulterior este limitat la situațiile în care mențiunile din declarație sunt
incorecte sau incomplete, când există indicii de fraudă (în același sens este și jurisprudența
CJUE, ICCJ). Din dispozițiile art. 100 lin. (3) din Codul vamal ar rezulta însă că aspectele
incomplete sau inexacte sunt ulterioare controlului, rezultând din acesta, context în care ar
urma să se verifice în ce măsură aceste dispoziții nu contravin normelor comunitare.
- în măsura în care inexactitățile existente la momentul acceptării declarației vamale
sunt frapante, efectuarea controlului ulterior fiind realizată la limita termenul de prescripție
de 5 ani de la acordarea liberului de vamă, nu se exclude o culpă comună a importatorului
și organului vamal, cu consecințe asupra obligării la plata accesoriilor.

Opinia agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire, a fost în sensul că este

admisibil un control ulterior efectuat de către organul fiscal, după depunerea și acceptarea
declarației vamale, în condițiile în care controlul ulterior privește încadrarea tarifară a
bunurilor care au făcut obiectul declarației vamale, cu consecința emiterii deciziei pentru
regularizarea situației privind obligațiile suplimentare.

241
 5. Formularea acţiunii în anularea Deciziei de impunere privind obligaţii fiscale, în
lipsa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, raportat la art. 218
alin. (2) din O.G. nr. 92/2003. Situaţia în care organul fiscal, învestit cu
soluţionarea contestaţiei împotriva deciziei de impunere nu emite în termen
legal decizia de soluţionare a contestaţiei sau nu a analizat fondul, reţinând o
excepţie dirimantă. Incidenţa art. 205 alin. (1) teza a II-a C. proc. fisc., potrivit
căruia contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la
acţiune al celui care se consideră lezat printr-un act administrativ fiscal.
Respingerea ca inadmisibilă a acţiunii judiciare, în condiţiile în care a fost emisă
decizia de soluţionare a contestaţiei, dar nu a fost atacată expres (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 14)

Problema aflată în dezbatere vizează problema admisibilităţii acţiunii directe în

contencios administrativ împotriva actului administrativ fiscal reprezentat de decizia de
impunere în condiţiile în care fie nu a fost soluţionată contestaţia administrativ fiscală, fie,
deşi a fost emisă decizia de soluţionare a contestaţiei, partea nu a înţeles să o atace, fie
contestaţia în cauză nu a fost soluţionată pe fond, organul fiscal reţinând incidenţa unei
excepţii dirimante.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că legalitatea deciziei de

impunere, a raportului de inspecţie fiscală ori a altor acte supuse contestării urmează
a fi analizată în cadrul acţiunii îndreptate împotriva deciziei emise în temeiul art. 216
C. proc. fisc., instanţa fiind învestită cu dezlegarea fondului raportului de drept fiscal
numai dacă autoritatea competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său.
Cu toate acestea, nu poate fi exclusă, de plano, atribuţia instanţei de contencios
administrativ de a rezolva fondul litigiului, impunând măsuri care să înlăture complet
şi efectiv consecinţele vătămătoare ale conduitei administrative nelegale, în situaţiile
în care autoritatea fiscală nu a soluţionat contestaţia administrativă pe fondul său sau
nu a emis o decizie în termenul legal. Pentru a se putea ajunge la o astfel de concluzie
este necesar ca probele administrate să ofere argumente solide în sensul că reluarea
procedurii administrative ar fi lipsită de efectivitate, că marja de apreciere a
autorităţii fiscale ar fi redusă la zero ori că, prin conduita sa, autoritatea publică şi-a
exercitat abuziv drepturile procesuale, deturnând finalitatea normelor ce
reglementează procedura administrativă.

ARGUMENTE:

Titlul IX (art. 205 – 218) din Codul de procedură fiscală reglementează o procedură
administrativă de contestare a actelor administrative fiscale, prin care se lasă posibilitatea
autorităţilor emitente ale actelor atacate sau autorităţilor ierarhic superioare acestora de a
reveni asupra măsurilor luate sau de a le redimensiona în limitele prevăzute de lege.
Procedura administrativă este obligatorie şi se finalizează prin decizia emisă în temeiul art.

242
216-217, ce poate fi atacată în contencios administrativ, potrivit art. 218 alin. (2) C. proc.
fisc.
Acest cadru normativ special derogă de la regimul de drept comun în materia procedurii
prealabile administrative, reglementat prin art. 7 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare,
regularitatea demersurilor procesuale efectuate de persoanele care se consideră vătămate
nu poate fi apreciată prin aplicarea literală a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Legalitatea deciziei de impunere, a raportului de inspecţie fiscală ori a altor acte supuse
contestării urmează a fi analizată în cadrul acţiunii îndreptate împotriva deciziei emise în
temeiul art. 216 C. proc. fisc., iar instanţa se învesteşte cu dezlegarea fondului raportului
de drept fiscal numai dacă autoritatea competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său.
Interpretarea prevederilor din legislaţia naţională într-un mod care să concorde cu
garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia europeană
pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi în jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului – cu precădere termenul rezonabil în derularea procedurilor
administrative şi judiciare – face ca atribuţia instanţei de contencios administrativ de a
rezolva fondul litigiului, impunând măsuri care să înlăture complet şi efectiv consecinţele
vătămătoare ale conduitei administrative nelegale, să nu fie exclusă de plano, în toate
situaţiile în care autoritatea fiscală nu a soluţionat contestaţia administrativă pe fondul său
sau nu a emis o decizie în termenul legal. Dar pentru a se putea ajunge la o astfel de
concluzie este necesar ca probele administrate să ofere argumente solide în sensul că
reluarea procedurii administrative ar fi lipsită de efectivitate, că marja de apreciere a
autorităţii fiscale ar fi redusă la zero ori că, prin conduita sa, autoritatea publică şi-a
exercitat abuziv drepturile procesuale, deturnând finalitatea normelor ce reglementează
procedura administrativă; termenul rezonabil se analizează de la caz la caz, în funcţie de
anumite criterii cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului:
complexitatea pricinii, atitudinea părţilor, miza litigiului.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:
Practica ÎCCJ în problema supusă dezbaterii este, în cea mai mare parte, constantă, în
sensul soluţiei menţionate în opinia unanimă a participanţilor, conform căreia instanţa poate
fi învestită cu dezlegarea fondului raportului de drept fiscal numai dacă autoritatea
competentă a soluţionat contestaţia pe fondul său (a se vedea: decizia nr. 4812/2013,
decizia nr. 106/2014, decizia nr. 391/2014, decizia nr. 1924/2014, decizia nr. 2180/2014 şi
decizia nr. 3203/2014).
Au existat şi câteva situaţii de excepţie, în care istanţa a păşit la soluţionarea fondului,
deşi în cauză nu exista decizia de soluţionare a contestaţiei, dar numai în cazuri în care fie
se depăşise termenul rezonabil de soluţionare a contestaţiei administrative, fie marja de
apreciere a autorităţii fiscale ar fi fost redusă la zero (de ex. o decizie de impunere avută în
vedere la emiterea unei note de compensare a fost anulată irevocabil prin hotărâre
judecătorească, caz în care, deşi contestaţia fusese respinsă ca tardivă, instanţa a păşit la
judecarea fondului).

Notă
Pentru situația actuală a se vedea dispozițiile art. 268 al. 2 din noul Cod de procedură
fiscală raportat la art. 8 alin. 1 teza II și art. 11 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004.

243
 6. Aplicarea dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. Principiul non bis in
idem. Cauza Lungu şi alţii împotriva României. Raportul dintre dispoziţiile art.
1 C. fisc. şi art. 28 alin. (2) şi art. 52 alin. (3) C. proc. pen. (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 16)

Problema supusă dezbaterii presupune, în esenţă, verificarea îndeplinirii cerinţei

legale a legăturii de interdependenţă între posibilul caracter penal al faptelor cercetate şi
stabilirea obligaţiilor fiscale ale contribuabililor.
În practica instanţelor au fost identificate mai multe situaţii:
‒ odată cu emiterea deciziei fiscale, organul fiscal sesizează, în acelaşi timp, organele
de cercetare/urmărire penală cu privire la acelaşi contribuabil. Problema vizează
posibilitatea instanţei de control fiscal de a soluţiona cererea cu care a fost învestită, având
în vedere interesul definitivării situaţiei fiscale a contribuabilului;
‒ a doua ipoteză vizează emiterea deciziilor fiscale în privinţa unui contribuabil, iar
sesizarea penală vizează contribuabili care au avut raporturi fiscale, comerciale cu
contribuabilul în privinţa căruia a fost emisă decizia de impunere. Pentru această ipoteză s-
a pus problema în ce măsură cercetarea penală întreprinsă faţă de terţi poate afecta
defintivarea situaţiei fiscale a contribuabilului în cauză.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că din interpretarea

prevederilor art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc. ar rezulta că măsura suspendării
poate fi dispusă pentru motive temeinice, care să justifice existenţa unei
interdependenţe între posibilul caracter penal al faptelor cercetate şi stabilirea
obligaţiilor fiscale ale contribuabililor, cu respectarea unui just echilibru între
interesul public pe care îl exprimă autoritatea fiscală şi interesul legitim privat al
contribuabilului de a-şi vedea clarificată situaţia fiscală într-un termen optim şi
previzibil.
Este discutabilă îndeplinirea ipotezei textului citat atunci când sesizarea penală
nu se referă la aspecte legate de starea de fapt, cum ar fi, de exemplu, realitatea unor
operaţiuni de livrare de bunuri sau prestare de servicii, ci la încadrarea unor operaţiuni
determinate într-un anumit regim fiscal, ţinând exclusiv de latura fiscală a litigiului.

ARGUMENTE:

 Jurisprudenţa CEDO/CJUE:

 CEDO, Hotărârea din 21 octombrie 2014, cauza Lungu şi alţii împotriva României
CEDO a reţinut existenţa unei violări a art. 6 parag.1 din Convenţie prin încălcarea
principiului securităţii juridice, constând în derularea simultană şi în paralel a două proceduri
independente cu privire la aceleaşi fapte, care a condus instanţa penală la o nouă apreciere
a faptelor, soldată cu o condamnare pentru evaziune fiscală, în condiţiile în care în litigiul
244
de contencios administrativ actele fiscale au fost anulate în parte, fiind menţinute în limitele
unei sume foarte mici. În consecinţă, prin aceea că a revenit asupra unui punct al litigiului,
care a fost deja tranşat şi care a făcut obiectul unei hotărâri definitive, şi în absenţa unui
motiv întemeiat, Curtea de Apel (în procesul penal) a înfrânt principiul securităţii
raporturilor juridice.

 CJUE, Hotărârea din 26 februarie 2013, C- 617/10, Fransson

1) Principiul ne bis in idem enunţat la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene nu se opune ca un stat membru să impună, pentru aceleaşi fapte de
nerespectare a obligaţiilor declarative în domeniul taxei pe valoarea adăugată, în mod
succesiv, o sancţiune fiscală şi o sancţiune penală, în măsura în care prima sancţiune nu
îmbracă un caracter penal, aspect care trebuie verificat de instanța națională.
2) Dreptul Uniunii nu reglementează raporturile dintre Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie
1950, şi ordinile juridice ale statelor membre şi nu stabileşte nici consecinţele care trebuie
deduse de instanţa naţională în cazul unui conflict între drepturile garantate de această
convenţie şi o normă de drept naţional.
Dreptul Uniunii se opune unei practici judiciare care subordonează obligaţia instanţei
naţionale de a lăsa neaplicată orice dispoziţie contrară unui drept fundamental garantat de
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene condiţiei ca această contrarietate să
reiasă cu claritate din textul acestei carte sau din jurisprudenţa aferentă, din moment ce
refuză instanţei naţionale puterea de a aprecia pe deplin, eventual cu cooperarea Curţii,
compatibilitatea respectivei dispoziţii cu aceeaşi cartă.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:

 În ceea ce priveşte aplicarea art. 214 alin. (1) lit. a) C. proc. fisc., respectiv marja
de apreciere a înrâuririi soluţiei penale asupra soluţiei fiscale, în practica ÎCCJ au fost
anulate deciziile de suspendare a contestaţiei fiscale, în următoarele situaţii: când s-a
apreciat că nu există o consistenţă a sesizării organelor penale, fiind formulată o sesizare
formală, nemotivată, a acestora, nesuplinită de probatoriul necesar conturării indiciilor
privind săvârşirea infracţiunii (ex. decizia nr. 214/2011, decizia nr. 229/2012); când s-a
depăşit termenul rezonabil de soluţionare a contestaţiei fiscale, apreciindu-se că, în acest
fel, sunt afectate drepturile contribuabilului de a-şi vedea tranşată situaţia fiscală sau când
s-a constatat că sesizarea penală viza strict aspecte de drept fiscal – stare de fapt
necontestată, clar stabilită, singura problemă care se punea în speţă vizând încadrarea
situaţiei de fapt fiscale în ipoteza unei norme juridice (ex. decizia nr. 316/2014, respectiv
decizia nr. 106/2014).
În astfel de litigii, de cele mai multe ori, analiza se face de la caz la caz, în funcţie de
circumstanţele concrete ale speţei.

245
 7. Dreptul de deducere a TVA. Suspiciuni de fraudă sau de nereguli în amonte.
Posibilitatea persoanelor impozabile de a cunoaşte că furnizorul sau operatorul
a săvârşit fraudă în materia TVA (Directiva 2006/112). Sarcina probei (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 18)

În esenţă, problema supusă dezbaterii vizează posibilităţile concrete ale beneficiarului

serviciului prestat/cumpărătorului bunului transmis de a verifica situaţia fiscală a
furnizorilor şi identificarea unor nereguli sau fraude în amonte.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că întreaga jurisprudenţă a

Curţii de Justiţie a Uniunii Europene conduce la concluzia că nu se poate refuza unei
persoane impozabile dreptul de a deduce TVA pe motiv că emitentul unei facturi a
săvârşit nereguli, fără ca autoritatea fiscală să dovedească, având în vedere elemente
obiective, că persoana impozabilă respectivă știa sau ar fi trebuit să ştie că
operaţiunea invocată pentru a justifica dreptul de deducere era implicată într-o fraudă
comisă de emitentul facturii respective sau de un alt operator din amonte în lanţul de
prestaţii. Nu se pretinde contribuabililor să devină investigatori ai furnizorilor lor şi
nici nu răspund pentru faptele acestora, însă o diligenţă medie este necesară pentru
evitarea tentativelor de fraudă în materia TVA, atunci când există unele indicii apte
să facă rezonabilă presupunerea existenţei unor nereguli sau fraude în amonte.

ARGUMENTE:

 Jurisprudenţa CJUE:

Elemente semnificative în ceea ce priveşte condiţiile pentru exercitarea dreptului de

deducere, sarcina probei, echilibrul între interesul public şi cel privat oferă, de ex., CJUE în
Hotărârea din 21 iunie 2012, cauzele conexate C-80/11 şi 142/11:
1) Articolul 167, articolul 168 litera (a), articolul 178 litera (a), articolul 220
punctul 1 şi articolul 226 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006
privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată trebuie interpretate în sensul că se
opun unei practici naţionale în temeiul căreia autoritatea fiscală refuză unei persoane
impozabile dreptul de a deduce din valoarea taxei pe valoarea adăugată pe care o datorează
valoarea taxei datorate sau achitate pentru serviciile care i-au fost furnizate pentru motivul
că emitentul facturii aferente acestor servicii sau unul dintre prestatorii săi a săvârşit
nereguli, fără ca această autoritate să dovedească, având în vedere elemente obiective, că
persoana impozabilă respectivă ştia sau ar fi trebuit să ştie că operaţiunea invocată pentru
a justifica dreptul de deducere era implicată într-o fraudă săvârşită de emitentul menţionat
sau de un alt operator care intervine în amonte în lanţul de prestaţii.
2) Articolul 167, articolul 168 litera (a), articolul 178 litera (a) şi articolul 273 din
Directiva 2006/112 trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici naţionale în
temeiul căreia autoritatea fiscală refuză dreptul de deducere pentru motivul că persoana

246
impozabilă nu s-a asigurat că emitentul facturii aferente bunurilor pentru care se solicită
exercitarea dreptului de deducere avea calitatea de persoană impozabilă, că dispunea de
bunurile în cauză şi era în măsură să le livreze şi că a îndeplinit obligaţiile privind declararea
şi plata taxei pe valoarea adăugată sau pentru motivul că persoana impozabilă respectivă nu
dispune, în plus faţă de factura menţionată, de alte documente de natură să demonstreze
că împrejurările menţionate sunt întrunite, deşi condiţiile de fond şi de formă prevăzute de
Directiva 2006/112 pentru exercitarea dreptului de deducere sunt îndeplinite, iar persoana
impozabilă nu dispunea de indicii care să justifice presupunerea existenţei unor nereguli
sau a unei fraude în sfera emitentului menţionat.

Jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF:
Deciziile nr. 2581/2012, nr. 7397/2013, nr. 7415/2013, nr. 1473/2014.

8. Obligativitatea înregistrării unităţilor administrativ-teritoriale în scopuri de

TVA la organul fiscal competent, în situaţia în care au obţinut venituri din
valorificarea masei lemnoase cu depăşirea plafonului de scutire prevăzut de
lege. Îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 127 alin. (1), (2), (4) şi (5), art. 152
alin. (1) şi art. 153 alin. (1) pct. 2 lit. b) C. fisc. (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 19)

În esenţă, problema supusă dezbaterii vizează (in)existenţa obligativităţii unităţii

administrativ-teritoriale de a se înregistra în scop de TVA în situaţia în care a obţinut venituri
din valorificarea masei lemnoase de pe fondul forestier proprietate publică, cu depăşirea
plafonului de scutire prevăzut de lege.

Cu privire la problema concretă în discuţie nu s-a putut contura o opinie majoritară,

întrucât nu s-a putut identifica în concret o situaţie de practică neunitară la nivelul curţilor
de apel pe problema semnalată, însă s-au trasat importante linii directoare:

Participanţii la întâlnire au apreciat, în unanimitate, că în situaţia în care autoritatea

sau instituţia publică desfăşoară activităţi economice, aşa cum sunt definite la art. 127 alin.
(2) din Legea nr. 571/2003, în care este angrenată în calitatea sa de subiect de drept public,
regula este aceea enunţată în alin. (4) al art. 127, în sensul că instituţia publică nu poate
avea calitatea de persoană impozabilă atunci când prestează activităţile care implică
exerciţiul autorităţii publice, „chiar dacă pentru desfăşurarea acestor activităţi se percep
cotizaţii, onorarii, redevenţe, taxe sau alte plăţi”.
Articolul 127 alin. (4) C. fisc. instituie însă şi unele excepţii, în funcţie de: (i) efectele
activităţilor desfăşurate - distorsionarea mediului concurenţial în cazul în care subiectele
de drept public ar fi tratate ca persoane neimpozabile; (ii) natura activităţilor desfăşurate
- cele prevăzute expres în alineatele (5) şi (6) ale aceluiaşi articol.
În cazul în care activitatea desfăşurată nu se încadrează în prevederile art. 127 alin. (5)
sau (6), trebuie să se examineze, în funcţie de particularităţile cauzei, dacă tratarea
autorităţii sau instituţiei publice ca persoană neimpozabilă poate produce distorsiuni
concurenţiale.

247
 Se indică în acest sens jurisprudenţa CJUE: hotărârile pronunţate în cauzele: C-246/08,
Comisia c. Finlandei; C-102/08, Finanzamt Dusseldorf- Sud, precum şi jurisprudenţa ICCJ –
deciziile nr. 2625/2011, nr. 3757/2011, cu precizarea că acestea vizează situaţia în care
terenurile construibile vândute de unitatea administrativ-teritorială care are calitatea de
persoană impozabilă făceau parte din domeniul privat al acesteia, iar nu din domeniul
public.

9. Modalitatea de punere în aplicare a Hotărârii pronunţate de CJUE la data de

9 iulie 2015, în cauza C - 183/14, Salomie şi Oltean, sub următoarele aspecte:
- valorificarea dreptului de deducere a TVA;
- posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA;
- aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite
persoanelor fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 28)

9.1. Valorificarea dreptului de deducere a TVA

Soluții identificate la nivelul Curții de Apel Brașov și ÎCCJ ca instanță de control judiciar

• Simplele afirmaţii referitoare la deducerea TVA, în lipsa unei cereri reale de deducere
TVA în contestaţia administrativă ori cererea introductivă, precum şi a lipsei dovezilor,
invocarea în recurs pentru prima dată a acestui aspect nu pot conduce la acordarea dreptului
de deducere (decizia ÎCCJ nr. 3389/29.10.2015, pronunțată în dosarul 562/64/2013 al Curţii
de Apel Braşov).
• - Deductibilitatea TVA valorificată în recurs în baza raportului de expertiză
administrat la fondul cauzei, cu diminuarea accesoriilor în consecinţă (decizia ÎCCJ nr.
1200/2015, pronunțată în dosarul 2440/62/2014 al Curţii de Apel Braşov)
- Deductibilitatea TVA valorificată de prima instanţă şi menţinută în recurs, cu
accesorii ajustate în consecinţă (decizia nr. 1075/2015, pronunțată în dosarul 158/119/2014
al Curţii de Apel Braşov).

Opinia formatorului INM

În par. 58-60 ale hotărârii pronunţate în C- 183/14, Salomie şi Oltean, CJUE a făcut
referire la jurisprudenţa sa anterioară, în sensul că principiul fundamental al neutralității
TVA impune ca deducerea taxei în amonte să fie acordată dacă cerințele de fond sunt
îndeplinite, chiar dacă anumite cerințe de formă au fost omise de persoanele impozabile.

În consecință, în cazul în care administrația fiscală dispune de informațiile necesare

pentru a stabili că cerințele de fond sunt îndeplinite, aceasta nu poate impune, în ceea ce

248
privește dreptul persoanei impozabile de a deduce această taxă, condiții suplimentare care
pot avea ca efect anihilarea exercitării acestui drept.

Înregistrarea în scopuri de TVA prevăzută la art. 214 din Directiva 2006/112, precum
și obligația persoanei impozabile de a declara când își începe, când își modifică sau când își
încetează activitatea, prevăzută la art. 213 din această directivă, nu constituie decât cerințe
de formă în scopul controlului, care nu pot pune în discuție în special dreptul de deducere a
TVA-ului, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile materiale care dau naștere acestui
drept. Altfel spus, CJUE a stabilit că o persoană impozabilă în scopuri de TVA nu poate fi
împiedicată să își exercite dreptul de deducere pentru motivul că nu ar fi înregistrată în
scopuri de TVA înainte de a utiliza bunurile dobândite în cadrul activității sale taxabile, dar
trebuie să facă dovada îndeplinirii condiţiilor de fond, prezentând facturi şi alte documente
justificative cu privire la achiziţiile destinate operaţiunilor sale taxabile.

În practica Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție s-a reţinut, în esenţă, că pentru exercitarea dreptului de deducere trebuie să fi
existat un demers adresat în acest sens autorităţii fiscale, fie şi sub forma unei apărări în
contestaţia administrativă exercitată împotriva deciziei de impunere, şi să se facă dovada
condiţiilor de fond, cu documente justificative (ex. deciziile nr. 3385 şi 3389 din 29
octombrie 2015), soluţiile fiind pronunţate în funcţie de probatoriul administrat în fiecare
dintre cauze.

În unanimitate, participanții au achiesat la punctul de vedere exprimat de

formatorul INM.

Problema pusă în discuție vizează limitele cenzurii instanței de contencios administrativ,

respectiv dacă aceasta se limitează la a verifica legalitatea deciziei autorității fiscale
contestate sau poate cenzura ea însăși cuantumul TVA stabilită în sarcina persoanei
impozabile, prin deducerea din acest cuantum al TVA de la plata căreia persoana impozabilă
ar fi trebuit să fie scutită dacă un atare drept la scutire i-ar fi fost recunoscut de autoritățile
fiscale.
În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții de practică judiciară în care, chiar anterior
cauzei CJUE citate, a fost consacrată posibilitatea recunoașterii de către instanțe a dreptului
de deducere a TVA în scopul clarificării tuturor constestațiilor formulate în legătură cu
raportul juridic de drept material fiscal (prin valorificarea expertizei fiscale din dosarul
instanței de fond, probe privind achizițiile făcute în amonte pentru care s-a plătit TVA).
S-a arătat că o atare cenzură a instanței poate opera numai în măsura în care a existat
un demers al persoanei impozabile în fața autorității fiscale având ca obiect scutirea de plata
TVA, cerere care a fost respinsă pentru singurul motiv al neînregistrării persoanei în scopuri
de TVA și dacă, pe baza probelor, se poate stabili cuantumul TVA achitat în amonte.

S-a subliniat că dispozițiile art. 310 alin. (6) C.fisc. reglementează o procedură ce
permite recunoașterea dreptului de deducere a TVA de către organul fiscal din oficiu.

9.2. Posibilitatea cenzurării accesoriilor în materie de TVA (Curtea de Apel Brașov)

Soluții identificate la nivelul Curții de Apel Brașov și ÎCCJ ca instanță de control

judiciar

249
 a) accesorii în materie de TVA înlăturate anterior Cauzei C 183/14 Salomie şi Oltean
(decizia ÎCCJ nr. 5806/R/2013, pronunțată în dosarul 2211/62/2012 al Curţii de Apel Braşov;
decizia nr. 2571/R/2014, pronunțată în dosarul 6782/62/2013 al Curţii de Apel Braşov).

• În motivarea soluției de înlăturare a accesoriilor s-a reținut că:

- pentru a fi aplicabile dispoziţiile legale privind calcularea de dobânzi, majorări de
întârziere şi penalităţi de întârziere, este necesar să existe un termen de scadenţă, termen
ce are rolul de a permite contribuabilului să fie încunoştinţat, să poată plăti sau, eventual,
să poată contesta impunerea sumei. Reclamantului nu i-au fost respectate aceste drepturi
la informare şi la beneficiul termenului de scadenţă, astfel că este nelegală calcularea
acestora înainte de comunicarea deciziei ce conţine debitul principal.
- în acelaşi sens, potrivit art. 153 alin. (8) Cod fiscal (în vigoare la data respectivă), în
cazul în care o persoană este obligată să se înregistreze în scopuri de TVA şi nu solicită
înregistrarea, organele fiscale competente vor înregistra persoana respectivă din oficiu. Prin
urmare, indiferent de atitudinea contribuabilului, pârâta trebuia să procedeze la
înregistrarea din oficiu a acestuia şi să îi comunice obligaţiile pe care le are.
- câtă vreme legiuitorul nu a elaborat o normă legală concisă, clară, pentru ca un
contribuabil să cunoască precis şi exact care sunt obligaţiile sale şi câtă vreme este necesară
o interpretare a normelor legale, în sensul de a se stabili dacă a existat sau nu, din partea
reclamantului, scopul obţinerii de venituri cu caracter de continuitate, nu i se poate imputa
acestuia necunoaşterea legii.
- potrivit art. 12 din O.G. nr. 92/2003, relaţiile dintre contribuabili şi organele fiscale
trebuie să fie fundamentate pe bună-credinţă, în scopul realizării cerinţelor legii, iar art. 7
din acelaşi act normativ stabilește o serie de obligații în sarcina organului fiscal 40.
Prin urmare, organul fiscal nu poate imputa reclamantului faptul că nu şi-a achitat
obligaţiile fiscale, deoarece acesta nu avea cunoştinţă de existenţa şi de cuantumul lor.
Pârâta avea obligaţia stabilirii din oficiu a obligaţiilor fiscale. Ea a rămas în pasivitate în
raport de obligaţiile sale până la data la care a emis decizia de impunere, în care a calculat
şi inclus în mod nelegal majorări de întârziere. Termenul de scadenţă putea fi calculat doar
în raport de această decizie de impunere deoarece suma de plată, la care au fost calculate
accesoriile, a fost stabilită doar o dată cu decizia de impunere contestată.
Decizia se comunică contribuabilului pentru ca acesta să poată cunoaşte debitul şi
scadenţa acestuia, fiind evident că, în lipsa înştiinţării sale cu privire la ambele aspecte,
este în imposibilitate de a face plata, chiar dacă ar dori.

• În susținerea soluției contrare, s-a argumentat că dispoziţiile legale imperative

cuprinse în art. 119 şi 120 din O.G. nr. 92/2003 stabilesc cadrul legal al accesoriilor stabilite
de organul fiscal în baza declaraţiilor fiscale ale reclamantei, fiind fără relevanţă reaua sau

40
„(1) Organul fiscal înştiinţează contribuabilul asupra drepturilor şi obligaţiilor ce îi revin în desfăşurarea procedurii potrivit
legii fiscale.
(2) Organul fiscal este îndreptăţit să examineze, din oficiu, starea de fapt, să obţină şi să utilizeze toate informaţiile şi
documentele necesare pentru determinarea corectă a situaţiei fiscale a contribuabilului. În analiza efectuată organul fiscal va
identifica şi va avea în vedere toate circumstanţele edificatoare ale fiecărui caz.
(3) Organul fiscal are obligaţia să examineze în mod obiectiv starea de fapt, precum şi să îndrume contribuabilii pentru
depunerea declaraţiilor şi a altor documente, pentru corectarea declaraţiilor sau a documentelor, ori de câte ori este cazul. (4)
Organul fiscal decide asupra felului şi volumului examinărilor, în funcţie de circumstanţele fiecărui caz în parte şi de limitele
prevăzute de lege.
(5) Organul fiscal îndrumă contribuabilul în aplicarea prevederilor legislaţiei fiscale. Îndrumarea se face fie ca urmare a
solicitării contribuabililor, fie din iniţiativa organului fiscal”.
250
buna credinţă atât a reclamantei, cât şi a organelor fiscale (decizia ÎCCJ nr. 1664/27.03.2012
pronunțată în dosarul 45/45/2011; decizia ÎCCJ nr. 7713/12.12.2013, pronunțată în dosarul
6800/121/2011; decizia ÎCCJ nr. 1386/25.03.2015, pronunțată în dosarul nr. 49/64/2013 al
Curţii de Apel Braşov ).

b) accesorii menţinute în materie de TVA ulterior Cauzei C 183/14 Salomie şi Oltean

(decizia ÎCCJ nr. 3389/29.10.2015, pronunțată în dosarul nr. 562/64/2013 al Curţii de Apel
Braşov).

În practica Curţii de Apel Braşov nu au fost identificate soluţii contrare de diminuare a

obligaţiilor accesorii în aplicarea jurisprudenţei CJUE amintite.

9.3. Aplicarea principiului proporţionalităţii în ce priveşte accesoriile stabilite

persoanelor fizice plătitoare de TVA pentru tranzacţiile cu imobile.

• Într-o opinie, plecând, pe de o parte, de la interpretarea dată de CJUE în cauza sus-

menționată, conform căreia în situaţia în care majorările au caracter de sancţiuni fiscale,
acestea trebuie să respecte principiul proporţionalităţii iar pe de altă parte, de la definiția
dată de Codul de procedură fiscală dobânzilor/majorărilor de întârziere, respectiv
penalităţilor de întârziere, se concluzionează că numai penalităţile de întârziere ar putea fi
reduse în cazul în care nu respectă principiul proporţionalităţii.
Posibilitatea nu există în cazul dobânzilor/majorărilor de întârziere, acestea neavând
caracter de sancţiune fiscală, scopul lor fiind acela de a repara prejudiciul cauzat ca urmare
a neîndeplinirii obligaţiei principale de plată, asigurând punerea creditorului în situaţia
patrimonială în care s-ar fi aflat dacă obligaţia debitorului ar fi fost executată întocmai.
• Într-o altă opinie (Curtea de Apel Alba Iulia, decizia nr. 3412/20.11.2015 pronunțată
în dosarul nr. 645/57/2015), s-a reținut că accesoriile aferente debitului principal,
reprezentând TVA suplimentar de plată la bugetul statului, respectiv majorările de întârziere
care au natura juridică a unor dobânzi pentru lipsa de folosinţă a sumelor reprezentând debit
principal datorat statului, trebuie apreciate prin raportare la criteriul relevat de către CJUE,
respectiv cel al proporţionalităţii în raport cu gravitatea încălcării de către persoana
impozabilă a obligaţiei de înregistrare în scopuri de TVA.
În cauză, instanța a apreciat că dimensiunea majorărilor de întârziere, astfel încât
acestea să reflecte gravitatea încălcării de către reclamantă a obligaţiilor sale, prin
raportare la atitudinea organului fiscal de a efectua controlul doar la limita împlinirii
termenului de prescripţie, în pofida clarităţii şi preciziei normei fiscale privind definirea
activităţii economice şi condiţiile supunerii acesteia TVA-ului, nu poate depăşi nivelul
debitului principal.
Nu aceeaşi este situaţia penalităţilor de întârziere, care au natura unei sancţiuni fiscale
cu scop disuasiv, pentru neîndeplinirea obligaţiilor fiscale de către contribuabil, sens în care,
văzând şi cuantumul acestora, rezultat în urma deciziei pronunţate în recurs, urmează a fi
menţinute.

Opinia formatorului INM

Potrivit considerentelor reţinute de CJUE în par. 50-53 ale hotărârii pronunţate în C-

183/14, Salomie şi Oltean, în ceea ce privește conformitatea cu dreptul Uniunii a majorărilor
251
aplicate în speță de administrația fiscală, trebuie amintit că, în lipsa unei armonizări a
legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor
prevăzute de un regim instituit prin această legislație, statele membre rămân competente
să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Acestea sunt însă obligate să își exercite
competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în
consecință, cu respectarea principiului proporționalității.
Astfel, deși, pentru asigurarea colectării în mod corect a taxei și pentru prevenirea
evaziunii, statele membre au, printre altele, posibilitatea legală să prevadă în propriile
legislații naționale sancțiuni corespunzătoare care să urmărească sancționarea penală a
nerespectării obligației de înscriere în registrul persoanelor impozabile în scopuri de TVA,
asemenea sancțiuni nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestor
obiective. Revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă cuantumul sancțiunii nu
depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor care constau în asigurarea
colectării în mod corect a taxei și prevenirea evaziunii, având în vedere împrejurările speței
și în special suma impusă în mod concret și eventuala existență a unei evaziuni sau a unei
eludări a legislației aplicabile imputabile persoanei impozabile a cărei neînregistrare este
sancționată.
Aceleași principii sunt valabile în cazul majorărilor, care, dacă au caracter de sancțiuni
fiscale, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere, nu trebuie să fie excesive în
raport cu gravitatea încălcării de către persoana impozabilă a obligațiilor sale.
Prin urmare, hotărârea a reafirmat aplicabilitatea principiului proporţionalităţii în
materie fiscală şi a trasat, totodată, câteva repere de care urmează să ţină seama instanţa
naţională în verificarea respectării acestui principiu.
- CJUE s-a referit la sancţiunile fiscale, iar nu la obligaţiile fiscale accesorii în
întregime; nu au caracter de sancţiuni dobânzile, ci doar penalităţile de întârziere şi, parţial,
în funcţie de modul în care au fost definite în evoluţia reglementărilor, majorările de
întârziere.
- Instanța națională are atribuția de a analiza natura juridică a majorărilor.
- Proporţionalitatea nu vizează aplicarea în sine a sancţiunilor fiscale, ci cuantumul lor,
care nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor care
constau în asigurarea colectării în mod corect a taxei și prevenirea evaziunii.
- Testul de proporţionalitate se face de la caz la caz, în funcţie de împrejurările fiecărei
speţe, prezentând relevanţă în special suma impusă în mod concret și eventuala existență a
unei evaziuni sau a unei eludări a legislației aplicabile imputabile persoanei impozabile.
Un reper valoric în aprecierea proporționalității sancțiunilor fiscale (sau a accesoriilor
fiscale în întregul lor, dacă nu este agreată distincția menționată mai sus) ar putea fi
cuantumul obligației fiscale principale, care nu trebuie să fie depășit de obligațiile accesorii.

Referitor la problemele menționate la punctele 9.2. și 9.3., a fost însușit, în

unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În cadrul dezbaterilor s-a subliniat că practica instanțelor a fost în sensul opiniei

exprimate de formatorul INM, sub aspectul distincției între dobânzi – care nu împărtășesc
natura juridică a sancțiunilor fiscale – și penalități de întârziere.
Referitor la cuantumul penalităților de întârziere, s-a arătat că reperele statistice ale
practicii judiciare relevă un cuantum al acestora care corespunde exigenței de
proporționalitate raportat la valoarea nominală a creanței.
252
 Practica Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme este majoritară
în sensul menținerii accesoriilor fiscale, fiind indicate, în acest sens, decizia nr.
3539/10.11.2015 (dosarul nr. 1297/57/2011*) și decizia nr. 3385/29.10.2015.
Fără a exista soluții pronunțate în acest sens, în cadrul discuțiilor purtate la nivelul
SCAF –ÎCCJ cu privire la raportarea proporționalității accesoriilor fiscale la cuantumul
obligației fiscale principale, a fost exprimată opinia că, în funcție de conduita persoanei
impozabile, nivelul accesoriilor poate fi coborât chiar sub nivelul obligației fiscale
principale.

Notă

Prin Decizia ÎCCJ nr.86 din 10 decembrie 2018 (dosar nr.1980/1/2018) s-a admis sesizarea
formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal,
în dosarul nr. 829/33/2013*, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și s-a stabilit că:
În interpretarea art. 120 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul
de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – în forma
republicată la 31 iulie 2007 – majorările de întârziere au caracterul unor sancțiuni fiscale.
În privinţa majorărilor de întârziere reglementate în perioada 2007 - 1 iulie 2010, se
poate aplica principiul proporţionalităţii, astfel cum Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
a reţinut în hotărârea din 9 iulie 2015, pronunţată în cauza C-183/14 Salomie şi Oltean.
În interpretarea art. 120 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, astfel cum a
fost modificat prin art. I pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 39/2010,
aprobată prin Legea nr. 46/2011, dobânzile nu au caracterul unor sancțiuni fiscale.
În privința dobânzilor nu se poate aplica principiul proporţionalităţii, astfel cum Curtea
de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut în hotărârea din 9 iulie 2015, pronunţată în cauza
C-183/14 Salomie şi Oltean.

10. Obligativitatea colectării TVA la subvenţiile acordate de la bugetul local pentru

furnizarea de energie termică (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-
31 mai 2016, pg. 32)

Problema invocată vizează subvenţiile de la bugetul local acordate furnizorilor de

energie termică, pentru care nu s-a evidenţiat de către autoritatea locală TVA şi pentru care
beneficiarul nu a evidenţiat şi colectat TVA. Subvenţiile au fost stabilite, calculate şi
acordate ca diferenţă dintre preţul energiei termice practicat de producător şi cel la care
aceasta a fost livrată efectiv populaţiei.

• Un prim tip de soluții (decizia nr. 3290/15.05.2014, pronunţată în dosarul nr.

5433/114/2012) evidențiate la nivelul practicii judiciare a fost în sensul că, deşi în mod
aparent perspectiva dispoziţiilor art. 137 alin. (1) lit. a) Cod fiscal41 impune incidenţa TVA

41
“(1) Baza de impozitare a taxei pe valoarea adăugată este constituită din: a) pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii,
altele decât cele prevăzute la lit. b) şi c), din tot ceea ce constituie contrapartida obţinută sau care urmează a fi obţinută de
253
asupra diferenţei de preţ la preţul energiei termice, totuşi, la pct. 18 din Normele
metodologice aprobate prin H.G. nr. 44/2004, privind aplicabilitatea art. 137, se prevede că
„nu se cuprind în baza de impozitare a taxei subvenţiile sau alocaţiile primite de la bugetele
locale, subvenţiile care sunt acordate pentru atingerea unor parametri de calitate,
subvenţiile acordate pentru acoperirea unor cheltuieli sau alte situaţii similare”.
De asemenea, în motivarea soluției se mai reține faptul că nu se poate dispune
restituirea sumei aferente TVA, câtă vreme această taxă nu a fost inclusă în subvenţie.
• Într-o altă orientare a practicii judiciare (decizia nr. 2838/11.11.2015, pronunţată în
dosarul nr. 1739/114/2014; sentinţa nr. 23/28.01.2016, pronunțată în dosarul nr.
175/42/2013), îmbățișată și de redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești, s-
a reținut că sunt pe deplin aplicabile dispoziţiile art. 137 alin. (1) lit. a) Cod fiscal, care
impun obligativitatea colectării TVA, pentru următoarele argumente:
- subvenţia este, în mod evident, legată de preţul energiei termice livrate populaţiei,
aceasta fiind calculată şi acordată ca diferenţă dintre valoarea energiei termice practicată
de producător şi cea impusă de autoritatea publică locală şi comercializată către populaţie;
- în absența oricăror referiri la cheltuielile de transport, asigurarea parametrilor de
calitate şi alte cheltuieli similare, nu sunt incidente dispoziţiile legale privind scutirea de
TVA - pct. 18 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004;
- împrejurarea primirii subvenţiei fără încasarea de la autoritatea publică locală a TVA
este lipsită de relevanţă, în condiţiile în care nu există vreun temei juridic care să
condiţioneze obligaţia colectării TVA de faptul evidenţierii şi plăţii lui în amonte.
- soluția este susținută și de practica instanţei supreme în materie (deciziile ÎCCJ-SCAF
nr. 1541/17.03.2010 şi nr. 2830/2007).

Opinia formatorului INM

Din prevederile art. 137 alin. 1 lit.a) din Legea nr. 571/2003 (aplicabil spețelor evocate),
baza de impozitare a TVA pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii altele decât cele
prevăzute la literele b) şi c), este constituită din tot ceea ce constituie contrapartida
obţinută sau care urmează a fi obţinută de furnizor ori prestator din partea cumpărătorului,
beneficiarului sau a unui terţ, inclusiv subvenţiile direct legate de preţul acestor operaţiuni.
Normele de aplicare prevăzute la pct. 17 alin. (1) din H.G. nr. 44/2004 definesc
subvenţiile legate direct de preţ dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii: a) preţul
livrării/tariful prestării pe unitatea de măsură al bunurilor şi/sau al serviciilor este impus
prin lege sau prin decizii ale consiliilor locale, inclusiv sau exclusiv taxa pe valoarea
adăugată; b) subvenţia acordată este concret determinabilă în preţul bunurilor şi/sau al
serviciilor, respectiv este stabilită pe unitatea de măsură a bunurilor livrate şi/sau a
serviciilor prestate, în sume absolute sau procentual.
Subvenţiile stabilite, calculate şi acordate ca diferenţă dintre preţul energiei termice
practicat de producător şi cel la care aceasta a fost livrată efectiv populaţiei se încadrează
în această categorie, pentru că prin O.U.G. nr. 162/1999, privind instituirea preţului naţional
de referinţă pentru energia termică furnizată populaţiei prin sisteme centralizate, precum
şi pentru acordarea de ajutoare băneşti pentru categoriile defavorizate ale populaţiei, în
aplicarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 1254/2005 a fost stabilit un nivel al preţului naţional

furnizor ori prestator din partea cumpărătorului, beneficiarului sau a unui terţ, inclusiv subvenţiile direct legate de preţul
acestor operaţiuni (…)”.

254
de referinţă pentru energia termică furnizată populaţiei prin sisteme centralizate, în scopul
încălzirii locuinţelor şi al preparării apei calde 107,50 lei/Gcal, inclusiv TVA.
Începând cu 1 septembrie 2006 a intrat în vigoare O. G. nr. 36/2006, privind unele măsuri
pentru funcţionarea sistemelor centralizate de alimentare cu energie termică a populaţiei,
care în art. 3 prevede că preţurile locale ale energiei termice facturate populaţiei se aprobă
de autorităţile administraţiei publice locale implicate. Autorităţile administraţiei publice
locale pot aproba preţuri locale ale energiei termice facturate populaţiei mai mici decât
preţul de producere, transport, distribuţie şi furnizare a energiei termice livrate populaţiei.
În situaţia în care autorităţile administraţiei publice locale aprobă preţuri locale ale energiei
termice facturate populaţiei mai mici decât preţul de producere, transport, distribuţie şi
furnizare a energiei termice livrate populaţiei, acestea asigură din bugetele locale sumele
necesare acoperirii diferenţei dintre preţul de producere, transport, distribuţie şi furnizare
a energiei termice livrate populaţiei şi preţul local al energiei termice facturate populaţiei,
sumele respective fiind și ele concret determinabile în preț.
Nu se cuprind în baza de impozitare a taxei subvenţiile sau alocaţiile primite de la
bugetele locale, acordate pentru atingerea unor parametri de calitate, subvenţiile acordate
pentru acoperirea unor cheltuieli sau alte situaţii similare - cum ar fi cele destinate
modernizării și retehnologizării sistemelor de producere, transport, distribuţie şi furnizare a
energiei termice.

În unanimitate, a fost însușit punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În completarea jurisprudenței SCAF – ÎCCJ citată în materialul înaintat de Curtea de
Apel Ploiești a fost indicată decizia nr. 6963/29.10.2013 (dosar nr. 450/46/2012), în care,
pe lângă obligația de plată a TVA, s-a pus problema momentului de la care obligația de
plată a TVA a devenit exigibilă.

11. Compensarea cu deconturi negative de TVA. Data la care operează compensarea

creanţelor fiscale rezultate din cesiunea de creanţă notificată, prin raportare la
dispozițiile art. 116 alin. (51) şi art. 30 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 33)

• Într-o primă opinie, data la care operează compensarea creanţelor fiscale rezultate
din cesiunea de creanţă notificată potrivit prevederilor art. 30 este data notificării cesiunii.
Opinia este îmbrășișată și de redactorii referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești,
pentru următoarele argumente:
-prin compensare, potrivit art. 116 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, se sting creanţele
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale ori subdiviziunilor acestora reprezentând
impozite, taxe, contribuţii şi alte sume datorate bugetului general consolidat cu creanţele
debitorului reprezentând sume de rambursat, de restituit sau de plată de la buget iar potrivit
alin. (4) al art. 116 din O.G. nr. 92/2003, dacă legea nu prevede altfel, compensarea
operează de drept, la data la care creanţele există deodată, fiind deopotrivă certe, lichide
şi exigibile.

255
 Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, creanţele principale sau
accesorii privind drepturi de rambursare sau de restituire ale contribuabililor pot fi cesionate
numai după stabilirea lor potrivit legii, faţă de organul fiscal, conform alin. (2), cesiunea
produce efecte numai de la data la care aceasta i-a fost notificată, iar conform alin. (51) al
art. 116 din O.G. nr. 92/2003, creanţele fiscale rezultate din cesiunea notificată potrivit
prevederilor art. 30 se sting prin compensare cu obligaţiile cesionarului la data notificării
cesiunii.
În cazul creanţelor care rezultă din deconturile cu sumă negativă de TVA cu opţiunea de
rambursare, alin. (5) lit. b) prevede că sunt exigibile la termenul prevăzut de lege pentru
depunerea decontului cu sumă negativă de TVA cu opţiune de rambursare, în limita sumei
aprobate la rambursare prin decizia emisă de organul fiscal potrivit legii. Pe cale de
consecinţă, creanţa care rezultă din decontul de TVA de rambursat este o creanţă stabilită
potrivit legii, în sensul art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, astfel că poate fi cesionată
după momentul depunerii decontului, cesiunea urmând să producă efecte faţă de organul
fiscal la momentul notificării acesteia.
Totodată, creanţa constând în TVA de rambursat devine exigibilă la data depunerii
decontului de TVA, în limita sumei aprobate prin decizia de rambursare.
Prin voinţa expresă a legiuitorului s-a prevăzut posibilitatea exigibilităţii creanţei la un
moment anterior stabilirii cuantumului său, pentru a preîntâmpina consecinţele ce ar
decurge din soluţionarea cu întârziere a deconturilor de TVA, împrejurare neimputabilă
contribuabilului. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca exigibilitatea creanţei rezultând din decontul
de TVA să aibă loc la momentul emiterii deciziei de rambursare, ar fi prevăzut aceasta în
mod expres.
- faţă de dispoziţiile art. 116 alin. (51) Cod procedură fiscală, în ceea ce îl priveşte pe
cesionar, se au în vedere obligaţiile sale fiscale la data notificării cesiunii. Ca urmare,
momentul de referinţă al compensării creanţelor fiscale cesionate este data notificării
cesiunii, chiar dacă soluţionarea decontului de TVA depus de cedent are loc ulterior.
-în sensul dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, nu se poate reţine că
momentul stabilirii creanţei ar fi cel al emiterii deciziei de rambursare (fapt ce ar impune
imposibilitatea cesionării creanţei anterior acestui moment), întrucât aceasta ar presupune
ca o creanţă să fie exigibilă anterior stabilirii sale, concluzie inacceptabilă din punct de
vedere juridic.

• În cea de-a doua opinie, exigibilitatea creanţei este îndeplinită la data notificării
încheierii contractului de cesiune de creanţă, însă aceasta dobândeşte caracter cert doar la
data restituirii efective prin decizie emisă de organul fiscal. Până la manifestarea voinţei
organului fiscal exprimată printr-un act administrativ de restituire, decontul cu suma
negativă de TVA cu opţiunea de rambursare nu cuprinde o creanţă stabilită potrivit legii,
pentru fi aplicabile dispoziţiile art. 30 alin. (1) Cod procedură fiscală, motiv pentru care s-
a considerat că data la care operează compensarea este data comunicării deciziei de
rambursare.

Opinia formatorului INM

Potrivit prevederilor art. 116 alin. (51) din O.G. nr. 92/2003, privind Codul de procedură
fiscală, „Creanţele fiscale rezultate din cesiunea notificată potrivit prevederilor art. 30 se
sting prin compensare cu obligaţiile cesionarului la data notificării cesiunii.”

256
 Acest text trebuie interpretat sistematic, prin coroborare cu prevederile art. 30 alin. (1)
şi art. 116 alin. (4) din acelaşi act normativ.
Astfel, art. 30 alin. (1) Codul de procedură fiscală prevede că „Creanţele principale
sau accesorii privind drepturi de rambursare sau de restituire ale contribuabililor, precum
şi sumele afectate garantării executării unei obligaţii fiscale pot fi cesionate numai după
stabilirea lor potrivit legii.”
În cazul în care contractul de cesiune a fost încheiat înainte de a fi fost stabilită
creanţa ce formează obiectul cesiunii, prin decizia privind decontul de TVA, nu se punea
problema existenței unei creanţe certe, care să atragă aplicarea automată a art. 116 alin.
(51). Pentru a putea opera compensarea, art. 116 alin. (4) din Codul de procedură fiscală
prevede expres cerinţele constând în certitudinea, lichiditatea şi exigibilitatea creanţelor.
Raportat şi la prevederile art. 622 din Codul civil, creanţa este certă atunci când
existenţa acesteia rezultă din însuşi titlul de creanţă care, în acest caz particular, este actul
administrativ-fiscal, constând în decizia de rambursare a TVA.
Prin urmare, compensarea poate opera doar la data deciziei de rambursare a TVA.
În acest sens s-a pronunțat Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți
de Casație și Justiție prin decizia nr. 1536 din 19 mai 2016, în dosarul nr. 1431/2/2014.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

În cadrul dezbaterilor a fost exprimată și opinia că, întrucât textul art. 30 alin. (1)
C.pr.fiscală nu permite cesionarea în absența stabilirii creanțelor potrivit legii, data
deciziei de rambusare a TVA prezintă relevanță cu privire la momentul la care operează
compensarea doar dacă cesiunea de creanță nu a fost contestată, sub aspectul validității
prin prisma creanței ce face obiectul ei, de către organul fiscal. Dacă însă organul fiscal
contestă cesiunea pe motivul că aceasta are ca obiect o creanță ce nu putea fi cesionată
potrivit dipozițiilor art. 30 alin. (1), nu s-ar mai putea reține compensarea, în lipsa unei
proceduri ulterioare, în acest caz, cesiunea având ca obiect, din perspectiva dreptului civil,
fie un bun interzis de lege, fie un bun viitor.

12. Competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-

fiscale de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 35)

• Într-o opinie (decizia civilă nr. 3552 din 23 iunie 2015, pronunţată în dosarul nr.
38022/3/2012; decizia civilă nr. 5814 din 2 decembrie 2015, pronunţată în dosarul nr.
3588/93/2014), casele de asigurări de sănătate sunt competente să emită actele
administrativ- fiscale de stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS, pentru următoarele
argumente:
- chiar în contextul anulării în parte a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul
Preşedintelui CNAS nr. 617/2007, până la data de 30.06.2012, inclusiv, caselor de asigurări
de sănătate li s-a recunoscut îndrituirea, potrivit art. V alin. 2 din O.U.G. nr. 125/2011 de a
emite decizii de impunere, concluzie susţinută şi de faptul că termenul stabilit prin
dispozițiile art. V alin. (10) din O.U.G. nr. 125/2011 în care casele de asigurări sociale aveau
obligaţia de a transmite către ANAF o copie a titlurilor prin care au fost individualizate
257
contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin. (2), a fost prorogat succesiv
prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr. 115/2013 până la data de 30
iunie 2014.
Pe cale de consecinţă, faţă de textul legal expres al art. V alin. (2) din O.U.G. nr.
125/2011 care prevedea la data emiterii deciziei de impunere nr. 766675/23.03.2012
competenţa caselor de asigurări de sănătate de a emite actele administrativ-fiscale de
stabilire a contribuţiilor datorate la FNUASS, temeiul competenţei în discuţie era atestat
expres la acel moment de o normă juridică primară reprezentată de ordonanţa de urgenţă a
Guvernului, fiind lipsit de relevanţă, în acest context, faptul anulării unei norme anterioare
din legislaţia secundară de nivelul actului administrativ normativ.
- în cauză nu a rezultat că stabilirea contribuţiei sociale este rezultatului unei inspecţii
fiscale, pentru a deveni incidentă excepţia prevăzută de art. V alin. (3) din O.U.G. nr.
125/2011 şi a se reveni la regula stabilită de art. V alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2011, adică
la competenţa organului fiscal din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

• Într-o a doua opinie (decizia civilă nr. 5667 din 23 noiembrie 2015 pronunţată în
dosarul nr. 2860/93/2014, cu majoritate) se consideră că organului competent al CAS nu
poate emite decizii de impunere, cu următoarea motivare:
- prin sentința nr. 835/08.02.2012 a CAB-SCAF au fost anulate dispoziţiile art. 35 alin.
(1) din Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2007 42, cu motivarea că acestea încalcă
prevederile art. 86 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, potrivit cărora decizia de impunere se
emite de organul fiscal competent, respectiv Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi
unităţile subordonate acesteia, precum şi compartimentele de specialitate ale autorităţilor
administraţiei publice locale [art. 17 alin. (5) din O.G. nr. 92/2003]; organele Casei Naţionale
de Asigurări de Sănătate nefiind organe fiscale, nu pot emite decizii de impunere,
competența de a emite titluri executorii și cea de emite decizii de impunere fiind stabilite
de legiuitor în mod distinct, prima neincluzând-o pe cea de a doua.
-decizia de impunere atacată în cauză a fost emisă la data de 16.06.2014, în condițiile
în care se produceau efectele general obligatorii ale sentinței irevocabile nr.
835/08.02.2012 (publicată în Monitorul Oficial nr. 243/ 04.04.2014) ce arăta, cu putere de
lege conferită de art. 23 din Legea nr. 554/2004, că organele Casei Naţionale de Asigurări
de Sănătate nu sunt organe fiscale şi, în consecinţă, nu pot emite decizii de impunere.
- temeiul legal constituit de dispozițiile art. V alin. (2) și 7 ale O.U.G. nr. 125/2011 este,
din punct de vedere cronologic, anterior sentinței nr. 835/2012 și neagă caracterul general
obligatoriu și pentru viitor al acestei hotărâri judecătorești, conferit de art. 23 din Legea nr.
554/2004; ierarhia normelor juridice impune aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004 în
defavoarea O.U.G. nr. 125/2011;
- considerentele sentinței sus-menționate sunt confirmate de claritatea competenței
materiale stipulată în art. V alin. (1) și (4) din O.U.G. nr. 125/2011, care prevăd că, începând
cu data de 1 iulie 2012, competenţa de administrare a contribuţiilor sociale obligatorii
datorate de persoanele fizice prevăzute la cap. II şi III din titlul IX 2 al Codului fiscal revine

42
„În conformitate cu art. 215 alin. (3) din lege şi art. 81 din Codul de procedură fiscală, pentru obligaţiile de plată faţă
de fond ale persoanelor fizice care se asigură pe bază de contract de asigurare, altele decât cele pentru care colectarea
veniturilor se face de ANAF, titlul de creanţă îl constituie, după caz, declaraţia prevăzută la art. 32 alin. (4), decizia de
impunere emisă de organul competent al CAS, precum şi hotărârile judecătoreşti privind debite datorate fondului. Decizia
de impunere poate fi emisă de organul competent al CAS şi pe baza informaţiilor primite pe bază de protocol de la ANAF.”

258
Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, respectiv faptul că, începând cu data de 1 iulie
2012, casele de asigurări sociale predau organelor fiscale din subordinea Agenţiei Naţionale
de Administrare Fiscală, în vederea colectării, creanţele reprezentând contribuţiile sociale
datorate de persoanele fizice prevăzute la cap. II şi III din titlul IX 2 al Codului fiscal, stabilite
şi neachitate până la data de 30 iunie 2012.

• În minuta întâlnirii trimestriale organizată la Curtea de Apel București, în data de 17

februarie 2016, referitor la această problemă, a fost pusă în discuție, pentru ipoteza în care
se constată competența caselor de asigurări de sănătate de a emite acte administrativ fiscale
de stabilire a contribuțiilor, aplicarea procedurii de contestare reglementată de Codul de
procedură fiscală, având în vedere că decizia de soluționare, în cazul caselor de asigurări de
sănătate, îmbracă forma unei simple adrese.

 Problema de practică judiciară a fost ridicată și de Curtea de Apel Ploiești, cu

referire la aplicabilitatea deciziei Curţii de Apel Bucureşti nr. 835/2012 şi a deciziei ÎCCJ
– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 10 din data de 11 mai 2015.

• Opinia majoritară la nivelul Secţiei a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal

a Curţii de Apel Ploieşti (decizia nr. 2695/27.10.2015, pronunţată în dosarul nr.
8082/105/2013; decizia nr. 3139/18.12.2015, pronunţată în dosarul nr.6758/105/2014 etc.)
a fost în sensul că, urmare anulării parţiale a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 617/2007 –
respectiv a dispoziţiilor care prevedeau, în esenţă, competenţa caselor de asigurări de
sănătate de a emite decizii de impunere pentru creanţele analizate, prin sentinţa nr.
835/8.02.2012 a Curţii de Apel Bucureşti, rămasă irevocabilă şi publicată în Monitorul Oficial
nr. 243 din 4 aprilie 2014 -, deciziile de impunere emise de către organele CAS sunt lovite
de nulitate.
Totodată, s-a apreciat că efectele sentinţei Curţii de Apel Bucureşti se aplică şi în
cauzele similare aflate pe rolul instanţelor la momentul publicării sentinţei menţionate în
Monitorul Oficial al României, aspect statuat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 10 din data de 11 mai
2015.

• Opinia minoritară (decizia nr. 2403/30.09.2015 pronunţată în dosarul nr.

7279/105/2013) a fost în sensul primei opinii expuse de Curtea de Apel București, respectiv
că organele CAS au competenţa de a emite decizii de impunere pentru creanţe aferente
perioadelor anterioare datei de 1 iulie 2012, în temeiul dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr.
125/2011, act normativ în vigoare şi cu forţă juridică superioară Ordinului preşedintelui CNAS
nr. 617/2007.

• În opinia judecătorilor redactori ai referatului înaintat de Curtea de Apel Ploiești,

odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 125/2011, organele CAS au
competenţa să stabilească, să emită decizii de impunere pentru creanţele aferente perioadei
de până la 1.07.2012, şi să soluţioneze eventualele contestaţii împotriva acestora.
De asemenea, se apreciază că nu îşi găsesc aplicare deciziile Curţii de Apel Bucureşti şi
ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condiţiile în care deciziile de
impunere contestate nu fac nicio referire la Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2007, ci doar
la dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 125/2011.
În motivarea punctului de vedere se arată următoarele:
259
 - din interpretarea sistematică, gramaticală şi logică a dispoziţiilor art. V alin. (1)-(3)
din O.U.G. nr. 125/2011, se poate aprecia că voinţa expresă a legiuitorului a fost aceea ca
A.N.A.F. să preia „de la zero” această atribuţie, începând cu data de 1 iulie 2012, iar
competenţa soluţionării situaţiei anterioare şi, implicit, răspunderea pentru eventualele
disfuncţionalităţi înregistrate, să revină CAS, care a avut această atribuţie anterior.
- în același sens sunt şi dispoziţiile alin. (6) al art. V, conform cărora „sumele
reprezentând contribuţiile prevăzute la alin. (1), inclusiv dobânzile, penalităţile de
întârziere sau majorările de întârziere, pentru care dreptul de a stabili şi/sau dreptul de a
cere executarea silită s-au prescris până la data preluării în administrare a acestora de către
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală rămân în responsabilitatea caselor de asigurări
sociale”;
- reglementarea excepţiei ce vizează efectuarea inspecţiei fiscale pentru perioade
anterioare datei de 1 ianuarie 2012 (caz în care stabilirea contribuţiilor sociale, precum şi
soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative prin care s-a făcut stabilirea
revin organelor fiscale), răspunde interesului urmărit de leguiuitor, de a asigura un caracter
unitar inspecţiei fiscale, întrucât, cu ocazia stabilirii altor creanţe datorate bugetului de
stat, aferente perioadei anterioare datei de 1.01.2012, vor fi stabilite şi cele privind
contribuţiile sociale obligatorii (acolo unde e cazul), aferente aceleiaşi perioade, toate
urmând să se regăsească în cadrul raportului de inspecţie fiscală şi, ulterior, al deciziei de
impunere emise de către organele fiscale.
- soluția este susținută și de dispozițiile alin. (7) al art. V, conform cărora „după
stabilirea contribuţiilor sociale obligatorii datorate de persoanele fizice potrivit alin. (2),
casele de asigurări sociale transmit Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală o copie a
titlurilor în care sunt individualizate contribuţiile sociale astfel stabilite, până cel târziu la
data de 30 iunie 2013” (termen prorogat ulterior până la data de 30 iunie 2014).

Opinia formatorului INM

Problema de drept a competenţei caselor de asigurări de sănătate de a stabili

contribuţiile datorate FNUASS a fost dezbătută şi la Întâlnirea reprezentanților Consiliului
Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la
Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, organizată la Curtea de Apel Suceava în
23-24 octombrie 2014. Opinia însuşită de participanții la întâlnire a fost aceea potrivit căreia,
„chiar în contextul anulării în parte a dispozițiilor art. 35 alin. (1) din Ordinul Președintelui
C.N.A.S. nr. 617/2004, până la data de 30 iunie 2012, inclusiv, caselor de asigurări de
sănătate li s-a recunoscut îndrituirea, pe temeiul art. V alin. 2 din Cap. III al O.U.G. nr.
125/2011 de a emite decizii de impunere și, ulterior, de a soluționa contestațiile
administrative formulate împotriva acestor decizii. Concluzia este susținută și de faptul că
termenul stabilit prin dispozițiile art. V alin. (10) din O.U.G. nr. 125/2011, în care casele
de asigurări sociale aveau obligația de a transmite către A.N.A.F. o copie a titlurilor prin
care au fost individualizate contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice conform alin.
2, a fost prorogat succesiv prin art. III din O.U.G. nr. 71/2013 prin art. III din O.U.G. nr.
115/2013 până la data de 30 iunie 2014 inclusiv.” (pag. 11, pct. 12 din minuta întâlnirii).43

43
O.U.G. nr. 125/2011, Art. V:
„(1) Începând cu data de 1 iulie 2012, competența de administrare a contribuțiilor sociale obligatorii datorate de persoanele
fizice prevăzute la cap. II și III din titlul IX2 al Codului fiscal revine Agenției Naționale de Administrare Fiscală.
(2) Competența de administrare a contribuțiilor sociale datorate de persoanele fizice prevăzute la alin. (1) pentru veniturile
aferente perioadelor fiscale anterioare datei de 1 ianuarie 2012, precum și perioadei 1 ianuarie–30 iunie 2012 cu titlu de
260
 Conform art. V alin. (2) din O.U.G. nr. 125/2011, în competenţa caselelor de asigurări
sociale au rămas atribuţiile de administrare a contribuțiilor sociale datorate de persoanele
fizice prevăzute la alin. (1) pentru veniturile aferente perioadelor fiscale anterioare datei
de 1 ianuarie 2012, precum și perioadei 1 ianuarie–30 iunie 2012 cu titlu de contribuții sociale
aferente anului 2012 și, totodată, pentru soluționarea contestațiilor împotriva actelor
administrative prin care s-a făcut stabilirea, cu obligaţia de a finaliza operaţiunile şi de a
transmite autorităţii fiscale o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile
sociale astfel stabilite, în termenul prevăzut în alin. (7) şi prorogat succesiv.
Dacă pentru acele contribuţii, aferente perioadei anterioare datei de 30 iunie 2012,
divergenţele de jurisprudenţă s-au menţinut, nefiind înlăturate prin mecanismele
administrative de unificare a practicii, se pune problema oportunităţii declanşării unui recurs
în interesul legii.
Forma sau denumirea actului prin care casele de asigurări de sănătate au soluţionat
contestaţiile administrative împotriva actelor de impunere (decizie, adresă, notificare etc.)
nu prezintă relevanţă, esenţial fiind să fi fost urmată şi rezolvată efectiv procedura de
contestare.
Prin decizia nr. 10 din data de 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a stabilit, cu titlu general, că efectele
unei hotărâri judecătoreşti de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ se
produc şi în privinţa actelor individuale emise în temeiul acestuia, contestate în cauze aflate
pe rolul instanţelor la momentul publicării hotărârii în Monitorul Oficial al României, dar
impactul concret a unei astfel de hotărâri asupra raportului juridic litigios este apreciat de
instanţă în raport cu întreg contextul normativ şi cu circumstanţele speţei.

contribuții sociale aferente anului 2012 și, totodată, pentru soluționarea contestațiilor împotriva actelor administrative prin
care s-a făcut stabilirea revine caselor de asigurări sociale, potrivit legislației specifice aplicabile fiecărei perioade.
(3) Prin excepție de la prevederile alin. (2), în cazul efectuării inspecției fiscale pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie
2012, stabilirea contribuțiilor sociale, precum și soluționarea contestațiilor împotriva actelor administrative prin care s-a făcut
stabilirea revin organelor fiscale prevăzute la alin. (1).
(4) Începând cu data de 1 iulie 2012, casele de asigurări sociale predau organelor fiscale din subordinea Agenției Naționale
de Administrare Fiscală, în vederea colectării, creanțele reprezentând contribuțiile sociale datorate de persoanele fizice
prevăzute la cap. II și III din titlul IX 2 al Codului fiscal, stabilite și neachitate până la data de 30 iunie 2012. Predarea-
preluarea se face până la data de 30 septembrie 2012, pe titluri de creanță și pe scadențe, pe baza protocolului de predare-
primire și a următoarelor documente: (...)
(6) Sumele reprezentând contribuțiile prevăzute la alin. (1), inclusiv dobânzile, penalitățile de întârziere sau majorările de
întârziere, pentru care dreptul de a stabili și/sau dreptul de a cere executarea silită s-au prescris până la data preluării în
administrare a acestora de către Agenția Naționala de Administrare Fiscală rămân în responsabilitatea caselor de asigurări
sociale.
(7) După stabilirea contribuțiilor sociale obligatorii datorate de persoanele fizice potrivit alin. (2), casele de asigurări
sociale transmit Agenției Naționale de Administrare Fiscală o copie a titlurilor în care sunt individualizate contribuțiile
sociale astfel stabilite, până cel târziu la data de 30 iunie 2013.”
O.U.G. nr. 71/2013, Art. III: „Termenul prevăzut la art. V alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2011
pentru modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea
I, nr. 936 din 30 decembrie 2011, aprobată prin Legea nr. 106/2012, se prorogă până la data de 31 decembrie 2013, inclusiv”.
O.U.G. nr. 115/2013, Art. III: „ Termenul prevăzut la art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2013 pentru
modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 64/2001 privind repartizarea profitului la societățile naționale,
companiile naționale și societățile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, precum și la regiile autonome și pentru
prorogarea unui termen, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 388 din 28 iunie 2013, se prorogă pâna la
data de 30 iunie 2014 inclusiv”.

261
 A fost însușită, în unanimitate, opinia exprimată în punctul de vedere al
formatorului INM.
Referitor la creanțele pentru care se pune problema menținerii competenței casei de
asigurări sociale de sănătate anterioare datei de 30 iunie 2012, s-a precizat că ceea ce s-a
prorogat succesiv de către legiuitor a fost doar termenul de transmitere a dosarelor cu
actele de impunere corespunzătoare către autoritățile fiscale.

13. Competenţa materială a organului fiscal în privinţa efectuării inspecţiei fiscale

(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 38)

Problema necompetenței organelor fiscale a fost invocată în cadrul acţiunii în anularea

deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, ca motiv de nelegalitate a deciziilor de
impunere.

• Într-o opinie, efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia judeţeană a

finanţelor publice nu poate fi reţinută ca motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu
motivarea că prin Ordinul nr. 1104/01.08.2013, emis în baza H.G. nr. 520/2013 a fost
stabilită noua structură organizatorică a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice
şi a structurilor din cadrul acestora (administraţiile judeţene ale finanţelor publice, serviciile
fiscale municipale şi orăşeneşti, birouri fiscale comunale etc.) iar în anexele la ordinul
menționat este stabilită structura organizatorică pentru administraţiile judeţene, care au
sediul stabilit în aceleaşi localităţi ca şi direcţiile generale regionale ale finanţelor publice,
structură cuprinzând servicii de inspecţie fiscală, motiv pentru care activitatea de inspecţie
fiscală se efectuează la nivelul administraţiilor judeţene ale finanţelor publice.
• Într-o altă opinie, efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia judeţeană a
finanţelor publice constituie motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu motivarea că
Ordinul preşedintelui ANAF 375/2009 nu face parte din actele de administrare internă a
autorităţii publice care să producă efecte doar în interiorul persoanei juridice de drept
public; acesta este prevăzut expres de dispozițiile art. 99 alin. (2) din legea procesual fiscală
(O.G. nr. 92/2003), normă legală prin care se stabileşte competenţa administrativă şi
normativă în favoarea preşedintelui ANAF de a emite ordine privind stabilirea competenței
de exercitare a inspecţiei fiscale și delegarea altor organe fiscale să exercite aceste
operaţiuni administrative.
• Opinia redactorului referatului (de la Tribunalul Cluj) este în sensul celei de-a doua
opinii sus-menționate, respectiv că efectuarea inspecţiei fiscale de către administraţia
judeţeană a finanţelor publice constituie motiv de nulitate a deciziei de impunere, cu
motivarea că reorganizarea ANAF prin H.G. nr. 520/2013 şi Ordinul 1104/01.08.2013 nu
vizează competenţa materială, astfel încât aplicabil rămâne Ordinul Preşedintelui ANAF nr.
375/2009.
• Opinia redactorului referatului (de la Curtea de Apel Cluj) este în acord cu practica
judiciară constantă a Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie - deciziile 3525 din 2 iulie 2010 şi, respectiv, nr. 646 din 12.02.2014.
În deciziile menționate, instanța supremă a reținut următoarele:
 pretinsa necompetenţă materială a echipei de inspecţie fiscală de a efectua
controlul fiscal la persoanele fizice pe linie de TVA nu putea fi reţinută ca temei al anulării
262
actelor administrativ fiscale atacate, relevanţă juridică prezentând prevederile Codului de
procedură fiscală, în care, finalmente, controlul fiscal își are temeiul juridic [art. 99 alin.
(1)-(3)];
 Ordinul intern nr. 375/2009 a fost emis de preşedintele ANAF pentru organizarea
internă a activităţii organului fiscal. Destinatarul ordinului respectiv nu sunt terţii, iar
prevederile acestuia nu au produs efecte externe, în raporturile juridice dintre autoritatea
fiscală şi partea litigantă, în calitatea sa de contribuabil, care, astfel, nu poate invoca o
vătămare ce nu ar putea fi înlăturată în alt mod decât prin anularea actului încheiat.
 câtă vreme Ordinul preşedintelui ANAF nr. 375/2009 nu a fost anulat pe cale
directă şi nici nu s-a invocat, cu respectarea tuturor cerinţelor legale şi acordarea garanţiilor
procesuale părţilor din cauză, nelegalitatea actului pe cale incidentală, concluzia conform
căreia actul ar părea inexistent apare ca fiind fără suport legal.

Opinia formatorului INM

Competenţa autorităţii emitente este o condiţie de validitate a actului administrativ,

prevăzută de lege, cu caracter obligatoriu, exclusiv şi autonom, ceea ce implică dreptul
titularului de a-şi exercita atribuţiile şi, implicit, obligaţia celorlalte autorităţi de a asigura
independenţa operativă necesară realizării acesteia şi de a nu se substitui titularului
competenţei, chiar dacă acesta este subordonat ierarhic.
Nepublicarea în Monitorul Oficial a Ordinului intern nr. 1172/2009 nu poate constitui
motiv de constatare, de plano, a nulităţii actelor administrativ fiscale atacate, acesta fiind
emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală pentru organizarea internă a activităţii
organului fiscal. Inspecţia fiscală exercitată de organele fiscale îşi are temeiul juridic în
prevederile cu forţă juridică superioară ale art. 99 alin. (1)-(3) din O.G. nr. 92/2003 privind
Codul de procedură fiscală şi ale hotărârii de guvern care a prevăzut structura organizatorică
a ANAF, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice şi a structurilor din cadrul
acestora. În sensul indicat s-a pronunţat Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei
Curți de Casație și Justiție şi în decizia nr. 2444 din 27 mai 2014.
A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.
S-a menționat că problema a fost generată de practica unor organe ale administrației,
care, sub aparența unor acte normative menite să le reglementeze organizarea internă,
adoptă acte administrative care au caracter normativ și care ar trebui publicate în Monitorul
Oficial.

14. Răspunderea solidară a administratorului cu debitorul insolvabil, în temeiul art.

27 alin. (2) lit. c) din O.G. nr. 92/2003. Condiţia relei-credinţe. Sarcina organului
fiscal de a prezenta elemente de fapt care să facă dovada relei credinţe a
administratorului care, în perioada exercitării mandatului, nu şi-a îndeplinit
obligaţia legală de a cere instanţei competente deschiderea procedurii
insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei respective şi rămase
neachitate la data declarării stării de insolvabilitate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 39)

263
 • Într-o opinie, se apreciază că simpla stare de pasivitate a administratorului faţă de
obligaţiile sale legale de declarare a insolvenţei nu probează reaua credinţă a acestuia, în
lipsa altor elemente de fapt care să dovedească manopere dolosive din partea acestuia.
Neîndeplinirea obligaţiei de declarare a insolvenţei nu este suficientă pentru antrenarea
răspunderii, legiuitorul prevăzând o condiţie în plus, respectiv ca neîndeplinirea acestei
obligaţii să aibă loc cu rea credinţă. S-a considerat că sarcina probei revine organului fiscal.
• Într-o altă opinie, s-a apreciat că starea de pasivitate prezumă existenţa relei credinţe
(prezumţie judecătorească), astfel că administratorul trebuie să probeze că a fost de bună-
credinţă prin arătarea unor elemente de fapt care l-au determinat să nu solicite deschiderea
procedurii insolvenţei.

Opinia formatorului INM

Cazul de antrenare a răspunderii solidare reglementat în art. 27 alin. (2) lit. c) din O.G.
nr. 92/2003 şi în art. 25 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 207/ 2015 privind Codul de procedură
fiscală are în vedere administratorul care, în perioada exercitării mandatului, cu rea
credinţă, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere instanţei competente deschiderea
procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente perioadei respective şi rămase
neachitate la data declarării stării de insolvabilitate.
Conform art. 12 alin. (4) din Noul Cod de procedură fiscală, buna-credinţă a
contribuabilului se prezumă până când organul fiscal dovedeşte contrariul. Codul anterior nu
are o normă expresă similară, dar prevede că şi el că relațiile dintre contribuabili și organele
fiscale trebuie să fie fundamentate pe bună-credință, în scopul realizarii cerințelor legii, iar
principiul potrivit căruia buna- credinţă se prezumă operează şi în această materie.

A fost însușit, cu majoritate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

A fost exprimată și opinia conform căreia reaua-credință rezultă din starea de pasivitate
a administratorului, cu următoarea argumentare:
- obligația de declarare a insolvenței este certă, fiind stabilită de legiuitor în sarcina
administratorului. Problema se pune în mod similar și cu privire la obligația stabilită la lit.
d) a aceluiași articol, de declarare a creanțelor fiscale.
- este dificil de imaginat conținutul concret al probei relei-credințe a administratorului
(care implică intenția), probă care ar incumba organului fiscal, dincolo de neîndeplinirea
obligației legale;
- nimic nu împiedică administratorul să facă dovada cauzelor obiective care l-au
împiedicat să declare starea de insolvență și a evita, astfel, antrenarea răspunderii;
- obligația debitorului de a solicita deschiderea procedurii de insolvență este
reglementată de o manieră foarte clară și tranșantă în noua legea a insolvenței nr. 85/2014
– art. 66 prevede că debitorul aflat în stare de insolvenţă este obligat să adreseze
tribunalului o cerere pentru a fi supus dispoziţiilor legii, în termen de maximum 30 de zile
de la apariţia stării de insolvenţă, cererea putând fi semnată de persoanele care, potrivit
actelor constitutive sau statutelor, au calitatea de a le reprezenta, fără a mai fi necesară
o hotărâre a asociaţilor sau acţionarilor.

264
 15. Efectele deciziei CJUE C-76/14 Mihai Manea împotriva Instituţiei Prefectului
Judeţului Braşov asupra timbrului de mediu, stabilit în baza O.U.G. nr. 9/2013
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 40)

Problema care se impune a fi lămurită este dacă în urma hotărârii pronunţate în cauza
menţionată se impune sau nu restituirea timbrului de mediu.
• O primă orientare (însuşită de Tribunalul Bihor) este în sensul ca și după pronunţarea
hotărârii CJUE menționată să se continue practica judecătorească statornicită anterior, în
sensul de a se respinge acţiunile având ca obiect anularea deciziei de calcul a timbrului de
mediu şi restituirea sumei reprezentând timbru de mediu, cu motivarea că hotărârea CJUE
a fost pronunţată avându-se în vedere dispoziţiile Legii nr. 9/2012 în forma în vigoare în anul
2013, care reglementa taxa pentru emisiile poluante. În consecință, nu s-ar putea face
aplicarea hotărârii CJUE în materia timbrului de mediu care are o reglementare distinctă.
• O a doua orientare (însuşită de Tribunalul Satu Mare şi Curtea de Apel Oradea) este
în sensul că se impune admiterea unor astfel de acţiuni ţinând seama de considerentele
avute în vedere la pronunţarea deciziei CJUE în cauza Manea.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reținut că taxa pentru emisii poluante, în forma
în vigoare în anul 2013, încalcă prevederile art. 110 TFUE, având în vedere că sunt scutite
de la plata acesteia autovehiculele de ocazie de pe piaţa naţională pentru care anterior s-a
plătit taxa pe poluare pentru autovehicule. Or, timbrul de mediu este reglementat în mod
identic sub acest aspect, scutirea fiind menţinută prin art. 7 din O.U.G. nr. 9/2013. Prin
urmare, ubi eadem ratio ibi eadem solutio esse debet.

Opinia formatorului INM

La data de 14 aprilie 2015, Curtea a pronunţat hotărârea în cauza Manea, stabilind că

articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca un stat membru să instituie
o taxă pe autovehicule care se aplică autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor
înmatriculări în acest stat membru și autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru
respectiv cu ocazia primei transcrieri în același stat a dreptului de proprietate asupra
acestora din urmă, însă se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă
autovehiculele deja înmatriculate pentru care a fost plătită o taxă în vigoare anterior
declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii.
În cuprinsul hotărârii pronunţate în cauza Manea, Curtea a analizat, la fel ca şi în
hotărârile din cauzele Tatu şi Nisipeanu, neutralitatea taxei dintr-o dublă perspectivă: a
apreciat că taxa pe emisii poluante răspunde exigenţelor neutralităţii, dar comparând taxa
pe emisii poluante cu valoarea reziduală a taxelor anterioare a ajuns la concluzia că, prin
aplicarea scutirilor de la plata noii taxe a autovehiculelor care au plătit o taxă în vigoare
anterior, declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii, şi care trebuie restituită, valoarea
reziduală încorporată este egală cu zero, fiind astfel în mod necesar inferioară taxei pe
emisii poluante, iar o asemenea situație este incompatibilă cu articolul 110 TFUE.
Reglementarea din O.U.G. nr. 9/2013 este similară Legii nr. 9/2012, ceea ce ar impune
aceeaşi analiză efectuată în cauza Manea, prin compararea noii taxe (timbrul de mediu) cu
valoarea reziduală a taxelor anterioare (taxa specială, taxa pe poluare sau taxa pentru
emisiile poluante), pentru a constata dacă valoarea timbrului de mediu aplicat unui

265
autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură
depășește sau nu valoarea reziduală menționată. Articolul 110 din TFUE se opune excluderii
de la plata unei taxe, precum timbrul de mediu reglementat de O.U.G. nr. 9/2013, cu ocazia
transcrierii dreptului de proprietate, a autovehiculelor pentru care s-a achitat anterior o altă
formă a taxei, declarată neconformă cu dreptul UE, în condiţiile în care valoarea taxei
reziduale încorporată în valoarea autovehiculelor de pe piaţa internă este inferioară noii
taxe.
De asemenea, conform jurisprudenţei CJUE, taxele percepute cu încălcarea prevederilor
dreptului Uniunii trebuie, în principiu, să fie restituite cu dobândă. Această obligație
reprezintă consecința și completarea drepturilor conferite justițiabililor de dispozițiile
dreptului Uniunii care interzic astfel de taxe, așa cum au fost acestea interpretate 44 de
Curte.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante45, dreptul Uniunii nu se opune ca
un sistem juridic național să refuze o rambursare de taxe percepute fără a fi datorate în
condiții care ar duce la o îmbogățire fără justă cauză a avânzilor cauză. Protecția drepturilor
garantate în acest domeniu de ordinea juridică a Uniunii nu impune, așadar, rambursarea
impozitelor și a taxelor percepute cu încălcarea dreptului Uniunii, în cazul în care se
stabilește că persoana obligată la plata acestor taxe le-a repercutat în mod efectiv asupra
altor persoane, în speţă asupra cumpărătorului46.

În unanimitate, s-a agreat reluarea discuțiilor cu privire la această problemă cu

ocazia unei întâlniri viitoare, având în vedere sesizarea CJUE cu o cerere de întrebare
preliminară formulată de Curtea de Apel Cluj în cauza Budișan (cu termen de
soluționare în data de 9 iunie 2016).

În cadrul dezbaterilor pe acest punct s-a menționat că o sesizare similară a CJUE cu o

întrebare preliminară (cu privire la interpretarea dispozițiilor legale referitoare la timbrul
de mediu) a fost transmisă și de Curtea de Apel Oradea, soluționarea acestei sesizări fiind
însă suspendată până la pronunțarea asupra întrebării preliminare formulate de Curtea de
Apel Cluj.
Soluția propusă în punctul de vedere al formatorului INM, cu trimitere la jurisprudența
CJUE din cauza Manea, conform căreia, în măsura în care sarcina plății taxei a fost trecută
asupra cumpărătorului, nu se impune restituirea acesteia, este împărtășită și de Agentul
Guvernamental pentru CJUE.
Practica majoritară la nivelul instanțelor este în sensul suspendării soluționării
cauzelor până la pronunțarea CJUE în cauza Budișan, existând însă și soluții de admitere a
cererilor de restituire a timbrului de mediu, pe considerentele de analogie expuse în cel
de-al doilea punct de vedere din materialul înaintat de Curtea de Apel Oradea.

Notă
44
A se vedea în special Hotărârea din 9 noiembrie 1983, San Giorgio, 199/82, punctul 12, precum și Hotărârea din 8 martie
2001, Metallgesellschaft și alții, C-397/98 și C-410/98, punctul 84.
45
În literatura de specialitate sunt indicate: Hotărârea din 15 septembrie 2011, Accor, C-310/09, EU:C:2011:581, punctul 72;
Hotărârea din 10 aprilie 2008, Marks & Spencer, C-309/06, EU:C:2008:211, punctul 41; Hotărârea din 21 septembrie 2000,
Michaïlidis, C-441/98 și C 442/98, EU:C:2000:479, punctul 31; Hotărârea din 9 februarie 1999, Dilexport, C-343/96,
EU:C:1999:59, punctul 47; Hotărârea din 24 martie 1988, Comisia/Italia, 104/86, EU:C:1988:171, punctul 6.
46
Hotărârea din 15 septembrie 2011, Accor, C-310/09, EU:C:2011:581, punctul 72; Hotărârea din 14 ianuarie 1997, Comateb
și alții, C-192/95-C-218/95, EU:C:1997:12, punctul 21; Hotărârea din 6 septembrie 2011, Lady & Kid și alții, C-398/09,
EU:C:2011:540, punctul 18.
266
 Prin hotărârea pronunțată în cauza C‑ 586/14 - Vasile Budișan împotriva Administrației
Județene a Finanțelor Publice Cluj, la data de 9 iunie 2016, CJUE a statuat următoarele:
„Articolul 110 TFUE trebuie interpretat în sensul că:
– nu se opune ca un stat membru să instituie o taxă pe autovehicule care se aplică
autovehiculelor rulate importate cu ocazia primei lor înmatriculări în acest stat membru și
autovehiculelor deja înmatriculate în statul membru respectiv cu ocazia primei transcrieri
în același stat a dreptului de proprietate asupra acestora din urmă;
– se opune ca statul membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele
deja înmatriculate pentru care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare
anterior declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii”.
CJUE a analizat, în decizia menționată, neutralitatea timbrului de mediu față de
concurența dintre autovehiculele rulate provenite din alte state membre și autovehiculele
similare românești deja înmatriculate în acest stat membru și care nu beneficiază de scutirea
prevăzută de O.U.G. nr. 9/2013, iar pe de altă parte, față de autovehiculele similare
românești deja înmatriculate în acest stat membru și care beneficiază de scutirea prevăzută
de O.U.G. nr. 9/2013. Sub acest ultim aspect, sunt relevante statuările Curții din parag. 38-
42:
„38 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, valoarea taxei percepute
cu ocazia înmatriculării unui autovehicul se încorporează în valoarea acestui autovehicul.
Atunci când un autovehicul înmatriculat cu plata unei taxe într‑ un stat membru este
ulterior vândut ca autovehicul rulat în acest stat membru, valoarea sa de piață include
valoarea reziduală a acestei taxe. Dacă valoarea taxei aplicate la data înmatriculării unui
autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici și aceeași uzură
depășește valoarea reziduală menționată, se încalcă articolul 110 TFUE (Hotărârea din 19
decembrie 2013, X, C‑ 437/12, EU:C:2013:857, punctele 30 și 31, precum și jurisprudența
citată).
39 În aceste condiții, o taxă incompatibilă cu dreptul Uniunii, precum cele
menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre, trebuie să fie restituită cu dobândă (a se
vedea în acest sens Hotărârea din 18 aprilie 2013, Irimie, C‑ 565/11, EU:C:2013:250,
punctele 20 și 21, precum și Hotărârea din 15 octombrie 2014, Nicula, C ‑ 331/13,
EU:C:2014:2285, punctele 27 și 28), iar valoarea sa trebuie, în consecință, considerată ca
nemaifiind încorporată în valoarea de piață a autovehiculelor cărora li se aplică această
taxă. Întrucât valoarea reziduală a taxei menționate în valoarea acestor vehicule este egală
cu zero, ea este, prin urmare, în mod necesar inferioară noii taxe, în speță timbrul de
mediu, aplicată unui autovehicul rulat importat de același tip, având aceleași caracteristici
și aceeași uzură (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Manea, C ‑ 76/14,
EU:C:2015:216, punctul 50).
40 Desigur, în cauza principală, articolul 4 litera d) din OUG nr. 9/2013 are în
vedere situația în care, pentru un anumit vehicul, taxa de înmatriculare care îl grevează a
fost restituită efectiv și prevede că, în acest caz, transcrierea dreptului de proprietate
asupra vehiculului respectiv determină plata timbrului de mediu.
41 Este necesar să se considere însă că valoarea reziduală a unei taxe incompatibile
cu dreptul Uniunii încetează să fie încorporată în valoarea de piață a unui vehicul din
moment ce proprietarul acestui vehicul dispune, în temeiul acestui drept, de posibilitatea
de a obține restituirea acestei taxe, independent de faptul că ea a fost sau nu a fost efectiv
restituită la data vânzării vehiculului menționat.
42 Astfel, această simplă posibilitate este de natură să îi încurajeze pe proprietarii
vehiculelor rulate românești vizate să propună pentru aceste vehicule, chiar dacă taxa
267
vizată nu a fost încă restituită, un preț de vânzare care să nu țină seama de taxa respectivă.
Or, în cazul în care taxa nu a fost încă restituită, cumpărătorii vehiculelor menționate vor
fi, în temeiul articolului 4 litera c) din OUG nr. 9/2013, scutiți de timbrul de mediu. În
schimb, vehiculele rulate importate dintr‑ un alt stat membru vor fi invariabil supuse
timbrului de mediu prevăzut de OUG nr. 9/2013 la înscrierea în România a dreptului de
proprietate asupra acestor vehicule. Astfel, o scutire precum cea rezultată din această
dispoziție este de natură să ofere un avantaj concurențial vehiculelor rulate prezente deja
pe piața românească și, în consecință, să descurajeze importul de vehicule similare din alte
state membre”.

16. Interpretarea art. II din O.G. nr. 40/2015 cu privire la termenul de prescripţie a
dreptului de a solicita restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi
autovehicule, taxei pe poluare pentru autovehicule sau a taxei pentru emisiile
poluante provenite de la autovehicule, pentru acele taxe pentru care s-a împlinit
termenul de 5 ani de prescripţie pentru a cere restituirea lor, la data intrării în
vigoare a O.G. nr. 40/2015, în cazul litigiilor aflate pe rol la acest moment
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 43)

• Într-o opinie s-a apreciat că art. II din O.G. nr. 40/2015 se interpretează în sensul că
acesta are ca efect fie repunerea în termenul de prescripţie a dreptului de a cere restituirea
în ceea ce priveşte toate taxele speciale pentru autoturisme şi autovehicule, taxele de
poluare pentru autovehicule sau taxele pentru emisiile poluante provenite de la
autovehicule, în situaţia în care acest termen s-a împlinit anterior intrării în vigoare a O.G.
nr. 40/2015, fie întreruperea termenului de prescripţie, dacă acesta este în curs, în ambele
cazuri începând să curgă un nou termen de prescripţie de 5 ani, reglementat de O.G. nr.
92/2003.
S-a apreciat că dreptul la restituire este unul şi acelaşi drept şi nu poate fi considerat un
drept nou conferit de O.G. nr. 40/2015, de vreme ce are acelaşi obiect, noutatea legislativă
constând în prevederea posibilităţii de recuperare pe cale administrativă a taxei, fără a fi
necesară introducerea unei acţiuni în justiţie şi obţinerea, astfel, a unui titlu executoriu.

• Într-o altă opinie, s-a apreciat că termenul de prescripţie a dreptului de a cere

restituirea taxei speciale pentru autoturisme şi autovehicule, a taxei de poluare pentru
autovehicule sau a taxei pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule curge potrivit
art. 131 Cod de procedură fiscală, calculându-se potrivit acestui text normativ, astfel că
acţiunile introduse după împlinirea acestui termen sunt respinse ca fiind prescrise.
S-a considerat că art. II din O.G. nr. 40/2015 dă naştere dreptului de a cere restituirea
taxei în temeiul acestui act normativ şi nu poate fi interpretat ca operând o repunere în
termenul de prescripţie, fiind vorba despre un alt drept acordat de legiuitor, pe un alt temei
juridic, respectiv O.G. nr. 40/2015.47

47
Problema pare incomplet descrisă. Totuși, în această formă apare în Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curţile de apel din 30-31 mai 2016, de la Curtea de Apel
Oradea.
268
 17. Taxă de poluare stabilită și achitată după 01.01.2013. Aplicarea dispozițiilor
O.G. nr. 40/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 9/2013 și în cazul
autovehiculelor noi (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016,
pg. 44)

• Conform jurisprudenței citate, prima instanță în mod temeinic a reținut că, după
încetarea suspendării dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 9/2012 (1.01.2013), taxa
pentru emisiile poluante era datorată atât pentru autoturismele pentru care se face prima
înmatriculare în România, cât şi pentru cele aflate deja în circulaţie înmatriculate în ţară.
Obligația prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 9/2012, ce stau la baza plăţii taxei în litigiu,
contravin dreptului comunitar, însă numai până la data de 1.01.2013, în măsura în care
dispoziţiile art. 4 alin. (2), prevedeau că obligaţia de plată a taxei intervine şi cu ocazia
primei transcrieri a dreptului de proprietate, în România, asupra unui autovehicul rulat şi
pentru care nu a fost achitată taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, conform
Legii nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare, sau taxa pe poluare pentru
autovehicule şi care nu face parte din categoria autovehiculelor exceptate sau scutite de la
plata acestor taxe, potrivit reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării,
aceste dispoziţii fiind suspendate prin alineatul din O.U.G. nr. 1/2012 începând cu
31.01.2012 până la 01.01.2013.
Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unui regim discriminatoriu faţă de
autoturismele de ocazie înmatriculate anterior în România şi pentru care, cu ocazia
reînmatriculării, taxa pentru emisii poluante nu s-ar percepe, cum era cazul în perioada în
care aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din lege a fost suspendată.
• Admiterea căii de atac se impune însă prin raportare la dispoziţiile art. 12 din O.U.G.
nr. 9/2013, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 40/2015: „(1) Contribuabilii care au
achitat taxă specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxa pe poluare pentru
autovehicule sau taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, potrivit
reglementărilor legale în vigoare la momentul înmatriculării, pot solicita restituirea acesteia
prin cerere adresată organului fiscal competent, în termenul de prescripţie prevăzut de
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare. (2) Sumele prevăzute la alin. (1), precum şi dobânzile
datorate contribuabilului pentru perioada cuprinsă între data perceperii taxei speciale
pentru autoturisme şi autovehicule, taxei pe poluare pentru autovehicule sau taxei pentru
emisiile poluante provenite de la autovehicule şi data restituirii acesteia se achită către
persoana prevăzută la alin. (1), potrivit prevederilor art. 117 din Ordonanţa Guvernului nr.
92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pe parcursul a 5 ani
calendaristici, prin plata în fiecare an a 20% din valoarea acestora, iar plata tranşelor anuale
se efectuează conform graficului stabilit de organul fiscal competent”.

Opinia formatorului INM

Conform art. II din O.G. nr. 40/2015 „dreptul contribuabililor prevăzut la art. 12 alin.
(1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru
269
autovehicule, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 37/2014, astfel cum
aceasta a fost modificată prin prezenta ordonanţă, de a cere restituirea se naşte la data
intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, indiferent de momentul la care s-a perceput taxa”.
Deşi textul respectiv se referă la naşterea unui drept de a cere restituirea, interpretarea
lui restrictivă, literală, ar putea genera diferenţe de tratament nejustificate în defavoarea
persoanelor implicate în litigii aflate pe rolul instanţelor.

Pe această problemă nu au putut fi identificate deocamdată soluții de practică

judiciară la nivel național care să justifice adoptarea unui punct de vedere.

În cadrul dezbaterilor au fost evocate soluții pronunțate la nivelul instanțelor din raza
a două curți de apel, conform cărora:
- în aplicarea principiului supremației dreptului UE, s-a apreciat că dispozițiile art. II
din O.G. nr. 40/2015 reprezintă un remediu eficient de drept intern și, fiind în prezența
unei cauze civile noi, termenul de prescripție urmează a fi calculat, potrivit art. 135
C.pr.fisc., de la intrarea în vigoare a ordonanței.
- dispozițiile O.G. nr. 40/2015 se aplică exclusiv autoturismelor rulate (second-hand),
cu motivarea că intenția legiuitorului la adoptarea ordonanței a fost exclusiv remedierea
regimului taxelor aplicabile acestui tip de autoturisme, în aplicarea jurisprudenței în
materie a CJUE;
-dispozițiile O.G. nr. 40/2015 se aplică atât autoturismelor second-hand, cât și celor
noi, întrucât ordonanța nu distinge cu privire la tipul de autoturism căruia i se aplică.

18. Sancţiunea ce intervine în cazul emiterii actului fiscal cu depăşirea termenului

de definitivare a inspecţiei fiscale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 78)

18.1 Practica judiciară

În cadrul dezbaterilor problema de drept a fost precizată, în sensul că urmează a fi
dezbătută natura termenului de finalizare a inspecției fiscale prevăzut de dispozițiile art.
126 alin. (1) Cod de procedură fiscală.
În ceea ce privește sancțiunea care poate interveni cu privire la actele de control emise
cu depășirea termenului reglementat de dispozițiile art. 126 alin. (1) C.proc.fisc., s-a
menționat că analiza tipului de nulitate trebuie circumscrisă regimului special al nulității
actului administrativ fiscal, configurat de dispozițiile art. 49 și 50 din Codul de procedură
fiscală.
S-a menționat că nu se poate reține, în ipoteza în discuție, sancțiunea nulității absolute,
cazurile de nulitate absolută în materia actelor administrativ fiscale fiind limitativ
reglementate de art. 49 C.proc.fisc., concluzie susținuă de dispozițiile art. 49 alin. (3) teza
I [„(3) Actele administrative fiscale prin care sunt încălcate alte prevederi legale decât cele
prevăzute la alin. (1) sunt anulabile (…)”]. În același sens a fost evocată practica existentă

270
la nivelul unor curți de apel, în sensul reținerii nulității relative a actelor administrativ
fiscale, în măsura în care se face dovada unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel.
Un alt argument în sprijinul opiniei conform căreia termenul prevăzut de dispozițiile art.
126 alin. (1) C.proc.fisc. este un termen de recomandare este faptul că din rațiuni de tehnică
legislativă, de regulă, legiuitorul înțelege să sancționeze nerespectarea unui termen de
decădere cu nulități exprese; or, în speță, o astfel de nulitate nu este reglementată.
Cu toate acestea, s-a menționat că reținerea caracterului de recomandare al termenului
în care trebuie realizată inspecția fiscală nu se conciliază cu efectele pe care dispozițiile
art. 126 alin. (2) teza a II-a C. proc. fisc. le atribuie nefinalizării inspecției în dublul perioadei
menționate la art. 126 alin. (1), respectiv încetarea competenței organului de inspecție
fiscală și reluarea inspecției condiționat de aprobarea organului ierarhic superior [„(2) În
cazul în care inspecţia fiscală nu se finalizează într-o perioadă reprezentând dublul perioadei
prevăzute la alin. (1), inspecţia fiscală încetează, fără a se emite raport de inspecţie fiscală
şi decizie de impunere sau decizie de nemodificare a bazei de impunere. În acest caz, organul
de inspecţie fiscală poate relua inspecţia, cu aprobarea organului ierarhic superior celui care
a aprobat inspecţia fiscală iniţială, o singură dată pentru aceeaşi perioadă şi aceleaşi
obligaţii fiscale, cu respectarea prevederilor art. 117 alin. (1)”].

18.2 Opinia formatorului INM

Problema de drept care se pune constă în natura termenelor de efectuare a inspecției
fiscale reglementate de art. 126 alin. 1 din noul Cod de procedură fiscală și sancțiunea care
intervine în cazul depășirii acestora.
Textele relevante sunt următoarele :

Art. 126
Durata efectuării inspecţiei fiscale
(1) Durata efectuării inspecţiei fiscale este stabilită de organul de inspecţie fiscală,
în funcţie de obiectivele inspecţiei, şi nu poate fi mai mare de:
a) 180 de zile pentru contribuabilii mari, precum şi pentru contribuabilii/plătitorii
care au sedii secundare, indiferent de mărime;
b) 90 de zile pentru contribuabilii mijlocii;
c) 45 de zile pentru ceilalţi contribuabili.
(2) În cazul în care inspecţia fiscală nu se finalizează într-o perioadă reprezentând
dublul perioadei prevăzute la alin. (1), inspecţia fiscală încetează, fără a se emite raport
de inspecţie fiscală şi decizie de impunere sau decizie de nemodificare a bazei de impunere.
În acest caz, organul de inspecţie fiscală poate relua inspecţia, cu aprobarea organului
ierarhic superior celui care a aprobat inspecţia fiscală iniţială, o singură dată pentru aceeaşi
perioadă şi aceleaşi obligaţii fiscale, cu respectarea prevederilor art. 117 alin. (1).

271
 Rezultă din interpretarea coroborată a celor două alineate că atât raportul de inspecție
fiscală, cât și decizia de impunere sau decizia de nemodificare a bazei de impunere întocmite
peste termenele prevăzute la alin. 1 sunt valabil întocmite și nu pot fi anulate pentru acest
considerent. Într-adevăr, de vreme ce doar în cazul depășirii dublului acestor termene
inspecția fiscală încetează (cu consecința că nu mai pot fi emise actele amintite), rezultă,
per a contrario, că dacă dublul termenelor nu este depășit, actele sunt valabil întocmite
(considerăm că acest raționament este cel mai potrivit și nu se impune completarea cu
dispozițiile Codului civil, deoarece nu avem de-a face cu termene de drept material și nici
cu dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la termene procedurale deoarece
Codul de procedură fiscală se completează cu legea procedural civilă doar dacă situația în
discuție nu este reglementată de Codul de procedură fiscală; de asemenea, nu este potrivită
interpretarea prin raportare la dispozițiile art. 49 și 50 Cod de procedură fiscală deoarece
nu este caz de nulitate; din interpretarea coroborată a alin. 1 și 2 obținem răspunsul la
problemă). Altfel spus, termenele reglementate de alin. 1 sunt de recomandare iar depășirea
lor poate, eventual, atrage sancțiunarea disciplinară a celor din culpa cărora au fost
depășite, fără a afecta valabilitatea actelor fiscale.
Situația se schimbă dacă s-a depășit dublul termenelor. În acest caz, decizia de impunere
și decizia de nemodificare a bazei de impunere sunt nule (facem observația că, fiind o specie
de acte administrative, potrivit teoriei generale a actului administrativ, nu este caz de
distincție între nulități absolute și relative); raportul de inspecție fiscală, act preparator,
poate fi anulat în condițiile art. 18 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004
(considerăm că același va fi regimul juridic al oricăror acte preparatorii). În acest caz
nulitatea se datorează încălcării interdicției explicite de a mai emite astfel de acte.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Termenele prevăzute de dispozițiile art. 126 alin. 1 din noul Cod de procedură fiscală
sunt de recomandare. Depășirea acestor termene nu afectează valabilitatea raportului de
inspecție fiscală, a deciziei de impunere sau a deciziei de nemodificare a bazei de impunere.
Depășirea dublului termenelor regelementate de art. 126 alin. 1 din noul Cod de
procedură fiscală atrage nulitatea deciziei de impunere, a deciziei de nemodificare a bazei
de impunere și a oricăror acte preparatorii întocmite după împlinirea dublului termenelor.

18.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

18.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

272
 19. Natura de act administrativ fiscal a înştiinţării de plată emisă de Serviciului
Public de Impozite și Taxe în situaţia în care nu se emite decizie de impunere
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 32)

19.1 Practica judiciară

Într-o opinie (dosar nr. 3374/118/2018) s-a reţinut cu privire la problema pusă în discuţie
că înştiinţarea de plată nu este un act administrativ care poate fi supus analizei instanţei de
contencios administrativ.
„Articolul 41 C. proc. fisc., defineşte actul administrativ fiscal ca fiind actul emis de
organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea
drepturilor şi obligaţiilor fiscale. Conţinutul şi motivarea actului administrativ fiscal sunt
precizate în art. 42 C. proc. fisc., fiind enumerate elementele pe care trebuie să le cuprindă
în mod obligatoriu.
Avand in vedere aceste dispozitii legale – aplicabile speței, raportat la data emiterii
actelor ce fac obiectul instiintarii – instanta apreciaza ca înştiinţarea de plată, a cărei
anulare s-a solicitat, nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ fiscal în
accepţiunea legii, întrucât, deşi aparţine unui organ fiscal, nu a fost emis în aplicarea
legislaţiei fiscale, nu stabileşte nu modifică şi nici nu stinge drepturi şi obligaţii fiscale.
Regimul juridic al actului administrativ fiscal este prevăzut de dispoziţiile art. 137 din
C. proc. fisc., care reglementează procedura de executare silită a creanţelor fiscale,
modalitatea de contestare a acestuia fiind diferită faţă de cea privind înştiinţarea de plată
care, aşa cum s-a precizat, nu întruneşte caracteristicile unui astfel de act, prevăzută de
art. 41 şi art. 42 C. proc. fisc.
Articolul 136 alin. (4) C. proc. fisc. califică înştiinţarea de plată ca fiind „un act
premergător executării silite”, prin care debitorului i se aduce la cunoştinţă suma datorată,
comunicarea urmând a se face cu respectarea dispoziţiilor art. 43 C. proc. fisc.
Se apreciaza ca înştiinţarea de plată este un act de procedură distinct de somaţia de
plată, pentru că rolul său se limitează la faptul de a aduce la cunoştinţa debitorului suma pe
care o datorează.
Potrivit art. 136 alin. (3) din C. proc. fisc. „executarea silită începe în termen de 15 zile
de la data înştiinţării”, iar odată făcută comunicarea, neurmată de plata sumelor datorate,
produce consecinţe juridice, respectiv începerea executării.
Constituind o condiţie de legalitate prealabilă începerii executării, instanta reține ca
instiintarea de plata poate face obiectul controlului judecătoresc pe calea contestaţiei la
executare, în condiţiile reglementate de NCPC, care reprezintă dreptul comun în materie,
şi nu pe calea contenciosului administrativ.
Termenele de exercitare a contestatiei la executare sunt de decadere, iar procesul –
verbal neatacat in termenul prevazut la art. 31 din O.G. nr. 2/2001, devine titlu executoriu
fara nici o alta formalitate (art. 37 din OG nr. 2/2001). Or, in speta, nu s-a facut dovada
contestarii actelor de executare, nici a contestarii proceselor verbal de contraventie prin

273
care s-au aplicat amenzile in discutie”. Sentinţa a rămas definitivă prin respingerea
recursului.
În alte cazuri, opinia a fost diferită. Astfel, în dosarul nr 14387/118/2012, prin sentinţa
civilă nr.1024/26.06.2015, Tribunalul Constanţa a admis acţiunea formulata de SC A SRL, în
contradictoriu cu pârâţii Comuna Agigea prin Primar şi Consiliul Local Agigea, a anulat parţial
înştiinţarea de plată nr. 15612/06.09.2012, emisă de Comuna Agigea în ceea ce priveşte
suma de 48934 lei stabilită cu titlu de impozit pe teren şi a dispus obligarea pârâţilor la
stabilirea pentru anii 2011 şi 2012 a valorii impozitului datorat pentru teren. S-a reţinut că:
„Înştiinţarea de plată emisă în aceste condiţii nu poate produce efectele juridice invocate
de autorităţile fiscale cu privire la impunerea la plata unor impozite suplimentare către
stat. Or, aşa cum a arătat şi recurenta, schimbarea categoriei de folosinţă a terenului trebuie
să se facă cu acceptul/ştiinţa proprietarului şi nu în mod unilateral, context in care,
modificarea unilaterală a categoriei de folosinţă a terenului şi impunerea retroactivă pentru
5 ani (2007-2012) apare ca fiind una abuzivă”.
În dosarul nr 8405/118/2014, prin sentinţa civilă nr 446 din 27.02.2015, plecând de la
dispoziţiile OG 92/2003, instanţa sesizată cu cererea de suspendare a executării unei
înştiinţări de plată a respins cerere ca inadmisilă, reţinând: „Înştiinţarea de plată are doar
caracter de informare a contribuabilului, reprezentând în fapt o formă de corespondenţă
fiscală, fără ca prin acestea să instituie, să modifice sau să stingă raporturi juridice fiscale.
În măsura în care această înştiinţare de plată va fi urmată de emiterea unei decizii de
impunere, aceasta va constitui actul administrativ susceptibil de suspendare, iar dacă
înştiinţarea de plată este întocmită în temeiul propriilor declaraţii de impunere şi s-a început
executarea silită împotriva sa, contribuabilul va putea eventual obţine suspendarea
executării silite.”

Practica Curţii de Apel Constanţa

În aceeaşi cauză înregistrată sub nr 14387/118/2012, Curtea de Apel a respins recursul,
reţinând că: „Înştiinţarea de plată emisă în aceste condiţii nu poate produce efectele
juridice invocate de autorităţile fiscale cu privire la impunerea la plata unor impozite
suplimentare către stat”.

19.2 Opinia redactorului referatului

Din analiza practicii existente la nivelul Tribunalului şi a Curţii de Apel Constanţa reiese
că nu există opinii divergente cu privire la acest aspect, instanţele de judecată constatând
în unanimitate că înştiinţarea de plată nu este un act administrativ care poate face obiectul
controlului în contenciosul fiscal, această aptitudine având-o doar deciziile de impunere.
Înștiințarea de plata reprezintă doar un act emis de organul fiscal in îndeplinirea obligației
sale de înștiințare a contribuabilului in exercitarea rolului activ reglementat de art. 7 CPF,
actul nefiind un titlu de creanță.
Titlurile de creanţă sunt actele prin care se stabileşte şi se individualizează obligaţia de
plată privind creanţele fiscale, întocmite de organele competente, constând în: a) decizia
de impunere; b) declaraţia fiscală; c) decizia referitoare la obligaţii de plată accesorii; d)
declaraţia vamală; e) decizia prin care se stabilesc şi se individualizează datoria vamală,
impozitele, taxele şi alte sume care se datorează în vamă, potrivit legii, inclusiv accesoriile;
274
f) procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, întocmit de organul prevăzut
de lege, pentru obligaţiile privind plata amenzilor contravenţionale; g) decizia de atragere
a răspunderii solidare (a persoanelor prevăzute la art. 28 din O.G. nr. 92/2003, care răspund
solidar cu debitorul) emisă potrivit art. 28 din O.G. nr. 92/2003; h) ordonanţa procurorului,
încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti ori un extras certificat întocmit
în baza acestor acte, în cazul creanţelor fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de
instanţa judecătorească, decizia de angajare a răspunderii solidare a debitorului cu
persoanele prevăzute la art. 27 din O.G. nr. 92/2003, stabilită potrivit art. 28 din această
ordonanţă.
Cu excepţia cazului în care prin lege se prevede că un înscris constituie titlu executoriu,
niciun titlu executoriu nu se poate emite în absenţa unui titlu de creanţă în baza căruia se
stabilesc, în condiţiile legii, creanţe fiscale principale sau accesorii.
Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă
prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în
alt mod prevăzut de lege.
Modificarea titlului de creanţă atrage modificarea titlului executoriu în mod
corespunzător.
Prin urmare, înştiinţarea de plată nu este nici titlu de creanţă şi nici titlu executoriu,
nefiind un act administrativ.
De altfel, sub imperiul noului Cod de procedură fiscală nu se mai prevede necesitatea
emiterii înştiinţării de plată anterior somaţiei de executare, cf. art. 203 Legea 207/2015. În
prezent, Codul de procedură fiscală vorbeşte despre înştiinţarea de plată în cazul înfiinţării
popririi, care este prin excelenţă un act de executare şi despre însţiinţarea de plată în cazul
eşalonării debitelor, art 184 alin 4 şi 5 Legea 207/2015 sau în cazul diferenţelor de obligaţii
fiscale rămase nestinse în urma soluţionării deconturilor cu sumă negativă de TVA cu opţiune
de rambursare, art 190 alin 5.

Opinia majoritar exprimată şi soluţia adoptată în cadrul Curții de Apel Constanța sunt
în sensul că:
Înștiințările de plată emise în materia impozitelor locale, atunci când nu există un alt
act fiscal, emis de organul fiscal, pot face obiectul verificării instanţei de contencios fiscal,
urmând a se aprecia de la caz la caz dacă este vorba despre un act care dă naştere, modifică
sau stinge raporturi juridice.

Argumentele soluţiei adoptate:

S-a menţionat că în ipoteza în care impozitul se calculează pe baza declaraţiei de
impunere, dat fiind că nu există posibilitatea contestării de către contribuabil a propriei sale
declaraţii şi în lipsa unui alt act fiscal, cu privire la care să se poată formula contestaţie,
înştiinţarea de plată poate fi analizată ca fiind un act administrativ, în sensul art 2 alin 1 lit
c din legea 554/2004.
S-au avut în vedere şi disp art. 95 Cod de procedură fiscală, purtând denumirea marginală
de „Decizia de impunere” prevede că:

275
 „(4) Declaraţia de impunere întocmită potrivit art. 102 alin. (2) este asimilată cu o
decizie de impunere, sub rezerva unei verificări ulterioare, şi produce efectele juridice ale
înştiinţării de plată de la data depunerii acesteia.
(5) În situaţia în care legea nu prevede obligaţia de calculare a impozitului, declaraţia
de impunere este asimilată unei decizii referitoare la baza de impozitare.
(6) Decizia de impunere şi decizia referitoare la obligaţiile de plată accesorii constituie
şi înştiinţări de plată, de la data comunicării acestora, în condiţiile în care se stabilesc sume
de plată”.
Având în vedere că spre deosebire de alte cazuri, în care legea prevede că în declaraţia
de impunere contribuabilul este obligat să calculeze impozitul, în materia impozitelor locale
pentru persoanele fizice o astfel de obligaţie nu este prevăzută de lege, în practica
autorităţile administrației publice locale emit anual o înştiinţare de plată, prin care
comunică contribuabililor persoane fizice sumele pe care aceştia le au de plătit cu titlu de
impozite şi taxe în cursul anului fiscal respectiv. Din acest motiv, întrucât nu există obligația
calculării impozitului de către contribuabil, iar valoarea acestuia este comunicată prin
înștiințarea de plată s-a conturat ideea posibilității de contestare a înștiințării de plată, ca
act administrativ care dă naștere unui raport juridic.
S-a argumentat că aceste documente comunicate de autoritățile administrației publice
locale sunt veritabile decizii de impunere, fiind titluri de creanţă fiscală cu toate
consecinţele care derivă dintr-o astfel de calificare, inclusiv din perspectiva contribuabilului
de a formula contestație fiscală.
Scopul principal al emiterii acestui act nu este înștiințarea de plată, deşi are şi acest rol,
ci însăşi stabilirea impozitelor şi taxelor locale, întrucât nu se poate vorbi despre colectarea
unor impozite şi taxe care nu au fost încă stabilite, iar declarațiile fiscale depuse de
contribuabil doar contribuie la stabilirea impozitelor şi taxelor respective. În acest sens sunt
şi disp. art. 95 alin 5 cod procedură fiscală, declaraţia de impunere fiind asimilată unei
decizii referitoare la baza de impozitare.
Au fost de asemenea exprimate şi următoarele opinii:
- organul fiscal ar putea fi obligat să emită decizie de impunere, care apoi să fie
contestată;
- apărările invocate în acţiunea în anularea înştiinţării de plată ar putea fi invocate într-
o contestaţie la executare, fiind vorba doar de probleme care ţin de executarea silită,
inclusiv în ceea ce priveşte cuantumul obligaţiei de plată; actele fiscale au o anumită formă
pe care trebuie să o respecte, iar o înştiinţare de plată nu îndeplineşte aceste condiţii;
- titlul executoriu emis de organul fiscal are dublă natură, putând fi criticat într-o
contestaţie fiscală cu privire la sumă.

19.3 Opinia formatorului INM

Problema ridicată de Tribunalul și Curtea de Apel Constanța impune clarificări
prealabile.

276
 Noțiunea de ”înștiințare de plată” este folosită de Tribunalul și Curtea de Apel Constanța
(cf. celor arătate la pct. 10.2 de mai sus) în trei contexte juridice diferite, fără precizări și
delimitări, fapt ce dă naștere ambiguității pe fondul căreia apare problema de drept.
Astfel, noțiunea este menționată de:
- art. 25 alin. 3 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor: procesul
verbal de constatare a contravenției devine titlu executoriu și înștiințare de plată după
înmânarea sau, după caz, comunicarea lui;
- în perioada 2003 – 2006, înștiințarea de plată a fost reglementată de vechiul Cod de
procedură fiscală (VCPF) drept un act prealabil executării silite (inițial de art. 130 alin. 3,
ulterior de art. 136 alin. 4 și art. 137 alin. 4; acest din urmă articol a fost abrogat de OG nr.
35/2006, publicată în M.Of. nr. 675 din 7 august 2006, iar ulterior noțiunea nu a mai fost
folosită nici de VCPF și nici de NCPF); este puțin probabil ca astfel de înștiințări să mai fie
întâlnite în cauzele aflate în prezent pe rolul instanțelor judecătorești, luarea în considerare
a acestei ipoteze fiind relevantă pentru clarificarea problemei și pentru corecta motivare a
hotărârilor judecătorești (pentru respectarea principiului neretroactivității legii, nu se pot
corobora dispoziții legale în vigoare cu dispoziții abrogate; o discuție separată se poate purta
cu privire la normele de trimitere, dar chestiunea excede problematicii în discuție);
- de pct. 250 din normele metodologice de aplicare a art. 291 din vechiul Cod fiscal
(VCF), în materia impozitului pe clădiri datorat de persoanele fizice48.
Înștiințarea de plată va avea regimuri diferite în funcție de instituția juridică în contextul
căreia apare.
Astfel, în primele două cazuri (în materie contravențională și, în perioada 2003 – august
2006, în materia executării silite reglementată de VCPF) verificarea legalității și temeiniciei
înștiințării de plată se poate face doar în cadrul contestației la executarea silită, aceasta
nefiind un act administrativ fiscal care să dea naștere, să modifice sau să stingă o obligație
fiscală (în primul caz avem de-a face cu o sancțiune contravențională, iar în cel de-al doilea,
cu un act prealabil executării silite fiscale referitor la o obligație fiscală stabilită anterior
printr-un act administrativ fiscal).
În cel de-al treilea caz, înștiințarea de plată dă naștere unei obligații de plată în sarcina
contribuabilului și, deci, este un veritabil act administrativ fiscal ce poate fi contestat în
condițiile dreptului comun (contestație administrativă urmată, dacă e cazul, de acțiune în
fața instanței de contencios administrativ competente). Este posibil ca această situație să
apară și în alte contexte decât cel al impozitului pe clădiri, dar o extindere automată, doar
în baza asemănării, fără analiza contextului legal exact, ar fi eronată (extinderea este însă
posibilă dacă, deși contextul legal este diferit, situația este în esență identică, respectiv
înștiințarea de plată dă naștere sau, eventual, modifică sau stinge un raport juridic fiscal).
Fără alte precizări suplimentare din partea instanțelor, soluția propusă se limitează strict la
cele trei ipoteze.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:

48
Nu excludem posibilitatea ca noțiunea să fie folosită și în alte contexte dar prezenta opinie nu urmărește o prezentare
exhaustivă ci doar să ofere un instrument util instanțelor care se confruntă cu problema ridicată de Tribunalul și Curtea de
Apel Constanța.
277
 Înștiințarea de plată emisă de Serviciul de Impozite și Taxe pct. 250 din normele
metodologice de aplicare a art. 291 din vechiul Cod fiscal, în materia impozitului pe clădiri
datorat de persoanele fizice, reprezintă act administrativ fiscal ce poate fi contestat
potrivit dreptului comun în materie.
Înștiințarea de plată emisă în materie contravențională sau în materie fiscală, în
temeiul art. 130 alin. 3, art. 136 alin. 4 și art. 137 alin. 4 din vechiul Cod de procedură
fiscală, forma în vigoare în perioada 2003 – august 2006, poate fi contestată exclusiv pe
calea contestație la executare.

19.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

19.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

20. Posibilitatea ca procedura antrenării individuale a răspunderii

administratorului unei societăţi pentru debitele fiscale restante ale societăţii,
ce are ca temei dispozițiile art. 25-28 din Legea nr. 207/2015 să fie aplicabilă
în paralel cu derularea procedurii insolvenţei debitorului principal conform
Legii nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 35)

20.1 Practica judiciară

Prin raportul de inspecţie fiscală F-DJ…./30.06.2015 au fost formulate constatări cu
privire la conduita fiscală a contribuabilului persoană juridică, SC B. A.G. Contractor SRL,
prin reprezentant legal – administrator, în sensul că nu au fost înregistrate corect în evidenţa
contabilă diferite operaţiuni cu mărfurile aflate în stoc, ceea ce a condus la completarea
incorectă a declaraţiilor privind impozitul pe profit; a fost stabilită TVA suplimentar de plată
decurgând din deducerea eronată TVA, necolectarea TVA şi nedeclararea TVA. S-a constatat
că în balanţa de verificare din 31.12.2014 au fost înregistrate cheltuieli nedeductibile
reprezentând mărufuri lipsă la inventar.
Obligaţiile suplimentare de plată au fost stabilite pentru perioada 2012-2014.
Ulterior emiterii deciziei de impune a fost dispusă şi angajarea răspunderii solidare a
persoanei fizice – administratror al debitrorului, prin decizia DJG_DEJ…./25.01.2016, în
limita unei părţi din debitul fiscal.
Debitorul persoană juridică a formulat cerere de deschidere a procedurii solvenţei, la
data de 22.04.2015, iar în cuprinsul contestaţiei formulate împotriva deciziei de angajare a
răspunderii solidare a fost invocat faptul că, urmare a deschiderii procedurii insolvenţei
278
trebuie făcut raportul între norma specială şi cea generală, precum şi faptul că norma
specială este constituită de Legea 85/2014, conform Deciziei ICCJ DCD nr. 28/2018.
Opinia majoritară este în sensul că situaţiile reglementate de art. 25 şi 26 din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală, nu se suprapun cu faptele pentru care poate fi
atrasă răspunderea membrilor organelor de conducere potrivit art. 169 din Legea nr.
85/2014. Nu există nicio dispoziţie în Legea nr. 85/2014 ori în Codul de procedură fiscală,
care să împiedice desfăşurarea procedurii reglementate de art. 25 şi 26 din Legea nr.
207/2015 după deschiderea procedurii insolvenţei.
Atât insolvabilitatea, cât şi insolvenţa sunt reglementate de Codul de procedură fiscală
ca modalităţi distincte de stingere a creanţelor fiscale. Este vorba de două tipuri distincte
de răspunderi angajate în cadrul a două proceduri diferite, cu condiţii şi termene proprii,
astfel că nu se poate susţine că inexistenţa uneia dintre acestea o exclude pe cealaltă sau
că răspunderea reclamantei atrasă în temeiul art. 25 alin. 2 lit. b şi lit. d din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală se suprapune cu faptele prevăzute de art. 169
lit. a, d, e, h din Legea nr. 85/2014. În sensul Codului de procedură fiscală, este insolvabil,
potrivit art. 265, debitorul ale cărui venituri ori bunuri urmăribile au o valoare mai mică
decât obligaţiile fiscale de plată sau care nu are venituri sau bunuri urmăribile. În sensul
Legii nr. 85/2015, potrivit art. 5 pct. 29, insolvenţa este acea stare a patrimoniului
debitorului care se caracterizează prin insuficienţa fondurilor băneşti disponibile pentru
plata datoriilor certe, lichide şi exigibile.
Cele două noţiuni sunt diferite, insolvabilitatea fiind o stare mai gravă întrucât priveşte
situaţia întregului patrimoniu al debitorului, în timp ce insolvenţa semnifică doar o
insuficienţă a fondurilor băneşti disponibile. Organul fiscal, constatând că veniturile şi
bunurile debitorului au o valoare mai mică decât obligaţiile de plată prin procesul verbal de
declarare a stării de insolvabilitate, a recurs la instituţia atragerii răspunderii solidare
întrucât executarea silită subsecventă emiterii deciziei prevăzute de art. 25 din Codul de
procedură fiscală, se extinde asupra bunurilor şi veniturilor unui terț.
Codul de procedură fiscală instituie răspunderea solidară conform art. 25, ca modalitate
de recuperare numai a creanţelor bugetare, în timp ce Legea nr. 85/2014 (Legea nr.
85/2006) reglementează procedura colectivă pentru acoperirea pasivului debitorului aflat în
insolvenţă în cadrul căreia poate fi creditor şi statul pentru creanţele neachitate la bugetul
consolidat împreună cu alţi creditori. Prin măsura de angajare a răspunderii în solidar cu
debitoarea, organele fiscale au ca scop recuperarea obligaţiilor fiscale din averea unei terţe
persoane şi nu din averea debitorului principal, afectată pentru acoperirea creanţelor
înscrise la masa credală în cadrul procedurii insolvenţei. În cazul angajării răspunderii
solidare, acţiunea organului fiscal, finalizată prin decizia emisă în baza art. 25, şi acţiunea
în justiţie privesc un terţ şi bunurile acestuia. Reclamantul are posibilitatea ca la rândul sau,
în virtutea dreptului de regres, să formuleze în cadrul procedurii insolvenţei, declaraţie de
creanţă împotriva debitorului principal în solidar cu care a fost obligat în procedura
reglementată de Codul de procedură fiscală. Tocmai aceasta înseamnă solidaritate pasivă,
pe lângă aceasta creditorul poate urmări, la alegerea sa pe oricare dintre codebitorii solidari,
pentru întreaga datorie.
În cauză, A.J.F.P…. a ales să urmărească debitorul principal în concurs cu alţi creditori,
în cadrul procedurii insolvenţei, iar pe debitorul solidar conform procedurii reglementate de
art. 25-26 din Codul de procedură fiscală. În consecinţă, legea insolvenţei nu exclude
279
procedura atragerii răspunderii solidare, fiind reglementate ca proceduri de recuperare a
creanţelor cu conţinut şi condiţii diferenţiate.
20.2 Opinia referentului
Redactorul prezentului referat se raliază opiniei majoritare.

20.3 Opinia formatorului INM

Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Craiova privește raportul dintre Legea nr.
85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă și noul Cod de
procedură fiscală.
Potrivit Deciziei nr. 28/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă, Codul fiscal reprezintă legea
generală în raport cu Legea nr. 85/2014.
Relevante sunt paragrafele 65 - 67:

65. Atât legea insolvenţei, cât şi codul fiscal conţin dispoziţii cu caracter special, fiecare
având însă propriul domeniu de reglementare, dar, în condiţiile în care la procedura
colectivă, egalitară şi concursuală a insolvenţei participă toţi creditorii, inclusiv creditorii
bugetari, aceştia trebuie să se supună prevederilor legii insolvenţei în procesul de realizare
a creanţei.
66. În aceste condiţii se poate aprecia că în cursul acestei proceduri speciale de
insolvenţă nu mai pot fi aplicate, în ceea ce priveşte realizarea creanţelor, dispoziţiile
contrare dintr-o altă lege, chiar dacă aceasta reglementează o procedură de stabilire a
creanţelor fiscale, aşa cum este Codul fiscal. Concursul dintre legea specială şi legea
generală se rezolvă în favoarea primei, conform principiului specialia generalibus derogant.
Codul fiscal reglementează procedura generală de stabilire a creanţelor fiscale şi de
recuperare a creanţelor fiscale împotriva debitorilor care nu se află în situaţii speciale, cum
este procedura de insolvenţă, iar Legea nr. 85/2006 reglementează procedura specială de
realizare a tuturor creanţelor, inclusiv a creanţelor fiscale faţă de un debitor în insolvenţă.
67. Prin urmare, raportat la modalitatea de realizare a creanţelor faţă de un debitor
aflat în procedura de insolvenţă, se aplică cu prioritate dispoziţiile legii insolvenţei, organul
fiscal neputând să îşi mai valorifice propria creanţă, neînscrisă la masa pasivă în procedura
colectivă, prin respingerea cererii de rambursare T.V.A. în procedura reglementată de art.
1473 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Deși este avut în vedere Codul fiscal (mai exact, dispozițiile privind procedura de
rambursare a taxei pe valoare adăugată), considerăm că același va fi și raportul dintre Codul
de procedură fiscală și Legea nr. 85/2014.
Totuși, acest raport nu conduce la concluzia că cele două legi se exclud reciproc și că
ori de câte ori se aplică Legea nr. 85/2014, Codul de procedură fiscală nu mai este incident.
Concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale,
280
conform principiului specialia generalibus derogant, așa cum se arată și în cuprinsul deciziei
mai sus citate. Dispozițiile legale care nu sunt concurente se vor aplica distinct, fiecare în
domeniul vizat de ipoteza normei legale. Aceasta înseamnă că instanțele sunt ținute să
verifice, de la caz la caz, dacă faptele administratorului vizate de autoritatea fiscală pentru
atragerea răspunderii solidare cad exclusiv sub incidența legii fiscale sau sunt concurente cu
dispozițiile legii speciale, în acest din urmă caz urmând să dea efect legii speciale.
Dispozițiile relevante sunt cuprinse în art. 25 Cod de procedură fiscală și art. 169 din
Legea nr. 85/2004, prezentate în paralel în tabelul din pagina următoare. Se observă că
autoritatea fiscală nu poate cere judecătorului sindic să dispună atragerea răspunderii
solidare de vreme ce art. 169 alin. 1 din Legea nr. 85/2004 se referă exclusiv la ”cererea
administratorului judiciar sau a lichidatorului judiciar”. Singura posibilitate a autorității
fiscale este să emită decizia de atragere a răspunderii solidare în condițiile art. 26 Cod de
procedură fiscală.
Altfel spus, decizia emisă în temeiul art. 26 Cod de procedură fiscală nu poate fi anulată
pentru considerentul că autoritatea fiscală nu s-a adresat judecătorului sindic, deoarece
acesta nu are competența să stabilească răspunderea solidară reglementată de Codul de
procedură fiscală, această competență revenind exclusiv autorității fiscale. Legea nr.
85/2014 nu derogă de la legea fiscală sub acest aspect, ceea ce înseamnă că dispozițiile
Codului de procedură fiscală vor fi aplicabile.
Așa fiind, propunem următorul răspuns:
Procedura antrenării răspunderii solidare reglementată de dispozițiile art. 25 și 26 din
noul Cod de procedură fiscală se aplică și în cazul în care debitorul se află în procedura
insolvenței reglementată de Legea nr. 85/2006 privind procedurile de prevenire a
insolvenţei şi de insolvenţă.

Codul de procedură fiscală Legea nr. 85/2014

ART. 25 ART. 169

Răspunderea solidară
(...)
(2) Pentru obligaţiile de plată restante
ale debitorului declarat insolvabil în condiţiile
prezentului cod, răspund solidar cu acesta
următoarele persoane:
(...)
b) administratorii, asociaţii, acţionarii şi
orice alte persoane care au provocat
insolvabilitatea persoanei juridice debitoare
prin înstrăinarea sau ascunderea, cu rea-
credinţă, sub orice formă, a activelor
debitorului;
c) administratorii care, în perioada
exercitării mandatului, cu rea-credinţă, nu şi-
281
(1) La cererea administratorului
judiciar sau a lichidatorului judiciar,
judecătorul-sindic poate dispune ca o parte
sau întregul pasiv al debitorului, persoană
juridică, ajuns în stare de insolvenţă, fără să
depăşească prejudiciul aflat în legătură de
cauzalitate cu fapta respectivă, să fie
suportată de membrii organelor de conducere
şi/sau supraveghere din cadrul societăţii,
precum şi de orice alte persoane care au
contribuit la starea de insolvenţă a
debitorului, prin una dintre următoarele
fapte:
 au îndeplinit obligaţia legală de a cere
instanţei competente deschiderea procedurii
insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente
perioadei respective şi rămase neachitate la
data declarării stării de insolvabilitate;
d) administratorii sau orice alte
persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
nedeclararea şi/sau neachitarea la scadenţă a
obligaţiilor fiscale;
e) administratorii sau orice alte
persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
restituirea sau rambursarea unor sume de bani
de la bugetul general consolidat fără ca
acestea să fie cuvenite debitorului.
(...)
ART. 26
Dispoziţii speciale privind stabilirea
răspunderii
(1) Răspunderea persoanelor prevăzute
la art. 25 se stabileşte prin decizie emisă de
organul fiscal competent pentru fiecare
persoană fizică sau juridică în parte. Decizia
este act administrativ fiscal potrivit
prezentului cod.
(...).
a) au folosit bunurile sau creditele
persoanei juridice în folosul propriu sau în cel
al unei alte persoane;
b) au făcut activităţi de producţie,
comerţ sau prestări de servicii în interes
personal, sub acoperirea persoanei juridice;
c) au dispus, în interes personal,
continuarea unei activităţi care ducea, în
mod vădit, persoana juridică la încetarea de
plăţi;
d) au ţinut o contabilitate fictivă, au
făcut să dispară unele documente contabile
sau nu au ţinut contabilitatea în conformitate
cu legea. În cazul nepredării documentelor
contabile către administratorul judiciar sau
lichidatorul judiciar, atât culpa, cât şi
legătura de cauzalitate între faptă şi
prejudiciu se prezumă. Prezumţia este
relativă;
e) au deturnat sau au ascuns o parte
din activul persoanei juridice ori au mărit în
mod fictiv pasivul acesteia;
f) au folosit mijloace ruinătoare pentru
a procura persoanei juridice fonduri, în
scopul întârzierii încetării de plăţi;
g) în luna precedentă încetării plăţilor,
au plătit sau au dispus să se plătească cu
preferinţă unui creditor, în dauna celorlalţi
creditori;
h) orice altă faptă săvârşită cu
intenţie, care a contribuit la starea de
insolvenţă a debitorului, constatată potrivit
prevederilor prezentului titlu.

20.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM, cu mențiunea că în sesizarea prealabilă
din Decizia nr. 28/2018 pronunțată de ÎCCJ– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de
drept, era vorba de instituția juridică a valorificării unei creanțe fiscale, care implică ipoteze
diferite de antrenare a răspunderii față de problema în discuție.

20.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

 În cadrul dezbaterilor s-a ridicat problema evitării unei posibile încălcări a principiului
non bis in idem în condițiile în care anumite elemente care pot fi comune antrenării
răspunderii solidare în procedura insolvenței și în procedura fiscală, au fost deja dezlegate
în cadrul uneia dintre cele două proceduri, concluzionându-se că, încadrarea unei stări de
282
fapt printr-o hotărâre judecătorească definitivă va produce efecte și în cadrul procedurii
fiscale cu privire la aceleași elemente, în baza principiului opozabilității hotărârilor
judecătorești reglementat de art. 435 Cod de procedură civilă.
În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

21. Sunt admisibile acţiunile în restituirea taxelor privind poluarea formulate după
expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr. 52/2017? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 39)

21.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în legătură cu care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, reflectată în dosar nr.112/115/2019, instanţa a reţinut că dacă
reclamantul nu a făcut dovada că s-ar fi adresat organului fiscal pentru restituirea taxei
achitate, în condiţiile impuse de O.U.G. nr. 52/2017, până la expirarea termenului prev. de
art.1 alin.2 din acest act normativ, respectiv, până la data de 31.08.2018, adresându-se
direct instanţei, trebuie apreciată corectă soluţia instanţei de fond de respingere a acţiunii,
termenul stabilit de art.1 alin.2 din O.U.G. nr.52/2017 fiind unul de decădere, însă de drept
material, iar nu procesual, nefiind aşadar susceptibil de repunere în termen, de întrerupere
sau suspendare, iar în acord cu prevederile art.2545 alin.1 şi 2 şi art.2548 Cod civil,
reclamantul este decăzut din dreptul de a mai solicita restituirea taxei achitate, apărând
astfel neîntemeiată solicitarea sa de obligare a autorităţii fiscale la restituire.
(B) Într-o altă opinie, contrară, reflectată în dosarele nr.2441/108/2018 şi
nr.264/30/2019, excepţia inadmisibilităţii acţiunilor promovate direct în instanţă a fost
respinsă ca neîntemeiată.
În motivarea acestei opinii s-a reţinut art.1 din O.U.G. nr.52/2017, susţinându-se că este
un act normativ emis pentru restituirea taxelor auto, indiferent de denumire, adoptat ca
urmare a hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţate în Cauza C-586/14,
Budişan, prin care s-a statuat, cu privire la OUG nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru
autovehicule, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.37/2014, cu modificările şi
completările ulterioare, că art.110 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca statul
membru respectiv să scutească de această taxă autovehiculele deja înmatriculate pentru
care a fost plătită, dar nu a fost restituită o taxă în vigoare anterior declarată incompatibilă
cu dreptul Uniunii, precum şi a hotărârilor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţate
în cauzele C-288/14, Ciup, şi C-200/14, Câmpean, prin care s-a statuat că modalitatea de
restituire a sumelor încasate în temeiul legislaţiei naţionale contravine principiilor Uniunii
Europene, respectiv principiului cooperării loiale, principiului echivalenţei şi principiului
efectivităţii.
Deşi emisă ca urmare a hotărârilor menţionate, O.U.G. nr.52/2017 continuă să încalce
principiul cooperării loiale, astfel cum s-a cristalizat în jurisprudenţă şi a fost expus de
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin hotărârile pronunţate în cauzele C-288/14, Ciup,
283
şi C-200/14, Câmpean: ,,Principiul cooperării loiale trebuie, prin urmare, să fie interpretat
în sensul că se opune ca un stat membru să adopte dispoziţii care supun rambursarea unui
impozit care a fost declarat contrar dreptului Uniunii printr-o hotărâre a Curţii sau a cărui
incompatibilitate cu acest drept rezultă dintr-o astfel de hotărâre unor condiţii care privesc
în mod specific acest impozit şi care sunt mai puţin favorabile decât cele care s-ar fi aplicat,
în lipsa lor, unei asemenea rambursări, sarcina verificării acestui aspect revenind în speţă
instanţei de trimitere” (pct. 31 C-288/14 Ciup).
Reclamantul în speţă a achitat timbrul de mediu în temeiul OUG nr.9/2013, a cărei
incompatibilitate cu dreptul Uniunii rezultă din hotărârea pronunţată în cauza C-586/14,
Budişan, la data de 02.07.2013. În lipsa reglementării speciale a restituirii acestei taxe prin
O.U.G. nr.52/2017, cererea de restituire putea fi formulată oricând în interiorul termenului
de prescripţie de 5 ani, care se împlinea la data de 31.12.2018, în condiţiile reglementate
de Codul de procedură fiscală, respectiv art.168 alin.1 şi 2 din Legea nr.207/2015 privind
Codul de procedură fiscală.
Reglementarea unui termen mai scurt, de decădere, pentru formularea cererii de
restituire a taxei auto, prin art.1 alin.2 din O.U.G. nr.52/2017, în cadrul procedurii speciale
de restituire, decât termenul de prescripţie pe care reclamantul l-ar fi avut la dispoziţie
pentru o astfel de cerere în cadrul procedurii interne, ca şi obligaţia de contestare într-o
nouă procedură administrativă a deciziilor privind restituirea, deşi o astfel de procedură
suplimentară nu e reglementată şi în procedura internă de restituire, constituie condiţii mai
puţin favorabile de restituire decât cele reglementate de Codul de procedură fiscală -
art.168, şi în consecinţă contravine principiului cooperării loiale enunţat de Curtea de
Justiţie a UE, motiv pentru care, având în vedere Legea nr.157/2005 prin care România a
ratificat Tratatul pentru aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană şi art.148
alin.2 şi 4 din Constituţia României, în conformitate cu care prevederile Tratatelor
Constitutive ale U.E şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au
prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului
de aderare, instanţa nu a avut în vedere termenul de decădere menţionat, şi a considerat
cererea de restituire a reclamantului formulată în interiorul termenului de prescripţie la
data de 09.10.2018, admisibilă, nelegal pârâta respingând cererea ca fiind depusă după
termenul legal, prin decizia nr.6362249/18.10.2018, decizie împotriva căreia reclamantul de
asemenea nu mai poate fi obligat să parcurgă o nouă procedură administrativă cât timp
împotriva adreselor de refuz de restituire a altor taxe s-ar fi putut adresa direct instanţei de
judecată fără a mai fi necesară o nouă procedură administrativă.

Aceeaşi problemă de drept a fost transmisă şi de Curtea de Apel Suceava, fără însă a se
identifica în concret hotărâri judecătoreşti care să ateste existenţa practicii neunitare. Or,
în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr.1375/2015, problema propusă
pentru dezbatere de Curtea de Apel Suceava nu reiese a constitui în mod efectiv un aspect
de practică neunitară, lipsind identificarea punctuală a unor hotărâri judecătoreşti care să
facă aplicarea în mod neunitar a reglementării incidente; cu toate acestea, reprezintă o
situaţie de practică judiciară potenţială, întrucât se degajă două puncte de vedere în rândul
judecătorilor instanţei iniţiatoare (Tribunalul Botoşani) cu privire la această problemă de
drept.

284
 21.2. Opinia referentului
Nu a fost exprimată.

21.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art.1 din O.U.G. nr.52/201749 „(1) Contribuabilii care au achitat taxa specială
pentru autoturisme şi autovehicule, prevăzută la art. 214^1 - 214^3 din Legea nr. 571/2003
privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, taxa pe poluare pentru
autovehicule, prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008 pentru
instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule, aprobată prin Legea nr. 140/2011, taxa
pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, prevăzută de Legea nr. 9/2012
privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, cu modificările
ulterioare, şi timbrul de mediu pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 37/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi care nu
au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă pot
solicita restituirea acestora, precum şi a dobânzilor datorate pentru perioada cuprinsă
între data perceperii şi data restituirii, prin cerere adresată organului fiscal central
competent. Nivelul dobânzii este cel prevăzut la art. 174 alin. (5) din Legea nr. 207/2015
privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Dreptul
contribuabililor prevăzuţi la alin. (1) de a cere restituirea se naşte la data intrării în
vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, indiferent de momentul la care s-a perceput
taxa, iar prin derogare de la prevederile art.219 din Legea nr. 207/2015, cu modificările
şi completările ulterioare, cererile de restituire se depun, sub sancţiunea decăderii,
până la data de 31 august 2018. (…) (5) Cererea de restituire se soluţionează prin decizie
emisă de către organul fiscal central competent, (…) (7) Împotriva deciziei prevăzute la
alin.(5) contribuabilii pot face contestaţie în condiţiile Legii nr. 207/2015, (…), în termen
de 45 de zile de la comunicarea deciziei. (…) (9) Deciziile emise în soluţionarea
contestaţiilor pot fi contestate la instanţa judecătorească de contencios administrativ
competentă, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, (…).”.
Aşadar, normă juridică nouă prevede dreptul contribuabilului care a achitat taxa specială
pentru autoturisme şi autovehicule prevăzută de Codul fiscal / taxa pe poluare pentru
autovehicule prevăzută de O.U.G. nr.50/2008 / taxa pentru emisiile poluante provenite de
la autovehicule prevăzută de Legea nr.9/2012 / timbrul de mediu pentru autovehicule
prevăzut de O.U.G. nr.9/2013 [în continuare, taxe privind poluarea lato sensu] şi care nu
au beneficiat de restituire până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr.52/2017 de a solicita
restituirea acestora, precum şi a dobânzilor aferente, instituind totodată că dreptul de a
cere restituirea se naşte la data intrării în vigoare a acestui act normativ, indiferent de
momentul la care s-a perceput taxa, sub condiţia însă ca aceste cereri de restituire să se
depună, sub sancţiunea decăderii, până la data de 31.08.2018.

49
O.U.G. nr.52/2017 privind restituirea sumelor reprezentând taxa specială pentru autoturisme şi autovehicule, taxa pe
poluare pentru autovehicule, taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule şi timbrul de mediu pentru
autovehicule
285
 Observând expunerea de motive a acestei ordonanţe de urgenţă, astfel cum se regăseşte
în preambulul actului normativ, constatăm că un motiv determinant al adoptării sale l-a
constituit jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, prin care taxele amintite au
fost declarate ca fiind contrare dreptului european în materie.
Lecturând atent O.U.G. nr.52/2017 mai constatăm că legiuitorul a reglementat
restituirea taxelor amintite fără a face distincţie după cum autoturismul pentru care a fost
achitată acea taxă litigioasă era unul nou sau de ocazie (second-hand) ori fusese achiziţionat
din România, dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene sau dintr-o ţară terţă (ex. Statele
Unite ale Americii, Japonia sau Coreea de Sud).
În acest context, apreciem că problema admisibilităţii acţiunilor vizate de Curtea de
Apel Timişoara şi Curtea de Apel Suceava trebuie tratată prin prisma unei distincţii în funcţie
de natura bunului (nou sau de ocazie) şi de provenienţa sa (cumpărat ca fiind înmatriculat
anterior în România sau într-un alt stat membru UE ori într-un stat terţ).
Relevanţa distincţie amintite are în vedere jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene – a se vedea hotărârile pronunţate în cauza C-402/2006 Ioan Tatu c. statului român
sau cauza C-263/10, Iulian Nisipeanu împotriva Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Gorj,
Administraţia Finanţelor Publice Târgu Cărbuneşti şi Administraţia Fondului pentru Mediu
sau cauzele conexate C-97/13 şi C-214/13, Silvia Georgiana Câmpean şi George Ciocoiu sau
cauza C-586/14 Vasile Budișan împotriva Administrației Județene a Finanțelor Publice Cluj
– una prin care a fost analizată situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate
dintr-un alt stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă
pentru poluare lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România.
În aceste condiţii, apreciem că doar în cazul taxelor pentru poluare vizând această din
urmă categorie de autovehicule se pune problema analizării admisibilităţii solicitate prin
prisma raportului dintre dreptul naţional în materie şi cel european relevant.
În cazul celorlalte (autoturisme achiziţionate ca noi şi autoturisme de ocazie
achiziţionate de pe piaţa românească sau o piaţă terţă Uniunii Europene), mecanismul de
restituire reglementat de O.U.G. nr.52/2017 este incident ca atare, în lipsa aplicabilităţii
dreptului european.
Revenind la situaţia autovehiculelor de ocazie (second hand) achiziţionate dintr-un alt
stat membru al Uniunii Europene şi pentru care statul român percepea o taxă pentru poluare
lato sensu cu ocazia înmatriculării lor în România, constatăm mai întâi că legiuitorul român
a reglementat cu caracter special un mecanism de restituire a acestora, fără însă ca această
reglementare să fie cea primară în baza căreia se putea dispune o astfel de măsură.
Anterior, prin decizia nr.24/2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –
Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a decis că „Procedura de
contestare prevăzută la art.7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008, aprobată
prin Legea nr. 140/2011, raportat la art.205 - 218 din Codul de procedură fiscală, nu se
aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare întemeiate pe dispoziţiile art. 117
alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.”.
Instanţa Supremă a reţinut în considerente următoarele: „Justiţiabilii care au solicitat
rambursarea taxei de poluare au apelat la procedura "restituirii de sume", invocând
preponderent, potrivit art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală, "aplicarea

286
eronată a prevederilor legale". În sine, această reglementare respectă cele două principii
enunţate anterior, al echivalenţei şi al efectivităţii; nu s-a susţinut că art.110 al
Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene nu ar putea fi circumscris ipotezei vizate
de norma naţională, adică nu ar putea constitui o prevedere legală aplicată eronat. (…)
Înalta Curte reţine că acţiunea judiciară având ca obiect restituirea taxei de poluare nu
poate fi condiţionată de parcurgerea procedurii de contestare a deciziei de calcul al taxei
de poluare, cele două proceduri fiind distinct reglementate de Codul de procedură fiscală.
(…) Într-adevăr, existenţa art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală nu ar mai
avea nicio justificare logică dacă restituirea sumelor nelegal plătite nu s-ar putea obţine
decât atacând direct decizia de calcul al taxei de poluare. Or, potrivit regulii de
interpretare "actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat", un text de lege
trebuie interpretat în sensul în care ar produce efecte, iar nu în sensul în care n-ar produce
niciunul. (…) În al doilea rând, nu trebuie ignorate obiectul şi finalitatea celor două
proceduri care vizează, pe de o parte, anularea deciziei de calcul al taxei de poluare, cu
consecinţa înlăturării acesteia din realitatea juridică, iar, pe de altă parte, cenzurarea
refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de restituire a taxei de poluare şi obligarea
la restituirea sumei încasate cu acest titlu. Procedura prealabilă reglementată de
dispoziţiile legale amintite anterior este obligatorie numai în cazul primei categorii de
acţiuni, în timp ce, pentru a doua, ea nu mai are un astfel de caracter în baza art. 7 alin.
(5) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. În al treilea rând,
soluţia admisibilităţii unor asemenea acţiuni se impune mai ales prin prisma
jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care recunoaşte contribuabilului
dreptul de a solicita rambursarea unei taxe plătite cu încălcarea dreptului european,
independent de orice contestare a actului administrativ prin care această taxă a fost
stabilită.”.[s.n.]
În sens similar, prin decizia nr.14/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul competent să judece recursul în interesul legii, în analiza privind natura dobânzii
ce acordă în caz de restituire a taxelor privind poluarea lato sensu şi a momentului de la
care pot fi acordate, instanţa supremă a reţinut şi următoarele considerente relevante
pentru analiza de faţă: „39. Pornind de la definiţia dată creanţelor fiscale principale de
normele legale (…) se constată că taxele în discuţie se încadrează în această categorie,
reprezentând drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de
drept material fiscal, în categoria respectivă fiind incluse atât dreptul la perceperea
impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie venituri ale bugetului
general consolidat, cât şi dreptul la restituirea acestor sume, în măsura în care plata
lor a fost făcută fără temei legal. 40. Natura juridică de creanţe fiscale principale a
sumelor achitate de contribuabil cu titlu de taxă de primă înmatriculare, taxă pe
poluare şi taxă pentru emisii poluante este dată de reglementările legale care le-au
instituit, cu menţiunea că evoluţia legislaţiei interne în materie nu a condus la schimbarea
naturii juridice a acestor creanţe, întrucât schimbarea beneficiarului taxei nu a fost însoţită
şi de schimbarea regimului juridic aplicabil acesteia. 41. Cum taxele în cauză se
încadrează în categoria creanţelor fiscale principale, se constată că raportul juridic
născut între plătitorul taxei şi beneficiarul acesteia este un raport de drept fiscal,
reglementat de prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. 42. (…) În
conformitate cu dispoziţiile legale menţionate, în orice litigii referitoare la încasarea sau
restituirea unui impozit, a unei taxe sau a unei contribuţii, se aplică cu prioritate

287
prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (…) 45. De asemenea, art. 117 alin.
(1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că se restituie
debitorului, la cerere, sumele plătite ca urmare a aplicării eronate a prevederilor
legale. Aceste dispoziţii legale sunt aplicabile în situaţia analizată, în raport cu
considerentele Deciziei nr. 24/2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a recunoscut
dreptul contribuabilului la restituirea sumei achitate cu titlu de taxă pe poluare, în
temeiul art. 117 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură fiscală. (…)”. [s.n.]
Aşadar, la dispoziţia contribuabililor care contestau obligaţia de plată a taxei pentru
poluare lato sensu, invocând contrarietatea dreptului intern cu cel european relevant, exista
anterior reglementării O.U.G. nr.52/2017 un remediu eficient pentru restituirea sumelor în
discuţie.
Or, potrivit art.135 din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală „Dreptul
contribuabililor de a cere compensarea sau restituirea creanţelor fiscale se prescrie în
termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul
la compensare sau restituire.”, iar potrivit art.219 din Legea nr.207/2015 privind Codul de
procedură fiscală „Dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea creanţelor
fiscale se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care
a luat naştere dreptul la restituire.”.
Cu toate acestea, în cazul taxelor pentru poluare lato sensu, prin reglementarea O.U.G.
nr.52/2017 se derogă de la textul art.219 din Legea nr.207/2015, stabilindu-se obligaţia
contribuabilului de a formula cererea de restituire până la data de 31.08.2018.
Cum O.U.G. nr.52/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial al României
nr.644/07.08.2017, rezultă că intervalul de timp disponibil contribuabililor pentru a cere o
restituire a taxelor pentru poluare lato sensu, achitate în scop de înmatriculare în România
a autovehiculelor de ocazie (second – hand) cumpărate dintr-un alt stat membru al Uniunii
Europene, a fost redus de la 5 ani la aproximativ 1 an.
Într-o jurisprudenţă constantă a instanţei din Luxemburg, din care vom reţine
exemplificativ hotărârea din 30.06.2016 pronunţată în cauza C-288/14 Silvia Ciup împotriva
Administraţiei Judeţene a Finanţelor Publice Timiş – Direcţia Generală Regională a
Finanţelor Publice Timişoara, se arată că „Principiul cooperării loiale trebuie să fie
interpretat în sensul că se opune ca un stat membru să adopte dispoziţii care supun
rambursarea unui impozit care a fost declarat contrar dreptului Uniunii printr-o hotărâre a
Curţii sau a cărui incompatibilitate cu acest drept rezultă dintr-o astfel de hotărâre unor
condiţii care privesc în mod specific acest impozit şi care sunt mai puţin favorabile
decât cele care s-ar fi aplicat, în lipsa lor, unei asemenea rambursări, (…).”, respectiv
că „Principiul echivalenţei trebuie să fie interpretat în sensul că se opune ca un stat
membru să prevadă modalităţi procedurale mai puţin favorabile pentru acţiunile
întemeiate pe o încălcare a dreptului Uniunii decât cele aplicabile acţiunilor similare
întemeiate pe o încălcare a dreptului intern. (…).”. [s.n.]
Prin hotărârea pronunţată în cauză C-118/08 Transportes Urbanos y Servicios Generales
SAL împotriva Administración del Estado, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut în
considerente următoarele: „33. Cu privire la principiul echivalenței, trebuie amintit că,
288
potrivit unei jurisprudențe constante, acesta impune ca toate normele aplicabile
acțiunilor să se aplice fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului
Uniunii, cât și celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern (a se vedea
în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 1998, Edis, C-231/96, Rec., p. I-4951, punctul 36,
Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C-326/96, Rec., p. I-7835, punctul 41, Hotărârea
din 16 mai 2000, Preston și alții, C-78/98, Rec., p. I-3201, punctul 55, precum și Hotărârea
din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor, C-392/04 și C-422/04, Rec., p. I-8559,
punctul 62). 34. Totuși, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că obligă un stat
membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privința tuturor acțiunilor
introduse într-un anumit domeniu de drept (Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42,
Hotărârea din 9 februarie 1999, Dilexport, C-343/96, Rec., p. I-579, punctul 27, și Hotărârea
din 29 octombrie 2009, Pontin, C-63/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 45). 35.
Pentru a verifica dacă principiul echivalenței este respectat în acțiunea principală, trebuie,
așadar, să se examineze dacă, având în vedere obiectul și elementele sale esențiale,
acțiunea în răspundere introdusă de Transportes Urbanos, întemeiată pe încălcarea
dreptului Uniunii, și cea pe care această societate ar fi avut posibilitatea să o introducă
în temeiul unei eventuale încălcări a Constituției pot fi considerate similare (a se vedea
în acest sens Hotărârea Preston și alții, citată anterior, punctul 49). (…).”. [s.n.]
Aceeaşi raportare, prin prisma principiilor dezvoltate în jurisprudenţa instanţei din
Luxemburg, a fost adoptată şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în deciziile pronunţate în
interesul legii nr.25/2011 şi nr.14/2015, în aceasta din urmă arătând explicit că
„posibilitatea reglementării de către statele membre ale Uniunii Europene a unor
proceduri de restituire a taxelor percepute cu încălcarea dreptului comunitar trebuie
să respecte principiile echivalenţei şi efectivităţii, precum şi jurisprudenţa Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene (…)” sau că „Aceste reguli sau proceduri, la rândul lor, trebuie
să respecte principiul echivalenţei (pentru cererile de rambursare a taxei bazate pe
încălcarea dreptului european nu pot fi instituite condiţii mai puţin favorabile decât
pentru cererile similare bazate pe încălcarea dreptului naţional)”.[s.n.]
Or, în lumina tuturor aspectelor arătate anterior, conchidem că în cazul unei acţiuni
privind refuzul organului fiscal competent de restituire a taxei pentru poluare lato sensu,
achitată aferent unui autovehicul de ocazie (second hand) achiziţionat dintr-un alt stat
membru al Uniunii Europene, nu apar a fi respectate principiile cooperării loiale şi
echivalenţei dacă la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere
pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017) nu era împlinit
termenul de prescripţie a dreptului la restituire stabilit de O.G. nr.92/2003, respectiv
de Legea nr.207/2015, întrucât în acest caz remediul disponibil se exercită în condiţii
mai puţin favorabile decât cel specific creanţelor fiscale vizate exclusiv de dreptul intern
(este instituit un termen de decădere de aproximativ 1 an pentru formularea cererii,
deşi în dreptul comun al Codului de procedură fiscală se prevede un termen de
prescripţie de 5 ani).
Cât despre situaţia taxelor pentru poluare lato sensu, în cazul cărora termenul de
prescripţie privind dreptul contribuabilului de a cere să îi fie restituită suma achitată cu
acest titlu era împlinit deja la data de 31.08.2018 (când se împlineşte termenul de decădere
pentru formularea cererii de restituire în condiţiile O.U.G. nr.52/2017), premisele încălcării
principiilor cooperării loiale şi echivalenţei nu apar a fi întrunite, deoarece în acest caz
legiuitorul conferă un beneficiu suplimentar acestor creditori, prin punerea la dispoziţia lor

289
a unui remediu suplimentar şi favorabil restituirii, ce nu îşi are un echivalent în raport de
restituirea creanţelor fiscale reglementate exclusiv de dreptul intern.

21.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu există practică judiciară în materie.
Reprezentantul Înaltei Curți susține opinia majoritară adoptată în cadrul întâlnirii.

21.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate participanții au considerat inadmisibile acţiunile în restituirea taxelor
privind poluarea formulate după expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din OUG nr.
52/2017, chiar și atunci când termenul de prescripţie a dreptului la restituire stabilit de
O.G. nr.92/2003, respectiv de Legea nr.207/2015 nu este împlinit, contrar opiniei
formatorului INM.

Note
1. Prin hotărârea pronunţată la data de 14.10.2020 în cauza C-677/19 Valoris,
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că:
„Principiul efectivității coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că nu se opune ca o reglementare a unui stat membru să
stabilească, sub sancțiunea decăderii, un termen pentru introducerea cererilor de
restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii care are o durată
de aproximativ un an și care începe să curgă de la intrarea în vigoare a acestei
reglementări ce vizează remedierea încălcării dreptului menționat.
Principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească,
sub sancțiunea decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor
de restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în
care un astfel de termen nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește
cererile de restituire similare întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.”

2. A se vedea și problema nr. 26 din prezentul capitol.

22. Efectele asupra legalităţii deciziilor de impunere emise de către casele de
asigurări de sănătate a Hotărârii pronunţate de către Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene în cauza C-201/14 Bara și alţii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 74)

290
 • Într-o opinie s-a reţinut că, în situaţia în care partea reclamantă invocă decizia mai
sus menţionată, instanţa trebuie să dea eficiență hotărârii pronunţate de CJUE, potrivit
căreia „articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European şi a
Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte
prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie
interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul
principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să
transmită date personale unei alte autorităţi a administraţiei publice şi prelucrarea lor
ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau
despre această prelucrare.” CJUE concluzionează că prelucrarea de către CNAS a datelor
transmise de ANAF presupunea informarea persoanelor vizate de aceste date în legătură cu
scopurile acestei prelucrări, precum şi cu categoriile de date vizate, în speţă date privind
veniturile.
 Emiterea deciziilor de impunere este, în mod evident, rezultatul prelucrării datelor
cu caracter personal comunicate caselor de asigurări de sănătate de către ANAF pe baza
protocolului încheiat între acestea, fără prealabila încunoştiinţare a contribuabililor. Se
poate aprecia că suntem în prezența unui act administrativ emis de organul care administra
la acel moment colectarea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate cu încălcarea
obligaţiilor imperative ce le revin operatorilor de date cu caracter personal.
 Vătămarea produsă contribuabilului rezultă din stabilirea în sarcina sa a unor obligaţii
fiscale pe baza unor date privind veniturile sale, despre a căror prelucrare nu a avut
cunoştinţă, sancţiunea care se impune pentru înlăturarea acestei vătămări fiind lipsirea de
efecte juridice a actului administrativ emis în condiţiile mai sus prezentate.
 Dreptul la protecţia datelor cu caracter personal se bucură de o reglementare specială
în dreptul comunitar, protecţie a cărei încălcare, prin supremaţia ocrotirii acesteia de către
normele comunitare faţă de legislaţia naţională, atrage nelegalitatea actelor administrative
emise de către autorităţile publice naţionale, inclusiv cele fiscale, fără a fi necesară
încadrarea acestui motiv de nelegalitate în vreunul din cazurile de nulitate ale actului
administrativ fiscal prevăzut de legislaţia naţională în această materie (art. 46 V. C. proc.
fiscală).
 Cerinţa informării persoanelor vizate de prelucrarea datelor lor cu caracter personal
este o condiţie necesară exercitării de către aceste persoane a dreptului lor de acces şi
rectificare a datelor prelucrate şi a dreptului de opoziţie faţă de prelucrarea datelor. Scopul
informării îl constituie prelucrarea corectă a datelor cu caracter personal.

• S-a exprimat şi opinia că normele legale respective ocrotesc un interes particular, al

persoanei ale cărei date au fost transmise fără o informare prealabilă a acesteia, iar
sancţiunea care intervine în cazul încălcării obligaţiei de informare este nulitatea relativă,
condiţionată de existenţa unei vătămări.
În măsura în care contribuabilul nu contestă corectitudinea datelor transmise, ci numai
lipsa informării sale, s-a apreciat că nu poate fi reținută o vătămare care să nu poată fi
înlăturată altfel decât prin anularea actului administrativ.
Se reţin în acest sens şi prevederile art. 18 din Legea nr. 677/2001, potrivit cărora orice
persoană care a suferit un prejudiciu în urma unei prelucrări de date cu caracter personal,
efectuată ilegal, se poate adresa instanţei competente pentru repararea acestuia.

• Cu privire la problema referitoare la posibilitatea sau obligaţia instanţei de a invoca

din oficiu efectele cauzei CJUE C-201/14 în dosarele aflate pe rolul instanţei de judecată,
291
fond sau căi de atac, întrucât în urma discuţiilor purtate nu s-a putut ajunge la o opinie
majoritară s-a hotărât amânarea discutării pentru şedinţa din iunie 2016.
S-a apreciat că soluţia acestei probleme de drept depinde de aprecierea dată naturii
interesului ocrotit prin normele de protecţie a persoanelor cu privire la prelucrarea datelor
cu caracter personal: dacă se apreciază că acestea ocrotesc un interes particular, instanţa
nu are obligaţia de a pune în discuţie din oficiu încălcarea normelor privind prelucrarea
datelor cu caracter personal prin prelucrarea de către CNAS a datelor transmise de ANAF,
fără informarea prealabilă a asiguratului.

Opinia formatorului INM

Hotărârea pronunțată de CJUE în cauza C-201/14 (Bara) oferă o interpretare a articolelor

10, 11 și 13 din Directiva 95/46, în sensul că acestea se opun unor măsuri naționale precum
cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a
unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și
prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această
transmitere sau despre această prelucrare.
Într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv întemeiată pe prevederile art. 1 alin.
(1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită
cu fondul cauzei are posibilitatea de a verifica, în întreg contextul probator, dacă persoana
vizată a suferit o vătămare generată de transmiterea unor datelor personale și de prelucrarea
lor fără a fi fost informată, mai exact dacă actul administrativ individual pe care l-a contestat
s-a bazat exclusiv pe acele date transmise contrar Directivei.
În ceea ce privește posibilitatea instanței de a invoca din oficiu hotărârea CJUE, sunt
aplicabile argumentele expuse în opinia de la pct. III.2.50

A fost însușită, în unanimitate, soluția propusă în punctul de vedere al

formatorului INM, în sensul că, într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv
întemeiată pe prevederile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
instanța de contencios administrativ învestită cu fondul cauzei are posibilitatea de a
verifica, în întreg contextul probator, dacă persoana vizată a suferit o vătămare, din
punct de vedere al obligației fiscale stabilite în sarcina acesteia, generată de
transmiterea și prelucrarea unor datelor personale fără a fi fost informată în prealabil.
În ceea ce privește posibilitatea instanței de a invoca din oficiu hotărârea CJUE,
soluția adoptată este identică celei reținute pentru problema menționată la pct. III.2.

 În ceea ce privește efectele pe care le produce hotărârea CJUE din cauza Bara
asupra actului individual de impunere administrativ-fiscal, în cadrul dezbaterilor au fost
exprimate opinii atât în sensul anulării actelor administrative individuale, vătămarea
contribuabilului fiind prezumată din faptul stabilirii în sarcina sa a unor obligaţii fiscale
exclusiv pe baza unor date privind veniturile sale, despre a căror transmitere și prelucrare
nu a avut cunoştinţă, cât și opinii în sensul că vătămarea trebuie dovedită, fiind în ipoteza
unui contencios administrativ subiectiv.
 În aprecierea efectului încălcării dreptului la informare asupra legalității actului
administrativ individual trebuie avut în vedere și principiul fundamental al dreptului UE, și

50
În prezenta sinteză, pct. VI.5
292
anume proporționalitatea măsurii, precum și dreptul la un proces echitabil recunoscut
organului fiscal.
 Vătămarea care face obiectul analizei în cadrul contenciosului subiectiv trebuie să
vizeze consecințele fiscale ale transmiterii/prelucrării datelor cu caracter personal,
concretizate în stabilirea de obligații fiscale pe baza unor date care nu corespund realității
(aspect care poate fi stabilit pe calea unei expertize fiscale).
 În precizările oferite de reprezentantul Agentului Guvernamental s-a menționat
că prin hotărârea pronunțată în cauza Bara CJUE nu pus în discuție valabilitatea actelor de
impunere individuale și nu a contestat dreptului autorităților de a transmite datele
personale în discuție, ci a constatat încălcarea drepturilor contribuabililor la informare,
prin urmare vătămarea trebuie analizată strict din perspectiva dreptului la informare. În
lumina acestui raționament, ceea ce apare ca fiind relevant în acest tip de litigii, atunci
când se analizează legalitatea actului individual de impunere, nu este faptul că emiterea
lui s-a bazat exclusiv pe aceste date cu caracter personal, ci caracterul incorect al datelor
care au stat la baza emiterii actului de impunere, determinat de lipsa informării prealabile
a contribuabilului.
În ceea ce privește remediile aflate la dispoziția contribuabilului în ipoteza încălcării
dreptului la informare, atât Directiva, cât și norma internă aplicabilă - art. 18 din Legea
nr. 677/2001 – prevăd posibilitatea formulării unei acțiuni având ca obiect acordarea de
despăgubiri.

23. Admisibilitatea acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de

plată a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de
rambursare a TVA, în lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii cererii
de acordare a dobânzilor (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 14)

23.1 Practica judiciară

Opinii exprimate în practica judiciară a Curţii de Apel Bucureşti
Într-o primă opinie, s-a reţinut că din analiza art. 205, 210 şi 218 din O.G. nr. 92/2003
privind Codul de procedură fiscală (legea aplicabilă în litigiu) rezultă inadmisibilitatea
acţiunii în justiţie împotriva refuzului administraţiei fiscale de plată a dobânzii fiscale
aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare, în lipsa unei contestaţii
fiscale împotriva respingerii cererii de acordare a dobânzilor.
În argumentarea respectivei opinii s-au invocat următoarele:
Legiuitorul a reglementat accesul la instanţă, în vederea efectuării analizei în legătură
cu drepturile şi obligaţiile fiscale, în anumite condiţii procedurale, implicând ca premisă
emiterea unei decizii sau dispoziţii în soluţionarea contestaţiei formulate de contribuabil
potrivit art. 205 şi urm. din O.G. nr. 92/2003, republicată.
Potrivit art. 205–218 din O.G. nr. 92/2003 republicată, contribuabilul nu se află în
prezenţa unei simple proceduri prealabile în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art.
193 NCPC. Astfel, dacă în cazul procedurii prealabile de drept comun, ceea ce incumbă celui
care se pretinde vătămat de actul administrativ litigios este obligaţia de a se adresa
emitentului actului litigios sau organului ierarhic superior, dreptul de sesizare a instanţei

293
născându-i-se odată cu soluţionarea plângerii, dar nu mai târziu de împlinirea unui termen
legal expres prevăzut, în schimb, în cazul procedurii administrativ–fiscale a contestaţiei,
dreptul de acces la instanţă se naşte odată cu soluţionarea contestaţiei prin decizia sau
dispoziţia organului fiscal competent, acest act fiind cel identificat de legiuitor la art. 218
din O.G. nr. 92/2003 republicată ca fiind susceptibil de a fi atacat în principal în faţa
judecătorului.
Aceste dispoziţii legale sunt pe deplin aplicabile şi în ceea ce priveşte cererea formulată
de recurenta reclamantă, de plată a dobânzilor aferente soluţionării cu întârziere a unei
cereri de rambursare a TVA. Instanţa a avut în vedere şi art. 41 Cod fiscal, potrivit căruia
“actul administrativ fiscal este actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei
privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale”. Totodată, şi
art. 16 din H.G. nr. 1050/2004, aplicabil în cauză având în vedere normele juridice
tranzitorii, defineşte actul administrativ ca fiind “raportul de drept procedural fiscal care
cuprinde drepturile şi obligaţiile ce revin părţilor, potrivit legii, pentru îndeplinirea
modalităţilor prevăzute pentru stabilirea, exercitarea şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor
părţilor din raportul de drept material fiscal”. În această noţiune intră şi drepturile la
dobânzi sau penalităţi, având în vedere dispoziţiile art. 21 din O.G. nr. 92/2003, potrivit
căruia “(1) Creanţele fiscale reprezintă drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din
raporturile de drept material fiscal. (2) Din raporturile de drept prevăzute la alin. (1) rezultă
atât conţinutul, cât şi cuantumul creanţelor fiscale, reprezentând drepturi determinate
constând în: a) dreptul la perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care
constituie venituri ale bugetului general consolidat, dreptul la rambursarea taxei pe valoarea
adăugată, dreptul la restituirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care
constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit alin. (4), denumite creanţe
fiscale principale; b) dreptul la perceperea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere, în
condiţiile legii, denumite creanţe fiscale accesorii”. Din cuprinsul acestor dispoziţii legale,
Curtea consideră că în noţiunea de „creanţă fiscală” este inclus şi dreptul la dobânzi şi
penalităţi, acestea fiind obligaţii fiscale accesorii.
S-a subliniat că practica judiciară l-a calificat ca fiind un raport de drept administrativ
supus regulii impuse de art. 203 C.pr.civ., făcând aplicarea acestui text de lege şi în cazul
cererilor de plată a dobânzii fiscale.
În fapt, pârâta a respins cererea reclamantei de acordare de dobânzi, acest act fiind un
act administrativ fiscal de vreme ce priveşte creanţe fiscale accesorii. Recurenta reclamantă
nu a formulat contestaţie împotriva înştiinţării a cărei nulitate se solicită. Câtă vreme însă
nu a fost formulată şi soluţionată contestaţia administrativ–fiscală, contribuabilul interesat
nu are drept de acces la instanţă în vederea anulării vreunui act administrativ–fiscal, căci
acela care îl învesteşte în mod legal pe judecător, adică decizia sau dispoziţia de soluţionare
a contestaţiei pe fond, încă nu a fost emis de organul fiscal.
Valorificarea dreptului de acces la instanţă, în materie procedural fiscală, implică mai
întâi formularea şi soluţionarea contestaţiei contribuabilului de către autoritatea publică
prevăzută de lege, prin emiterea unui act administrativ fiscal, inclusiv ca efect al obligării
sale prin hotărâre judecătorească la aceasta, iar, în măsura în care partea interesată este
nemulţumită de soluţia dată prin actul administrativ fiscal de soluţionare a contestaţiei, are
deschisă calea acţiunii în contencios administrativ în anularea actului respectiv, inclusiv a
celor subsidiare de stabilire a creanţelor fiscale sau a operaţiunilor administrativ–fiscale
premergătoare.
De exemplu, decizia civilă nr. 2158/16.4.2018 pronunţată în dosarul nr. 2867/3/2017,
prin care CAB a admis recursul administraţiei fiscale pârâte, a casat sentinţa recurată şi,
294
rejudecând, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea reclamantului ca
inadmisibilă.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că este admisibilă contestarea în faţa instanţei direct
a refuzului administraţiei de acordare a dobânzilor. În susţinerea acestei opinii s-au invocat
următoarele:
Legea nr. 554/2004 face distincţie între două categorii de acte: actele administrative
propriu-zise prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege şi actele administrative asimilate,
prevăzute la art. 2 alin. (2) din lege, actele asimilate constând în refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere, aşa cum este definit la art. 2 lit. h) din lege, precum şi în nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri, aşa cum este definită la art. 2 lit. g) din lege - pentru fiecare
categorie reglementându-se expres un regim juridic propriu în ceea ce priveşte modalitatea
de contestare a actelor juridice.
Existenţa unui regim juridic diferit în cazul celor două categorii de acte - acte
administrative propriu-zise şi acte administrative asimilate - rezultă din dispoziţiile art. 7
din Legea nr. 554/2004 care reglementează procedura administrativă prealabilă şi care
prevăd expres că „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente,
persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-
un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de
30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".
Din redactarea acestui text legal rezultă că obligaţia de a parcurge procedura prealabilă
administrativă subzistă doar în cazul în care persoana se consideră vătămată printr-un act
administrativ, această obligaţie fiind reglementată exclusiv pentru categoria actelor
administrative propriu-zise, nu şi pentru categoria actelor administrative asimilate.
Or, de vreme ce legiuitorul a instituit necesitatea parcurgerii procedurii prealabile
administrative doar în cazul actelor administrative [art. 2 lit. c) din lege], fără a face absolut
nicio referire la categoria actelor administrative asimilate [art. 2 alin. (2) din lege], este
evident că pentru contestarea acestora din urmă nu există obligaţia parcurgerii acestei etape
prealabile.
- scopul procedurii prealabile este acela de a solicita revocarea, în tot sau în parte, a
actului administrativ vătămător. Or, acest scop nu poate fi realizat în cazul actelor
administrative asimilate, având în vedere că nu este posibilă revocarea refuzului nejustificat
sau revocarea faptului de a nu soluţiona în termenul legal o cerere.
Prin urmare, procedura administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este
incidentă doar în cazul categoriei actelor administrative, aşa cum sunt definite la art. 2 lit.
c) din aceeaşi lege.
Pe de altă parte, contestaţia administrativă prealabilă reglementată de art. 205 Cod
procedură fiscală reprezintă o formă specială a plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, astfel încât aceste dispoziţii legale
trebuie interpretate în mod coroborat.
Potrivit art. 205 Cod procedură fiscală, „Este îndreptăţit la contestaţie numai cel care
consideră că a fost lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa
acestuia".
În materie fiscală există posibilitatea formulării contestaţiei administrative - ca formă
specială a plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 - şi în cazul „lipsei
actului administrativ", această noţiune referindu-se tocmai la cele două ipoteze prevăzute
de art. 2 lit. g) şi art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, respectiv refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim şi nesoluţionarea unei cereri
în termenul legal.
295
 Dispoziţiile art. 205 Cod procedură fiscală nu schimbă însă regimul juridic de contestare
a refuzului nejustificat (ca act administrativ asimilat), în sensul că nu face obligatorie
contestaţia administrativă în cazul lipsei actului, ci doar o permite, ca posibilitate care
rămâne însă la aprecierea persoanei care se consideră vătămată prin lipsa actului.
Inexistenţa caracterului obligatoriu al contestaţiei administrative în ipoteza lipsei actului
administrativ - respectiv în cele două cazuri: refuz nejustificat şi nesoluţionarea în termen
legal - rezultă şi din lipsa reglementării unui termen legal pentru formularea contestaţiei în
această situaţie.
Aceasta deoarece dispoziţiile art. 207 Cod procedură civilă care stabilesc termenul de
contestaţie de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ au în vedere, evident, doar
ipoteza comunicării actelor administrative, nu şi ipoteza lipsei actului administrativ.
În acest sens este decizia civilă nr. 5150/30.10.2015 pronunţată în dosarul nr.
40521/3/2014, prin care CAB a respins ca nefondat recursul administraţiei fiscale pârâte,
constatând că tribunalul în mod corect a respins excepţia inadmisibilităţii.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (vechiul Cod de procedură fiscală):

a) Cu privire la natura juridică a adresei administraţiei fiscale de respingere a cererii de
acordare a dobânzilor fiscale:
- adresa nr. … din 23 mai 2013, emisă de ANAF, Direcția Generală de Administrare a
Marilor Contribuabili îndeplinește cerințele art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004
pentru a fi calificată un act administrativ-fiscal. Acest document este un act administrativ
individual, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, conform
competențelor sale, este motivat în fapt și în drept și răspunde cererii reclamantei de
acordare a dobânzilor, statuând că nu se impune acordarea acestora;
- există o distincție legală și conceptuală între refuzul nejustificat de a răspunde unei
cereri și respingerea acesteia în cadrul unei proceduri legale, adică soluționarea negativă a
acesteia. Distincția este relevantă pentru regimul juridic al actului respectiv, constând în
modalitatea de contestare în fața instanței de judecată, termenele de exercitare etc.;
- răspunsul negativ la solicitarea de acordare a dobânzilor nu echivalează cu un refuz de
soluționare a cererii, dimpotrivă este chiar soluția dată cererii de organul fiscal. Este evident
că organul fiscal, în exercitarea atribuțiilor sale, are posibilitatea, din punct de vedere
procedural, să admită cererea formulată de reclamantă sau să o respingă cu motivarea legală
corespunzătoare.
b) Cu privire la procedura administrativă de contestare a actelor fiscale:
- Titlul IX (art. 205 - 218) Cod procedură fiscală (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, în
vigoare la data emiterii actului) reglementează o procedură administrativă obligatorie de
contestare a actelor administrativ – fiscale tipice sau asimilate, inclusiv nesoluționarea unei
cereri sau refuzul nejustificat de emitere a actului administrativ-fiscal [art. 205 alin. (2),
teza a II-a, art. 206 alin. (2) teza finală], procedură administrativă care se finalizează prin
decizia emisă în temeiul art. 216 - 217, ce poate fi atacată în contencios administrativ,
potrivit art. 218 alin. (2) Cod procedură fiscală;
- acest cadru normativ special derogă de la regimul de drept comun în materia procedurii
prealabile administrative, reglementat prin art. 7 din Legea nr. 554/2004;
- prin urmare, regularitatea demersurilor procesuale efectuate de recurenta-reclamantă
nu poate fi apreciată prin prisma termenelor sau a condițiilor prevăzute de art. 1, art. 7 și
art. 8 din Legea nr. 554/2004;

296
 - adresa nr. … din 23 mai 2013 îndeplinește cerințele legii pentru a fi calificată un act
administrativ-fiscal și, în consecință, există obligația legală de a formula contestația fiscală
împotriva acestuia, potrivit dispozițiilor art. 211 Cod procedură fiscală, O.G. nr. 92/2003.
În acest sens este Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 1043/2017.

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României:

Prin Decizia nr. 687/2008 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr.
563/25.07.2008, s-a statuat, cu ocazia respingerii excepţiei de neconstituţionalitate a
dispozițiilor art. 205 din O.G. nr. 92/2003, că „(…)instituirea recursului prealabil sau graţios
reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana
vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.
Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe
de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele
litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului
celerităţii". De asemenea, Curtea a reţinut că „nicio dispoziţie constituţională nu interzice
ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional,
cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic". În
plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi
supus anumitor condiţionări. Prin urmare, Curtea a statuat că "parcurgerea unei proceduri
administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de
acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa
unei instanţe judecătoreşti”.

Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului:

Curtea Europeană a Drepturilor Omului afirmă că „dreptul la justiţie”, garantat de art.
6 § 1 din Convenţia [europeană] privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, nu este absolut; el se pretează la limitări pentru că el comandă, chiar prin
natura sa, o reglementare din partea Statului, care are alegerea mijloacelor de a se ajunge
la atingerea acestui scop (a se vedea cauza Weissman şi alţii c. România, hotărârea din 24
mai 2006, par. 34), putând varia în timp şi spaţiu în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii
şi ale indivizilor (a se vedea cauza Bellet c. Franţa, hotărârea din 20 noiembrie 1995,
paragraful 31, cauza Garcia Manibardo c. Spania, hotărârea din 15 februarie 2000, paragraful
36). Efectivitatea dreptului de acces la un tribunal presupune ca individul să se bucure de o
posibilitate clară şi concretă de a contesta orice act constituind o ingerinţă în drepturile sale
(cauza F.F. c. Franţa, hotărârea din 30 octombrie 1998, par. 46).
Alte menţiuni:
Nu s-a identificat practică a Curţii de Apel Bucureşti cu privire la problema de drept
semnalată, în baza Noului Cod de procedură fiscală.
Potrivit art. 281 alin. (2), (5) şi (7) din Noul Cod de procedură fiscală: (2) Deciziile emise
în soluţionarea contestaţiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot
fi atacate de către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare
a contestaţiei, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în
condiţiile legii. (…) (5) În situaţia nesoluţionării contestaţiei în termen de 6 luni de la data
depunerii contestaţiei, contestatorul se poate adresa, pentru anularea actului, instanţei de
contencios administrativ competente potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare. La calculul termenului de 6 luni nu se iau în considerare perioadele
prevăzute la art. 77 alin. (2) şi nici cele în care procedura de soluţionare a contestaţiei este
297
suspendată potrivit art. 277 (…) (7) În situaţia atacării la instanţa judecătorească de
contencios administrativ competentă potrivit alin. (2) a deciziei prin care s-a respins
contestaţia de către organul fiscal fără ca acesta să intre în cercetarea fondului raportului
juridic fiscal, dacă instanţa constată că soluţia adoptată de către organul fiscal este nelegală
şi/sau netemeinică, se va pronunţa şi asupra fondului raportului juridic fiscal.

23.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

23.3 Opinia formatorului INM

23.3.1 Chestiuni prealabile
Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Bucureşti este de actualitate deoarece,
deşi a apărut în condiţiile vechiului Cod de procedură fiscală (CPF), se poate perpetua şi sub
noul CPF, având în vedere că, sub ambele coduri, obiectul contestaţiei fiscale este definit
la fel [a se compara dispoziţiile art. 205 alin. (1) din vechiul CPF cu cele ale art. 268 alin.
(1) din noul CPF].
Starea de fapt care a dat naştere problemei de drept, aşa cum rezultă din cuprinsul
deciziei nr. 1043/2017 pronunţată de ÎCCJ în dosarul nr. 1378/2/2014, este următoarea:
- reclamanta (o societate comercială) sesizează organul fiscal cu o cerere de acordare
dobânzi pentru soluţionarea cu depăşirea termenului legal a cererilor de rambursare a taxei
pe valoarea adăugată (TVA);
- cererea nu a fost soluționată în termenul prevăzut de art. 70 alin. (1) din vechiul Cod
de procedură fiscală, motiv pentru care reclamanta formulează contestaţie în temeiul art.
205 alin. 2 din acelaşi cod, care nici de data aceasta nu primeşte răspuns în termenul
prevăzut de lege; drept urmare, reclamanta s-a adresat instanței de judecată solicitând
obligarea autorităţii fiscale la soluţionarea cererii, acţiunea fiind admisă prin hotărâre
judecătorească definitivă (autoritatea fiscală a fost obligată să soluţioneze atât cererea
iniţială, cât şi contestaţia);
- după toate aceste demersuri, autoritatea fiscală se conformează în sfârşit şi comunică
reclamantei o adresă prin care arată că respinge cererea de acordare a dobânzilor întrucât
au operat o serie de compensări între obligațiile fiscale reciproce ale părților.

23.3.2 Considerăm că, în contextul legal şi factual arătat, cea de-a doua opinie susţinută
de Curtea de Apel Bucureşti (în enumerarea de la pct. 7.1 de mai sus) este cea corectă,
pentru motivele acolo arătate. Vom motiva în continuare de ce apreciem ca fiind eronată
prima opinie exprimată de Curtea de Apel Bucureşti (CAB) şi, într-o decizie de speţă, de
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ).
Pentru că cele două instanţe justifică opinia în baza unor raţionamente diferite, le vom
discuta separat.

23.3.1 Justificarea adusă primei opinii de CAB se întemeiază pe următoarea apreciere

(aşa cum este reprodusă de referent):
Potrivit art. 205 – 218 din O.G. nr. 92/2003 republicată, contribuabilul nu se află în
prezenţa unei simple proceduri prealabile în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art.
193 NCPC. Astfel, dacă în cazul procedurii prealabile de drept comun, ceea ce incumbă celui
care se pretinde vătămat de actul administrativ litigios este obligaţia de a se adresa
emitentului actului litigios sau organului ierarhic superior, dreptul de sesizare a instanţei
născându-i-se odată cu soluţionarea plângerii, dar nu mai târziu de împlinirea unui termen
298
legal expres prevăzut, în schimb, în cazul procedurii administrativ – fiscale a contestaţiei,
dreptul de acces la instanţă se naşte odată cu soluţionarea contestaţiei prin decizia sau
dispoziţia organului fiscal competent, acest act fiind cel identificat de legiuitor la art. 218
din O.G. nr. 92/2003 republicată ca fiind susceptibil de a fi atacat în principal în faţa
judecătorului.
Considerăm că aprecierea este eronată pentru următoarele considerente:
Procedura de contestare a actelor administrativ fiscale reglementată de art. 205 – 218
din O.G. nr. 92/2003 este una specială în raport cu procedura de contestare a actelor
administrative reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Drept urmare, normele care o reglementează derogă de la normele generale în măsura
în care dispun diferit şi se completează cu acestea în caz contrar, potrivit regulilor generale
de interpretare.
Or, se observă că dispoziţiile art. 205–218 din O.G. nr. 92/2003 (Codul de procedură
fiscală) reglementează doar situaţia în care se formulează contestaţie împotriva unui titlu
de creanţă sau a altor acte administrative fiscale.
Potrivit art. 205 alin. (1) teza I Cod de procedură fiscală (CPF), [î]mpotriva titlului de
creanţă, precum şi împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestaţie
potrivit legii (contestaţia are acelaşi obiect şi sub noul CPF; astfel, potrivit art. 268 alin. 1
teza I din noul CPF [î]mpotriva titlului de creanţă, precum şi împotriva altor acte
administrative fiscale se poate formula contestaţie potrivit prezentului titlu).
Noţiunea de act administrativ fiscal este definită de art. 41 din vechiul CPF după cum
urmează: În înţelesul prezentului cod, actul administrativ fiscal este actul emis de organul
fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea
drepturilor şi obligaţiilor fiscale.
Potrivit art. 1 pct. 1 din noul CPF prin act administrativ fiscal se înţelege actul emis de
organul fiscal în exercitarea atribuţiilor de administrare a impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor sociale, pentru stabilirea unei situaţii individuale şi în scopul de a produce
efecte juridice faţă de cel căruia îi este adresat.
Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, nu sunt asimilate
actelor administrativ fiscale. În consecinţă, în aceste situaţii nu sunt incidente dispoziţiile
Codului de procedură fiscală, ci cele de drept comun (Legea nr. 554/2004).
Observaţie: opinia de mai sus nu se opune raţionamentului care stă la baza practicii
judiciare a ÎCCJ, formată în temeiul vechiului Cod de procedură fiscală, referitoare la
situaţia în care, atunci când există emis un titlu de creanţă sau un alt act administrativ fiscal,
tăcerea administraţiei nu poate fi contestată în condiţiile Legii nr. 554/2004, ci doar prin
acţiuni în obligaţie de a face, respectiv prin obligarea autorităţii fiscale să soluţioneze
contestaţia întemeiată pe dispoziţiile art. 205 Cod de procedură fiscală; această practică a
fost urmată atunci când exista un titlu de creanţă sau un alt act administrativ fiscal, pe când
în prezenta ipoteză nu există astfel de acte. Extinderea acestei practici judiciare [care,
oricum, în condiţiile art. 281 alin. (6) din noul Cod de procedură fiscală, nu mai are bază
legală] la toate cazurile în care autoritatea fiscală refuză nejustificat să rezolve o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim sau nu răspunde solicitantului în termenul
legal ar echivala cu încălcarea regulii conform căreia, în situaţia când nu derogă, legea
specială se completează cu cea generală.
Aşadar, în ipoteza în discuţie, dreptul de sesizare a instanţei se naşte în condiţiile Legii
nr. 554/2004, şi nu al art. 218 din vechiul CPF, cum greşit susţine CAB în argumentarea primei
opinii.
299
 23.3.2 Linia de argumentare urmată în decizia de speţă a ÎCCJ este mai clară decât a
CAB deoarece analizează în primul rând natura juridică a adresei care conţine refuzul de
acordare a dobânzilor, şi numai după ce arată că aceasta are toate caracterele unui act
administrativ tipic, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, face trimitere la dispoziţiile
art. 205 – art. 218 din vechiul Cod de procedură fiscală.
Considerăm că argumentarea conţine o eroare deoarece adresa în discuţie nu reprezintă
un act administrativ tipic, ci un refuz explicit de recunoaştere a unui drept pretins de
contribuabil. Un astfel de refuz nu întruneşte trăsăturile actelor administrative tipice, după
cum se va arăta în continuare, şi, de aceea, este act administrativ doar prin voinţa
legiuitorului, exprimată expres în acest sens [cf. art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
Astfel, spre diferenţă de actul administrativ tipic, emis de autoritatea publică în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia, refuzul explicit reprezintă
un răspuns la o cerere. Altfel spus, nu poate exista un refuz fără o cerere prealabilă, condiţie
care însă nu este necesară în cazul celor mai multe acte administrative tipice.
Refuzul nu este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a
acesteia (condiţie necesară în cazul actelor administrative tipice) deoarece, în mod evident,
din punct de vedere al autorităţii, legea este executată tocmai în situaţia în care nu se emite
actul administrativ (tocmai de aceea este dat refuzul). Justificarea legală a refuzului
(motivarea lui) nu se confundă cu organizarea executării legii sau cu executarea în concret
a acesteia.
În sfârşit, în cazul refuzului nu se naşte niciun efect juridic nou şi nici nu se modifică sau
stinge unul preexistent. Refuzul lasă realitatea juridică în forma în care era.
Or, refuzul explicit de acordare a dobânzilor întruneşte toate caracteristicile mai sus
arătate, fiind un act administrativ asimilat emis de o autoritate fiscală.

23.3.3 Un argument separat folosit în amintita decizie de speţă se întemeiază pe

distincţia între refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri şi soluţionarea negativă a
cererii (respingerea acesteia).
Astfel, în cuprinsul deciziei se afirmă următoarele:
Trebuie menţionată distincţia legală şi conceptuală între refuzul nejustificat de a
răspunde unei cereri şi respingerea acesteia în cadrul unei proceduri legale, adică
soluţionarea negativă a acesteia. Distincţia este relevantă pentru regimul juridic al actului
respectiv, constând în modalitatea de contestare în faţa instanţei de judecată, termenele
de exercitare etc.
Răspunsul negativ la solicitarea de acordare a dobânzilor nu echivalează cu un refuz de
soluţionare a cererii, dimpotrivă este chiar soluţia dată cererii de organul fiscal. Este
evident că organul fiscal, în exercitarea atribuţiilor sale, are posibilitatea, din punct de
vedere procedural, să admită cererea formulată de reclamantă sau s-o respingă cu
motivarea legală corespunzătoare.
Respingerea cererii de acordare a dobânzilor, concretizată într-o adresă, reprezintă
modalitatea aleasă de organul fiscal pentru soluţionarea cererii formulată de reclamantă
și, în consecință, adresa nr. (…) îndeplineşte cerinţele legii pentru a fi calificată un act
administrativ-fiscal.
Considerăm că singura distincţie legală şi conceptuală care se poate face este între
refuzul tacit şi cel explicit, ambele reprezentând forme de acte administrative asimilate.
Răspunsul negativ dat cererii de acordare a dobânzilor reprezintă refuz de a soluţiona
cererea, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Este adevărat că legiuitorul
300
introduce în conţinutul definiţiei legale adjectivul „nejustificat” („refuz nejustificat de a
soluţiona o cerere”), dând impresia că „refuzul justificat” (spre exemplu, prin motivarea lui,
aşa cum este cazul în speţă) ar reprezenta altceva (de exemplu, act administrativ tipic sau
o specie distinctă de refuz). O astfel de lectură (posibilă în limbaj obişnuit) nu are suport
legal deoarece, în categoria actelor administrative asimilate, legea nu distinge decât între
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim
(refuzul explicit) şi faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (refuzul implicit).

23.3.4 Un argument suplimentar în favoarea opiniei propuse rezultă din dispoziţiile art.
205 alin. (1) teza II din vechiul CPF, potrivit cărora [c]ontestaţia este o cale administrativă
de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale
printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condiţiile legii [potrivit art. 268
alin. (1) teza II din noul CPF, [c]ontestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act
administrativ fiscal].
Aşadar, după ce art. 205 alin. (1) teza I din vechiul CPF stabileşte obiectul contestaţiei,
teza a II-a afirmă explicit că aceasta nu înlătură dreptul la acţiune printr-un act
administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia. În continuare, vechiul CPF reglementează doar
dreptul la acţiune împotriva soluţiei dispuse în contestaţia împotriva titlurilor de creanţă sau
a altor acte administrativ fiscale (cf. art. 218 din vechiul CPF), ceea ce înseamnă că se
completează cu dreptul comun atunci când actul administrativ fiscal lipseşte (această
consecinţă este evidentă şi de aceea noul CPF nu mai reia sintagma prin lipsa acestuia).
Procedând astfel, legiuitorul a ales să reglementeze unitar contestarea actelor
administrative, fie ele fiscale sau nu, deoarece ea rezultă din logica lucrurilor, şi nu doar din
voinţa sa.
Astfel, în cazul actelor administrative tipice, procedura contestaţiei administrative
prealabile îşi găseşte raţiunea în faptul că, în cele mai multe cazuri, actul administrativ este
emis din iniţiativa autorităţii publice iar contestaţia administrativă îi oferă posibilitatea să
revină asupra eventualelor erori semnalate de către cei interesaţi (autorii contestaţiei).
Această raţiune dispare în cazul actelor administrative asimilate (refuzul explicit sau
implicit) deoarece în acest caz poziţia celor interesaţi este deja cunoscută iar contestaţia
este inutilă. Legiuitorul a respectat logica lucrurilor iar sarcina interpretului este aceea de
a o înţelege şi respecta.

23.3.5 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns problemei de drept

ridicate de Curtea de Apel Bucureşti:
Acţiunile în justiţie, formulate în temeiul Ordonanţei de Guvern nr. 92/2003 privind
vechiul Cod de procedură fiscală, îndreptate împotriva refuzului administraţiei fiscale de
plată a dobânzii fiscale aferente soluţionării cu întârziere a unei cereri de rambursare a taxei
pe valoare adăugată, sunt admisibile în lipsa unei contestaţii fiscale împotriva respingerii
cererii de acordare a dobânzilor.

23.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate, în sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

23.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

301
 24. Incidenţa normelor procedurale fiscale în litigiile având ca obiect contestaţie act
administrativ-fiscal, formulate împotriva deciziilor emise de organul fiscal în
urma constatărilor inspecţiei fiscale, în condiţiile în care decizia de impunere şi
raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul O.G. nr. 92/2003
privind vechiul Cod de procedură fiscală, iar decizia prin care a fost soluţionată
contestaţia prealabilă a fost emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 207/2015
privind noul Cod de procedură fiscal (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 34)

24.1 Practica judiciară

Problema care se impune a fi clarificată este legea aplicabilă în ipoteza în care actele
administrative fiscale au fost adoptate sub imperiul vechiului Cod de procedură fiscală iar
decizia de soluţionare a contestaţiei a fost emisă sub imperiul noului Cod de procedură
fiscală (CPF).
Într-o opinie, s-a apreciat că în astfel de situaţii legea procedural-fiscală aplicabilă este
cea aflată în vigoare la data finalizării inspecţiei fiscale, respectiv a emiterii deciziei de
impunere de către organul fiscal, în baza constatărilor din raportul de inspecţie fiscală.
În susţinerea acestei opinii s-a considerat că problema de interpretare pleacă de la
definirea noţiunii de „administrare a creanţelor fiscale”. Din acest punct de vedere, trebuie
avut în vedere că deşi art. 1 pct. 2 lit. c) din Codul de procedură fiscală face referire expresă
la soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale ca fiind o activitate ce
intră în sfera noţiunii de „administrare a creanţelor fiscale”, iar litera b) din acelaşi act
normativ stabileşte ca reprezentând activităţi de administrare a creanţelor fiscale
declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale.
Or, emiterea unei decizii de impunere şi a unui raport de inspecţie fiscală reprezintă
activităţi de stabilire şi control al colectării creanţelor fiscale, intrând, aşadar, în noţiunea
de „administrare a creanţelor fiscale”.
Pornind de la această premisă, concluzia care se impune este aceea că, în situaţii precum
cea din ipoteza propusă spre discuţie, administrarea creanţelor fiscale a început la momentul
emiterii raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere, astfel că legea procedural-
fiscală aplicabilă este cea aflată în vigoare la data emiterii acestor acte administrative
fiscale.
A doua opinie este în sensul că legea procedural-fiscală aplicabilă în astfel de litigii este
cea aflată în vigoare la data emiterii deciziei în soluţionarea contestaţiei administrative,
chiar dacă decizia de impunere şi raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub imperiul
vechii reglementări.
Au fost avute în vedere prevederile art. 352 din Legea nr. 2017/2015, din interpretarea
cărora ar rezulta că dispoziţiile noului Cod de procedură fiscală se vor aplica doar
procedurilor de administrare începute după data de 01.01.2016, iar potrivit art. 1 pct. 2 lit.
a)-e) din Legea nr. 207/2015, prin administrarea creanţelor fiscale se înţelege: înregistrarea
fiscală a contribuabililor/plătitorilor şi a altor subiecte ale raporturilor juridice fiscale,
declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale, soluţionarea contestaţiilor

302
împotriva actelor administrative fiscale, asistenţa/îndrumarea contribuabililor/ plătitorilor,
la cerere sau din oficiu, aplicarea sancţiunilor în condiţiile legii.
S-a arătat că din interpretarea literală a art. 352 raportat la art. 1 pct. 2 din Legea
207/2015 rezultă că este necesar ca administrarea creanţelor fiscale să fie privită ca o
activitate care se desfăşoară în mai multe etape, astfel că şi aplicarea legii procedural fiscale
trebuie făcută tot pe etape. În acest sens, s-a arătat că ar trebui ca etapa soluţionării
contestaţiei administrative să fie privită ca o etapă distinctă de administrare a creanţelor
fiscale, astfel că, raportat la momentul introducerii contestaţiei administrative fiscale, ar
trebui să se stabilească şi legislaţia procedural fiscală aplicabilă.
În acest sens este decizia nr. 3901/08.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Oradea.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

24.3 Opinia formatorului INM

24.3.1 Divergenţa de opinii s-a născut pe fondul raportului dintre vechiul şi noul Cod de
procedură fiscală (CPF), în condiţiile particulare ale situaţiei în care raportul de inspecţie
fiscală şi decizia de impunere au fost emise sub imperiul vechiului CPF iar decizia de
soluţionare a contestaţiei îndreptate împotriva actului de impunere a fost emisă în aplicarea
dispoziţiilor din noul CPF.
De aceea, în continuare, vom observa care este regula de drept ce guvernează amintitul
raport, care sunt excepţiile şi, în sfârşit, dacă situaţia particulară de mai sus este supusă
regulii sau vreunei excepţii51.

24.3.2 Regula este dată de dispoziţiile art. 352 alin. (1) şi (2) din noul CPF, potrivit
cărora:
(1) Dispoziţiile prezentului cod se aplică numai procedurilor de administrare începute
după intrarea acestuia în vigoare.
(2) Procedurile de administrare începute înainte de data intrării în vigoare a prezentului
cod rămân supuse legii vechi.

Excepţiile sunt date de alin. (3) – (11) din acelaşi articol, potrivit cărora:
(3) Dispoziţiile art. 181 sunt aplicabile creanţelor fiscale născute după data de 1
ianuarie 2016.
(4) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), executările silite în curs la data
intrării în vigoare a prezentei legi se continuă potrivit dispoziţiilor prezentului cod, actele
îndeplinite anterior rămânând valabile.
(5) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), dispoziţiile art. 6, 8, 13 şi 133 se
aplică şi procedurilor de administrare în derulare la data de 1 ianuarie 2016.
(6) Taxele prevăzute la art. 52 se aplică pentru cererile de emitere/modificare a unui
acord de preţ în avans sau soluţie fiscală individuală anticipată, după caz, depuse după data
de 1 ianuarie 2016.
(7) Prevederile art. 129 se aplică pentru refacerea inspecţiei fiscale dispusă prin decizii
de soluţionare a contestaţiilor emise după data de 1 ianuarie 2016.

51
După cum se va vedea, regula este în principiu identică cu cea care reglementează raportul dintre vechiul şi noul Cod de
procedură civilă, aşa cum este dată de art. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind
Codul de procedură civilă; excepţiile sunt însă diferite şi ţin de specificul celor două proceduri.
303
 (8) Prevederile art. 186 - 209 se aplică şi pentru obligaţiile fiscale pentru care au fost
acordate eşalonări la plată până la data de 1 ianuarie 2016.
(9) Prevederile art. 213 alin. (7) se aplică şi măsurilor asigurătorii aplicate înainte de
1 ianuarie 2016. În acest caz, termenele de 6 luni sau 1 an încep să curgă de la 1 ianuarie
2016.
(10) Prevederile art. 278 alin. (2) se aplică cererilor de suspendare a executării actului
administrativ fiscal depuse după data de 1 ianuarie 2016, precum şi cererilor de suspendare
în curs de soluţionare la această dată.
(11) Prevederile art. 278 alin. (4) se aplică pentru cererile de suspendare a executării
actului administrativ fiscal admise de instanţa judecătorească după 1 ianuarie 2016.

Aşadar, excepţiile de la regulă apar în următoarele situaţii:

- penalitatea de nedeclarare în cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal
central (art. 181 CPF);
- cazuri de executare silită;
- exercitarea dreptului de apreciere (art. 6 CPF);
- limba oficială în administraţia fiscală (art. 8 CPF);
- interpretarea legii (art. 13 CPF);
- decizia de impunere provizorie (art. 133 CPF);
- soluţia fiscală individuală anticipată şi acordul de preţ în avans (art. 52 CPF);
- refacerea inspecţiei fiscale (art. 129 CPF);
- eşalonarea la plată (art. 186 – 209 CPF);
- măsuri asigurătorii [art. 213 alin. (7) CPF];
- suspendarea executării actului administrativ fiscal [art. 278 alin. (2) şi art. 278 alin.
(4) CPF].
Toate celelalte instituţii de procedură fiscală, care nu se regăsesc în lista legală de
excepţii, sunt guvernate de regulă, ceea ce înseamnă că se circumscriu noţiunii generale de
„procedură de administrare” folosită de alineatele (1) şi (2).
Noţiunea nu este definită de legiuitor, cum greşit au presupus autorii ambelor opinii,
deoarece rezultă din logica lucrurilor că ea va cuprinde toate situaţiile şi toate instituţiile
de procedură fiscală care nu sunt enumerate ca excepţii în cuprinsul aceluiaşi text de lege
care foloseşte noţiunea (art. 352 din noul CPF).
În termeni logici, regula şi excepţiile epuizează universul de discurs; tertium non datur.
Dacă ar exista instituţii de procedură fiscală care nu ar fi subsumate noţiunii de „procedură
de administrare”, dar nu ar fi nici în lista de excepţii, s-ar ajunge la situaţia paradoxală că
nu ar fi supuse nici vechiului CPF (deoarece, prin ipoteză, nu fac parte din „procedura de
administrare”) şi nici noului CPF (deoarece, tot prin ipoteză, nu fac parte nici din „procedura
de administrare” nici din lista de excepţii).
Dincolo de interpretarea logică a textului de lege, credem că la aceiaşi concluzie s-ar
ajunge şi urmând interpretarea gramaticală deoarece noţiunile de „procedură de
administrare” şi „administrare a creanţelor fiscale” (această din urmă noţiune este definită
de art. 1 pct. 2 CPF) nu pot fi identificate în condiţiile în care CPF are un domeniu de
reglementare mai larg decât cel al creanţelor fiscale; prima noţiune trebuie să fie una
generală, în raport de care sunt enumerate excepţiile de la alineatele (3) – (11).
Divergenţa s-a născut, credem noi, din alegerea eronată a tehnicii de interpretare şi din
faptul că ambele opinii au căzut de acord că este relevantă definiţia dată de art. 1 pct. 2
CPF.

304
 În consecinţă, întreaga procedură de soluţionare a contestaţiei fiscale - cu excepţia
situaţiilor reglementate de art. 278 alin. (2) şi art. 278 alin. (4) din noul CPF care, după
intrarea în vigoare a acestui Cod (01.01.2016), sunt suspuse întotdeauna noului CPF - inclusiv
decizia emisă de autoritatea fiscală, este guvernată de aceiaşi lege de procedură fiscală ca
şi cea aplicabilă raportului de inspecţie fiscală şi deciziei de impunere, respectiv vechiul sau
noul CPF, după caz.
Deşi excede întrebării, considerăm necesar să precizăm că inclusiv cauzele de nulitate a
deciziei de soluţionare a contestaţiei fiscale sunt guvernate de legea care a fost, sau care ar
fi trebuit să fie, aplicată în cursul procedurii.

24.3.3 Aşa fiind, propunem următoarea soluţie:

Normele de procedură fiscală aplicabile în litigiile având ca obiect contestaţie îndreptată
împotriva deciziei emise de autoritatea fiscală, în urma constatărilor inspecţiei fiscale, sunt
cele reglementate de vechiul Cod de procedură fiscală (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003),
în situaţia în care decizia de impunere şi raportul de inspecţie fiscală au fost întocmite sub
imperiul acestui Cod, chiar dacă decizia de soluţionare a contestaţiei a fost emisă în temeiul
noului Cod de procedură fiscală (Legii nr. 207/2015).

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate, se susține punctul de vedere al formatorului INM, fiind indicată practică
judiciară a secției în același sens (decizia nr. 1074/17.03.2017).

24.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

25. Competenţa şi admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect plata cotei

din valoarea construcțiilor autorizate (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 7)

25.1 Practica judiciară

La nivelul Curţii de Apel s-au conturat 2 opinii.
Într-o opinie, s-a apreciat că plata cotei din valoarea construcțiilor autorizate este o
creanţă de natură fiscală deoarece aceste creanţe se fac venit la bugetul de stat. În aceste
condiţii acţiunea este de competenţa , în primă instanţă, a secţiei contencios administrativ
şi fiscal din cadrul tribunalului.
În a doua opinie, s-a apreciat că sumele cu titlu de cote şi penalităţi de întârziere
datorate ca urmare a regularizării cotelor datorate în baza Legii nr. 50/1991 şi Legii
nr.10/1995 ca urmare a finalizării lucrărilor de construcţie efectuate în baza autorizaţiei de
construire, chiar dacă prin decizia ÎCCJ nr. 8/2018 s-a stabilit că obligația de plată a cotei
de 0,7% este o obligație fiscală (obligație fiscală doar pentru taxele datorate în perioada
2010-2015 cât timp suma ajungea la bugetul de stat), doar acest fapt al naturii sumei
solicitate (natura care influențează doar termenul de prescripție) nu atrage competenţa
instanței de contencios administrativ.
305
 Totodată, din economia dispoziţiilor art. 2 alin.(1) lit. f) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de
soluţionare a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ,
fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept ori un interes public”, rezultă că pentru ca litigiul dedus judecăţii să
fie unul de contencios administrativ este necesar ca una dintre părţi să fie o autoritate
publică, iar litigiul să se fi născut direct din emiterea unui act administrativ tipic ori al unuia
asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).
Aceste dispoziţii trebuie să fie coroborate cu cele ale art. 1 şi art. 8 din Legea
nr.554/2004, din care rezultă că obiectul acţiuni de contencios administrativ poate fi numai
solicitarea de anulare, în tot sau în parte, a actului administrativ emis de autoritatea publică,
de reparare a pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale, precum şi
cererea adresată instanţei de contencios administrativ de cel care se consideră vătămat într-
un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul
nejustificat de soluţionare a cererii.
În cauza dedusă judecăţii nu se solicită anularea niciunui act administrativ şi nici
repararea unei pagube cauzate prin emiterea unui astfel de act, ci se solicită, de către o
instituţie publică (reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii), obligarea unor persoane
fizice la plata unor pretinse obligaţii ce rezultă din efectuarea unor lucrări de construire
autorizate de Primărie.
Astfel de pretenţii nu fac obiectul contenciosului administrativ, astfel că, potrivit
prevederilor art. 94 pct.1 lit. k) din Codul de procedură civilă, competenţa materială de
soluţionare a cauzei ar aparţine judecătoriei, întrucât cererea este evaluabilă în bani, iar
valoarea în litigiu este sub 200.000 lei.

25.2 Opinia referentului

Curtea de Apel Alba Iulia şi-a cristalizat practica în acord cu cea de a doua opinie
(spre ex., dosar nr. 14223/306/2017/a1).

25.3 Opinia formatorului INM

25.3.1 Chestiuni prealabile
Rezultă din practica judiciară descrisă mai sus, la pct. 1.1, că opiniile divergente s-au
născut în cazul acțiunilor prin care Inspectoratul de Stat în Construcții (numit în continuare
ISC) a chemat în judecată persoane fizice sau juridice pentru ca prin hotărârea ce se va
pronunța să fie obligate să plătească cotele și penalitățile de întârzire prevăzute de art. 30
din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii și/sau art. 40
din Legea 10/1995 privind calitatea în construcţii (devenit art. 43 după republicarea legii în
temeiul art. V din Legea nr. 177/2015).
Într-o opinie, se afirmă că întotdeauna astfel de acțiuni sunt de competența de primă
instanță a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, datorită naturii fiscale

306
a creanței ce face obiectul judecății, sentința fiind susceptibilă de recurs potrivit dreptului
comun.
Într-o a doua opinie, se consideră că astfel de acțiuni sunt de competența în primă
instanță a judecătoriei, dacă obiectul pretențiilor este de cel mult 200.000 lei, cf. art. 94
pct. 1 lit. k Cod de procedură civilă (2010), deoarece natura fiscală a creanței este
nerelevantă în condițiile în care creanța nu rezultă dintr-un act administrativ fiscal tipic sau
asimilat (doar astfel de acte pot face obiectul acțiunii în contencios fiscal). Rezultă din
cuprinsul întrebării că, într-un astfel de caz, Curtea de Apel Alba Iulia își pune problema
admisibilității recursului, dacă acțiunea a fost judecată în primă instanță de tribunal, secția
de contencios administrativ și fiscal. Considerăm că, și dacă s-ar accepta că opinia este
corectă, recursul ar fi cu siguranță admisibil deoarece:
- sau a fost invocată, în condițiile legii, excepția de necompetență materială a
tribunalului, caz în care, dacă excepția a fost respinsă ar fi incident motivul de casare
prevăzut de art. 488 pct. 3 Cod de procedură civilă (mutatis mutandis, aceiași este soluția
și dacă s-a invocat excepția de necompetență materială a secției de contencios administrativ
a tribunalului și s-a solicitat declinarea competenței în favoarea secției civile); într-o astfel
de situație, dacă se acceptă cea de-a doua opinie, curtea de apel admite recursul, casează
în întregime sentința, admite excepția de necompetență materială și declină cauza la
judecătorie (sau la secția civilă a tribunalului, după caz);
- sau excepția de necompetență materială nu a fost invocată în condițiile legii, caz în
care, dincolo de orice alte considerente, tribunalul era competent să soluționeze cauza,
recursul fiind admisibil pentru celelalte motive de casare.
În ipotezele discutate de Curtea de Apel Alba Iulia, nu numai recursul este admisibil,
ci și acțiunea în fața primei instanțe (altfel spus, în discuție este numai competența instanței
nu și admisibilitatea acțiunii). Motivarea întemeiată pe dispozițiile art. 1 şi art. 8 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (vezi pct. 1.1) poate justifica declinarea
competenței, nu inadmisibilitatea acțiunii.
Pe de altă parte, observăm că acțiunea ar fi într-adevăr inadmisibilă în situația în care
s-ar arăta că, pentru încasarea creanței, ISC trebuia să emită act administrativ fiscal care,
atât sub regimul vechiului cât și al noului Cod de procedură fiscală, produce efecte fără
concursul instanței de judecată (a se vedea art. 45 din vechiul și art. 48 din noul Cod de
procedură fiscală). Într-o astfel de situație, dacă ISC s-ar adresa instanței de contencios
administrativ, instanța ar fi competentă material să judece cauza (tocmai pentru că,
prioritar, în discuție ar fi necesitatea emiterii unui act administrativ fiscal; competența
instanței rezultă din natura problemei, dacă nu există dispoziție legală contrară), dar
acțiunea ar fi inadmisibilă deoarece reclamantul ar urmări realizarea creanței în alte condiții
decât cele stabilite prin lege. Rezultă că este necesar să se verifice dacă pretențiile ISC,
respectiv cotele și penalitățile de întârzire prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art.
40 din Legea nr. 10/1995, sunt creanțe fiscale și sunt supuse regimului juridic prevăzut de
Codul de procedură fiscală. Un răspuns parțial la această problemă este dat de Decizia nr.
8/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ), Completul pentru dezlegarea
unor chestiuni de drept, în dosar nr. 2.614/1/2017 (numită în continuare Decizia HP 8/2018),
307
dată în condițiile vechiului Cod de procedură fiscală și referitoare la perioada când cota
reglementată de Legea nr. 10/1995 s-a făcut venit la bugetul de stat (2010 - 2015). Dat fiind
că, pe de-o parte, în prezent cotele reglementate de ambele legi sunt venituri proprii ale
ISC și, pe de alta, după cum se va arăta, vechiul și noul Cod de procedură fiscală au prevederi
diferite pentru aspectele relevante ale problemei, decizia ÎCCJ nu poate fi extinsă automat
pentru noile situații ivite în practică.
Așadar, pentru a da un răspuns util problemei de drept ridicate de Curtea de Apel Alba
Iulia, în continuare se va analiza:
- natura juridică a cotelor prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 40 din
Legea nr. 10/1995;
- regimul juridic al acestora;
- admisibilitatea acțiunilor ISC având ca obiect obligarea persoanelor fizice sau
juridice să plătească aceste cote și, în caz afirmativ, instanța competentă material să
soluționeze cauzele.
Având în vedere că regimul juridic al celor două cote nu numai că a variat în timp dar
este posibil să se schimbe în continuare, mai important decât răspunsul punctual la problemă
este clarificarea modalității de abordare a acesteaia, astfel încât instanțele care vor
soluționa cauzele, și care în final vor trebui să-și asume responsabilitatea pentru soluțiile
date, să aibă la îndemână toate instrumentele teoretice necesare pentru a pronunța hotărâri
judecătorești legale. Modul de abordare este mai important decât răspunsul deoarece
răspunsul este inevitabil conjunctural (relativ la o anumită realitate juridică ce se pare că
este într-o continuă schimbare) pe când modalitatea de abordare trebuie să fie, dacă nu
absolută, cel puțin persistentă în timp și să ofere coerență, consecvență și previzibilitate.
25.3.2 Decizia HP 8/2018
Rezultă din considerentele deciziei că natura juridică a cotei prevăzute de art. 40 din
Legea nr. 10/1995 depinde de destinația acesteia (în paragraful 79 se afirmă explicit că
”[l]egea definește creanțele fiscale în funcție de destinația sumelor (...)”). Astfel:
- dacă are ca destinație bugetul de stat, cota reprezintă o taxă fiscală (cf., în special,
paragrafului 74 din Decizie52);
- dacă nu are ca destinație bugetul de stat, respectiv dacă este ”destinată să finanțeze
activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității
construcțiilor, precum și anumite activități ale ministerului tutelar”, cota reprezintă o taxă
parafiscală (taxă nefiscală); cf. paragrafului 69 din Decizie53.

52
Textul exact este următorul: 74. Analizând dispozițiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 și art. 30
din aceeași lege, cu art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, precum și cu ale art. 1 alin. (2) și art. 2 pct. 40 și 42 din
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că obligația de plată
menționată se încadrează în noțiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de
stat, în considerarea serviciului prestat de instituția publică, de control al calității construcțiilor, fără a fi un echivalent al
acestui serviciu.
53
Cf. paragrafului 69: ”Rezultă că, inițial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanțeze activitatea
organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității construcțiilor, precum și anumite activități
ale ministerului tutelar.”

308
 Potrivit aceleiași Decizii, cota a reprezentat venit la bugetul de stat în perioada 1
ianuarie 2010 – 31 decembrie 2014; anterior și ulterior acestei perioade, taxa a fost
parafiscală54.
În perioada cât cota a reprezentat o taxă fiscală, Înalta Curte a arătat că, potrivit art.
1 și art. 2 din vechiul Cod de procedură fiscală, va fi supusă regimului prevăzut de acest Cod.
În esență, acesta este raționamentul pentru care s-a reținut că, [î]n interpretarea și
aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010,
coroborate cu prevederileart. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, obligația fiscală de plată a cotei prevăzute de art.
40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripție de 5 ani, specific raporturilor
juridice fiscale.
Observație: considerăm că precizarea făcută în dispozitivul Deciziei, respectiv faptul
că este avută în vedere ”forma în vigoare în anul 2010” a art. 40 din Legea nr. 10/1995, este
posibil să afectează claritatea acesteia. Astfel, pentru obligațiile de plată a cotei născute în
intervalul cuprins între 01.01.2015 (când cota a redevenit o taxă parafiscală) și 05.07.2015
(când art. 40 din Legea nr. 10/1995 a primit o altă formă decât cea din 2010, datorită intrării
în vigoare a Legii nr. 177/2015, publicată în M.Of. nr. 484 din 02.07.2015) s-ar părea că,
potrivit dispozitivului, Decizia HP 8/2018 produce efecte deoarece art. 40 din Legea nr.
10/1995 avea încă forma în vigoare în anul 2010; totuși, potrivit considerentelor nu ar trebui
să producă efecte deoarece începând cu 01.01.2015 cota nu mai reprezintă taxă fiscală,
redevenind venit al ISC și al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. În
ce ne privește, considerăm că dezlegarea dată problemei de drept prin Decizia HP 8/2018
este obligatorie pentru situațiilor juridice născute până la data de 31.12.2014, deoarece
dispozitivul trebuie interpretat în concordanță cu considerentele.55
25.3.3 Natura juridică a cotelor
Plecând de la considerentele Deciziei HP 8/2018, rezultă că, în prezent, cota
prevăzută de art. 43 din Legea nr. 10/1995 (fostul art. 40), reprezintă o taxă parafiscală
(nefiscală) deoarece nu constituie venit la bugetul de stat (trăsătură specifică taxelor fiscale)
ci este destinată să finanțeze activitatea ISC și a Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice (în prezent, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației)
56.

54
Cf. paragrafului 72: ”Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr.
24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcțiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015,
care a abrogat poziția 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul de
Stat în Construcții - I.S.C. a redevenit instituție publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice) care se finanțează integral din venituri proprii.”Deși nu se afirmă explicit, rezultă că începând cu 1
ianuarie 2015 cota redevine o taxă parafiscală deoarece se reîntoarce la regimul anterior anului 2010.
55
Nu este foarte clar nici care este începutul intervalului. Astfel, caracterul fiscal al cotei a fost dedus din destinația acesteia,
respectiv de venit la bugetul de stat; or, cota a devenit venit la bugetul de stat în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009,
respectiv 12.11.2009 (legea a fost publicată în M.Of. din 09.11.2009 și a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare, cf. 11 alin.
1 din Legea nr. 24/2000, cu excepția unor dispoziții care sunt nerelevante pentru problema în discuție). Or, în paragraful 70
din Decizia HP se face referire la 01.01.2010, ca dată de la care taxa a devenit una fiscală.
56
Dispozițiile relevante din art. 43 din Legea nr. 10/1995 sunt următoarele:
309
 Pentru identitate de rațiune, aceiași este și natura juridică a cotei reglementate de
art. 30 din Legea nr. 50/199157.
De altfel, și Ministerul Finanțelor Publice consideră că ambele cote reprezintă taxe
nefiscale (a se vedea ”Registul taxelor și tarifelor nefiscale” accesibil la adresa
http://www.mfinante.gov.ro/detalii.html?method=detalii&pagina=taxe&ordsub=18 ;
accesat la data de 28.01.2020).
25.3.4 Regimul juridic al cotelor
Prin Decizia HP 8/2018 s-a stabilit că, raportat la forma în vigoare a art. 40 din Legea
nr. 10/1995 în anul 2010 și a dispozițiilor art. 1 și art. 2 din vechiul Cod de procedură fiscală
(VCPF), cota reglementată de art. 40 din Legea nr. 10/1995 va fi supusă regimului prevăzut
de acest Cod.
Într-adevăr, potrivit art. 1 alin. 1 și 2 din VCPF:
(1) Prezentul cod reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile
juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi
bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal.
(2) Prezentul cod se aplică şi pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi
pentru administrarea creanţelor provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie
venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se
prevede altfel.
Noțiunea de ”buget general consolidat” este definită de art. 3 pct. 2 din Legea
responsabilității financiar-bugetare nr. 69/2010 ca fiind ”ansamblul bugetelor componente
ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-
teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele
instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul
asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele

(2) Suma echivalentă cotei de 0,5% prevăzută la alin. (1) se determină şi se virează către Inspectoratul de Stat în Construcţii
- I.S.C. (...).
(...)
(4) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. utilizează 50% din fondul astfel constituit pentru îndeplinirea atribuţiilor,
potrivit prevederilor legale, şi virează lunar 50% din acest fond în contul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei
Publice.
(5) Sumele virate de Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C., în condiţiile prezentei legi, se constituie în venituri proprii
ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (...).
57
Dispozițiile relevante din art. 30 din Legea nr. 50/1991 sunt următoarele:
(1) Cheltuielile pentru controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism şi autorizarea executării lucrărilor de
construcţii şi reglementarea în domeniul urbanismului se suportă de către investitori, în valoare echivalentă cu o cotă de
0,1% din valoarea lucrărilor autorizate, (...).
(...)
(4) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. utilizează 70% din fondul astfel constituit pentru îndeplinirea atribuţiilor,
inclusiv cheltuieli de personal, potrivit prevederilor legale, şi virează lunar 30% din acest fond în contul autorităţii
administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului şi autorizării executării
lucrărilor de construire/desfiinţare a construcţiilor pentru asigurarea fondului necesar actualizării/elaborării
reglementărilor tehnice şi fondului de documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism de interes naţional şi pentru
cheltuieli de personal.

310
instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din
credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte
costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum
şi al altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate
conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg.”
Așadar, sub imperiul VCPF, cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art.
40 din Legea nr. 10/1995 sunt supuse regimului juridic reglementat de acest Cod, indiferent
că sunt taxe fiscale (venituri ale bugetului de stat) sau taxe parafiscale (venit al unei
instituții publice) deoarece dispozițiile art. 1 alin. 2 din VCPF se referă la bugetul general
consolidat care include atât ”bugetul de stat” cât și ”bugetele instituţiilor publice
autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat”
sau ”bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii”. Or, începând cu
01.01.2015, ISC a redevenit instituție care se finanțează integral din venituri proprii iar
bugetul instituției, anexă la bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei
Publice, este parte a bugetului general consolidat58.
Cum VCPF a fost abrogat începând cu data de 01.01.2016, cf. art. 353 raportat la art.
354 alin. 1 lit. a din noul Cod de procedură fiscală (numit în continuare NCPF), rezultă că
ambele cote sunt supuse regimului juridic al VCPF inclusiv în intervalul 01.01. - 31.12.2015.
Aprecierea nu aduce nicio atingere HP 8/2018, care rezolvă o problemă de drept referitoare
la creanțe fiscale născute în anul 2010 și la interpretarea dispozițiilor ”art. 40 din Legea nr.
10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu art. 7 din Legea nr. 329/2009 și
poziția 5 din anexa nr. 1 la aceeași lege, precum și cu prevederile art. 21 și 22 din Ordonanța
Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare”; or, după
cum s-a arătat mai sus (pct. 1.3.2 paragraful final), începând cu 01.01.2015 Decizia HP
8/2018 și-a încetat efectele59.

58
Relevante sunt dispozițiile alin. 1 – 4 ale art. 4 din OG nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii
- I.S.C., forma în vigoare începând cu 01.01.2015 (în vigoare și în prezent, 30.01.2020):
(1) Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. se finanţează integral din venituri proprii.
(2) Fondurile necesare Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C. pentru îndeplinirea atribuţiilor, inclusiv calculul şi
virarea sumelor, se asigură potrivit prevederilor art. 40 alin. 1 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, cu
modificările ulterioare, ale art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale altor acte normative în vigoare.
(3) Din veniturile realizate Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. virează 30% în contul corespunzător de venituri al
activităţii finanţate integral din venituri proprii prevăzute la alin. (4), gestionat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice, iar sumele încasate se utilizează potrivit prevederilor art. 40 alin. 1 din Legea nr. 10/1995, cu
modificările ulterioare, şi ale bugetului aprobat.
(4) Bugetul de venituri şi cheltuieli pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii se aprobă anual ca anexă la
bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.
59
Raționamentul propus acceptă că taxele fiscale erau supuse regimului VCPF și, în consecință, din acest punct de vedere
este compatibil cu Decizia HP 8/2018; totuși, perspectiva de abordare a problemei este diferită (ratio decidendi este diferit)
deoarece arată că, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 1 alin. 2 din VCPF și art. 3 pct. 2 din Legea responsabilității
financiar-bugetare nr. 69/2010, rezultă că distincția taxă fiscală – taxă parafiscală nu era necesară în contextul vechiului Cod
de procedură fiscală. Nu credem însă că această diferență de perspectivă reprezintă o problemă atâta vreme cât raționamentul
propus este folosit pentru obligații de plată născute ulterior datei de 01.01.2015, dacă se acceptă că Decizia HP 8/2018 și-a
încetat efectele la această dată, sau ulterior datei de 05.07.2015 (inclusiv), când Decizia HP în mod cert și-a încetat efectele
311
 Odată cu intrarea în vigoare a NCPF, natura juridică a cotelor este decisivă pentru
stabilirea regimului lor juridic deoarece taxele parafiscale nu mai sunt supuse regimului
juridic instituit de acest Cod.
Textul relevant este dat de dispozițiile art. 2 din NCPF, denumit ”[o]biectul şi sfera
de aplicare a Codului de procedură fiscală”:
”(1) Codul de procedură fiscală reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din
raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului
general consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepţia cazului
când prin lege se prevede altfel.
(2) În măsura în care prin lege specială nu se prevede altfel, prezentul cod se aplică
şi pentru:
a) administrarea drepturilor vamale;
b) administrarea redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor
rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a
terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului;
c) alte creanţe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanţelor fiscale.
(3) În scopul aplicării alin. (2), drepturile vamale şi redevenţele sunt asimilate
creanţelor fiscale.
(4) Prezentul cod nu se aplică pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate
din raporturile juridice contractuale, cu excepţia celor prevăzute la alin. (2) lit. b).”
Așadar, NCPF se aplică:
- creanțelor fiscale datorate bugetului general consolidat (alin. 1)
- creanțelor asimilate, potrivit legii, creanțelor fiscale (alin. 2 și 3).
NCPF nu se aplică creanțelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale
(alin. 4).
Se observă că, spre diferență de art. 1 alin. 2 din VCPF, care se referea la ”sume ce
constituie venituri ale bugetului general consolidat” (s.n. OCD), fără să distingă între
venituri fiscale și nefiscale, art. 2 alin. 1 din NCPF se referă la ”administrarea creanţelor
fiscale datorate bugetului general consolidat” (s.n. OCD).
Aceasta înseamnă că NCPF nu se aplică creanțelor bugetare care nu sunt creanțe
fiscale sau care nu sunt asimilate, ”potrivit legii”, creanțelor fiscale, chiar dacă aceste
creanțe bugetare nu provin din raporturi contractuale. Tocmai în această categorie care
excedează obiectului și sferei de aplicare a NCPF sunt incluse cotele prevăzute de art. 30
din Legea nr. 50/1991 și art. 43 (fost art. 40, înainte de republicarea legii în 2015) din Legea
nr. 10/1995 deoarece după 01.01.2015 sunt taxe nefiscale și nu sunt asimilate, potrivit legii,
unor creanțe fiscale.
Consecința directă pentru problema în discuție este aceea că, sub imperiul NCPF,
cotele au regimul general al creanțelor reglementate de Codul civil deoarece potrivit art. 3
alin. 2 din NCPF, ”[u]nde prezentul cod nu dispune, se aplică prevederile Codului civil şi ale

deoarece art. 40 din Legea nr. 10/1995 a primit o altă formă decât cea din 2010, datorită intrării în vigoare a Legii nr.
177/2015, publicată în M.Of. nr. 484 din 02.07.2015.
312
Codului de procedură civilă, republicat, în măsura în care acestea pot fi aplicabile
raporturilor dintre autorităţi publice şi contribuabili/plătitori”.
25.3.5 Admisibilitatea acțiunilor ISC și instanța competentă material să soluționeze
cauzele având ca obiect obligarea persoanelor fizice sau juridice să plătească aceste cote
După intrarea în vigoare a NCPF, singura posibilitate pe care o are ISC de a încasa
cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 43 din Legea nr. 10/1995, în cazul
în care nu sunt plătite de bună voie, este aceea de a se adresa instanței judecătorești.
Respingerea ca inadmisibile a acțiunilor ar echivala cu blocarea accesului la instanța, ceea
ce este de neacceptat.
Instanța competentă este cea civilă60 deoarece, așa cum bine a observat Curtea de
Apel Alba Iulia (în cea de-a doua opinie, majoritară în cadrul instanței), Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu reglementează decât acțiuni îndreptate împotriva unui act
administrativ tipic sau asimilat ( a se vedea art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. c și c1 și alin. 2 și
art. 8). Or, în speță, actul administrativ ca atare lipsește și, în plus (aspect decisiv pentru a
atrage competența instanței civile), nici nu era cazul să fie emis.
Competența materială a instanței civile se va stabili în funcție de valoarea pretenției,
potrivit dreptului comun61.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Acțiunile formulate de Inspectoratul de Stat în Construcții, având ca obiect obligarea
persoanelor fizice sau juridice la plata cotele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 și
art. 43 din Legea nr. 10/1995, sunt admisibile și sunt de competența materială a instanțelor
civile.

25.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

25.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
În urma votului, participanții și-au însuși cu unanimitate opinia formatorului INM.

26.Admisibilitatea acţiunilor în restituirea taxelor de poluare lato sensu formulate

după expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 15)

60
Pentru admisibilitatea acțiunilor și pentru competența instanței civile a se vedea și lit. D pct. 2 din Minuta întâlnirii
reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor civile ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Pitești, 14-15 noiembrie 2019, accesibilă la adresa:
http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2019/11/minuta-intalnire-civil-Pitesti-14-15-noiembrie-2019.pdf (verificat la
29.01.2020).
61
Totuși, dacă această chestiune s-ar dovedi litigioasă, ultimul cuvânt vor trebui să-l aibă instanțele civile.
313
 26.1.Observație
Problema este identică cu cea propusă de Curtea de Apel Timișoara, inclusă în
punctajul principal și soluționată la întâlnirea de la Craiova (problema nr. 12 din minuta
întâlnirii). Soluția agreată a fost următoarea:

”Cu majoritate participanții au considerat inadmisibile acţiunile în restituirea

taxelor privind poluarea formulate după expirarea termenului prevăzut de art.1 alin.2 din
OUG nr. 52/2017, chiar și atunci când termenul de prescripţie a dreptului la restituire
stabilit de O.G. nr.92/2003, respectiv de Legea nr.207/2015 nu este împlinit, contrar opiniei
formatorului INM” (cf. pct. 12.5 din minuta întâlnirii).
Prin hotărârea pronunţată la data de 14.10.2020 în cauza C-677/19 Valoris,
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că:
„Principiul efectivității coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că nu se opune ca o reglementare a unui stat membru să
stabilească, sub sancțiunea decăderii, un termen pentru introducerea cererilor de
restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii care are o durată
de aproximativ un an și care începe să curgă de la intrarea în vigoare a acestei
reglementări ce vizează remedierea încălcării dreptului menționat.
Principiul echivalenței coroborat cu principiul cooperării loiale trebuie
interpretat în sensul că se opune ca o reglementare a unui stat membru să stabilească,
sub sancțiunea decăderii, un termen de aproximativ un an pentru introducerea cererilor
de restituire a unor taxe considerate incompatibile cu dreptul Uniunii în condițiile în
care un astfel de termen nu a fost prevăzut de acest stat membru în ceea ce privește
cererile de restituire similare întemeiate pe o încălcare a dreptului intern.”

26.2. Opinia referentului

Nu a fost eprimată.

26.3. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

26.4. Observaţii primite dn partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul

dezbaterilor
În data de 14.10.2020, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a pronunțat Hotărârea
C-677/19 Valoris, aspectele care trebuie clarificate fiind acelea de a se ști în ce măsură
această hotărâre determină sau nu schimbarea soluției agreate în cadrul întâlnirii care a avut
loc la Craiova.
Din discuţii, a reieşit faptul că problema care necesită o rezolvare este aceea de a se
şti în ce măsură contribuabilul care a plătit taxa pe poluare lato sensu este ţinut sau nu să
deţină un act administrativ, tipic sau asimilat, anterior sesizării instanţei de judecată cu
cererea de restituire. Poate contribuabilul să se adreseze direct instanței de judecată cu o

314
acţiune în restituire sau, de fapt, această acţiune este o acţiune îndreptată împotriva unui
act administrativ (tipic sau asimilat)?
Dl. Bogdan Cristea a precizat faptul că, din discuţii, rezultă că problema supusă
dezbaterii este diferită faţă de cea cu privire la care s-a luat o decizie în cadrul întâlnirii de
la Craiova. Astfel, problema care s-a pus atunci a fost aceea de a se şti dacă ulterior expirării
termenului prevăzut de OUG nr. 52/2017 mai este admisibilă o acţiune în restituirea taxelor
pe poluare lato sensu, deci efectul actului normativ asupra cererilor de restituire, decizia
care s-a luat de către participanţi cu majoritate fiind aceea a inadmisibilităţii unei astfel de
acţiuni promovate după expirarea termenului prevăzut de actul normativ.
În legătură cu problema reieşită din discuţii, într-o primă opinie, se consideră că este
necesar un astfel de refuz. Astfel:
 potrivit opiniei Curții de Apel Alba, în cauzele care fac obiectul sesizării C-677/19
urmează să se aplice art. 1 alin. 2 din OUG 52/2017 coroborat cu art. 219 din Codul
de procedură fiscală - Legea 207/2015 analizat prin prisma paragrafului 36 din
Hotărârea Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C- 677/19 – Valoris. Prin
urmare, dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu
pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013
privind timbrul de mediu pentru autovehicule, se naşte la data de 1 ianuarie a anului
următor celui în care a luat naştere dreptul la restituire şi se prescrie în termen de 5
ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul la
restituire. În plus, este necesar să existe și un refuz nejustificat al organului fiscal.
 potrivit opiniei exprimate de către Curtea de Apel Brașov, cauza anterior menționată
produce efecte doar în ceea ce privește termenele de prescripție. Astfel, pe lângă
repunerea în termen ca efect al intrării în vigoare a OUG nr. 52/2017, începe să curgă
un nou termen de prescripție de 5 ani. Considerentele hotărârii Curţii de Justiţie
vizează exclusiv chestiunea termenelor. În consecinţă, discuţiile privind parcurgerea
procedurii prealabile prevăzute de prevederile OUG nr. 52/2017 subzistă, la nivelul
Curții de Apel Braşov considerându-se inadmisibile acele acțiuni care nu au parcurs
această procedură. Prin urmare, în cazul în care o astfel de procedură nu a fost
parcursă, nu se ajunge la analiza termenului.
Într-o altă opiniei, un astfel de refuz nu este necesar:
 Curtea de Apel Bucureşti consideră că nu este necesară parcurgerea procedurii
administrative, o astfel de condiţie fiind doar o sarcină excesivă la care ar fi supus
contribuabilul, în condiţiile în care nu reprezintă decât o formalitate, ştiută fiind
poziţia organului fiscal care va emite o decizie de respingere.
Dl. Bogdan Cristea a precizat, în continuare, faptul că, în opinia sa, problemele care
necesită răspuns sunt date de următoarele situaţii care pot apărea în practică:
1. Situaţia în care contribuabilul se adreseză organului fiscal în condiţiile Codului de
procedură fiscal şi obţine o respingere a solicitării de restituire a taxei pe poluare,
iar ulterior se adreseză instanţei;
2. Situaţia contribuabilului care urmeză procedura prevăzută de OUG nr. 52/2017 şi,
obţinând o respingere a solicitării de restituire, se adreseză instanţei;
3. Situaţia contribuabilului care se adresează direct instanţei de judecată.

Dat fiind că în urma dezbaterilor şi a intervenţiilor participanţilor nu s-a ajuns

la conturarea unui punct de vedere cel puţin majoritar în sensul vreuneia dintre cele
315
două opinii exprimate cu privire la necesitatea existenţei unui refuz nejustificat din
partea organului fiscal sau al unei alte opinii argumentate, în unanimitate a fost
agreată amânarea discuțiilor pentru întâlnirea următoare.

27. Prescripția dreptului organului fiscal de a stabili obligații fiscale; momentul de

la care se calculează termenul de prescripție pentru obligaţii accesorii aferente
impozitului pe profit stabilit suplimentar; data la care se stabileşte baza de
impunere pentru impozitul pe profit anual (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 17)

27.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie se consideră că termenul de prescripţie a dreptului organului
fiscal de a stabili şi a determina obligaţia fiscală datorată se împlineşte în termen de 5 ani
şi începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a constituit baza
de impunere care a generat creanţa fiscală.
Dispoziţiile legale nu fac referire la momentul declarării, calculării, stabilirii sau
finalizării bazei de impunere a creanţei fiscale şi a obligaţiei fiscale corelative, ci trimit
expres la momentul constituirii, al generării bazei de impunere.
Astfel, nu se poate declara un impozit în absenţa bazei sale de impunere, deci a
profitului. Din interpretarea sistematică a prevederilor legale reiese că profitul, deci baza
de impunere a obligaţiei reprezentate de plata impozitului pe profit, se constituie constant
în chiar cursul anului fiscal în cauză, fiind doar calculat cu titlu final şi declarat cu titlu
recapitulativ prin declaraţia 101 depusă în cursul anului următor celui în cauză.
Însă, în vederea stabilirii momentului de la care începe să curgă prescripţia fiscală,
legea nu se referă la calcularea finală sau declararea recapitulativă a bazei de impunere, ci
la momentul constituirii acesteia, care este distinct şi anterior calculului final.
O abordare precum cea a inspectorilor fiscali, potrivit căreia termenul de prescripţie
ar începe să curgă într-o manieră diferită celei anterior menţionate, nu întruneşte condiţiile
de claritate, previzibilitate şi accesibilitate.
Chiar dacă Decizia Comisiei Fiscale Centrale nr. 7/2011 are rol de unificare a practicii
organelor fiscale şi de interpretare a dispoziţiilor de natură procedurală, fiind obligatorie
pentru organele fiscale din subordinea MFP şi ANAF, aceasta nu este obligatorie pentru
instanţa de judecată, neavând caracter de act normativ. ( opinie împărtăşită în decizia
pronunţată în dosarul nr. 3020/62/2017 al Curţii de Apel Braşov).
Într-o altă opinie s-a apreciat că dreptul organelor fiscale de a stabili obligații fiscale
corelative drepturilor de creanță fiscala se prescrie in termen de 5 ani si începe sa curgă de
la data de 1 ianuarie a anului următor celui in care s-a născut creanță fiscala, adică din
momentul constituirii bazei de impunere (conform art. 23 Cod procedura fiscala).
Momentul constituirii bazei de impunere este reprezentat de ziua în care
contribuabilul depune declaraţiile de impunere cu privire la sumele ce reprezintă baza
de impozitare.
Această concluzie rezultă şi din prevederile Codului fiscal, art. 16, 19 şi 35.
316
 În concret, în cazul impozitului pe profit, baza impozabilă se constituie în momentul
în care contribuabilul o determină şi o declară prin declaraţia anuală de impozit pe profit,
având în vedere prevederile coroborate ale art.86 şi 87 C.proc.fisc.
Opinia contrară presupune o confuzie între momentul constituirii bazei de impunere
(determinarea profitului impozabil anual prin declaraţia fiscală) şi momentul generării
elementelor ce o compun (veniturile şi cheltuielile din cursul anului calendaristic).
Or, din interpretarea sistematică a alin.2 a art. 23 C.proc.fisc. în raport de alin.1 al
aceluiaşi articol, rezultă că momentul constituirii bazei de impunere este şi momentul în
care se naşte dreptul organului fiscal de a determina şi stabili obligaţia fiscală datorată, care
nu poate fi decât momentul în care expiră termenul până la care contribuabilul trebuie să
declare baza impozabilă şi să calculeze impozitul aferent, în măsura în care impozitul se
determină prin autoimpunere.
Orice acţiune a organelor fiscale înainte de expirarea termenului de declarare ar fi
contrară principiilor fiscale invocate de însăşi societatea reclamantă şi ar avea caracterul
unui abuz, dreptul organelor fiscale de percepere a obligaţiilor fiscale datorate de un
contribuabil născându-se doar în momentul în care expiră termenul prevăzut de lege pentru
declararea bazelor impozabile şi a impozitelor aferente.
Numai din momentul expirării acestei date, organele fiscale pot pretinde
contribuabililor declararea şi plata impozitului, în situaţia în care aceştia nu-şi respectă
obligaţia legală de a declara şi plăti impozitul respectiv sau pot iniţia inspecţia fiscală pentru
îndeplinirea obiectului specific de activitate al inspecţiei reglementat expres de art. 94 alin.
(1) din Codul de procedură fiscală.( opinie împărtăşită în soluţia pronunţată în dosarul
1062/119/2018 al Curţii de Apel Braşov).
Prima soluţie a fost împărtăşită cu majoritate ( 7 voturi la 6 voturi exprimate) în
cadrul întâlnirii trimestriale din 17 decembrie 2019 la nivelul Curții de Apel Brașov. Discuţia
a fost reluată în şedinţa ad hoc a secţiei din 28.01.2020, ocazie cu care în urma unor
argumente suplimentare s-a supus din nou la vot soluţia agreată, de data aceasta votul fiind
6 în favoarea celei de a doua opinii iar 4 pentru prima opinie. A fost identificată ca practică
relevantă decizia 2326/7 mai 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv argumentul
că „ pana la data definitivării impozitului pe profit pe anul anterior şi declarării lui prin
declaraţia anuală de impozit pe profit, organul fiscal nu poate acţiona, deci nu poate fi
sancţionată pasivitatea acestuia prin invocarea excepţiei prescripţiei dreptului său de a
stabili obligaţii fiscale”.

27.2 Opinia referenților

Este în sensul primei opinii.
Se arată că dispoziţiile legale nu fac referire la momentul declarării, calculării,
stabilirii sau finalizării bazei de impunere a creanţei fiscale şi a obligaţiei fiscale corelative,
ci trimit expres la momentul constituirii, al generării bazei de impunere.
Dreptul organului fiscal pentru stabilirea obligaţiilor fiscale nu se naşte, în raport de
data la care a fost depusă declaraţia fiscală, ci în raport de momentul naşterii creanţei
fiscale şi a obligaţiei corelative fiscale, respectiv momentul constituirii bazei de impunere
care generează aceste creanţe.

317
 Interpretarea dată de organul fiscal textelor de lege menţionate nu este susţinută de
nicio normă procedurală fiscală, în lege nefiind prevăzut un moment al naşterii bazei de
impunere, în sensul indicat de organul fiscal.
Declaraţia fiscală se foloseşte pentru stabilirea impozitului anual datorat şi stă la baza
emiterii deciziei de impunere, nefiind un element în stabilirea momentului de constituire a
bazei de impunere, ci numai de stabilire a acesteia.
Momentul de constituire al bazei de impunere este momentul în care are loc o
operaţiune care generează venituri impozabile. Odată constituită baza de impunere, aceasta
generează creanţe şi obligaţii fiscale, termen de prescripţie, dreptul organului fiscal de a
urmări legalitatea operaţiunilor privind înregistrarea în contabilitate.
O abordare precum cea a organului fiscal, nu întruneşte condiţiile de claritate,
previzibilitate şi accesibilitate. În jurisprudenţa instanţelor naţionale şi în special în cea a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dar şi în jurisprudenţa comunitară se dă prevalenţă, într-
o astfel de situaţie de incertitudine şi echivoc al dispoziţiilor legale fiscale, principiului de
interpretare „in dubio contra fiscum”, potrivit căruia prevederile legale incerte se
interpretează în contra autorităţii fiscale”.

27.3 Opinia formatorului INM

Răspunsul propus de către formatorul INM:
Termenul de prescripție a dreptului organelor fiscale de a stabili obligații fiscale în
cazul impozitului pe profit reglementat de vechiul Cod fiscal începe să curgă de la data de
1 ianuarie a anului următor celui în care impozitul pe profit este definitivat.
În subsidiar, în măsura în care practica judiciară s-ar dovedi divergentă chiar la nivelul
Înaltei Curți (Tribunalul Dâmbovița face referire la o hotărâre judecătorească pronunțată în
februarie 2020, decizia ÎCCJ nr. 2103/06.02.2020, neredactată până la data redactării
prezentului punctaj de discuții, și care ar putea să fie contrară deciziei ÎCCJ nr.
2326/07.05.2019), propunem:
Problema de drept urmează să fie dezlegată prin mecanismul de unificare a practicii
judiciare reglementat de art. 514 - 518 din Codul de procedură civilă.

Ulterior formulării propunerii, prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr.
21/14.09.2020 pronunţată în recursul în interesul legii ce a făcut obiectul dosarului nr.
1375/1/2020, s-a stabilit că:
„În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 91 alin. (1) şi (2), coroborate cu
cele ale art. 23 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de 5 ani de
prescripţie a dreptului organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale reprezentând
impozit pe profit şi accesorii ale acestora curge de la data de 1 ianuarie a anului
următor anului fiscal în care s-a realizat profitul impozabil din care rezultă impozitul
pe profit datorat de contribuabil.”.

27.4 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

318
 Cu unanimitate, participanții au luat act de faptul că problema a fost rezolvată
de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia mai sus amintită.

28. Stabilirea bazei de impozitare raportat la contribuțiile și impozitul pe venituri

din salarii în cazul muncitorilor transfrontalieri; diurna externă sau venituri din
salarii sau asimilate salariilor; delegare; detașare transnațională (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 20)

28.1 Practica judiciară

Referentul indică următoarele hotărâri: Hotărârea CJUE C-396/13 Sahkoalojen
ammattiliittory/ Elektrobudowa Spolka Akcyina, decizia nr. 814/18 septembrie 2019 a Curții
de Apel Galați, în dosarul nr. 1520/121/2018, decizia 451/24 aprilie 2019 a Curții de Apel
Galați în dosarul nr. 1629/121/2017, decizia nr. 1201/2 decembrie 2019 în dosarul nr.
935/121/2018. Au fost identificate următoarele speţe similare pe rolul altor curţi de apel şi
tribunale: decizia 441/21 mai 2019 a Curții de Apel Oradea, decizia 321/17 mai 2017 a Curţii
de Apel Târgu Mureș, decizia 4642/2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Situația care a generat practica neunitară este următoarea:
Pe perioade de timp cuprinse între 6 luni și 2 ani, societatea reclamantă, înregistrată
în România, a avut încheiate contracte de prestări servicii cu parteneri dintr-un stat
membru. Angajații acesteia se deplasau, pentru o perioadă limitată de timp, pentru
prestarea muncii, în străinătate, la sediul beneficiarului lucrării. Veniturile salariaților sunt
compuse din salariul minim în ţară și diurnă, aceasta din urmă fiind situată peste nivelul
salariului primit.
O altă situație identificată este aceea în care societatea, înregistrată in România,
deschide punct de lucru în străinătate, folosind salariați din România pentru servicii
contractate pe teritoriul statului membru.
Prin decizia de impunere s-a stabilit de către organul fiscal că potrivit art.7 alin.1 lit.
c din Legea nr. 344/2006 privind detașarea salariaților în cadrul prestării de servicii
transnaționale, actualizată prin Ordonanța de Urgență nr.28/30.06.2015, salariații trimiși în
străinătate de societatea contestatoare, au fost și sunt îndreptățiți ca pe perioada misiunii
lor să beneficieze de aceleași drepturi salariale (cel puțin salariul minim pe economie
reglementat de statul italian) de care ar beneficia dacă ar fi fost recrutați direct de
angajatorii din Italia. Prin urmare, organele de inspecție fiscală au procedat, potrivit art.106
din Legea 207/2015, stabilind baza de impozitare a veniturilor din salarii şi a creanțelor
fiscale aferente, prin estimarea rezonabilă a bazei de impozitare, respectiv recalcularea
acesteia prin raportare la salariul minim din Italia.
Într-o primă opinie, exprimată în cadrul deciziei nr. 45/24 aprilie 2019 a Curții de
Apel Galați (dosar nr. 1629/121/2017) s-a considerat că impozitul pe veniturile din salarii şi
asimilate salariilor cât şi contribuțiile sociale obligatorii se datorează doar în cazul în care
veniturile sunt realizate, în funcție de data plății acestora. În acest context, rezultă că
impozitele, taxele şi contribuțiile pentru valoarea rezultată din venitul brut din străinătate

319
se datorează doar în cazul în care veniturile sunt realizate. S-a considerat că impozitele,
taxele şi contribuțiile pentru valoarea rezultată din venitul brut din străinătate nu se
datorează deoarece valoarea rezultată reprezintă diferența dintre un fond de salarii
neacordat şi un fond de salarii realizat, acordat efectiv. Așadar, impozitul pe veniturile din
salarii şi contribuțiile sociale obligatorii se datorează doar în cazul în care veniturile sunt
realizate, în funcție de data plății acestora, iar o altă valoare ar însemna aplicarea acestor
impozite şi contribuții la un fond de salarii nerealizat.
Într-o altă opinie, exprimată în cadrul deciziei 814/18 septembrie 2019 a Curţii de
Apel Galaţi (dosar nr.1520/121/2018) s-a arătat că întrucât salariații intimatei nu au efectuat
operațiuni de transport internațional cu mijloacele lor proprii, ci societatea a avut personal
angajat, șoferi pentru efectuarea de transporturi auto în Italia, au fost prestate servicii
transnaționale, astfel încât sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 344/2006 și art.6
din Legea nr. 16/2017 în sensul că pentru salariații detașați de pe teritoriul României în
cadrul prestării de servicii transnaționale trebuie să li se asigure salariul minim plătit în
ţara unde este detașat.

28.2 Opinia referentului

Potrivit art. 43 din Legea nr. 53/2003, delegarea reprezintă exercitarea temporară,
din dispoziția angajatorului, de către salariat, a unor lucrări sau sarcini corespunzătoare
atribuțiilor de serviciu în afara locului său de muncă, iar conform art. 2 alin.1 din Directiva
96/71/CE „prin lucrător detașat se înțelege un lucrător care, pe o perioadă limitată, își
desfășoară munca pe teritoriul unui stat membru diferit de cel în care lucrează în mod
normal”, iar art. 3 alin.1 lit. b din Legea nr. 344/2006 definește salariatul detașat de pe
teritoriul României ca fiind „salariatul unui angajator stabilit pe teritoriul României, care
în mod normal lucrează în România, dar care este trimis să lucreze pe o perioadă de timp
limitată pe teritoriul unui stat membru”.
Pentru aplicarea legislației interne și a directivei comunitare incidente se impune
determinarea în concret a situației de fapt, cu identificarea modalității în care salariații işi
desfășoară activitatea, forma detașării din norma comunitară corespunzând legislaţiei
interne privitoare la delegare. Instituția delegării, respectiv cea a detașării internaționale
presupune condiția caracterului temporar al prestării activității în altă ţară decât cea în
care lucrează salariatul în mod normal, condiție care nu ar putea fi considerată îndeplinită
dacă salariații nu își desfășoară activitatea în mod obișnuit în România şi cu titlu de excepție,
pe termen scurt în alt stat membru.
Așadar, se impune în primul rând să se verifice dacă este incidentă situația detașării
transnaționale pentru că numai în acest caz sumele acordate pot fi calificate și tratate fiscal
de societate ca diurnă externă. Cum în cazurile prezentate nu rezultă că salariații își
desfășurau activitatea în mod normal pe teritoriul României, și că doar în mod excepțional
s-a impus delegarea, sunt aplicabile prevederile art. 68 alin.4 din Legea nr. 227/2015.
Condițiile generale pe care trebuie să le îndeplinească cheltuielile efectuate în scopul
desfășurării activității independente „să fie efectuate pentru salariați pe perioada
delegării/detașării în altă localitate, în ţară şi în străinătate, în interesul serviciului,
reprezentând indemnizațiile plătite acestora, precum şi cheltuielile de transport și cazare”
și ale art. 139 alin.1 pct. j Cod Fiscal care reglementează baza de calcul a contribuției
individuale de asigurări sociale în cazul persoanelor fizice care realizează venituri din salarii
320
sau asimilate salariilor și care prevede că „(1) Baza lunară de calcul a contribuției individuale
de asigurări sociale, în cazul persoanelor fizice care realizează venituri din salarii sau
asimilate salariilor, o reprezintă câștigul brut realizat din salarii şi venituri asimilate
salariilor, în ţară şi în alte state, cu respectarea prevederilor legislației europene aplicabile
în domeniul securității sociale, precum şi a acordurilor privind sistemele de securitate socială
la care România este parte, care include: j) indemnizațiile şi orice alte sume de aceeași
natură, altele decât cele acordate pentru acoperirea cheltuielilor de transport şi cazare,
primite de salariați, potrivit legii, pe perioada delegării/detașării, după caz, în altă
localitate, în ţară şi în străinătate, în interesul serviciului, pentru partea care depășește
plafonul neimpozabil stabilit astfel:
(i) în ţară, 2,5 ori nivelul legal stabilit pentru indemnizație, prin hotărâre a
Guvernului pentru personalul autorităților şi instituțiilor publice;
(ii) în străinătate, 2,5 ori nivelul legal stabilit pentru diurnă prin hotărâre a
Guvernului pentru personalul român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu
caracter temporar”.
Prin raportare la aceste dispoziții legale în cazul în care se depășește plafonul
diurnei, sancțiunea fiscală nu ar trebui să fie reconsiderarea diurnei și încadrarea în
veniturile asimilate salariilor, ci impozitarea cheltuielilor făcute cu diurna prin trecerea la
sume deductibile, cu influență asupra impozitului pe venit.

28.3 Opinia formatorului INM

În cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr.
148/2015 sarcina formulării clare a problemei de drept revine referentului din cadrul
instanței care ridică problema.
Formularea clară a problemei presupune:
a) indicarea stării de fapt în cadrul căreia s-a născut problema de drept (stare de fapt
care trebuie să fie necontroversată deoarece mecanismul vizează exclusiv probleme de
drept);
b) indicarea textelor de lege incidente, sau presupus incidente, a căror interpretare
și/sau aplicare la starea de fapt este controversată, urmată de circumscrierea
problemei/problemelor de drept;
c) indicarea punctelor de vedere divergente și a argumentelor care le susțin într-o
modalitate suficientă ca să asigure inteligibilitatea lor;
d) formularea clară și inteligibilă a întrebării.
Se observă în primul rând că nu este formulată nicio întrebare.
În al doilea rând, se constată o diferență semnificativă între problema de drept
soluționată diferit de instanțe și problema de drept sugerată de referent.
Problema care a stat în fața instanțelor pare să fie următoarea (este extrasă din
cuprinsul deciziilor indicate de referent, prin consultarea bazei de date Lege5, deoarece
rezumatul lor este cvasi-neinteligibil): care este baza de calcul a impozitului pe veniturile
din salarii sau asimilate salariilor şi a contribuțiile sociale obligatorii în cazul unor lucrători
angajați ai unor societăți comerciale românești, delegați/detașați pentru o perioadă limitată
de timp pentru efectuarea unor activități specifice în Italia, salarizați cu salariul minim în
România, inferior salariului minim din Italia, pentru ramura de activitate în care au prestat
munca pentru care au fost detașați?
321
 Prima opinie pare să afirme că baza de calcul este dată de salariile efectiv plătite, pe
când cea de-a doua opinie pare să afirme că baza de calcul este dată de salariile care ar fi
trebuit plătite dacă se ținea cont de salariul minim pe ramură din Italia. În cel de-al doilea
caz, baza de calcul este mai mare.
Opinia referentului pare să sugereze că problema ține de delegarea/detașarea
lucrătorilor și de diurna plătită acestora.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Curtea de Apel Galați până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind conținutul și circumstanțelor acesteia precum și a formulării
întrebării propriu-zise.

28.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

28.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Prin adresa nr. 6535/A/31 din 11.12.2020, Curtea de Apel Galați a transmis observații
și clarificări privitoare la problema de drept nr. 4, din punctajul de discuții al întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casație şi
Justiție- București, 17 decembrie 2020, problemă propusă de Curtea de Apel Galați
De la data la care a fost înaintată problema de drept mai sus arătată, s-a conturat un
punct de vedere unitar în ceea ce privește determinarea calității de salariat transnațional
care beneficiază de diurna externă, precum şi cu privire la deciziile de impunere în cadrul
cărora organul fiscal stabilește baza de impozitare , prin reconsiderarea diurnei acordate de
angajator salariaților transfrontalieri ca și venituri supuse impozitării. Astfel s-a căzut
unanim de acord că, odată determinată calitatea de salariat al cărui loc de muncă este
stabilit temporar în altă țară, în funcție de probatoriul administrat se apreciază dacă diurna
acordată poate fi reconsiderată ca fiind avantaj primit de salariați, fiind astfel stabilită
starea de fapt fiscală reală.
Totuși problema de drept rămasă în divergenţă se referă la situaţiile în care instanţa
este învestită cu verificarea legalităţii deciziei de impunere prin care organul fiscal stabileşte
baza de impozitare recalculând-o prin raportare la salariul minim din ţara în care este
delegat salariatul.
Faţă de cele arătate problema de drept prezentată anterior a fost reformulată
astfel:

Legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru contribuțiile și impozitul din

salarii în condițiile în care organul fiscal raportându-se la prevederile art.15 din Codul
de procedură fiscală şi ale art.7 alin.1 lit.c şi alin.2 din Legea 344/2006 a reconstituit
baza de calcul prin raportare la salariul minim din țara în care are loc delegarea.

Având în vedere necesitatea formulării unui punct de vedere de către catedra de

specialitate, în lumina clarificărilor oferite și a întrebării astfel cum a fost reformulată,

322
participanții au decis amânarea soluționării acestei probleme urmând a fi cuprinsă în
punctajul de discuții ce se va elabora pentru următoarea întâlnire.

29. Legalitatea stabilirii de obligații suplimentare de plata cu titlu de impozit pe

profit şi TVA în sarcina comercianților persoane juridice deținătoare de legitimații
cash and carry (Sellgros/Metro), în situaţia în care persoane fizice achiziţionează în
această calitate cantități mari de bunuri folosindu-se de legitimaţia persoanei
juridice iar estimarea bazei de impunere se realizează fără a se identifica la
comerciant (prin intermediul unui inventar) bunurile cumpărate (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 24)

29.1 Practica judiciară

Datele problemei, așa cum au fost comunicate de referent, sunt următoarele:
Din analiza facturilor emise, inspectorii fiscali au concluzionat că produsele
achiziționate de utilizatorii de legitimaţii Selgros Cash & Carry România S.R.L. şi Metro Cash
& Carry Romania SRL, în calitate de persoană fizică, sunt în proporție mare produse similare
cu cele comercializate de societate, și doar într-o mică măsură produse care ar putea face
obiectul consumului personal. În condiţiile în care utilizatorii acestor legitimaţii sunt
reprezentanţi ai societăţii comerciale în discuţie, ţinând cont de frecvența achiziționării,
precum și de cantitățile mari de bunuri achiziționate, echipa de inspecție fiscală a apreciat
că aceste bunuri nu sunt destinate în totalitate consumului personal al acestora sau al
familiei, respectiv nu se justifică achiziționarea pe persoană fizică a unui număr mare de
produse similare, precum și crearea unor stocuri în vederea consumului individual/familial.
Pentru stabilirea valorii de vânzare a produselor, echipa de inspecție fiscală, în baza
prevederilor art.106 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, a utilizat
metoda prevăzută la art. 2, lit. c) din OPANAF nr. 3389/2011 privind stabilirea prin estimare
a bazei de impunere. Metoda de estimare a fost aleasă având în vedere obiectul de activitate
al societății.
În acest sens a fost întocmită Nota de fundamentare privind metoda de stabilire prin
estimare a bazei de impunere.
Cu privire la faptul că persoanele fizice au achitat TVA, echipa de inspecție fiscala nu
a ținut cont de acest aspect arătând că pentru exercitarea dreptului de deducere societatea
trebuie să dețină o factura emisă în conformitate cu art. 319 din Legea nr. 227/2015 privind
Codul fiscal. Din toate cele arătate, s-a dedus că achizițiile făcute de respectivele persoane
fizice de la Selgros Cash & Carry România S.R.L. şi Metro Cash & Carry Romania SRL au fost
destinate revânzării de către reclamanta, fără a fi nevoie să existe mărfuri în plus, bani
nejustificați etc.
Într-o opinie, s-a arătat că în astfel de situații nu este corectă stabilirea de către
organele fiscale a bazei de impozitare prin estimare datorită lipsei mijloacelor de probă.
Simplele prezumții ale organului fiscal nu pot fi considerate mijloace probatorii în condițiile
în care nu pot fi completate cu alte mijloace de probă.
Într-o altă opinie, s-a arătat că e corectă stabilirea bazei de impozitare prin
estimare, deoarece se încadrează în teza art. 106 Cod fiscal, care dă dreptul organului
323
fiscal să aprecieze. Pot fi apreciate ca mijloace de probă înscrisurile, respectiv facturi de
achiziție mărfuri emise pe numele persoanei fizice.
S-a arătat că până la acest moment nu s-au pronunțat hotărâri judecătorești prin care
să se analizeze legalitatea deciziei de impunere, ci doar cereri de suspendare a actelor
administrativ fiscale, dar față de opiniile exprimate în cadrul întâlnirilor lunare, aceasta este
o problemă susceptibilă de a genera practică neunitară. A fost indicată în acest sens
hotărârea pronunțată în dosarul nr. 1299/121/2019.

29.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

29.3 Opinia formatorului INM

29.3.1 Clarificări prealabile
Starea de fapt ce va fi avută în vedere este următoarea:
- persoane fizice cumpără bunuri de la societăți comerciale de tip angro (”cash and
carry”) (Sellgros/Metro) folosind în acest sens legitimații eliberate de societățile de tip angro
pe numele unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate revânzarea en detail a
bunurile cumpărate;
- în contabilitatea societăților comerciale de tip en detail nu se regăsesc bunurile
cumpărate de persoanele fizice; drept urmare, impozitul pe profit declarat de aceste
societăți comerciale de tip en detail nu include veniturile corespunzătoare revânzării acestor
bunuri; de asemenea, TVA plătit nu se regăsește în deconturile de TVA ale societăților
comerciale de tip en detail;
- în urma unor inspecții fiscale, organele fiscale recalculează impozitul pe profit luând
în considerare revânzarea bunurilor de către societățile de tip en detail; în acest sens, în
temeiul art. 106 din noul Cod de procedură fiscală (NCPF), organele fiscale au estimat baza
de impozitare prin metoda marjei, prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. c din Ordinul președintelui
ANAF nr. 3389/2011 privind stabilirea prin estimare a bazei de impunere;
- în același timp, organele fiscale stabilesc TVA suplimentar de plată (TVA colectat)
fără să recunoască dreptul de deducere a TVA invocat de societățile comerciale, cu
motivarea că nu este îndeplinită condiția existenței unei facturi fiscale (stabilirea de TVA
suplimentar nu rezultă din datele comunicate de referent dar presupunem că referirea la
TVA din datele problemei nu putea fi făcută în alt context);
- societățile de tip en detail contestă deciziile de impunere și solicită suspendarea
efectelor acestora în condițiile art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ.
Starea de fapt de mai sus poate sta la originea mai multor probleme de drept (spre
exemplu, stabilirea de TVA suplimentar fără acordarea dreptului de deducere poate pune în
discuție neutralitatea TVA), în cele ce urmează urmând să ne limităm la cea aflată în
divergență, respectiv legalitatea folosirii unei metode de estimare în situații de fapt cum
este cea descrisă mai sus.
Prima opinie consideră că estimarea însăși nu poate fi realizată deoarece lipsesc
mijlocele de probă adecvate iar simplele presupuneri ale organelor fiscale sunt insuficiente,
pe când cea de-a doua afirmă că dispozițiile art. 106 din NCPF justifică estimarea și că
prezumțiile pot fi suplinite cu alte mijloace de probă.

324
 În aceste circumstanțe, considerăm necesar să reformulăm întrebarea astfel încât să
corespundă cu cea aflată în mod real în divergență. Astfel, urmează să răspundem la
următoarea problemă de drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 106 din noul Cod de procedură
fiscală, este legală estimarea bazei de impozitare în situația în care organele fiscale
constată că au fost cumpărate bunuri de la societăți care comercializează bunuri angro,
în numele și pe seama unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate
comercializarea en detail a aceluiași tip de bunuri, în situația în care bunurile cumpărate
nu au fost înregistrate în contabilitatea societăților comerciale care comercializează
bunurile en detail?

29.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 16 alin. 1 din NCPF, [o]rganul fiscal stabileşte baza de impozitare şi
creanţa fiscală aferentă, prin estimarea rezonabilă a bazei de impozitare, folosind orice
probă şi mijloc de probă prevăzute de lege, ori de câte ori acesta nu poate determina
situaţia fiscală corectă.
Potrivit alin. 2 lit. b, stabilirea prin estimare a bazei de impozitare se efectuează în
[s]ituaţia în care organul fiscal nu poate determina situaţia fiscală corectă şi constată că
evidenţele contabile sau fiscale ori declaraţiile fiscale sau documentele şi informaţiile
prezentate în cursul controlului fiscal sunt incorecte, incomplete, precum şi în situaţia în
care acestea nu există ori nu sunt puse la dispoziţia organelor fiscale.
Atunci când există dovezi că o societate comercială a cumpărat bunuri care fac
obiectul său de activitate, constând în comercializarea de bunuri en detail, de la o societate
de tip angro, fără ca bunuri cumpărate să fie înregistrate în contabilitatea primei societăți,
informațiile contabile sunt evident incomplete, fapt ce dă dreptul organului fiscal să
estimeze baza de impozitare, dacă evidențele nu sunt completate. Astfel de dovezi pot
rezulta din folosirea legitimației de client eliberată de societățile de tip angro.
Așadar, răspunsul la problema de drept este afirmativ. Nu se poate susține, așa cum
se afirmă în cadrul primei opinii, că estimarea s-ar datora unor simplele presupuneri ale
organelor fiscale: folosirea legitimației de client eliberată de o societate de tip angro, de
către o societate comercială având ca obiect de activitate comercializarea en detail a
bunurilor cumpărate angro, reprezintă o dovadă a cumpărării bunurilor dacă, spre exemplu,
folosirea legitimației rezultă din contabilitatea societății de tip angro. Dacă dovada nu e
combătută cu succes, estimarea bazei de impozitare devine necesară.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 106 din noul Cod de procedură

fiscală, estimarea bazei de impozitare în situația în care organele fiscale constată că
au fost cumpărate bunuri de la societăți care comercializează bunuri angro, în numele
și pe seama unor societăți comerciale care au ca obiect de activitate comercializarea
en detail a aceluiași tip de bunuri, în situația în care bunurile cumpărate nu au fost
înregistrate în contabilitatea societăților comerciale care comercializează bunurile en
detail, este legală.

29.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

325
 Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

29.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au fost de acord cu soluția propusa de INM.

30. Interpretarea prevederilor art. 266 alin. 41 din Legea nr. 207/2015 (alineat
introdus prin OG nr. 30/2017), respectiv dacă prin anularea obligaţiilor fiscale
datorate de debitori, persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod
independent sau profesii libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate
juridică, radiaţi din registrele în care au fost înregistraţi, se înţelege
desfiinţarea/încetarea obligaţiilor fiscale, sau se referă numai la ştergerea
obligaţiilor fiscale restante de pe asocierea sau entitatea fără personalitate
juridică radiată şi nu la ştergerea acestora în totalitate, în sensul absolvirii
persoanei fizice titulare de obligaţia de plată a acestora (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 26)

30.1 Practica judiciară

Starea de fapt în care a apărut problema de drept este următoarea:
- au fost emise decizii de impunere/referate prin care au fost transferate pe titularul
PFA obligațiile fiscale restante ce existau în evidența organului fiscal pe codul de
identificare al PFA după radierea acestuia în urma procedurii de insolvență, obligația fiscală
existând și la acea dată;
- au fost emise decizii de impunere privind obligații fiscale suplimentare de plată după
radierea PFA, la cererea acesteia, obligațiile fiind aferente perioadei în care a desfășurat
activitate persoana fizică autorizată.
Legislaţie incidentă
Art.266 alin. (4)1 din Legea 207/2015:
„Obligaţiile fiscale datorate de debitori, persoane fizice care desfăşoară activităţi
economice în mod independent sau profesii libere, precum şi asocieri şi alte entităţi fără
personalitate juridică, radiaţi din registrele în care au fost înregistraţi potrivit legii, se
anulează după radiere, inclusiv în situaţia în care obligaţiile au fost preluate de alţi debitori
în conformitate cu prevederile art. 23”.
Art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 44/2008:
„În caz de insolvenţă, PFA va fi supusă procedurii simplificate prevăzute de Legea nr.
85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, cu modificările şi
completările ulterioare”.
Art. 181 alin. 1 din Legea nr. 85/2015:
326
 „Prin închiderea procedurii de faliment, debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligaţiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment, însă sub rezerva de a nu fi găsit
vinovat de bancrută frauduloasă sau de plăţi ori transferuri frauduloase; în astfel de situaţii,
el va fi descărcat de obligaţii numai în măsura în care acestea au fost plătite în cadrul
procedurii”.
Opinii exprimate în practica judiciară
Problema de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor
din cadrul Curţii de Apel Oradea şi a instanţelor din circumscripţia acesteia ce a avut loc în
decembrie 2019 și s-au conturat următoarele opinii:
Opinia majoritară este în sensul că trebuie să se facă distincţie între două posibile
situaţii juridice, respectiv cazul în care P.F.A. a fost radiat în urma procedurii de insolvenţă
şi situaţia în care nu s-a urmat această procedură.
În prima situaţie, în care radierea P.F.A. a avut loc în urma procedurii de insolvenţă,
soluţia agreată în unanimitate este aceea că debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligaţiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment potrivit art. 20 alin. 2 din OUG nr.
44/2008 și art. 181 alin. 1 din Legea nr. 85/2014. Practică judiciară relevantă: decizia nr.
240/15.03.2019 pronunţată în dosar nr. 7114/111/2017.
În cea de doua situaţie, soluţia agreată cu majoritate a fost aceea că textul de lege,
susceptibil de a da naştere la practică neunitară, trebuie interpretat în sensul că se anulează
obligaţiile fiscale restante numai din evidenţa organelor fiscale ţinută pentru P.F.A.,
evidenţă ţinută pe codul unic de identificare, obligaţiile urmând însă a fi trecute în evidenţa
aferentă persoanei fizice titulare a P.F.A, evidenţă ţinută pe codul numeric personal.
În susţinerea acestei opinii, s-a argumentat că trebuie avute în vedere consideraţiile
din nota de fundamentare a O.G. nr. 30/2017 care a modificat Codul de procedură fiscală,
prevederile O.U.G. nr. 44/2008, din ansamblul cărora rezultă că subiectul de drept titular
al drepturilor şi obligaţiilor asumate de P.F.A. este titularul persoană fizică şi că P.F.A. este
numai o formă de activitate economică, persoana fizică titulară fiind răspunzătoare pentru
obligaţiile asumate cu întregul său patrimoniu, precum şi considerentele Deciziei în interesul
legii nr. 1/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, interpretate prin analogie.
Practică relevantă: decizia nr. 367/24.04.2019 pronunţată în dosar nr.
1579/111/2018.

30.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

30.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, din lectura problemei de practică neunitară sesizate de Curtea de Apel
Oradea rezultă că, deși se indică ansamblul art.266 alin.4 1 din Legea nr.207/2015 privind
Codul de procedură fiscală, totuși procesele avute în vedere au vizat situația persoanelor
fizice autorizate (PFA), ce au fost radiate din registrele în care se găseau înregistrate ca
atare.

327
 Tot preliminar, mai constatăm că problema de practică neunitară privește situația în
care a intervenit radierea persoanei fizice autorizate, pentru alt motiv decât desfășurarea
procedurii insolvenței, în acest din urmă caz Curtea de Apel Oradea comunicând
unanimitatea opiniilor exprimate în sensul că debitorul persoană fizică va fi descărcat de
obligațiile pe care le avea înainte de intrarea în faliment potrivit art.20 alin.2 din OUG
nr.44/2008 și art.181 alin.1 din Legea nr.85/2014.
Astfel, față de limitele analizei ce se impune a fi efectuată în urma precizărilor din
precedent, reținem că Legea nr.207/2015 privind Codul fiscal, astfel cum a fost modificată
prin OG nr.30/2017, prevede la art.266 alin.41 că „Obligaţiile fiscale datorate de debitori,
persoane fizice care desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii libere,
precum şi asocieri şi alte entităţi fără personalitate juridică, radiaţi din registrele în care
au fost înregistraţi potrivit legii, se anulează după radiere, inclusiv în situaţia în care
obligaţiile au fost preluate de alţi debitori în conformitate cu prevederile art.23”.
În acest sens reținem și art.82 alin.1 și alin.6 Cod procedură fiscală, texte potrivit
cărora ,,(1) Orice persoană sau entitate care este subiect într-un raport juridic fiscal se
înregistrează fiscal primind un cod de identificare fiscală. Codul de identificare fiscală
este: (…) b) pentru persoanele fizice și juridice, precum și pentru alte entități care se
înregistrează potrivit legii speciale la registrul comerțului, codul unic de înregistrare
atribuit potrivit legii speciale; (…) d) pentru persoanele fizice, altele decât cele prevăzute
la lit. c), codul numeric personal atribuit potrivit legii speciale; (…)”, respectiv ,,(2)
Declarația de înregistrare fiscală se depune în termen de 30 de zile de la: a) data înființării
potrivit legii, în cazul persoanelor juridice, asocierilor și al altor entități fără personalitate
juridică; (…)”, precum și art.90 din același act normativ în sensul că ,,(1) Radierea
înregistrării fiscale reprezintă activitatea de retragere a codului de identificare fiscală și a
certificatului de înregistrare fiscală. (2) La încetarea calității de subiect de drept fiscal,
persoanele sau entitățile înregistrate fiscal prin declarație de înregistrare fiscală
potrivit art. 81 și 82 trebuie să solicite radierea înregistrării fiscale, prin depunerea unei
declarații de radiere.”. [s.n.]
Așadar, identificarea fiscală a persoanei fizice autorizate se face pe baza codului unic
de înregistrare atribuit odată cu înregistrarea la registrul comerțului, fiind deci distinctă de
identificarea fiscală a unei persoane fizice ce nu are acea calitate și care se identifică pe
baza codului numeric personal.
Mai reținem totodată că OUG nr.44/2008 privind desfășurarea activităților economice
de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale
prevede la art.20 alin.1 că ,,Titularul PFA răspunde pentru obligațiile asumate în
exploatarea întreprinderii economice cu bunurile din patrimoniul de afectațiune. Dacă
acestea nu sunt suficiente pentru satisfacerea creanțelor, pot fi urmărite și celelalte bunuri
ale debitorului. Dispozițiile art.31, 32 și ale art. 2.324 alin.(3) din Codul civil sunt
aplicabile.”.
Dintre aceste din urmă texte legale reținem în mod special art.2.342 alin.3 Cod civil,
potrivit căruia ,,Creditorii ale căror creanțe s-au născut în legătură cu o anumită diviziune
a patrimoniului, autorizată de lege, trebuie să urmărească mai întâi bunurile care fac
328
obiectul acelei mase patrimoniale. Dacă acestea nu sunt suficiente pentru satisfacerea
creanțelor, pot fi urmărite și celelalte bunuri ale debitorului.”.
În acest context normativ, ne însușim interpretarea majoritară propusă de Curtea de
Apel Oradea, în sensul că art.266 alin.41 Cod procedură fiscală determină, în cazul încetării
activității PFA altfel decât prin procedura insolvenței, anularea obligațiilor fiscale restante
numai din evidența organelor fiscale ținută pentru persoana fizică autorizată (PFA), anume
aferent evidenței ținute pe codul de identificare fiscală corespunzător codul unic de
înregistrare, obligațiile urmând să subziste în evidența aferentă persoanei fizice titulare a
PFA, aferent codului numeric personal.
În acest din urmă sens, observăm și Nota de fundamentare a OG nr.30/2017 prin care
a fost modificat și completat art.266 Cod procedură fiscală, potrivit căreia «Se propune a se
reglementa scăderea obligațiilor fiscale din evidența debitorilor persoane fizice care
desfăşoară activităţi economice în mod independent sau profesii libere, precum şi asocieri
şi alte entităţi fără personalitate juridică, atunci când aceştia s-au radiat. În condiţiile
inexistenţei unei astfel de prevederi se poate înţelege că obligaţiile datorate de aceştia
ramân in evidenţa lor fiscală pe toata perioada de prescriptie, chiar dacă asupra acestora
statul nu se mai poate îndrepta».
Reiese astfel că scopul reglementării art.266 alin.41 Cod procedură fiscală a fost în
legătură cu evidența organului fiscal, spre a se evita reflectarea unor obligații fiscale care
nu mai corespund unui cod de identificare fiscală actual.
De altfel, se observă că potrivit textului legal o astfel de operațiune nu are ca efect
și stingerea creanței fiscale, art.266 alin.41 Cod procedură fiscală indicând explicit
continuitatea creanțelor fiscale atunci când au fost preluate de alți debitori.
În cazul titularului persoanei fizice autorizate, anume chiar persoana fizică
respectivă, atât potrivit reglementării din dreptul comun (general), cât și potrivit normelor
speciale din OUG nr.44/2008, acesta răspunde cu bunurile sale, existând doar o anumită
ordine de urmărire a acestora.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Oradea:
→ art.266 alin.41 Cod procedură fiscală privind anularea obligațiilor fiscale datorate
de debitori, persoane fizice autorizate, ulterior radierii acestora din registrele în care au
fost înregistrați potrivit legii, pentru alt motiv decât desfășurarea procedurii insolvenței, are
în vedere evidența organului fiscal aferentă codului de identificare fiscală corespunzător
codului unic de înregistrare atribuit persoanei fizice autorizate, iar nu însăși existența
creanței fiscale.

30.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

30.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

329
 Într-o opiniei minoritară, la nivelul Curții de Apel Iași, se arată faptul că anularea
obligațiilor fiscale nu implică doar o operațiune tehnico-administrativă a organului fiscal
referitoare la evidențele fiscale proprii, care presupun doar o scădere a obligațiilor fiscale
de pe codul fiscal al debitorului radiat, ci chiar o modalitate de stingere a obligațiilor fiscale.
Răspunderea persoanei fizice pentru obligațiile fiscale înregistrate pentru activitatea
autorizată sau profesională desfășurată poate fi angajată în condițiile Codului de procedură
fiscală și doar în asemenea situație poate fi urmărită persoana fizică și patrimoniul personal
al acesteia, așa cum prevăd Codul civil și OUG nr. 44/2008. Argumentele aduse în favoarea
acestei opinii au fost:
 textul de lege instituie o condiţie pentru menţinerea în continuare a creanţei fiscale,
respectiv atragerea răspunderii persoanei responsabile;
 problema anulării obligaţiilor fiscale este tratată în capitolul referitor la stingerea
obligaţiilor fiscale.
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

31. Incidenţa dispoziţiilor art. 25 alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală în
privinţa administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată
insolvabilă de către organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de
administrare, toate atribuţiile acestuia fiind îndeplinite (uneori chiar de la
înfiinţarea societăţii) de o altă persoană, în baza unei procuri speciale dată de
administratorul de drept; se poate reţine, cu privire la administratorul de drept,
că este îndeplinită condiţia relei-credinţe în determinarea neînregistrării în
contabilitate ori a neachitării obligaţiilor fiscale din împrejurarea că acesta
răspunde conform art. 10 din Legea nr. 82/1991 de conducerea societăţii şi a
cunoscut că în realitate nu are niciun control asupra societăţii, încredinţarea
atribuţiilor funcţiei sale unei terţ realizându-se fără a se face modificările cuvenite
la ORC? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 30)

31.1 Practica judiciară

Legislaţie incidentă:
-art. 25 alin. 2 lit. d in Legea nr. 207/2015
”Pentru obligaţiile de plată restante ale debitorului declarat insolvabil în
condiţiile prezentului cod, răspund solidar cu acesta următoarele persoane:
d) administratorii sau orice alte persoane care, cu rea-credinţă, au determinat
nedeclararea şi/sau neachitarea la scadenţă a obligaţiilor fiscal”.
-art. 10 alin. 1 și 4 din Legea nr.82/1991
”(1) Răspunderea pentru organizarea şi conducerea contabilităţii la persoanele
prevăzute la art. 1 alin. (1) - (4) revine administratorului, ordonatorului de credite sau altei
persoane care are obligaţia gestionării entităţii respective.

330
 (4) Răspunderea pentru aplicarea necorespunzătoare a reglementărilor contabile
revine directorului economic, contabilului-şef sau altei persoane împuternicite să
îndeplinească această funcţie, împreună cu personalul din subordine. În cazul în care
contabilitatea este condusă pe bază de contract de prestări de servicii, încheiat cu persoane
fizice sau juridice, autorizate potrivit legii, membre ale Corpului Experţilor Contabili şi
Contabililor Autorizaţi din România, răspunderea pentru conducerea contabilităţii revine
acestora, potrivit legii şi prevederilor contractuale”.
Opiniile exprimate
Într-o opinie s-a arătat că sunt incidente dispoziţiile art. 25 alin 2 lit. d din Codul de
procedură fiscală în privinţa administratorului de drept al unei societăţi comerciale declarată
insolvabilă de către organul fiscal, care nu a efectuat în fapt niciun act de administrare,
întrucât reaua credinţă a acestuia rezultă din împrejurarea că deşi ştia în că realitate
societate e condusă şi administrată de o altă persoană pe care nu o poate controla, a
acceptat să figureze în evidenţele publice ca fiind administratorul societăţii, calitate în care,
conform art. 10 alin. 1 din Legea nr. 82/1991, răspunde de organizarea şi conducerea
contabilităţii.
Într-o altă opinie s-a arătat că în lipsa unor probe din care să rezulte că acesta a fost
implicat sau cunoştea modul defectuos/fraudulos de conducere a contabilităţii de către
persona împuternicită prin procură, situaţie ce a determinat şi existenţa unor obligaţii fiscale
neachitate, nu se poate reţine ca fiind întrunită condiţia relei-credinţe, cerută de art. 25
alin 2 lit. d din Codul de procedură fiscală pentru angajarea răspunderii solidare a acestuia.
Opinia a avut în vedere că între administratorul de drept (ce avea posibilitatea de a-şi
substitui o persoană în îndeplinirea funcţiei, conform actului constitutiv) şi persona
împuternicită se aplică regulile de la contractul de mandat, iar în situaţia îndeplinirii unor
acte nelegale în conducerea societăţii, fără vreo implicare/ratificare a admnistratorului de
drept, acesta din urmă nu răspunde faţă de terţii păgubiţi prin respectivele acte, precum
și dispozițiile art. 10 alin. 4 din Legea nr. 82/1991 care face trimitere la ”alte persoane
împuternicite”.
Menţiune: prin decizia emisă de organul fiscal s-a angajat, fie răspunderea solidară cu
societatea atât a administratorului de drept, cât şi a persoanei împuternicite să îndeplinescă
funcţia, fie doar răspunderea administratorului de drept.

31.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.
31.3 Opinia formatorului INM
Art.25 alin.2 lit.d) din Legea nr.207/2015 privind Codul de procedură fiscală prevede
că ,,Pentru obligațiile de plată restante ale debitorului declarat insolvabil în condițiile
prezentului cod, răspund solidar cu acesta următoarele persoane: (…) d) administratorii sau
orice alte persoane care, cu rea-credință, au determinat nedeclararea și/sau neachitarea la
scadență a obligațiilor fiscale”.

331
 Textul legal prevede așadar explicit răspunderea solidară cu debitorul declarat
insolvabil a administratorului care, cu rea-credință, a determinat nedeclararea și/sau
neachitarea la scadență a obligațiilor fiscale.
Așadar, potrivit acestei norme legale, pentru antrenarea răspunderii solidare a
administratorului este necesar atât să intervină nedeclararea și/sau neachitarea la scadență
a obligațiilor fiscale, cât și reaua-credință a administratorului, care a determinat efectul
respectiv.
O problemă similară a fost abordată în cadrul întâlnirii de practică neunitară din
perioada 30-31 mai 2016 desfășurată la Curtea de Apel Oradea, când cu majoritate a fost
însușită opinia formatorului INM în sensul: «Cazul de antrenare a răspunderii solidare
reglementat în art. 27 alin.2 lit. c) din O.G. nr. 92/2003 şi în art. 25 alin.2 lit. c) din Legea
nr. 207/ 2015 privind Codul de procedură fiscală are în vedere administratorul care, în
perioada exercitării mandatului, cu rea-credinţă, nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a cere
instanţei competente deschiderea procedurii insolvenţei, pentru obligaţiile fiscale aferente
perioadei respective şi rămase neachitate la data declarării stării de insolvabilitate. Conform
art.12 alin.4 din Noul Cod de procedură fiscală, buna-credinţă a contribuabilului se prezumă
până când organul fiscal dovedeşte contrariul. Codul anterior nu are o normă expresă
similară, dar prevede şi el că relațiile dintre contribuabili și organele fiscale trebuie să fie
fundamentate pe bună-credință, în scopul realizarii cerințelor legii, iar principiul potrivit
căruia buna-credinţă se prezumă operează şi în această materie.».
Pe aceeași linie de soluționare, propunem și acum o abordare în sensul obligației
organului fiscal, care emite decizia de angajare a răspunderii solidare, de a demonstra reaua-
credință cu care administratorul a determinat nedeclararea și/sau neachitarea la scadență
a obligațiilor fiscale.
În acest din urmă sens, art.12 Cod procedură fiscală instituie în beneficul
contribuabilului prezumția legală a bunei-credințe, incumbând organului fiscal să
demonstreze contrariul.
Prezumția respectivă este deci relativă, nu absolută, operând în beneficiul persoanei
respective până la proba contrară ce incumbă în sarcina organului fiscal, care o contestă și
pretinde în cond. art.25 alin.2 Cod procedură fiscală că administratorul a cărui răspundere
solidară o angajează a acționat cu rea-credință.
Amintind amplele dezbateri privind înțelesul conceptului de bună-credință, ne însușim
opiniile doctrinare contemporane din dreptul comun (general) civil în sensul că «buna-
credință (…) este (…) un standard obiectiv de apreciere, de evaluare a conduite oneste, leale
și corecte, în exercitarea drepturilor civile, dar și în executarea obligațiilor»62, cu mențiunea
că «trebuie să se facă distincția între a fi de bună-credință (buna-credință subiectivă) și a
acționa după exigențele bunei-credințe (buna-credință obiectivă)»63, respectiv în sensul că
«buna-credință sau bona fides, ca stare psihologică a unui subiect de drept individual se
manifestă pe plan juridic (…) sub forma intenției drepte, a diligenței, a liceității și a abținerii

62
M. Nicolae - Drept civil. Teoria generală, vol.I Teoria dreptului civil, editura Solomon, 2017, pag.254.
63
Idem, pag. 256.
332
de la producerea vreunui prejudiciu în executarea obligațiilor în general (…). (…) buna-
credință îmbracă forma erorii scuzabile, adică a convingerii eronate și neculpabile a unei
persoane că are un drept și că acționează potrivit legii»64.
În contextul art.25 alin.2 lit.d) din Codul de procedură fiscală, reaua-credință a
administratorului implică în principiu conduita acestuia de lipsă de onestitate și lipsă de
corectitudine în legătură cu obligațiile specifice raportului juridic de drept fiscal privind
declararea sau / și achitarea la scadență a obligațiilor fiscale incumbând contribuabilului,
determinând aceste efect negativ.
Din expunerea problemei transmise de Curtea de Apel Oradea rezultă că situația de
aplicare a art.25 alin.2 lit.d) Cod procedură fiscală este particularizată la ipoteza în care
administratorul mandatase o altă persoană pentru a se ocupa de administrarea societății,
toate atribuțiile administratorului fiind exercitate de acea persoană.
În acest sens, reținem din dreptul comun (general) art.1300 Cod civil, text prin care
se reglementează despre buna-credință în materia reprezentării, potrivit căruia ,,(1) Afară
de cazul în care sunt relevante pentru elementele stabilite de reprezentat, buna sau reaua-
credință, cunoașterea sau necunoașterea unei anumite împrejurări se apreciază în
persoana reprezentantului. (2) Reprezentatul de rea-credință nu poate invoca niciodată
buna-credință a reprezentantului.”. [s.n.]
În dreptul comun se prevede deci că în raporturile juridice cu terții chestiunea bunei
sau relei-credințe se apreciază în persoana reprezentantului, cu mențiunea însă că legea
însăși admite posibilitatea ca reprezentatul să fie și el de rea-credință.
Revenind la raportul juridic fiscal nu este de exclus ca ab initio administratorul să nu
aibă o conduită leală, întrucât prin mandatarea unui terț pentru exercitarea atribuțiilor sale
urmărește tocmai deficiențe în declararea și / sau achitarea obligațiilor societății, din cauza
necunoașterii sau incompetenței persoanei mandatarului.
Totodată, acceptarea unei calități de administrator ,,de fațadă / de paie” nu
corespunde cerințelor bunei – credințe, apărând ca o conduită neonestă a persoanei
respective, care, deși nu urmărește, acceptă riscul de a se găsi implicată într-un mecanism
fraudulos, cu atât mai mult dacă acesta se materializează în concret în forma nedeclarării
și / sau neachitării obligațiilor fiscale.
Or, ambele ipoteze exemplificative implică fie o intenție directă prin urmărirea unui
rezultat fraudulos, fie o intenție indirectă prin acceptarea producerii sale, ambele
susceptibile de a justifica o rea-credință a persoanei respective, a cărei conduită nu se
manifestă potrivit exigențelor bunei-credințe în mod obiectiv, prin manifestarea unei
diligențe corespunzătoare în sensul de a nu fi produse prejudicii.
Totuși, nu este de exclus ca efectele de nedeclarare și / sau neachitare a obligațiilor
fiscale să își aibă cauza în alte împrejurări decât conduita frauduloasă a administratorului
respectiv sau a mandatarului său, de genul unui context defavorabil în mod obiectiv

64
P.Perju în colectiv de autori coordonați de Fl.A.Baias și alții - Noul Cod Civil. Comentariu pe articole. Ediția 2, editura
C.H.Beck, București, 2014, pag.22.
333
posibilității de îndeplinire conformă a respectivelor obligații, astfel că problema existenței
unei rele-credințe devine discutabilă.
Subliniem deci că dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial de
contextul de fapt demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de
la caz la caz concluzia bunei sau relei – credințe a administratorului respectiv.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Oradea:
→ mandatarea de către administrator a unei alte persoane pentru a se ocupa de
administrarea societății cu consecința exercitării tuturor atribuțiilor administratorului
de către acel mandatar nu exclude ab initio incidența art.25 alin.2 lit.d) din Legea
nr.207/2015 privind Codul fiscal, revenind însă organului fiscal să demonstreze pentru
angajarea răspunderii solidare a administratorului că acesta, cu rea-credință, a
determinat nedeclararea și / sau neachitarea la scadență a obligațiilor fiscale.

31.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

31.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

V. ACHIZIȚII PUBLICE

1. Achiziții publice. Posibilitatea reevaluării ofertelor sub aspectul admisibilității,

în situația în care măsura reevaluării este dispusă de C.N.S.C. sau de instanța de
judecată, dar, cu ocazia primei evaluări, autoritatea contractantă nu a observat
toate motivele de neconformitate sau inacceptabilitate, analizându-le, deci,
eșalonat, cu privire la aceeași ofertă, în două (sau mai multe) etape de evaluare
și reevaluare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014,
pg. 12)

Problema s-a pus în discuție în cazul (întâlnit frecvent în practică) în care autoritatea
contractantă respinge ca inadmisibilă o anumită ofertă – invocând un motiv de
neconformitate/ inacceptabilitate –, iar, apoi, cu ocazia reevaluării ofertelor, ca urmare a
deciziei C.N.S.C. sau a hotărârii instanței de contencios administrativ (pronunțată în temeiul
dispozițiilor art. 285 din O.U.G. nr. 34/2006), respinge, din nou, aceeași ofertă, tot ca

334
inadmisibilă – invocând un alt motiv de neconformitate/inacceptabilitate, care exista și la
data evaluării, dar nu a fost analizat (și, în fine, la o reevaluare următoare respinge și a treia
oară, aceeași ofertă, ca inadmisibilă, pentru un motiv de neconformitate/inacceptabilitate,
care exista atât la data evaluării, cât și la data primei reevaluări, dar nu a fost invocat și
analizat de către autoritatea contractantă).
Referitor la acest punct, în cadrul dezbaterilor au fost făcute următoarele precizări:
- etapizarea analizei ofertelor, astfel cum este prevăzută de dispozițiile O.U.G. nr.
34/2006 (criteriile de calificare - eligibilitate, apoi criteriile de selecție - oferta financiară
și, în fine, oferta tehnică) se regăsește și în normele tehnice ale ANRMAP. Nu se poate impune
autorității contractante ca în momentul în care identifică un motiv de
neconformitate/inacceptabilitate pentru una dintre etape, să parcurgă obligatoriu și etapele
următoare pentru a verifica dacă, cu privire la același ofertant, există motive de
inacceptabilitate pentru propunerea tehnică sau financiară.
- chestiunea în discuție ridică și o problemă de procedură, ce vizează depășirea de
către instanță a limitelor sesizării, prin indicarea autorității contractante a momentului din
care trebuie reluată procedura. Prin raportare la modul în care toate autoritățile publice
contractante au interes să-și folosească fondurile și principiul utilizării eficiente a fondurilor
publice - ca principiu de bază al achizițiilor publice - autoritățile contractante trebuie să
facă o analiză totală a condițiilor de admisibilitate. Instanțele de contencios administrativ
nu pot face însă o cenzură decât a raportului procedurii în limitele sesizării. În acest context,
de lege ferenda ar trebui avute în vedere modificări legislative de natură să asigure o
parcurgere mai rapidă a etapelor, pentru a răspunde exigențelor impuse de desfășurarea cu
celeritate a procedurii de achiziție. Se impune și responsabilizarea autorităților în acest sens.
Concluzia agreată de participanții la întâlnire a fost în sensul necesităţii prevederii unei
dispoziții legale prin care autoritatea contractantă să fie obligată să analizeze
conformitatea unei oferte din perspectiva tuturor criteriilor, fără posibilitatea de a reveni
ulterior, astfel încât actul administrativ supus cenzurii instanței să permită acesteia să
analizeze toate criteriile de conformitate a ofertei. Instanţa de contencios administrativ
poate doar, anulând actul administrativ supus controlului de legalitate, să oblige
autoritatea contractantă să continue procedura de achiziţie, indicând concret de la ce
moment.

Notă
A se vedea și Decizia ÎCCJ nr.66 din 1 octombrie 2018 (dosar nr.1320/1/2018) prin care
s-a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Suceava – Secţia de contencios administrativ
şi fiscal, în dosarul nr. 156/39/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile şi, în
consecinţă, s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 65, art. 104 alin. (3), art. 133 şi art. 134
alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea
contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile
publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările şi completările
ulterioare, raportat la dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile
şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor

335
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu
modificările şi completările ulterioare, autoritatea contractantă învestită cu reevaluarea
ofertei în urma controlului de legalitate exercitat de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor şi/sau instanţa de judecată are posibilitatea de a verifica toate elementele
tehnice şi aspectele financiare ale ofertei apte a demonstra admisibilitatea ei dacă din
mijloacele de probă administrate nu rezultă verificarea lor anterioară.

2. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru

completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 53)

2.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-a aflat un dosar în care a fost pronunţată o decizie în cadrul plângerii
promovate împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art.29 din
Legea nr.101/2016), iar ulterior una dintre părţi a formulat cerere pentru completarea
deciziei curţii de apel, justificată de faptul că instanţa a omis să se pronunţe cu privire la
cererea vizând cheltuielile de judecată, fiind invocat art.444 din Codul de procedură civilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în aplicarea dispoziţiilor art.68 din Legea
nr.101/2016, termenul înlăuntrul căruia poate fi formulată cerere de completare a deciziei
curţii de apel este de 15 zile de la pronunţarea acelei decizii. Chiar dacă plângerea formulată
împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui
generis, plângerea împrumută elemente specifice recursului (exemplu: compunerea
completului), motiv pentru care este aplicabil art.444 alin. din Codul de procedură civilă,
teza finală. Au fost invocate şi argumente de respectare a disciplinei procedurale şi de
consolidare a autorităţii de lucru judecat, în sensul în care nu poate fi supusă completării o
hotărâre judecătorească fără o limită de timp procedurală.
(B) Într-o altă opinie, cererea de completare a deciziei curţii de apel este admisibilă prin
raportare la dispoziţiile art.68 din Legea nr.101/2016 – legea specială neavând norme
exprese care să reglementeze o astfel de cerere. Întrucât plângerea formulată împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis,
ce nu poate fi încadrată în niciuna dintre ipotezele vizate de dispoziţiile art.444 alin.1 din
Codul de procedură civilă, cererea de completare a unei atari decizii pronunţate de curtea
de apel poate fi formulată oricând.

2.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

336
 2.3 Opinia formatorului INM
Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava prezintă
relevanță în scopul determinării regimului juridic de drept procesual, ca normă juridică
specială aplicabilă în materia achizițiilor publice, Legea nr.101/2016 65, care arată la art.1
alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Aşadar, potrivit art.35 alin.2 din Legea nr.101/2016 „Hotărârea prin care instanţa
soluţionează plângerea este definitivă.”, reţinând totodată că art.29, art.30 alin.2 şi art.32
alin.4 din acelaşi act normativ prevăd că „Deciziile Consiliului [Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor] privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea
contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu
plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât
şi de netemeinicie, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare pentru părţile cauzei,
respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate.” (art.29),
respectiv „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor
autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată Consiliului.” (art.30
alin.2) şi „Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va
depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii
publice, formate din 3 judecători.” (art.32 alin.4).
Totodată, art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile (…) Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare,
(…), în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.

65
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor
sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea
Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393 din 23 mai
2016, cu modificările și completările ulterioare.

337
 Or, art.444 alin.1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată,
prevede că „Dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt
de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate
cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel
sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare
de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare. În
cazul hotărârilor definitive pronunţate în apel sau în recurs, completarea acestora se
poate cere în termen de 15 zile de la comunicare.”. [s.n.]
Observând acest din urmă text legal, reţinem că legiuitorul este favorabil remedierii, în
cadrul aceluiaşi proces, a oricărei omisiuni de pronunţare a instanţei de fond sau de control
judiciar asupra cererilor sau capetelor de cerere formulate de partea titulară, în scop de
încercare a evitării declanşării unui nou proces, ce implică în general un consum suplimentar
de resurse umane şi materiale. Tocmai de aceea, formularea art.444 din Codul de procedură
civilă este una cuprinzătoare, de natură a acoperi tipicitatea procesului civil desfăşurat în
primă instanţă şi căi de atac ordinare şi / sau extraordinare.
În cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) suntem în prezenţa primei învestiri a instanţei judecătoreşti cu o
acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ – jurisdicţional ce analizează legalitatea
unui act al autorităţii contractante emis în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de
atribuire.
Plângerea în discuţie se judecă în primă şi ultimă instanţă de curtea de apel, care se
pronunţă printr-o decizie definitivă, nesusceptibilă deci de apel (cale de atac ordinată,
specifică procedurii civile) sau recurs (cale de atac extraordinară, specifică materiei
contenciosului administrativ).
În aceste condiţii, admiţând că decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016 este compatibilă cu procedura de completare a hotărârii reglementată
de art.444 din Codul de procedură civilă, termenul de formulare a cererii trebuie identificat
în conţinutul acestui din urmă text legal.
Preliminar, apreciem că procedura de completare a hotărârii se aplică şi deciziei în
discuţie, chiar dacă o astfel de hotărâre nu se circumscrie strict tipologiei avute în vedere
de art.444 Cod procedură civilă, nefiind o sentinţă susceptibilă de apel sau recurs şi nicio
decizie pronunţată în apel sau într-o cale extraordinară de atac. Cu toate acestea, controlul
efectuat de curtea de apel fiind unul pentru motive vizând atât legalitatea, cât şi temeinicia
deciziei administrativ – jurisdicţionale a CNSC, reţinând totodată şi textul art.192 alin.2 din
Codul de procedură civilă – „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în
condiţiile legii.” – conchidem că procedura plângerii prezintă elemente de reglementare ce
o aseamănă judecăţii în primă instanţă (fiind o primă sesizare a unei instanţe judecătoreşti
în sensul art.21 rap. la art.126 din Constituţia României) sau judecăţii în apel (control
judiciar asupra unui act jurisdicţional pentru motive de fapt şi de drept, competenţa curţii
de apel fiind una de plină jurisdicţie, vizând atât temeinicia, cât şi legalitatea actului). Or,
atât sentinţa de primă instanţă, cât şi decizia din apel sunt susceptibile de completarea
hotărârii în cond. art.444 din Codul de procedură civilă şi, în mod corespunzător, va fi
compatibilă cu acea procedură şi decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016.

338
 În acest context, câtă vreme hotărârea în discuţie nu pare să se încadreze în niciuna
dintre categoriile enumerate de textul legal, apreciem că determinarea termenului de
formulare a cererii se va face prin prisma art.5 alin.3 din Codul de procedură civilă – „în
baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare”.
În consecinţă, termenul respectiv va fi unul de 15 zile, specific ipotezelor
asemănătoare de control judiciar prin intermediul unei căi de atac, urmând a curge de
la comunicarea deciziei pronunţate de curte de apel, asemănător ipotezei legale din
art.444 alin.1 teza finală Cod procedură civilă privitoare la hotărârea definitivă.
În acest din urmă sens, ipotezele reglementate de art.444 din Codul de procedură civilă
sunt cele referitoare la:
→ (i) termenul declarării apelului şi recursului – ipoteza nu constituie o situaţie
asemănătoare, întrucât decizia pronunţată de curtea de apel în soluţionarea plângerii are
caracter definitiv, nefiind susceptibilă de apel sau de recurs;
→ (ii) termenul de 15 zile de la comunicare – ipoteza constituie o situaţie asemănătoare
celei a deciziei pronunţate de curtea de apel în soluţionarea plângerii, întrucât hotărârea
este definitivă, la fel ca şi în premisa textului art.444 din Codul de procedură civilă, iar
controlul exercitat de instanţă este unul de temeinicie şi legalitate, la fel ca în cazul
apelului;
→ (ii) termenul de 15 zile de la pronunţare – ipoteza, deşi poate constitui o situaţie
asemănătoare, este înlăturată de la aplicare de teza analizată anterior, întrucât are mai
multe elemente de diferenţiere, privind căi extraordinare de atac limitate în general sub
aspectul admisibilităţii doar la câteva motive expres şi limitativ reglementate de legiuitor
(art.488 din Codul de procedură civilă pentru recurs, art.503 din Codul de procedură civilă
pentru contestaţia în anulare sau art.509 din Codul de procedură civilă pentru revizuire),
spre deosebire de plângerea din materia achiziţiilor publice, procedură ce permite un control
de plină jurisdicţie.
În sfârşit, deşi compunerea completului de judecată cu 3 judecători specific plângerii
aminteşte de procedura recursului, totuşi asemănarea nu ar trebui făcută cu această cale de
atac, întrucât, după cum s-a arătat deja, controlul judiciar în plângere nu este unul limitat
la motive de legalitate, ci implică şi analiză de temeinicie, iar procedura prevăzută de art.29
– 35 din Legea nr.101/2016 constituie singurul acces oferit de legiuitor în faţa unei instanţe
judecătoreşti.
Or, prin decizia nr.381/2018 a Curţii Constituţionale a României ce a vizat art.51 alin.3
din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, instanţa de contencios
constituţional a arătat că „recursul” reglementat de textul legal menţionat „nu trebuie
calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci
ca o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar (Consiliul
Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, având rolul unei instanţe de judecată) - cale de
atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, anume Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii
procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare.”, respectiv „când hotărârea
supusă recursului nu este o hotărâre judecătorească, recursul astfel exercitat nu poate
fi calificat drept cale extraordinară de atac.” şi „această cale de atac împotriva
hotărârilor secţiilor CSM trebuie să fie una efectivă, devolutivă, care să asigure toate
339
garanţiile dreptului de acces la instanţă şi al unui proces echitabil, prin luarea în
considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi
a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare”. [s.n.]
Reţinând aceste considerente ale Curţii Constituţionale şi raportându-le la specificul
plângerii reglementate de Legea nr.101/2016, apreciind că reprezintă o cale de atac
devolutivă în fapt şi în drept, asemănarea sa trebuie făcută cu singura cale de atac
echivalentă – anume cea ordinară a apelului – cu consecinţa reţinerii termenului de 15 zile
de la comunicare din textul art.444 teza finală Cod procedură civilă pentru formularea
cererii de completare a deciziei curţii de apel.

2.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

2.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

3. Posibilitatea instanței care soluționează cererea de despăgubiri în executarea

contractului de achiziție publică, în temeiul art. 286 din O.UG. nr. 34/2006, de a
invoca nulitatea contractului de achiziție publică, motivat de faptul că este
încălcată obligația de a nu diviza contractul de achiziție, prevăzută de art. 23
din O.UG. nr. 34/2006 și obligația de a respecta principiile generale prevăzute
de art. 2 din O.UG. nr. 34/2006 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-
31 mai 2016, pg. 73)

Este vizată ipoteza contractelor de achiziție directă a serviciilor, produselor, pentru

valori mai mici decât cele stabilite în art. 19, în forma în vigoare la data încheierii
contractelor, pentru care este necesar un document justificativ.
Premergător acestor contracte nu există vreo procedură simplificată de achiziție.
În ipoteza în care se divizează contractul de prestări servicii pentru încălcarea art.
23, se poate invoca din oficiu nulitatea contractului, chiar dacă autoritatea contractantă nu
invocă acest motiv. Se apreciază că încălcarea art. 23 este un motiv de nulitate absolută
pentru că se apără interesul general de a nu se eluda dispozițiile speciale de atribuire a
contractelor de achiziție din acest act normativ.
Pentru ipoteza încălcării dispozițiilor art. 19 prin lipsa documentului justificativ în
atribuirea contractului, nu există un punct de vedere unitar cu privire la sancțiunea
aplicabilă – nulitatea absolută sau relativă.
De asemenea, nu există un punct de vedere unitar cu privire la modalitatea de aplicare
de către autoritatea publică, la data atribuirii, a principiilor nediscriminării, tratamentului
egal și transparenței, în cazul contractelor cu valoare mai mică decât cea stipulată în art.

340
19 din O.UG. nr. 34/2006 și cu privire la posibilitatea verificării de către instanță a
respectării acestor principii.

Opinia formatorului INM

Propunerea transmisă de Curtea de Apel nu conține elemente pe baza cărora să poată fi

identificat cu exactitate cadrul normativ aplicabil.
În esență, art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 reglementează achizițiile directe, care se
realizează pe bază de document justificativ. În lipsa documentului justificativ care să includă
denumirea și datele de identificare ale operatorului economic, obiectul achiziției, valoarea
achiziției, cantitatea achiziționată și data realizării achiziției, se pune problema existenței
înseși a contractului de achiziție, astfel că o cerere de despăgubire formulată de operatorul
economic este lipsită de un fundament contractual.

În cadrul dezbaterilor a fost precizată problema suspusă discuției, în sensul că aceasta

vizează posibilitatea invocării din oficiu de către instanță a nulității contractului de
achiziție directă, în cadrul acțiunii în pretenții, fără ca vreuna dintre părți să fi invocat
nulitatea.
A fost adoptată, în unanimitate, opinia conform căreia, într-o acțiune contractuală
întemeiată pe dispozițiile art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006, încălcarea dispozițiilor art. 26
din același act normativ constituie un motiv de nulitate absolută, care poate fi invocat de
instanță din oficiu.

4. Natura răspunderii juridice (contractuală sau cvasi delictuală) în cazul acţiunilor

în pretenţii formulate de instituţia care a acordat contractul de achiziţie publică
împotriva beneficiarului contractului, ca urmare a constatării unui prejudiciu
prin decizie a Camerei de Conturi, menţinută în urma promovării acțiunii în
contencios administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 19)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, însuşită în cadrul întâlnirii trimestriale din luna martie 2018 a judecătorilor
acestei instanțe, s-a concluzionat în sensul că natura răspunderii juridice este contractuală,
întrucât părţile sunt legate de dispoziţiile contractului de achiziţie publică (eventual şi ale
actelor adiţionale), plăţile fiind făcute în baza acestor contracte.
Într-o altă opinie, s-a arătat că plata nedatorată (de pildă, justificată de părţi prin faptul
că unitatea administrativ-teritorială a efectuat plăţile din eroare) sau îmbogăţirea fără justă
cauză ar putea fi temei al pretenţiilor derivând din prejudiciul rezultat din executarea
necorespunzătoare a contractului de achiziţii publice.

Opinia formatorilor INM:

Răspunderea juridică este contractuală.

Pornind de la reglementarea cuprinzătoare a izvoarelor obligațiilor (art. 1.165 Cod
civil), doctrina a distins între obligațiile născute din acte juridice (din acte juridice
341
unilaterale - e.g., oferta irevocabilă de a contracta; angajamentul unilateral - sau din
contracte - e.g., contractul de vânzare) și obligațiile născute din fapte juridice (din fapte
juridice licite - gestiunea de afaceri, plata nedatorată, alte fapte de care legea leagă
nașterea unei obligații - sau din fapte juridice ilicite - obligațiile de reparare născute din
angajarea răspunderii delictuale).
Conform art. 33 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de
Conturi, în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate,
care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice
auditate această stare de fapt; stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor
pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
În aplicarea acestei dispoziții legale, conducerea entității publice auditate are
obligația de a lua măsuri pentru recuperarea prejudiciului.
În condițiile în care între părți a fost încheiat un contract de achiziție publică, iar în
urma neexecutării corespunzătoare a acestuia a rezultat un prejudiciu, constatat printr-o
decizie a camerei de conturi județene, răspunderea juridică nu poate fi decât contractuală.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM.

5. Aplicabilitatea HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă în ce privește

modul de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016
privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de
achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de
lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 20)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Braşov rezultă următoarele
opinii conturate în practica judiciară:
Într-o opinie, însuşită prin minuta întâlnirii trimestriale din decembrie 2017 s-a
concluzionat că HP 34/2017 privind art. 182 Cod procedură civilă nu este aplicabil în ce
priveşte modul de calcul special al termenelor prevăzut de art. 5 din Legea nr. 101/2016.
În argumentare s-au reţinut textele art. 5 şi 68 din Legea nr. 101/2016 raportat la decizia
nr. 34/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni
de drept. Astfel, analizând cuprinsul dispoziţiilor precitate rezultă că prevederile art. 5 din
Legea nr. 101/2016 nu pot fi interpretate în sensul obligatoriu statuat prin Decizia nr.
34/2017, raportarea la programul de lucru al instanţei fiind contrară prevederilor exprese
ale art. 5 care fac referire la „expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului” ori
„expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare”.
Opinia contrară, neînsuşită, a fost indicată de Curtea de Apel Braşov în sensul că art. 5
din Legea nr. 101/2016 nu este contrar faţă de dispoziţiile de drept comun interpretate prin
Decizia nr. 34/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în complet pentru dezlegarea unor
chestiuni de drept.

Opinia formatorilor INM:

342
 Art. 5 din Legea nr. 101/2016 prevede că „(1) Termenele procedurale stabilite de
prezenta lege, exprimate în zile, încep să curgă de la începutul primei ore a primei zile a
termenului şi se încheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului. (2) Ziua în
cursul căreia a fost comunicat un act procedural nu este luată în calculul termenului. Dacă
ultima zi a unui termen exprimat altfel decât în ore este o zi nelucrătoare, termenul se
încheie la expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare.”.
Acest text legal este reglementat în corpul Legii nr. 101/2016 în partea referitoare la
Dispoziţiile generale, având aşadar aplicabilitate pentru orice situaţie de calcul al
termenelor reglementate de Legea nr. 101/2016, în măsura în care nu există o altă normă
specială care să devină incidentă în mod prioritar.
Totodată, art. 5 din Legea nr. 101/2016 prezintă caracter special faţă de reglementarea
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, dat fiind că art. 68 din
Legea nr. 101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr.
287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora
din urmă nu sunt contrare.”. Aşadar, Codul de procedură civilă – drept comun general în
materie procesual civilă, dat fiind şi art. 2 din Legea nr. 134/2010 republicată – se va aplica
doar în completarea textelor legale speciale, în măsura în care acestea nu reglementează
altfel.
Textul în discuţie prevede că un termen procedural stabilit de Legea nr. 101/2016,
exprimat în zile, începe să curgă de la începutul primei ore a primei zile a termenului şi se
încheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului, cu menţiunea că ziua în cursul
căreia a fost comunicat un act procedural nu este luată în calculul termenului, iar dacă
ultima zi a unui termen exprimat altfel decât în ore este o zi nelucrătoare, termenul se
încheie la expirarea ultimei ore a următoarei zile lucrătoare. Aşadar, sistemul de calcul este
unul intermediar.
Art. 181 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă arată că „Termenele, în afară de
cazul în care legea dispune altfel, se calculează după cum urmează: (…) 2. când termenul
se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua
când acesta se împlineşte;”, instituind un mod de calcul exclusiv sau pe zile libere.
Or, acest sistem de calcul propriu Codului de procedură civilă, având caracter de drept
comun, este înlăturat de la aplicare de norma specială a art. 5 raportat la art. 68 din Legea
nr.101/2016, prin care se instituie un sistem de calcul intermediar specific acestui act
normativ special.
Art. 182 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) Termenul care se socoteşte pe
zile, săptămâni, luni sau ani se împlineşte la ora 24,00 a ultimei zile în care se poate
îndeplini actul de procedură. (2) Cu toate acestea, dacă este vorba de un act ce trebuie
depus la instanţă sau într-un alt loc, termenul se va împlini la ora la care activitatea
încetează în acel loc în mod legal, dispoziţiile art. 183 fiind aplicabile.”.
Din lectura atentă a acestei din urmă norme juridice reiese că scopul său este de a
explicita suplimentar modul de calcul al termenelor, aşa cum a fost prevăzut la art. 181 din
Codul de procedură civilă, având, pe de o parte, o formulare asemănătoare celei din art. 5
al Legii nr. 101/2016, în sensul că termenul pe zile se împlineşte la ora 24,00 a ultimei zile
în care se poate îndeplini actul de procedură, dar, pe de altă parte, şi o reglementare
contrară celei din legea specială, întrucât prevede că în cazul actului ce trebuie depus la
instanţă sau într-un alt loc, termenul se va împlini la ora la care activitatea încetează în acel
343
loc în mod legal. Astfel, în această din urmă ipoteză normativă, ultima zi a termenului
procedural calculat pe zile libere nu va fi una completă de 24 de ore, ci limitată la ora la
care activitatea încetează în locul relevant. În schimb, o astfel de restrângere nu rezultă
nici din litera şi nici spiritul art. 5 al Legii nr. 101/2016.
Diferenţierea se impune a fi făcută cu atât mai necesar cu cât sistemele de calcul sunt
diferite, în cazul celui exclusiv sau pe zile libere, specific Codului de procedură civilă,
legiuitorul acordând deja un beneficiu în favoarea părţii interesate prin neincluderea în
calcul a ultimei zile a termenului, astfel că limitarea dreptului de sesizare la ora închiderii
programului de lucru în locul relevant nu afectează durata legală a termenului procedural.
În schimb, Legea nr. 101/2016 stabileşte un sistem de calcul intermediar, în care ultima zi
a termenului procedural se include în calcul, astfel că aplicarea art. 182 alin. (2) din Codul
de procedură civilă ar avea ca efect faptul că termenul nu mai se încheie la expirarea ultimei
ore a ultimei zile, ci la ora la care activitatea încetează, respectiv potenţial mai devreme.
În aceste condiţii, art. 181 alin. (1) pct. 2 şi art. 182 din Codul de procedură civilă sunt
contrare art. 5 din Legea nr. 101/2016, ceea ce exclude aplicarea lor în completarea acestui
din urmă text legal, dat fiind şi art. 68 din legea specială.
Decizia nr. 34/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept prevede că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor
art. 182 şi art. 183 din Codul de procedură civilă, actul de procedură transmis prin fax sau
poştă electronică, în ultima zi a termenului care se socoteşte pe zile, după ora la care
activitatea încetează la instanţă, nu este socotit a fi depus în termen.”. Fiind o dezlegare
a unor chestiuni de drept în legătură cu art. 182 din Codul de procedură civilă, text legal ce
nu se aplică în materia proceselor prevăzute de Legea nr. 101/2016, decizia nr. 34/2017 a
instanţei supreme nu este aplicabilă.
Observând însă şi decizia Curţii Constituţionale a României nr. 605/2016, dar şi textele
art. 16 alin. (5), respectiv 501 alin. (4) (specifice contestaţiei administrativ-jurisdicţionale şi
contestaţiei judiciare privind procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică) din
Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 45/2018,
apreciem că simpla trimitere fax sau e-mail de către persoana interesată nu va atesta prin
ea însăşi încadrarea în termenul legal, ci ea trebuie unită cu o confirmare de primire a
acestora (inclusiv în forma vizei de înregistrare aplicată de instanţă sau de partea adversă –
autoritate contractantă), valorând dovadă a datei certe a corespondenţei, ceea ce face ca
expeditorul care recurge la fax sau e-mail să suporte riscul emiterii unei confirmări de
trimitere după împlinirea termenului legal, adică riscul tardivităţii actului de procedură.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere) participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor
INM.

6. Nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a

O.U.G. nr. 34/2006. Dispoziții de drept material și procesual aplicabile (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 22)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Constanţa rezultă că pe

rolul acestei instanţe, în faza procesuală a recursului, s-au înregistrat cereri având ca obiect

344
nulitatea contractului de achiziție publică încheiat în perioada de activitate a O.U.G. nr.
34/2006 ce au primit soluţii diferite.
Odată cu intrarea în vigoare a Legilor nr. 98/2016 și nr. 101/2016 și abrogarea O.U.G.
nr. 34/2006 se pune problema aplicării în timp a legii în aceste litigii cu privire la motivele
de nulitate invocate, termenul de introducere a acțiunii și legea procedurală aplicabilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
În opinie majoritară, în privința legii procesuale aplicabile cererilor privind anularea
contractelor de achiziție încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, în raport de dispozițiile
art. 69 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016, legea procesuală aplicabilă este Legea nr.
101/2016.
În consecință, calea de atac este recursul în 10 zile de la comunicare, iar termenul de
recurs se va calcula conform art. 5 din lege; cererea este supusă taxelor judiciare de timbru
stabilite de Legea nr. 101/2016.
De asemenea, conform prevederilor tranzitorii de la art. 69 alin. (4), termenele
procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 101/2016 rămân supuse legii
în vigoare la data la care au început să curgă. Prevederile art. 69 alin. (4) din Legea nr.
101/2016 trebuie interpretate în sensul că se referă nu numai la noțiunea de durată a
termenului, dar și la consecințele și actele de procedură legate de aceste termene.
În privința dreptului material aplicabil, se observă că dispozițiile art. 69 alin. (1) și (2)
din Legea nr. 101/2016 stabilesc că acţiunile se soluţionează „în condiţiile şi cu procedura
prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost depuse”. Aceste dispoziţii trebuie
interpretate, în raport de principiul neretroactivității legii și de faptul că Legea nr. 101/2016
reglementează în principal aspecte de procedură, în sensul că motivele de nulitate privind
contractele de achiziție încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, inclusiv termenul de
formulare a acțiunii, sunt cele prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006, și nu de dispozițiile noi din
Legea nr. 101/2016. Nu se poate impune părților contractante respectarea unor dispoziții
legale referitoare la valabilitatea încheierii contractului, care nu erau în vigoare la momentul
încheierii contractului.
În opinie minoritară, încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii nu
poate fi stabilită de judecătorul de drept comun, ci de cel constituțional, motiv pentru care
ar trebui invocată neconstituționalitatea dispozițiilor art. 69 din Legea nr. 101/2016. S-a
apreciat că, atâta vreme cât legea nu distinge, înseamnă că sunt aplicabile și normele de
drept material cuprinse în Legea nr. 101/2016, respectiv cauzele de nulitate prevăzute de
art. 58.
Se consideră că distincţia menţionată prezintă importanţă întrucât, deşi este vorba de o
nulitate absolută, există o diferenţă clară de abordare a legiuitorului în ceea ce priveşte
termenul de formulare a acţiunii.
Astfel, art. 28714 din O.U.G. nr. 34/2006 instituie un termen de 30 de zile, respectiv 6
luni de la încheierea contractului, stabilind că „Cererea introdusă după expirarea termenelor
prevăzute la alin. (1) se soluţionează potrivit dispoziţiilor art. 287 11.”, în timp ce art. 60 din
Legea nr. 101/2016 instituie doar termenul de 30 de zile, respectiv termenul de 6 luni de la
data publicării anunţului de atribuire a contractului, pe care îl califică drept termen de
decădere.

Opinia formatorilor INM:

Potrivit art. 69 din Legea nr. 101/2016 „(1) Contestaţiile/Cererile/Plângerile aflate în

curs de soluţionare la Consiliu/instanţa de judecată la data intrării în vigoare a prezentei
345
legi continuă să fie soluţionate în condiţiile şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare
la data la care au fost depuse. (2) Dispoziţiile prezentei legi se aplică numai
contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare. (3) Contestaţiile
depuse, în condiţiile legii, la poştă, înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi,
rămân supuse soluţionării conform legii în vigoare la data la care au fost depuse, chiar dacă
sunt înregistrate la Consiliu/instanţa de judecată după această dată. (4) Termenele
procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi rămân supuse legii în
vigoare la data la care au început să curgă.”.
Din lectura atentă a textului legal menţionat rezultă concluzia că acesta conţine o serie
de norme juridice tranzitorii în materie procesuală, iar nu proprii dreptului substanţial
(material). Astfel, premisele de aplicare ale art. 69 în discuţie se regăsesc în sintagmele
„contestaţiile/cererile/plângerile” sau „contestaţiile” (alin. 1, 2 şi 3 ale textului) şi
„termenele procedurale” (alin. 4), ce reies a constitui domeniul de aplicare unde legiuitorul
intenţionează să reglementeze. Se observă că accentul este pus de legiuitor nu pe
dimensiunea materială / substanţială a procesului, ci pe desfăşurarea acestuia, sens în care
legiuitorul se raportează la procese lato sensu aflate în curs de soluţionare la sau declanşate
după intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016, lămurind inclusiv regimul cererilor aflate la
stadiul de corespondenţă transmisă, dar neînregistrate încă la organul de jurisdicţie;
totodată, prin ultimul alineat al textului legiuitorului se limitează să prevadă doar cu privire
la „termenele procedurale”, ceea ce nu acoperă şi termenele specifice dreptului substanţial
/ material.
În consecinţă, în privința legii procesuale aplicabile cererilor privind anularea
contractelor de achiziție publică încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, legea procesuală
aplicabilă este Legea nr. 101/2016 în măsura în care cererea de chemare în judecată a fost
formulată după intrarea sa în vigoare.
De altfel, observând norme tranzitorii având caracter general în domeniul dreptului
substanţial / material sau al celui procesual – art. 6 din Legea nr. 287/2009 sau art. 24 şi
următoarele din Legea nr. 134/2010, cu care se completează Legea nr. 101/2016 potrivit
art. 68 din conţinutul său – constatăm că referinţa legiuitorului la cerere ori proces priveşte
aspecte de procedură civilă, în timp ce chestiunile de drept material / substanţial sunt
reglementate prin identificarea instituţiei vizate (actul juridic, faptul juridic, nulitatea,
prescripţia, decăderea etc.).
În acest context, exprimarea legiuitorului din textul art. 69 amintit se înscrie în linia de
formulare a normelor tranzitorii specifice materiei procesuale, fără a se putea aprecia că
este una atât de generică încât să acopere şi domeniul legii materiale, nici litera şi nici
spiritul reglementării nedemonstrând o intenţie în acest din urmă sens.
Astfel, în lipsa unei norme tranzitorii în conţinutul Legii nr. 101/2016 care să trateze
aspecte de drept substanţial / material, aşa cum sunt cele privind nulitatea contractului de
achiziţie publică lato sensu, faţă de art. 68 din conţinutul său, Legea nr. 101/2016 se va
completa cu dreptul comun (general) în materie de contracte, anume Legea nr. 287/2009
privind Codul civil, republicată, care la art. 6 arată între altele că „(1) Legea civilă este
aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele şi
faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare
a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la
data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor. (3) Actele juridice nule,
anulabile sau afectate de alte cauze de ineficacitate la data intrării în vigoare a legii
noi sunt supuse dispoziţiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz,
eficace potrivit dispoziţiilor legii noi. (4) Prescripţiile, decăderile şi uzucapiunile
346
începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a legii noi sunt în întregime supuse
dispoziţiilor legale care le-au instituit. (5) Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor
şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum
şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispoziţiile legii noi sunt de
asemenea aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în
vigoare a acesteia, derivate din starea şi capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiaţie,
adopţie şi obligaţia legală de întreţinere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul
general al bunurilor, şi din raporturile de vecinătate, dacă aceste situaţii juridice subzistă
după intrarea în vigoare a legii noi.” [s.n.].
Totodată, în măsura în care contractul a fost încheiat anterior datei de 1 octombrie
2011, când a intrat în vigoare Legea nr. 287/2009, vor fi avute în vedere normele tranzitorii
din conţinutul Legii nr. 71/2011, din care menţionăm exemplificativ art. 4 – „La data intrării
în vigoare a Codului civil, actele juridice nule, anulabile sau afectate de alte cauze de
ineficacitate, prevăzute de Codul civil din 1864, precum şi de alte acte normative, rămân
supuse dispoziţiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz, eficace
potrivit Codului civil sau dispoziţiilor prezentei legi.” sau art. 201 – „Prescripţiile începute
şi neîmplinite la data intrării în vigoare a Codului civil sunt şi rămân supuse dispoziţiilor
legale care le-au instituit.”.
De altfel, potrivit art. 236 alin. (4) din Legea nr. 98/2016 „Contractele de achiziţie
publică/Acordurile-cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi
sunt supuse dispoziţiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot ceea
ce priveşte încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea şi încetarea
acestora.” [s.n.], acest text legal instituind principiul general de drept tempus regit actum;
o reglementare similară se identifică şi la art. 253 alin. (4) din Legea nr. 99/2016, precum şi
la art. 115 alin. (4) din Legea nr. 100/2016.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor INM, în
sensul că:
 legea procesuală aplicabilă cererilor privind anularea contractelor de achiziție publică
încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006 este Legea nr. 101/2016 numai în măsura în care
cererea de chemare în judecată a fost formulată după intrarea sa în vigoare;
 în absența unei norme tranzitorii în conţinutul Legii nr. 101/2016 care să privească
aspecte de drept substanţial, în ceea ce privește cauzele de nulitate a contractelor de
achiziție publică încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006 sunt aplicabile dispozițiile
acestei ordonanțe, în temeiul art. 6 alin. (3) C.civ., respectiv al art. 4 din Legea nr. 71/2011,
în măsura în care contractele au fost încheiate anterior intrării în vigoare a noului Cod civil.

7. Calea de atac – dacă există sau nu – şi termenul de exercitare a acesteia în

ipoteza în care se ia act de renunţarea la judecata plângerii formulate împotriva
deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 37)

347
 La nivelul Curții de Apel Timișoara s-a pus problema dacă, în ipoteza renunţării la
judecata plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, hotărârea este definitivă sau se poate exercita calea de atac a recursului, iar,
în această ultimă situație, care este termenul de exercitare a recursului.
Potrivit materialului transmis de Curtea de Apel Timișoara, nu rezultă că a fost
identificată practică neunitară, ci doar s-a transmis opinia că decizia prin care se ia act de
renunțarea la judecata plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor este atacabilă cu recurs, conform art. 406 alin. (6) din Codul de
procedură civilă, iar acesta se exercită în termenul de 15 zile de la comunicare, prevăzut de
art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Opinia formatorilor INM:

Hotărârea prin care se ia act de renunţarea petentului la judecata plângerii

formulate împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor este atacabilă cu recurs, iar termenul de exercitare a recursului este de
15 zile de la comunicare.
Legea specială nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune
de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu cuprinde dispoziţii exprese în ipoteza renunţării
la judecata plângerii.
Potrivit art. 68 din Legea nr. 101/2016, dispoziţiile acestei legi se completează cu
prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr.
134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009,
republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu
sunt contrare.
Legea nr. 554/2004 nu cuprinde dispoziţii exprese în ceea ce priveşte renunţarea la
judecată, astfel că devine incidentă norma generală în materia procedurii civile, respectiv
Codul de procedură civilă, care, la art. 406 alin. (6), prevede: „Renunţarea la judecată se
constată prin hotărâre supusă recursului, care va fi judecat de instanţa ierarhic superioară
celei care a luat act de renunţare. Când renunţarea are loc în faţa unei secţii a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, hotărârea este definitivă”.
În aplicarea acestui text de lege, rezultă că decizia curţii de apel, prin care se ia act de
renunţarea petentului la judecata plângerii împotriva deciziei C.N.S.C., este supusă
recursului.
În ceea ce priveşte termenul de exercitare a căii de atac, din coroborarea dispoziţiilor
art. 485 alin. (1) cu cele ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta este
de 15 zile de la comunicare, iar nu termenul general de 30 de zile de la comunicare.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

348
 8. Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru
completarea unei decizii pronunţate de curtea de apel asupra plângerii împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 53)

8.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-a aflat un dosar în care a fost pronunţată o decizie în cadrul plângerii
promovate împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art.29 din
Legea nr.101/2016), iar ulterior una dintre părţi a formulat cerere pentru completarea
deciziei curţii de apel, justificată de faptul că instanţa a omis să se pronunţe cu privire la
cererea vizând cheltuielile de judecată, fiind invocat art.444 din Codul de procedură civilă.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în aplicarea dispoziţiilor art.68 din Legea
nr.101/2016, termenul înlăuntrul căruia poate fi formulată cerere de completare a deciziei
curţii de apel este de 15 zile de la pronunţarea acelei decizii. Chiar dacă plângerea formulată
împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui
generis, plângerea împrumută elemente specifice recursului (exemplu: compunerea
completului), motiv pentru care este aplicabil art.444 alin. din Codul de procedură civilă,
teza finală. Au fost invocate şi argumente de respectare a disciplinei procedurale şi de
consolidare a autorităţii de lucru judecat, în sensul în care nu poate fi supusă completării o
hotărâre judecătorească fără o limită de timp procedurală.
(B) Într-o altă opinie, cererea de completare a deciziei curţii de apel este admisibilă prin
raportare la dispoziţiile art.68 din Legea nr.101/2016 – legea specială neavând norme
exprese care să reglementeze o astfel de cerere. Întrucât plângerea formulată împotriva
deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis,
ce nu poate fi încadrată în niciuna dintre ipotezele vizate de dispoziţiile art.444 alin.1 din
Codul de procedură civilă, cererea de completare a unei atari decizii pronunţate de curtea
de apel poate fi formulată oricând.

8.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

8.3 Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava prezintă
relevanță în scopul determinării regimului juridic de drept procesual, ca normă juridică
specială aplicabilă în materia achizițiilor publice, Legea nr.101/2016 66, care arată la art.1

66
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor
sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea
349
alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Aşadar, potrivit art.35 alin.2 din Legea nr.101/2016 „Hotărârea prin care instanţa
soluţionează plângerea este definitivă.”, reţinând totodată că art.29, art.30 alin.2 şi art.32
alin.4 din acelaşi act normativ prevăd că „Deciziile Consiliului [Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor] privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea
contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu
plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât
şi de netemeinicie, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare pentru părţile cauzei,
respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate.” (art.29),
respectiv „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor
autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată Consiliului.” (art.30
alin.2) şi „Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va
depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii
publice, formate din 3 judecători.” (art.32 alin.4).
Totodată, art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile (…) Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare,
(…), în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.
Or, art.444 alin.1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată,
prevede că „Dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt
de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate
cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel
sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare
de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare. În
cazul hotărârilor definitive pronunţate în apel sau în recurs, completarea acestora se
poate cere în termen de 15 zile de la comunicare.”. [s.n.]

Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393 din 23 mai
2016, cu modificările și completările ulterioare.

350
 Observând acest din urmă text legal, reţinem că legiuitorul este favorabil remedierii, în
cadrul aceluiaşi proces, a oricărei omisiuni de pronunţare a instanţei de fond sau de control
judiciar asupra cererilor sau capetelor de cerere formulate de partea titulară, în scop de
încercare a evitării declanşării unui nou proces, ce implică în general un consum suplimentar
de resurse umane şi materiale. Tocmai de aceea, formularea art.444 din Codul de procedură
civilă este una cuprinzătoare, de natură a acoperi tipicitatea procesului civil desfăşurat în
primă instanţă şi căi de atac ordinare şi / sau extraordinare.
În cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) suntem în prezenţa primei învestiri a instanţei judecătoreşti cu o
acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ – jurisdicţional ce analizează legalitatea
unui act al autorităţii contractante emis în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de
atribuire.
Plângerea în discuţie se judecă în primă şi ultimă instanţă de curtea de apel, care se
pronunţă printr-o decizie definitivă, nesusceptibilă deci de apel (cale de atac ordinată,
specifică procedurii civile) sau recurs (cale de atac extraordinară, specifică materiei
contenciosului administrativ).
În aceste condiţii, admiţând că decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016 este compatibilă cu procedura de completare a hotărârii reglementată
de art.444 din Codul de procedură civilă, termenul de formulare a cererii trebuie identificat
în conţinutul acestui din urmă text legal.
Preliminar, apreciem că procedura de completare a hotărârii se aplică şi deciziei în
discuţie, chiar dacă o astfel de hotărâre nu se circumscrie strict tipologiei avute în vedere
de art.444 Cod procedură civilă, nefiind o sentinţă susceptibilă de apel sau recurs şi nicio
decizie pronunţată în apel sau într-o cale extraordinară de atac. Cu toate acestea, controlul
efectuat de curtea de apel fiind unul pentru motive vizând atât legalitatea, cât şi temeinicia
deciziei administrativ – jurisdicţionale a CNSC, reţinând totodată şi textul art.192 alin.2 din
Codul de procedură civilă – „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în
condiţiile legii.” – conchidem că procedura plângerii prezintă elemente de reglementare ce
o aseamănă judecăţii în primă instanţă (fiind o primă sesizare a unei instanţe judecătoreşti
în sensul art.21 rap. la art.126 din Constituţia României) sau judecăţii în apel (control
judiciar asupra unui act jurisdicţional pentru motive de fapt şi de drept, competenţa curţii
de apel fiind una de plină jurisdicţie, vizând atât temeinicia, cât şi legalitatea actului). Or,
atât sentinţa de primă instanţă, cât şi decizia din apel sunt susceptibile de completarea
hotărârii în cond. art.444 din Codul de procedură civilă şi, în mod corespunzător, va fi
compatibilă cu acea procedură şi decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din
Legea nr.101/2016.
În acest context, câtă vreme hotărârea în discuţie nu pare să se încadreze în niciuna
dintre categoriile enumerate de textul legal, apreciem că determinarea termenului de
formulare a cererii se va face prin prisma art.5 alin.3 din Codul de procedură civilă – „în
baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare”.
În consecinţă, termenul respectiv va fi unul de 15 zile, specific ipotezelor
asemănătoare de control judiciar prin intermediul unei căi de atac, urmând a curge de
la comunicarea deciziei pronunţate de curte de apel, asemănător ipotezei legale din
art.444 alin.1 teza finală Cod procedură civilă privitoare la hotărârea definitivă.

351
 În acest din urmă sens, ipotezele reglementate de art.444 din Codul de procedură civilă
sunt cele referitoare la:
→ (i) termenul declarării apelului şi recursului – ipoteza nu constituie o situaţie
asemănătoare, întrucât decizia pronunţată de curtea de apel în soluţionarea plângerii are
caracter definitiv, nefiind susceptibilă de apel sau de recurs;
→ (ii) termenul de 15 zile de la comunicare – ipoteza constituie o situaţie asemănătoare
celei a deciziei pronunţate de curtea de apel în soluţionarea plângerii, întrucât hotărârea
este definitivă, la fel ca şi în premisa textului art.444 din Codul de procedură civilă, iar
controlul exercitat de instanţă este unul de temeinicie şi legalitate, la fel ca în cazul
apelului;
→ (ii) termenul de 15 zile de la pronunţare – ipoteza, deşi poate constitui o situaţie
asemănătoare, este înlăturată de la aplicare de teza analizată anterior, întrucât are mai
multe elemente de diferenţiere, privind căi extraordinare de atac limitate în general sub
aspectul admisibilităţii doar la câteva motive expres şi limitativ reglementate de legiuitor
(art.488 din Codul de procedură civilă pentru recurs, art.503 din Codul de procedură civilă
pentru contestaţia în anulare sau art.509 din Codul de procedură civilă pentru revizuire),
spre deosebire de plângerea din materia achiziţiilor publice, procedură ce permite un control
de plină jurisdicţie.
În sfârşit, deşi compunerea completului de judecată cu 3 judecători specific plângerii
aminteşte de procedura recursului, totuşi asemănarea nu ar trebui făcută cu această cale de
atac, întrucât, după cum s-a arătat deja, controlul judiciar în plângere nu este unul limitat
la motive de legalitate, ci implică şi analiză de temeinicie, iar procedura prevăzută de art.29
– 35 din Legea nr.101/2016 constituie singurul acces oferit de legiuitor în faţa unei instanţe
judecătoreşti.
Or, prin decizia nr.381/2018 a Curţii Constituţionale a României ce a vizat art.51 alin.3
din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, instanţa de contencios
constituţional a arătat că „recursul” reglementat de textul legal menţionat „nu trebuie
calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci
ca o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar (Consiliul
Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, având rolul unei instanţe de judecată) - cale de
atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, anume Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii
procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare.”, respectiv „când hotărârea
supusă recursului nu este o hotărâre judecătorească, recursul astfel exercitat nu poate
fi calificat drept cale extraordinară de atac.” şi „această cale de atac împotriva
hotărârilor secţiilor CSM trebuie să fie una efectivă, devolutivă, care să asigure toate
garanţiile dreptului de acces la instanţă şi al unui proces echitabil, prin luarea în
considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi
a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare”. [s.n.]
Reţinând aceste considerente ale Curţii Constituţionale şi raportându-le la specificul
plângerii reglementate de Legea nr.101/2016, apreciind că reprezintă o cale de atac
devolutivă în fapt şi în drept, asemănarea sa trebuie făcută cu singura cale de atac
echivalentă – anume cea ordinară a apelului – cu consecinţa reţinerii termenului de 15 zile
de la comunicare din textul art.444 teza finală Cod procedură civilă pentru formularea
cererii de completare a deciziei curţii de apel.
352
 8.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

8.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

9. Sancțiunea sau remediul pentru nelegala constituire a cauțiunii pentru

soluționarea contestației de către Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 89)

9.1 Practica judiciară

Interpretarea prevederilor art. 61 ind. 1 din Legea nr. 101/2016 potrivit cărora
„Pentru soluţionarea contestaţiei formulate …sub sancţiunea respingerii acesteia, persoana
care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauţiune”, conduce la
concluzia că obligaţia de consemnare a cauţiunii reprezintă o condiţie de admisibilitate a
contestaţiei/plângerii, iar Consiliul/ Curtea de Apel au obligaţia de a verifica din oficiu acest
aspect
sau
daca CNSC nu a stabilit un alt cuantum al cauțiunii şi, corelativ, obligaţia de
completare a cuantumului cauţiunii, nici nu a aplicat sancțiunea prevăzută în mod expres de
dispozițiile art.61 ind.1 alin.1 Lg.101/2016, de respingere a contestației, iar autoritatea
contractantă nu a formulat obiecții asupra cuantumului cauțiunii, deși avea posibilitatea de
a cunoaște cuantumului cauțiunii constituit de partea care a formulat contestația, în fața
instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la cuantumul cauțiunii,
instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât timp cât CNSC a
soluționat pe fond contestația formulată. Formularea pentru prima dată în fața instanței de
judecată a unei astfel de apărări privitoare la cuantumul cauțiunii ce ar fi trebuit constituite
în fața CNSC aduce atingere dreptului petentei/contestatoare de a avea acces la o procedură
previzibila.
Argumente
Potrivit dispoziţiilor art. 61 ind. 1 din Legea nr. 101/2016 potrivit cu care „Pentru
soluţionarea contestaţiei formulate …sub sancţiunea respingerii acesteia, persoana care se
consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauţiune”
O primă soluţie ce rezultă din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 61 ind. 1
din Legea nr. 101/2016 potrivit cu care „Pentru soluţionarea contestaţiei formulate …sub
sancţiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie

353
în prealabil o cauţiune” obligaţia de consemnare a cauţiunii reprezintă o condiţie de
admisibilitate a contestaţiei/plângerii, iar Consiliul/ Curtea de Apel au obligaţia de a verifica
din oficiu acest aspect.
Potrivit art. 68 din Legea nr. 101 / 2016, dispoziţiile acestei legi se completează cu
codul de procedură civilă, inclusiv prevederile referitoare la cauţiune“ în măsura în care
prevederile acestuia din urmă nu sunt contrare”. Astfel spus, prevederile art.1062 cod de
procedură civilă reprezintă dreptul comun în materie de cauţiune şi nu sunt aplicabile cătă
vreme Legea nr.101/2016 conține prevederi speciale, derogatorii de dreptul comun.
Aşadar, obligaţia persoanei interesate de a consemna cauţiunea în cuantumul şi
termenul prevăzut de Legea nr.101/2016, reprezintă o condiţie prealabilă şi de
admisibilitate a contestaţiei la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, dispoziţiile
legale fiind de ordine publică şi putând fi invocate şi aplicate chiar şi din oficiu, atât de către
Consiliu cât şi de către instanţă. Mai mult, omisiunea de a consemna cauţiunea în cuantumul
prevăzut de lege nu poate fi complinită în faţa instanţei investite cu soluţionarea plângerii,
acesta fiind o cale de atac sui generis.
Indiferent dacă Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a verificat
cuantumul cauţiunii consemnate de către contestatoare şi chiar dacă petenta autoritate
intimată nu a invocat acest aspect în calitate de intimată în faţa Consiliului, nu se poate
face o analiza a unei culpe concurente câtă vreme dispoziţiile legale precitate instituie in
mod clar şi neechivoc în sarcina contestatorului obligaţia consemnării în prealabil a cauţiunii
în cuantumul explicitat de prevederile legale, fără ca Consiliul, instanţa sau partea adversă
să fie obligate la vreo diligenţă cu privire la acest aspect.
O a doua soluţie este în sensul că, potrivit textului de lege sus citat, cauțiunea se
constituie pentru soluţionarea contestației formulate de persoana vătămată, în procedura
soluționării contestației în fața CNSC. În ipoteza în care în procedura de soluționare a
contestației în fața CNSC nu s-a discutat asupra cuantumului legal al cauțiunii, în fața
instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la cuantumul cauțiunii,
instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât timp cât CNSC a
soluționat pe fond contestația formulată.
În argumentarea acestei soluții se reține că prin Hotărârea plenului CNSC din data de
5.06.2018, dată în aplicarea dispozițiilor OUG 54/2018, s-a stabilit procedura de urmat în
situația în care cauțiunea nu a fost constituită în cuantumul prevăzut de dispozițiile legale,
prevăzându-se la pct. 3 că în situația în care cauțiunea depusă nu respectă cuantumul
prevăzut la dispozițiile art. 61 ind. 1 Lg.101/2016, completul va solicita dovada completării
cauțiunii, în termen de 3 zile.
În situația în care CNSC nu a stabilit un alt cuantum al cauțiunii şi, corelativ, obligaţia
de completare a cuantumului cauţiunii, nici nu a aplicat sancțiunea prevăzută în mod expres
de dispozițiile art.61 ind.1 alin.1 Lg.101/2016, de respingere a contestației, iar autoritatea
contractantă nu a formulat obiecții asupra cuantumului cauțiunii, deși avea posibilitatea de
a cunoaște cuantumului cauțiunii constituit de partea care a formulat contestația se
apreciază că în fața instanței de judecată nu mai pot fi formulate obiecții cu privire la

354
cuantumul cauțiunii, instanța nemaiputând aplica sancțiunea respingerii contestației, atât
timp cât CNSC a soluționat pe fond contestația formulată.
Formularea pentru prima dată în fața instanței de judecată a unei astfel de apărări
privitoare la cuantumul cauțiunii ce ar fi trebuit constituite în fața CNSC aduce atingere
dreptului petentei/contestatoare de a avea acces la o procedură previzibila.

9.2 Opinia referentului

Este în sensul soluţiei nr. 1, pentru argumentele mai sus expuse.

9.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.101/2016 prevede la art.611 alin.1 că ,,Pentru soluționarea contestației
formulate în condițiile art. 8 sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se
consideră vătămată trebuie să constituie, în termen de maximum 3 zile lucrătoare de
la data sesizării Consiliului, o cauțiune stabilită după cum urmează: a) 2% din valoarea
estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice
prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările
ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei; b) 2% din valoarea ofertei declarate câștigătoare
în cadrul raportului procedurii, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice
prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările
ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările
ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei; c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă
aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din
Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr.
99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016,
cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei; d) 2% din
valoarea ofertei declarate câștigătoare în cadrul raportului procedurii, dacă aceasta este
egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr.
98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016,
cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu
modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.”.
Din lectura textului legal amintit reiese instituirea în sarcina contestatorului a
obligației de a consemna o cauțiune în cuantumul stabilit de lege în termen de cel mult 3
zile lucrătoare de la data sesizării Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC).
În legătură cu textul legal menționat, prin Hotărârea Plenului CNSC din 05.06.2018,
conf. art.63 alin.1 și 4 din Legea nr.101/2016, s-a stabilit că ,,(…) 2. În cazul contestațiilor
care nu sunt însoțite de dovada constituirii cauțiunii, înainte de soluționarea lor, completul
va solicita autorilor acestora transmiterea dovezii de constituire, în termen de 3 zile de la
primirea solicitării, corespondența având conținutul anexei la prezenta. 3. Regula de la pct.
2 se aplică și în cazul în care cauțiunea depusă nu respectă cuantumul menționat la art. 61¹
355
din Legea nr. 101/2016, modificată prin O.U.G. nr. 45/2018, caz în care se va solicita dovada
completării acestuia.”.
Așadar, practica organului administrativ – jurisdicțional nu este în sensul respingerii
automate a contestațiilor formulate potrivit art.8 din Legea nr.101/2016, în măsura în care
în dosar nu se regăsește dovada consemnării de către contestator a cauțiunii sau a
consemnării sale în cuantumul prevăzut de art.61 1 din Legea nr.101/2016, ci CNSC
procedează la o informare a contestatorului asupra obligației de a depune respectiva dovadă
de consemnare sau dovada de completare a cuantumului cauțiunii până la nivelul stabilit de
lege, în termen de 3 zile de la primirea solicitării.
Se observă deci adoptarea de către CNSC a unei practici administrativ – jurisdicționale
corespunzătoare disp. art.1062 Cod procedură civilă, anume de informare a contestatorului,
după caz, asupra obligației de consemnare sau de completare, dacă suma deja consemnată
nu corespunde celei prevăzute de Lege.
Din lectura textului legal reprodus anterior mai constatăm că obligația de consemnare
a cauțiunii este imperativă, fiind reglementată printr-o normă de ordine publică, sancționată
în caz de nerespectare de către contestator cu respingerea contestației administrativ –
jurisdicționale, excepția corespunzătoare putând fi invocată nu numai de partea interesată,
ci și de către CNSC din oficiu față de caracterul său de ordine publică, fiind în legătură cu
legala învestire a organului administrativ – jurisdicțional.
În aceste condiții, nelegalitatea soluționării contestației de către CNSC prin prisma
omisiunii de a se fi asigurat consemnarea cauțiunii în cuantumul stabilit de art.61 1 din Legea
nr.101/2016 constituie un motiv susceptibil de a fi invocat în procedura plângerii formulate
potrivit art.29 și următoarele din același act normativ.
Nu identificăm așadar un temei legal pentru ca partea interesată, în măsura în care
nu a contestat în fața CNSC cuantumul consemnat / stabilit de CNSC și consemnat al
cauțiunii, să fie decăzută din dreptul de invocare a unui astfel de viciu de legalitate al
deciziei CNSC pronunțate în soluționarea contestației administrativ – jurisdicționale.
Dimpotrivă, art.611 din Legea nr.101/2016 impune sancțiunea respingerii contestației atunci
când cauțiunea nu a fost consemnată potrivit reglementării legale, iar norma juridică
prezintă caracter imperativ potrivit celor arătate anterior.
Cu toate acestea, nu apreciem că omisiunea contestatorului de consemnare, fără vreo
altă informare a sa de către organul administrativ – jurisdicțional cu privire la un alt
cuantum, ar trebui să determine admiterea plângerii și respingerea automată a contestației,
fără a fi acordată contestatorului posibilitatea de consemnare a acelei cauțiuni în cuantumul
prevăzut de art.611 din Legea nr.101/2016.
Astfel, observăm că practica organului administrativ – jurisdicțional nu este de a
proceda la respingerea automată a contestației atunci când nu rezultă că a fost consemnată
cauțiunea în termenul de 3 zile de la înregistrarea acelei contestații, ci doar în caz de
neconformare a contestatorului într-un termen de 3 zile de la informarea sa de către CNSC.
În plus, odată soluționată contestația, fără opunerea de către CNSC a unui fine de
neprimire în forma neconsemnării cauțiunii potrivit art.61 1 din Legea nr.101/2016,

356
contestatorul respectiv are așteptarea legitimă de a fi consemnat-o potrivit reglementării
legale.
După cum a arătat Curtea de Justiție a Uniunii Europene în hotărârea din 15.09.2016
pronunțată în cauzele reunite C-439/14 și C-488/14 SC Star Storage SRL ,,43. Reiese însă
dintr-o jurisprudență constantă că modalitățile procedurale ale căilor de atac în justiție
menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și
ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante nu pot să aducă atingere
efectului util al Directivelor 89/665 și 92/13, al căror obiectiv este de a garanta că deciziile
nelegale ale autorităților contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și cât
se poate de rapide (…)”, ,,46. În consecință, atunci când definesc modalitățile
procedurale ale căilor de atac în justiție menite să asigure protecția drepturilor
conferite de Directivele 89/665 și 92/13 candidaților și ofertanților lezați de decizii ale
autorităților contractante, statele membre trebuie să garanteze respectarea dreptului
la o cale de atac efectivă și de acces la o instanță judecătorească imparțială, consacrat
la articolul 47 din cartă.”, respectiv ,,55. Cu toate acestea, chiar dacă interesele unei
bune administrări a justiției pot justifica impunerea unei restricții financiare accesului
unei persoane la o cale de atac, această restricție trebuie totuși să păstreze un raport
de proporționalitate rezonabil între mijloacele folosite și scopul urmărit (…).”.
Chiar dacă respectiva hotărâre a instanței din Luxemburg a privit garanția de bună
conduită reglementată de OUG nr.34/2006, iar nu cauțiunea prevăzută de Legea
nr.101/2016, totuși principiile generale reieșite din conținutul său vizează restricțiile
financiare aduse dreptului de acces la o cale de atac efectivă în materia atribuirii
contractelor de achiziții publice lato sensu.
Or, unul dintre principiile esențiale avut în vedere de CJUE a fost cel privind existența
unui raport de proporționalitate rezonabil între mijloacele folosite și scopul urmărit.
Într-un astfel de context, curtea de apel învestită cu soluționarea plângerii ar trebui
să acorde intimatului – contestator posibilitatea de îndeplinire a obligației de consemnare a
cauțiunii până la nivelul prevăzut de lege, anterior pronunțării unei soluții de respingere a
contestației prin admiterea plângerii pentru acest motiv, întrucât în cazul unui contestator
ce manifestă disponibilitate la consemnarea sumei indicate de instanță, a nu i se acorda o
astfel de posibilitate ar determina o sarcină excesivă prin respingerea automată și directă a
contestației.
În concluzie, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Brașov:
→ chestiunea legalei consemnări a cauțiunii potrivit art.611 din Legea nr.101/2016 are
caracter de ordine publică, determinând respingerea contestației în caz de neîndeplinire
conformă a obligației de consemnare;
→ curtea de apel învestită cu soluționarea plângerii acordă intimatului – contestator
posibilitatea de îndeplinire a obligației de consemnare a cauțiunii până la nivelul prevăzut
de lege, anterior pronunțării unei soluții de respingere a contestației prin admiterea
plângerii pentru omisiunea consemnării cauțiunii în cuantumul prevăzut de lege.

357
 9.4. Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ
La nivelul secției nu există practică în această materie însă, în sprijinul opiniei propuse
de către formatorul INM poate fi adus şi un argument de analogie, prin raportare la situaţia
cauţiunii datorate pentru suspendarea de executare în materie fiscală. Astfel, în cauzele
înregistrate în etapa procesuală a recursului, la nivelul secţiei de contencios administrativ şi
fiscal a ÎCCJ s-au făcut distincţii în funcţie de circumstanţele concrete: în dosarele în care,
în primă instanţă, reclamantului nu i se pusese în vedere să achite cauţiunea datorată, cu
alte cuvinte această cerinţă nu fusese acoperită la instanţa de fond, dar nu urmare a unui
refuz din partea reclamantului, ci din cauza faptului că obligaţia nu i-a fost comunicată,
remediul pentru care s-a optat în recurs a fost de a se da posibilitatea părţii să îndeplinească
obligaţia de consemnare a cauţiunii în calea de atac.
În mod corespunzător, în litigiile în discuţie, în cazul în care în faţa CNSC nu s-a impus
obligaţia de consemnare a cauţiunii sau nu a fost aplicată o sancţiune în ipoteza neîndeplinirii
obligaţiei, o astfel de omisiune să poată fi remediată în etapa judiciară, fără a se proceda
automat la admiterea plângerii cu consecinţa respingerii contestaţiei.

9.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor
La nivelul Curţii de Apel Braşov, cu privire la soluţia propusă, s-a pus problema dacă
nu intervine o chestiune de antepronunţare, în cazul în care unul dintre argumentele
plângerii este faptul că nu a fost achitată cauțiunea sau cuantumul cauțiunii achitate nu este
cel prevăzut de lege. Ce opțiuni are instanța având în vedere faptul că, în ipoteza în care ar
proceda la stabilirea cuantumului cauțiunii și ar pune în vedere obligația de achitare a
acestui cuantum, intervine o chestiune de antepronunțare.
La nivelul Curţii de Apel Suceava problema se pune în cazul în care titularul plângerii
este un terţ vătămat care nu a fost parte în procedura desfăşurată în faţa CNSC, situaţie în
care acesta are obligaţia de a achita jumătate din cuantumul cauţiunii prevăzute de lege.
La nivelul curţii de apel s-a decis obligarea la plata a jumătate din cuantumul cauţiunii
achitate la CNSC şi nu la plata a jumătate din cuantumul stabilit de lege, daca instanţa ar fi
procedat în acest din urmă sens, s-ar fi pronunţat asupra temeiniciei cererii.
În opinia formatorului, nu ar constitui o antepronunţare situaţia în care, potrivit art.22
Cod procedură civilă, se pune în dezbaterea părţilor, anterior soluţionării contestaţiei, un
anumit mod de calcul al cauţiunii, în raport de dispoziţiile legale, pentru ca, ulterior, să i se
solicite contestatorului din faţa CNSC să acţioneze după cum consideră, eventual acordându-
i şi un termen în acest sens. Instanţa judecătească urmează să se pronunţe ulterior acestui
moment, după cum contestatarul s-a conformat sau nu aspectelor dezbătute, deci nu
tranşate, în faţa instanţei respective.
Cu unanimitate (o abţinere din partea Curţii de Apel Braşov), participanții au
agreat soluția propusă de formatorul INM.

358
 10. Calea de atac, termenul de formulare şi instanţa competentă să soluţioneze calea
de atac în materia achiziţiilor publice (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 94)

10.1 Practica judiciară

Legislaţie relevantă:
Legea nr.554/2004, art.8 alin.2: Instanţa de contencios administrativ este competentă
să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv
litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din
executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile
de drept comun.
Legea nr.101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune
de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor Art.53 alin.11: Procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu
precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul
autorităţii contractante. Art. 55 alin.3: Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de
10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care
judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu
precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.
Codul de procedură civilă
Art.94 pct.1 Judecătoriile judecă:
1. în primă instanţă, următoarele cereri al căror obiect este evaluabil sau, după caz,
neevaluabil în bani:
k) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv,
indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti;
Art.457 alin.1: Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute
de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din
dispozitivul ei.
Art.466 alin.1: Hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel, dacă
legea nu prevede în mod expres altfel.
Art.468 alin.1: Termenul de apel este de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, dacă
legea nu dispune altfel.
Art.483 alin.4: Recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei
care a pronunţat hotărârea atacată.
Din interpretarea acestor prevederi legale rezultă că, în funcţie de valoarea obiectului
cererii, competenţa de soluţionare în primă instanță a litigiilor care intră sub incidenţa
prevederilor art.53 alin.11 din Legea nr.101/2016 este împărţită între judecătorie și

359
tribunal. Dificultăţile de ordin practic pe care le generează modificările legislative aduse
Legii nr.101/2016 constau în:
- stabilirea procedurii pe care instanţa o va aplica în soluţionarea acestor litigii,
respectiv procedura derogatorie reglementată de Capitolul VI Secţiunile 1 și 2 din Legea
nr.101/2016 sau procedura de drept comun reglementată de Codul de procedură civilă;
ambele opinii au fost exprimate în discuţiile din cadrul Secţiei;
- calea de atac și termenul de formulare împotriva hotărârilor pronunțate de
judecătorie sau tribunal în primă instanță, respectiv calea de atac a recursului în termen de
10 zile de la comunicare, prevăzută în mod expres de art.55 alin.3 din Legea nr.101/2016
sau calea de atac de drept comun a apelului, în termen de 30 de zile de la comunicare;
ambele opinii au fost exprimate în discuţiile din cadrul Secţiei;
- instanța competentă să soluționeze calea de atac declarată împotriva hotărârilor
pronunțate de judecătorie și tribunal în primă instanță; astfel, dacă se apreciază că în toate
situaţiile calea atac este cea prevăzută de art.53 alin.11 din Legea nr.101/2016, respectiv
recursul în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa competentă să soluţioneze calea de
atac este cea prevăzută în mod expres de acelaşi text legal, respectiv secţia contencios
administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat de achiziţii publice
sau instanţa imediat superioară, conform art.483 alin.4 Cod procedură civilă; dacă se
apreciază că este incidentă calea de atac de drept comun a apelului în termen de 30 de zile
de la comunicare, aceasta va fi soluţionată de instanţa civilă imediat superioară; ambele
opinii au fost exprimate în cadrul Secţiei, fiind însă majoritară opinia în sensul că în toate
situaţiile calea de atac este cea a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa
competentă fiind secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet
specializat de achiziţii publice.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM (exprimată în luna martie 2020)

Răspunsul propus de către formatorul INM în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Bacău:
→ revine în competența materială a curții de apel – secția de contencios administrativ
și fiscal doar judecarea recursurilor formulate împotriva sentințelor pronunțate de tribunal
– secția de contencios administrativ, nu și competența de judecată a căii de atac formulate
împotriva hotărârilor pronunțate de instanța civilă de drept comun în procesele și cererile
care decurg din executarea contractelor ce intră sub incidența Legii nr.101/2016;
→ înaintarea către întâlnirea de practică judiciară neunitară a secțiilor civile a
problemei lămurii chestiunilor vizând căile de atac soluționate de instanța civilă de drept
comun în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor ce intră sub
incidența Legii nr.101/2016.
Prin decizia nr.40/18.05.2020 pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că:
360
 „În interpretarea şi aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1 1) din Legea
nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de
achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi
concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative
cu impact asupra sistemului achizițiilor publice), stabileşte că:
Hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din
executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la
comunicare la instanţa ierarhic superioară - secţia/completul specializat în litigii cu
profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.”.

10.4. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor

La nivelul Curţii de Apel Alba- Iulia, se apreciază ca fiind aplicabilă decizia ÎCCJ
nr.40/18.05.2020 pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept, după cum arată şi
formatorul INM în punctajul de discuţii. De asemenea, la nivelul curţii, se preciază că, o dată
cu intrarea în vigoare a OUG nr.23/2020, pentru procesele ce intră sub incidența acesteia
s-a lămurit atât natura căii de atac formulate împotriva sentinței instanței civile de drept
comun pronunțate în materia proceselor și cererilor care decurg din executarea contractelor
de achiziție publică lato sensu, cât și termenul de exercitare a căii de atac, precum și
competența materială a instanței care soluționează calea de atac, astfel:
Art. 53 alin.1 ind.1 din legea nr.101/2016 ( forma în vigoare ulterior adoptării OUG
nr. 23/2020): Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative
se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a
tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în
circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.
Art. 55 alin. 3 ind.1: Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor prevăzută la art. 53
alineatul (11) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la
instanţa ierarhic superioară. Apelul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un
termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.

Cu unanimitate, participanţii au luat act că problema a fost soluționată de către

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 40/18.05.2020 pronunţată în
dezlegarea unei chestiuni de drept.

361
 VI. PROBLEME DE PROCEDURĂ CIVILĂ INCIDENTE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

1. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, invocată în condiţiile art. 4 din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, direct în recurs. Corelarea
dispoziţiilor art. 4 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu
dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. care instituie expres şi limitativ cazurile de
casare, recursul fiind conceput ca o cale extraordinară de atac pentru motive de
nelegalitate, nu şi de netemeinicie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava,
23-24 octombrie 2014, pg. 15)

Nu au fost identificate situaţii de practică neunitară, dar problema a fost ridicată, după
intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, în cauzele de contencios administrativ
în care recurentul a înţeles să invoce, pentru prima dată în cererea de recurs, pe lângă
cazurile de casare prevăzute expres şi limitativ de art. 488 NCPC(care au în vedere un control
de legalitate al sentinţei recurate, iar nu al temeiniciei acesteia) şi excepţia de nelegalitate
a unui act administrativ cu caracter individual în legătură cu fondul litigiului.
Cu privire la acest punct, au fost formulate următoarele observații:
- interpretării potrivit căreia este inadmisibilă invocarea excepției de nelegalitate
direct în recurs i se opune regula efectului util de interpretare a normei juridice (o normă
trebuie interpretată în sensul în care produce efecte juridice, și nu în sensul în care nu
produce), în speță a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 (care permit verificarea
legalității unui act administrativ cu caracter individual oricând pe parcursul procesului),
care, ar fi astfel, lipsită de orice efect.
- Art. 20 din Legea nr. 554/2004 este aplicabil și după intrarea în vigoare a noului Cod
de procedură civilă, având în vedere caracterul special al legii contenciosului administrativ
(exceptarea materiei contenciosului administrativ fiind expresă – art. 7 alin. 3 din Legea nr.
76/2012 de punere în aplicare a NCPC).
- De la regula atacării cu recurs în materia contenciosului administrativ sunt prevăzute
2 excepții - cauzele referitoare la contravenții, în care hotărârea primei instanțe se atacă
cu apel și cererile privind rezoluțiunea, rezilierea și anularea contractelor de achiziție
publică adresate primei instanțe. Practica ICCJ în materia contractelor de achiziție este în
sensul căii de atac a recursului iar în materia contravențiilor, a apelului.
- Calea de atac în materia contractelor de achiziție rămâne o problemă controversată
prin prisma succesiunii în timp a reglementărilor. Astfel, între perioada publicării Legii nr.
76/2012 care prevedea calea de atac a apelului și data intrării ei efective în vigoare a fost
adoptată O.G. nr. 77/2012 care modifică dispozițiile art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006,
prevăzând calea de atac a recursului împotriva hotărârii primei instanțe. În acest context,
este de discutat dacă dispozițiile art. 27616, astfel cum au fost modificate, pot fi considerate
abrogate o dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, în lumina dispozițiilor art. 83 lit.
k) din acest act normativ. Pe de altă parte, în susținerea soluției că în această materie se
aplică în continuare dispozițiile art. 27616 poate fi invocat faptul că prin legea de aprobare
a O.G. nr. 77/2012 (Legea nr. 193/2013), adoptată după intrarea în vigoare a Legii nr.
76/2012, a fost menținută calea de atac a recursului.
362
 În finalul dezbaterii pe acest punct, s-a concluzionat că este admisibilă excepția de
nelegalitate invocată pe temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în faza
recursului. Totodată, fiind pus în discuție caracterul restrictiv al dispozițiilor art. 497 NCPC,
în ceea ce privește soluția exclusivă a trimiterii, în caz de casare de către ICCJ, s-a opinat
că recursul în casație, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 497 NCPC, se aplică
doar în materie civilă, în materia contenciosului administrativ rămânând aplicabile
dispozițiile speciale, respectiv art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.36 din 7 noiembrie 2016 (dosar nr.1867/1/2016) s-a admis sesizarea
formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul
nr. 4225/117/2014*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi s-a stabilit că:
Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter individual, direct în recurs.

2. Soluţiile pronunţate cu privire la admisibilitatea recursului prin care se critică

cuantumul cheltuielilor de judecată acordate de instanţa de fond prin raportare
la dispoziţiile art. 488 pct. 8 NCPC (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava,
23-24 octombrie 2014, pg. 10)

Problema pusă în discuție vizează ipoteza în care instanța de fond s-a pronunțat asupra
cheltuielilor de judecată (în sensul admiterii în parte, respingerii sau reducerii cuantumului
acestora), aspect care este criticat pe calea recursului, respectiv dacă aspectele privind
cheltuielile de judecată și care vizează elemente de procedură pot fi încadrate în motivul
de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 NCPC care, în prezent, face trimitere la norme de drept
material.
Opinia îmbrățișată în unanimitate de participanții la întâlnire a fost în sensul că, în
această ipoteză, critica privind cheltuielile de judecată poate face obiectul recursului, fiind
în prezența unui caz, cu specific procedural, al răspunderii civile delictuale, în care urmează
a fi efectuate verificări cu privire la culpa procesuală a părții căzute în pretenții.
În ceea ce privește ipoteza în care instanța de fond a omis să se pronunțe asupra
cheltuielilor de judecată, partea are la îndemână procedura completării dispozitivului.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 3/2020 s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de
conducere al Curţii de Apel Braşov şi s-a stabilit că:

363
 În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din Codul de
procedură civilă, motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond
s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă,
asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor,
solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare
prevăzute de art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

3. Soluţionarea cererii de abţinere de către instanţa superioară în cazul în care la

instanţa de fond nu se poate alcătui completul de judecată (art.50 alin. 2, art.52
din Codul de procedură civilă) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova,
17-18 octombrie 2019, pg. 63)

3.1 Practica judicară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că aceasta
vizează litigiile în care parte litigantă figurează un coleg judecător din cadrul instanței
respective (motivul cererii de abţinere fiind starea de colegialitate – prin trimitere la
dispoziţiile art.42 pct.13 din Codul de procedură civilă) sau chiar instanţa pe rolul căreia se
află litigiul (exemplu: litigii privind drepturile salariale). Completul iniţial învestit a formulat
cerere de abţinere de la soluţionarea litigiului principal, iar ulterior, prin aplicarea
dispoziţiilor art.110 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
completurile învestite cu soluţionarea cererii de abţinere, apreciind că sunt în aceeaşi
situaţie de incompatibilitate, au considerat că nu pot analiza cererea de abţinere,
obiectivitatea analizării cererii de abţinere fiind pusă sub semnul îndoielii.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că în cazul în care motivele de abţinere sunt identice
pentru toţi judecătorii, cererile de abţinere urmează a fi formulate succesiv (de tipul cerere
de abţinere de la soluţionarea cererii de abţinere), iar pentru ipoteza în care nu se poate
alcătui completul, se va face aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură
civilă. Această soluţie procedurală satisface exigenţa de obiectivitate în analiza unei cereri
de abţinere de către judecătorul aflat în aceeaşi situaţie de incompatibilitate cu judecătorul
anterior care a formulat cererea de abţinere.
(B) Într-o altă opinie, s-a considerat că în situaţia în care motivele sunt/nu sunt identice
pentru toţi judecătorii, cât timp cererea de abţinere este o cerere incidentală în cadrul unui
proces aflat în desfăşurare, judecătorii trebuie să se abţină de la soluţionarea litigiului
principal (chiar dacă nu au fost încă învestiţi cu soluţionarea litigiului principal) şi nu de la
soluţionarea cererii de abţinere anterioară, această soluţie răspunzând cerinţei unei
gestionări mai rapide a dosarului. În ipoteza în care nu se poate constitui completul, se va
face aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură civilă. S-au invocat art.43 şi
art.46 din Codul de procedură civilă, în sensul în care judecătorul poate formula cerere de
abţinere numai în situaţia în care este/face parte din completul căruia pricina i-a fost

364
repartizată spre soluţionare, aşa încât trebuie să se pronunţe cu privire la cererea de
abţinere şi numai în măsura în care, urmare a admiterii cererii de abţinere, ulterior este
învestit cu soluţionarea litigiului principal va putea formula, la rândul său, cerere de
abţinere, cu aplicarea dispoziţiilor art.50 alin.2 din Codul de procedură civilă, dacă este
cazul.

3.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

Art.50 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, prevede că
„(1) Abţinerea sau recuzarea se soluţionează de un alt complet al instanţei respective, în
compunerea căruia nu poate intra judecătorul recuzat sau care a declarat că se abţine.
Dispoziţiile art. 47 alin. (4) rămân aplicabile. (2) Când, din pricina abţinerii sau recuzării,
nu se poate alcătui completul de judecată, cererea se judecă de instanţa ierarhic
superioară.”.
Art.110 alin.1 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti,
aprobat prin Hotărârea CSM nr.1375/2015 prevede că „Incidentele procedurale referitoare
la incompatibilitatea, recuzarea sau abţinerea tuturor membrilor completului de judecată,
se vor soluţiona de completul cu numărul imediat următor, care judecă în aceeaşi materie.
Dacă în materia respectivă nu mai există decât un singur complet de judecată, incidentele
procedurale referitoare la toţi membrii completului se vor soluţiona de acesta. Dacă nu mai
există un complet care judecă în acea materie, incidentele vor fi soluţionate de completul
din materia şi după regulile stabilite de colegiul de conducere al instanţei.”.
Din situaţia de fapt descrisă de autorul sesizării reiese că, în contextul relaţiilor de
colegialitate dintre o parte judecător şi ceilalţi judecători ai instanţei, ce se găsesc învestiţi
cu judecarea procesului părţii respective, aceştia din urmă au formulat declaraţii de
abţinere, mai întâi titularul completului pe rolul căruia a fost repartizat aleatoriu dosarul
respectiv, iar apoi fiecare dintre judecătorii cărora le-a fost transmisă succesiv spre
soluţionarea cererea de abţinere a antecesorului lor.
Reţinem aşadar că judecătorul iniţial învestit s-a abţinut de la soluţionarea procesului
vizând partea coleg judecător, iar ceilalţi judecători s-au abţinut pe rând de la soluţionarea
cererilor de abţinere formulate de fiecare dintre judecătorii învestiţi anterior cu o cerere
de abţinere.
În acest context, în măsura în care toţi judecătorii instanţei respective, desemnaţi
potrivit regulilor colegiului de conducere, au formulat declaraţie de abţinere, devine
aplicabil art.50 alin.2 Cod procedură civilă, deoarece nu se poate alcătui completul care să
judece declaraţia de abţinere formulată de judecătorul învestit cu soluţionarea declaraţiei
de abţinere a judecătorului învestit cu procesul concret, astfel că instanţa superioară va
soluţiona declaraţiile de abţinere formulate, începând cu ultima.
Mai arătăm că învestirea instanţei superioare în cond. art.50 alin.2 Cod procedură civilă
ar trebui să intervină în momentul formulării declaraţiei de abţinere de către toţi judecătorii
365
instanţei respective, desemnaţi potrivit regulilor colegiului de conducere în cond. art.110
din Regulamentul de ordine interioară, tocmai pentru a se asigura respectarea termenului
rezonabil de judecare a procesului.
În funcţie de soluţia pronunţată de instanţa superioară, dosarul va fi restituit instanţei
iniţial învestite şi completelor respective (dacă intervine respingere abţinerii) sau va fi
trimisă pricina la o altă instanţă de acelaşi grad din circumscripţia sa (dacă intervine
admiterea tuturor declaraţiilor de abţinere).
Cât despre motivul de abţinere pentru considerente de colegialitate cu partea (care are
calitate de judecător), invocat de judecătorul ce soluţionează declaraţia de abţinere
formulată de judecătorul iniţial învestit cu procesul, iar apoi invocat de judecătorul următor
care ar formula pentru acelaşi motiv declaraţie de abţinere la rândul său de la soluţionarea
declaraţiei de abţinere anterioare, art.42 alin.1 prevede că „Judecătorul este, de asemenea,
incompatibil de a judeca în următoarele situaţii: (…) 13. atunci când există alte elemente
care nasc în mod întemeiat îndoieli cu privire la imparţialitatea sa.”.
Analiza acestui din urmă motiv legal de incompatibilitate este una contextuală, de la caz
la caz, implicând verificarea existenţei unor elemente care să nască în mod întemeiat
îndoieli cu privire la imparţialitatea acelui judecător.
În general, pentru judecătorul învestit cu declaraţia de abţinere formulată de un alt
judecător, aspectul relaţiei de colegialitate cu partea din dosar (în sensul că partea
respectivă este judecător al acelei instanţe) nu ar trebui să constituie un element care să
nască îndoieli cu privire la imparţialitatea sa, întrucât judecătorul învestit cu abţinerea nu
este chemat să soluţioneze cererea de chemare în judecată, ci un incident cu privire la
compunerea completului de judecată, analizând dacă relaţia de colegialitate dintre
judecător şi parte justifică sau nu incidenţa art.42 alin.1 pct.13 Cod procedură civilă.
În concluzie, conchidem că un judecător învestit cu soluţionarea declaraţiei de
abţinere nu se află de principiu în aceeaşi situaţie cu judecătorul învestit cu judecarea
cererii de chemare în judecată, motiv pentru care nu se află de principiu într-o ipoteză
identică acestui din urmă judecător din perspectiva cazului de incompatibilitate prev.
de art.42 alin.1 pct.13 Cod procedură civilă; dacă însă toţi judecătorii instanţei
respective se vor abţine pe rând de la soluţionarea chestiunii abţinerii vizându-l pe
judecătorul iniţial învestit, devine incident art.50 alin.2 Cod procedură civilă, astfel că
se va judeca la instanţa superioară chestiune abţinerii, analiza urmând a se efectua în
ordinea inversă a declaraţiilor de abţinere formulate, cu consecinţa restituirii dosarului
la instanţa iniţial învestită (dacă intervine respingerea oricărei declaraţii de abţinere)
sau a trimiterii pricinii la o altă instanţă de acelaşi grad din circumscripţia sa (dacă
intervine admiterea tuturor declaraţiilor de abţinere).

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.
366
 4. Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 457 C. proc. civ. Soluţia instanţei de
control judiciar în ipoteza în care partea exercită o cale de atac greşită, diferită
de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 24)

• O primă soluţie este în sensul respingerii ca inadmisibilă a căii de atac declarate greşit,
diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate (dosarul nr. 27/64/2016,
dosarul nr. 6128/62/2014, dosarul nr. 837/119/2015), pentru următoarele argumente:
- dispoziţiile art. 457 alin. (1) C. proc. civ. prevăd că hotărârea judecătorească este
supusă căilor de atac prevăzute de lege, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei. Astfel,
în situaţia exercitării unei căi de atac neprevăzute de lege, deşi calea de atac legală a fost
corect menţionată în dispozitivul hotărârii, s-a opinat în sensul respingerii ca inadmisibilă a
respectivei căi de atac.
-alineatele (2), (3) şi (4) ale art. 457 C. proc. civ. sunt aplicabile în ipoteza în care
hotărârea atacată prevede menţiuni inexacte referitoare la calea de atac. Astfel, dispoziţiile
art. 457 alin. (4) C. proc. civ. reglementează procedura de urmat în situaţia recalificării căii
de atac incorect indicată în sentinţa atacată, această soluţie fiind alternativă faţă de cea
reglementată de art. 457 alin. (3) C. proc. civ.
- dispoziţiile art. 152 C. proc. civ. care permit calificarea căii de atac în condiţiile în
care se poate reţine o eroare în denumirea cererii nu sunt aplicabile atunci când din cuprinsul
cererii nu rezultă nici un element care să conducă la concluzia existenței unei erori în ce
priveşte denumirea căii de atac, nefiind indicat niciun element care să conducă la concluzia
că, în realitate, s-a intenţionat exercitarea căii de atac legal şi corect indicată în cuprinsul
hotărârii atacate.
- partea îşi va asuma consecinţele declarării unei căi de atac neprevăzute de lege, alta
decât cea indicată corect în hotărârea atacată, astfel că, în ipoteza în care, de exemplu va
declara apel în loc de recurs, şi nu-l va motiva în termen, instanţa de control judiciar va
aplica sancţiunea anulării recursului;
- aplicarea prevederilor art. 457 alin. (4) C. proc. civ. în cazul în care partea exercită o
cale de atac greşită, diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate, ar
conduce la consecinţa ca partea aflată în culpa procesuală a de a nu fi exercitat calea de
atac legală şi corect indicată în hotărârea atacată să beneficieze de un nou termen pentru
declararea sau motivarea căii de atac prevăzute de lege, fapt de natură să îi creeze un
avantaj nejustificat în raport cu partea adversă.

• O a doua soluţie este în sensul recalificării căii de atac greşit formulate (dosarul
nr. 3275/62/2013, dosarul nr. 2933/62/2014, dosarul nr. 2823/62/2015), cu motivarea că
prevederile art. 457 alin. (4) C. proc. civ. nu îngrădesc dreptul judecătorului de a recalifica
calea de atac doar în ipoteza prevăzută de alin. (3) al aceluiaşi articol, respectiv atunci când
calea de atac a fost greşit formulată în considerarea menţiunii inexacte din dispozitivul
hotărârii atacate.
În această opinie, art. 457 alin. (4) C. proc. civ. reglementează situaţia exercitării unei
alte căi de atac decât cea prevăzută de lege (indiferent dacă aceasta a fost sau nu corect
indicată în hotărârea atacată), instanţa de control judiciar urmând a recalifica calea de
367
atac, legiuitorul prevăzând curgerea unui nou termen de la pronunţare, respectiv de la
comunicarea încheierii de recalificare, pentru motivarea, respectiv declararea căii de atac
prevăzute de lege.

Notă
Problema a fost supusă dezbaterii cu ocazia Întâlnirii președinților secțiilor civile ale
curților de apel, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 201567.
Participanții la întâlnire au îmbrățișat, în unanimitate, punctul de vedere al catedrei
de drept civil din cadrul INM, conform căruia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.
457 C. proc. civ. urmează a fi operate următoarele distincții:
1. În ipoteza în care hotărârea atacată conține în dispozitivul său o mențiune inexactă
cu privire la calea de atac, iar partea declară calea de atac prevăzută de lege, nu se impune
nici calificarea căii de atac, prevăzută de art. 152 C. proc. civ., nici recalificarea acesteia,
menționată la art. 457 alin. (4) C. proc. civ. și nici aplicarea art. 457 alin. (3) C. proc. civ.
vizând respingerea căii de atac ca inadmisibilă, ci instanţa va proceda la soluţionarea
acesteia în consecinţă.
2. În ipoteza în care hotărârea atacată conține în dispozitivul său o mențiune inexactă
cu privire la calea de atac, iar partea declară acea cale de atac indicată greşit de instanța
care a pronunțat hotărârea, instanța de control judiciar are două posibilități, a căror
existenţă poate fi dedusă având în vedere următoarele considerente:
– modalitatea de redactare a textului art. 457 alin. (3) C. proc. civ. („dacă instanța
respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege”) denotă că instanța are şi
posibilitatea să nu respingă astfel calea de atac, ci să o recalifice, potrivit art. 457 alin. (4)
C. proc. civ.;
– textul art. 457 alin. (4) C. proc. civ. nu ar mai avea aplicabilitate şi justificare
pertinentă. Astfel, dacă s-ar considera că art. 457 alin. (4) C. proc. civ. este incident în
situația în care partea declară o cale de atac neprevăzută de lege, deși prima instanță a
indicat corect calea de atac în dispozitivul hotărârii atacate, iar instanța de control judiciar
ar trebui să-i acorde un nou termen pentru declararea și motivarea căii de atac prevăzute
de lege, aceasta ar echivala cu o prelungire nejustificată a termenului legal (de pildă, partea
ar avea tot interesul ca în mod intenționat să declare o cale de atac neprevăzută de lege
pentru a beneficia de o prelungire a termenului de motivare a acesteia).
În consecință, în ipoteza în discuție, instanța de control judiciar va putea opta pentru
una dintre următoarele două soluții:
– să respingă calea de atac ca inadmisibilă, potrivit art. 457 alin. (3) C. proc. civ., cu
consecinţa comunicării, din oficiu, a hotărârii pronunțate de instanța de control judiciar
tuturor părţilor care au luat parte la judecata în care s-a pronunţat hotărârea atacată;
– să recalifice calea de atac, potrivit art. 457 alin. (4) C. proc. civ., cu consecința
comunicării încheierii de recalificare către părțile lipsă.
Raportat la această ultimă ipoteză, dacă partea declară apel, cale de atac incorect
indicată de prima instanță în dispozitivul hotărârii atacate, instanța de control judiciar poate
proceda la recalificarea căii de atac exercitate din apel în recurs, prin încheiere, cu punerea
în prealabil a acestui aspect în discuția contradictorie a părților. Această încheiere este
supusă comunicării către părțile care au lipsit de la termenul de judecată în care s-a dispus
recalificarea. Din această prevedere legală se deduce, implicit, obligaţia în sarcina instanţei

67
Minuta întâlnirii este disponibilă pe pagina web a INM, la secțiunea Asistență documentară pentru magistrați - http://inm-
lex.ro/fisiere/d_1164/Intalnirea%20presedintilor%20sectiilor%20civile,%20Iasi,%207-8%20mai%202015.pdf
368
de amânare a cauzei şi de citare a părţilor cu calităţile procesuale nou dobândite în urma
recalificării căii de atac (spre exemplu, recurent-reclamant, în loc de apelant-reclamant).
De la data pronunțării acestei încheieri, respectiv de la data comunicării sale, după
caz, va curge termenul pentru motivarea căii de atac a recursului. Soluția este una firească
și echitabilă (ținând cont de eroarea instanței care a pronunțat hotărârea atacată), în caz
contrar, recalificarea căii de atac, în ipoteza dată, fără repunerea părţii în termenul de
motivare a căii de atac, ar fi fost de natură să atragă nulitatea recursului, potrivit art. 486
alin. (3) C.proc.civ.. Este de menționat faptul că partea nu trebuie să formuleze cerere de
repunere în termenul de motivare a căii de atac recalificate, în condițiile art. 186 NCPC,
incidența art. 457 alin. (4) NCPC fiind suficientă prin ea însăși să determine acest efect.
3. În ipoteza în care hotărârea atacată indică în dispozitivul său în mod corect calea
de atac prevăzută de lege, însă partea declară o altă cale de atac, nelegală, sunt aplicabile
dispoziţiile art. 152 C. proc. civ. vizând calificarea căii de atac. În acest caz, partea își va
asuma consecințele declarării unei căi de atac neprevăzute de lege, alta decât cea indicată
corect în hotărârea atacată, astfel că, în ipoteza în care, de pildă, va declara apel în loc de
recurs și nu-l va motiva în termen, instanța de control judiciar va aplica sancțiunea anulării
recursului.

Opinia formatorului INM este în sensul interpretărilor adoptate cu ocazia Întâlnirii

președinților secțiilor civile ale curților de apel, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai
2015, cu precizarea suplimentară că instanţa de contencios administrativ şi fiscal poate
recalifica o cale de atac prin prisma prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, reţinând
incompatibilitatea reglementării generale din Codul de procedură civilă cu specificul
procedurii contenciosului administrativ- ex. art. 64 alin. (4), pentru încheierea de respingere
ca inadmisibilă a cererii de intervenţie.

A fost însușită, cu unanimitate, interpretarea adoptată cu ocazia Întâlnirii președinților

secțiilor I civile, desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 2015, cu precizarea suplimentară
menționată în punctul de vedere al formatorului INM referitoare la posibilitatea instanței
de contencios administrativ de a recalifica o cale de atac, ca urmare a constatării
incompatibilității procedurii contenciosului administrativ cu prevederile Codului de
procedură civilă.

5. Posibilitatea de invocare direct în recurs a jurisprudenţei Curţii de Justiție a

Uniunii Europene sau a principiilor dreptului Uniunii, în ipoteza în care partea nu
a formulat apărări în acest sens la fond (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 26)

• Într-o opinie se consideră că, fiind vorba de argumente invocate omisso medio direct
în recurs, acestea sunt inadmisibile, iar instanţa de recurs nu se poate sesiza din oficiu pentru
a le pune în discuţia contradictorie a părţilor.

369
 • Faţă de prevederile art. 148 din Constituţia României şi pornindu-se de la împrejurarea
că dreptul administrativ este o ramură de drept public, se consideră că încălcarea dreptului
U.E., inclusiv a principiilor consacrate (de ex. în materie fiscală: a principiului prevalenţei
substanţei asupra fondului, a principiului proporţionalităţii, a certitudinii fiscale) poate fi
invocată direct în recurs, mai ales când se pune problema încălcării manifeste a
jurisprudenţei constante a C.J.U.E. În această opinie se susţine şi posibilitatea de invocare
din oficiu a unor astfel de încălcări, după prealabila punere în discuţia părţilor, fără ca
aceasta să echivaleze, însă, cu o obligaţie a instanţei de recurs.

Opinia formatorului INM

Principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene, prevăzut în art. 148 din Constituţia
României, pe de o parte, şi jurisprudenţa consolidată a CJUE, pe de altă parte, impun
instanţelor naţionale obligaţia de a interpreta dreptul naţional în conformitate cu dreptul
Uniunii, astfel că jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii Europene sau principiile dreptului
Uniunii ar putea fi invocate şi direct în recurs. Aşa cum a stabilit Curtea de la Luxemburg în
cauza C- 106/77, Simmenthal II, par. 22 ar fi incompatibilă cu cerințele inerente ale înseși
naturii dreptului comunitar orice dispoziție dintr-o ordine juridică națională sau orice
practică legislativă, administrativă sau judiciară, ce ar avea ca efect diminuarea eficienței
dreptului comunitar prin faptul de a nega instanței competente să aplice acest drept
prerogativa de a face, chiar în momentul acestei aplicări, tot ceea ce este necesar pentru a
înlătura dispozițiile legislative naționale care ar constitui eventual un obstacol în calea
eficienței depline a normelor comunitare.

Notă
A se vedea și raționamentul cuprins în Decizia ÎCCJ (HP) nr. 45/2016.

6. Posibilitatea de invocare direct în recurs a unor aspecte de nelegalitate a actelor

administrative în ipoteza în care partea nu le-a formulat şi la fond (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 27)

• Într-o opinie se consideră că, fiind vorba de argumente invocate omisso medio direct
în recurs, acestea sunt inadmisibile. Soluţia contrară ar conduce la eludarea efectelor
decăderii ţinând seama de termenele care trebuie respectate pentru promovarea unei
acţiuni în temeiul art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 218 alin. (2) raportat la
art. 207 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003 [art. 281 alin. (2) raportat la art. 270 alin. (1) din
Legea nr. 207/2015]. Din aceste considerente, instanţa nu se poate sesiza nici din oficiu.

• În opinia contrară se consideră că neregularităţile care atrag în mod evident nulitatea

actului (spre exemplu, act emis cu exces de putere, prin încălcarea competenţei autorităţii
administrative sau încălcarea unei dispoziţii prevăzute de lege sub sancţiunea explicită a

370
nulităţii) se pot invoca direct în recurs sau pot fi puse în discuţie din oficiu de către instanţă,
motivat de caracterul de ordine publică al normelor de drept administrativ.

Opinia formatorului INM

Acţiunea în contencios administrativ este supusă unor termene şi condiţii prevăzute

în Legea nr. 554/2004 sau în legi speciale în materie, astfel că, de regulă, instanţa de recurs
nu poate examina motive noi de nelegalitate a actelor administrative, invocate direct în
calea de atac. Se pot face nuanţări în cazul în care se pune problema încălcării dreptului
Uniunii Europene, în sensul celor menţionate la punctul precedent, sau a efectului general
obligatoriu al unei decizii de neconstituţionalitate ori al unei hotărâri judecătoreşti de
anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, intervenite după declanşarea
litigiului. Există argumente puternice şi în sensul celei de-a doua opinii expuse mai sus,
pentru că în caz contrar se permite menţinerea în ordinea de drept a unui act administrativ
afectat de nerespectarea unei condiţii de validitate, dar ocolirea rigorilor procedurii
judiciare poate afecta principiul securităţii juridice.

Referitor la punctele 2 și 3, au fost însușite, cu unanimitate, interpretările propuse

în punctele de vedere exprimate de formatorul INM, în sensul că:
- de regulă, instanţa de recurs nu poate examina motive noi de nelegalitate a
actelor administrative, invocate direct în calea de atac;
- având însă în vedere că instanțele naţionale au obligaţia de a interpreta dreptul
naţional în conformitate cu dreptul Uniunii, jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau principiile dreptului Uniunii pot fi invocate şi direct în recurs, în măsura
în care acestea se subsumează unor motive de ordine publică, dacă motivele astfel
invocate nu duc la schimbarea cadrului procesual deja existent din punctul de vedere
al obiectului sau al cauzei.
Reprezentantul Agentului Guvernamental pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene
a subliniat că jurisprudența CJUE este constantă în sensul că dreptul Uniunii Europene nu
impune instanțelor naționale să invoce din oficiu motive de nelegalitate care s-ar întemeia
pe încălcări ale dreptului Uniunii, dacă în acest fel s-ar depăși cadrul procesual al litigiului,
astfel cum a fost stabilit de părți. Doar în măsura în care dreptul național permite invocarea
unor motive de nelegalitate întemeiate pe norme naționale obligatorii, de ordine publică,
aceeași obligație se impune și pentru normele din dreptul UE.
Pentru a da eficiență principiului preeminței dreptului UE (Comisia c. Italia, 1998),
instanța ar putea invoca din oficiu, chiar în recurs, jurisprudenţa Curţii de Justiție a Uniunii
Europene sau principiile dreptului Uniunii, fără ca prin aceasta să se realizeze o lărgire a
cadrului procesual, pentru a asigura interpretarea legii naționale într-un sens care să
concorde cu interpretarea consacrată în jurisprudența CJUE. În acest context, a fost
exprimată opinia că nu se poate exclude de plano posibilitatea subsumării jurisprudenţei
Curţii de Justiție a Uniunii Europene sau principiilor dreptului Uniunii unor motive
prevăzute de legea internă, de ordine publică, care pot fi invocate de instanță din oficiu
chiar pentru prima dată în calea de atac extraordinară a recursului.
În ceea ce privește problema de drept menționată la pct. 3, în sensul soluției expuse în
punctul de vedere al formatorului INM și însușită de participanți, respectiv că în calea de
atac nu pot fi invocate motive noi, a fost indicată jurisprudență ÎCCJ - SCAF în sensul

371
neanalizării unora dintre motivele de legalitate a actului adminstrativ (decizia nr. 2630/24
iunie 2015, dosar nr. 5809/2/2013).

7. Admisibilitatea cererii în anularea rezoluţiei de clasare date de Inspecţia

Judiciară, în lipsa citării magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 65)

• Într-o opinie (sentința civilă nr. 1766 din 18 iunie 2015, pronunțată în dosarul nr.
14/2/2015), se consideră că acţiunea este inadmisibilă faţă de prevederile art. 78 şi 79 C.
proc. civ., coroborate cu art. 161 din Legea nr. 554/ 2004, dacă niciuna dintre părți nu
solicită introducerea în cauză a magistratului ce face obiectul rezoluţiei de clasare.
În motivarea opiniei se arată următoarele:
- din interpretarea coroborată a alin. (1) şi (2) ale art. 78 NCPC rezultă că dreptul
judecătorului de a dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă
părţile se împotrivesc, intervine doar în condiţii strict şi precis circumstanţiate, respectiv,
pe de o parte, existenţa unui caz expres prevăzut de lege, iar pe de altă parte, în procedura
necontencioasă.
În materie contencioasă, în absența unui text legal expres care să permită judecătorului
modificarea din oficiu a limitelor procesului sub aspectul părţilor, devine incidentă teza
următoare consacrată la alin. (2) al art. 78 C. proc. civ., respectiv aceea în care, atunci când
raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul doar va pune în discuţie necesitatea
introducerii în cauză a unui terţ, iar dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în
cauză şi pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, judecătorul va respinge
cererea, fără a se pronunţa pe fond.
Articolul 161 din Legea nr. 554/2004 nu poate constitui temei pentru introducerea în
cauză din oficiu a altor persoane; într-o formulare similiară art. 78 alin. (2) C. proc. civ.,
art. 161 din Legea nr. 554/2004 prevede că instanţa poate introduce în procedură alte
subiecte de drept la cerere sau poate pune în discuţie din oficiu, fără a i se prevedea vreun
drept de a introduce alte părţi în proces din oficiu.
- analiza rezoluției de clasare prin care se finalizează procedura în legătură cu
răspunderea disciplinară a magistratului, implică participarea acestuia la judecată, prin
atragerea sa în cadrul procesual specific acţiunii exercitate, pentru că, în caz de admitere a
acţiunii, se trece într-o etapă subsecventă, cu implicaţii crescute relativ la cariera
profesională a magistratului, devenind imperativă asigurarea posibilităţii exercitării
dreptului la apărare din partea acestuia, astfel încât hotărârea judecătorească pronunţată
să nu constituie expresia unei proceduri judiciare desfăşurate fără ştiinţa celui ce face în
esenţă obiectul analizei, dar cu implicaţii asupra persoanei magistratului.

• Într-o a doua opinie, se consideră că nu este necesară introducerea în proces a

magistratului, neputând fi identificată o motivare expresă în hotărâri, constatându-se doar
că judecata a avut loc fără a se cita magistratul respectiv (sentinţa civilă nr. 1519 din 27 mai
2015, dosarul nr. 6401/2/2014; sentinţa civilă nr. 3171 din 26 noiembrie 2015, dosar nr.
5544/2/2015).

372
 Opinia formatorului INM

În situaţia expusă, devin aplicabile prevederile art. 16 1 LCA, care se completează cu

dispoziţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că instanţa poate pune în discuţia părţilor,
din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a magistratului vizat de rezoluţia de clasare. În
cazul în care se apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, dar
niciuna dintre părţi nu solicită introducerea acestuia în cauză, urmează ca acţiunea să fie
respinsă ca inadmisibilă, fără a se analiza fondul cauzei. Din conţinutul art. 78 alin. (2) C.
proc. civ. rezultă că instanţa dispune de o marjă de apreciere în a stabili dacă pricina poate
fi soluţionată fără participarea terţului, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe; prin
urmare, cele două orientări menţionate de Curtea de Apel Bucureşti nu sunt, în mod necesar,
divergente.

A fost însușită, în unanimitate, opinia formatorului INM.

Participanții au apreciat că, în conformitate cu dispozițiile art. 5 C.pr.civ., se impune
aplicarea prin analogie a dispozițiilor care reglementează instituția juridică cea mai
apropiată (rezoluția de respingere a sesizării) – sub aspectul condițiilor și modalității de
exercitare a contestației, inclusiv sub aspectul instanței competente să judece contestația
împotriva rezoluției de respingere, respectiv de clasare, cauza fiind de competența Curții
de Apel București – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Referitor la marja de apreciere recunoscută instanței de dispozițiile art. 78 alin. (2)
C.pr.civ., au fost reținute ca posibile criterii în raport cu care instanța va aprecia asupra
necesității introducerii în cauză a magistratului vizat de rezoluţia de clasare, soliditatea
cererii/aparența dreptului și probele solicitate de reclamant raportat la natura faptei
sesizate.

În cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele precizări, unele constituind

argumente în sprijinul soluției adoptate:
- în absența unei reglementări speciale în această materie, se poate face aplicarea
principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) C.pr.civ., care prevede aplicarea dispozițiilor
edictate pentru instituția juridică asemănătoare (cea mai apropiată), în speță a regimului
juridic aplicabil acțiunii exercitate împotriva rezoluției de respingere a sesizării.
Dispozițiile speciale ale Legii nr. 317/2004 reprezintă un contencios special aplicabil
carierei magistraților, care se completează, din perspectiva apartenenței la materia
dreptului administrativ, cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ care, la rândul ei,
în măsura în care nu conține dispoziții incompatibile sub aspectul etapelor care pot apărea
în cadrul unui proces, se completează cu prevederile Codului de procedură civilă.
- citarea magistratului față de care s-a dispus soluția de clasare a sesizării este necesară
pentru a asigura respectarea exigențelor principiului contradictorialității – permițându-i să-
și formuleze apărări împotriva actului adinistrativ care poate produce efecte în privința sa
(dispoziția de clasare reprezintă un act administrativ care îl are ca beneficiar pe magistrat
întrucât, în ipoteza definitivării soluției de clasare în urma controlului judecătoresc, stinge
raportul juridic născut ca urmare a exercitării acțiunii disciplinare), cât și ale principiului
opozabilității hotărârii care se va pronunța în cauză, o eventuală soluție de anulare a
rezoluției de clasare având ca efect reluarea procedurii disciplinare împotriva
373
magistratului. În ceea ce privește dreptul la apărare, sfera acestuia trebuie avută în vedere
în conturarea ei concretă, în cadrul fiecărui raport judiciar litigios.
- parcurgerea procedurii prealabile, reglementată de dispozițiile art. 47 alin. (3) din
Legea nr. 317/2004 în forma confirmării soluției de clasare de către inspectorul șef al
Inspecției Judiciare - procedură care se realizează de drept, în temeiul legii, și nu la
inițiativa părții vătămate de actul administrativ - nu are relevanță sub aspectul necesității
asigurării accesului magistratului la un tribunal independent și imparțial, astfel cum este
conturat acest drept în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. De altfel, în
practică, de cele mai multe ori, în cazul rezoluțiilor de clasare se constată neparcurgerea
procedurii prealabile, determinată de faptul că soluția clasării reprezintă, de fapt, o soluție
negativă, ce poate fi asimilată refuzului de soluționare a cererii.
- potrivit statisticii existente la nivelul Inspecției Judiciare, aproximativ 80% rezoluțiile
de clasare sunt atacate în fața instanței de contencios administrativ, context în care soluția
citării din oficiu a magistraților în toate aceste dosare ar fi de natură să creeze dificultăți
în desfășurarea activităților judiciare de către magistrații citați.

8. Problema căii de atac și a soluţiei în cazul deciziilor de revizuire emise de către

casele judeţene de pensii, prin care se refuză solicitanţilor recunoaşterea
calităţii de beneficiari ai dispoziţiilor Legii nr. 189/2000 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea, 30-31 mai 2016, pg. 67)

În aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 189/2000 de aprobare a O.G. nr.
105/199968 s-au conturat două opinii:
• În opinia majoritară, emiterea deciziilor de revizuire este admisibilă, indiferent de
data iniţiativei de revizuire, deciziile fiind supuse controlului judiciar în termen de 30 de
zile de la comunicare, competenţa aparţinând tribunalului, hotărârea pronunţată fiind
definitivă, conform art. 7 alin. (4) din O.G. nr. 105/1999.
• Potrivit celei de-a doua opinii, emiterea deciziilor de revizuire este admisibilă doar
până la publicarea în Monitorul Oficial a Legii de aprobare a O.G. nr. 105/1999 (Legea nr.
189/2000), după această dată revizuirea fiind inadmisibilă. Deciziile sunt supuse controlului
judiciar, cu aplicarea procedurii prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, iar hotărârea
pronunţată este supusă recursului.
Argumente în susţinerea soluţiei aplicabile ipotezei, cu referiri la doctrină şi practică
judiciară:
 Art. 10 din Legea nr. 189/2000 de aprobare a O.G. nr. 105/1999 deschide
posibilitatea revizuirii doar în ipoteza prevăzută la alin. (1): verificarea legalităţii drepturilor

68
„(1) Casa judeţeană de pensii sau, după caz, Casa de pensii a municipiului Bucureşti, atunci când este sesizată sau din
proprie iniţiativă, va verifica legalitatea drepturilor acordate beneficiarilor prezentei ordonanţe, până la data publicării
acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(2) În cazul în care se constată încălcări ale prevederilor legale se va emite decizie de revizuire.
(3) Împotriva deciziei de revizuire emise în condiţiile alin. (1) şi (2) persoana interesată poate introduce contestaţie în
condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. Contestaţiile sunt scutite de taxa judiciară de timbru."

374
acordate beneficiarilor ordonanţei (O.U.G. nr. 105/1999), până la data publicării acesteia în
Monitorul Oficial al României, Partea I (în acest sens, a se vedea ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 3281
din 5 octombrie 2006- http://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2006/decizia-
3281-2006).
În acest caz, în practică, s-au aplicat principiile din materia revizuirii hotărârilor
judecătoreşti, decizia de revizuire fiind astfel supusă căii de atac prevăzute de art. 7 alin.
(4) din Legea nr. 189/2000 (a se vedea în acest sens, ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 1163 din 21
martie 2003 - https://termene.ro/jurisprudenta-articol/articol/102978~iccj.html). S-a
apelat la principiile din materia revizuirii hotărârilor judecătoreşti pentru a nu se crea
premisele unui contencios administrativ diferit de cel prevăzut de Legea nr. 189/2000.
În prezent, în situaţia în care se dispune revizuirea printr-o decizie de revizuire a casei
de pensii, hotărârea tribunalului prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei de
revizuire este definitivă conform dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 189/2000.

Opinia formatorului INM

Procedura de revizuire prevăzută în art. 10 din O.G. nr. 105/1999, aprobată cu

modificări prin Legea nr. 189/2000, are ca obiect numai drepturile acordate până la data
publicării ordonanței în Monitorul Oficial al României, Partea I.
În forma inițială a O.G. nr. 105/1999, reglementarea acordării drepturilor persoanelor
persecutate din motive etnice și rasiale s-a limitat la o ipoteză adăugată în cuprinsul
Decretului-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din
motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum şi celor
deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, cu modificările ulterioare,
respectiv cea menționată la art. 1 alin. (2) lit. a 1): "a fost persecutată sau deportată de
către regimul instaurat în România cu începere de la data de 14 septembrie 1940 până la
data de 23 august 1944 din motive etnice şi rasiale".
Legea de aprobare nr. 189/2000 a marcat un salt în calitatea reglementării, începând
cu denumirea actului normativ și continuând cu detalierea categoriilor de persoane
beneficiare și a condițiilor de acordare a drepturilor, rescriind, practic, întregul conținut al
O.G. nr. 105/1999.
Acesta poate fi motivul pentru care legiuitorul a instituit o procedură, limitată în timp,
de revizuire a hotărârilor emise anterior, pentru a uniformiza practicile în materie.

În ceea ce privește momentul până la care pot fi emise decizii de revizuire, a fost
însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.
Cu privire la posibilitatea atacării deciziei de revizuire emisă de casa de pensii, s-a
stabilit că aceste decizii urmează regimul celor prin care casele de pensii au acordat sau,
după caz, au respins solicitarea de acordare a drepturilor, respectiv atacarea cu contestație
la instanța de contencios administrativ, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din
O.G. nr. 105/1999, hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ fiind
definitivă.

375
 9. Admisibilitatea recursului în cauzele având ca obiect anularea ordinului
prefectului de constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier
local [art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004], respectiv caracterul definitiv sau
nedefinitiv al hotărârii primei instanţe, faţă de aplicarea analogică sau nu a art.
9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 87)

9.1 Opinii exprimate de participanți la întâlnirea precedentă (Iași, mai 2019)

Au fost evocate soluții de practică atât în sensul inadmisibilității căii de atac (făcând
aplicarea prin analogie a soluției prevăzute de lege în situația în care încetarea de drept a
mandatului se constată de consiliul local), cât și în sensul admisibilității recursului. În acest
din urmă caz, făcând aplicarea deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 45/2017 (HP)
instanțele au constatat competența exclusivă a prefectului de a constata încetarea de drept
a mandatului, în condițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004. De asemenea, a fost
reținută și opinia conform căreia, chiar în ipoteza constatării încetării de drept a mandatului
consilierului de către consiliul local ar trebui recunoscută calea de atac a recursului
împotriva hotărârii primei instanței pronunțate conform art. 9 alin. (4) din Legea nr.
393/2004, după intrarea în vigoare a dispozițiilor noului Cod de procedură civilă.

9.2 Opinia formatorului INM

Regimul juridic al căilor de atac este stabilit prin lege. Atunci când o dispoziție
reglementează un act administrativ, așa cum este cazul cu ordinul emis de prefect în temeiul
art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2003 privind Statutul aleșilor locali (în prezent abrogată),
fără să stabilească modalitatea de contestare a actului, devin incidente dispozițiile dreptului
comun în materie și nu dispozițiile care reglementează o situație de excepție. Excepțiile
sunt de strictă interpretare și aplicare. Pe de altă parte, o interpretare prin analogie (ubi
eadeam est ratio, eadeam solutio esse debet) nu este oricum posibilă în contextul actual,
de vreme ce dispozițiile art. 9 alin. 4 din aceiași lege nu produc efecte juridice în urma
interpretării date prin Decizia nr. 45/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție
– Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia [d]ispoziţiile art. 9
alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situaţia pierderii de
către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al
organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este
recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului
local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a
organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales
consilierul în cauză.
În consecință, propunem următorul răspuns:

376
 Sentințele pronunțate în cauzele având ca obiect anularea ordinului prefectului de
constatare a încetării înainte de termen a calităţii de consilier local, emis în temeiul art.
12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (în prezent abrogată), sunt
supuse recursului.

9.3 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

9.4 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

10. Incidenţa prevederilor art. 78 alin. (2) Cod procedură civilă în litigiile care au ca
obiect anularea unui act emis de o autoritate cu atribuţii administrativ-
jurisdicţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 5)

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Târgu Mureş rezultă
următoarele opinii conturate în practica judiciară:
Într-o opinie se apreciază că, instanţa din oficiu, în condiţiile art. 78 alin. (1) din Codul
procedură civilă, va stabili cadrul procesual în funcţie de părţile care au participat la
procedura administrativ-jurisdicţională, chiar şi în condiţiile în care nu există o dispoziţie
legală expresă în acest sens (cum este cazul acțiunilor ce vizează Hotărâri emise de Consiliul
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor), având în vedere că se discută despre o veritabilă
cale de atac, iar menţinerea cadrului procesual este obligatorie.
Într-o altă opinie, în lipsa unei dispoziţii legale exprese în acest sens, instanţa va face
aplicarea prevederilor art. 78 alin. (2) din Codul procedură civilă, partea având obligaţia de
a stabili cadrul procesual în raport de părţile care au participat la procedura administrativ-
jurisdicţională. Exemplificativ, în cazul cererilor ce vizează hotărâri emise de Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării, partea care a sesizat Consiliul şi este nemulţumită
de soluţie, are obligaţia de a formula acţiunea în contradictoriu cu persoana împotriva căreia
a formulat sesizarea, sub sancţiunea respingerii acesteia ca inadmisibilă. Stabilirea cadrului
procesual este subsumată principiului disponibilităţii, instanţa neavând temei legal pentru a
proceda din oficiu la menţinerea cadrului procesual din procedura administrativ-
jurisdicţională.

Opinia formatorilor INM:

Art. 78 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) În cazurile expres prevăzute de
lege, precum şi în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu
introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. (2) În materie
contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în
377
discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre
părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu
poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa
pe fond. (3) Introducerea în cauză va fi dispusă, prin încheiere, până la terminarea
cercetării procesului înaintea primei instanţe. (4) Când necesitatea introducerii în cauză a
altor persoane este constatată cu ocazia deliberării, instanţa va repune cauza pe rol,
dispunând citarea părţilor. (5) Hotărârea prin care cererea a fost respinsă în condiţiile alin.
(2) este supusă numai apelului.”. [s.n.]
Se observă că textele citate sunt reglementate de legiuitorul noului Cod de procedură
civilă în cadrul Titlului II – Participanţii la procesul civil, Capitolul II – Părţile, Secţiunea a 3-
a Alte persoane care pot lua parte la judecată, Subsecţiunea 2 – Intervenţia forţată, pct. IV
– Introducerea forţată în cauză, din oficiu, a altor persoane.
Se mai observă din interpretarea coroborată a alin. (1) şi (2) de la art. 78 al Codului de
procedură civilă că, deşi legiuitorul a reglementat dreptul judecătorului de a dispune din
oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc, totuşi o
astfel de atribuţie intervine doar în condiţii strict şi precis circumstanţiate, respectiv pe de
o parte, existenţa unui caz expres prevăzut de lege, iar pe de altă parte, în procedura
necontencioasă.
Pe cale de consecinţă, în materie contencioasă se poate deroga de la principiul
disponibilităţii consacrat de art. 9 din Codul de procedură civilă, doar în măsura existenţei
unui text legal expres care să permită judecătorului modificarea din oficiu a limitelor
procesului sub aspectul părţilor. În caz contrar, devine incidentă teza următoare consacrată
la alin. (2) al art. 78 din Codul de procedură civilă, respectiv aceea în care, atunci când
raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul doar va pune în discuţie necesitatea
introducerii în cauză a unui terţ, iar dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în
cauză şi pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, judecătorul va respinge
cererea, fără a se pronunţa pe fond.
În cauzele ce prezintă specificul unora contencioase, instanţa ar putea proceda la
introducerea în proces din oficiu a unor terţi doar în cazul identificării unui temei expres de
lege. Or, un asemenea temei nu se identifică, art. 161 din Legea nr. 554/2004 neproducând
un asemenea efect, căci indică în mod clar că instanţa poate introduce în procedură alte
subiecte de drept la cerere sau poate pune în discuţie din oficiu, fără a i se prevedea vreun
drept de a introduce alte părţi în proces din oficiu, fiind deci un text similar celui de la art.
78 alin. (2) din Codul de procedură civilă.
Astfel, atunci când anumite persoane trebuie să figureze în cadrul procesual într-o
calitate procesuală care să le permită apărarea efectivă, concretă şi totală a drepturilor şi
intereselor legitime născute în legătură cu actul administrativ-jurisdicţional litigios ce le
este favorabil, dat fiind că în cele din urmă ceea ce se cere a fi supus analizei pe fondul
cauzei este tocmai conduita lor concretă, mecanismul procesual disponibil instanţei de
judecată îl reprezintă art. 78 alin. (2) din Codul de procedură civilă, lipsind temeiul legal
pentru care introducerea lor în proces s-ar putea face din oficiu şi în lipsa acordului oricăreia
dintre părţile deja existente în cauză.
În acest sens, prin decizia nr. 96/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de
contencios administrativ şi fiscal, confirmând în recurs o soluţie a curţii de apel prin care
acţiunea fusese respinsă ca inadmsibilă în condițiile art. 78 alin. (2) din Codul de procedură
civilă, a reţinut în considerente că „prin contestarea în instanță a hotărârii CNCD, raportul
juridic litigios existent între persoana care a depus sesizarea și persoana împotriva
căreia s-a făcut sesizarea este readus în discuție, fiind de această dată supus controlului
378
judecătoresc. Ca atare, soluționarea acestui raport juridic nu se poate realiza decât în
aceleași condiții de contradictorialitate, astfel încât ambele părți să aibă posibilitatea
să își apere drepturile și interesele contrare invocate anterior în fața CNCD. Dând
eficiență acestor dispoziții legale, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată că,
soluționarea acțiunii în anularea hotărârii CNCD nu poate fi realizată în contradictoriu doar
cu emitentul hotărârii, deoarece o astfel de judecată presupune reanalizarea situației de
fapt și de drept care a determinat depunerea sesizării și a generat emiterea hotărârii, adică
reanalizarea raportului juridic de drept substanțial, preexistent, legat între petent și
persoana împotriva căreia s-a depus sesizarea.”. [s.n.]
În final, apreciem că acţiunea adresată instanţei de judecată având ca obiect anularea
unui act administrativ-jurisdicţional reprezintă expresia unei cereri de chemare în judecată,
iar nu a unei căi de atac, în lipsa unei calificări legale explicite în acest din urmă sens, dat
fiind şi că art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede expres că „Procesul începe
prin înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii.”.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Au fost evocate categorii de proceduri administrativ-jurisdicționale cu privire la care
este reglementat un cadru procesual diferit: proceduri în care organul de jurisdicție nu
participă în etapa analizei de legalitate în fața instanței (de ex. litigii în materia achizițiilor
publice); proceduri în care organul de jurisdicție face parte din autoritatea publică
emitentă a actului administrativ (de ex. decizii de imputare emise de MAI), caz în care
litigiul se poartă în contradictoriu cu autoritatea publică – MAI atât în calitate de emitent
al actului, cât și în calitate de emitent al actului administrativ-jurisdicțional atacat;
proceduri în care autoritatea emitentă funcționează, concomitent, ca autoritate de
jurisdicție (de ex. Autoritatea Națională pentru Administrare şi Reglementare în Domeniul
Comunicațiilor pentru litigiile între operatorii de pe piața comunicațiilor).

Participanții au agreat, în unanimitate, soluția expusă în opinia formatorilor INM.

VII. FONDURI EUROPENE, FONDURI NAȚIONALE

1. Problema aplicării în timp a normelor de drept privind sancţiunile financiare

aplicate în legătură cu obţinerea şi utilizarea fondurilor europene (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 6)

Discuțiile au vizat ipoteza în care neregulile au fost săvârşite în perioada în care erau în
vigoare dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, iar acţiunea de verificare şi actele administrative de
aplicare a corecţiilor financiare au fost derulate/emise după intrarea în vigoare a O.U.G. nr.
66/2011, context în care se pune problema aplicării în timp a modificărilor aduse O.U.G. nr.
66/2011 (dispoziţiile au vizat şi modificarea sancţiunilor aplicabile) în lumina principiului
neretroactivității consacrat de art. 15 din Constituția României.
Dezbaterile pe acest punct au prilejuit exprimarea următoarelor puncte de vedere:

379
 - principiul neretroactivității legii nu este încălcat în ipoteza menționată, verificarea
existenței abaterii - ca element avut în vedere de către O.G. nr. 66/2011 - se realizează prin
raportare la legea în vigoare la data nașterii raportului juridic, fiind o chestiune distinctă de
procedura de control și de constatare a abaterii, care are loc în temeiul legii noi.
- în ceea ce privește posibilitatea aplicării sancțiunilor prevăzute de legea nouă (O.U.G.
nr. 66/2011) trebuie distins după cum este vorba despre „activități de constatare aflate în
desfășurare˝ sub imperiul legii noi, caz în care sunt aplicabile, inclusiv sub aspectul
sancțiunilor, dispozițiile legii noi, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 (conform art. 66 din O.U.G.
nr. 66/2011) sau despre activități finalizate sub imperiul reglementării anterioare, caz în
care rămân aplicabile dispozițiile O.G. nr. 79/2003;
- aplicarea dispozițiilor din legea nouă (O.U.G. nr. 66/2011), inclusiv sub aspectul
sancțiunilor - având în vedere dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 care fac referire nu
doar la „activități de constatare a neregulilor’’, ci și de „stabilire a creanțelor bugetare care
sunt în desfășurare (...)˝; or, stabilirea creanțelor bugetare face partea din etapa de aplicare
a sancțiunilor/corectivelor, ca ultimă etapă a procedurii - raporturilor juridice născute sub
imperiul reglementării anterioare nu încalcă principiul neretroactivității. Prin modul în care
sunt reglementate sancțiunile în O.U.G. nr. 66/2011, această reglementare este una mai
favorabilă (de exemplu, distincția care se face în funcție de gravitatea abaterii), intenția
legiuitorului fiind de a se aplica dispozițiile legii noi.
- posibilitatea aplicării dispoziției legale mai favorabile, inclusiv în materia dreptului
administrativ și fiscal, este susținută și de dispozițiile a art. 2 alin. 2 teza a II-a din
Regulamentul CEE nr. 2988/95, conform cărora „În cazul modificării ulterioare a dispoziţiilor
care impun sancţiuni administrative şi care sunt incluse în normele comunitare se aplică
retroactiv dispoziţiile mai favorabile”, în situaţia în care sancţiunile prevăzute în actul
normativ ulterior sunt mai mici decât cele avute în vedere la data controlului.
- referitor la corelarea dispozițiilor art. 2 alin. 2 teza a II-a (care vorbesc despre
sancțiuni administrative) cu cele ale art. 4 alin. 4 din Regulamentul CEE nr. 2988/95, care
este plasat în secțiunea „Măsuri și sancțiuni administrative˝, conform cărora măsurile la care
se face referire în conținutul articolului nu sunt considerate sancțiuni, s-a precizat că aceste
din urmă dispoziții au făcut obiectul unei întrebări preliminare adresate CJUE, nesoluționată
încă. Legat de acest aspect, s-a precizat că măsurile administrative se iau ca urmare a
constatării unor fapte delictuale care sunt sancționate, în scopul aducerii la îndeplinire,
corectării abaterilor constatate. Regulamentul definește însă noțiunea de „măsură
administrativă”, și de aici dificultățile de corelare a celor două texte, care au justificat și
formularea întrebării preliminare adresate Curții de la Luxemburg.
- în analiza legii aplicabile abaterii trebuie apreciat, de la caz, dacă abaterea s-a
consumat cât timp era în vigoare legea veche, caz în care dispozițiile acesteia sunt pe deplin
aplicabile și situația în care continuă și după intrarea în vigoare a legii noi, în acest caz fiind
aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011.
- În ceea ce privește dispozițiile de procedură aplicabile activității de control, s-a
subliniat că, câtă vreme primul act al activității de constatare, respectiv stabilirea creanței,
se desfășoară sub imperiul legii noi, dispozițiile acesteia sunt aplicabile. În acest context,
intenția legiuitorului apare ca manifestă în sensul preferinței legiuitorului pentru aplicarea
legii noi (O.U.G. nr. 66/2011), atât în ceea ce privește aplicarea normelor de drept
substanțial, cât și a celor care privesc procedura de realizare a controlului, ceea ce mută
380
discuția de pe tărâmul neretroactivității, pe cel al constituționalității dispozițiilor O.U.G.
nr. 66/2011.

În final, opinia îmbrățișată de participanți a fost în sensul că:

a) analiza condițiilor de fond referitoare la existența abaterii și a prejudiciului se face
prin raportare la legea în vigoare la data încheierii actului generator de nereguli;
b) se supun dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 activitățile de constatare a neregulilor și
de stabilire a creanțelor bugetare dacă prima activitate de constatare s-a derulat sub
imperiul legii noi;
c) sunt aplicabile sancțiunile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, care conțin, sub acest
aspect, dispoziții mai favorabile.

Notă
A se vedea hotărârea CJUE pronunțată în cauzele conexate C‑ 260/14 și C‑ 261/14, prin
care s-a dispus după cum urmează:
1) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului
din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene
și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006
de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională,
Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr.
1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către
o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui
contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la
articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din
31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul
(CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii
acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o
„neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această
nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin
imputarea unei cheltuieli nejustificate.
2) Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr.
1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele
membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile
structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de
achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr.
2988/95.
3) Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate
în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare
reglementate printr‑ un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă
încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu
condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor
381
situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de
competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor
relevante din litigiile principale.

2. Art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 66/2011 - noţiunea de „neregulă” şi raportarea
acestei noţiuni la condiţia existenţei unui prejudiciu adus bugetului Uniunii
Europene/bugetelor donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurilor publice
naţionale (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 8)

Referitor la problema pusă în discuție, precizările formulate în cadrul dezbaterilor au

vizat următoarele aspecte:
- dificultățile pleacă de la modalitatea în care este definită noțiunea în art. 2 pct. 7 din
Regulamentul (CE) nr.1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 69. Formularea „are sau ar
putea avea˝ din conținutul dispoziției menționate deschide o arie largă de posibilități. Cele
mai multe situații apărute în practică au vizat distorsionarea concurenței, prin îngrădirea
accesului la procedurile de licitație, ca urmare a prevederii unor criterii restrictive de
participare care au descurajat potențiali ofertanți. În acest context, s-a pus problema dacă
includerea în documentația de atribuire a unui criteriu de restrângere a competitivității,
chiar dacă toate celelalte condiții au fost respectate, ar putea avea un efect prejudiciabil?
S-a apreciat că, în aceste situații, trebuie recunoscută o marjă de apreciere judecătorului în
analiza, de la caz la caz, cu elemente probatorii, a respectării principiilor menționate în
O.U.G. nr. 34/2006;
- o abatere care doar prezumă un prejudiciu nu este suficientă, ci trebuie să existe
elemente care să contureze un prejudiciu cert, nu neapărat determinabil;
- dezlegarea dată acestei probleme trebuie să țină seama de interesele Uniunii
Europene în acordarea fondurilor nerambursabile, respectiv instituirea unui climat de afaceri
conform standardelor europene.

În final, punctul de vedere agreat de majoritatea participanților la întâlnire a fost în

sensul că, în aceste categorii de cauze nu este suficientă simpla existenţă a unei abateri,
ci această abatere trebuie să poată, prin ea însăşi, să producă un prejudiciu determinabil,
iar corecţia financiară trebuie să fie o măsură adecvată, necesară şi corespunzătoare
scopului urmărit. În acest context, este esenţială verificarea respectării principiului
proporţionalităţii, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din
O.U.G. nr.66/2011 (măsura administrativă este adecvată, necesară şi corespunzătoare
scopului urmărit, prin raportare la abaterea constatată, la aptitudinea acesteia de a
prejudicia bugetul general al Comunităţilor, la respectarea obligaţiilor contractuale şi a

69
„Neregularitate˝: orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui
operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin
imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.
382
termenelor, gradul de finalizare a investiţiei, plata de către autoritatea de administrare a
fondurilor a tranşelor cu sau fără constatarea unor nereguli).
În legătură cu această chestiune, dl. Ionel Barbă, Președintele Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a precizat că este practică
neunitară la nivelul instanței supreme și că urmează ca, în prima ședință a plenului secției,
să se adopte o hotărâre de principiu. Aceasta, în contextul în care, la 24 noiembrie plenul
secției a adoptat o astfel de hotărâre, în sensul că "în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011,
aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor
publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu
asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naționale, cu excepția situațiilor
expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență, în care aplicarea corecției
financiare este condiționată de existența prejudiciului."

Notă
Vezi nota de la problema precedentă.

3. O.U.G. nr. 66/2011 – Note de aplicare a corecţiilor financiare pentru nereguli

legate de contracte care intră sub incidenţa art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006
[contracte indicate în anexa 2B şi valoare mai mică decât limitele stabilite de
art. 57 alin. (2)] – obligativitatea aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 25)

Problema supusă dezbaterii vizează corelaţia dintre O.U.G. nr. 66/2011 şi O.U.G. nr.
34/2006, în sensul de a se cunoaşte dacă, în situaţia în care contractul încheiat de către
autoritatea contractantă „se încadrează în anexa 2B, iar valoarea contractului este sub limita
prevăzută de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006”, există pentru autoritatea contractantă
obligativitatea aplicării întregii proceduri prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 privind achiziţiile
publice în condiţiile în care autoritatea contractantă a ales să declanşeze procedura de
atribuire conform O.U.G. nr. 34/2006, aducând această împrejurare la cunoştinţa
participanţilor.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul Soluţiei

de unificare a jurisprudenţei adoptată în şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a ÎCCJ din 23 martie 2015, conform căreia:
De principiu, în litigiile având ca obiect anulare acte administrative prin care sunt
stabilite corecții financiare, emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, în ipoteza în care a
optat pentru aplicarea procedurilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 în cazul
contractelor care intră sub incidența prevederilor art. 16 din ordonanța de urgenţă,
autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta prevederile ordonanţei de urgenţă
incidente procedurii pentru care a optat, ca o aplicare, mutatis mutandis, a principiului
de drept electa una via non datur recursus ad alteram, urmând ca legalitatea actelor

383
administrative contestate să fie analizată de instanţă în funcţie de circumstanţele de
fapt şi dispoziţiile incidente.
Altfel spus, în cazul în care, deşi erau aplicabile prevederile art. 16 alin. (1) din O.U.G.
nr. 34/2006 şi nu avea obligaţia de a aplica procedura prevăzută de ordonanţă, autoritatea
contractantă a ales să declanşeze procedura de atribuire conform O.U.G. nr. 34/2006,
aducând această împrejurare la cunoştinţa participanţilor, avea obligaţia de a respecta
dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 pe întreg parcursul procedurii de atribuire.

4. Proces-verbal de constatare nereguli emis de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie

pentru Agricultură. Efectele anulării actului juridic prin care s-a făcut dovada
dreptului de proprietate/de folosinţă cu privire la teren asupra subvenţiilor
acordate în cadrul unor scheme de sprijin (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 71)

Situația de fapt care a prilejuit problema propusă a constat în aceea că, ulterior
aprobării cererii de acordare de subvenții din fonduri europene nerambursabile, în temeiul
dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, contractul de închiriere a terenului
(încheiat sub imperiul vechiului Cod civil) care a stat la baza evaluării eligibilităţii cererii a
fost anulat în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive, context în care Agenţia de Plăţi şi
Intervenţie pentru Agricultură a procedat la recuperarea retroactivă a sprijinului financiar
în baza dispoziţiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, sens în care a emis proces-verbal de
stabilire a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
a) Într-o opinie, dacă a fost încheiat un contract cu executare succesivă, ne situăm în
ipoteza unei excepţii de la principiul retroactivităţii nulităţii, astfel încât, între părţile din
contractul de închiriere a terenului, se menţin efectele produse de contract până la data
rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare a contractului - efecte care se
produc şi asupra finanţatorului (Comisia Europeană/donatorul public internaţional ş.a.).
Prin urmare, din această perspectivă este considerată a fi nelegală măsura
administrativă dispusă de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură privind
recuperarea retroactivă (de la data depunerii cererii de finanţare) a sprijinului financiar,
această măsură administrativă putând fi dispusă numai de la data rămânerii definitive a
hotărârii judecătoreşti prin care a fost anulat contractul de închiriere, dacă aceasta s-a
pronunţat în intervalul de 5 ani prevăzut de dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 şi
numai în condiţiile în care, până la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de
anulare a contractului de închiriere, celelalte cerinţe de eligibilitate au fost respectate de
solicitant.
b) Într-o altă opinie, din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr.
66/2011, care defineşte noţiunea de ”neregulă”, nu interesează, din punct de vedere al
protejării bunei şi legalei gestionări a bugetului U.E., maniera în care dreptul intern înţelege
să protejeze părţile contractante într-un contract cu executare succesivă de efectele
nulităţii contractului, constatate printr-o hotărâre judecătorească.
Prin urmare, bugetul Uniunii Europene şi autorităţile cu competenţe în gestionarea
acestor fonduri în cadrul diverselor programe sunt terţ faţă de contractul de închiriere
încheiat de reclamant cu o altă parte, astfel încât anularea contractului echivalează cu lipsa

384
ab initio a unei condiţii de eligibilitate a cererii de acordare de sprijin financiar și
îndreptăţeşte Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură la recuperarea retroactivă -
începând cu data depunerii cererii care coincide cu data achitării sumelor – a sprijinului
financiar acordat.

Opinia formatorului INM

În considerarea preeminenței interesului public al protejării bugetului Uniunii

Europene și a fondurilor publice naționale, anularea unui contract pe baza căruia a fost
evaluată cererea de finanțare se răsfrânge asupra îndeplinirii condițiilor de eligibilitate și
poate fundamenta, de regulă, o măsură retroactivă de recuperare a avantajului obținut.
Sunt necesare însă unele nuanțări, pentru că includerea situației expuse în câmpul
noțiunii de ”neregulă”, conform definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr.
66/2011, presupune ca abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate să rezulte
dintr-o acțiune sau o inacțiune a beneficiarului finanțării. De aceea, în cazul în care motivul
de nulitate care a afectat contractul de închiriere a terenului pe baza căruia a fost evaluată
eligibilitatea cererii nu este în niciun fel legat de o conduită culpabilă a beneficiarului, se
poate lua în considerare data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare,
măsura administrativă fiind menținută în aceste limite.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

S-a precizat că legislația aplicabilă în materie a prevăzut necesitatea dovedirii
exploatării terenului în vederea acordării subvenției – titularul subvenției fiind cel care
exploatează terenul – ceea ce se contestă de către APIA în acest tip de litigii nefiind
exploatarea terenului – condiție esențială pentru acordarea subvenției – ci valabilitatea
titlului în temeiul căruia se realizează exploatarea.

5. Probleme legate de aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea,

constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:
- natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea
în considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011;
- procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile
prevăzute de art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față
de procedura stabilită prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 79)

5.1. Natura juridică a notificării privind situația cererii de rambursare, prin care se
menționează că urmează să se aplice corecții financiare prin deducere, cu luarea în
considerare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din O.U.G. nr. 66/2011
385
 • Într-o opinie, se susține că notificarea nu are caracterul unui act administrativ, în
sensul art. 2 lit. c ) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge
raporturi de drept administrativ, neconținând măsuri efective de tipul celor cuprinse într-un
titlu de creanță.
- notificarea face parte din procedura unui control ex ante, ale cărui constatări – cu
efecte administrativ-fiscal – nu sunt valorificate la momentul finalizării controlului și al
emiterii notificării, art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 făcând distincție între activitatea
de constatare a neregulilor (activitatea de control/investigare desfăşurată de autorităţile
competente, în vederea stabilirii existenţei unei nereguli) și activitatea de stabilire a
creanţelor bugetare rezultate din nereguli (activitatea prin care se stabileşte şi se
individualizează obligaţia de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu
de creanţă) – art. 2 alin. (1) lit. h), i), creanţele bugetare rezultate din nereguli constituind
sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor
europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora [art. 2 lit. j)].
Potrivit art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, verificările se finalizează prin
întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor
bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare,
alin. (19) statornicind că procesul- verbal este act administrativ, iar prin alin. (20) se prevede
că procesul-verbal și nota de constatare sunt titluri de creanță, în care sunt înscrise
creanțele bugetare [art. 34 alin. (1)], iar împotriva titlurilor de creanță poate fi formulată
contestația administrativă [art. 34 alin. (3)]. De asemenea, procesul-verbal de constatare a
neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, nota de constatare a neregulilor şi de stabilire
a corecţiilor financiare şi procesul-verbal de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din
aplicarea dobânzii datorate (de la data la care creanţă bugetară este scadentă prin expirarea
termenului de plată prevăzut în procesul-verbal) sunt titluri executorii (art. 43), cărora li se
aplică procedura de executare stabilită de O.G. nr. 92/2003 - conform art. 40 din O.U.G. nr.
66/2011.
Așadar, prin similitudine cu normele de procedură fiscală la care se face trimitere
expresă, actele premergătoare emiterii deciziei de impunere (în cazul O.G. nr. 92/2003),
respectiv raportul de inspecție fiscală, nu au natura juridică a unui act administrativ care să
permită atacarea acestora, de sine stătătoare (cu contestație administrativă, respectiv, cu
acțiune în anulare), dar, odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ cu o cauză
având ca obiect decizia de impunere, se pun în discuție și actele pe care aceasta s-a
fundamentat (bunăoară, raportul de inspecție fiscală). Tot astfel, eventualele constatări
cuprinse în notificare pot fi puse în discuție numai odată cu atacarea titlului de
creanță/titlului executoriu, prin care s-a individualizat creanța bugetară.
• Într-o altă opinie, s-a susținut că notificarea are caracterul unui act administrativ,
putând forma obiectul unei acțiuni în anulare, la instanța de contencios administrativ, cu
următoarea motivare:
- în condițiile în care procedura de verificare și constatare prevăzută de art. 21 din
O.U.G. nr. 66/2011 nu s-a parcurs, nu se poate nega dreptul persoanei vătămate de a solicita
anularea actului în care sunt cuprinse corecțiile financiare, respectiv, notificarea;
- lipsa unor implicaţii financiare imediate nu este relevantă pentru stabilirea naturii de
act administrativ, în condiţiile în care notificarea are rol preventiv, producând, totuşi,
consecinţe concrete asupra soluţionării cererilor de plată/rambursare (depuse pe temeiul
contractului de finanţare), chiar anterior întocmirii titlului de creanţă; prin urmare,
notificarea nu este lipsită de aptitudinea de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice,
386
pe considerentul că efectele acesteia sunt viitoare şi tranzitorii, iar nu imediate sau de
natură pecuniară.
- potrivit art. 28 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea are posibilitatea de
a aplica reduceri procentuale în mod preventiv, ca măsuri tranzitorii, anterior emiterii notei
de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, astfel încât nu poate fi
exclusă emiterea notificării având ca finalitate aplicarea unei corecţii financiare.
- notificarea a produs efecte, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, de
vreme ce, pe baza acesteia s-au aplicat corecțiile financiare efective, fără ca în notificările
ulterioare, prin care acestea s-au aplicat (cu ocazia cererilor de plată) să fie reluate
neregulile, acestea fiind cuprinse doar în notificarea inițială.

5.2. Procedura care se aplică și actul care se atacă de către debitor, în cazurile
prevăzute de art. 6, coroborat cu art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011. Distincții față de
procedura stabilită prin art. 21, coroborat cu Cap. V din O.U.G. nr. 66/2011

Potrivit art. 21 alin. (13), procedura de verificare, desfășurată de structurile/echipele

de control prevăzute la art. 20, se finalizează cu un proces-verbal de constatare a neregulilor
şi de stabilire a creanţelor bugetare (sau cu o notă de constatare a neregulilor şi de stabilire
a corecţiilor financiare) care constituie titlu de creanță, conform art. 21 alin. (20).
În ce privește procedura care poate fi urmată pentru atacarea acestui act administrativ,
art. 21 alin. (21) se referă, în mod expres, la contestație, în procesul-verbal trebuind indicate
următoarele elemente, cu referire la calea administrativă de atac: posibilitatea de a fi
contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia.
În mod corespunzător, în art. 46 alin. (1)-(3) (Cap. V) se statornicește că împotriva
titlului de creanţă se poate formula contestaţie - cale administrativă de atac care nu înlătură
dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act
administrativ, în condiţiile legii -, calitatea procesuală de a formula contestație având-o
debitorul, personal sau prin reprezentant legal.
Conform art. 50 alin. (1), contestația se soluționează de către autoritatea publică
emitentă a titlului de creanță, prin decizie motivată, iar potrivit art. 51 alin. (2), această
decizie poate fi atacată de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios
administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.
Așadar, cu privire la titlurile de creanță emise în temeiul art. 21, O.U.G. nr. 66/2011 a
reglementat o procedură specială de atac, similară celei prevăzute prin art. 208-217 din O.G.
nr. 92/2003 (art. 268-281 din Legea nr. 207/2015), pentru actele administrativ-fiscale.

 Se pune întrebarea dacă există temei pentru aplicarea acestei proceduri și în

cazul atacării actului prin care s-a dispus excluderea de la plată, pe temeiul art. 6,
art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011.

 Actele emise de autoritatea competentă pe baza acestor texte, nu au caracterul

unor titluri de creanță, cu atât mai mult cu cât nu au ca scop stabilirea unor creanțe
bugetare, ca în cazul procesului-verbal emis potrivit art. 21 alin. (13), (20), ci excluderea
integrală sau parțială de la plată [art. 6 alin. (2)], respectiv reduceri procentuale din sumele
solicitate la plată de către beneficiari [art. 6 alin. (3)].
Prin urmare, procedura specială prevăzută de Cap. V (art. 46-50) nu poate fi aplicată în
cazul atacării actelor emise în baza art. 6, art. 28, neexistând temei pentru extinderea ariei
de incidență a unei norme speciale ce reglementează situații bine determinate (cu referire
387
la caracterul de titlu de creanță al actului administrativ și la fundamentul emiterii acestuia,
respectiv art. 21, și nu art. 6, art. 28), la ipoteze care nu intră în sfera de aplicabilitate a
acestei proceduri.
 În conformitate cu art. 9 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru cheltuielile
incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condiţiile de
legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi
comunitare, identificate de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene
înainte de efectuarea plăţii, nu se aplică procedura de constatare a neregulii prevăzută la
art. 21.

 Natura juridică a actului emis în temeiul art. 6, art. 28 și calea de atac pe care
debitorul o poate exercita împotriva acestui act

• Într-o opinie, se apreciază că nota întocmită în aceste condiții – vizând excluderea

totală sau parțială de la plată –, prin care, în mod concret, se comunică faptul că s-a aplicat
deducerea [prin raportare la definiția sintagmei „aplicarea de corecţii financiare”, cuprinsă
în art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011, în noțiunea de „excludere” intrând și
„deducerea”, de vreme ce legiuitorul a avut în vedere excluderea de la finanțare a
cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă, existând, așadar, și posibilitatea unei
excluderi parțiale] –, poate fi asimilată unui refuz nejustificat, în sensul art. 2 lit. i) din
Legea nr. 554/2004.
În acest caz, debitorul poate ataca refuzul direct la instanța de contencios administrativ,
prin raportare la prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, nemaifiind
necesară parcurgerea unei proceduri prealabile.

• Într-o altă opinie, se consideră că nota menționată constituie un act administrativ

tipic, debitorul (care se consideră vătămat într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes
legitim) trebuind să parcurgă, cu precădere, procedura plângerii prealabile, în condițiile art.
7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, cu toate
consecințele pe care neobservarea acestei obligații le determină.

Opinia formatorului INM

Conform definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea de
corecții financiare reprezintă măsurile administrative dispuse de autoritățile competente în
temeiul actului normativ menționat, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri
europene și/ sau fonduri publice aferente acestora a cheltuielilor pentru care s-au constatat
nereguli.
Aceste măsuri pot fi luate atât în cadrul activității de prevenire a neregulilor, cu ocazia
verificărilor cererilor de plată, și constau în excluderea totală sau parțială de la rambursare
a cheltuielilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate și conformitate (art. 6),
cât și în etapa ulterioară, de constatare a neregulilor, prin emiterea de note sau procese-
verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor (art. 21).
Articolul 28 din O.U.G. 66/2011 reglementează și posibilitatea aplicării unor măsuri
tranzitorii, cu rol preventiv, până la emiterea notei de constatare a neregulilor și de aplicare
a corecțiilor financiare, constând într-o reducere procentuală aplicată asupra sumelor
solicitate de beneficiari, urmând ca regularizarea sumelor reținute să se facă ulterior
emiterii notei.
388
 Indiferent de etapa în care au fost aplicate și de înscrisul prin care au fost materializate
și aduse la cunoștința beneficiarilor, aceste măsuri admistrative, fundamentate pe existența
unor abateri de la legalitate, regularitate și conformitate, în practica ÎCCJ-SCAF au fost
abordate drept acte administrative, susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc în
condițiile și termenele prevăzute de normele speciale ale O.U.G. nr. 66/2011 sau, în lipsa
acestora, în cadrul general al Legii nr. 554/2004.
Cu titlu de exemplu, s-a procedat astfel în litigii având ca obiect: notificare privind
situația cererilor de rambursare - decizia nr. 2631/ 24 iunie 2015 (dosar nr. 6418/2/2013);
scrisoare standard de informare a beneficiarului cu privire la reducerea sumelor solicitate
drept cheltuieli eligibile - decizia nr. 3445/3 noiembrie 2015 (dosar nr. 430/2/2013); adresă
de informare privind plata cheltuielilor aprobate și notă de propunere spre menținere a
măsurilor de reducere procentuală - decizia nr. 485/ 6 februarie 2015 (dosar nr.
1278/46/2013); notă de neconformitate - decizia nr. 507/ 25 februarie 2016 (dosarul nr.
131/45/2014); notă privind aplicarea reducerilor procentuale- decizia nr. 1471/ 31 martie
2015 (dosarul nr. 8891/2/2012).

 Referitor la problema menționată la pct. 5.1., a fost însușit, în unanimitate,

punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul calificării, fără distincție, a
tuturor măsurilor admistrative, fundamentate pe existența unor abateri de la
legalitate, regularitate și conformitate (inclusiv a notificării, prin care se constată
neregulile, deficiențele și efectele acestora asupra derulării proiectului) ca acte
administrative.
 În ceea ce privește regimul juridic al căii de atac aplicabile actului prin care
s-a dispus excluderea de la plată (pct. 5.2), a fost însușit, de asemenea, în unanimitate,
punctul de vedere al formatorului INM, în sensul că actelor care pot fi înacadrate în
dispozițiile art. 21 din O.U.G. 66/2011 (notele, procesele-verbale de corecție) le sunt
aplicabile dispozițiile procedurii speciale de contestare, toate celelalte măsuri fiind
supuse Legii contenciosului administrativ, ca acte administrative tipice (și nu refuzuri
de rezolvare a cererilor de decontare).

În cadrul dezbaterilor au fost formulate următoarele precizări:

- întrucât reducerile procentuale intervin în faza preliminară plății, în practica judiciară
s-a pus problema că acestea ar viza relații contractuale, tot de natură administrativă, cu
consecințe însă pe planul taxării raportat la valoarea pretențiilor;
-aplicarea de corecții financiare vizează, potrivit definiției corecției din art. 2 alin. (1)
lit. o), atât etapa verificării eligibilității cheltuielilor, cât și etapa ulterioară, a controlului
finalizat, după caz, cu o notă sau cu un proces-verbal de corecție, indiferent de etapa în
care intervin, corecțiile fiind calificate de lege ca măsuri administrative. Regulamentele
europene și jurisprudența CJUE în materie prevăd soluții în același sens - „corecțiile
financiare aplicate de statele membre sunt măsuri administrative în sensul art. 4 din
Regulamentul nr. 2988/1995” (hotărârea CJUE din 26 mai 2016, în cauzele conexate
C-260/14 și C-261/14, Judeţul Bacău și Județul Neamț v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice).
- în completarea deciziilor ÎCCJ-SCAF indicate în punctul de vedere al formatorului INM
a fost menționată decizia nr. 3010/2.10.2015 (dosarul nr. 5783/2/2013), litigiul vizând o
notă de conformitate.

389
 6. Consecințele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/22.02.2015, publicată în
Monitorul Oficial nr. 237/07.04.2015, în cazul actelor administrative prin care
calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare s-a făcut în raport de
dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, iar nu în raport de dispozițiile de drept
substanțial din O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data săvârșirii neregulii (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 83)

Problema de drept semnalată privește contractele de finanțare încheiate anterior

publicării în Monitorul Oficial a O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la care s-au aplicat
corecţii/reduceri financiare în temeiul actului normativ în vigoare la data efectuării
controlului, deși actul normativ în vigoare la momentul săvârșirii neregulii era O.G. nr.
79/2003.

• Într-o orientare identificată în practica Secției a VIII-a contencios administrativ și

fiscal a Curții de Apel București (sentința civilă nr: 1259/06.05.2015, pronunțată în dosarul
nr. 6546/2/2014; sentința civilă nr: 1663/10.06.2015, pronunțată în dosarul nr.
6839/2/2014; sentința civilă nr: 2638/16.10.2015, pronunțată în dosarul nr. 4490/2/2015),
s-a considerat că reclamantul nu poate invoca o vătămare de natură a conduce la anularea
actelor administrative, atât timp cât reducerea procentuală din sumele solicitate la
rambursare este mai mică de 100%.
În motivarea opiniei se reține că din chiar considerentele Deciziei Curții Constituționale
nr. 66/2015 reiese faptul că legislația națională (O.U.G. nr. 66/2011) este emisă într-un
domeniu deja reglementat la nivel european [Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului din
11 iulie 2006 - de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare
Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului
(CE) nr. 1260/1999, Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/1995 al Consiliului din 18
decembrie 1995 - privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene], dispozițiile
adoptate la nivel european aplicându-se cu prioritate [art. 148 alin. (2) din Constituția
României]. De asemenea, CJUE a statuat în cauza 106/77, Simmenthal, că „instanţa
naţională care trebuie să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile de drept comunitar,
are obligaţia de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din
oficiu aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioare, fără a fi
necesar să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau
prin orice alt procedeu constituţional”.
Analiza, pe de o parte, a dispozițiilor relevante din legislația europeană și a
jurisprudenței CJUE [art. 2 pct. 7, art. 98 alineatul (2) primul paragraf al Regulamentului nr.
1083/2006; art. 4, considerentele 3, 5 din Regulamentul nr. 2988/1995 privind protecţia
intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, juriprudența CJUE în cauza Somvao
C‑ 599/13], iar pe de altă parte, a dispozițiilor relevante din legislația internă [art. 2 lit. a)
din O.G. nr. 79/2003, modificat prin art. I pct. 2 din O.G. nr. 20/2008; jurisprudența Curții
Constituționale, potrivit căreia pentru toate contractele de achiziție încheiate în intervalul
în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003 și pentru care s-a aplicat o corecție/reducere
financiară, măsura administrativă pe care structura de control o putea institui în cazul
identificării unei „nereguli” avea ca efect recuperarea întregii sume din contract -100% -,

390
cu titlu de creanță bugetară] relevă că se impune aplicarea cu prioritate a reglementărilor
dreptului european în materie.

• Într-o altă orientare identificată în practica Secției a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a Curții de Apel București (sentința civilă nr: 2435/01.10.2015, pronunțată în dosarul
nr. 1224/2/2015; sentința civilă nr: 2988/12.11.2015, pronunțată în dosarul nr.
4132/2/2015; sentința civilă nr: 840/14.03.2016, pronunțată în dosarul nr. 7148/2/2015) s-
a apreciat că, având în vedere împrejurarea că situaţiile reţinute prin procesul-verbal de
constatare a neregulilor contestat au fost încadrate în prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din
O.U.G. nr. 66/2011, urmează a se face aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015
prin care s-a constatat că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt neconstituționale,
încălcând dispozițiile art. 15 alin. (1) din Constituţie.
În motivarea opiniei se rețin, în esență, următoarele:
 calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului
normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, fără
a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G.
nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată
prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.
 decizia Curții Constituționale se aplică tuturor raporturilor juridice care nu sunt
epuizate la data publicării sale, respectiv tuturor cauzelor aflate în fața instanțelor de
contencios administrativ și cărora le sunt incidente în continuare dispozițiile legale declarate
neconstituționale, mai precis tuturor cauzelor pendinte. Această interpretare a fost
consacrată şi în jurisprudenţa Curții Constituționale, care a statuat că deciziile sale de
admitere a unei excepţii de neconstituţionalitate sunt obligatorii pentru autorităţile publice
şi urmează a fi aplicate de acestea de la data publicării, iar de instanţele de judecată în
cauzele pendinte la momentul publicării în care respectivele decizii sunt aplicabile (Decizia
nr. 223 din 13 martie 2012 a Curții Constituționale).

• În alte situații, în funcție de obiectul judecății și de poziția procesuală a părților, s-a

dispus suspendarea judecării cererii de chemare în judecată, în baza art. 413 alin. (1) pct.
1 C.proc.civ., până la soluţionarea de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a cauzei
C-261/14 privind cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare înaintată de Curtea de
Apel Bacău la data de 30 mai 2014 (Judeţul Bacău v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice).

Opinia formatorului INM

La data de 26 mai 2016, în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, (Judeţul Bacău și

Județul Neamț v. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), CJUE a
pronunțat următoarea hotărâre:
1) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din
18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și
articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de
stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională,
Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE)
nr. 1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către
o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui

391
contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la
articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din
31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul
(CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii
acestui contract, o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) menționat, respectiv o
„neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această
nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin
imputarea unei cheltuieli nejustificate.
2) Articolul 98 alineatul (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006
trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul
în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru
nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt
măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.
3) Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în
sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare
reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă
încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu
condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor
situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de
competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor
relevante din litigiile principale.

În temeiul art. 148 din Constituția României, în privința aspectelor legate de aplicarea
în timp a O.U.G. nr. 66/2011 are prioritate interpretarea dată de CJUE în pct. 3) al hotărârii,
urmând ca instanțele să verifice, în fiecare caz, îndeplinirea condiției aplicării reglementării
noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în sensul

că instanțele vor aplica cu prioritate interpretarea dată de CJUE în hotărârea din 26 mai
2016 (cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Judeţul Bacău și Județul Neamț v. Ministerul
Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) și vor verifica, în fiecare caz, îndeplinirea
condiției aplicării reglementării noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub
imperiul reglementării anterioare.

7. Sancțiunea care intervine în cazul încălcării termenelor prevăzute de art. 21

alin. 23 - 26 OUG nr. 66/2011 ((Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 99)

7.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, s-a apreciat că depăşirea termenelor prevăzute la art. 21 alin. 23
şi 26, nu atrage nulitatea actului de control şi nu împiedică structura de control să emită
titluri de creanţă pentru recuperarea sumelor rambursate necuvenit de la bugetul UE în
vederea protejării intereselor UE.

392
 Așadar acestea reprezintă termene de recomandare, scopul acestor norme este acela
de a proteja interesele financiare ale Uniunii Europene, nu de a institui pârghii care să
blocheze recuperarea sumelor neeligibile, plătite necuvenit din bugetul Uniunii Europene.
În vederea realizării acestui scop, legiuitorul, prin instituirea termenelor prevăzute de
art. 21 alin. 23 şi 26 din OUG nr. 66/2011, a urmărit finalizarea cât mai rapidă a procedurilor
de constatare şi recuperare de la debitori a sumelor reprezentând corecţii financiare, în
conformitate cu prevederile reglementărilor comunitare. Legiuitorul nu a avut nicidecum în
vedere ca nerespectarea acestor termene să afecteze validitatea actelor de control emise
sau să împiedice nerecuperarea cheltuielilor afectate de nereguli rambursate necuvenit.
În același sens este si practica ICCJ care a constatat că nerespectarea termenelor legale
pentru organizarea activității administrative și emiterea actului administrativ nu conduce la
nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulații legale exprese în acest sens.
Astfel de termene constituie formalități procedurale neesențiale pentru valabilitatea actelor
administrative, ele urmărind exclusiv scopul asigurării operativității activității
administrative - Decizia nr. 659/2017.
Într-o altă opinie, minoritară la nivelul secţiei, s-a apreciat că se impune aplicarea
jurisprudenței CJUE în materie Regulamentul CE 1083/2006, abrogat apoi de Regulamentul
1303/2013, care prevede în art. 100 intitulat „Procedură” că „(1) Înainte de a decide cu
privire la o corecție financiară, Comisia deschide procedura informând statul membru în ceea
ce privește concluziile sale provizorii şi invitând statul membru respectiv să îşi prezinte
observațiile în termen de două luni... (5) În absenţa acordului, Comisia decide cu privire la
corecția financiară în cele şase luni care urmează datei audierii, ținând seama de toate
informațiile şi observațiile prezentate pe parcursul procedurii. În cazul în care audierea nu
are loc, perioada de şase luni începe în două luni de la data trimiterii de către Comisie a
scrisorii de invitaţie.”.
Regulamentul 1303/2013 conține o dispoziție asemănătoare în ceea ce privește
termenul a aplicarea a corecției financiare.
La fel ca reglementarea europeană, OUG 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi
sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a
fondurilor publice naţionale aferente acestora prevede în art. 21 al. 26 un termen în care se
decide aplicarea corecţiei financiare: “Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de
stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării
documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului
prevăzut la art. 24.”
Şi, tot la fel, niciuna dintre aceste reglementări nu prevede vreo sancțiune pentru
nerespectarea acestui termen.
În interpretarea naturii juridice a termenului instituit de art. 100 Regulamentul
1083/2006, CJUE a stabilit, că acesta este un termen de procedură şi că nerespectarea
normelor de procedură referitoare la adoptarea unui act cauzator de prejudicii constituie o
încălcare a normelor fundamentale de procedură, care trebuie invocată de instanţa Uniunii
Europene chiar din oficiu (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia, C-

393
192/13 P, EU:C:2014:2156, punctul 103 şi Hotărârea din 4 septembrie 2014, Spania/Comisia,
C-197/13 P, EU:C:2014:2157, punctul 103).
De asemenea CJUE a stabilit că „potrivit unei jurisprudențe constante, principul
cooperării loiale nu numai că obligă statele membre să ia toate măsurile adecvate pentru
garantarea aplicării şi eficacității dreptului Uniunii, ci impune de asemenea instituțiilor
acesteia obligații reciproce de cooperare loială cu statele membre” (paragraful 87 C-192/13)
şi, în plus, la deciziile cu un efect bugetar important, este în interesul statului membru cât
şi al comisiei ca durata procedurii de corecție financiară să fie previzibilă, ceea ce presupune
prevederea unui termen prestabilit pentru adoptarea deciziei finale şi că, trebuie să se arate
că depășirea termenului prevăzut pentru adoptarea deciziei de corecție financiară nu este
compatibilă cu principiul general al bunei administrări. (paragraful 88).
În accepțiunea Curţii europene termenul prestabilit pentru adoptarea unei decizii de
corecție financiară este un termen de procedură imperativ şi nerespectarea acestuia
conduce la anularea actului afectat de acest viciu (paragraful 56 C-263/13 fila 33 verso
dosar).
În acelaşi sens sunt considerentele CJUE în C-140/15 paragraful 117 în care se
menționează că „ Or, într-o uniune de drept, revine instanțelor sale sarcina de a asigura
respectarea unei astfel de reguli cu caracter general, dacă este cazul prin sancționarea chiar
din oficiu a oricărei încălcări a acesteia. Principiile legalității şi securității juridice se opun
ca un termen prevăzut de un regulament al Uniunii pentru adoptarea unui act cauzator de
prejudiciu să fie considerat a avea numai un caracter orientativ, iar nerespectarea unui
astfel de termen de către autorul actului să nu afecteze validitatea acestuia din urmă.”
Toate aceste considerente au fost însușite şi de Tribunalul Uniunii Europene într-o
Ordonanță pronunţată în data de 13.09.2017, cauza T-119/10.
Potrivit acestei opinii, considerentele sunt pe deplin valabile şi în privinţa termenului
prevăzut de legislația internă, OUG 66/2011, întrucât procedura instituită prin acest act
normativ intern este preluată din Regulamentele Europene menționate, astfel ca termenul
prevăzut de art. 21 al. 26 OUG 66/2011 este unul imperativ, de procedură, care nu poate
avea un caracter de recomandare /orientativ, depășirea acestui termen urmând a fi
sancționată cu anularea actului emis cu acest viciu.
În susţinerea acestei opinii s-a invocat - Decizia ICCJ cu nr. 1031/28.02.2019 pronunţată
în dosar nr. 5124/2/2015. Cu opinie separată, ICCJ a respins recursul formulat de Direcţia OI
POSDRU – Ministerul Educației Naţionale şi a menținut sentinţa instanţei de fond – Curtea de
Apel Bucureşti - care a anulat procesul verbal de constatare a creanțelor bugetare.

7.2 Opinia referentului

Nu este exprimată.

7.3 Opinia formatorului INM

Constatăm că, așa cum bine arată referentul la pct. 2.1, problema de drept referitoare
la natura termenelor de 90 de zile prevăzute de art. 21 alin. 23 și 24 din OUG nr. 66/2011
privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
394
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, a dat naștere la
opinii divergente la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție (ÎCCJ). Astfel, din
considerentele deciziilor nr. 659/22.02.201770 (pronunțată în dosarul nr. 1729/2/2014) și nr.
2153/24.05.20871 (pronunțată în dosar nr. 1512/2/2015) rezultă că termenele sunt de
recomandare și, prin urmare, nerespectarea lor nu afectează valabilitatea procesului verbal
de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare; pe de altă parte, din
considerentele deciziei nr. 1031/28.02.201972, rezultă că termenele ar fi de decădere.

70
Partea relevantă este următoarea:
Înalta Curte constată că (...) nerespectarea termenelor legale pentru organizarea activităţii administrative şi
emiterea actului administrativ nu conduce la nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulaţii legale exprese în
acest sens. Astfel de termene constituie formalităţi procedurale neesenţiale pentru valabilitatea actelor administrative, ele
urmărind exclusiv scopul asigurării operativităţii activităţii administrative.
71
Partea relevantă este următoarea:
Din analiza procedurii reglementate prin OUG nr.66/2011, se poate constata că termenele stabilite prin dispoziţiile
art.21 alin.(23) şi alin.(24) nu sunt în conexiune cu încheierea unor acte de procedură ce preced încheierea unui act de
procedură de natură jurisdicţională ci cu săvârşirea unor act sau operaţiuni materiale administrative pregătitoare emiterii
unui act administrativ.
Aşadar, termenele reglementat de art.21 alin.(23) şi (24) sunt termene de recomandare, menite să asigure
celeritatea constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, a căror nerespectare
constituie abatere, în sensul art.60 alin.(1) lit.d) din O.U.G. nr.66/2001, sancţionată în limitele prevăzute de art.60 alin.(4)
din acelaşi act normativ, fără însă a afecta legalitatea actelor administrative, aşa cum în mod greşit susţine recurentul.
Prin urmare, contrar celor susţinute atât de judecătorul fondului, respectivele termene reglementate de O.U.G.
nr.66/2011 nu sunt termene de procedură pentru a atrage decăderea, sub acest aspect fiind corecte susţinerile recurentului,
cât şi de recurent în condiţiile în care respectivele termene nu pot fi calificate nici ca fiind termene de prescripţie deoarece
specific prescripţiei este stingerea dreptului la acţiune în sens material. Or, calificarea naturii termenului având în vedere
gravitatea consecinţelor nerespectării acestuia trebuie făcută imperativ de legiuitor si nu dedusă pe cale de interpretare.
Atunci când a fost cazul, legiuitorul a calificat expres termenele din domeniul administrativ ca fiind de
prescripție/decădere (de exemplu, art. 45 alin. (1), art.47 alin.(1) din O.U.G. nr.66/2011), cu consecințele și sancțiunile ce
decurg din aceasta, iar lipsa unei astfel de mențiuni nu poate fi suplinită pe cale de interpretare.
72
Partea relevantă este următoarea:
Contrar susținerilor recurentei, acest termen este de decădere, înlăuntrul căruia emitentul procesului-verbal era
ținut a emite procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, depășirea acestuia fiind
sancționată cu nulitatea acestui act administrativ, conform art. 2545 C. civ.
Normele dreptului administrativ sunt preponderent norme imperative, dispoziția lor fiind stipulată de o manieră
imperativă, categorică, deoarece relațiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfășoară în
procesul de realizare a puterii, iar art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu face excepție.
Corespunzător, termenul reglementat de o asemenea normă, luând în considerare că ne aflăm în sfera dreptului
substanțial, nu poate avea decât natura unui termen de decădere de ordine publică.
Împrejurarea că legiuitorul nu a calificat acest termen ca fiind de decădere, este lipsit de relevanță, întrucât natura
juridică a unui astfel de termen nu este influențată de calificarea sa expresă de către legiuitor, ci de caracteristicile sale.
Odată învestit cu calificarea unui termen legal nenumit, marja de acțiune a interpretului legii este limitată la încadrarea
acestuia într-o categorie legală, așa cum rezultă din dispozițiile 2547 C. civ., respectiv calificarea termenului ca fiind de
decădere sau de prescripție, dacă în privința primului este o absolută îndoială, iar nu de a translata către o noțiune
nejuridică, fără recunoaștere legală.
De altfel, instanța de control judiciar are o îndoială semnificativă în privința compatibilității sintagmei "termen
maxim" utilizată de legiuitor în textul normei anterior menționate cu caracterul de recomandare sau de orientare a acestui
termen, așa cum se pretinde prin recurs, a cărei interdicție de depășire ar fi numai de îndrumare, privând astfel norma
juridică de sancțiune, privită ca un element esențial al structurii sale.
Suplimentar, se face analogia cu reglementări considerate similare din dreptul Uniunii Europene (descrisă în esență
la pct. 2.1).

395
 În aceste condiții, având în vedere că divergența de opinii are loc la nivelul instanței
supreme, prima opțiune a formatorului INM constă în recomandarea de a lăsa nesoluționată
problema de drept, în vederea promovării unui recurs în interesul legii. De asemenea, nu
considerăm eliminată nici posibilitatea folosirii de către instanțe a mecanismului prevăzut
de art. 519 Cod de procedură civilă (sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea
pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), dat fiind
faptul că divergența nu este generalizată și este discutabil dacă în faza aceasta incipientă
poate fi caracterizată drept practică neunitară73.
În subsidiar, optăm în favoarea primei opinii, pentru argumentele menționate în
cuprinsul hotărârilor judecătorești mai sus arătate.
Într-adevăr, opinia contrară ne apare ca fiind de nesusținut. Astfel, dacă termenul de
90 zile reglementat de art. 21 alin. 23 din OUG nr. 66/2011 ar fi de decădere, este de
presupus că legiuitorul ar fi precizat acest lucru, așa cum a făcut în cuprinsul art. 47 alin. 4
din același act normativ. Dreptul administrativ recunoaște existența ”termenului de
recomandare” ceea ce înseamnă că preponderența normelor imperative în materie nu
reprezintă un argument în favoarea calificării termenului ca fiind de decădere.
Pe de altă parte, trimiterea la dispozițiile art. 2545 Cod civil (vezi nota 12) este
neargumentată deoarece Codul civil reglementează și alte tipuri de termene decât cel de
decădere și nu rezultă de ce trimiterea ar trebui făcută tocmai la acesta.
În sfârșit, analogia cu procedura reglementată de diferite regulamente europene (în
special de art. 100 alin. 5 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006
de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională,
Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului CE nr.
1260/1999) nu poate fi susținută (cel puțin nu fără o întrebare preliminară adresată Curții
de Justiție a Uniunii Europene) deoarece raportul dintre Comisia Europeană și statele
naționale nu poate fi extins, fără temei legal, la raportul dintre autoritățile de control și
cele controlate în temeiul OUG nr. 66/2011.
Pentru identitate de rațiune, aceeași natură de termene de recomandare o au și
termenele reglementate de dispozițiile art. 21 alin. 25 și 26 din OUG nr. 66/2011.
Pentru aceste considrente propunem următoarele:

În principal:
Problema de drept urmează să fie dezlegată prin unul din mecanismele reglementate
de art. 514 sau 519 din Codul de procedură civilă.

În subsidiar:

73
O singură hotărâre judecătorească definitivă și divergentă la nivelul oricărei instanțe și mai ales la la nivelul Înaltei Curți
este, în principiu, suficientă pentru a reține existența practicii neunitare (a se vedea, spre ex., hotărârea CEDO în cauza Beian
contra României). Totuși, raportat la dreptul intern, o astfel de poziție rigid urmată ar face practic inaplicabil mecansimul
reglementat de art. 519 Cod de procedură civilă deoarece, de cele mai multe ori, Înalta Curte este chemată să dezlege chestiuni
de drept care au primit deja soluții definitive opuse.
396
 Termenele reglementate de dispozițiile art. 21 alin. 23 – 26 din OUG nr. 66/2011 privind
prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea
fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, sunt termene
de recomandare.

7.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Doamna Vicepreședinte Gabriela Bogasiu a precizat faptul că, la nivelul Secției de
contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ, practica a fost unificată pe cale administrativă,
soluţia agreată de judecătorii secţiei în cadrul şedinţei organizate la data de 5 octombrie
2020 în temeiul art. 55 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă
a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie fiind aceea că termenul reglementat de dispozițiile art.
21 alin. (23) – (26) din OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea
neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice
naţionale aferente acestora sunt termene de recomandare, depășirea lor neatrăgând
nulitatea actului întocmit.

7.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Având în vedere opinia formatorului INM precum și cele învederate de către ÎCCJ,
cu unanimitate, participanţii au agreat opinia potrivit căreia termenele reglementate
de dispozițiile art. 21 alin. 23 – 26 din OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea
şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau
a fondurilor publice naţionale aferente acestora, sunt termene de recomandare.

VIII. INTEGRITATEA ÎN EXERCITAREA FUNCȚIILOR PUBLICE; CERCETAREA AVERILOR

1. Natura juridică a ordonanţei emise de Comisia de Cercetare a Averilor.

Admisibilitatea acţiunii în anularea ordonanţei de clasare. Procedura prealabilă
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 20)

Problemele supuse dezbaterii sunt, în primul rând, dacă ordonanţa de clasare emisă
de Comisia de cercetare a averilor poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat
de instanţa competentă şi, subsecvent, în cazul unui răspuns afirmativ primei probleme,
dacă este necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile, precum şi care sunt
limitele controlului efectuat de instanţa de judecată asupra ordonanţei de clasare.

În jusrisprudenţa ÎCCJ-SCAF s-a reţinut că ordonanţa de clasare este un act

administrativ susceptibil de control pe calea contenciosului administrativ (decizia nr.
397
2272/15 mai 2014 a ÎCCJ, SCAF). Practica de până acum a Secţiei de contencios administrativ
şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este unitară, în acelaşi sens fiind identificate
deciziile nr. 2111/8 mai 2014, 3988/ 25 octombrie 2014, 4141/4 noiembrie 2014 şi 156/ 21
ianuarie 2015 (ultima-regulator de competenţă prin care s-a stabilit competenţa în primă
instanţă a curţii de apel).
În lipsa unor norme speciale, derogatorii, condiţiile de exercitare a acţiunii sunt cele
reglementate în Legea nr. 554/2004, inclusiv procedura prealabilă administrativă.
În ceea ce priveşte obiectul şi limitele controlului judecătoresc, în calitatea sa de act
administrativ, ordonanţa de clasare beneficiază de prezumţia relativă de legalitate şi
veridicitate, iar instanţa ar urma să aibă în vedere marja de apreciere de care a dispus
Comisia în efectuarea activităţii de cercetare.

În urma dezbaterilor nu s-a putut contura o opinie majoritară, apreciindu-se că se

impune intervenţia legiuitorului în vederea clarificării posibilităţii exercitării controlului
de legalitate asupra ordonanţei de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor.

Notă
Vezi problema nr. 10 din prezentul capitol.

2. Procedura specială prevăzută de Legea nr. 115/1996, cu referire la etapa

judecării cauzei, de către Curtea de Apel (art. 17). „Diferenţă semnificativă”, în
sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010. Constatarea caracterului nejustificat al
dobândirii unor bunuri sau a unei cote-părţi din aceasta (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21)

Problema supusă dezbaterii vizează divergenţa de opinie identificată în etapa

judiciară a controlului averilor, privind interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 18 din
Legea nr. 176/2010, în care este definit conceptul de “diferenţe semnificative”, utilizat
drept criteriu pentru sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel prin
raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.
Astfel, se pune problema de a cunoaşte dacă reglementarea din art. 18 al Legii nr.
176/2010, care are în vedere etapa prealabilă procedurii judiciare este aplicabilă şi în
această din urmă fază, în sensul soluţiei pe care instanţa o poate adopta dacă, în urma
probatoriului, constată că valoarea bunurilor dobândite nejustificat sau a cotei părţi din
aceste bunuri este inferioară pragului de 10.000 euro – închiderea dosarului sau confiscarea
bunurilor/a cotei-părţi nejustificate.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

dispoziţiile referitoare la pragul valoric ‒ chiar dacă neprevăzute de lege pentru etapa
judiciară ‒ sunt aplicabile și în faţa instanţei de judecată.

ARGUMENTE:

398
 De vreme ce a stabilit un prag valoric pentru întocmirea raportului de evaluare prin care
A.N.I sesizează Comisia de cercetare a averilor, legiuitorul a optat pentru neaplicarea
procedurii prevăzute în Legea nr. 115/1996 şi, prin urmare, pentru neconfiscarea
diferenţelor nesemnificative. Chiar dacă reglementarea este lacunară şi pe alocuri cuprinde
prevederi necorelate între ele, această opţiune a legiuitorului ar trebui să se reflecte în
toate etapele procedurii. Prin urmare, cum procedura de cercetare nu poate fi declanşată
în cazul în care diferenţele semnificative nu se încadrează în acest prag valoric, cu atât mai
puţin ea nu poate fi finalizată în faţa instanţei dacă din probatoriu rezultă neîndeplinirea
condiţiei pragului valoric.

3. Consecinţele neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la

procedura privind control averilor demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane
cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în raport cu
prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 21)

Problema supusă dezbaterii vizează interpretarea articolului 16 din Legea nr. 15/1996
pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii
de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, în ceea ce priveşte consecinţele
neparticipării reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate la procedura privind
controlul averilor.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

dispoziţiile Legii nr. 115/1996 trebuie corelate cu cele ale Codului de procedură civilă,
context în care trebuie remarcată diferenţa între calitatea procesuală a ANI – aceea de
parte în proces, care va fi citată în această calitate – şi a procurorului, a cărui
participare este obligatorie, conform dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 115/1996.
Plecând de la această distincţie, s-a apreciat că neparticiparea procurorului
atrage nulitatea hotărârii, pe când în cazul ANI, dată fiind calitatea de parte în proces,
neregularitatea poate consta doar în necitarea legală a acesteia.

ARGUMENTE:

Articolul 16 din Legea nr. 115/1996 dispune că: „(1) Preşedintele curţii de apel sau
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen de
judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la Agenţie.
Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.”
Tehnica de redactare a articolului citat este deficitară, pentru că, pe de o parte, creează
aparenţa unei deosebiri între calitatea procesuală a Agenţiei Naţionale de Integritate şi a
celorlalte părţi pentru care se prevede citarea şi, pe de altă parte, induce o confuzie în ceea
ce priveşte „participarea” în proces a Agenţiei Naţionale de Integritate şi participarea
procurorului, căruia îi sunt aplicabile prevederile art. 92 alin. (3) C. proc. civ. Agenţia
Naţională de Integritate are calitatea de parte şi trebuie citată în proces, în caz contrar

399
intervenind sancţiunile prevăzute în Codul de procedură civilă pentru încălcarea normelor
de procedură.
Referitor la calitatea procesuală a ANI, s-a arătat că în practica Curţii de Apel Bucureşti
au existat situaţii în care ANI a refuzat calitatea de reclamant, context în care se pune
problema cine ar putea avea o atare calitate în astfel de cauze sau dacă suntem în prezenţa
unei proceduri atipice, în care nu există reclamant şi pârât, ci doar părţi implicate în
procedură.
În practica altor instanţe, în stabilirea cadrului procesual în cazul unor astfel de litigii,
a fost conferită calitate procesuală de reclamant pentru ANI. În acest context, situaţia
cadrului procesual în acest tip de litigii poate fi comparată cu cea conturată prin învestirea
instanţei de către CNSAS, în calitate de autoritate publică, după ce aceasta realizează în
prealabil verificări administrative sau de către OPC în litigiile privind consumatorii.

4. Admisibilitatea acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare a conflictului

de interese comunicat persoanei în cauză şi organelor de urmărire penală în ce
priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor
infracţiunii de conflict de interese. Limitele controlului instanţei de contencios
administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015,
pg. 22)

Problema supusă dezbaterii vizează admisibilitatea acţiunii formulate în contencios

administrativ împotriva raportului de evaluare a conflictului de interese comunicat persoanei
în cauză şi organelor de urmărire penală în ce priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului
cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

raportul de evaluare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ numai cu
privire la acea parte prin care se constată existenţa conflictului de interese de natură
administrativă reglementat de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Raportul de evaluare
prin care nu se constată existenţa unui conflict de interese sau a unei stări de
incompatibilitate care ar atrage sancţiuni de natură administrativă, potrivit Legii nr.
161/2003, ci este sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării de cercetări
sub aspectul săvârşirii unei infracţiuni de conflict de interese, nu este un act
administrativ, ci unul de sesizare penală, aşadar nu poate fi atacat la instanţa de
contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţiunea
fiind inadmisibilă.

ARGUMENTE:

‒ Practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această problemă este unitară, în sensul
că, dacă concluziile raportului vizează exclusiv constatarea unor indicii de săvârşire a
infracţiunii de conflict de interese, raportul nu are caracter de act administrativ, ci de act

400
de sesizare al parchetului, nefiind admisibilă, în consecinţă, acţiunea în contencios
administrativ.
‒ În vederea calificării raportului trebuie avute în vedere conţinutul propriu-zis şi
efectele pe care le produce. Astfel, au fost situaţii în care, în cuprinsul aceluiaşi raport, s-a
constatat un conflict de interese, caz în care raportul se comunică nu doar persoanei
verificate, ci şi autorităţii/instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea,
pentru a lua măsurile subsecvente care se impun (de ex. sancţiuni disciplinare) dar prin
acelaşi raport se constată şi indicii privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese de
natură penală. Pentru astfel de situaţii, practica ÎCCJ a fost în sensul că acţiunea în
contencios administrativ este admisibilă doar în ceea ce priveşte măsura administrativă,
considerându-se că, în acest caz, se produc efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)
LCA, întrucât odată stabilit un conflict de interese de natură administrativă, acesta poate
avea repercusiuni asupra carierei funcţionarului sau demnitarului respectiv. În acest sens,
au fost indicate deciziile ÎCCJ – SCAF nr. 5301/2011, nr. 5998/2011, nr. 3457/2012, nr.
4718/2012, nr. 6035/2013, nr. 175/2014.
‒ De asemenea, în practică, legat de faptul că în ambele proceduri – administrativă şi
penală – se examinează aceeași situație de fapt s-a pus întrebarea dacă s-ar impune
suspendarea procedurii în faţa instanţei de contencios administrativ până la soluţionarea
celei penale. Cu privire la acest din urmă aspect, practica ÎCCJ a înregistrat şi soluţii
(minoritare) de suspendare a procesului administrativ, în astfel de cazuri, practica
majoritară fiind, însă, în sensul respingerii cererilor de suspendare, cu motivarea că pot
coexista cele două tipuri de răspundere – administrativă şi penală. Dificultăţile sub acest
aspect rezidă în similitudinile existente între obiectul material al infracţiunii şi ipoteza
normei administrative, reglementarea în materie penală fiind mai cuprinzătoare decât cea
din materie administrativă.

5. Reguli de evitare a conflictului de interese reglementate de Cap. 2, Secţiunea a

8-a din O.U.G. nr. 34/2006 coroborate cu interdicţia instituită de art. 90 alin. (2)
din Legea nr. 161/2003. Situaţia în care o rudă de gradul I a unui consilier local
este acţionar sau asociat la o societate comercială cu capital privat, care
participă la procedura de achiziţie publică, procedură în care respectivul
consilier nu are nicio implicare (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Bucureşti,
26-27 martie 2015, pg. 24)

Problema supusă dezbaterii vizează acele situaţii în care a fost invocată existenţa
unui conflict de interese atunci când contractele de achiziţie publică au fost încheiate în
urma unor proceduri de achiziţie publică, în contextul în care procedura de achiziţie a fost
supusă deja controlului instanţei pe calea contestaţiei, inclusiv sub aspectul conflictului de
interese reglementat la Cap. 2, Secţiunea a 8-a din O.U.G. nr. 34/2006. S-a ridicat problema,
în acest context, dacă, în acest caz, se mai poate pune problema invocării şi analizării
conflictului de interese reglementat de art. 90 din Legea nr. 161/2003.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

Secţiunea a 8-a a Cap. 2 din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 90 din Legea nr. 161/2003 au
401
obiect de reglementare şi scop diferite, starea de conflict de interese fiind evaluată şi
primind semnificaţia adecvată în contextul reglementării aplicabile raportului juridic
supus analizei.

ARGUMENTE:

‒ s-a apreciat că trebuie avute în vedere aspectele asupra cărora a purtat controlul
procedurii achiziţiilor publice, respectiv măsura în care acest control a vizat şi existenţa unui
conflict de interese, ca element de natură să vicieze legalitatea procedurii de achiziţie;
‒ în continuare, s-a precizat că trebuie făcută distincţie între incompatibilitate şi
conflictul de interese, existând cazuri de incompatibilitate care vizează participarea la
adoptarea unor acte administrative. Noţiunea de “incompatibilitate” vizează o stare de
pericol, în timp ce „conflictul de interese” vizează participarea efectivă a persoanei la un
act care se încadrează în ipoteza art. 70 din Legea nr. 161/2003 (care are un interes personal
care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor).

6. Incompatibilitatea aleşilor locali, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003,

pentru persoanele care îndeplinesc o funcţie interimară (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 24)

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că pe durata

exercitării funcţiei interimare ar urma să opereze interdicţiile prevăzute de lege pentru
funcţia respectivă.

7. Legea nr. 115/1996. Calificarea diferită, ca venituri sau cheltuieli, a retragerilor

de numerar de la ATM pentru care nu există dovezi, chiar indirecte, privind
cheltuirea imediată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 13)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, s-a considerat că retragerile își mențin natura de venituri câtă vreme nu
s-a dovedit că sumele de bani retrase de la bancomate au fost cheltuite. Persoanele
cercetate puteau să depoziteze aceste sume de bani în propria locuință, fapt care nu
constituie în sine o conduită ilicită.
Într-o altă opinie, s-a arătat că aceste sume de bani au fost cheltuite și trebuie trecute
în balanța de venituri și cheltuieli la capitolul cheltuieli, câtă vreme nu s-a dovedit că ele
au fost depuse într-un depozit bancar.
402
 La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secția de Contencios Administrativ și
Fiscal, problema analizată a fost soluționată diferit:
- prin Decizia nr. 225 din 31.01.2017 pronunțată în dosarul nr. 9249/2/2011*, Înalta
Curte a apreciat că retragerile în numerar de la ATM au fost considerate în mod corect de
către Agenția Națională de Integritate drept cheltuieli, întrucât acestea sunt de fapt debitări
de conturi, ceea ce presupune diminuarea sumelor de bani existente în conturile bancare;
- prin Decizia nr. 2570 din 19.06.2015 pronunțată în dosarul nr. 329/32/2011*, Înalta
Curte a arătat că nu poate fi primită ipoteza Agenției Naționale de Integritate referitoare la
faptul că orice retragere de numerar reprezintă o cheltuială, în lipsa oricărei dovezi de
utilizare în vreun scop a sumei respective, adică a ieșirii acesteia din patrimoniul persoanei.

Opinia formatorilor INM:

Retragerile de numerar de la ATM reprezintă venituri dacă sunt depozitate,

economisite de către titularul de cont. Aceste sume de bani pot fi menționate la capitolul
cheltuieli în situația în care sunt utilizate, folosite de către titular, adică primesc o anumită
destinație. Așadar, sumele de bani retrase de la ATM reprezintă venit până la momentul la
care au fost investite și au devenit cheltuială.
Cu alte cuvinte, retragerea de numerar nu poate fi considerată o ieșire din patrimoniu,
suma aflându-se tot în posesia persoanei, cu același titlu de venit cu care a intrat când a
fost virată în cont, până la momentul probării efectuării de cheltuieli sau existenței altor
forme de ieșire din patrimoniu. Nu există vreo prezumție legală din punct de vedere contabil
potrivit cu care retragerea de numerar dintr-un cont echivalează cu ieșirea sumei din
patrimoniul persoanei verificate.
Prin urmare, persoanele cercetate de Agenția Națională de Integritate puteau să
depoziteze aceste sume de bani în propria locuință, iar aceasta nu înseamnă că au avut o
conduită ilicită.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, în sensul că
sumele de bani în discuție reprezintă venituri până la momentul la care acestea sunt
investite, moment de la care devin cheltuieli. Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție -
Secția de contencios administrativ și fiscal este în prezent unitară, în același sens.

8. Aplicarea în timp a legii de procedură civilă raportat la data sesizării Comisiei

de cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de ANI sau la data
sesizării Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel prin
ordonanța comisiei, prevăzută de art. 104 alin. (1) lit. a) din lege (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 14)

Opinia formatorilor INM:

Art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că „Procesul începe prin
înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii.”, iar art. 24 şi următoarele din acelaşi
act normativ conţin norme privind aplicarea legii de procedură civilă în timp, raportarea
textelor legale făcându-se în principiu la proces.

403
 În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi
fiscal s-a arătat că „În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici
împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii
jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu
imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu
emiterea unui act administrativ-jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru
judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin
activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de
instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004”
(decizia nr. 1881/23.05.2017 pronunţată în dosarul nr. 254/35/2014; în sens similar, a se
vedea decizia nr. 3738/24.11.2015 pronunţată în dosarul nr. 16/36/2014 sau decizia nr.
1151/12.04.2016 pronunţată în dosarul nr. 1076/59/2013 ori decizia nr. 757/15.03.2016
pronunţată în dosarul nr. 151/59/2014, în care se mai arată şi că „acest act normativ
reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă,
derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996,
şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 – 20 din lege.”).
În consecinţă, în determinarea legii de procedură civilă prezintă relevanţă în principiu
data sesizării secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, acesta fiind
momentul la care începe procesul potrivit art. 192 alin. (2) din Codul de procedură civilă,
iar nu data învestirii comisiei de cercetare a averii prin raportul de evaluare întocmit de
Agenţia Naţională de Integritate.
Se impune a se observa însă de fiecare dată diferenţierea făcută de Codul de procedură
civilă (art. 24-27) între procesele noi, procesele în curs, mijloacele de probă şi hotărâri
judecătoreşti, urmând ca în funcţie de fiecare instituţie procesuală în parte să se identifice
norma procesuală relevantă potrivit art. 24 – 27 amintite.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, opinie
împărtășită și la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație
și Justiție.

9. Sancțiunea neparticipării unui consilier juridic din cadrul Agenției Naționale de

Integritate la judecarea cauzei având ca obiect controlul averii potrivit art. 16
alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 115/1996. În ipoteza în care Agenția Națională
de Integritate formulează apărări scrise în cauza aflată pe rolul curții de apel,
solicitând judecarea în lipsă, fără să trimită un reprezentant în instanță, se
poate considera că acesta reprezintă o formă valabilă de participare? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 15)

Opinia formatorilor INM:

Art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor,
magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici
prevede, în cazul judecăţii în primă instanţă, că „Preşedintele curţii de apel sau

404
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen
de judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la
Agenţie. Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.” [s.n.].
Din lectura atentă a textului legal se constată că legiuitorul nu a urmărit doar să
identifice participanţii la procesul civil în sensul Titlului II din Codul de procedură civilă, ci
a instituit o obligaţie expresă de participare la proces atât a reprezentantului Ministerului
Public, cât şi a Agenţiei Naţionale de Integritate. Asocierea acestor doi participanţi în
conţinutul textului legal este relevantă pentru a verifica sancţiunea ce intervine în cazul în
care judecata s-ar desfăşura fără prezenţa vreunuia.
Astfel, art. 174 din Codul de procedură civilă prevede că „(1) Nulitatea este sancţiunea
care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea
cerinţelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerinţa
nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public. (3) Nulitatea
este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care
ocroteşte un interes privat.”.
Raportat la definiţia şi clasificarea nulităţii actelor de procedură civilă, apreciem că
textul art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996 reprezintă expresia unei norme
care ocroteşte un interes public, întrucât are scopul de a asigura, pe de o parte, o garanţie
de legalitate generală a procedurii prin prisma atribuţiilor conferite Ministerului Public de
art. 131 alin. (1) din Constituţia României revizuită („În activitatea judiciară, Ministerul
Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi
drepturile şi libertăţile cetăţenilor”), iar pe de altă parte manifestarea interesului public în
materia evaluării averii, atribuţie de autoritate publică ce revine Agenţiei Naţionale de
Integritate potrivit art. 13 şi următoarele din Legea nr. 176/2010.
În consecinţă, faţă de textul art. 174 din Codul de procedură civilă, nerespectarea art.
16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, ce instituie o normă de procedură civilă de fond, se
sancţionează cu nulitatea absolută.
Totodată, art. 176 din Codul de procedură civilă prevede că „Nulitatea nu este
condiţionată de existenţa unei vătămări în cazul încălcării dispoziţiilor legale
referitoare la: 1. capacitatea procesuală; 2. reprezentarea procesuală; 3. competenţa
instanţei; 4. compunerea sau constituirea instanţei; 5. publicitatea şedinţei de judecată;
6. alte cerinţe legale extrinseci actului de procedură, dacă legea nu dispune altfel.”.
În acest context, omisiunea de participare a procurorului la proces, încălcându-se astfel
art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996, atrage nulitatea absolută şi
necondiţionată a hotărârii judecătoreşti, faţă de art. 174 raportat la art. 176 pct. 4 din Codul
de procedură civilă, doctrina relevantă şi o jurisprudenţă constantă admiţând constituirea
instanţei inclusiv cu procurorul, participarea acestuia fiind una efectivă la fel ca şi în cazul
judecătorului, respectiv al grefierului, iar nu doar potenţială prin citarea sa şi/sau depunerea
unor note scrise.
Pornind de la această constatare şi reamintind că procurorul şi Agenţia Naţională de
Integritate sunt prevăzuţi de art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996 în cadrul
aceleiaşi reglementări, ce impune ca obligaţie legală participarea ambelor entităţi la proces,
apreciem că, referitor la autoritatea publică în discuţie, textul legal analizat instituie o
cerinţă legală extrinsecă actului de procedură în sensul art. 176 pct. 6 din Codul de
procedură civilă, motiv pentru care omisiunea de participare a Agenţiei Naţionale de
Integritate atrage tot o nulitate absolută necondiţionată a hotărârii judecătoreşti.

405
 Altfel spus, citarea Agenţiei şi simpla formulare a unor note scrise în proces sau/şi
solicitarea acesteia de judecată în lipsă nu constituie o respectare a obligaţiei de la art. 16
alin. (1) teza finală din Legea nr. 115/1996, întrucât sensul normei juridice este de a impune
participarea efectivă a Agenţiei Naţionale de Integritate printr-un reprezentant, la fel ca şi
în cazul procurorului.
De altfel, din însăşi formularea art. 16 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 se constată o
diferenţiere operată de legiuitor între Ministerul Public şi Agenţia Naţională de Integritate,
pe de o parte, care trebuie să participe la proces, respectiv celelalte părţi, pe de altă parte,
cu privire la care este suficientă citarea, cu consecinţa că participarea obligatorie a Agenţiei
Naţionale de Integritate presupune o cerinţă mai strictă din punct de vedere procesual.
Ca remediu, în măsura în care judecătorul ar constata faptul că Agenţia Naţională de
Integritate nu participă la proces, opinăm că se poate face aplicarea art. 13 din Codul de
procedură civilă – „Instanţa poate dispune înfăţişarea în persoană a părţilor, chiar atunci
când acestea sunt reprezentate.”, sub sancţiunea art. 242 din acelaşi act normativ – „Când
constată că desfăşurarea normală a procesului este împiedicată din vina reclamantului, prin
neîndeplinirea obligaţiilor stabilite în cursul judecăţii, potrivit legii, judecătorul poate
suspenda judecata, arătând în încheiere care anume obligaţii nu au fost respectate. (…)”.
În acest din urmă sens, deşi nu rezultă de manieră clară poziţia procesuală ce revine Agenţiei
Naţionale de Integritate, se deduce că în arhitectura procesului civil aceasta are o calitate
similară celei de reclamant, fiind partea interesată de admiterea acţiunii, respectiv ca
instanţa de judecată să dispună „confiscarea bunurilor sau a cotei-părţi nejustificate, (…)
plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanţă pe bază de
expertiză.” potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 115/1996.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În cadrul dezbaterilor a fost exprimată opinia conform căreia dispozițiile art. 16 alin.
(1) teza finală din Legea nr. 115/1996 privind participarea obligatorie a procurorului și a
Agenţiei Naţionale de Integritate sunt aplicabile numai în ipoteza sesizării instanței de
contencios administrativ de către comisia de cercetare a averilor, nu și în procedura de
contestare a actului administrativ reprezentant de ordonața de clasare, procedură de
contencios administrativ guvernată de dispozițiile Legii nr. 554/2004, opinie împărtășită și
la nivelul Ministerului Public.
Problema de drept a mai făcut obiectul dezbaterilor la Întâlnirea președinților secțiilor
de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de
apel, desfășurată la Curtea de Apel București, în perioada 26-27 martie 2015, opinia însuşită
cu acea ocazie, în unanimitate, fiind în sensul că „dispoziţiile Legii nr. 115/1996 trebuie
corelate cu cele ale Codului de procedură civilă, context în care trebuie remarcată diferenţa
între calitatea procesuală a ANI – aceea de parte în proces, care va fi citată în această
calitate – şi a procurorului, a cărui participare este obligatorie, conform dispoziţiilor art.
16 din Legea nr. 115/1996. Plecând de la această distincţie, s-a apreciat că neparticiparea
procurorului atrage nulitatea hotărârii, pe când în cazul ANI, dată fiind calitatea de parte
în proces, neregularitatea poate consta doar în necitarea legală a acesteia”.
Întrucât nu au fost invocate aspecte noi de jurisprudență neunitară, participanții au
agreat, în unanimitate, menținerea soluției adoptate cu ocazia întâlnirii precedente.

406
 10. Procedura soluţionării litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei
de clasare în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 emisă de Comisia de
cercetare a averilor; participarea procurorului; citarea Statului Român prin
Ministerul Finanţelor Publice; soluţii pe care le poate dispune instanţa – discuţii
cu privire la posibilitatea confiscării averii în cadrul respectivului (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 21)

10.1 Practica judiciară

Problema de drept enunţată s-a ivit în litigiile formulate de reclamanta Agenţia Naţională
pentru Integritate (ANI), prin care aceasta solicită instanţei să anuleze ordonanţa de clasare
pronunţată de Comisia de cercetare a averii de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi să
dispună confiscarea averii dobândită în mod nejustificat.
În concret, problema de drept este dacă, în litigii precum cele enunţate anterior, sunt
aplicabile, prin analogie, dispoziţiile art. 16-18 din Legea nr. 115/1996.
Potrivit jurisprudenţei recente a ÎCCJ (decizia nr. 2497/2015), cu privire la natura
juridică a ordonanţei de clasare şi admisibilitatea acţiunii în anularea acesteia, se reţin
următoarele:
- Legea nr. 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților,
funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere reglementează procedura
de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de
cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată
în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă
prevederilor art. 16 - 20 din lege (decizia nr. 2497/2015);
- Comisia de cercetare a averilor care funcționează pe lângă fiecare curte de apel și
care este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10
din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de A.N.I. cu raportul de
evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în
avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași
perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își
desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103
din Legea nr. 115/1996;
- în lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că
reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale -
dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de
cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act
administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art.
2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea
fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126
din Constituția României și Legii nr. 304/2004;
- potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăște
cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță
motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza
407
căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza
probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri
determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența
bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului
competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă
săvârșirea unei infracțiuni."
- "Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în
raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeași lege;
- Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de
cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are
ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a
instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare
aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.
554/2004;
- Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul
la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de
recurenții - pârâți pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în
Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Alte decizii relevante ale ÎCCJ:
- Ordonanța de clasare emisă de comisia de cercetare a averilor este un act administrativ
în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr.2272/2014);
- Ordonanța de clasare emisă de comisia de cercetare a averilor poate fi contestată de
partea interesată, în temeiul și în condițiile Legii nr. 554/2004 (decizia nr. 2111/2014,
nr.2272/2014);
- ANI ca autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în
exercitarea demnităților și funcțiilor publice, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art.
8 din Legea nr. 176/2010, justifică calitatea și interesul, în calitatea sa de subiect de drept
public care poate acționa în contencios administrativ, pentru protejarea interesului public
în raza sa de competență conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr.
2497/2015);
- Instanța competentă să soluționeze acțiunea împotriva ordonanței de clasare emisă de
Comisia de cercetare a averilor este curtea de apel căreia îi revine competența de a se
pronunța în ipotezele prevăzute de art.104 alin.(1) lit. a) din Legea nr.115/1996 (decizia nr.
2111/2014).
De asemenea, a fost identificată o decizie prin care ÎCCJ a admis sesizarea formulată de
reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat ordonanţa de clasare emisă de Comisia
de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanţa şi a dispus trimiterea cauzei
Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Constanţa pentru reverificarea
averii persoanelor cercetate A. şi B. Din motivarea deciziei menţionate rezultă, în esenţă,
că acţiunea cu care a fost învestită prima instanţă privea doar anularea ordonanţei de clasare
(nu şi confiscarea); litigiul a parcurs două cicluri procesuale; în al doilea ciclu procesual
acţiunea a fost respinsă; în recurs, urmare a administrării probei cu înscrisuri noi, instanţa
408
de control judiciar a apreciat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc.
civ., recursul formulat de recurenta-reclamantă (ANI) a fost admis iar sentinţa atacată a fost
modificată în sensul arătat anterior (ÎCCJ, Decizia nr. 3366/2016, disponibilă pe site-ul ÎCCJ).
Deşi nu vizează ordonanţa de clasare, amintim că prin decizia civilă nr. 2111/2014 a fost
respins recursul împotriva sentinţei civile nr. 267/2013 pronunţată de Curtea de Apel
Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal; prin sentinţa amintită a fost
anulată ordonanţa prin care s-a constatat prescris dreptul ANI de formulare a cererii de
cercetare a averii pârâtului şi s-a trimis dosarul Comisiei de cercetare a averilor în vederea
realizării controlului.
Decizii ale Curţii Constituţionale a României
Potrivit Deciziei CCR nr. 596/20 septembrie 2016 : „Comisia de cercetare a averilor (…)
nu este un veritabil organ de jurisdicţie, de vreme ce nu "spune dreptul", nu dă un verdict şi
nu îndeplineşte o activitate de înfăptuire a justiţiei, prin acte proprii cu efecte
jurisdicţionale specifice. Rolul acestei comisii este de a cerceta cele consemnate de Agenţia
Naţională de Integritate prin raportul de evaluare, la sesizarea acesteia - autoritate
administrativă autonomă care, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, are doar
atribuţia de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor
patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute
de lege. Comisia de cercetare, constituită din doi judecători şi un procuror, efectuează
propria activitate de cercetare, administrând, într-adevăr, probele prevăzute de lege pentru
soluţionarea cauzei. Curtea a mai arătat că, spre deosebire de actele jurisdicţionale - cum
sunt hotărârile judecătoreşti - actele pronunţate de comisia de cercetare a averilor, dacă
prin acestea comisia nu dispune clasarea cauzei, au exclusiv rolul de a sesiza instanţa
judecătorească sau parchetul competent, după caz, acesta fiind singurul lor efect juridic.
Din această perspectivă, comisia de cercetare apare ca un organ intermediar între Agenţia
Naţională de Integritate şi instanţa judecătorească, efectuând o activitate de cercetare
prealabilă cu rol de "filtrare", din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare
ale Agenţiei Naţionale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei
"ordonanţe motivate" - deci însoţite de o argumentare temeinică şi legală - vor fi trimise fie
instanţei judecătoreşti, fie parchetului competent, spre soluţionare definitivă”.
În deciziile nr. 1 din 11 ianuarie 2012 (publicată în M.Of. nr. 53 din 23 ianuarie 2012) şi
nr. 494 din 10 mai 2012 (publicată în M.Of. nr. 407 din 19 iunie 2012), pronunţate în altă
materie decât cea analizată, Curtea reține: „orice act normativ trebuie să îndeplinească
anumite cerinţe calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce
presupune ca acesta să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat”; textul „este
neclar şi imprecis, astfel încât Curtea constată că, în mod evident, legea criticată este lipsită
de previzibilitate, ceea ce este contrar dispoziţiilor art. 1 alin. 5 din Constituţie”,
prevederile legale analizate „nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate
şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor prevăzut de art. 1 alin. 5 din Constituţie”; Curtea reţine în final
că imprecizia sau lipsa de previzibilitate a textului de lege supus controlului de
neconstituţionalitate afectează dreptul la un proces echitabil cuprins în art. 21 alin. 3 din
Constituţie; în acelaşi sens şi Decizia nr. 196 din 4 aprilie 2013 (publicată în M.Of. nr. 231
din 22 aprilie 2013), pronunţată în altă materie decât cea analizată.

409
 Lipsa de previzibilitate a textului de lege supus controlului de constituţionalitate
afectează în mod direct şi dreptul de proprietate - a se vedea Decizia nr. 430 din 24
octombrie 2013 (publicată în M. Of. nr. 50 din 21 ianuarie 2014).
Jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti
Prin sentința nr. 3.096 din 14 noiembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A.N.I.,
în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel
București, A. și B.; a anulat Ordonanța din 10 aprilie 2013, completată prin ordonanțele din
25 septembrie 2013, cu consecința reluării controlului de către Comisia de cercetare a
averilor și a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere prin care s-a solicitat dispunerea
confiscării unei părți din averea persoanei cercetate.
Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii capătului doi al cererii, prin care s-a solicitat
dispunerea confiscării diferenţei constatate între averea dobândită şi veniturile realizate,
ca măsură subsecventă celei de anulare a ordonanţei de clasare, Curtea de apel a constatat
că excepţia este fondată.
Având în vedere că dispunerea confiscării averii nejustificate este o măsură prevăzută
exclusiv de legea specială, în ipoteza sesizării curţii de apel de către Comisia de cercetare
a averilor, iar în cazul de faţă curtea nu a fost învestită în temeiul legii speciale de către
Comisia de cercetare a averilor, ci a fost învestită de ANI cu o cerere în anularea ordonanţei
de clasare, s-a constatat inadmisibilitatea capătului al doilea de cerere, măsura confiscării
averii neintrând în categoria reparaţiilor la care se referă art. 8 alin. 1 din Legea nr.
554/2004.
Notă: prin decizia nr. 2497/2015, disponibilă pe site-ul ÎCCJ, instanţa supremă a admis
recursul declarat de recurenții-pârâți A. și B. împotriva sentinței civile nr. 3.096 din 14
noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal,
a modificat sentința recurată şi a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta
A.N.I.
Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului
Una dintre condiţiile de legalitate ale privării de proprietate, aşa cum rezultă din art. 1
din Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO este aceea ca ingerinţa să fie prevăzută de legea
naţională. Potrivit jurisprudenţei CEDO, noţiunea de „lege” are un sens autonom. Exigenţa
articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO este aceea ca legislaţia naţională să
prevadă în mod expres cazurile de expropriere sau naţionalizare şi ca ea să fixeze condiţiile
acestora.
Potrivit jurisprudenţei, confiscarea este o ingerinţă în dreptul de proprietate (Ismayilov
v. Rusia, no. 30352/03, § 29, 6 noiembrie 2008, Boljević v. Croația, no. 43492/11, § 37, 31
ianuarie 2017);
Măsura confiscării constituie un control asupra proprietăţii în sensul paragrafului nr. 2 al
articolului 1 la Protocolul nr. 1 la Convenţia EDO (Ismayilov, citat anteior, § 30, Grifhorst v.
France, no. 28336/02, §§ 85-86, 26 februarie 2009).
Potrivit jurisprudenţei, revine jurisdicţiilor naţionale să interpreteze şi să aplice legea
naţională; atunci când ingerinţa (în dreptul de proprietate) rezultă dintr-o decizie judiciară,

410
Curtea EDO verifică modul în care dreptul intern a fost interpretat şi aplicat de jurisdicţiile
interne şi dacă această aplicare a produs efecte conforme principiilor Convenţiei;
Concentrându-ne exclusiv asupra condiţiei ca ingerinţa să fie prevăzută de lege,
subliniem că, într-o bogată jurisprudenţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
menţionat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, instituind şi o serie de
repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe.
Expresia "prevăzută de lege" impune, în primul rând, ca măsura contestată să fie
întemeiată pe dreptul intern. În al doilea rând, aceasta face referire la calitatea legii în
cauză, impunând ca aceasta să fie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să fie
accesibilă persoanei în cauză, care trebuie, în plus, să fie capabilă să prevadă, într-o măsură
care să fie rezonabilă în circumstanțele respective, consecințele pe care le poate avea o
anumită acțiune [a se vedea, între alte hotărâri, The Sunday Times împotriva Regatului Unit
(nr. 1), 26 aprilie 1979, pct. 49, seria A. nr. 30, și Michaud împotriva Franței, nr. 12.323/11,
pct. 94-96 CEDO 2012]: „nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă
precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în
măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat”; „o normă este
previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită
oricărei persoane – care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi
corecteze conduita”; „în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume
garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice” - Sunday Times contra Regatul Unit
al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva
României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005.
Gradul de precizie care se impune legislației interne - care nu poate, în niciun caz, să
prevadă orice situație - depinde în mare măsură de conținutul instrumentului în cauză,
domeniul pe care este destinată să îl reglementeze, precum și numărul și statutul
persoanelor cărora li se adresează (a se vedea Vogt împotriva Germaniei, 26 septembrie
1995, pct. 48, seria A, nr. 323).
Este adevărat că art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie nu conţine dispoziţii procedurale
(Fredin v. Suediei (no. 1), 18 februarie 1991, § 50, S.C. Antares Transport S.A. şi S.C.
Transroby S.R.L. v. Romania, no. 27227/08, § 46, 15 decembrie 2015), însă orice ingerinţă
în dreptul de proprietate trebuie să fie însoţită de garanţii procedurale (Stolyarova v. Rusia,
no. 15711/13, § 43, 29 ianuarie 2015).
Doctrină cu privire la principiul securităţii juridice – accesibilitatea şi previzibilitatea
legii: I. Predescu, M. Safta, Principiul securităţii juridice, fundament al statului de drept.
Repere jurisprudenţiale, accesibilă la adresa:
https://www.ccr.ro/uploads/Publicatii%20si%20statistici/Buletin%202009/predescu.pdf

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

411
 Rezultă din cadrul întrebării ridicate de Curtea de Apel Bucureşti că în discuţie sunt două
chestiuni susceptibile să dea naştere la practică judiciară neunitară în cazul soluţionării
litigiilor având ca obiect plângere împotriva ordonanţei de clasare 74 emise de comisia de
cercetare a averilor în baza art. 101 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, respectiv:
- cadrul procesual şi
- soluţiile pe care le poate dispune instanţa, în special dacă în acest caz se poate dispune
confiscarea averii.

10.3.1 Referitor la prima chestiune, considerăm că şi în cazul plângerii îndreptate

împotriva ordonanţei de clasare cadrul procesual trebuie să fie cel dat de dispoziţiile art. 16
alin. (1) din Legea nr. 115/1996, potrivit cărora [p]reşedintele curţii de apel sau
preşedintele secţiei de contencios administrativ şi fiscal, primind dosarul, fixează termen
de judecată, potrivit legii, şi dispune citarea tuturor părţilor care au fost chemate la
Agenţie. Statul, prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, va fi întotdeauna citat în instanţă.
Participarea procurorului şi a Agenţiei Naţionale de Integritate este obligatorie.
Aşadar, instanţa va cita:
- persoana a cărei avere este cercetată şi orice altă persoană interesată care a fost parte
şi în faţa comisiei (spre exemplu, soţul persoanei cercetate, dacă în discuţie au fost bunuri
comune);
- Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice;
- Agenţia Naţională de Integritate (numită în continuare ANI sau Agenţia).
Procurorul are calitatea de participant în cadrul procesului derulat în fața instanței.
Nu este parte a cadrului procesual comisia de cercetare a averii.
Totuşi, deşi chestiunea excede cadrului procesual, considerăm util să arătăm că,
raportat la obiectul sesizării, nu este cazul să fie citaţi martori sau experţi care au participat
la lucrările comisiei.

10.3.2 Referitor la soluţiile pe care le poate dispune instanţa, arătăm în primul rând că
acţiunea este admisibilă, chiar dacă legea nu prevede explicit această soluţie.
Într-adevăr, liberul acces la justiţie face ca, în principiu, orice acţiune să fie admisibilă
chiar dacă nu este reglementată expres de lege, excepţiile fiind permise în situaţii limitate,
spre exemplu, atunci când legea pune anumite condiţii de sesizare a instanţei, iar acestea
nu sunt îndeplinite sau atunci când, deşi este reglementată legal o anumită cale procesuală,
partea urmăreşte o altă cale.

74
Natura juridică a ordonanței de clasare a fost discutată și în cadrul Întâlnirii Președinților secțiilor de contencios
administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, organizată la București, în anul 2015, pct. IV
1, pag. 20 (accesibilă online la adresa http://inm-lex.ro/fisiere/d_1164/Minuta%20intalnire%20SCAF%2026-
27%20%20martie%202015%20.pdf ), fără să se ajungă la un rezultat.
412
 Tot ca urmare a regulilor generale, considerăm că soluţiile pe care le poate da instanţa
sunt cele uzuale: admiterea, admiterea în parte (spre exemplu, dacă se ajunge la concluzia
că probele administrate în faţa comisiei justifică o confiscare parţială faţă de cea cerută de
Agenţie sau cercetarea desfășurată de comisie este incompletă ori anumite acte procesuale
sunt nule sau anulabile) sau respingerea acţiunii.
Raportat la obiectul judecăţii, admiterea sau admiterea în parte a acţiunii înseamnă
sesizarea instanţei, cu consecinţa trimiterii cauzei la registratură şi repartizarea aleatorie,
cu excluderea completului care a judecat plângerea împotriva ordonanţei de clasare.
Obligarea comisiei să sesizeze ea instanţa reprezintă o tergiversare inutilă a judecăţii şi
nu este cerută de niciun principiu sau regulă generală de drept. Este adevărat că în materia
contenciosului administrativ, instanţa, atunci când admite acţiunea, nu se substituie
autorităţilor administrative şi nu emite ea actul sau nu efectuează ea operaţiunea
administrativă considerată necesară pentru protecţia unui drept sau a unui interes legitim,
dar această regulă nu se aplică în cazul de faţă deoarece în discuţie nu este nici emiterea
unui act administrativ şi nici efectuarea unei operaţiuni administrative, ci exclusiv dacă este
sau nu cazul de sesizare a instanţei competente să dispună confiscarea averii, în condiţiile
art. 18 din lege.
Pe de altă parte, trebuie respectată distincţia prevăzută de lege între soluţiile pe care
le poate da comisia, respectiv sesizarea instanţei sau clasarea cauzei. Urmare a acestei
distincţii, obiectul judecăţii este diferit în cele două situaţii: în primul caz se verifică
legalitatea dobândirii averii, pe când în al doilea se verifică doar dacă există probe şi motive
suficiente pentru sesizarea instanţei în vederea confiscării.
De asemenea, considerăm că judecătorul care a făcut parte din completul care a dispus
sesizarea instanţei devine incompatibil să judece dacă dobândirea unei cote-părţi din avere
sau a anumitor bunuri determinate are sau nu caracter justificat deoarece, deşi obiectul
judecăţii este diferit, judecătorul care a admis acţiunea îndreptată împotriva ordonanţei de
clasare şi-a format în mod evident o opinie defavorabilă persoanei a cărei avere este
cercetată.

Observație:
În măsura în care se apreciază că și în acest caz ar trebui urmată regula generală
(instanța de judecată nu se substituie autorității administrative în emiterea unui act
administrativ, în efectuarea unei operațiuni administrative sau a altei acțiuni ci, în caz de
admitere sau admitere în parte a acțiunii, obligă autoritatea să emită actul, să efectueze
operațiunea administrativă sau orice altă acțiune), atunci soluția va trebui să fie întotdeauna
trimiterea cauzei la comisia de cercetare a averilor. Într-o astfel de situație, potrivit
aceleiași reguli generale, va trebui să fie expres precizat ce anume va trebui să facă
autoritatea, respectiv, să sesizeze instanța competentă (dacă cercetarea averii este
completă și legală) sau sau să reia cercetarea administrativă (dacă cercetarea este
incompletă sau actele ori parte din actele efectuate în cadrul acesteia sunt viciate și trebuie
refăcute).

413
 Lipsa acestor precizări ar atrage nelegalitatea hotărârii judecătorești deoarece pricina
nu ar fi complet dezlegată (altfel spus, s-ar aduce atingere ”procesului echitabil”), comisia
de cercetare nu ar ști ce are de făcut, iar părțile nu ar ști ce apărări să formuleze.
De asemenea, trimiterea cauzei pentru reluarea cercetării în toate situațiile ar fi inutilă
(respectiv atunci când cercetarea este completă) și ar conduce la tergiversarea nejustificată
a procesului (creează un veritabil risc de perpetuum mobile între comisie și instanță).

10.3.3 Pentru aceste considerente, propunem următoarele două variante de răspuns:

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune sesizarea instanţei
competente să dispună confiscarea averii nejustificate sau, după caz, trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea reluarii cercetării.
Din compunerea instanţei mai sus amintite nu poate face parte judecătorul care a admis
sau a admis în parte acţiunea.

Sau:

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea sesizării instanţei competente să dispună confiscarea averii
nejustificate sau, după caz, reluarea cercetării.

10.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul celei de-a doua variante a opiniei formulate de formatorul INM, utilizându-se
sintagma reluării procedurii. Reluarea se va face din stadiul corespunzător motivelor de
nelegalitate, pe care le-a reținut instanța în considerentele hotărârii.

414
 10.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

 A fost readusă în discuție problema admisibilității plângerii împotriva ordonanței de

clasare[1. Având în vedere faptul că această problemă a fost deja discutată în cadrul întâlnirii
de la Iași, precum și sesizarea venită din partea unor participanți cu privire la lipsa unui
mandat din partea curții reprezentate pentru a fi exprimat un vot pe această chestiune,
participanții au agreat să continue dezbaterile plecând de la premisa avută în vedere și de
formatorul INM în formularea opiniilor prezentate, respectiv admisibilitatea acestor
plângeri. Totodată, cu privire la acest aspect s-a propus soluția sesizării ÎCCJ cu un recurs în
interesul legii, cu demararea procedurilor prealabile pentru a face dovada existenței unei
practici neunitare cu privire la chestiunea admisibilității, astfel cum au susținut o parte din
reprezentanții curților de apel prezente;
 În cadrul discuțiilor participanții au agreat, pornind de la premisa admiterii plângerii,
că instanța urmează să retrimită cauza la comisia de cercetare a averilor întotdeauna,
deoarece instanța de judecată nu figurează între titularii dreptului de sesizare a instanței
competente să dispună confiscarea averii nejustificate. Așadar, dezbaterile ulteriore s-au
concentrat în jurul celei de-a doua variante de răspuns propusă de formatorul INM;
 Cu privire la cea de-a doua variantă de răspuns propusă de formatorul INM, au fost
exprimate rezerve cu privire la indicare expresă în dispozitivul hotărârii judecătorești a
soluțiilor pe care trebuie să le adopte comisia de cercetare, fiind invocate exemple de
situații (spre exemplu, decesul unei părți citate în fața comisiei, sau sesizarea parchetului
pentru o infracțiune legată de administrarea probatoriului în fața comisiei) care pot duce la
adoptarea unor soluții diferite față de cele limitativ enumerate în opinia prezentată;

Cu majoritate, participanții au agreat o variantă modificată a celei de-a doua

opinii propuse de formatorul INM, după cum urmează :

În cazul acţiunilor îndreptate împotriva ordonanţei de clasare emise de comisia de

cercetare în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de
control şi a funcţionarilor publici se citează persoana a cărei avere este cercetată, precum
şi orice altă persoană interesată, Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Agenţia
Naţională de Integritate.
În cazul admiterii sau admiterii în parte a acţiunii, se va dispune trimiterea cauzei la
comisia de cercetare în vederea reluării procedurii; stadiul din care va fi reluată procedura
va fi expres prezentat în cuprinsul hotărârii judecătorești.

A se vedea în același sens minutele Întâlnirilor Președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți
[1]

de Casație și Justiție și curților de apel, organizate la Iași în anul 2019 (pct. 8.3.5 pag. 26 - http://inm-lex.ro/wp-
content/uploads/2019/09/Minuta-intalnire-contencios-administrativ-si-fiscal-Iasi-23-24-mai-2019.pdf) și la București, în
anul 2015 (pct. IV 1, pag. 20 - http://inm-lex.ro/fisiere/d_1164/Minuta%20intalnire%20SCAF%2026-
27%20%20martie%202015%20.pdf).
415
 IX. TAXA JUDICIARE DE TIMBRU

1. Modul de stabilire a taxei de timbru în cazul unei căi de atac declarate după data
intrării în vigoare a OUG nr. 80/2013 împotriva unei sentinţe/decizii pronunţate
într-un litigiu iniţiat sub imperiul Legii nr. 146/1997 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în materia taxelor de timbru reglementate de

O.U.G. nr. 80/2013 s-a conturat în sensul că, plecând de la dispozițiile din expunerea de
motive a O.U.G. nr. 80/2013, dispozițiile ordonanței se aplică doar litigiilor izvorâte sub
imperiul noului Cod de procedură civilă.
Opinia agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire, a fost că pentru căile de
atac declarate după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 80/2013 care privesc însă acțiuni
formulate sub imperiul Legii nr. 146/1997, se aplică taxa prevăzută de legea veche,
iar pentru incidentele procedurale și alte cereri cu caracter administrativ (eliberări de
certificate, legalizări, transcrieri) care privesc acțiuni formulate sub imperiul Legii nr.
146/1997, taxa de timbru se stabilește potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

2. Taxa judiciară de timbru pentru daune din contractul de asigurare – art. 15 lit.
o din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr. 80/2013 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 14)

Prealabil dezbaterilor, s-a precizat că la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție nu

există practică neunitară în această materie, deciziile exemplificate în punctajul de discuții
făcând referire la ipoteze distincte. Pentru a opera scutirea de la plata taxei judiciare de
timbru trebuie să existe o cauză penală, în sensul punerii în mișcare a acțiunii penale prin
actul de inculpare în condițiile legii (ipoteză care nu se regăsește în situațiile de fapt ce au
făcut obiectul deciziilor 6631/26.11.2004 şi nr. 3247/21.04.2005 ale Secţiei civile şi de
proprietate intelectuală). Pe de altă parte, împrejurarea că procesul penal a luat sfârşit în
faza urmăririi penale - prin soluţii de scoatere de sub urmărire penală și de neîncepere a
urmăririi penale (ipoteză regăsită în decizia nr. nr. 1827/11.06.2014 a secției I civile a ICCJ
) - nu echivalează cu inexistența cauzei penale, pentru a justifica scutirea de la plata taxei
de timbru.
Referitor la problema supusă analizei, în cadrul dezbaterilor au fost exprimate
următoarele puncte de vedere:
- esențială pentru aplicarea scutirii de taxă de timbru este existența unei cauze civile
care să derive dintr-o cauză penală. Existența doar a unor acte de cercetare penală sau a
unei plângeri penale nu este suficientă, ci trebuie să existe o soluție din partea organelor de
416
urmărire penală, chiar dacă s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea
urmăririi penale;
- legiuitorul a avut în vedere, în acest caz, acele ipoteze în care, în cadrul procesului
penal, acțiunea civilă poate fi atașată acțiunii penale;
- dispozițiile art. 15 lit. o) din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G.
nr. 80/2013 trebuie corelate cu dispozițiile Codului de procedură penală, cu observarea
motivelor care au determinat scoaterea de sub urmărire penală sau neînceperea urmării
penale și a autorității de lucru judecat a hotărârii penale cu privire la existența faptei, a
persoanei care a săvârșit-o și a vinovăției acesteia
- trebuie avute în vedere și ipotezele în care, în urma unei fapte penale, există persoane
vătămate care au la dispoziție doar acțiunea civilă, derivată însă tot dintr-o acțiune penală
(de exemplu, un accident de circulație care are ca efect și distrugerea unor bunuri).

Concluzia agreată în final de participanți a fost în sensul că pentru aplicarea

dispozițiilor art. 15 lit. o) din Legea nr. 146/1997, respectiv art. 29 lit. i) din O.U.G. nr.
80/2013 nu este suficientă o simplă plângere penală adresată organelor de urmărire penală,
ci este necesar să existe o legătură între cauza civilă și cauza penală și o soluție dată de
organele de urmărire penală.

3. Taxa judiciară de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei

Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 56)

3.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Iaşi rezultă că pe rolul
acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut că plângerea este scutită de plata taxei judiciare de
timbru. Astfel, persoana care se consideră vătămată de un act al autorității contractante
într-o procedură de achiziție publică are posibilitatea de a opta între a formula contestație
pe cale administrativ-jurisdicțională sau de a adresa contestația direct instanței de judecată
competente. Pentru ipoteza în care persoana ce se consideră vătămată se adresează cu o
contestație direct instanței de judecată, relevante sunt dispozițiile art.61 2 din Legea
nr.101/2016, potrivit cărora contestația formulată în condițiile art.49 este scutită de taxă
judiciară de timbru, dispozițiile menționate fiind aplicabile, prin analogie și pentru egalitate
de tratament, și în cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului de Soluționare a
Contestațiilor. În plus, s-a mai arătat că rațiunea pentru care legiuitorul a optat pentru
soluția legislativă a scutirii de plata taxei judiciare de timbru este aceea de a nu îngreuna
accesul la justiție contestatorului care are obligația de a constitui cauțiunea reglementată
de dispozițiile art. 611 din același act normativ.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că plângerea se taxează cu taxa judiciară de
timbru de 450 de lei, prevăzută de dispozițiile art.56 alin.2 din Legea nr.101/2016. Astfel,
acțiunile și cererile introduse la instanțele judecătorești sunt supuse taxelor judiciare de
417
timbru, scutirea de la plata taxelor judiciare de timbru intervenind în cazurile anume
prevăzute de lege. Taxa judiciară de timbru care trebuie plătită în materia căilor de atac în
procedura de achiziție publică este prevăzută de art.56 din Legea nr.101/2016. Având în
vedere că plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului nu este o cerere evaluabilă în
bani, se aplică dispozițiile alin.2 al articolului prezentat, care prevăd că toate cererile
neevaluabile în bani, formulate în temeiul Legii nr.101/2016 se taxează cu 450 de lei.
Alineatul este incident fiindcă în cuprinsul acestei legi și nici în altă lege nu este prevăzută
expres soluția scutirii plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului de plata taxei
judiciare de timbru. În condițiile în care nu există o astfel de derogare, taxa judiciară de
timbru care trebuie plătită este cea de 450 de lei, reglementată de alin.2 al art.56 din Legea
nr.101/2016. Plata cauțiunii nu prezintă relevanță în stabilirea taxei judiciare de timbru
întrucât cauțiunea și taxa au regimuri juridice diferite.

3.2 Opinia referentului

Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 2. În lipsa unei dispoziții legale
exprese de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, plângerea formulată de ofertant
împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor se taxează conform
regulii stabilite de dispozițiile art. 56 alin. (2) din Legea nr.101/2016 pentru cererile
evaluabile în bani, cu 450 de lei.

3.3 Opinia formatorului INM

Opinia formatorului este cea exprimată deja la punctul 16.3 cu privire la problema
formulată de Curtea de Apel Galați.

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

 Adiacent problemei supuse dezbaterii, participanții au pus în discuție și timbrarea
cererii de suspendare a procedurii de achiziție publică, conturându-se o opinie majoritară în
sensul aplicării dispozițiilor alin. 2 al articolului 56, care prevăd că toate cererile
neevaluabile în bani, formulate în temeiul Legii nr.101/2016 se taxează cu 450 de lei,
Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM întemeiată pe prima teză
(cereri neevaluabile) din alin. 2 art. 56 Legea 101/2016.

418
 4. Interpretarea dispoziţiilor art.115 alin. (1) din Legea nr.85/2014 (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 57)

4.1 Practică judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că în
dosarele aflate pe rolul acestei instanţe s-a pus problema interpretării art.115 alin.1 din
Legea nr.85/2014, în sensul dacă acţiunile introduse de administratorul judiciar sau de
lichidatorul judiciar la instanţa de contencios administrativ şi fiscal (exemplu: anularea
deciziei de impunere, anularea deciziei Curţii de Conturi, acţiune în despăgubiri ş.a.) sunt
scutite de la plata taxei judiciare de timbru.
Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a apreciat că beneficiul scutirii de la plata taxei judiciare de
timbru instituit de dispoziţiile art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 se aplică numai acţiunilor
introduse de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în cadrul dosarelor de
insolvenţă şi supuse analizei judecătorului sindic. În sprijinul acestei opinii au fost invocate
aspectele generale inserate la art.38-39 ale secţiunii I din Legea nr.85/2014, care
reglementează domeniul de aplicare a acestor dispoziţii legale şi persoanele supuse acestor
reglementări.
(B) Într-o altă opinie, s-a considerat că acţiunile introduse la instanţa de contencios
administrativ şi fiscal de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar – care vizează
masa credală – din categoria celor prevăzute de art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 sunt
scutite de la plata taxei judiciare de timbru. În sprijinul acestei opinii au fost invocate
argumente ce ţin de atribuţiile legale conferite administratorului judiciar/lichidatorului
judiciar, potrivit cu care aceştia conduc activitatea societăţii aflate în insolvenţă, ceea ce îi
îndreptăţeşte să promoveze orice acţiune în vederea măririi/conservării patrimoniului
debitorului aflat în insolvenţă şi, respectiv, a protejării drepturilor creditorilor. S-a mai
motivat că obligarea administratorului judiciar/lichidatorului judiciar la plata taxei judiciare
de timbru ar avea consecinţe negative asupra masei credale, aceste cheltuieli fiind
recuperate în final din patrimoniul societăţii debitoare în detrimentul creditorilor.

4.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

4.3 Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava, reţinem
preliminar că O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru prevede la art.1 că „(1)
Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt supuse taxelor
judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele judiciare de
timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de către toate
persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către instanţele
419
judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile introduse
la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de timbru.”. [s.n.]
Aşadar, regula generală în materie de taxe judiciare de timbru este că acţiunile şi
cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în discuţie (art.1 alin.1 din
O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are caracter de excepţie,
ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze. Cum această din urmă
normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi interpretată în mod limitativ, fără
extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de legiuitor.
Textul art.115 alin.1 din Legea nr.85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei
şi de insolvenţă arată că „Toate acţiunile introduse de administratorul judiciar sau de
lichidatorul judiciar în aplicarea dispoziţiilor prezentului capitol, inclusiv pentru
recuperarea creanţelor, sunt scutite de taxe de timbru..” [s.n.], instituind astfel o
excepţie de la regula timbrării acţiunii / cererii în justiţie.
Lectura atentă a acestui din urmă text legal menţionat permite identificarea premiselor
de aplicare a normei juridice, respectiv:
(i)acţiune introdusă de administratorul judiciar sau lichidatorul judiciar;
(ii)acţiune introdusă în aplicarea „prezentului capitol”, inclusiv pentru recuperarea
creanţelor.
Pentru a benefica deci de cazul în discuţie de scutire de la obligaţia de plată a taxei
judiciare de timbru este necesar mai întâi ca acea acţiune / cerere în justiţie să fie introdusă
de administratorul judiciar / lichidatorul judiciar, fie că acţionează în această calitate, fie
ca reprezentant legal al persoane aflată în insolvenţă / faliment.
În plus, nu orice acţiune formulată de administratorul judiciar / lichidatorul judiciar este
scutită de obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, ci doar acele limitativ identificate
prin încadrarea lor în categoria „acţiunile introduse (…) în aplicarea dispoziţiilor prezentului
capitol”.
Or, sensul sintagmei „prezentului capitol” se determină prin interpretarea logică şi
sistematică a art.115 alin.1 raportat la Legea nr.85/2014, inclusiv structura sa normativă.
Astfel, art.115 alin.1 în discuţie face parte din Titlul II Procedura insolvenţei, Capitolul
I Dispoziţii comune, Secţiunea a 5-a Situaţia unor acte juridice ale debitorului, pct. 1
Aspecte generale din Legea nr.85/2014.
Mai observăm că Legea nr.85/2014 conţine în cadrul Titlului preliminar un număr de două
(2) capitole, în cadrul Titlului I un număr de trei (3) capitole, în cadrul Titlului II un număr
de patru (4) capitole, în cadrul Titlului III un număr de cinci (5) capitole, iar structura Titlului
V nu este organizată pe capitole.
În consecinţă, conchidem că referinţa legiuitorului la „prezentul capitol” din textul
art.115 alin.1 al Legii nr.85/2014 trebuie raportată la Capitolul I al Titlului II din corpul Legii
nr.85/2014, în al cărui conţinut este reglementat articolul în discuţie, doar acel capitol fiind
în exprimarea textului legal un capitol prezent, celelalte fiind exterioare atât normei
juridice respective, cât şi capitolului în care se află aceasta.
Cu titlu exemplificativ, indicăm art.58 alin.1 şi art.64 din Legea nr.85.2014, aflate în
Capitolul I în discuţie, unde se prevede că „Principalele atribuţii ale administratorului
420
judiciar, în cadrul prezentului titlu, sunt: (…) f) conducerea integrală, respectiv în parte,
a activităţii debitorului (…) h) introducerea de acţiuni pentru anularea actelor sau
operaţiunilor frauduloase ale debitorului, încheiate în dauna drepturilor creditorilor,
precum şi a unor transferuri cu caracter patrimonial, a unor operaţiuni comerciale încheiate
de debitor şi a constituirii unor garanţii acordate de acesta, susceptibile a prejudicia
drepturile creditorilor; (…) l) încasarea creanţelor, urmărirea încasării creanţelor
referitoare la bunurile din averea debitorului sau la sumele de bani transferate de către
debitor înainte de deschiderea procedurii, formularea şi susţinerea acţiunilor în pretenţii
pentru încasarea creanţelor debitorului, pentru aceasta putând angaja avocaţi; (…)”
(art.58), respectiv că „Principalele atribuţii ale lichidatorului judiciar, în cadrul prezentului
capitol, sunt: (…) b) conducerea activităţii debitorului; c) introducerea de acţiuni pentru
anularea actelor şi operaţiunilor frauduloase încheiate de debitor în dauna drepturilor
creditorilor, precum şi a unor transferuri cu caracter patrimonial, a unor operaţiuni
comerciale încheiate de debitor şi a constituirii unor cauze de preferinţă, susceptibile a
prejudicia drepturile creditorilor; (…) g) urmărirea încasării creanţelor din averea
debitorului, rezultate din transferul de bunuri sau de sume de bani efectuat de acesta
înaintea deschiderii procedurii, încasarea creanţelor, formularea şi susţinerea acţiunilor
în pretenţii pentru încasarea creanţelor debitorului, pentru aceasta putând angaja
avocaţi;” (art.64). [s.n.]
Aşadar, ori de câte ori o acţiune în materia contenciosului administrativ şi fiscal este
introdusă de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în aplicarea dispoziţiilor
Capitolului I din Titlul II al Legii nr.85/2014, acea acţiune este scutită de obligaţia de
plată a taxei judiciare de timbru.
Cât despre teza „inclusiv în recuperarea creanţelor”, aceasta trebuie înţeleasă în
contextul premisei sale în care legiuitorul o include prin folosirea adverbului „inclusiv”,
respectiv al acţiunilor introduse de administratorul judiciar sau de lichidatorul judiciar în
aplicarea dispoziţiilor Capitolului I din Titlul II al Legii nr.85/2014.

4.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

4.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

421
 5. Este sau nu scutit de plata taxelor judiciare de timbru Secretariatul de Stat
pentru Recunoașterea Meritelor Luptătorilor împotriva Regimului Comunist
Instaurat în România în perioada 1945-1989, în calea de atac îndreptată
împotriva hotărârilor prin care au fost soluţionate cereri formulate de persoane
fizice, pentru obligarea la acordarea unuia dintre titlurile reglementate de art.
3 alin. 1 din Legea nr. 341/2004? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova,
17-18 octombrie 2019, pg. 61)

5.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, avându-
se în vedere că în Legea nr.341/2004 nu este prevăzută nicio scutire de la plata taxei de
timbru, iar pe de altă parte dispoziţiile art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013 nu pot fi
interpretate extensiv, acţiunile respective neavând ca obiect venituri publice. În plus, faţă
de art.1 din H.G. nr. 563/2015, deşi aflat în subordinea Guvernului, petentul are
personalitate juridică, astfel încât în cauză nu sunt incidente dispoziţiile legale prevăzute
de art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013, cererea de reexaminare formulată fiind respinsă cu
această motivare.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că în dosarul nr.2085/108/2018/a1, prin
încheierea nr.11/19.03.2019, Curtea de Apel Timişoara a reţinut că reclamantul a solicitat
obligarea pârâtului Secretariatul de Stat pentru Recunoaşterea Meritelor Luptătorilor
împotriva Regimului Comunist Instaurat în România în Perioada 1945-1989 la recunoaşterea
calităţii de Luptător cu Rol Determinant la Declanşarea şi Victoria Revoluţiei Române din
Decembrie 1989, conform art.3 alin.1 lit.b) pct.3 din Legea nr.341/2004, astfel cum a fost
modificată prin OG nr.95 din 29.12.2014. Au fost reţinute dispoziţiile art.30 alin.1 din O.U.G.
nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru rap. la art.1 din H.G. nr.563/2015. Astfel fiind,
s-a considerat că recursul formulat de petentul Secretariatul de Stat este scutit de plata
taxelor judiciare de timbru, potrivit art.30 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013, motiv pentru care
Curtea în temeiul art.39 din O.U.G. nr.80/2013 a admis cererea de reexaminare a taxei
judiciare de timbru şi a dispus scutirea de la plata taxei judiciare de timbru în cuantum de
100 lei, stabilită în cauză.

5.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

5.3 Opinia formatorului INM

Reţinem din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru
următoarele norme legale:

422
 → art.1: „(1) Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt
supuse taxelor judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele
judiciare de timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de
către toate persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către
instanţele judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile
introduse la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de
timbru.”;
→ art.29: „(1) Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare
la: (…)”;
→ art.30 alin.1: „Sunt scutite de taxa judiciară de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv căile de atac formulate, potrivit legii, de Senat, Camera Deputaţilor, Preşedinţia
României, Guvernul României, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Avocatul Poporului, de Ministerul Public şi de Ministerul Finanţelor Publice,
indiferent de obiectul acestora, precum şi cele formulate de alte instituţii publice,
indiferent de calitatea procesuală a acestora, când au ca obiect venituri publice. (2) În
înţelesul prezentei ordonanţe de urgenţă, în categoria venituri publice se includ:
veniturile bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale,
bugetelor fondurilor speciale, inclusiv ale bugetului Fondului de asigurări sociale de
sănătate, bugetului Trezoreriei Statului, veniturile din rambursări de credite externe şi din
dobânzi şi comisioane derulate prin Trezoreria Statului, precum şi veniturile bugetelor
instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetele locale,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, veniturile
bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate ori garantate de stat şi ale
căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi veniturile
bugetului fondurilor externe nerambursabile.”. [s.n.]
Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor. Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal
aspecte de plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea
instanțelor judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură
civilă, anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau
căi de atac ordinare şi extraordinare.
În concret, apreciem că nu poate fi reţinută incidenţa art.30 din O.U.G. nr.80/2013, în
condiţiile în care obiectul unor astfel de cereri în justiţie nu vizează venituri publice, astfel
cum sunt acestea definite de alin.2 al art.30 din OUG nr. 80/2013, ci o pretinsă conduită
administrativă legală a Secretariatului de Stat sub aspectul recunoaşterii titlurilor consacrate
de Legea nr.341/2004, iar partea recurentă – pârâtă nu se încadrează printre autorităţile şi
instituţiile publice scutite întotdeauna de la plata taxei judiciare de timbru indiferent de
obiectul procesului.

423
 În acest din urmă sens, art.1 din H.G. nr.563/2014 prevede că „Secretariatul de stat
pentru recunoaşterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în
România în perioada 1945 - 1989, denumit în continuare SSRML, funcţionează ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea
Guvernului, care asigură şi coordonează la nivel central aplicarea reglementărilor legale în
vigoare referitoare la revoluţionarii din decembrie 1989, la luptătorii în rezistenţa
anticomunistă, respectiv la foştii deţinuţi politici, precum şi la persoanele care şi-au jertfit
viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din
noiembrie 1987.”. [s.n.]
Aşadar, deşi din perspectiva organizării administraţiei publice se află în subordinea
acestuia, Secretariatul de Stat constituie o persoană juridică distinctă de Guvernul României,
motiv pentru care nu se identifică în sensul art.30 din OUG nr.80/2013 cu Guvernul României
sau cu un alt subiect de drept dintre cele enumerate expres şi limitativ de acel text legal,
pentru a beneficia de facilitatea de scutire invocată raportat la textul legal amintit.
Altfel spus, art.30 din O.U.G. nr.80/2013 fiind un text legal de excepţie, care consacră
scutiri de la obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, va fi interpretat şi aplicat de
manieră strictă, exclusiv la persoanele juridice de drept public enumerate în conţinutul său
ori la ipoteza premisă vizând venituri publice atunci când acţionează orice altă instituţie
publică.
În concluzie, apreciem că pentru calea de atac a recursului formulată de autoritatea
publică în discuţie este datorată o taxă judiciară de timbru potrivit art.24 sau art.25 din
O.U.G. nr.80/2013, în funcţie de specificul soluţiei pronunţate de prima instanţă şi
motivele de casare / nelegalitate dezvoltate de recurent.
În final, faţă de generalitatea prezentării problemei, amintim totuşi din textul Legii
nr.341/2004 art.43 alin.2 – „Reglementările prevăzute de legislaţia privind pensiile,
proprie fiecărui plătitor, referitoare la stabilire, plată, modificare, suspendare, reluare,
încetare, expertizare, revizuire, contestare şi recuperare a sumelor încasate necuvenit, se
aplică şi indemnizaţiilor prevăzute de lege, dacă aceasta nu dispune altfel.”, respectiv
art.29 alin.1 lit. din O.U.G. nr.80/2013 – „Sunt scutite de la plata taxei judiciare de
timbru acţiunile şi cererile, inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi
extraordinare, referitoare la: a) stabilirea şi plata pensiilor, precum şi alte drepturi
prevăzute prin sistemele de asigurări sociale;”, astfel că soluţia expusă mai sus este
valabilă, cu excepţia cererilor în justiţie al căror obiect priveşte acordarea indemnizaţiilor
stabilite de Legea nr.341/2004.

5.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

5.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

424
 6. Cuantumul taxei judiciare de timbru datorate pentru cererea având ca obiect
suspendarea executării actului administrativ (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 7)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
cuantumul taxei judiciare de timbru datorate în cazul cererilor având ca obiect suspendarea
executării actului administrativ, formulate în temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr.
554/2004.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum
de 50 lei, în mod similar cererilor de suspendare a executării silite, urmând a fi aplicate prin
analogie dispozițiile art. 10 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013.
Într-o altă opinie, s-a considerat că se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum
de 20 lei, întrucât, din moment ce nu există o dispoziţie expresă cu privire la acest tip de
cerere, iar aceasta este neevaluabilă în bani, devin aplicabile dispoziţiile art. 15 lit. f) din
O.U.G. nr. 80/2013.

Opinia formatorilor INM:

Pentru cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată în

temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 se datorează o taxă judiciară de
timbru în cuantum de 20 lei.
Potrivit art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, „pentru cererile formulate în baza
prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile
în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la
valoare”.
Legea nr. 146/1997 a fost abrogată prin art. 58 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013, astfel că
trimiterea pe care art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 o face la Legea nr. 146/1997 se
consideră a fi făcută, începând cu 26 iunie 2013, la O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.
O.U.G. nr. 80/2013 prevede, la art. 16, că „în materia contenciosului administrativ,
cererile introduse de cei vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ sau prin
refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a le rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege se taxează după cum urmează: a) cererile pentru anularea actului
sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat,
a unei adeverinţe sau a oricărui altui înscris - 50 lei; b) cererile cu caracter patrimonial, prin
care se solicită şi repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ - 10% din valoarea
pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei”.
Se observă că actul normativ adoptat în materia taxelor judiciare de timbru nu cuprinde
o dispoziţie expresă în ceea ce priveşte taxa de timbru datorată pentru cererea de
suspendare a executării actului administrativ, formulată în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile art. 16 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013 nu sunt aplicabile în ipoteza supusă
analizei, întrucât acestea au în vedere timbrarea cu 50 de lei doar a cererilor având ca obiect

425
anularea actului sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui altui înscris, nu şi situaţia cereriilor de
suspendare a executării actului administrativ, formulate în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile art. 10 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 80/2013, care reglementează timbrarea
cu 50 de lei a cererii de suspendare a executării silite, nu pot fi aplicate prin analogie cererii
de suspendare a executării actului administrativ, întrucât, potrivit art. 1 alin. (2) din Codul
civil şi art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă, raportarea se va face la dispoziţiile
legale privitoare la situaţii asemănătoare doar în ipoteza în care o pricină nu poate fi
soluţionată în baza legii sau a uzanţelor.
Or, O.U.G. nr. 80/2013 cuprinde, la art. 27, o dispoziţie generală, potrivit căreia „orice
alte acţiuni sau cereri neevaluabile în bani, cu excepţia celor scutite de plata taxei judiciare
de timbru potrivit legii, se taxează cu 20 lei”. Această dispoziţie legală este aplicabilă în
situaţia cererii de suspendare a executării actului administrativ, având în vedere caracterul
general al reglementării („orice altă acţiune sau cerere”), precum şi faptul că cererea de
suspendare a executării actului administrativ este o cerere neevaluabilă în bani, întrucât
litigiul nu poartă asupra unei sume, ci instanţa are de verificat îndeplinirea condiţiilor
prevăzute de lege (plângerea prealabilă, depunerea cauţiunii, atunci când legea impune,
cazul bine justificat şi paguba iminentă).
Un argument suplimentar îl reprezintă reglementarea de la art. 13 alin. (6) din Legea nr.
207/2015 privind Codul de procedură fiscală, prin care se instituie regula in dubio contra
fiscum, potrivit căreia prevederile legislaţiei fiscale se interpretează în favoarea
contribuabilului/plătitorului, în situaţia în care rămân neclare după aplicarea regulilor de
interpretare prevăzute la art. 6 alin. (1)-(5). În aplicarea acestei reguli de interpretare
rezultă că este mai favorabil contribuabilului/plătitorului stabilirea unei taxe judiciare de
timbru de 20 lei, aferente cererii de suspendare a executării actului administrativ, prin
recurgerea la norma generală de la art. 27 din O.U.G. nr. 80/2013.
Dispoziţiile art. 15 lit. f) din O.U.G. nr. 80/2013 nu sunt aplicabile, întrucât acestea
privesc taxarea cu 20 lei a oricărei alte cereri neevaluabile în bani în materia raporturilor de
familie.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorilor INM, în sensul că

cererea având ca obiect suspendarea executării actului administrativ formulată în temeiul
art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o cerere neevaluabilă în bani, care se
taxează cu taxă judiciară de timbru de 20 lei, conform dispozițiilor art. 27 din O.U.G. nr.
80/2013.

7. Sunt sau nu scutite de la plata taxei judiciare de timbru cererile de recuzare

formulate în cursul soluţionării unor cauze în care operează o astfel de scutire,
în considerarea obiectului acestora ori a calităţii unora dintre părţi? (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile
de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 59)

7.1 Practica judiciară

426
 Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Timişoara rezultă că pe
rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în legătură cu care s-au conturat următoarele opinii:
(A) Într-o primă opinie, s-a reţinut obligaţia de plată a taxei judiciare de timbru, avându-
se în vedere considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr.838/2018 care la pct.23 a
statuat că „În privinţa instituţiei recuzării, Curtea reţine faptul că formularea unei cereri de
recuzare reprezintă o chestiune personală, întemeiată pe motive care privesc raporturile
dintre partea care formulează cererea de recuzare şi persoana a cărei recuzare se cere. Din
cuprinsul dispoziţiei legale criticate rezultă că taxa judiciară de timbru se plăteşte distinct
pentru recuzarea fiecărui participant la proces. Cu alte cuvinte, pentru fiecare cerere de
recuzare este aplicată o taxă separată. De altfel, Curtea observă faptul că, potrivit art.47
din Codul de procedură civilă, cererea de recuzare se poate face verbal în şedinţă sau în
scris pentru fiecare judecător în parte, arătându-se cazul de incompatibilitate şi probele de
care partea înţelege să se folosească, dispoziţii legale aplicabile, în mod corespunzător,
potrivit art. 54 din Codul de procedură civilă, şi procurorilor, magistraţilor-asistenţi,
asistenţilor judiciari şi grefierilor”. De asemenea s-a reţinut la pct.30 din decizie că acest
cadru legislativ, în deplin acord cu normele fundamentale, creează premisele necesare ce
permit instanţei judecătoreşti să examineze circumstanţele specifice fiecărui caz şi să
realizeze un just echilibru între interesele individuale şi cele privind administrarea justiţiei,
astfel încât solicitantului să îi fie asigurat accesul efectiv la justiţie.
(B) Într-o altă opinie, contrară, s-a arătat că astfel de cereri nu sunt supuse obligaţiei de
timbrare, respectiv că scutirea de la plata taxei ar opera întotdeauna atunci când însăşi
acţiunea este scutită, iar dacă aceasta operează în virtutea calităţii persoanei, scutirea se
aplică în funcţie de titularul cererii de recuzare.
În susţinerea acestei poziţii, fără a se identifica vreo hotărâre judecătorească, se invocă
faptul că însăşi acţiunea ce se soluţionează este scutită de taxă, regimul juridic al acesteia
stabilind şi tratamentul juridic ce se va aplica cererilor de recuzare; potrivit acestei
concepţii, scutirea poate opera fie raportat la natura obiectului cauzei, fie în considerarea
calităţii titularului cererii. Art.29 al O.U.G. nr.80/2013, ce are ca obiect de reglementare
situaţiile de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, precizează în alin.4 că „acţiunile
şi cererile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici şi ale funcţionarilor publici
cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxei judiciare de timbru, conflictelor de
muncă”, putându-se considera că aceste dispoziţii fac referire la orice cereri din procesele
cu atare obiect, inclusiv cele privitoare la incidentele procedurale. Or, dacă art.270
coroborat cu art.266 Codul muncii scutesc de taxă judiciară de timbru toate cauzele de
jurisdicţia muncii, trebuie considerat că şi acţiunile şi cererile (inclusiv cele de recuzare)
referitoare la raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici sunt incluse în dispoziţia de
scutire. Raţiunile care au justificat scutirea de obligaţia de plată a taxei pentru anumite
persoane subzistă pe toată durata procesului, indiferent de natura actelor procedurale
întocmite de aceasta. Impunerea obligaţiei de timbrare poate avea efect disuasiv pentru
justiţiabili.

7.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

427
 7.3 Opinia formatorului INM
Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere nu reiese a constitui în mod efectiv un
aspect de practică neunitară, lipsind identificarea vreunei hotărâri judecătoreşti care să facă
aplicarea în concret a opiniei contrare menţionate de Curtea de Apel Timişoara; cu toate
acestea, reprezintă o situaţie de practică judiciară potenţială, întrucât se degajă două
puncte de vedere în rândul judecătorilor instanţei cu privire la această problemă de drept.
Astfel, reţinem din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru
următoarele norme legale:
→ art.1: „(1) Acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt
supuse taxelor judiciare de timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele
judiciare de timbru sunt datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de
către toate persoanele fizice şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către
instanţele judecătoreşti (…). (3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile
introduse la instanţele judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de
timbru.”;
→ art.9: „Următoarele cereri formulate în cursul procesului sau în legătură cu un
proces se taxează astfel: a) cereri de recuzare în materie civilă - pentru fiecare
participant la proces - pentru care se solicită recuzarea - 100 lei;(…)”;
→ art.29: „(1) Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile,
inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare
la: (…). (…) (4) Acţiunile şi cererile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor
publici şi ale funcţionarilor publici cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxei
judiciare de timbru, conflictelor de muncă. (…)”;
→ art.35 alin.2: „Dacă legea nu prevede altfel, cererile depuse în cursul judecăţii şi
care nu modifică valoarea taxabilă a cererii sau caracterul cererii iniţiale nu se taxează.”.
[s.n.]
Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor.
Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal aspecte de
plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea instanțelor
judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă,
anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau căi
de atac ordinare şi extraordinare, iar nu chestiuni referitoare la apărări şi incidente
procedurale.

428
 În acest din urmă sens, apărările şi incidentele procedurale nu modifică prin ele însele
valoarea taxabilă a cererii sau caracterul cererii iniţiale, astfel că în regulă generală nu se
taxează potrivit art.35 alin.2 din O.U.G. nr.80/2013.
Cu toate acestea, nu sunt excluse în mod absolut din sfera de reglementare a O.U.G.
nr.80/2013 aspectele vizând apărările şi incidentele procedurale, art.9 din conţinutul acestui
act normativ conţinând ipoteze legale de reglementare a taxelor judiciare de timbru în
legătură cu acestea.
Altfel spus, dacă o cerere în justiţie este supusă ca regulă generală plăţii taxei judiciare
de timbru, fiind scutită ca excepţie printr-o normă specială, totuşi pentru o apărare sau
incident procedural va fi datorată o astfel de taxă judiciară doar în condiţiile identificării
unei obligaţii de plată într-un text legal din conţinutul O.U.G. nr.80/2013 sau al altei
reglementări legislative. Aşadar, ca principiu general cererea în justiţie este taxabilă, iar
scutirea constituie o excepţie, în timp ce pentru o apărare sau incident procedural regula
generală o constituie scutirea, în timp ce taxarea reprezintă excepţia.
Cererea de recuzare nu constituie o acţiune sau cerere în justiţie cu caracter principal,
accesoriu, adiţional ori incidental potrivit art.30 din Codul de procedură civilă (nefiind o
cerere care să expună „o pretenţie împotriva unei alte persoane” sau să „urmărească
soluţionarea în justiţie a unei situaţii juridice”) şi nicio cale de atac ordinară sau
extraordinară, ci reprezintă o apărare sau un incident procedural în legătură cu modul de
alcătuire a completului de judecată raportat la judecător / procuror / magistrat – asistent /
asistent judiciar / grefier prin prisma unei pretinse sau potenţiale cauze de
incompatibilitate.
În aceste condiţii, reglementarea art.9 lit.a) din O.U.G. nr.80/2103 constituie expresia
unei excepţii în materia taxei judiciare de timbru, fiind instituită obligaţia de plată aferent
unei apărări sau incident procedural, iar nu aferent unei acţiuni sau cereri în justiţie / căi
de atac.
În consecinţă, cauza de scutire de la plată prevăzută de art.29 din O.U.G. nr.80/2013 nu
constituie un text relevant pentru chestiunea recuzării, întrucât textul respectiv priveşte
acţiuni şi cereri în justiţie (principale, accesorii, adiţionale şi incidentale) + căile de atac
aferente, reprezentând o normă specială ce instituie o excepţie de la regula generală
prevăzută de art.1 alin.1 şi adoptată în aplicarea art.1 alin.3 din acelaşi act normativ.
Or, după cum am arătat, apărările şi incidentele procedurale sunt vizate ca regulă
generală de un alt text legal, astfel că excepţiile de la aplicarea acestuia nu pot fi înlăturate
de alte texte cu caracter special şi care nu constituie o excepţie de la art.35 alin.2 din
O.U.G. nr.80/2013, ci de la art.1 alin.1 din actul normativ menţionat.
În concluzie, apreciem că pentru o cerere de recuzare este datorată o taxă judiciară
de timbru potrivit art.9 lit.a) din O.U.G. nr.80/2013 indiferent de faptul că cererea în
justiţie sau calea de atac aferentă este scutită de taxă judiciară de timbru.

7.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

429
 7.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire
În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

8. Modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 101/2016, cu

referire la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind
achizițiile publice, respectiv în situația în care se contestă un act emis în faza
de atribuire a contractului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior
al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18
octombrie 2019, pg. 51)

8.1 Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Galaţi rezultă că aceasta
vizează modalitatea de interpretare a dispozițiilor art.56 din Legea nr.101/2016 în referire
la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul litigiilor privind achizițiile publice, respectiv
în situația în care se contestă un act emis în faza de atribuire a contractului. Opinia
majoritară susţinută în cadrul secţiei a fost în sensul că taxa de timbru se stabilește în toate
situațiile la valoare, respectiv la valoarea estimată a contractului în situaţia în care se
contestă acte încheiate în faza de atribuire a contractului. Opinia minoritară s-a formulat în
sensul că litigiile apărute în legătură cu faza de atribuire a contractului sunt neevaluabile în
bani. A fost împărtăşită opinia majoritară, respectiv aceea că taxa de timbru se stabilește la
valoare, inclusiv în cauzele ce vizează procedura atribuirii contractului de achiziție publică,
aspect ce rezultă din modul în care este redactat art.56 alin.1 din Legea nr.101/2016 care
face referire la „valoarea estimată a contractului”. Or, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere
că taxa de timbru se stabilește la valoare doar în cauzele vizând etapa ulterioară încheierii
contractului, trimiterea la valoarea estimată nu ar mai avea sens.

8.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată

8.3 Opinia formatorului INM

O.U.G. nr.80/2013 privind taxele judiciare de timbru prevede la art.1 că „(1) Acţiunile
şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti (…) sunt supuse taxelor judiciare de
timbru prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă. (2) Taxele judiciare de timbru sunt
datorate, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de către toate persoanele fizice
şi juridice şi reprezintă plata serviciilor prestate de către instanţele judecătoreşti (…).
(3) În cazurile anume prevăzute de lege, acţiunile şi cererile introduse la instanţele
judecătoreşti, (…) sunt scutite de la plata taxelor judiciare de timbru.”, iar la art.29 alin.1
că „Sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru acţiunile şi cererile, inclusiv cele
pentru exercitarea căilor de atac, ordinare şi extraordinare, referitoare la: (…) l) orice alte
acţiuni, cereri sau acte de procedură pentru care se prevăd, prin legi speciale, scutiri
de taxă judiciară de timbru.”.[s.n.]
430
 Din textele de lege amintite reţinem că regula generală în materie de taxe judiciare de
timbru este că acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti sunt supuse taxei în
discuţie (art.1 alin.1 din O.U.G. nr.80/2013), în timp ce scutirea de la obligaţia de plată are
caracter de excepţie, ceea ce implică existenţa unei norme speciale care să o reglementeze.
Cum această din urmă normă juridică are caracter special și excepțional, ea va fi
interpretată în mod limitativ, fără extinderea sa dincolo de domeniul de aplicare stabilit de
legiuitor. Mai reținem că prin O.U.G. nr.80/2013 legiuitorul reglementează în principal
aspecte de plată a taxei judiciare de timbru pentru „acțiuni” și „cereri” ce implică sesizarea
instanțelor judecătorești în sensul art.30 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură
civilă, anume „cereri în justiţie” cu caracter principal, accesoriu, adiţional şi incidental, sau
căi de atac ordinare şi extraordinare.
În materia proceselor privind achiziţiile publice lato sensu, Legea nr.101/201675 arată la
art.1 alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de
soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie
de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor
de concesiune, (…).”. [s.n.]
Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte
inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale
şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).
În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții
interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin
pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC),
susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios
administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea
nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei
sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi
atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se
pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).
Actul normativ în discuţie – Legea nr.101/2016 – prevede următoarele:
→ art.56: „(1) Cererile introduse la instanţele judecătoreşti potrivit prevederilor
prezentului capitol se taxează, în funcţie de valoarea estimată a contractului, după cum
urmează: a) până la 100.000.000 lei inclusiv - 2%; b) peste 100.000.000 lei - 1%. (2) Cererile
neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi şi cele care nu fac obiectul alin. (1)
se taxează cu 450 lei.”;
→ art.612: „Contestaţia formulată în condiţiile art. 49 este scutită de taxă judiciară de
timbru.”.
Aşadar, Legea nr.101/2016 scuteşte expres de obligaţia de plată a taxei judiciare de
timbru doar procedura contestaţiei judiciare judecată în primă instanţă de tribunal şi în

75
Legea nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor
sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea
Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.393 din 23 mai
2016, cu modificările și completările ulterioare.

431
recurs de curtea de apel, fără a face însă nicio menţiune în acest sens pentru plângerea
formulată la curtea de apel împotriva soluţiei date contestaţiei administrativ –
jurisdicţionale soluţionate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
În aceste condiţii, textul legal relevant pentru stabilirea taxei judiciare de timbru devine
art.56 din Legea nr.101/2016, respectiv alin.2, întrucât plângerea în discuţie constituie în
principiu o cerere neevaluabilă în bani (cu excepţia situaţiei în care conţine şi un capăt de
cerere în anulare contract, potrivit art.34 alin.3 din Lege).
Avem în vedere în acest din urmă sens jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, care, în soluţionarea unui recurs în interesul legii privind natura plângerii
reglementate de O.U.G. nr.34/2006 (actul normativ anterior în materia achiziţiilor publice
lato sensu), a decis prin decizia nr.2/2015 că „în această etapă a procedurii de achiziţie
publică, premergătoare încheierii şi executării contractului de achiziţie publică, ne aflăm
în ipoteza (…) referitoare la cereri neevaluabile în bani.”.
Altfel spus, instanţa supremă a afirmat caracterul timbrabil al cererii şi a calificat natura
plângerii reglementate de O.U.G. nr.34/2006 ca fiind o cerere neevaluabilă în bani.
Or, între specificul plângerii reglementate de O.U.G. nr.34/2006 şi specificul plângerii
reglementate de Legea nr.101/2016 nu există diferenţe de esenţă, motiv pentru care
considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pot fi avute în vedere în partea lor relevantă
pentru aplicare prin analogie.
Cât despre chestiunea obligaţiei de consemnare a cauţiunii, aceasta, deşi priveşte o
condiţie de legală învestire a instanţei, este distinctă de problematica plăţii taxelor judiciare
de timbru ca sarcină fiscală, motiv pentru care nu constituie un argument în justificarea
scutirii de taxă judiciară de timbru, cu atât mai mult cu cât orice excepţie de la regula plăţii
acestor taxe trebuie să fie reglementată expres.
Referitor la reglementarea obligaţiei de plată a unei taxe judiciare de timbru de art.56
alin.1 din Legea nr.101/2016 prin raportare la „valoarea estimată a contractului”, lectura
acestui text legal nu trebuie să intervină independent de alin.2 al art.56. Or, alin.2 al art.56
conţine regula în materie de cereri de neevaluabile în bani, ceea ce înseamnă că alin.1 al
art.56 este incident atunci când instanţa este învestită cu o cerere evaluabilă în bani. După
cum am arătat, plângerea vizată de Legea nr.101/2016 este în principiu o cerere
neevaluabilă în bani, punând în discuţie aspecte de validitate a unui act administrativ –
jurisdicţional ce analizează legalitatea actelor emis de autoritatea contractantă în etapa
premergătoare încheierii contractului de achiziţie publică lato sensu prefigurat, acte care
prin ele însele nu prezintă în principiu un caracter evaluabil în bani propriu-zis, o astfel de
trăsătură având contractul ce se va încheia de autoritatea contractantă cu ofertantul
declarat câştigător.

8.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu a fost exprimat.

8.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

432
 Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

9. Timbrajul cererii de intervenţie accesorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor

Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 38)

La nivelul Curții de Apel Suceava a fost identificată practică neunitară în ceea ce privește
obligaţia de achitare a taxei judiciare de timbru pentru cererea de intervenţie accesorie.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că este o cerere neevaluabilă în bani, pentru care se
achită o taxă judiciară timbru de 20 lei, conform art. 27 din O.U.G. nr. 80/2013.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că pentru o astfel de cerere nu există obligaţia de achitare
a unei taxe de timbru, întrucât, pe de o parte, are natura juridică a unei apărări a poziţiei
procesuale a uneia dintre părţi, iar, pe de altă parte, art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 80/2013
prevede expres doar timbrarea cererii de intervenţie principală.

Opinia formatorilor INM:

Pentru cererea de intervenţie accesorie nu se achită taxă judiciară de timbru.

Un prim argument rezultă din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 34 alin.
(3) din O.U.G. nr. 80/2013. Astfel, în ceea ce priveşte cererile de intervenţie voluntară,
acest text de lege a prevăzut expres că se achită taxă judiciară de timbru doar pentru
cererile de intervenţie principală, rezultând astfel că cererile de intervenţie accesorie nu se
taxează. Această interpretare este cu atât mai necesară cu cât art. 10 din Legea nr. 146/1997
nu făcea o atare distincţie între formele intervenţiei voluntare, stipulând că „cererile de
intervenţie se taxează după regulile aplicabile cererii principale”.
Un alt argument derivă din natura juridică a cererii de intervenţie accesorie, aceasta
nefiind o cerere prin care se pretinde dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de
acesta, ci o simplă apărare a poziţiei procesuale a uneia dintre părţi, la art. 61 alin. (3) din
Codul de procedură civilă prevăzându-se că intervenţia accesorie sprijină numai apărarea
uneia dintre părţi.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere), participanții au agreat soluția expusă în opinia formatorilor
INM.

10. Ajutorul public judiciar sub forma prevăzută de art.6 lit.d din OUG nr.51/2008
„scutiri, reduceri, eşalonări sau amânări de la plata taxelor judiciare prevăzute
de lege, inclusiv a celor datorate în faza de executare silită”; condiţii pentru
acordare (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet,
17 decembrie 2020, pg. 136)

10.1 Practica judiciară

433
 Potrivit dispoziţiilor art.14 (1) din OUG nr.51/2008, „Cererea pentru acordarea
ajutorului public judiciar se formulează în scris şi va cuprinde menţiuni privind obiectul şi
natura procesului pentru care se solicită ajutorul public judiciar, identitatea, codul numeric
personal, domiciliul şi starea materială a solicitantului şi a familiei sale, ataşându-se
înscrisuri doveditoare ale veniturilor acestuia şi ale familiei sale, precum şi dovezi cu privire
la obligaţiile de întreţinere sau de plată. Cererea va fi însoţită şi de o declaraţie pe propria
răspundere a solicitantului în sensul de a preciza dacă în cursul ultimelor 12 luni a mai
beneficiat de ajutor public judiciar, în ce formă, pentru ce cauză, precum şi cuantumul
acestui ajutor.” şi (3) „Instanţa poate solicita orice lămuriri şi dovezi părţilor sau informaţii
scrise autorităţilor competente.”
Problema de drept care a generat controverse jurisprudenţiale constă în faptul dacă
poate fi respinsă cererea pentru acordarea ajutorului public judiciar deşi solicitantul a ataşat
înscrisuri doveditoare că nu realizează venituri, nu apare în evidenţa autorităţilor cu bunuri
mobile/imobile, celelalte cerinţe prevăzute de textul normei mai sus citate fiind îndeplinite,
instanţa raportându-se la faptul că solicitantul este apt din punct de vedere fizic şi poate
realiza cel puţin venitul minim garantat.
Într-o opinie s-a susţinut că dispoziţiile art.14 din OUG nr.51/2008 stabileşte în mod
clar şi explicit condiţiile de admisibilitate ale unei cereri de acordare a ajutorului public
judiciar.
Deşi solicitantul a depus o serie de înscrisuri din care rezultă că nu are bunuri
mobile/imobile şi nu realizează venituri, raportarea instanţei la alte cerinţe, cum ar fi
capacitatea fizică a solicitantului care îi conferă posibilitatea de a efectua activităţi
lucrative cel puţin la nivelul salariului minim aflat în plată, echivalează cu o adăugare
nepermisă la lege.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că art.14 (1) din OUG nr.51/2008 stabileşte în sarcina
solicitantului obligaţia principală de a produce dovezi din care să rezulte îndeplinirea
cerinţelor de admisibilitate a cererii de acordare a ajutorului public judiciar.
Alin.3 al aceluiaşi articol stabileşte o obligaţie subsidiară în sarcina instanţei, de a
solicita orice lămuriri şi dovezi părţilor sau informaţii scrise autorităţilor competente.
În virtutea acestei obligaţii subsidiare, instanţa poate să procedeze la verificări privind
starea şi capacităţile fizice ale solicitantului, punându-i în vedere obligaţia de a depune
înscrisuri relevante sub acest aspect şi, în ipoteza în care nu s-au identificat motive care să-
l pună pe solicitant în situaţia imposibilităţii de a presta activităţi lucrative şi care să
răstoarne prezumţia de care se bucură acesta, constând în aptitudinea de a desfăşura atare
activităţi, instanţa se poate raporta la venitul minim garantat pentru a decide asupra cererii
de acordare a ajutorului public judiciar.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

434
 Problema sesizată de Curtea de Apel Suceava este în primul rând în legătură cu
aplicarea și interpretarea art.8 din OUG nr.51/2008 privind ajutorul public judiciar în
materie civilă, text potrivit căruia ,,(1) Beneficiază de ajutor public judiciar în formele
prevăzute la art. 6 persoanele al căror venit mediu net lunar pe membru de familie, în
ultimele două luni anterioare formulării cererii, se situează sub nivelul de 300 lei. În
acest caz, sumele care constituie ajutor public judiciar se avansează în întregime de către
stat. (2) Dacă venitul mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni
anterioare formulării cererii, se situează sub nivelul de 600 lei, sumele de bani care
constituie ajutor public judiciar se avansează de către stat în proporție de 50%.
(3) Ajutorul public judiciar se poate acorda și în alte situații, proporțional cu nevoile
solicitantului, în cazul în care costurile certe sau estimate ale procesului sunt de natură să
îi limiteze accesul efectiv la justiție, inclusiv din cauza diferențelor de cost al vieții dintre
statul membru în care acesta își are domiciliul sau reședința obișnuită și cel din România.”.
[s.n.]
Din lectura atentă a textului legal menționat constatăm că prin art.8 alin.1 și alin.2
din OUG nr.51/2008 se instituie un drept al persoanei interesate de a beneficia de ajutor
public judiciar, în forma avansării de către stat a sumelor care constituie ajutor public
judiciar, fie în întregime, fie doar în proporție de 50%, atunci când solicitantul demonstrează
un venit mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni anterioare formulării
cererii, sub nivelul de 300 lei, respectiv sub nivelul de 600 lei.
Normele juridice analizate au deci ca premisă de aplicare ,,venitul mediu net lunar
pe membru de familie”, sens în care prin art.9 din OUG nr.51/2008 se arată că ,,La stabilirea
venitului se iau în calcul orice venituri periodice, precum salarii, indemnizații, onorarii,
rente, chirii, profit din activități comerciale sau dintr-o activitate independentă și
altele asemenea, precum și sumele datorate în mod periodic, cum ar fi chiriile și obligațiile
de întreținere.”. [s.n.]
Astfel, determinarea cuantumului venitului relevant se face prin raportare la o sferă
largă a veniturilor periodice ale membrilor familiei solicitantului.
Totodată, potrivit art.14 din OUG nr.51/2008 ,,(1) Cererea pentru acordarea
ajutorului public judiciar se formulează în scris și va cuprinde mențiuni privind (…) starea
materială a solicitantului și a familiei sale, atașându-se înscrisuri doveditoare ale
veniturilor acestuia și ale familiei sale, precum și dovezi cu privire la obligațiile de
întreținere sau de plată. (…) (3) Instanța poate solicita orice lămuriri și dovezi părților
sau informații scrise autorităților competente.”. [s.n.]
În consecință, revine solicitantului să demonstreze cuantumul venitului periodic vizat
de art.8 rap. la art.9 din OUG nr.51/2008, sens în care trebuie să indice în cerere starea
materială a sa și a familiei sale, prezentând dovezi cu înscrisuri ale veniturilor sale și ale
familiei sale.
Astfel, depunerea unei declarații a solicitantului în sensul absenței veniturilor
periodice în cele două luni anterioare formulării cererii însoțită de atestări în acest sens de
la o autoritate publică de resort (organ fiscal, casă de pensii) reprezintă o dovadă
administrată de solicitant cu privire la nivelul venitului relevant prin prisma plafoanelor
435
stabilite de art.8 alin.1 și alin.2 din OUG nr.51/2008, când sumele care constituie ajutor
public judiciar sunt avansate în întregime sau în proporție de 50% de către stat.
În legătură cu orice precizare sau probă administrată de solicitant în susținerea cererii
sale de acordare ajutor public judiciar, instanța este abilitată de art.14 alin.3 din OUG
nr.51/2008 a solicita orice lămurire sau dovadă părților ori informații scrise autorităților
competente.
În aceste condiții, raportarea instanței la aspecte precum capacitatea fizică a
solicitantului care îi conferă posibilitatea de a efectua activități lucrative cel puțin la nivelul
salariului minim aflat în plată constituie expresia unei prezumții judiciare în sensul art.327
și art.329 Cod procedură civilă, anume ,,Prezumțiile sunt consecințele pe care legea sau
judecătorul le trage dintr-un fapt cunoscut spre a stabili un fapt necunoscut.”, respectiv
,,În cazul prezumțiilor lăsate la luminile și înțelepciunea judecătorului, acesta se poate
întemeia pe ele numai dacă au greutate și puterea de a naște probabilitatea faptului
pretins; ele, însă, pot fi primite numai în cazurile în care legea admite dovada cu martori.”.
Apreciem însă că prezumția în discuție este nerelevantă în anumite condiții.
Astfel, nu este pertinent pentru soluționarea cererii de ajutor public judiciar că
judecătorul prezumă generic faptul că există capacitatea fizică a solicitantului care îi
conferă posibilitatea de a efectua activități lucrative cel puțin la nivelul salariului minim
aflat în plată, întrucât ceea ce trebuie să rezulte din probe este venitul obținut în perioada
de două luni anterioară formulării cererii.
Altfel spus, simpla capacitate de a desfășura activitate remunerată cel puțin la nivelul
salariului minim aflat în plată nu este același lucru cu obținerea acelui venit, întrucât OUG
nr.51/2008 are în vedere venitul periodic, iar nu posibilitatea ipotetică de a fi fost obținut.
Așadar, relevant pentru analiza cererii de ajutor public judiciar este venitul periodic
realizat de solicitant, acesta trebuind a fi demonstrat de către judecător dacă nu își însușește
alegațiile solicitantului.
Exemplificăm cu acele împrejurări în care declarațiile petentului nu apar a fi
verosimile, chiar dacă par susținute de înscrisuri emise de autorități, precum situația în care,
pentru o perioadă îndelungată de timp (foarte multe luni sau chiar ani), niciun membru al
familiei solicitantului nu figurează cu venituri declarate la autoritățile / instituțiile publice
și nu se justifică în niciun fel și în mod rezonabil de către solicitant veniturile din care se
întreține împreună cu membrii familiei sale, respectiv cum își acoperă cheltuielile de bază
privind alimente, îmbrăcăminte și încălțăminte, utilități etc.
Cu toate acestea, măsura în care o prezumție judiciară poate sau nu să demonstreze
aspectul pretins nu constituie un aspect de legalitate, ci de temeinicie, în sensul stabilirii
unei situații de fapt.
În acest context, reținem și art.264 Cod procedură civilă, care prevede că
,,(1) Instanța va examina probele administrate, pe fiecare în parte și pe toate în ansamblul
lor. (2) În vederea stabilirii existenței sau inexistenței faptelor pentru a căror dovedire
probele au fost încuviințate, judecătorul le apreciază în mod liber, potrivit convingerii sale,
în afară de cazul când legea stabilește puterea lor doveditoare.”.

436
 În sfârșit, este important ca mecanismul ajutorului judiciar să nu permită utilizarea
sa abuzivă în scop de eludare de către debitor a obligațiilor de plată a taxelor judiciare de
timbru sau a onorariilor cuvenite diferitelor persoane implicate în activitatea de înfăptuire
a justiției, ci să se afle la dispoziția acelora care au în mod real nevoie de un astfel de
instrument.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Curtea de Apel Suceava:
→ ajutorul public judiciar se acordă în cond. art.8 alin.1 și alin.2 din OUG nr.51/2008
prin avansarea sumei respective în întregime sau în proporție de 50% de către stat, atunci
când venitul mediu net lunar pe membru de familie, în ultimele două luni anterioare
formulării cererii, determinat potrivit art.9 din OUG nr.51/2008, se situează în cazul
solicitantului sub nivelul de 300 lei sau, după caz, sub nivelul de 600 lei;
→ sarcina probei cu privire la nivelul venitului relevant incumbă solicitantului, instanța
de judecată putând solicita orice lămuriri și dovezi părților sau informații scrise autorităților
competente, judecătorul urmând a examina probele administrate, pe fiecare în parte și pe
toate în ansamblul lor, fără a fi exclusă posibilitatea de a recurge la prezumții judiciare,
dacă au greutatea și puterea de a naște probabilitatea realizării de către solicitant a
venitului opus de către instanță în combaterea celui pretins de către solicitant.

10.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

10.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

X. ALTE PROBLEME DE DREPT ADMINISTRATIV

437
 1. Cererea prin care se solicită obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea
Despăgubirilor (C.C.S.D.) la emiterea titlului de despăgubire, potrivit Titlului
VII din Legea 247/2005, formulată sub imperiul acestei legi şi nesoluţionată
până la abrogarea ei, prin Legea nr. 165/2013. Modalitatea în care poate fi
soluţionată o astfel de cerere după preluarea – de către Comisia Naţională de
Compensare a Imobilelor – a activităţii şi atribuţiilor C.C.S.D. (incidenţa Legii
nr. 165/2013, intrată în vigoare pe parcursul soluţionării cauzei; incidenţa şi
modul de aplicare a Deciziilor nr. 88/27.02.2014 şi nr. 269/07.05.2014 ale
Curţii Constituţionale) (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-
24 octombrie 2014, pg. 10)

Prealabil dezbaterilor, moderatorul întâlnirii a precizat că soluția care apare ca fiind cea
mai judicioasă, în concordanță cu statuările Curții Europene a Drepturilor Omului în
Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii contra
României, este ca instanţa, constatând nesoluţionarea dosarului înregistrat la Comisia
Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor într-un termen rezonabil, pe de o parte, iar pe de
altă parte, posibilitatea continuării procedurii în baza Legii nr. 165/2013, în raport cu
obiectul cererii de chemare în judecată, să oblige Comisia Națională pentru Compensarea
Imobilelor să procedeze la analiza dosarului reclamantului, în condiţiile prevăzute de acest
din urmă act normativ.
În ceea ce privește termenul de soluționare a dosarului, s-a învederat că practica nu este
unitară, instanțele având în vedere termenul de 6 luni, 90 de zile etc. S-a precizat că,
întrucât legea are în vederea efectuarea de verificări de fond cu privire la actele depuse,
trebuie avut în vedere că termenele prevăzute la art. 32 din Legea nr. 165/2013 sunt stabilite
în favoarea beneficiarilor măsurilor de retrocedare (termenul de 30 zile pentru eliberarea
actelor doveditoare, termenul de 120 de zile pentru completarea înscrisurilor depuse la
dosar, termenul de 60 de zile cu care poate fi prelungit termenul în care pot fi completate
înscrisurile), cu observarea termenului rezonabil, care nu va depăşi 90 de zile, astfel cum s-
a statuat prin deciziile Curții Constituționale nr. 88/27.02.2014 şi nr. 269/07.05.2014.
O altă problemă pusă în discuție a vizat competența restrânsă a instanțelor de contencios
administrativ pe acest tip de litigii, în sensul că acestea pot cenzura refuzul autorității
administrative de a soluționare a cererii pe dispozițiile legii anterioare (Legea nr. 247/2005).
În contextul Deciziei-pilot CEDO în cauza Maria Atanasiu și alții c. România și al legii noi -
Legii nr. 165/2013 s-a pus problema dacă, dând efect necesității valorificării procedurilor
deja derulate și/sau finalizate în dosarele aflate pe rol, instanța de contencios administrativ
mai poate stabili obligația pentru CNCI de a soluționa dosarele și un termen în acest sens.
Opinia agreată de participanții la întâlnire a fost în sensul că, astfel cum a statuat
Curtea Constituțională în decizia nr. 269 din 7 mai 2014 (pct. 28), instanța de contencios
administrativ sesizată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, poate pronunța, în
temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin urmare strict în limitele
controlului administrativ, o hotărâre prin care să instituie în sarcina Comisiei Naționale
pentru Compensarea Imobilelor, obligația de a verifica existența dreptului de proprietate
asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia şi de a evalua
despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la
438
concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum şi de a emite
decizia de compensare. Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor va trebui să ducă
la îndeplinire obligaţiile impuse de instanţă în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii, astfel cum prevede art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Situaţia acţiunilor întemeiate pe Legea nr. 9/1998 cu modificări şi completări,

ce au ca finalitate plata despăgubirilor băneşti cuvenite, determinate în urma
epuizării procedurii instituită de această lege, în contextul intervenţiei
legiuitorului prin acte normative succesive: OUG nr. 10/2013 (declarată
neconstituţională); OUG nr. 10/2014, aprobată cu modificări prin Legea nr.
112/2014, acte normative ce suspendă plata acestor despăgubiri (Minuta
Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Suceava, 23-24 octombrie 2014, pg. 13)

Opinia îmbrățișată de participanți a fost în sensul admisibilității acțiunilor de obligare a

ANRP la plata sumelor prevăzute în decizia de acordare a despăgubirilor, după expirarea
perioadei de suspendare prevăzută de O.U.G. nr. 10/2014 (31 decembrie 2014), în măsura
în care partea nu a indicat un alt termen de executare mai îndelungat.

3. Aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Cap II, lit. A. (1) lit. e) coroborate cu cele
ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 în ipoteza în care creditorul de
asigurare al asigurătorului aflat în faliment deţine mai multe creanţe,
respectiv dacă plafonul de 450.000 lei operează raportat la drepturile
izvorâte din fiecare contract de asigurare încheiat cu asigurătorul aflat în
faliment sau raportat la un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în
faliment (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 27)

3.1 Practica judiciară

Opinii exprimate în practica judiciară a Curţii de Apel Bucureşti.
Într-o opinie, s-a reţinut că este irelevant dacă suma provine dintr-o creanţă sau mai
multe, cât timp reclamanţii reprezintă un unic creditor de asigurare al asigurătorului în
faliment, astfel că aceştia pot recupera numai suma maximă de 450.000 de lei din
disponibilitățile Fondului.
În acest sens au fost invocate dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale
art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la limita plafonului de garantare, în care
se face referire expresă la noţiunea ,,un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în
faliment” .
În plus se arată că ,,(…) cele două proceduri - cea administrativă de plată prevăzută de
Legea nr. 213/2015 şi cea a falimentului prevăzută de Legea nr. 85/2014 - se desfăşoară în
439
paralel şi într-o strânsă legătură” şi, ,,din moment ce în procedura de faliment reclamanta
este considerată un singur creditor de asigurare, chiar dacă deţine mai multe creanţe, este
firesc ca şi în procedura administrativă de plată desfăşurată în faţa F.G.A. să fie considerată
tot unic creditor de asigurare, fiind necesar ca dispoziţiile legale să fie interpretate şi
aplicate unitar în ceea ce priveşte tratamentul juridic al creditorilor asigurătorului în
faliment”.
În acest sens sunt: sentinţa civilă nr. 2299/16.05.2018, pronunţată în dosarul nr.
9881/2/2017, sentinţa civilă nr. 2539/23.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 1339/2/2017 şi
sentinţa civilă 2736/29.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 1705/2/2017.
Într-o a doua opinie s-a apreciat că plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4
lit. e) și 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 („nivelul maxim al garantării pe un creditor de
asigurare al asigurătorului în faliment”) nu poate face abstracție de definirea creditorului,
prin raportare la câte un singur contract de asigurare [art. 4 alin. (1) lit. b (iii) din Legea nr.
213/2015 - creditor de asigurare în cazul asigurării de răspundere civilă fiind ,,persoana
îndreptățită să primească despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a producerii unui
risc acoperit printr-un contract de asigurare”.].
Tot astfel, „calitatea reclamantei de unic creditor în cadrul procedurii de faliment nu
poate fi extrapolată mutatis mutandis în sfera Legii nr. 213/2015, în pofida dispozițiilor
speciale ale acestui din urmă act normativ și a contextului diferențelor dintre cele două
proceduri date de caracterul unitar, colectiv și concursual al procedurii de faliment. Așadar,
chiar dacă există o legătură incontestabilă între cele două proceduri, aceasta nu impune o
unitate de interpretare în ceea ce privește poziția creditorului în cadrul celor două
proceduri, prin ignorarea particularităților acestora”.
În acest sens sunt sentinţa civilă nr. 1982/29.05.2017, pronunţată în dosarul nr.
301/2/2017, sentinţa civilă nr. 4238/9.11.2017, pronunţată în dosarul nr. 9009/2/2016 şi
sentinţa civilă nr. 2464/20.06.2017, pronunţată în dosarul nr. 8139/2/2016.

Decizii ale Curţii Constituţionale a României

Prin Decizia Curţii Constituţionale a României (CCR) nr. 631/9.10.2018 s-a respins ca
inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei "în limita unui plafon de garantare
de 450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment" din art. 15 alin.
(2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor. În motivarea deciziei,
Curtea Constituţională a reţinut că este chemată, în prezenta cauză, să tranşeze o dispută
care vizează, în realitate, interpretarea sintagmei "în limita unui plafon de garantare de
450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment" din art. 15 alin.
(2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor. În acest context, CCR
a amintit că, potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (3) din Constituţie şi în condiţiile unei
jurisprudenţe constante, instanţele judecătoreşti, şi nu Curtea Constituţională, au atribuţia
de a interpreta normele de drept, atunci când îşi exercită îndatoririle constituţionale. Astfel,
potrivit Deciziei nr. 54 din 7 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 683 din 6 august 2018, paragraful 29, Curtea Constituţională a reţinut în mod
constant că, în temeiul art. 126 din Constituţie, aspectele ce vizează interpretarea şi
aplicarea legii ţin de competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti (Decizia nr. 624 din 4
noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 25 din 13 ianuarie
440
2015, paragraful 17, sau Decizia nr. 193 din 23 martie 2017, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 416 din 6 iunie 2017, paragraful 17). Potrivit CCR, instanţa de
judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide care dintre
legile puse în discuţie sunt incidente, folosind toate principiile de interpretare a legii.

3.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

3.3 Opinia formatorului INM

Deși problema ridicată de Curtea de Apel București nu precizează faptele și nici obiectul
cererii de chemare în judecată, din cuprinsul opiniilor descrise la pct. 3.1 rezultă că
divergența de practică este reală și s-a născut din interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. 2
raportate la art. 4 alin 1 lit. b din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a
asiguraților.
Astfel, prima opinie interpretează aceste dispoziții în sensul în care plafonul despăgubirii
(450.000 lei) care poate fi acordat unui creditor de asigurare, în cazul în care debitorul
asigurător aflat în procedura falimentului, se aplică pentru creditorul de asigurare indiferent
de numărul contractelor de asigurare încheiate cu asigurătorul.
Cea de-a doua opinie interpretează aceleași dispoziții în sensul că plafonul despăgubirii
se aplică creditorului de asigurare, aflat în aceiași situație ca cea mai sus descrisă, în raport
cu fiecare contract de asigurare.
Prima opinie este cea corectă.
Astfel, dispozițiile legale în discuție sunt următoarele:

Art. 15
(...)
(2) Plata de către Fond a creanţelor de asigurări stabilite ca fiind certe, lichide şi
exigibile se face în limita unui plafon de garantare de 450.000 lei pe un creditor de asigurare
al asigurătorului aflat în faliment.
(...).

ART. 4
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarea
semnificaţie:
(...)
b) creditorii de asigurări sunt, după caz:

441
 (i) persoana asigurată - persoana fizică sau juridică aflată în raporturi juridice cu
asigurătorul debitor prin încheierea contractului de asigurare;
(ii) beneficiarul asigurării - terţa persoană căreia, în baza legii sau a contractului de
asigurare, asigurătorul debitor urmează să îi achite sumele cuvenite ca urmare a producerii
riscului asigurat;
(iii) persoană păgubită (în cazul asigurării de răspundere civilă) - persoana
îndreptăţită să primească despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a producerii unui
risc acoperit printr-un contract de asigurare de răspundere civilă;
(...).
Se observă că textul art. 15 alin. 2 este foarte clar: plafonul de garantare este de
”450.000 lei pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment”.
Cea de-a doua opinie suprainterpretează aceste dispoziții (în sensul că interpretează un
text legal care este foarte clar prin el însuși) prin raportare la art. 4 alin. 1 lit. b și ajunge
la concluzia că plafonul se aplică fiecărui contract de asigurare (în ipoteza în care sunt mai
multe) încheiat de unul și același creditor cu debitorul asigurător aflat în procedura
falimentului la data litigiului. Or, această concluzie se opune înțelesului firesc al noțiunii de
”un creditor de asigurare”. Dacă legiuitorul ar fi înțeles să dea o astfel de aplicare
dispozițiilor art. 15 alin. 2 ar fi folosit expresia adecvată în acest sens, spre exemplu
”450.000 lei pentru fiecare contract de asigurare încheiat de creditorul de asigurare al
asigurătorului aflat în faliment”. Apare ca fiind evident că textul de la care se pleacă și
concluzia la care se ajunge nu pot fi echivalente.
Pe de altă parte, art. 4 alin. 1 lit. b (i) din aceiași lege nu face decât să definească
noțiunea de ”persoană asigurată”, iar faptul că folosește expresia ”contract de asigurare”
la singular nu înseamnă decât că, pentru a fi persoană asigurată, este suficient un singur
contract de asigurare.
O persoană care încheie cu asiguratorul mai multe contracte de asigurare nu se
multiplică și nu devine ”creditori” (dacă se produc evenimentele asigurate și sunt îndeplinite
și celelalte condiții legale și contractuale) ci, în exprimarea uzuală și firească, va fi numită
creditor al asiguratorului în raport cu fiecare contract.
Aceleași observații rămân valabile și în cazul în care în discuție ar fi un singur contract
și mai multe bunuri sau persoane vătămate prin producerea evenimentului asigurat. Situația
s-ar schimba doar dacă două persoane fizice sau juridice distincte ar încheia un singur
contract de asigurare: fiecare ar deveni creditor al asiguratorului și ar beneficia distinct de
plafonul de despăgubire (dacă ar fi îndeplinite și celelalte condiții în acest sens, nedisputate
în speță).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Plafonul reglementat de dispozițiile art. 15 alin. 2 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul
de garantare a asiguraţilor se aplică fiecărui creditor de asigurare privit individual,
indiferent de numărul contractelor de asigurare.

3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

442
 Se propune amânarea discutării, problema de drept urmând să constituie obiectul unei
cereri de sesizare a Completului ÎCCJ pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Având în vederea formularea unei cereri de sesizarea a Completului ÎCCJ pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept având același obiect, participanții au apreciat, în
unanimitate, că nu se impune adoptarea unei soluții cu privire la această problemă.

Observație:
Prin Decizia nr. 29/2020 din 2 martie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și
Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă în Dosarul
nr. 3167/1/2019 s-au dispus următoarele:
”Admite sesizarea formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios
administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 360/2/2017 şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul
de garantare a asiguraţilor, prin creditor de asigurare se înţelege şi societatea de asigurare
care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliţă
CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanţă
de asigurare se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare
care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie
aflat în faliment.
În interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de
450.000 lei se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de
regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul
asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în
parte.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2020.”

4. O.U.G. nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor

produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora. Procedura de
recuperare de către direcţiile silvice a prejudiciului constând în alte pagube
decât cele definite în art. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 85/2006 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 12)

443
 Problema aflată în dezbatere vizează limitele aplicării Deciziei ÎCCJ pronunţată în
interesul legii nr. 3/2014, respectiv dacă ea se aplică tuturor situaţiilor de antrenare a
răspunderii materiale a personalului silvic sau numai pentru tipurile de prejudicii care intră
în câmpul de reglementare al O.U.G. nr. 85/2006.

OPINIA ÎNSUŞITĂ

În unanimitate, participanţii la întâlnire au apreciat că art. 6 alin. (1) din O.U.G.

nr. 85/2006, aşa cum a fost interpretat prin Decizia în interesul legii nr. 3/2014, se
aplică doar în situaţiile care intră în câmpul său de reglementare. S-a considerat,
astfel, că distincţia între competenţa instanţei de contencios administrativ şi cea a
instanţei de litigii de muncă trebuie circumscrisă strict situaţiilor-premisă care au
făcut obiectul dezlegării date prin recursul în interesul legii soluţionat prin Decizia nr.
3/2014. Pentru sfera de prejudicii care nu intră în câmpul de aplicare al deciziei din
RIL, competenţa revine instanţei de contencios administrativ.

ARGUMENTE:

‒ Prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3/2014 au fost admise recursurile
în interesul legii formulate de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău şi, în consecinţă, s-a
stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 85/2006 privind
stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi
din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007, coroborate
cu dispoziţiile art. 254 şi art. 266 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la prevederile art. 58 alin. (1) din
O.U.G. nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 427/2001, cu modificările ulterioare, acţiunile în răspundere patrimonială
formulate împotriva personalului silvic cu atribuţii de pază a pădurilor pentru pagubele
produse pe suprafeţele de pădure pe care le are în pază, în condiţiile art. 1 lit. a) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2006, sunt de competenţa materială a instanţelor
de conflicte de muncă.
A fost avută în vedere norma cuprinsă în art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 85/2006 privind
stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi
din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007, potrivit
căreia, pentru pagubele produse vegetaţiei forestiere, constatate şi evaluate conform
ordonanţei de urgenţă, personalul cu atribuţii de pază a pădurilor răspunde patrimonial în
conformitate cu prevederile cap. III al titlului XI din Codul muncii.
‒ normele generale în privinţa statutului funcţionarului public sunt cuprinse în O.U.G.
nr. 59/2000 care, în art. 58, prevede aplicarea regulilor cuprinse în Legea nr. 188/1999, fără
a distinge între categoriile de personal silvic;
‒ Articolul 6 din O.U.G. nr. 85/2006 nu epuizează, însă, chestiunea răspunderii
patrimoniale a personalului silvic şi derogă de la regula generală cuprinsă în art. 58 din
O.U.G. nr. 59/2000, privind statutul personalului silvic, conform căreia, dacă nu se prevede
altfel, personalului silvic i se aplică dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, fără a se face distincţie între personalul silvic contractual şi cel cu
444
statut de funcţionar public propriu-zis, iar norma specială este de strictă interpretare şi
aplicare;
‒ O.U.G. nr. 85/2006, care reglementează stabilirea modalităţilor de evaluare a
pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora, conţine o dispoziţie
potrivit căreia antrenarea răspunderii patrimoniale a personalului silvic se face în
condiţiile dreptului muncii, dispoziţie care a determinat interpretarea dată în Decizia nr.
3/2014, în sensul că instanţa de litigii de muncă este cea competentă, fiind aplicabile
regulile privind răspunderea patrimonială a salariaţilor, calea antrenării acestei răspunderi
fiind cea de drept comun;
‒ În acest context, s-a mai subliniat că diferenţele de regim juridic nu se limitează la
aspectele de competenţă, ci şi aspecte de fond, care ţin de modalitatea concretă de
angajare a răspunderii: astfel, pentru funcţionarii publici angajarea răspunderii se face
printr-un act administrativ emis de autoritatea publică sau prin angajament de plată (un act
individual circumscris însă raportului de serviciu, care este unul de drept administrativ), în
timp ce pentru salariaţi, răspunderea se angajează pe calea dreptului comun;
‒ referitor la problema răspunderii disciplinare a personalului silvic, s-a precizat că
practica ÎCCJ este în sensul că este aplicabilă procedura contenciosului administrativ,
aceasta fiind norma din Statutul personalului silvic (art. 58 din O.U.G. nr. 59/2000).

5. Rezoluţie de clasare a sesizării emisă de Inspecţia Judiciară (Minuta Întâlnirii

reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Bucureşti, 26-27 martie 2015, pg. 26)

Problema supusă dezbaterii:

Ulterior publicării Deciziei nr. 397/2014 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat
că sintagma „rezoluţia de clasare este definitivă” din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din
Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din
aceeaşi lege, în materia litigiilor având ca obiect anularea rezoluţiei de clasare a sesizării
Inspecţiei Judiciare, problema a fost generată de faptul că nu există o reglementare expresă
în materia analizată.
În acest tip de litigii, se pune problema competenţei materiale (de ex. în măsura în care
se apreciază că dreptul comun îl constituie LCA, se aplică normele care reglementează
competenţa alternativă), a necesităţii parcurgerii procedurii prealabile, a termenului în care
pot fi atacate rezoluţiile şi a căii de atac împotriva soluţiei pronunţate în primă instanţă.

OPINIA ÎNSUŞITĂ în unanimitate de participanţii la întâlnire a fost în sensul că

inclusiv prin prisma efectelor Deciziei Curţii Constituţionale, se impune o intervenţie
legislativă, în vederea stabilirii dispoziţiilor legale aplicabile în acest caz.

Notă
Ulterior discutării problemei de drept, dispozițiile art. 45 și 47 din Legea nr. 317/2004
au suferit modificări.

445
 6. Termenul de prescripţie aplicabil acţiunilor prin care se solicită acordarea
compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 – Codul
silvic, pentru perioade anterioare datei de 1 ianuarie 2010 (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 68)

Soluții identificate la nivelul practicii judiciare

• Într-o opinie identificată în jurisprudenţă (sentinţa nr. 512/31.10.2014 a Curţii de Apel

Cluj, dosar nr. 544/33/2014 – nedefinitivă; sentinţa nr. 451/09.12.2014 a Curţii de Apel
Craiova, dosar nr. 1462/54/2014 – nedefinitivă; sentinţa nr. 476/21.10.2014 a Curţii de Apel
Cluj, dosar nr. 543/33/2014 – nedefinitivă) s-a apreciat că termenul general de prescripţie
aplicabil este cel de 3 ani reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, raportat la
împrejurarea că perioada pentru care se solicită compensaţiile (2007, 2008, respectiv 2010)
este anterioară momentului la care a intrat în vigoare Noul Cod civil, respectiv 1 octombrie
2011 şi la faptul că aceste compensaţii nu pot fi asimilate impozitelor, taxelor, contribuţiilor
sau altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, ci ajutoarelor de
stat, dreptul corelativ al particularului de a solicita plata acestora neputând fi supus
termenului de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 135 din Codul de procedură fiscală, acest
act normativ nefiind incident în cauză.
•Într-o altă opinie identificată în jurisprudenţă (decizia nr. 36/R/20.01.2016 a Curţii de
Apel Braşov), s-a apreciat că aceste sume acordate de stat, cu titlu de compensaţii pentru
contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le pot recolta de pe
suprafeţele de pădure situate în zonă de protecţie/conservare, reprezintă ajutoare de stat,
astfel că, în condiţiile art. 21 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 reprezintă
creanţe fiscale, iar termenul de prescripţie aplicabil este cel de 5 ani prevăzut de art. 135
din Codul de procedură fiscală.

Opinia formatorului INM

Până la data de 31 decembrie 2009, compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b)
din Legea nr. 46/2008 – Codul silvic, au avut natura juridică a unui ajutor de stat existent,
așa cum rezultă din prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind
aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005,
potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare
existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru
Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".
Dreptul proprietarilor de a solicita compensaţiile pentru contravaloarea produselor de
masă lemnoasă pe care nu le pot recolta de pe suprafeţele de pădure situate în zonă de
protecţie/conservare nu poate fi încadrat însă în domeniul de reglementare al normelor de
drept fiscal și procedural fiscal, pentru a atrage aplicarea termenului de prescripție de 5
ani, prevăzut în art. 135 din O.G. nr. 92/2003 pentru compensarea sau restituirea creanțelor
fiscale.

446
 A fost însușit, cu majoritate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, opinia
majoritară fiind în sensul aplicării în această materie a termenului general de
prescripție de 3 ani.
În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și
Justiție nu au fost identificate decizii prin care să se constate prescrisă acțiunea, problema
de drept pusă în litigiile aflate pe rolul instanței supreme fiind posibilitatea suspendării
sau întreruperii termenului de prescripție până la emiterea de către Comisia Europeană a
deciziei de autorizare (deși sumele erau anterioare anului 2010, acestea au fost evidențiate
în bugete ulterioare acestui an, motiv pentru care era necesară autorizarea).
În cadrul dezbaterilor s-a mai arătat că, întrucât acțiunile prin care se solicită
autorităților acordarea acestor compensații pot fi calificate acțiuni în legătură cu
despăgubiri pentru limite aduse dreptului de proprietate privată, competența cu privire la
soluționarea acestor litigii ar reveni secțiilor civile.

7. Acordarea penalităţilor de întârziere în litigiile derivând din executarea

contractelor de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor. Posibilitatea
instanţei de a invoca/examina din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 69)

Notă: Problema va fi pusă în discuție numai dacă la punctul II.3 se va opta pentru
competența instanței de contencios administrativ și fiscal. 76

Situația premisă o constituie cereri formulate de către un operator al serviciului de

salubrizare împotriva unor pârâţi – persoane fizice sau juridice, având ca obiect obligarea
utilizatorilor individuali la plata contravalorii serviciilor de salubrizare, precum şi a
penalităţilor aferente acestora, în temeiul O.U.G. nr. 119/2007 privind măsurile pentru
combaterea întârzierii executării obligaţiilor de plată rezultate din contracte comerciale,
sau, după intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă, dispozițiilor art. 1014 - Procedura
ordonanţei de plată, respectiv pe calea dreptului comun - art.1169 C.civ./ art.1270 C.civ.
În contractul încheiat între operatorul serviciului de salubrizare şi utilizatori s-a
prevăzut că neplata la scadenţă a serviciilor prestate atrage sancţiunea penalităţilor de
întârziere de 1%/zi de întârziere, raportate la nivelul debitului, totalul penalităţilor de
întârziere putând depăşi cuantumul sumei asupra căreia sunt calculate.

Soluții identificate la nivelul Tribunalului Constanța

a) Până în anul 2015, indiferent de calea procedurală aleasă sau calitatea persoanei
chemate în judecată – persoană fizică sau juridică – practica unitară a Tribunalului Constanţa
a fost în sensul că instanța nu poate cenzura cuantumul penalităţilor de întârziere stipulate
în contractul încheiat între părţi, atunci când acest cuantum nu a fost contestat de către
pârât.
b) Începând cu anul 2015, la nivelul Tribunalului Constanţa s-a constatat şi practica
izolată a unor completuri care, fie resping în tot cererea de obligare a pârâţilor la plata

76
În prezenta sinteză, problema apare la pct. II.15.
447
penalităţilor, fie le limitează la nivelul debitului asupra căruia se calculează, invocând
dispoziţiile Legii nr. 101/2006, Legea serviciului de salubrizare a localităţilor, Ordinul nr.
112/2007 privind aprobarea Contractului-cadru de prestare a serviciului de salubrizare a
localităţilor, emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare
de Utilităţi Publice77, dar şi jurisprudenţa CJUE în materie.
Curtea de Apel Constanţa nu are conturată, până la acest moment, o practică în
materia arătată.

b1) referitor la obligativitatea invocării din oficiu, în cazul în care utilizatorul este o
persoană fizică sau grup de persoane fizice constituite în asociaţii, în temeiul Legii nr.
193/2000 şi al Directivei 93/13/CEE, a caracterului abuziv al clauzei care reglementează nu
numai un alt cuantum al penalităţilor decât nivelul dobânzii datorate pentru neplata la
termen a obligaţiilor bugetare, dar şi posibilitatea ca penalităţile să depăşească debitul
asupra cărora sunt calculate, s-a considerat că jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie este
categorică, în sensul că instanţele de judecată sunt obligate să examineze din oficiu şi să
înlăture acele clauze considerate ca abuzive - a se vedea cauzele reunite C-240/98 – C-
244/98 - Océano Grupo Editorial SA v Roció Murciano Quintero (C-240/98) and Salvat Editores
SA v José M. Sánchez Alcón Prades (C-241/98), José Luis Copano Badillo (C-242/98),
Mohammed Berroane (C-243/98) and Emilio Viñas Feliú (C-244/98), netradusă în limba
română; Cauza C-243/08 - Pannon GSM Zrt. împotriva Erzsébet Sustikné Győrfi; Cauza C-
472/11 Banif Plus Bank Zrt împotriva Csaba Csipai şi Viktória Csipai).
De asemenea, prin Hotărârea din 14 iunie 2012 pronunţată în cauza C-618/10,
Banco Español de Crédito SA împotriva Joaquín Calderón Camino, s-a statuat în sensul că
Directiva 93/13/CEE a Consiliului din 5 aprilie 1993 privind clauzele abuzive în contractele
încheiate cu consumatorii trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări a
unui stat membru, precum cea în cauză în acţiunea principală, care nu permite instanţei
sesizate cu o cerere de somaţie de plată să aprecieze din oficiu, in limine litis sau într-o
altă etapă a procedurii, deşi dispune de elementele de drept şi de fapt necesare în acest
scop, caracterul abuziv al unei clauze privind dobânda moratorie cuprinse într-un contract
încheiat între un vânzător sau un furnizor şi un consumator, în lipsa unei opoziţii formulate
de acesta din urmă.

77
Art. 7 din Ordinul nr.112/2007 emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi
Publice privind aprobarea Contractului-cadru de prestare a serviciului de salubrizare a localităţilor „Operatorul are
următoarele drepturi:
a) să încaseze lunar contravaloarea serviciilor prestate/contractate, corespunzător tarifului aprobat de autorităţile
administraţiei publice locale, determinat în conformitate cu normele metodologice elaborate şi aprobate de A.N.R.S.C.;
b) să aplice penalităţi egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare, în cazul
neachitării facturilor la termen;”
Art. 42 alin. (10) din Legea nr.51/2006, Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice „Neachitarea facturii de către
utilizator în termen de 30 de zile de la data scadenţei atrage penalităţi de întârziere stabilite conform reglementărilor legale
în vigoare, după cum urmează:
a) penalităţile se datorează începând cu prima zi după data scadenţei;
b) penalităţile sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare;
c) valoarea totală a penalităţilor nu va depăşi valoarea facturii şi se constituie în venit al operatorului.

448
 În contextul ultimei hotărâri citate, ar fi nu numai posibil, dar chiar obligatoriu
a se analiza din oficiu caracterul abuziv al clauzei penale cuprinse în contractele de
salubrizare, indiferent de calea procedurală aleasă de către reclamant pentru sesizarea
instanţei sau stadiul procedurii.

b2) în ceea ce privește utilizatorii persoane juridice s-a ridicat problema posibilității
invocării din oficiu, în baza art. 1247 C. civ.78, a nulității absolute a clauzei respective
[condiționat însă de stabilirea caracterului general al interesului ocrotit de dispozițiile art.
42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 și calificarea ca abuzivă a clauzei din perspectiva Legii
nr. 72/2013 pentru combaterea întârzierii în executarea obligaţiilor de plată a unor sume de
bani rezultând din contracte79.
Având în vedere că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 51/2006, serviciile
comunitare de utilităţi publice sunt definite ca „totalitatea activităţilor reglementate prin
prezenta lege şi prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi
interes public general cu caracter social ale colectivităţilor locale”, iar potrivit alin. (4) al
aceluiaşi articol, „serviciile de utilităţi publice fac parte din sfera serviciilor publice de
interes general”, se apreciază că dispoziţiile menţionate sunt instituite pentru ocrotirea
unui interes general, iar încălcarea lor atrage nulitatea absolută prevăzută de art. 1247 C.
civ.

În toate cazurile se impune a fi puse în discuţia contradictorie a părţilor caracterul

abuziv/nulitatea clauzei respective.

Opinia formatorului INM

Contractele menționate nu sunt contracte administrative, ci au natură civilă, prin

urmare sunt supuse normelor și principiilor de drept civil/ drept al consumatorului.

Având în vedere soluția adoptată cu privire la problema de drept de la pct. II 3 80 –

contractele încheiate între operatorii serviciului de salubrizare şi utilizatorii finali, conform
art. 13 alin. (3) din Legea nr. 101/2006 au natură civilă, cu consecința calificării litigiilor
izvorâte din aplicarea Legii nr. 101/2006 ca litigii de competența instanțelor civile sau
pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale - s-a apreciat că nu se impune
adoptarea unei soluții cu privire la acest punct.

78
„(1) Este nul contractul încheiat cu încălcarea unei dispoziţii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general. (2)
Nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, pe cale de acţiune sau de excepţie. (3) Instanţa este obligată
să invoce din oficiu nulitatea absolută.”
79
Capitolul V - Clauze contractuale şi practici abuzive din Legea nr.72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii
în executarea obligaţiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesionişti şi între aceştia şi
autorităţi contractante:
Art.12 „Practica sau clauza contractuală prin care se stabileşte în mod vădit inechitabil, în raport cu creditorul, termenul
de plată, nivelul dobânzii pentru plata întârziată sau al daunelor-interese suplimentare este considerată abuzivă.”
Art. 15 „(1) Clauzele abuzive sunt lovite de nulitate absolută.
(2) Răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate de clauzele şi practicile abuzive este atrasă potrivit
prevederilor Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare.”

80
Pct. II.15 în prezenta sinteză.
449
 8. Acțiuni având ca obiect pretenții – debit și penalități de întârziere, formulate de
o societate comercială furnizor de servicii web, în calitate de reclamant, în
contradictoriu cu unități administrativ-teritoriale, în calitate de pârât,
întemeiate pe contracte de prestări servicii încheiate în temeiul dispozițiilor
O.U.G. nr. 34/2006, cu referire la obligația de plată a penalităților și, în special,
la cuantumul acestora, față de specificul comun al situației de fapt, al clauzelor
contractuale invocate și prin raportare la incidența art. 4 din Legea nr. 469/2002
(Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 72)

a) În primele litigii, din punct de vedere cronologic având ca obiect plata penalităților,
instanța de fond a admis acțiunea în totalitate și a obligat pârâții la plata unor penalități,
accesorii ale debitelor principale admise prin acțiuni anterioare, într-un cuantum care
depășește chiar și de 12 ori valoarea debitului principal.
În aceste litigii, pârâtele unitățile administrativ-teritoriale nu au invocat incidența
dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 469/2002 și nici instanța nu a analizat din oficiu această
împrejurare (sentința civilă nr. 381/18.09.2012, dosar nr. 3789/99/2012; sentința civilă nr.
845/01.04.2014, dosar nr. 7433/99/2013).
Instanța a dat eficiență exclusiv dispozițiilor art. 369, art. 1073, art. 1081 C. civ. și
clauzei prevăzute la art. 5.4. din contractul părților, conform căreia: „Neplata la termen a
unei facturi atrage dreptul operatorului de a solicita beneficiarului plata de penalități de
întârziere de 1,19% pe zi calendaristică, calculate asupra contravalorii facturii, până la data
achitării integrale a debitului”, precum și dispozițiile referitoare la termenul de la care curg
aceste penalități (conform art. 5.5. din contract, în termen de maxim 15 zile calendaristice
de la data emiterii).
b) Într-o altă opinie, instanța a reținut că: „pretenția reclamantei nu are un fundament
contractual, întrucât, chiar dacă părțile au stipulat în art. 5.4. al contractului, plata unor
penalități de 1,19% pe zi calendaristică, calculate asupra contravalorii facturii, până la data
achitării integrale a debitului, la epoca încheierii convenției era în vigoare Legea nr.
469/2002, care prevedea la art. 4 că totalul penalităților de întârziere în decontare nu poate
depăși cuantumul sumei asupra căreia sunt calculate, cu excepția cazului în care prin
contract s-a stipulat contrariul.
Abrogarea Legii nr. 469/2002 în iulie 2009 nu are influență, atâta timp cât părțile nu
au modificat explicit clauzele contractului cu scopul de a include și penalitățile de întârziere
într-un cuantum mai mare decât al creanței principale. Dacă inițial voința neechivocă a
părților a fost de a nu se stabili penalități mai ridicate, schimbarea acestei înțelegeri nu se
poate demonstra decât prin prezentarea unui act modificator al contractului, document
inexistent în speță.
S-a mai avut în vedere, în aceeași opinie, regula după care principiul libertății
contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, conform art. 8 alin.
(3) din Legea nr. 554/2004, ceea ce impune să fie luată în considerare exclusiv voința părților
la momentul încheierii contractului.

Opinia formatorului INM

450
 Pentru litigiile privind contractele administrative, art. 8 alin. (3) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie regula potrivit căreia principiul libertății
contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, astfel că soluția
limitării cuantumului penalităților de întârziere la valoarea debitului principal asigură
echilibrul rezonabil între interesul legitim privat al furnizorului serviciului și interesul public
al unității administrativ-teritoriale beneficiare.

În unanimitate, a fost însușită opinia exprimată de formatorul INM, cu reținerea

motivării suplimentare indicată și în propunerea înaintată de Curtea de Apel Iași, în sensul
că limitarea cuantumului penalităților de întârziere la valoarea debitului principal se
justifică și după abrogarea dispozițiilor Legii nr. 469/2002 (lege sub imperiul căreia au fost
încheiate contractele) în absența unei înțelegeri ulterioare a părților în sensul înlăturării
efectelor dispozițiilor din actul normativ menționat, prin stipularea expresă a penalităților
într-un cuantum mai mare decât cel al creanței principale.

9. Beneficiarii amnistiei fiscale potrivit Legii nr. 126/2014 şi efectele intrării în

vigoare a Legii nr. 126/2014 asupra valabilităţii deciziilor emise de Agenţia
Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială în ce priveşte măsura de recuperare
a prejudiciului constând în plata indemnizaţiei de creştere a copilului, în mod
necuvenit (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 78)

 S-a apreciat că Legea nr. 126/2014 nu are nici un efect juridic asupra deciziilor emise
de Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială anterior intrării sale în vigoare.
Amnistia fiscală intervenită prin art. II din Legea nr. 126/2014 este o împrejurare care
ţine de executarea actului administrativ, neavând relevanță asupra legalității sau
nelegalității actului administrativ. În măsura în care printr-un act normativ se stabileşte că
anumite creanţe bugetare nu se mai datorează, dispoziţiile actului administrativ care
stabilesc o astfel de creanţă îşi pierd caracterul executoriu, nemaiputând fi puse în aplicare,
fără ca aceasta să atragă anularea actului administrativ emis în condiţii de legalitate.
 În ceea ce privește refuzul Agenţiei Judeţene pentru Plăţi şi Inspecţie Socială de a
aproba scutirea de la plată a debitelor stabilite prin decizii de recuperare a acestora
constituite în sarcina persoanelor cu drepturi de indemnizaţie pentru creşterea
copilului/stimulent/stimulent de inserţie, în baza O.U.G. nr. 148/2005 sau a O.U.G. nr.
111/2010, problema juridică ce poate genera o practică neunitară o constituie interpretarea
art. II şi art. III din Legea nr. 126/201481, şi domeniul de aplicare a scutirii reglementate la
art. II82.

81
„Debitele cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului/stimulent/stimulent de inserţie acordate în baza O.U.G. nr.
148/2005 sau a O.U.G. nr. 111/2010 constituite din culpa debitorului, materializată în folosirea cu intenţie de către acesta a
unor documente despre care cunoştea că au fost eliberate cu nerespectarea legii, declararea de către acesta a unor date
neconforme realităţii sau nedeclararea unor informaţii nu fac obiectul scutirii la plată, conform prevederilor art. II”.

82
“(1) Debitele constituite sau care urmează a fi constituite în sarcina persoanelor cu drepturi de indemnizaţie pentru creşterea
copilului/stimulent/stimulent de inserţie, în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 148/2005 privind susţinerea familiei
în vederea creşterii copilului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 7/2007, cu modificările şi completările
451
 Speţele deduse judecăţii au vizat ipoteza nedeclarării de către beneficiarul
indemnizaţiei a unor informaţii privind realizarea de venituri ulterior momentului stabilirii
indemnizaţiei de creştere a copilului, pe parcursul concediului de îngrijire a copilului,
respectiv venituri din activităţi independente.
S-a apreciat că acestea nu se încadrează în sfera de reglementare a art. III din Legea nr.
126/2014, întrucât art. II ar fi lipsit de efecte juridice sau ar fi aplicabil doar în situaţia în
care indemnizaţia a fost calculată sau plătită în mod eronat, fără nici o culpă a
beneficiarului.
De asemenea, s-a considerat că amnistia fiscală este aplicabilă şi în cazul în care debitul
a fost stabilit întrucât beneficiarul a realizat venituri supuse impozitului şi copilul nu a
împlinit vârsta de 1 an, respectiv 2 ani, având în vedere că în expunerea de motive a
proiectului Legii nr. 126/2014, s-a reţinut că, raportat la natura beneficiilor de asistenţă
socială, în special a indemnizaţiei pentru creşterea copiilor, ca măsură de înlocuire a
venitului salarial al părintelui destinată exclusiv creşterii şi îngrijirii copilului, recuperarea
sumelor constituite ca debite va conduce la o scădere accentuată a bugetului familiei,
putând determina vulnerabilizarea resurselor destinate creşterii şi îngrijirii copilului.
Totodată, s-a mai reţinut că în practică debitele au fost stabilite în sarcina beneficiarilor
de indemnizaţie care au realizat venituri din diverse contracte, pentru întregirea venitului
familial în vederea creşterii şi îngrijirii copilului, fără să prevadă implicaţiile asupra dreptului
la indemnizaţie.
Pe de altă parte, prin Ordinul nr. 103/2014 privind aprobarea procedurii de efectuare a
plăţii restituirilor prevăzute de Legea nr. 126/2014, precum şi pentru stabilirea unor măsuri
în vederea recuperării debitelor înregistrate cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea
copilului, precum şi a instrucţiunilor de aplicare a prevederilor art. II-IV din Legea nr.
126/2014, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în vederea recuperării debitelor
înregistrate cu titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului se prevede, la art. 2, că nu
fac obiectul scutirii la plată şi/sau restituirii debitele care, după caz:
a) sunt contestate prin acţiune în instanţă şi aflate în pronunţare;
b) sunt contestate prin acţiune în instanţă şi pentru care instanţa s-a pronunţat printr-
o hotărâre judecătorească rămasă definitivă;
c) sunt stabilite ca urmare a corectării veniturilor care au stat la baza stabilirii
dreptului, fie din cauza completării incorecte de către angajator a adeverinţei de venituri,
fie din cauza diferenţelor de venit în condiţiile art. 22 din Normele metodologice de aplicare
a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară
pentru creşterea copiilor, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 52/2011, cu modificările
şi completările ulterioare.

Opinia formatorului INM

ulterioare, sau a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2011, cu
modificările şi completările ulterioare, se scutesc de la plată. (…) (6) „Debitele constituite în sarcina persoanelor ale căror
drepturi se stabilesc după data intrării în vigoare a prezentei legi se recuperează potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă
a Guvernului nr. 111/2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2011, cu modificările şi completările ulterioare, precum
şi cu modificările aduse prin prezenta lege.”

452
 Măsurile de amnistie fiscală reglementate prin art. II din Legea nr. 126/2014 vizează
înlăturarea efectelor executorii ale actelor administrative, nefiind de natură să atragă
anularea deciziilor emise anterior intrării sale în vigoare.
Articolul III din Legea nr. 126/2014 exclude de la beneficiul scutirii de plată debitele cu
titlu de indemnizaţie pentru creşterea copilului/stimulent/stimulent de inserţie acordate în
baza O.U.G. nr. 148/2005 sau a O.U.G. nr. 111/2010 constituite din culpa debitorului,
materializată în folosirea cu intenţie de către acesta a unor documente despre care cunoştea
că au fost eliberate cu nerespectarea legii, declararea de către acesta a unor date
neconforme realităţii sau nedeclararea unor informaţii.

În urma dezbaterilor a fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de

formatorul INM, apreciindu-se că dispozițiile art. III din Legea nr. 126/2014 consacră
excepțiile de la beneficiul amnistiei fiscale iar nedeclararea de către beneficiarul
indemnizaţiei a unor informaţii privind realizarea de venituri ulterior momentului stabilirii
indemnizaţiei de creştere a copilului, pe parcursul concediului de îngrijire a copilului, poate
fi inclusă în cea de-a treia ipoteză enunțată în cuprinsul art. III (nedeclararea unor
informații).
În ceea ce privește efectele măsurilor de amnistie fiscală reglementate prin art. II din
Legea nr. 126/2014 asupra actelor administrative, a fost, de asemenea, însușită opinia
formatorului INM, soluția fiind identică celei adoptate la pct. 10.

10. Admisibilitatea/inadmisibilitatea cererilor privind emiterea ordonanțelor de

plată pentru pretențiile derivând din contractele administrative (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 25)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o opinie, s-a considerat că sunt admisibile cererile privind emiterea ordonanțelor
de plată pentru pretențiile derivând din contractele administrative, în cazul îndeplinirii
condițiilor prevăzute de art. 1014 Cod procedură civilă.83
Într-o altă opinie, s-a apreciat că acest tip de acţiuni sunt inadmisibile pe calea
procedurii ordonanţei de plată.
În motivare, s-a arătat faptul că interpretarea dispozițiilor art. 1013 Cod procedură
civilă - care reglementează în mod expres natura civilă a contractelor din care rezultă
obligaţiile de plată ce pot fi solicitate pe calea procedurii speciale - conduce la concluzia
excluderii de la aplicabilitatea ordonanţei de plată a creanţelor pretinse în temeiul
contractelor de achiziţie publică, acte administrative asimilate, potrivit definiţiei legale
conţinută în art. 2 alin. (1) lit. c) teza a Il-a din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, contractelor încheiate cu autorităţile publice, în condiţiile O.U.G. nr. 34/2006,
respectiv cu autorităţile contractante, în temeiul Legii nr. 98/2016. Aceste cauze trebuie
derulate sub imperiul procedurilor care le guvernează, stabilite prin Legea nr. 101/2016
privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică,

83
Notă: Tribunalul București - Secția a VI-a Civilă, prin sentința civilă nr. 2825/02.06.2014, pronunțată în dosarul nr.
10842/3/2014, a admis cererea de ordonanță de plată prin care reclamanta a solicitat obligarea pârâtei CNADNR S.A. la plata
unei facturi rezultate din executarea contractului de antrepriză de lucrări.
453
a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii,
precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor sau O.U.G. nr. 34/2006, acte normative ce se completează în primul rând cu
prevederile Legii nr. 554/2004 şi doar subsecvent cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Un alt argument reținut a fost acela că prin reforma legislativă adusă de noul Cod de
procedură civilă s-a urmărit inclusiv eliminarea paralelismului creat prin norme similare
(precum coexistența O.U.G. nr. 119/2007 cu O.G. nr. 5/2001) și crearea unei proceduri
speciale unice, aplicabilă creanțelor menționate în art. 1014 Cod procedură civilă.

Opinia formatorilor INM:

Procedura ordonanței de plată este aplicabilă creanțelor izvorâte din contractele de

achiziție publică încheiate între un profesionist și o autoritate contractantă, contracte
nominalizate în Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice.
Potrivit art. 16 din Legea nr. 72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii
în executarea obligațiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate
între profesioniști și între aceștia și autorități contractante, „dacă debitorul întârzie în
efectuarea plății, creditorul poate obține un titlu executoriu prin procedura ordonanței de
plată, prevăzută de dispozițiile art. 1.013-1.024 din cadrul Titlului IX al Legii nr. 134/2010
privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare.”
Domeniul de aplicare al legii anterior enunțate este acela al „creanțelor certe, lichide
și exigibile, constând în obligații de plată a unor sume de bani care rezultă dintr-un contract
încheiat între profesioniști sau între aceștia și o autoritate contractantă, contractul având
ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii, inclusiv proiectarea și execuția
lucrărilor publice, a clădirilor și a lucrărilor de construcții civile.”
Așa cum rezultă chiar din titlul său, Legea nr. 101/2016 instituie remediile și căile de
atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și
a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii.
Prin Titlul IX al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă a fost legiferată o procedură
specială, de recuperare rapidă a creanțelor prin emiterea unei ordonanțe de plată, art. 1.013
alin. (1) reglementând domeniul de aplicare al procedurii, respectiv creanţele „certe, lichide
şi exigibile constând în obligaţii de plată a unor sume de bani care rezultă dintr-un contract
civil, inclusiv din cele încheiate între un profesionist şi o autoritate contractantă, constatat
printr-un înscris ori determinate potrivit unui statut, regulament sau altui înscris, însuşit
de părţi prin semnătură ori în alt mod admis de lege.”
Din modul de formulare a textului rezultă că are în vedere, pe de o parte, creanțele
izvorâte din contractele civile, iar, pe de altă parte, pe cele care au ca temei contractele
încheiate între un profesionist și o autoritate contractantă.
Încadrarea în sfera termenului de “autoritate contractantă”, definit în cuprinsul alin.
(3) al art. 1013 din Codul procedură civilă, în art. 4 din Legea nr. 98/2016 sau în art. 2 din
Legea nr. 72/2013 este suficientă pentru a atrage incidența procedurii ordonanței de plată
în cazul creanțelor ce rezultă din executarea contractelor nominalizate în cuprinsul acestor
acte normative.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu majoritate (1 abținere) a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

454
 11. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c), f), m) şi r) şi
art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată
şi completată, art. 22 lit. c) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, art. 4 alin. (1),
art. 7 alin. (6) şi art. 10 alin. (1) din Normele metodologice privind modalitatea
de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit persoanelor cu
handicap, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 680/2007, modificată şi
completată, cu referire la:
- stabilirea naturii juridice a convenţiilor încheiate între operatorii de transport
interurban şi direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului;
- competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate de
operatorul de transport ca urmare a decontării cu întârziere a contravalorii
călătoriilor efectuate pe calea ferată de persoanele cu handicap;
- procedura aplicabilă în aceste cauze (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel,
Curtea de Apel București, 22 iunie 2018, pg. 27)

Soluții identificate în practica judiciară:

Într-o primă opinie, s-a considerat că părțile au încheiat un contract administrativ,

pentru prestarea unui serviciu public, respectiv pentru asigurarea facilităților de călătorie
pe calea ferată pentru persoanele cu handicap, în temeiul prevederilor art. 22 lit. c) din
Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap.
Aceste litigii sunt de competența instanței de contencios administrativ, în raport de
dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În astfel de cauze, nu pot fi aplicabile
prevederile din Titlul X al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă care reglementează
procedura cu privire la cererile de valoare redusă. (Decizia nr. 3045/15.07.2016 pronunțată
de Tribunalul București - Secția a IV-a Civilă în dosarul nr. 22511/303/2015; Decizia nr.
8/16.01.2017 pronunțată de Tribunalul Giurgiu în dosarul nr. 12633/236/2015).
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că acțiunea reclamantei îndeplinește condițiile
pentru a fi soluționată în baza procedurii simplificate privind cererile de valoare redusă, iar
competența aparține judecătoriei.
În motivarea opiniei, instanța a precizat faptul că părțile au încheiat convenții civile,
iar nu contracte administrative. (Decizia nr. 550/13.10.2016 pronunțată de Tribunalul
Bistrița-Năsăud - Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr.
7774/190/2015, Decizia nr. 330/21.04.2016 pronunțată de Tribunalul Harghita - Secția Civilă
în dosarul nr. 3866/258/2015).

Opinia formatorilor INM:

11.1. Convenţiile încheiate între operatorii de transport interurban şi direcţiile

generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sunt contracte administrative,
pentru următoarele argumente juridice:

455
 Potrivit dispozițiilor art. 6 lit. d) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările
ulterioare, persoanele cu handicap beneficiază de dreptul la asistență socială, respectiv
servicii sociale și prestații sociale.
Conform prevederilor art. 22 din același act normativ, autoritățile publice locale au
obligația să realizeze, în colaborare ori în parteneriat cu persoanele juridice, publice sau
private, programe de transport al persoanelor cu handicap.
În baza art. 24 din legea anterior enunțată, persoanele cu handicap beneficiază de
gratuitatea transportului interurban, la alegere, cu orice tip de tren, în limita costului unui
bilet la tren interregio IR cu regim de rezervare la clasa a II-a, cu autobuzele sau cu navele
pentru transport fluvial, pentru 12 călătorii dus-întors pe an calendaristic.
În temeiul prevederilor art. 4 din H.G. nr. 680/2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice privind modalitatea de acordare a drepturilor la transport interurban gratuit
persoanelor cu handicap, operatorii de transport interurban vor încheia convenții privind
transportul de călători cu fiecare direcție generală de asistență socială și protecția copilului
județeană sau locală a sectoarelor municipiului București.
Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (6) din actul normativ anterior arătat, cheltuielile
aferente prestațiilor efectuate cu transportul interurban se decontează din bugetul DGASPC,
din transferuri de la bugetul Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap.
În doctrină, contractul administrativ a fost definit ca fiind un acord de voință dintre
o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte
subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane juridice, alte organe ale
statului subordonate celeilalte părți), prin care se urmărește satisfacerea unui interes
general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în
valoarea unui bun public, supus unui regim de putere publică.
În spețele analizate, în aplicarea cadrului normativ anterior prezentat, direcţiile
generale de asistenţă socială şi protecţia copilului au încheiat convenții cu Societatea
Națională de Transport Feroviar de Călători “CFR Călători” S.A. pentru prestarea unui
serviciu social, adică pentru asigurarea facilităților de călătorie pe calea ferată pentru
persoanele cu handicap, decontarea acestuia fiind realizată din resurse bugetare. Acestea
sunt contracte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr.
554/2004.
11.2. Competența de soluționare a litigiilor având ca obiect pretenţiile formulate
de operatorul de transport ca urmare a nedecontării/decontării cu întârziere a
contravalorii călătoriilor efectuate pe calea ferată de persoanele cu handicap aparține
instanței de contencios administrativ, în raport de prevederile art. 8 alin. (2) și art. 18
alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Pe acest aspect, prezintă relevanță și dezlegarea dată prin Decizia nr. 13/22.06.2015
de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în
interesul legii.84
11.3. Acestor litigii nu le este aplicabilă procedura cu privire la cererile de
valoare redusă, instituită de Titlul X al Cărții a VI-a din Codul de procedură civilă, întrucât

84
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 11.09.2015.
În această decizie, cu privire la altă categorie de prestație socială, s-a stabilit că „suportarea cheltuielilor de întreținere pentru
persoane care beneficiază de măsuri de protecție prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor
persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 272/2004 privind protecția și
promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt de competența instanțelor de
contencios administrativ.
456
în art. 1025 alin. (2) se precizează expres faptul că „prezentul titlu nu se aplică în materie
fiscală, vamală sau administrativă (…)”.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, a fost agreată soluția expusă în opinia formatorilor INM.

12.Data de la care se calculează termenul de decădere de 90 de zile pentru

formularea cererii de despăgubiri adresată Fondului de garantare a asiguraţilor,
atunci când dreptul de creanţă s-a născut ulterior datei rămânerii definitive a
hotărârii de deschidere a procedurii falimentului (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași,
23-24 mai 2019, pg. 12)

12.1 Practica judiciară

Problema de drept priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) teza I din Legea
nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, care are următorul conţinut:
În vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un
drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment poate formula o cerere
motivată în acest sens, adresată Fondului în termen de 90 de zile de la data rămânerii
definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii
dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior.
Interpretarea a ridicat dificultăţi în practică în situaţia în care:
- persoana vătămată s-a constituit parte civilă în procesul penal finalizat prin ordonanţă
de clasare,
- termenul de 90 de zile a fost depăşit şi
- s-a invocat de către persoana vătămată art. 27 alin. (1) Cod de procedură penală
potrivit căruia [d]acă nu s-au constituit parte civilă în procesul penal, persoana vătămată
sau succesorii acesteia pot introduce la instanţa civilă acţiune pentru repararea
prejudiciului cauzat prin infracţiune; s-a susţinut că termenul a fost depăşit deoarece partea
nu putea introduce acţiune la instanţa civilă.
Într-o opinie, s-a considerat ca momentul naşterii dreptului de creanţă este acela al
datei producerii faptei ilicite cauzatoare de prejudicii (data accidentului rutier, de
exemplu), indiferent dacă exista sau nu vreun dosar penal înregistrat în legătură cu fapta în
discuţie.
S-a reţinut că regula ,,penalul ține în loc civilul” nu conduce la amânarea naşterii
dreptului de creanţă, iar cererea de plată trebuia depusă cu respectarea termenului
prevăzut la art. 14 din Legea nr. 213/2015, urmând ca, eventual, prin aplicarea regulii
anterior menţionate, FGA să suspende procedura administrativă și să aştepte soluţionarea
laturii penale (sentinţa civilă nr. 3139/29.06.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti -
Secţia a VIII-a în dosar nr. 1336/2/2018).
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că data de la care curge termenul de exercitare a
cererii de plată este cea a rămânerii definitive a ordonanței de clasare, act care a pus capăt
procesului penal, fără a soluționa chestiunea despăgubirii pretinse de reclamant.
În acest sens, s-a reţinut că, potrivit dispozițiilor art. 27 alin. (1) Cod procedură penală,
interpretate per a contrario, odată aleasă calea procesului penal pentru recuperarea
457
prejudiciului cauzat prin infracțiune, persoana vătămată nu are opțiunea unei căi paralele
pentru obținerea despăgubirii. Cu titlu de excepție, calea civilă poate fi exercitată dacă
procesul penal a fost suspendat sau dacă acesta a încetat fără ca acțiunea civilă să fi fost
exercitată.
Prin urmare, atât timp cât procesul penal se afla în derulare, reclamantul constituit
parte civilă în cadrul acestuia, nu era îndreptățit să exercite acțiune civilă împotriva
asigurătorului și, implicit, nici cerere de plată la Fondul de garantare al asiguraţilor,
responsabil cu garantarea plății despăgubirii rezultate din contractul de asigurare
obligatorie, în contextul falimentului asigurătorului. La data rămânerii definitive a hotărârii
de deschidere a procedurii de faliment exista un impediment legal care împiedica
reclamantul să se adreseze pârâtului cu cerere de plată (sentinţa civilă nr. 2382/22.05.2018
pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a în dosarul nr.9770/2/2017).

12.2 Opinia referentului

Redactorul referatului nu şi-a exprimat opinia.

12.3 Opinia formatorului INM

Considerăm că în ipoteza în care dreptul de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului
în faliment s-a născut ulterior rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii
falimentului, prima opinie este cea corectă deoarece dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza I din
Legea nr. 213/2015 reglementează două ipoteze distincte şi exclusive (în sensul de tertium
non datur):
- dreptul de creanţă era născut la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a
procedurii falimentului, caz în care termenul de 90 de zile curge de la data rămânerii
definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului;
- dreptul de creanţă nu era născut la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere
a procedurii falimentului (altfel spus, s-a născut ulterior acestui moment), caz în care
termenul de 90 de zile curge de data naşterii dreptului de creanţă.
Stabilirea oricărui alt moment de curgere a termenului de 90 de zile reprezintă o
încălcare evidentă a dispoziţiilor legale de mai sus, extrem de clar formulate.
Cea de-a doua opinie (din cele menţionate la pct. 6.2) este greşită deoarece confundă
cererea adresată Fondului de garantare a asiguraţilor cu acţiunea civilă.
Existenţa sau non-existenţa unui proces civil având ca obiect o acţiune în despăgubire
sau a unui proces penal în care persoana vătămată s-a constituit parte civilă nu prezintă
relevanţă.
În ce priveşte natura termenului de 90 de zile, considerat de referent ca fiind de
decădere, observăm că această chestiune nu a dat naştere la divergenţă de practică
judiciară.

Pentru aceste considerente, formatorul INM propune următoarea soluţie:

Termenul de 90 de zile prevăzut de dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza I din Legea nr.
213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor începe să curgă la data naşterii dreptului
de creanţă, în ipoteza în care dreptul de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în
faliment s-a născut ulterior rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii
falimentului.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.
458
 12.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

13. Modalitatea de soluţionare a cauzelor având ca obiect anulare certificat de

încadrare în grad de handicap; probe (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24
mai 2019, pg. 30)

13.1 Practica judiciară

Opinia majoritară este în sensul că nu se impune a se administra în cauză proba cu
expertiza medico-legală, concluziile comisiei putând fi verificate doar în funcţie de actele
medicale aflate la dosar.
Cu privire la soluţia pe care o poate pronunţa instanţa, opinia majoritară este în sensul
că, dacă din actele dosarului rezultă că încadrarea nu este corectă, instanţa poate anula
certificatul de handicap dispunând efectuarea unei noi evaluări de către Comisie.
Opinia minoritară s-a formulat în sensul că este admisibilă şi utilă proba cu expertiză
medico-legală întrucât judecătorii nu au cunoştinţele medicale necesare pentru verificarea
şi interpretarea actelor depuse la dosar.
Cu privire la soluţia pe care o poate pronunţa instanţa, opinia minoritară este în sensul
că aceasta poate anula certificatul de încadrare în grad de handicap şi poate dispune o altă
încadrare.

13.2 Opinia referentului

În ceea ce priveşte probatoriul, împărtăşeşte opinia majoritară, în sensul că nu se impune
efectuarea unei expertize medico-legale în litigiile având ca obiect anulare certificat de
handicap întrucât o astfel de probă nu este utilă cauzei, iar concluziile Comisiei se pot
verifica în funcţie de actele medicale de la dosar şi tabelul cu gradele şi criteriile de handicap
din Ordinul nr. 762/1992/2007 al MMFES şi MSP.
În ceea ce priveşte soluţia ce se poate pronunţa în astfel de cauze, este de acord cu
opinia minoritară, în sensul că instanţa, anulând certificatul de handicap contestat, poate
dispune încadrarea petentului în alt grad de handicap.

13.3 Opinia formatorului INM

13.3.1 Chestiuni prealabile
Opinia va fi exprimată luând în considerare următoarea stare de fapt:
- comisia de evaluare, care este organ de specialitate al consiliului judeţean sau, după
caz, al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, şi are activitate decizională în
materia încadrării persoanelor adulte în grad şi tip de handicap [cf. art. 85 alin. (4) din Legea
nr. 448/2006], respinge cererea de încadrare în grad şi tip de handicap sau admite cererea
dar eliberează un certificat de încadrare apreciat de beneficiar ca fiind greşit sub aspectul
stării de fapt (a situaţiei medicale);
- se formulează acţiune în justiţie şi se cerere: (a) obligarea comisiei să elibereze
certificatul pretins sau (b) anularea certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un
nou certificat, cu o altă încadrare în grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea
459
certificatului emis, pentru considerente de ordin medical, şi obligarea comisiei să efectueze
o nouă evaluare.

13.3.2 Într-o astfel de situaţie, considerăm că opinia minoritară (din cele enumerate la
pct. 11.1) este cea corectă şi că eroarea celei majoritare provine din aprecierea greşită a
soluţiilor pe care le poate pronunța instanţa (aceasta este, probabil, sursa reală a
divergenţei).
Astfel, potrivit art. 87 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap:
(4) Încadrarea sau respingerea încadrării în grad şi tip de handicap se atestă prin
certificat emis de către comisiile de evaluare. Eliberarea certificatului este scutită de taxa
de timbru.
(5) Certificatele emise potrivit prevederilor alin. (4) pot fi contestate de titularii
acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la instanţa de contencios
administrativ competentă, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa
judiciară de timbru.
Aşadar, certificatele sau refuzul emiterii lor pot fi contestate potrivit dreptului comun
în materie de contencios administrativ.
Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, printre soluţiile pe care le poate pronunța
instanţa se numără şi acelea de a obliga comisia să elibereze certificatul (în cazul în care
cererea a fost respinsă) sau de a anula, în tot sau în parte, actul administrativ (în speţă,
certificatul, dacă a fost emis) şi/sau să elibereze un nou certificat (în cazul în care
încadrarea în grad şi tip de handicap a fost eronată).
Contenciosul administrativ este de plină jurisdicţie şi, deci, este greşit ca în cazul
cererilor în anulare şi/sau în obligarea la emiterea certificatului sau a unui nou certificat,
după caz, să se dispună doar obligarea comisiei la efectuarea unei noi evaluări.
Or, dacă astfel de soluţii pot fi dispuse, utilitatea (sau chiar necesitatea) expertizei este
evidentă deoarece judecata stării de fapt presupune aprecieri de ordin medical, fiind pe
deplin îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 255 alin. (1) Cod de procedură civilă, potrivit
cărora [p]robele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului.
Expertiza este utilă chiar şi dacă se solicită doar anularea certificatului şi obligarea
comisiei la efectuarea unei noi evaluări, dacă se contestă starea de fapt (situaţia medicală
a petentului), deoarece şi în acest caz instanţa este ţinută să verifice corecta apreciere de
către comisie a unor chestiuni medicale.

13.3.3 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În cazul acţiunilor având ca obiect (a) obligarea comisiei de evaluare, la care se referă
dispoziţiile art. 85 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap, să elibereze certificatul pretins sau (b) anularea
certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un nou certificat, cu o altă încadrare în
grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea certificatului emis, pentru considerente de ordin
medical, şi obligarea comisiei să efectueze o nouă evaluare, soluţiile pe care le poate da
instanţa sunt guvernate de dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 iar administrarea probei expertizei medicale este utilă cauzei.

13.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

460
 În sensul opiniei formatorului INM, cu precizarea că proba cu expertiză medico-legală
este admisibilă în principiu, fiind utilă atunci când analizează criteriile medicale, judecata
stării de fapt impunând astfel aprecieri de ordin medical.

13.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

 Proba cu expertiză medico-legală este admisibilă, dar în practică serviciile de
medicină legală refuză efectuarea acesteia, chiar dacă obiectivele expertizei nu vizează
încadrarea în grad de handicap (atribuție exclusivă a comisiei de evaluare), ci
explicarea/clarificarea situației medicale a reclamantului.
 În sprijinul opiniei potrivit căreia nu ar fi necesară administrarea probei cu
expertiza medico-legală s-a invocat faptul că verificările instanței se pot realiza prin
raportare la actele medicale ale reclamantului emise de medicul specialist care au
fundamentat decizia comisiei de evaluare.
 Analiza admisibilității probei cu expertiza medico-legală trebuie să țină seama de
exigențele asigurării unui proces echitabil reclamantului și ținând seama de limitele
controlului exercitat de instanțe în materia contenciosului administrativ. În acest context,
similar altor materii supuse controlului instanței de contencios administrativ, în virtutea
principiului plenitudinii de competență, instanța are dreptul de verifica dacă dreptul de
apreciere al comisiei de evaluare a fost corect exercitat.
Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM.

14. Natura juridică a litigiului prin care prefectul contestă dispoziţia primarului de
numire a curatorului; natura juridică a dispoziţiei primarului (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 65)

14.1 Practica judiciară

Dispoziţii legale aplicabile (aşa cum au fost identificate de Tribunalul Suceava):
- art. 229 alin. (3) Legea nr. 71/2011: până la data intrării în vigoare a reglementării
prevăzute la alin. (1), atribuţiile instanţei de tutelă referitoare la exercitarea tutelei cu
privire la bunurile minorului sau ale interzisului judecătoresc ori, după caz, cu privire la
supravegherea modului în care tutorele administrează bunurile acestuia revin autorităţii
tutelare.
(32) : până la data intrării în vigoare a reglementării privind organizarea, funcţionarea
şi atribuţiile instanţei de tutelă şi de familie (în legea privind organizarea judiciară),
numirea curatorului special care îl asistă sau îl reprezintă pe minor la încheierea actelor
de dispoziţie sau la dezbaterea procedurii succesorale se face, de îndată, de autoritatea
tutelară, la cererea notarului public, în acest din urmă caz nefiind necesară validarea sau
confirmarea de către instanţă.
(33): Dispoziţiile alin. (32) se aplică în mod corespunzător şi în cazul numirii curatorului
special prevăzut la art. 167 din Codul civil.
- art. 167 din Codul civil: în caz de nevoie şi până la soluţionarea cererii de punere sub
interdicţie judecătorească, instanţa de tutelă poate numi un curator special pentru îngrijirea
şi reprezentarea celui a cărui interdicţie a fost cerută, precum şi pentru administrarea
bunurilor acestuia.

461
 - art. 150 din Codul civil: (1) Ori de câte ori între tutore şi minor se ivesc interese
contrare, care nu sunt dintre cele ce trebuie să ducă la înlocuirea tutorelui, instanţa de
tutelă va numi un curator special.
(2) De asemenea, dacă din cauza bolii sau din alte motive tutorele este împiedicat să
îndeplinească un anumit act în numele minorului pe care îl reprezintă sau ale cărui acte le
încuviinţează, instanţa de tutelă va numi un curator special.
(3) Pentru motive temeinice, în cadrul procedurilor succesorale, notarul public, la
cererea oricărei persoane interesate sau din oficiu, poate numi provizoriu un curator special,
care va fi validat ori, după caz, înlocuit de către instanţa de tutelă.

Soluţii propuse de judecătorii din cadrul Tribunalului Suceava:

a) unii judecători au apreciat că instanţa de contencios administrativ este competentă
şi au reţinut cauza spre soluţionare, analizând-o pe fond prin raportare la dispoziţiile din
Codul Civil.
b) alţi judecători au respins cererea ca inadmisibilă, apreciind că acţiunea este de
competenţa instanţei de contencios administrativ prin raportare la art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 (dreptul de tutelă administrativă al prefectului), însă, prin raportare la natura
juridică a dispoziţiei primarului care este un act civil, prefectul nu poate ataca acest act.

14.2 Opinia referentului

Potrivit art. 123 din Constituţie „prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal”.
Din cuprinsul art. 3 din Legea nr. 554/2004 rezultă că prefectul poate ataca direct în
faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice
locale, dacă le consideră nelegale.
În privinţa sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de
prefect în temeiul dispoziţiilor legale amintite, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin
Decizia nr. 1353/2008, decizie ce a fost reluată şi nuanţată în Decizia nr. 11/2015 a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie de completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în acord cu dispoziţiile constituţionale, a reţinut că
dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este implicit circumscris
contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004.
Conform dispoziţiilor acestei legi o acţiune este admisibilă în faţa instanţei de contencios
administrativ numai în măsura în care are ca obiect un act administrativ aşa cum acesta este
definit în art. 2 din actul normativ amintit, respectiv este: „actul unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau
stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Rezultă, faţă de dispoziţiile art. 123 din Constituţie şi ale Legii contenciosului
administrativ, că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa
actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, doar acestea fiind
emise în „regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public”.

462
 Per a contrario, actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
în cadrul unor raporturi juridice civile, fără realizarea puterii publice, nu pot face obiectul
unei acţiuni în contencios administrativ.

a. În sensul că dispoziţia primarului este un act civil

Raportul juridic civil este o relaţie socială, deoarece se stabileşte între oameni, fie
individual, fie în colectivităţi de persoane fizice (persoane juridice). Pentru a intra în sfera
raportului juridic civil, relaţia socială trebuie să fie reglementată de o normă de drept civil.
Raportul juridic civil fiind un raport social, adică stabilit între oameni, subiectele sale nu pot
fi decât fiinţele umane, privite fie în mod individual (persoane fizice), fie grupate (persoane
juridice).
Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o
măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă
şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de tutelă,
atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile specializate
pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de dreptul
familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele situaţii
obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data intrării în
vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă). În schimb,
chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare, acest
aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care
autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele
reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167).
Mai mult, atâta timp cât prin legi speciale nu sunt stabilite dispoziţii specifice în sensul
că dispoziţia primarului se atacă la instanţa de contencios administrativ (exemplu: Legea
nr.61 privind alocaţiile de stat) şi raportat la natura civilă a actului, nu pot fi apreciate
admisibile pe calea contenciosului administrativ.

b) În sensul că dispoziţia primarului este un act administrativ

Actele încheiate sau emise de autorităţile publice locale în cadrul unor raporturi juridice
civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de
drept.
În acest sens, trebuie verificat dacă relaţia socială este reglementată de o normă de
drept civil. Relaţia socială ce se naşte este cea între autoritatea publică și persoana fizică
care solicită instituirea curatelei. În această situaţie, trebuie delimitat între situaţiile în care
autoritatea publică acţionează în calitate de persoană juridică de drept public sau în
calitatea sa de autoritate publică cu atribuţiile date prin lege.
În situaţia de faţă, dispoziţia primarului de numire a unui curator este un act unilateral.
Codul civil defineşte actul juridic unilateral ca fiind actul juridic care presupune numai
manifestarea de voinţă a autorului său (art. 1324 din Codul civil). Aşadar, actul juridic
unilateral este manifestarea de voinţă care generează efecte juridice deşi nu a fost acceptat
de o altă persoană. Sunt acte juridice unilaterale de drept civil: legatul, acceptarea şi
renunţarea la o succesiune, confirmarea unui act lovit de nulitate, revocarea unui contract,
declararea rezoluţiunii, ratificarea gestiunii de afaceri, actul juridic de înfiinţarea unei
fundaţii/asociaţii).
Mai mult:
- emitentul este o autoritate publică;

463
 - actul este emis pentru satisfacerea unui interes legitim public (ocrotirea persoanei
fizice);
- actul este emis în organizarea executării sau executarea în concret a legii (Codul civil);
- raportul juridic este de drept administrativ: acţiunea sau inacţiunea părţilor, în
general, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ
fiind „raporturi de putere”;
- actul este emis de pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii.

14.3 Opinia formatorului INM

Considerăm că opinia menţionată la pct. 23.2 lit. (a) de mai sus este corectă pentru
motivele acolo arătate, cu următoarele corectări, precizări şi completări:
Deşi suntem de acord că dispoziţia de numire a curatorului de către primar întruneşte
toate elementele constitutive ale actului administrativ tipic prevăzute de art. 2 alin. (1) lit.
c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (enumerate corect în susţinerea
opiniei menţionate la pct. 23.2 lit. b de mai sus), observăm că această împrejurare nu atrage
automat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece, potrivit art. 5 alin. (2) din
această lege, [n]u pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară. Datorită acestei prevederi, multe alte acte care întrunesc elementele constitutive
prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu sunt supuse regimului juridic
ale acestei legi (spre exemplu, procesele-verbale de contravenţie sau actele de restituire a
unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 emise de
autorităţile publice).
Aşa cum bine se arată în cadrul opiniei de la pct. 23.2 lit. (a):
Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o
măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă
şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de
tutelă, atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile
specializate pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de
dreptul familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele
situaţii obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data
intrării în vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă).
În schimb, chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare,
acest aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care
autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele
reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167).
Aşa fiind, dispoziţia primarului de numire a curatorului poare fi contestată exclusiv în
limitele şi în cadrul procedurilor reglementate de legislaţia civilă.

Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie:

Dispoziţia primarului de numire a curatorului nu poate fi atacată pe calea contenciosului
administrativ de către prefect, în exercitarea atribuţiilor de tutelă administrativă
reglementate de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004.

14.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

464
 14.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Cu unanimitate a fost agreată soluția propusă de formatorul INM.

15. Acţiuni prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de

modificare/rectificare act de stare civilă; natura juridică a acţiunii şi natura
juridică a dispoziţiei primarului; competenţa instanţei de soluţionare a unor
astfel de cereri (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019,
pg. 68)

15.1 Practica judiciară

Dispoziţii legale aplicabile (aşa cum au fost identificate de Tribunalul Suceava):
Cap. V din Legea nr. 119/1996
Art. 57:
(1) Anularea, completarea sau modificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe acestea se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
(2) În cazul anulării, completării şi modificării actelor de stare civilă, sesizarea instanţei
judecătoreşti se face de către persoana interesată, de structurile de stare civilă din cadrul
serviciilor publice comunitare locale sau judeţene de evidenţă a persoanelor ori de către
parchet. Cererea se soluţionează de judecătoria în a cărei rază teritorială se află domiciliul
sau sediul acestora, pe baza verificărilor efectuate de serviciul public comunitar local de
evidenţă a persoanelor şi a concluziilor procurorului.
(3) Soluţionarea cererilor de anulare, completare şi modificare a actelor de stare civilă
formulate de cetăţenii români cu domiciliul în străinătate şi de străini este de competenţa
Judecătoriei Sectorului 1 al Municipiului Bucureşti.
(4) Hotărârea judecătorească prevăzută la alin. (1), precum şi înregistrarea făcută în
temeiul acesteia sunt opozabile oricărei alte persoane, atâta timp cât printr-o nouă hotărâre
nu s-a stabilit contrariul.

Art. 58
(1) Rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se
face în temeiul dispoziţiei primarului unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare
actul de stare civilă, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al
serviciului public comunitar judeţean de evidenţă a persoanei.
(2) Cererile înregistrate la serviciile de stare civilă ale sectoarelor municipiului Bucureşti
se avizează în prealabil de către şeful serviciului public comunitar local de evidenţă a
persoanelor.
(3) Cererea de rectificare a actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe acestea,
însoţită de actele doveditoare, se depune la serviciul public comunitar local de evidenţă a
persoanelor sau la primăria unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare actul de
stare civilă ori, după caz, la serviciul public comunitar local de evidenţă a persoanelor sau
la primăria de la locul de domiciliu. Cererea se soluţionează în termen de 30 de zile prin
emiterea dispoziţiei prevăzute la alin. (1), care se comunică solicitantului în termen de 10
zile de la data emiterii.
465
 (4) Dispoziţia prevăzută la alin. (1), precum şi înregistrarea făcută în baza acesteia sunt
opozabile oricărei persoane până la proba contrară.
(5) Dispoziţia prevăzută la alin. (1) poate fi contestată la instanţa judecătorească în a
cărei rază teritorială îşi are sediul autoritatea emitentă, în condiţiile legii.

Art. 125 din H.G. nr. 64/2011 pentru aprobarea Metodologiei cu privire la aplicarea
unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă:
(1) Anularea, modificarea sau completarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe marginea acestora se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive
şi irevocabile.
(2) Rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se
face în temeiul dispoziţiei primarului unităţii administrativ-teritoriale care are în păstrare
actul de stare civilă, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al
S.P.C.J.E.P.; în funcţie de rezultatul verificărilor, se emit dispoziţii de admitere sau de
respingere.
Art. 126
(1) În cazul anulării, modificării sau al completării actelor de stare civilă şi a menţiunilor
înscrise pe marginea acestora, sesizarea instanţei judecătoreşti se face de către persoana
interesată, de structurile de stare civilă din cadrul S.P.C.L.E.P. ori de către parchet; cererea
se soluţionează de judecătoria în a cărei rază teritorială se află domiciliul sau sediul
acestora, pe baza verificărilor efectuate de către structura de stare civilă din cadrul
S.P.C.L.E.P. de la domiciliul petentului şi a concluziilor procurorului.

Art. 127
(3) Prin modificarea actelor de stare civilă se înţelege înscrierea unor menţiuni privitoare
la statutul civil al titularului\ aşa cum sunt descrise în cap. III.

Art. 128
(1) Verificările ce se efectuează în cazul anulării, modificării ori al completării actelor
de stare civilă sau/şi a menţiunilor înscrise pe acestea trebuie să stabilească temeinicia
cererii solicitantului; în acest scop, se verifică actul de stare civilă care face obiectul
acţiunii, pentru a stabili dacă la întocmirea acestuia s-a comis o eroare şi în ce constă
aceasta, precum şi actele de stare civilă ale petiţionarului şi, după caz, ale părinţilor săi,
prezentate în motivarea cererii.
(2) În referatul prin care se comunică instanţei judecătoreşti rezultatul verificărilor se
menţionează în ce constă eroarea sau omisiunea, datele reale ce urmează a fi reţinute în
sentinţă ori procedura de urmat, în cazul în care cererea nu face obiectul anulării,
modificării ori al completării actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe acestea.
(3) Referatul cu rezultatul verificărilor se întocmeşte de şeful structurii de stare civilă şi
se semnează de şeful S.P.C.L.E.P.
(6) Actele de stare civilă întocmite ca urmare a transcrierii/înscrierii în registrele de
stare civilă române a certificatelor sau extraselor de stare civilă încheiate în străinătate se
rectifică numai în următoarele situaţii:
a) când eroarea se datorează autorităţilor locale străine care au înregistrat iniţial actul
şi persoana interesată prezintă documentul eliberat de autorităţile străine, cu îndeplinirea
cerinţelor prevăzute la art. 93 alin. (2) şi (3);
b) când eroarea se datorează ofiţerului de stare civilă care a înscris/a transcris actul;
c) când eroarea se datorează traducerii prezentate.
466
 (7) Prevederile art. 128 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător.

Art. 130
(1) Rectificarea unor rubrici din actul de stare civilă presupune îndreptarea unor erori
materiale comise cu ocazia înregistrărilor de stare civilă şi se face prin bararea textului gresit
cu o linie orizontală si înscrierea, cu cerneală roşie, deasupra, a noului text.
(2) La rubrica „Menţiuni” se înscriu numărul şi data dispoziţiei primarului unităţii
administrativ-teritoriale care a emis-o, precum şi conţinutul rectificării.
(3) Dispoziţia prevăzută la art. 125 alin. (2) poate fi contestată la instanţa
judecătorească în a cărei rază teritorială îşi are sediul autoritatea emitentă, în condiţiile
legii.

Art. 100 (1) şi (2) din Codul civil

Anularea, completarea sau modificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise
pe acestea se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive. Rectificarea
actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora se poate face, din oficiu
sau la cerere, numai în temeiul dispoziţiei primarului de la primăria care are în păstrare
actul de stare civilă.

Soluţii propuse de judecătorii din cadrul Tribunalului Suceava:

a) unii judecători au apreciat că instanţa de contencios administrativ este competentă
şi au reţinut cauza spre soluţionare, analizând-o pe fond prin raportare la dispoziţiile din
Codul civil şi Legea nr. 119/1996.
b) alţi judecători au declinat competenţa de soluţionare a cauzei către judecătorie,
apreciind că această instanţă este competentă să soluţioneze astfel de cauze (fie prin
raportare la complexitatea redusă a cauzei care atrage competenţa instanţei de grad
inferior, fie prin raportare la art. 94 din Codul de procedură civilă).

15.2 Opinia referentului

Modificarea actelor de stare civilă este dată în competenţa judecătoriei, astfel încât
dacă primarul ar emite dispoziţii de admitere/respingere a cererii de modificare a unui act
de stare civilă ar trebui verificat (de judecătorul competent) dacă se referă la o simplă
rectificare, în caz contrar nefiind de competenţa sa.
Conform art. 94 alin. (2) din Codul de procedură civilă, judecătoria judecă în primă
instanţă cererile referitoare la înregistrările în registrele de stare civilă, potrivit legii.
Reprezintă o astfel de cerere contestaţia împotriva dispoziţiei primarului privitoare la
rectificarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor înscrise pe marginea acestora [art. 58
alin. (5) din Legea nr. 119/1996].
Prin urmare, cererile prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere sau
admitere a cererii de rectificare a unui act de stare civilă sunt de competenţa judecătoriei.
Natura juridică a actului nu pare a mai avea relevanţă, în acest context. Însă, dacă din
anumite raţiuni se impune verificarea naturii juridice a actului se vor avea în vedere
următoarele:
a) În sensul că dispoziţia primarului este un act civil
Anularea, completarea, modificarea sau rectificarea actelor de stare civilă sunt
reglementate de Codul civil, în secţiunea acte de stare civilă, vizând identificarea persoanei
fizice. Condiţiile pe care primarul trebuie să le respecte atunci când soluţionează cererea
de rectificare sunt cele reglementate de Legea nr.119/1996.
467
 b) În sensul că dispoziţia primarului este un act administrativ
Actele încheiate sau emise de autorităţile publice locale în cadrul unor raporturi juridice
civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de
drept.
În acest sens, trebuie verificat dacă relaţia socială este reglementată de o normă de
drept civil. Relaţia socială ce se naşte este cea între autoritatea publică şi persoana fizică
care solicită rectificarea actului de stare civilă. În această situaţie, trebuie delimitat între
situaţiile în care autoritatea publică acţionează în calitate de persoană juridică de drept
public sau în calitatea sa de autoritate publică cu atribuţiile date prin lege.
În situaţia de faţă, dispoziţia primarului de rectificare/refuzul este un act unilateral.
Codul civil defineşte actul juridic unilateral ca fiind actul juridic care presupune numai
manifestarea de voinţă a autorului său (art. 1324 din Codul civil). Aşadar, actul juridic
unilateral este manifestarea de voinţă care generează efecte juridice deşi nu a fost acceptat
de o altă persoană. Sunt acte juridice unilaterale de drept civil: legatul, acceptarea si
renunţarea la o succesiune, confirmarea unui act lovit de nulitate, revocarea unui contract,
declararea rezoluţiunii, ratificarea gestiunii de afaceri, actul juridic de înfiinţare a unei
fundaţii/asociaţii).
Mai mult, trebuie avut în vedere că:
- emitentul este o autoritate publică;
- actul este emis pentru satisfacerea unui interes legitim public (ocrotirea persoanei
fizice);
- actul este emis în organizarea executării sau executarea în concret a legii (Codul civil,
Legea nr. 119/1996);
- raportul juridic este de drept administrativ: acţiunea sau inacţiunea părţilor, în
general, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ
fiind „raporturi de putere”;
- actul este emis de pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii.

15.3 Opinia formatorului INM

Potrivit dispoziţiilor art. 94 pct. 1 lit. b) din noul Cod de procedură civilă, judecătoriile
judecă cererile referitoare la înregistrările în registrele de stare civilă, date de lege în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Or, Capitolul V din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, referitor la
anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor,
dă în competenţa judecătoriei astfel de acţiuni.
Problematica legată de natura juridică a acestor acte, deşi interesantă, este lipsită de
relevanţă practică deoarece competenţa este stabilită de legiuitor.
Drept urmare, propunem următoarea soluţie:
Acţiunile prin care se contestă dispoziţia primarului de respingere a cererii de
modificare/rectificare a actelor de stare civilă sunt de competenţa judecătoriei.

15.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.
15.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Cu unanimitate a fost agreată soluția propusă de formatorul INM.

468
 16. Legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de
expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura
de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 52)

16.1 Practica judiciară

Rezumat soluţie:
Este legal ordinul prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea
duratei normale a mandatului de consilier local, indiferent dacă la data emiterii sale nu era
finalizată procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid, prefectul neavând
competenţa de a verifica stadiul aceste proceduri.
Argumente soluţie:
Această problemă a fost adusă în discuţie ca urmare a constatării unor soluţii diferite
pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, după cum urmează:
Într-o primă opinie, aşa cum rezultă din dosarele nr. 826/108/2017 şi nr. 953/108/2017,
Curtea de Apel Timişoara a apreciat că prefectul, emiţând ordinele în aplicarea art. 12 alin.
3 raportat la art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004 – contestate - nu are abilitarea de
a efectua nicio verificare privind legalitatea hotărârii partidului politic de excludere a
respectivului membru care are calitatea de consilier local, o atare verificare fiind, conform
statutului partidului, într-o primă etapă, atributul organelor interne ale partidului, iar, mai
apoi, în recunoaşterea liberului acces la justiţie, soluţiile date putând fi contestate în faţa
instanţelor de judecată, astfel cum rezultă din Decizia nr. 530/2013 a Curţii Constituţionale
pronunţată în analiza constituţionalităţii art. 16 alin. 3 (declarat neconstituţional) din Legea
nr. 14/2003 a partidelor politice, care dispunea că: „Dobândirea sau pierderea calităţii de
membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv,
potrivit statutului partidului."
Pentru a se pronunţa în acest sens, Curtea a avut în vedere, în esenţă, următoarele
considerente:
„Instanţa de contencios administrativ a fost învestită în mod legal cu examinarea
legalităţii unui ordin emis de o autoritate administrativă – Prefectul Judeţului Arad – prin
care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de consilier local al reclamantului şi s-a
declarat vacant locul deţinut de acesta, în baza art. 9 al. 2 lit. h 1) din Legea nr. 393/2004;
or, raportat la obiectul litigiului, Curtea constată, în primul rând, că reclamantul nu a
învederat existenţa unei dispoziţii legale în baza căreia prefectul – sesizat fiind de un partid
politic cu privire la măsura excluderii din partid a unei persoane – ar avea competenţa legală
de a examina legalitatea actului de excludere emis de partid; în această privinţă, Curtea
subliniază că o astfel de atribuţie nu rezultă nici din Legea nr.393/2004 şi nici din
dispoziţiile Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008; din acest punct de
vedere, Curtea reţine că nu au legătură cu obiectul cauzei dispoziţiile Ordinului nr.
200/2016 al secretarului general al Guvernului privind modificarea şi completarea Ordinului

469
secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului
intern/managerial al entităţilor publice, nerezultând vreo astfel de obligaţie concretă în
sarcina prefectului sesizat de partidul politic de a verifica legalitatea excluderii petentului
din partid, neavând relevanţă în speţă eventuala încălcare a obligaţiei de elaborare a unei
proceduri operaţionale prevăzută de acest act normativ, în condiţiile în care nu s-a relevat
încălcarea dispoziţiilor legale de fond prin emiterea de către Prefectul Judeţului Arad a
actului contestat;
- în ceea ce priveşte obligaţia instanţei de fond de a analiza legalitatea excluderii
reclamantului din partid, Curtea subliniază că, în condiţiile în care instanţa de contencios
administrativ este competentă să examineze legalitatea actului administrativ contestat –
iar în conţinutul acestui act al prefectului nu se impunea analiza legalităţii excluderii
reclamantului din partid – nici instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a
efectua o astfel de analiză, care vizează legalitatea unui act de drept civil, iar nu a unui
act administrativ, competenţa instanţei de contencios administrativ fiind una specială,
strict reglementată prin raportare la definiţia actului administrativ;
- din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 530/2013 nu se poate reţine
existenţa unei competenţe speciale a instanţei de contencios administrativ în analizarea
legalităţii excluderii din partid a reclamantului, în condiţiile în care această hotărâre nu
examinează competenţa instanţei de contencios administrativ, ci competenţa generală a
instanţelor judecătoreşti de a examina o astfel de cerere, prin raportare la dispoziţiile art.
21 şi ale 126 alin. (1) din Constituţie, referitoare la accesul la justiţie şi la plenitudinea de
jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti; prin urmare, având în vedere necompetenţa
prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a reclamantului din partid,
coroborată cu competenţa specială a instanţei de contencios administrativ – limitată la
examinarea legalităţii actelor administrative, iar nu a unor acte de drept civil (cu excepţia
unor reglementări special edictate în acest sens), Curtea concluzionează că în mod legal s-
a reţinut legalitatea omisiunii prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a
reclamantului din partid, hotărârea recurată fiind întemeiată sub acest aspect; reclamantul
avea posibilitatea sesizării instanţei competente să analizeze raportul juridic născut prin
emiterea de către partidul (…) a actului de excludere din partid a reclamantului, cu
posibilitatea suspendării judecăţii prezentei cauze până la soluţionarea acestui litigiu,
instanţa de contencios administrativ neavând decât competenţa verificării legalităţii actului
administrativ contestat, iar nu a actelor de drept civil care au stat la baza actului
administrativ contestat, în lipsa unei reglementări legale în acest sens”.

În dosarul nr. 824/108/2017, a fost formulată o soluţie contrară de către Curtea de Apel
Timişoara, prin decizia civilă nr. 7471/27.10.2017, asupra aceleiaşi probleme.
În considerentele acestei hotărâri s-au reţinut următoarele:
„În raport de faptul că prin hotărârea nr. 5/20.01.2017 a delegaţiei Permanente a
Partidului (…), filiala Arad, recurentul-reclamant, având funcţia de consilier local în cadrul
Consiliului Local M., a fost exclus din Partidul (…), în mod corect s-a stabilit incidenţa
prevederilor art. 14 şi 15 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit cărora adunarea
generală a membrilor partidului politic sau a delegaţilor acestora, la nivel naţional, este
organul suprem de decizie al partidului. Întrunirea acestuia are loc cel puţin o dată la 4 ani;
pentru partidele care optează pentru organizaţii atât la nivel naţional, cât şi la nivel local,
470
delegaţii la adunare sunt aleşi de organizaţiile teritoriale, prin vot secret; în statutul
partidelor se pot prevedea şi alte modalităţi de reprezentare a membrilor organizaţiilor
locale (art. 14), respectiv pentru soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid
politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului se constituie comisii de
arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale; membrii comisiei de
arbitraj sunt aleşi pe o durată de cel mult 4 ani; comisia de arbitraj este organizată şi
funcţionează conform unui regulament aprobat de organul statutar, care trebuie să asigure
părţilor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, precum şi proceduri echitabile de decizie;
- Curtea observă, totodată, că art. 16 alin. 3 din lege, statua că dobândirea sau
pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne
a partidului respectiv, potrivit statutului partidului, iar prin Decizia nr. 530 din 12
decembrie 2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 23 din 13 ianuarie 2014, Curtea
Constituţională a constatat că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr.
14/2003 sunt neconstituţionale exclusiv din perspectiva neasigurării accesului la justiţie
împotriva deciziei luată de comisia de arbitraj;
- astfel, Curtea de contencios constituţional a reţinut că legea prevede reguli
procedurale privind soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre
aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului, precum şi organele competente pentru
soluţionarea acestor diferende (comisiile de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor
sale teritoriale, care reprezintă, în realitate, organe proprii cu atribuţii jurisdicţionale) şi
că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, instituind competenţa exclusivă a
organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului politic de a aprecia asupra respectării
normelor statuare de către membrii de partid, elimină, în fapt, controlul judecătoresc în
ceea ce priveşte respectarea de către aceste organe a propriului statut şi împiedică astfel
accesul liber la justiţie;
- având în vedere prevederile art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 14/2003, membrii unui
partid politic trebuie, în cazul diferendelor determinate de excluderea din partid, să
parcurgă procedura în faţa jurisdicţiilor interne ale partidului, să solicite acestora aplicarea
întocmai a prevederilor statutare şi doar în cazul în care consideră că aceste organe au
încălcat prevederile statuare, să aibă, ulterior, posibilitatea sesizării instanţei
judecătoreşti. Aceeaşi concluzie rezultă şi din împrejurarea că, deşi organele cu atribuţii
jurisdicţionale ale partidului îşi desfăşoară activitatea pe baza unor prevederi statutare
care, în principal, trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie, dreptul de a se apăra şi o
procedură echitabilă, acestea nu pot fi considerate ca întrunind condiţiile specifice unui
tribunal independent şi imparţial, în sensul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale; problema constituţionalităţii prevederilor art. 16
alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în condiţiile în care
pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective ori
a arbitrariului; în această materie, controlul judecătoresc nu poate fi realizat decât asupra
statutului şi a regularităţii desfăşurării procedurii statutare în faţa organelor cu atribuţii
jurisdicţionale ale partidului, şi nu asupra oportunităţii sancţiunii aplicate; astfel, instanţa
judecătorească învestită cu soluţionarea unei cereri prin care se contestă sancţiunea
excluderii din partid urmează să analizeze respectarea normelor statutare privind stabilirea
şi aplicarea sancţiunii şi să verifice dacă dreptul părţii la apărare şi la opinie a fost efectiv
asigurat;

471
 - aşadar, în raport de claritatea procedurii de cenzurare a legalităţii hotărârii de
excludere, în mod legal a stabilit prima instanţă inadmisibilitatea cererii de anulare a
acestei hotărâri în raport de nefinalizarea procedurii în faţa comisiei de arbitraj; de
asemenea, corect s-a observat că, potrivit art. 9 al. 2 lit. h 1) din Legea nr. 393/2004, cu
modificările ulterioare, calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de
drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul „pierderii(ea) calităţii
de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a
fost ales” şi că în condiţiile art.12 alin.3 din Legea nr. 393/2004, cu modificările ulterioare,
în cazul prevăzut la art. 9 alin. 2 lit. h1) din aceeaşi lege, în termen de 30 de zile de la data
sesizării partidului politic, pe al cărui listă a fost ales consilierul local, prefectul constată,
prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a
acestuia şi declară vacant locul consilierului local;
Însă, atâta vreme cât procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-
a definitivat, nu se poate aprecia că reclamantul a pierdut calitatea de membru al
partidului politic pentru a fi atrasă în mod automat aplicarea art. 12 alin. 3 din Legea nr.
393/2004; însăşi legea trimite la dispoziţiile statutului partidului în privinţa condiţiilor de
dobândire sau pierdere a calităţii de membru de partid, iar sub acest aspect, art. 22 alin.
4 din statutul partidului pârât intimat prevede în mod explicit că sancţiunea (inclusiv cea
supusă analizei, prevăzută la art.18 din statut) intră în vigoare din momentul rămânerii ei
definitive, ceea ce presupune în mod necesar soluţionarea definitivă a căii de atac prevăzute
de art. 22 alin. 3 din statut coroborat cu art. 8 din regulamentul de aplicare a statutului,
inclusiv prin controlul instanţelor judecătoreşti; altfel spus, apare ca prematură sesizarea
prefectului de către partidul politic, pe a cărui listă a fost ales consilierul local, pentru a
constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei
normale a acestuia şi a declara vacant locul consilierului local, inclusiv din perspectiva
considerentelor Curţii Constituţionale ce a subliniat că problema constituţionalităţii
prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în
condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor
premise subiective ori a arbitrariului şi se impune respectarea accesului la justiţie garantat
de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.”

Având în vedere considerentele expuse în cuprinsul hotărârilor pronunţate în dosarele

anterior indicate şi îmbrăţişând prima dintre opiniile exprimate de Curtea de Apel Timişoara
– aceea că prefectul nu are abilitatea de a efectua nicio verificare privind legalitatea
hotărârii partidului politic de excludere a respectivului membru de partid, fiind obligat să
emită ordinul care constată situaţia de excludere şi declară locul vacant - Tribunalul Arad a
precizat că pot apărea în practică următoarele probleme:
- dacă procedura de contestare care a fost prevăzută de art. 16 al. 3 din Legea nr.
14/2003 – republicată, declarat neconstituţional prin Decizia nr. 530/2013 a Curţii
Constituţionale, este o procedură prealabilă sesizării prefectului pentru emiterea ordinului,
iar dacă această procedură este în curs de desfăşurare, atrage anularea ordinului emis în
aceste condiţii sau respingerea acţiunii în anularea ordinului prefectului ca prematură?
- ce se întâmplă dacă procedura prealabilă nu este urmată? se analizează motivele de
excludere din partid de către instanţa de judecată?

472
 - referitor la aspectele legate de excluderea propriu-zisă a consilierului local din partid,
Tribunalul Arad consideră că analizarea legalităţii acesteia excede cu totul limitelor învestirii
instanţei sesizate cu acţiune de constatare încetare de drept a mandatului de consilier local
înainte de expirarea duratei normale a acestuia, hotărârea de retragere a sprijinului politic
şi sancţiunea excluderii din partidul politic al cărui membru a fost nefiind un act
administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
- verificarea legalităţii procedurilor statutare revine în competenţa organelor cu atribuţii
jurisdicţionale din cadrul partidului politic, după cum şi contestarea unei hotărâri de
excludere revine structurii jurisdicţionale interne competente să soluţioneze litigiul privind
decizia politică de excludere din partid;
- ce instanţă este competentă să soluţioneze acţiunile care au ca obiect doar anularea
hotărârii de excludere din partid?;
- în cazul în care există, pe lângă capătul de cerere principal de anulare a ordinului
prefectului, şi capăt de cerere accesoriu de anulare a hotărârii de excludere din partid, cum
trebuie să procedeze instanţele de contencios administrativ: disjungere şi declinare la
instanţa civilă de drept comun sau reţinere şi judecare împreună şi a capătului de cerere
accesoriu, conform art. 123 C. pr. civilă?
- instanţele de contencios administrativ sunt competente să analizeze motivele de
excludere din partid, fiind sesizate doar cu acţiunea în anularea ordinului prefectului prin
care se „ia act” de încetarea mandatului de consilier local prin pierderea calităţii de membru
al partidului politic pe a cărui listă a fost ales?
Prefectul are competenţa de a verifica dacă consilierul local sau judeţean exclus din
partid, a atacat hotărârea de excludere la forurile interioare ale partidului sau la instanţa
de judecată şi să aştepte soluţionarea acesteia, după care să emită ordinul de încetare a
mandatului? (a se vedea par. 58 din decizia nr. 45/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).
În privinţa acestei probleme, în cadrul întâlnirii trimestriale de analiză a practicii
neunitare a Curţii de Apel Timişoara şi a tribunalelor arondate din data de 28.11.2017, a fost
adoptată soluţia conform căreia: ”În situaţia în care se invocă în motivarea acţiunii chiar
nelegalitatea actelor premergătoare emiterii ordinului, respectiv nefinalizarea procedurii de
excludere din partid, instanţa are posibilitatea să analizeze nelegalitatea.” – fiind expuse şi
argumentele ce au impus respectiva soluţie.
La şedinţa de secţie (din 17.12.2018) s-a stabilit că prefectul nu are obligaţia de a
verifica – la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului
alesului local – dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid
(procedură reglementată de actele constitutive şi de organizare ale partidului respectiv),
prefectul neavând decât competenţa de a constata încetarea mandatului ca urmare a
sesizării formulate de partidul pe a cărui listă a fost ales consilierul exclus din partid.
În acest sens, s-a reţinut că textul art. 12 al. 3 din Legea nr. 393/2004 („În cazul prevăzut
la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a
organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local
sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului
consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară

473
vacant locul consilierului local sau judeţean”) nu prevede o astfel de obligaţie în sarcina
prefectului că acesta doar ia act de sesizarea partidului cu privire la excluderea consilierului
local sau judeţean din partid.
De asemenea, faptul că prefectul ia act de încetarea mandatului de consilier
local/judeţean – îndeplinind o formalitate – este confirmat de paragraful 58 din Decizia
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 45/2017 din 12 iunie 2017, pronunţată de Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 565
din 17 iulie 2017, în care s-au reţinut următoarele:
„De altfel, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul
de a constata, respectiv de "a lua act" de încetarea mandatului de consilier local/judeţean
în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calităţii de
membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă
a fost ales. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în
vederea funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de reprezentativitate şi
legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat”.

16.2 Opinia referentului

Rezultă implicit din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei
majoritare.

16.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Deși problema de drept (respectiv, legalitatea ordinului prefectului de constatare
a încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în
cazul în care procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat)
pare să fi fost deja soluționată în cadrul instanței în urma ședințelor de secție din 28.11.2017
și 17.12.2018 ale Curții de Apel Timișoara, chestiunea trebuie discutată deoarece, pe de-o
parte, pare să suscite în continuare discuții în cadrul secției (de vreme ce a fost ridicată
pentru a fi discutată la prezenta întâlnire), iar pe de altă parte Tribunalul Arad își pune o
întrebare suplimentară care nu a primit un răspuns explicit, respectiv: care este instanța
competentă să soluționeze acțiunea în anulare îndreptată împotriva actului de excludere din
partid?
Textele relevante din cuprinsul Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locale (forma
în vigoare după modificările aduse prin Legea nr. 115/2015; menționăm că în prezent Legea
nr. 393/2004 este abrogată de Codul administrativ) sunt următoarele:

Art. 9
(...)
(2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de
expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:
(...)
474
 h^1) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei
minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales;
(...)
(3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local,
respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a
preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier.
(4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c) - e) şi h^1), hotărârea consiliului poate fi
atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la
comunicare. Instanţa se va pronunţa în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura
prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

Art. 12
(...)
(3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data
sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin
ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei
normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.

Potrivit Deciziei nr. 45/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

Dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul
că în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al
partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost
ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin,
încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la
sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.

Așadar, prin Legea nr. 393/2004 sunt reglementate două proceduri distincte (prima
întemeiată pe art. 9 alin. 3 și 4, iar ce-a de-a doua pe art. 12 alin. 3), având drept scop
constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calității
de consilier local, în situația pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al
organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales. Totuși, avînd în vedere decizia
ÎCCJ mai sus amintită, în continuare va fi analizată exclusiv varianta în care prefectul are
competența exclusivă de a constata încetarea mandatului alesului local.
Distinct de această procedură și prealabilă ei, Legea partidelor politice nr. 14/2003
instituie procedura excluderii din partid. Ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr.
475
530/2013 prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 16 alin. 3 din Legea
nr. 14/2003 (care au următorul conținut: Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al
unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit
statutului partidului), procedura excluderii din partid, în cazul în care este finalizată printr-
un act efectiv de excludere, poate fi urmată de o acțiune în justiție având drept scop
anularea acestui act. În ordine logică și, de obicei, cronologică, acțiunea îndreptată
împotriva actului de excludere este prima din cele două menționate.
Problemele ridicate de Curtea de Apel Timișoara și de Tribunalul Arad s-au născut în
contextul raportului dintre acțiunea îndreptată împotriva actului de excludere din partid și
acțiunea îndreptată împotriva ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a
calității de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic.
Cele două acțiuni au cauze și scopuri diferite rezultate din natura diferită a actelor
contestate. Astfel, actul de excludere din partid este un act de decizie (Curtea
Constituțională atrage atenția asupra distincției dintre aprecierile politice și aprecierile
întemeiate pe statutul partidului, numai cele din urmă putând face obiectul judecății în fața
instanței, datorită naturii juridice a acestora din urmă; aprecierile de natură politică ce pot
sta la baza excludirii nu pot fi cenzurate), pe când ordinul prefectului este un act
administrativ de constatare.
Așadar, dacă în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de excludere instanțele vor
verifica respectarea legalității în aplicarea statutului partidului (și, după caz, a altor
reglementări interne), în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de constatare vor
verifica dacă prefectul avea temei suficient să constate încetarea de drept (subliniem,
prefectul nu decide nimic, ci doar constată).
În cazul exercitării cu succes a acțiunii în anularea actului de excludere, consilierul local
se consideră că nu a fost niciodată exclus, drept efect al nulității actului juridic.
Natura juridică a actului de excludere din partid este una civilă deoarece partidele
politice, deși sunt persoane de drept public (nu numai pentru că acest statut le este acordat
prin lege ci pentru că, prin natura, scopul și funcția lor, acționează în domeniul public pentru
promovarea intereselor cetățenilor pe care îi reprezentintă), nu sunt autorități publice,
deoarece nu au competența să execute sau să organizeze executarea legii (atragem atenția
asupra distincției dintre partidele politice și Guvern sau Parlament, dat fiind faptul că fiecare
entitate are un regim juridic distinct).

16.3.2 Având în vedere considerațiile de mai sus, trecem la soluționarea problemelor

concrete ridicate de cele două instanțe.
Se observă că există mai multe ipoteze.
(a) În primul rând, luăm în considerare situația în care consilierul local nu a contestat
actul de excludere din partid. Așa fiind, va trebui să accepte caracterul definitiv al
excluderii, care nu mai poate fi pus în discuție în cadrul acțiunii îndreptate împotriva
ordinului prefectului deoarece excede obiectului acesteia.
(b) În ipoteza în care a fost promovată acțiune în anularea actului de excludere și,
concomitent sau subsecvent, acțiune împotriva actului de constatare a excluderii (ordinul

476
prefectului) - dacă un astfel de act de constatare a fost emis, deși acțiunea în anularea
actului de excludere nu fost finalizată prin hotărâre judecătorească definitivă - instanțele
vor trebui să anuleze actul de constatare ca prematur (așadar, nu acțiunea este prematură
ci ordinul prefectului). Numai așa se va da efect deplin și util Deciziei Curții Constituționale
nr. 530/2013. Într-adevăr, în cazul în care acțiunea îndreptată împotriva actului de
constatare ar fi respinsă (fie ca neîntemeiată, fie ca prematură), iar ulterior acțiunea în
anularea actului de excludere ar fi admisă prin hotărâre judecătorească definitivă, decizia
Curții Constituționale ar fi lipsită de orice efect util în intervalul de timp dintre cele două
hotărâri judecătorești definitive, la care se adaugă intervalul necesar pentru revizuire 85 (în
cazul în care acțiunea împotriva actului de constatare a fost respinsă ca neîntemeiată) sau
pentru promovarea unei noi acțiuni în anularea actului de constatare (dacă acțiunea a fost
respinsă ca prematură).
În cazul acțiunilor în anularea actului de constatare, eventualele apărări formulate de
consilierul local împotriva actului de excludere vor trebui respinse ca excedând obiectului
cauzei, de vreme ce obiectul celor două acțiuni este diferit.
Așadar, în toate situațiile, ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 530/2013, care
este obligatorie nu numai pentru instanțe, ci și pentru autoritățile publice, prefectul și/sau
consiliul local vor trebui să ia în considerare acțiunea în anulare a actului de excludere din
partid și, în cazul exercitării acesteia, să amâne constatarea excluderii până la respingerea
definitivă a acțiunii (bineînțeles, dacă acțiunea va fi exercitată cu succes, nu va mai fi caz
de constatare a excluderii). Instanțele sunt ținute să verifice acest aspect.
(c) În ipoteza în care se formulează acțiuni cu două capete de cerere, unul împotriva
actului de excludere, altul împotriva actului de constatare a excluderii, instanța de
contencios administrativ competentă va trebui să le disjungă și să decline competența de
soluționare a cererii de anulare a actului de excludere în favoarea instanței civile, deoarece
actul de excludere nu este act administrativ (nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2
alin. 1 lit c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 dat fiind faptul că nu este
emis de o autoritate publică).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea

nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid
este instanța civilă.

85
Adăugăm că, dacă nu se cere revizuirea sau dacă aceasta este respinsă pentru orice considerente, hotărârile judecătorești
vor produce efecte contradictorii deoarece, în același timp și sub același raport, persoana în cauză va fi consilier local ca efect
al nulității actului de excludere și nu va fi consilier local ca efect al actului de constatare a excluderii, situație care ar fi de
dorit să nu fie provocată de instanțe.
477
 Prefectul nu poate constata excluderea din partid anterior rămânerii definitive a
hotărârii judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.

16.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu există jurisprudență în domeniu.

16.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

 Adiacent problemei supuse dezbaterii, participanții au pus în discuție natura juridică

a actului de excludere din partid, fiind agreată opinia conform căreia actul în cauză este un
act civil;

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM modificată astfel:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid
este instanța civilă.
Prefectul constată excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii
judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.
17. Natura juridică a procesului-verbal prin care o administrație bazinală de apă a
stabilit în sarcina unei societăți obligația de plată a unei sume de bani până la un
anumit termen, cu titlu de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei
suprafețe de apă (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet,
17 decembrie 2020, pg. 103)

17.1 Practica judiciară

Soluții juridice
Într-o primă opinie, majoritară, se consideră că sunt inadmisibile contestaţiile
reclamantelor îndreptate împotriva procesului-verbal privind recuperarea costurilor –
contravaloare lipsă folosinţă deoarece acest act nu cunoaşte o reglementare expresă, astfel
că nu este act administrativ, în timp ce, potrivit opiniei minoritare, procesul-verbal
menționat este act administrativ.
În prima opinie se consideră că sunt inadmisibile contestaţiile reclamantelor îndreptate
împotriva procesului-verbal privind recuperarea costurilor – contravaloare lipsă folosinţă
478
deoarece acest act nu cunoaşte o reglementare expresă, spre deosebire de alte categorii de
acte încheiate de administraţiile bazinale din subordinea Administraţiei Naţionale „Apele
Române”, ca de exemplu procesul-verbal de constatare a depăşirii concentraţiilor admise
ale poluanţilor din apele evacuate sau procesul-verbal de constatare a abaterilor ce sunt
prevăzute în mod expres de art. 1 din Ordinul nr. 1725/2010 pentru modificarea şi
completarea anexelor nr. 1 - 5 la abonamentul-cadru de utilizare/exploatare, aprobat prin
Ordinul ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 798/2005.
În mod obişnuit, stabilirea valorii de contribuţie pentru utilizarea resurselor de apă se
realizează în temeiul abonamentelor/contractelor pe care Administraţia Naţională a Apelor
Române o percepe de la diverşi beneficiari ce utilizează resurse de apă. Astfel, potrivit art.
9 alin. (5) din contract, facturarea se va face la nivelul cantităţilor de apă evacuate,
recunoscute de părţi prin procesul-verbal, iar la punctul 10 se prevede că procesul-verbal de
recepţie şi facturile încheiate în condiţiile art. 9 sunt considerate ca fiind acceptate şi
recunoscute de beneficiar şi fac dovada caracterului cert, lichid şi exigibil al datoriei.
În speţă, însă între părţile din litigiu, respectiv administraţia bazinală, pe de o parte,
şi utilizatorii resurselor de apă, pe de altă parte, nu există contracte/abonamente valabile,
cele existente fiind expirate.
În consecinţă, prin decizii de ordin intern instituţia pârâtă a hotărât ca recuperarea
prejudiciilor să aibă loc prin emiterea acestor procese-verbale urmate de întocmirea unor
facturi. Însă, neavând ca izvor convenția părţilor, creanțele cuprinse în procesele-verbale
de recuperare a costurilor nu se bucură de caracterul executoriu, prevăzut la art. 81 alin. 3
din Legea nr. 107/1996.
În aceste condiţii, singurele posibilităţi de a recupera contravaloarea prejudiciilor
produse prin lipsa folosinței sunt cele conferite fie de dreptul comun pe calea unei acţiuni
în răspundere civilă, fie cu ocazia constatării unor abateri, când odată cu stabilirea mărimii
acesteia se va calcula şi nivelul penalităţilor (vezi Anexa 4 pct. A. 3 şi Anexa nr. 5 pct. 3
Tabel din Ordinul nr. 1725/2010).
Pe cale de consecinţă, procesul-verbal privind recuperarea costurilor – contravaloare
lipsă folosinţă nu prezintă caracteristicile unui act administrativ în sensul prevăzut de art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică să fie încheiat regim de putere publică, în
vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi care să dea naştere,
să modifice sau să stingă de la sine raporturi juridice, acesta având doar valoarea unei simple
notificări a debitoarei cu privire la suma solicitată sau, eventual, un act cu caracter
premergător încheierii unui proces-verbal de constatare a unei abateri.
În a doua opinie se consideră că procesul-verbal este un act administrativ potrivit art.
2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 faţă de consecinţele produse, respectiv emiterea unei facturi,
naşterea obligaţiei în sarcina reclamantei de achitare a unor sume de bani, stabilirea unui
termen de 15 zile de îndeplinire benevolă a obligaţiei de plată.
S-a mai arătat că, în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 107/2002, Administrația Națională «Apele Române» este instituție publică de
interes național, cu personalitate juridică, având ca scop cunoașterea, protecția, punerea în
valoare și utilizarea durabilă a resurselor de apă, monopol natural de interes strategic,
479
precum și administrarea infrastructurii Sistemului național de gospodărire a apelor, care își
desfășoară activitatea la nivel teritorial prin administrațiile bazinale de apă aflate în
subordine. Printre alte atribuții principale, Administrația Națională «Apele Române» are ca
atribuție, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) lit. j) din ordonanță, alocarea dreptului de
utilizare a resurselor de apă de suprafață și subterane, în toate formele sale de utilizare, cu
potențialele lor naturale, cu excepția resurselor acvatice vii, pe bază de abonamente,
conform prevederilor Legii apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare,
și a serviciilor comune pe bază de contracte economice încheiate cu utilizatorii de apă și cu
alți beneficiari, fiind, așa cum este prevăzut și la alin. (3), operator unic pentru resursele de
apă de suprafață naturale sau amenajate, indiferent de deținătorul cu orice titlu al
amenajării, și pentru resursele de apă subterană, indiferent de natura lor și a instalațiilor
aferente, scop în care alocă dreptul de utilizare a resurselor de apă cu potențialele lor
naturale.
În vederea gospodăririi cantitative și calitative a apelor, legiuitorul a creat un
mecanism economic specific domeniului gospodăririi durabile a resurselor de apă, prevăzut
în anexa nr. 3, ce include sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi, și
care, în conformitate cu art. 4 alin. (3) al ordonanței de urgență, se aplică de Administrația
Națională «Apele Române». În anexa VI lit. B pct. 3 la ordonanța de urgență este prevăzut
cuantumul penalităților datorate pentru utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament
de utilizare/exploatare.
În acest cadru legislativ care prevede expres aplicarea de penalități de către
administrațiile bazinale de ape pentru utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament de
utilizare/exploatare, procesul-verbal prin care o administrație bazinală de apă a stabilit în
sarcina unei societăți obligația de a plăti o sumă de bani până la un anumit termen, cu titlu
de despăgubiri pentru folosirea fără abonament a unei suprafețe de apă, are natura unui act
administrativ emis de o instituție publică de interes național în scopul executării sau
organizării executării legii, act emis cu putere publică ce produce prin el însuși efecte
juridice. Procesul-verbal menționat se circumscrie definiției date de legiuitor actului
administrativ deoarece generează raporturi juridice ca urmare a constatărilor conținute și a
stabilirii obligației concrete în sarcina societății reclamante, de a plăti o sumă de bani într-
un anumit termen.
Împrejurarea că prin decizii de ordin intern instituţia pârâtă a hotărât ca recuperarea
prejudiciilor cauzate prin utilizarea/exploatarea resurselor fără abonament de
utilizare/exploatare să aibă loc prin emiterea de procese-verbale prin care au fost stabilite
despăgubiri, nu penalități, sau că în procesul-verbal este menționat că „Prezenta reprezintă
procedura de conciliere în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004” nu
schimbă natura juridică a lor, ci subliniază caracterul de act administrativ al procesului-
verbal, societatea debitoare având obligația de a se conforma solicitării administrației
bazinale de apă.
În condițiile în care, în scopul punerii în aplicare a Anexei nr. 3 a Ordonanței de urgență
a Guvernului nr. 107/2002, anexă ce reglementează mecanismul economic specific
domeniului gospodăririi cantitative şi calitative a resurselor de apă, administrația bazinală
480
de apă a instituit, în regim de putere publică, prin hotărâre, un mecanism de recuperare a
costurilor pentru prestarea serviciilor comune de gospodărire a apelor privind
utilizarea/exploatarea resurselor de apă pentru practicarea activităților de acvacultură fără
contract/abonament, în acumulările aflate în administrarea sa, procesele-verbale emise în
baza acestei hotărâri sunt acte administrative emise în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere obligației de
a plăti o sumă de bani până la un anumit termen, neîndeplinirea solicitării de plată putând
atrage răspunderea contravențională a societății în conformitate cu dispozițiile art. 88 alin.
(1) lit. b) raportat la art. 87 alin. (1) pct. 47 din Legea apelor nr. 107/1996.

17.2 Opinia referentului

Redactorul referatului împărtășește a doua opinie. Procesul-verbal privind recuperarea
costurilor – contravaloare lipsă folosinţă, emis de o administraţie bazinală de apă, prin care
s-a stabilit în sarcina reclamantelor plata anumitor sume de bani în urma
utilizării/exploatării resurselor de apă pentru practicarea acvaculturii fără contract de
închiriere şi fără abonament de utilizare/exploatare este un act administrativ potrivit art. 2
lit. c) din Legea nr. 554/2004 faţă de consecinţele produse: emiterea unei facturi, naşterea
obligaţiei în sarcina reclamantei de achitare a unor sume de bani, stabilirea unui termen de
15 zile de îndeplinire benevolă a obligaţiei de plată.

17.3 Opinia formatorului INM

17.3.1 Chestiuni prealabile
Deși Curtea de Apel Iași ridică o singură problemă de drept, rezultă din cuprinsul celor
două opinii menționate la pct. 9.1 că în discuție sunt, în realitate, două chestiuni
problematice:
- natura juridică a ”proceselor-verbale privind recuperarea costurilor – contravaloare
lipsă folosinţă” emise de Administrația Națională ”Apele Române” (ANAP) în raport cu
dispozițiile Legii apelor nr. 107/1996 și a OUG nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei
Naţionale "Apele Române" pentru recuperarea prejudiciului cauzat de persoane fizice sau
juridice care folosesc fără abonament de utilizare/exploatare resursele de apă aflate în
administrarea ANAP;
- admisibilitatea acțiunilor îndreptate împotriva acestor procese verbale.
Cele două probleme sunt distincte deoarece admisibiliatea acțiunilor presupune
verificări în fapt și în drept asupra efectelor reale ale proceselor verbale, pe când natura
juridică a acestora reprezintă doar o chestiune de drept. Altfel spus, dacă un proces verbal
(și, în general, orice alt act) nu este act administrativ (potrivit unei analize în drept) dar în
realitate produce efectele juridice specifice actului administrativ, acțiunea îndreptată
împotriva actului este admisibilă iar actul trebuie anulat tocmai pentru a stopa producerea
de efecte juridice pentru viitor.
17.3.2 Soluționarea problemelor de drept
În vederea atingerii obiectivelor Legii apei nr. 107/1996, dispozițiile art. 80 – 853 din
Lege reglementează un așa numit ”mecanism economic” care instituie ”principiul
481
recuperării costurilor serviciilor de apă, inclusiv costuri implicate de mediu şi de resursă,
pe baza analizei economice (...) şi cu respectarea principiului poluatorul plăteşte (cf. art.
80 alin. 11 din Lege).”
În acest sens, art. 81 reglementează un sistem de ”contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife
şi penalităţi specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă” iar în cadrul acestui
sistem ANAP îşi constituie veniturile proprii dintr-o contribuţie specifică de gospodărire a
apelor plătită lunar de către toţi utilizatorii resurselor de apă pe baza facturii fiscale emise,
conform abonamentului de utilizare/exploatare încheiat în acest sens, care constituie titlu
executoriu, din plăţile pentru serviciile comune de gospodărire a apelor, din penalităţi
specifice activităţii de gospodărire a apelor, din tarife pentru avizele, autorizaţiile,
notificările pe care le poate emite sau pe care este împuternicită să le emită, precum şi din
majorările de întârziere aplicate în conformitate cu prevederile legale în materie (cf. art.
81 alin. 3 din Lege).
Mecanismul economic este detaliat de Anexa 3 din OUG nr. 107/2002. Potrivit art. 3
din această Anexă, [d]reptul de a utiliza resursele gestionate de Administraţia Naţională
"Apele Române", ca instituţie publică, se obţine în baza abonamentului de
utilizare/exploatare încheiat cu operatorul unic. Conținutul abonamentului este
reglementat de Ordinul ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 798/2005. Rezultă din
conținutul acestuia că abonamentul reprezintă un contract administrativ care instituie
drepturi și obligații pentru utilizator și pentru ANAP.
Potrivit art. 81 alin. 32 din Legea nr. 107/1996, [c]reanţele reprezentând venituri
proprii ale Administraţiei Naţionale "Apele Române", potrivit prevederilor art. 81 din
prezenta lege şi ale anexei nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind
înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", aprobată cu modificări prin Legea nr.
404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, se execută prin organe de executare
proprii, abilitate în conformitate cu Codul de procedură fiscală. Administraţia Naţională
"Apele Române" elaborează metodologia privind executarea creanţelor reprezentând
venituri proprii ale Administraţiei Naţionale "Apele Române", care se aprobă prin ordin al
conducătorului autorităţii publice centrale în domeniul apelor.
Din interpretarea coroborată a tuturor acestor dispoziții rezultă că dreptul de utilizare
a resurselor de apă gestionate de ANAP se obține prin plata unei contribuții către ANAP, în
baza unui abonament, care reprezintă un contract administrativ. ANAP emite o factură
fiscală care constituie titlu executoriu și care, la nevoie, se execută prin organele proprii ale
ANAP. În acord cu prima opinie, nu credem că mecanismul poate fi extins la situații născute
din delicte, respectiv din folosirea resurselor de apă gestionate de ANAP fără încheierea
abonamentului. Factura fiscală este titlu de creanță și poate fi executată de organele proprii
ale ANAP tocmai pentru că rezultă dintr-un contract. Atunci când contractul lipsește,
respectiv când utilizarea/exploatarea resurselor de apă prezintă caracter litigios, factura
fiscală nu mai este titlu executoriu deoarece lipsește o prevedere legală care să-i confere
un astfel de caracter. De asemenea, lipsa unei prevederi legale face ca ANAP să nu poată
emite un act administrativ prin care să dea naștere obligației de plată a contribuției în

482
sarcina unei persoane deoarece actele administrative se emit pentru organizarea executării
legii sau pentru executarea în concret a acesteia și nu pentru completarea ei.
De aceea, ”procesele-verbale privind recuperarea costurilor – contravaloare lipsă
folosinţă” (sau orice altă denumire ar primi) nu au natura juridică a unor acte administrative
emise în executarea dispozițiile Legii nr. 107/1996 și a OUG nr. 107/2002.
Așa fiind, dacă ANAP dă proceselor verbale regimul juridic al actelor administrative,
acestea trebuie anulate. Respingerea acțiunii ca inadmisibile (așa cum afirmă prima opinie
în baza analizei, altfel corecte, a dispozițiilor legale relevante) ar permite ca procesele
verbale să producă efectele juridice ale actelor administrative deși nu sunt așa ceva.
Acțiunea este într-adevăr inadmisibilă doar dacă, raportat la conținutul concret al proceselor
verbale și la regimul juridic pe ANAP îl dă în realitate acestora, procesele verbale nu
reprezintă mai mult decât o formă de rezolvare amiabilă a unei situații litigioase.
Din datele comunicate rezultă că instanțele nu au verificat dacă procesele verbale în
discuție produc în realitate efectele juridice ale actului administrativ. Este necontestat că
atunci când există abonament, contribuția și penalitățile reprezintă venituri proprii ale
ANAP, iar factura emisă în temeiul abonamentului (factură în care sunt înscrise contribuția
și eventualele penalități) reprezintă titlu executoriu (cf. art. 81 alin. 3 din Legea nr.
107/1995) care se execută prin organele proprii ale ANAP (cf. art. 81 alin. 3 2 din aceiași
lege). Dacă, în mod similar, în temeiul ”proceselor-verbale privind recuperarea costurilor –
contravaloare lipsă folosinţă” se emit facturi care se execută de organele proprii ale ANAP
(chestiune care presupune o verificare în fapt a conținutului concret al actului și a practicii
administrative a ANAP), atunci procesele verbale produc efectele juridice specifice actelor
administrative deși, după cum s-a arătat, nu sunt conforme legii.
Dacă însă astfel de procese verbale reprezintă doar înscrisuri constatatoare a
pretențiilor ANAP și care, în caz că plata despăgubirii nu este făcută de bună voie, vor fi
urmate de acțiuni în justiție (spre exemplu, într-un fel asemănător acțiunilor promovate de
Inspectoratul de Stat în Construcții pentru încasarea cotelor reglementate de art. 30 din
Legea nr. 50/1991 și art. 43 din Legea nr. 10/1995; vezi problema 6 de mai sus), atunci, într-
adevăr, acțiunile îndreptate împotriva acestora sunt inadmisibile.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Procesele verbale emise de Administraţia Naţională "Apele Române", referitoare la
despăgubiri pentru neîncheierea abonamentului și neplata contribuției pentru utilizarea sau
exploatarea resurselor de apă aflate în gestiunea acesteia, nu reprezintă acte
administrative.
Acțiunea în anulare exercitată împotriva proceselor verbale este admisibilă dacă,
raportat la conținutul concret și la regimul juridic pe care Administraţia Naţională "Apele
Române" îl dă acestora, procesele verbale produc în fapt efectele juridice specifice actului
administrativ.

17.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

483
 17.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Cu unanimitate, participanţii au agreat opinia formatorului INM.

Notă
A se vedea pentru comparație și Decizia nr.14 din 5 martie 2018 (Dosar nr.2875/1/2017)
prin care s-a admis sesizarea formulată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ
și fiscal, în dosarul nr. 27182/215/2016, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile șis-a
stabilit că:
1. Natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de
utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele
Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările
ulterioare, este aceea de act administrativ.
2. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3
la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 raportat la dispozițiile art. 7 alin. (1)
și (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea prin care se
rezolvă plângerea este supusă numai căii de atac a apelului.

18. Cerere de acces la informaţii de interes public (Minuta Întâlnirii preşedinţilor

secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 108)

18.1 Practica judiciară

Ipoteza care a generat dezbaterea problemei juridice:
Practica neunitară a fost generată de acţiunile formulate de către un agent economic
care a solicitat Curții de Conturi comunicarea unor aspecte legate de petiția formulată,
respectiv numărul sub care aceasta a fost înregistrată sau dacă, în urma respectivei petiții,
Curtea de Conturi a demarat vreun control, cum a fost soluționat această petiţie şi dacă
petiția adresată a fost inclusă în programul de activitate al Curții de Conturi.
Altfel spus, reclamanta a solicitat pârâtei Curtea de Conturi comunicarea unei
confirmări scrise privind primirea plângerii împotriva unei unităţi spitaliceşti și împotriva
Institutului National de Sănătate Publică București și comunicarea unei confirmări scrise
privind includerea sesizării în programul de activitate al Curții de Conturi a României.
După caz, pârâta Curtea de Conturi nu răspunde solicitării adresate ori exprimă un refuz
de comunicare a informaţiilor pretinse, situaţie în care reclamanta s-a adresat tribunalului
cu un litigiu grefat pe dispozițiile Legii nr. 544/2001.
Astfel, într-o opinie, s-au pronunţat soluţii de respingere a acţiunilor, având ca obiect
solicitarea de comunicare a informațiilor de interes public, formulate de reclamantă.

484
 Într-o altă opinie, s-au pronunţat soluţii de admitere a acţiunilor, având ca obiect
solicitarea de comunicare a informațiilor de interes public, formulate de reclamantă.
O primă chestiune esențială ridicată în acest gen de litigii este natura informațiilor
pretins a fi comunicate, respectiv dacă acestea reprezintă informaţii de interes public, fiind
deci admisibil demersul judiciar fondat pe dispozițiile Legii nr. 544/2001, sau accesul la
respectivele informaţii ar fi trebuit pretins în condiţiile O.G. nr. 27/2002 privind
reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor.
De asemenea, esenţial este a observa obiectul petiţiei adresate Curţii de Conturi,
această împrejurare generând deopotrivă pronunțarea unor soluții diferite.
Astfel, acțiunea reclamantei a fost respinsă ca nefondată, fie în primă instanță, fie în
recurs, ca urmare a admiterii recursului formulat de Curtea de Conturi.
Aceste soluții s-au bazat în esență pe următoarele argumente:
Trebuie făcută distincţie între accesul la informaţii de genul celor solicitate de
reclamantă, informaţii care privesc inclusiv date cu caracter personal şi pe care aceasta
doreşte să le folosească în interes personal, interes pe care îl şi afirmă de altfel, în temeiul
liberului acces la informaţiile de interes public, şi accesul la astfel de informaţii în temeiul
dreptului de petiţionare, în care reclamanta – cu justificarea unui interes personal, dovedit
– solicită concursul instanţei în rezolvarea petiţiei sale.
Reclamanta a înţeles să folosească instrumentul Legii nr. 544/2001 pentru chestiuni
care nu ţin de aplicabilitatea acestei legi, în folosul şi interesul său personal, pentru care
are însă deschisă calea petiţiei, reglementată de O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea
activităţii de soluţionare a petiţiilor, pretenţiile sale constituind în fapt petiţii.
Or, pe lângă conţinutul diferit al informaţiilor de interes public în raport de cele vizând
informaţiile de interes personal, atât procedura de soluţionare a petiţiilor, cât mai ales
procedura de contestare a răspunsului primit sunt diferite, inclusiv normele de competenţă
şi timbraj.
Distincţia între sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004 şi cea a OG nr. 27/2002 este o
chestiune foarte delicată; într-o speţă precum cea de faţă, testul se face prin aprecierea
persoanelor care pot avea acces la astfel de informaţii; astfel, nu e suficient ca ele să fie
accesibile doar petentului reclamant sau unui grup restrâns de persoane, care pot justifica
un interes, pentru că într-o asemenea situaţie vorbim de informaţii de interes personal, la
care nu poate avea acces absolut orice persoană, fără a justifica niciun interes sau legătură
cu aspectele vizate; pentru a fi incidente prevederile Legii nr. 544/2001 trebuie ca aspectele
vizate să poată fi comunicate, fără niciun fel de restricţii (cum ar fi cele derivând din nevoia
de protecţie a datelor cu caracter personal), oricărei persoane care le solicită, fără a fi
nevoie să invoce vreo legătură sau interes cu aspectele vizate.
Prin urmare, cererea reclamantei, care supune atenţiei problema sa personală și
cererea sa personală, nu intră sub incidenţa Legii nr. 544/2001, având un cu totul alt regim
juridic, astfel că refuzul pârâtei Curtea de Conturi de comunicare nu este unul nejustificat.
Statuând în sensul lipsei caracterului de informații de interes public a cererilor
reclamantei, nu se mai impune analiza eventualei incidența a vreunuia sau mai multora
dintre cazurile de exceptare de la caracterul accesibil publicului, instituit de art. 12 din
485
Legea nr. 544/2001 și nici analiza celorlalte motive de nelegalitate, cu caracter de
subsidiaritate, pentru ipoteza în care s-ar fi apreciat în sensul naturii lor de informații de
interes public.
Instanțele de judecată au mai apreciat că, indiferent de temeiul de drept invocat de
reclamantă, instanţa era datoare să dea o corectă calificare cererii de chemare în judecată.
Observând conţinutul cererilor, Curtea a apreciat că acestea reprezintă în fapt sesizări
(petiţii), nefiind veritabile cereri de comunicare a unor informaţii de interes public.
Pe de o parte, dovada înregistrării cererilor la instituţia pârâtă nu se încadrează în
categoria informaţiilor de interes public, astfel cum sunt definite de Legea nr. 544/2001, ci,
dimpotrivă, sunt informaţii ce privesc exclusiv pe reclamantă, nefiind accesibile altor
persoane.
Pe de altă parte, s-a constatat că la dosar a fost depusă de reclamantă dovada
comunicării cererilor, prin serviciul de curierat rapid, situaţie în care, în imposibilitatea
comunicării acestor cereri, reclamanta ar fi aflat, în momentul restituirii acestora de către
serviciul de curierat rapid.
În ceea ce priveşte solicitarea unei confirmări scrise privind includerea sesizării în
programul de activitate al Curţii de Conturi, nici aceasta nu face parte din categoria
informaţiilor de interes public.
Mai mult, actele întocmite şi/ sau emise de structurile Curţii de Conturi au caracter
public numai după încheierea procedurilor de valorificare prevăzute în Regulament (pct.542
din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de
Conturi).
Ca atare, cererea formulată de reclamantă, în raport de conţinutul acesteia, nu se
circumscrie dispoziţiilor Legii nr. 554/2001, astfel încât pârâta nu poate fi obligată la
comunicarea informaţiilor solicitate de reclamantă.
Curtea de Apel a mai constatat că informaţia solicitată de reclamantă nu se referă la
informaţii de interes public, pe care autoritatea–pârâtă ar fi avut obligaţia de a le comunica
oricărei persoane, în temeiul art. 6 din Legea nr. 544/2001, ci se referă la confirmarea
înregistrării unor plângeri ale reclamantei, pentru care interesul de a obţine astfel de
informaţii aparţine doar reclamantei.
Prin urmare, instanţa de fond a apreciat greşit că ar fi vorba de informaţii de interes
public şi că autoritatea–pârâtă ar fi avut obligaţia de a le comunica în baza Legii nr.
544/2001.
Mai mult, reclamanta a ataşat cererii de chemare în judecată dovada comunicării
cererilor către autoritatea pârâtă printr-un serviciu de curierat, astfel că nu-i mai erau
necesare alte confirmări din partea autorităţii pârâte.
Referitor la criticile recurentei privind soluţia instanţei de fond de obligare a pârâtei
la comunicarea unei confirmări scrise privind includerea sesizării în programul de activitate
al Curţii de Conturi a României, Curtea reţine, ca şi în cazul de mai sus, că solicitarea
reclamantei nu se referă la comunicarea unor informaţii de interes public.

486
 În acest sens, Curtea a reţinut că, în baza Legii nr. 554/2001, o persoană are dreptul
de a obţine informaţii care privesc activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi
publice sau instituţii publice, fiind vorba de informaţii pe care le deţine autoritatea publică.
Nu aceasta este situaţia în cazul de faţă, în care reclamanta nu doreşte obţinerea unor
informaţii privind programul de activitate al autorităţii pârâte, astfel cum acesta a fost
întocmit de autoritatea pârâtă, ci doreşte ca sesizările sale referitoare la Spitalul Municipal
... şi Spitalul Clinic Judeţean ... să fie incluse în programul de activitate al pârâtei.
Prin urmare, ceea ce solicită reclamanta în baza Legii nr. 544/2001, nu se încadrează
în prevederile acestei legi, ci reclamanta urmăreşte obţinerea unei anumite soluţii cu privire
la sesizările sale, ce nu poate fi obţinută în baza temeiului juridic invocat de reclamantă, ci
doar în urma formulării unei acţiunii întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea
nr.554/2004 prin care reclamanta ar invoca o vătămare produsă prin modalitatea de
soluţionare a petiţiilor adresate.
Curtea de Apel a mai reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 3 alin. (1), alin. (2) şi alin. (3)
din Legea nr. 94/1992, conform cărora:
„(1) Curtea de Conturi decide în mod autonom asupra programului său de activitate.
(2) Controalele Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprite decât de
Parlament şi numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege.
(3) Hotărârile Camerei Deputaţilor sau ale Senatului, prin care se cere Curţii de Conturi
efectuarea unor controale, în limitele competenţelor sale, sunt obligatorii. Nicio altă
autoritate publică nu o mai poate obliga”.
Activitatea autonomă a Curţii de Conturi este reglementată şi de pct. 25-26 din
Regulamentul privind organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi,
precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi:
„25. Curtea de Conturi decide în mod autonom asupra programului propriu de
activitate, astfel cum este prevăzut în art. 3 alin. (1) din lege. 26. Activitatea specifică a
Curţii de Conturi se desfăşoară pe baza programului anual de activitate, aprobat de plenul
Curţii de Conturi„
În ceea ce priveşte procedura în baza căreia îşi desfăşoară activitatea autoritatea
publică pârâtă, Curtea a reţinut că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 „Curtea de
Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public”, iar conform pct.13 din
Regulamentul privind organizarea si desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi,
principalele activităţi specifice ale Curţii de Conturi sunt cele de audit public extern. Auditul
public extern cuprinde: auditul financiar, auditul performanţei şi auditul de conformitate
(controlul).
Din coroborarea acestor dispoziţii, Curtea a reţinut, pe de o parte, că printre
activităţile pe care le desfăşoară autoritatea publică pârâtă nu se regăseşte şi cea de a emite
confirmări scrise ale primirii petiţiilor, în condiţiile în care numerele de înregistrare a
acestora reprezintă o dovadă certă a înregistrării în cadrul autorităţii publice, iar, pe de altă
parte, solicitările reclamantei nu intră în sfera noţiunii de „informaţie de interes public” (în
accepţiunea Legii nr. 544/2001) întrucât actele întocmite şi/sau emise de structurile Curţii
487
de Conturi au caracter public numai după încheierea procedurilor de valorificare prevăzute
în Regulament (pct. 542 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor
specifice Curţii de Conturi).
La nivelul Curții de Apel au fost identificate și soluții contrare, respectiv de respingere
a recursului Curții de Conturi, cu consecința menținerii hotărârii instanței de fond care a
obligat pârâta la comunicarea informațiilor de interes public solicitate.
Astfel, Curtea de Apel a decis că niciuna dintre informaţiile care fac obiectul solicitării
nu constituie obiectul unor drepturi de proprietate intelectuală ori industrială, protejate
prin dispoziţiile legale menţionate.
Curtea de Conturi a României este autoritate sau instituţie publica, in sensul art. 2 lit.
a din Legea 544/2001, întrucât „utilizează sau administrează resurse financiare publice”,
aceasta împrejurare rezultând din sumele de la bugetul de stat alocate acesteia, coroborat
cu dispoziţiile art.1 din Legea nr. 500/2002.
Comunicarea unei confirmări scrise privind primirea plângerilor menționate și
comunicarea unei înscris privind includerea sau neincluderea sesizării în programul de
activitate al Curții de Conturi a României sunt informaţii care privesc activităţile pârâtei, în
calitate de instituţie publică, respectiv activitatea de înregistrare a petițiilor formulate în
baza OG nr. 27/2002.
Referitor la afirmaţia recurentei-pârâte că reclamanta trebuia să folosească căile de
atac speciale recunoscute de O.U.G. nr. 34/2006 ori Legea nr. 101/2016, Curtea a considerat
că aceasta este neîntemeiată, de vreme ce reclamanta nu a formulat o contestaţie cu privire
la o licitaţie publica pentru a fi trimisă pentru soluţionare la CNSC.
Nici motivul privind necompetența instanței de a obliga pe pârâtă să efectueze acțiuni
de control la anumite entități publice nu este întemeiat, de vreme ce prima instanță, prin
sentința recurată, nu a obligat pe pârâta la efectuarea unor asemenea acțiuni, ci doar la
comunicarea unor informații publice solicitate de reclamantă.
Hotărârile judecătorești invocate în favoarea sa de recurenta-pârâtă nu produc efecte
juridice în prezenta cauză, deoarece obiectul acestora este diferit, fiind vorba de solicitări
de informaţii diferite, unităţi sanitare diferite și produse diferite.
De asemenea, soluţii de admitere a acţiunii au fost identificate la nivelul tribunalului
Secţia CAF s-au reţinut că reclamanta a solicitat pârâtului ca, în termenul legal instituit de
art. 7 din Legea nr. 544/2001, respectiv 10 zile sau cel mult 30 de zile de la înregistrarea
solicitării, să comunice dacă a primit sesizarea privind DSP ... şi împotriva Spitalului
Municipal ... şi dacă a inclus această sesizare în programul de activitate al Curţii de Conturi
a României pentru a se întreprinde măsurile legale care se impun.
Aceste cereri au fost recepţionate de Curtea de Conturi a României la data de
06.02.2018, respectiv la 15.02.2018, fără ca instituţia publică să comunice reclamantei
informaţiile solicitate de acesta prin cererile anterior prezentate.
Reţinând prevederile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 544/2001, raportând aceste
prevederi legale la circumstanţele speţei, reţinând că reclamanta a solicitat pârâtului
informaţii care privesc activitatea celui din urmă, fiindu-i astfel solicitate pârâtei informaţii
de interes public, în accepţiunea dată de lege (art. 2 din Legea nr. 544/2001), luând act că
488
pârâta nu a răspuns solicitării formulate de reclamant, în termenul prevăzut de art. 7 din
Legea nr.544/2001, a constatat Tribunalul că reclamanta s-a adresat în mod întemeiat
instanţei de contencios administrativ în condiţiile prescrise de art. 22 din Legea nr.
544/2001, legea specială privind liberul acces la informaţiile de interes public, respectiv art.
1 şi 8 din legea generală, nr. 544/2004, a contenciosului administrativ.
Potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public, prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care priveşte
activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi sau instituţii publice, definite la lit. a
- orice autoritate sau instituţie publică, precum şi orice regie autonomă care utilizează
resurse financiare publice, iar accesul liber la aceste informaţii nu poate fi îngrădit conform
art. 1.
Curtea de Conturi a României este inclusă în categoria instituţiilor obligate să comunice
informaţii de interes public, fiind finanţate din fonduri publice, conform art. 6 din Legea
nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
Totodată, informaţiile pe care le-a cerut reclamanta de la pârât au caracter de
informaţii publice în sensul Legii nr. 544/2001, privind activitatea instituţiei publice.
Tribunalul a constatat că pârâta a refuzat în mod nejustificat să comunice
reclamantului informaţiile solicitate: a primit instituţia publică sau nu sesizarea reclamantei
+ a inclus instituţia publică sau nu sesizarea reclamantei în programul de activitate al Curţii
de Conturi a României.
Prin urmare, în condiţiile în care nu s-a comunicat un răspuns solicitărilor reclamantului
care vizează informaţii de interes public, Tribunalul a constatat că sunt întrunite condiţiile
art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, iar cererea este întemeiată.
În raport de litera şi spiritul legii incidente – Legea nr. 544/2001, privind liberul acces
la informaţiile de interes public – Tribunalul a constatat neîntemeiată apărarea pârâtei
deoarece:
Prin art. 1 din Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public,
legiuitorul român a recunoscut accesul liber şi neîngrădit al persoanei la informaţii de interes
public, unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţile
publice.
Această recunoaştere are ca temei art. 31 (Dreptul la informaţie) din Constituţia
României, potrivit cu care, „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes
public nu poate fi îngrădit.”
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public reprezintă un
cadru juridic fundamental în practicarea unei guvernări deschise sprijinind, în mod direct,
transparenţa instituţională la toate nivelurile.
Potrivit principiului transparenţei, precum şi principiului aplicării unitare, astfel cum
acestea sunt definite de legiuitor, autorităţile publice au obligaţia să-şi desfăşoare
activitatea într-o manieră deschisă faţă de public, în care accesul liber şi neîngrădit la
informaţiile de interes să constituie regula, iar limitarea accesului la astfel de informaţii să
fie doar o excepţie, asigurând totodată respectarea şi aplicarea legii în mod unitar prin
practicarea principiilor bunei guvernări.
489
 În expunerea de motive referitor la Legea nr. 544/2001, s-a menţionat că proiectul de
lege cuprinde dispoziţii privind, printre altele, principiul general al promovării transparenţei
asupra administrării treburilor publice şi asigurării dreptului cetăţenilor şi societăţii civile de
a monitoriza activitatea autorităţilor şi instituţiilor publice şi folosirea resurselor financiare
publice.
Totodată, în expunerea de motive referitor la Legea nr. 371/2006, lege pentru
modificarea Legii nr. 544/2001, s-au prezentat următoarele:
În forma actuală a legii, la articolul 12 lit. c), în categoria datelor exceptate de la
accesul liber al cetăţenilor sunt incluse şi „informaţiile privind activităţile comerciale sau
financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit
legii”. Această formulare ambiguă permite o interpretare abuzivă din partea instituţiilor
publice, existând cazuri în care acestea au refuzat să facă publice informaţii privind
beneficiarii unor contracte de achiziţii sau valorile acestor contracte. Principiul
confidenţialităţii nu poate fi opozabil principiului transparenţei utilizării fondurilor publice.
În cazul achiziţiilor publice, singurele categorii de informaţii exceptate de la accesul liber al
cetăţenilor trebuie să fie cele legate de proprietatea intelectuală şi industrială a
ofertanţilor, precum şi cele privind „secretul comercial” în sensul strict al legii.
Prin urmare, scopul legiuitorului a fost acela de a extinde cât mai mult sfera
informaţiilor de interes public la care se recunoaşte liberul acces şi, în mod corelativ,
limitarea cât mai drastică a posibilităţii autorităţii sau instituţiei publice de a refuza accesul
liber la astfel de informaţii.
Având în vedere motivele expuse de legiuitor în susţinerea intenţiei de a modifica Legea
nr. 544/2001 în anul 2006, Tribunalul a constatat că nu îi poate fi refuzat reclamantei în
mod legal accesul la informaţiile solicitate.
Nu în ultimul rând, dacă legiuitorul a intenţionat ca, prin Legea nr. 544/2001, să asigure
dreptul cetăţenilor şi societăţii civile de a monitoriza activitatea autorităţilor şi instituţiilor
publice şi folosirea resurselor financiare publice, cu atât mai mult trebuie să se recunoască
dreptul persoanei interesate în mod direct de activitatea monitorizată de a avea acces la
informaţiile care privesc activitatea sau rezultă din activitatea autorităţii sau instituţiei
publice.
În temeiul acestor considerente, printr-o jurisprudenţă majoritară, Tribunalul
Bucureşti, Secţia a II-a Contencios Administrativ şi Fiscal, confirmată prin jurisprudenţa
Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, i s-a recunoscut
reclamantei dreptul de a obţine informaţii de interes public, referitoare la activitatea
diverselor instituţii publice în legătură cu care, ulterior, a sesizat Curtea de Conturi a
României, ca instituţie competentă în exercitarea controlului asupra modului de formare,
de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public
(art. 1 din Legea nr.94/1992).
În această ordine de idei, interesul reclamantei în monitorizarea activităţii instituţiilor
publice în legătură cu care a fost sesizată Curtea de Conturi a României, recunoscut ca
legitim prin practica majoritară de la nivelul secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Tribunalului Bucureşti şi Curţii de Apel Bucureşti, impune recunoaşterea, în continuare,
490
a dreptului reclamantului de sesizare a instituţiilor publice competente şi, pentru aceleaşi
considerente, recunoaşterea dreptului legal al reclamantului de a obţine informaţii de
interes public de la instituţia publică sesizată, în legătură cu recepţionarea sesizării şi
consecinţele recepţionării.
Potrivit art. 22 alin. (2) C.pr.civ., judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate
mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe
baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri
temeinice şi legale.
Astfel cum rezultă din clarificarea obiectului cauzei, cerută de judecător
reclamantului, în temeiul art. 22 alin. (2) C.pr.civ., obiectul acţiunii de faţă este reprezentat
de cererea de furnizare informaţii de interes public, iar nu de obligaţie de a face.
Prin urmare, este neîntemeiat argumentul pârâtei care s-a opus admiterii cererii pe
considerentul că, potrivit art. 3 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi decide în mod
autonom asupra programului său de activitate, iar controalele Curţii de Conturi se iniţiază
din oficiu şi nu pot fi oprite decât de Parlament şi numai în cazul depăşirii competenţelor
stabilite prin lege.
Concluzionând, Curtea de Conturi a României este o instituţie publică ce nu a fost
exceptată de la obligaţia generală de a furniza informaţii ce privesc activitatea sa,
informaţiile solicitate de reclamant privesc activitatea Curţii de Conturi a României (a primit
sau nu sesizarea reclamantului, a inclus sau nu această sesizare în programul de activitate
al Curţii de Conturi a României).
Pentru toate considerentele de fapt şi de drept mai sus enunţate, Tribunalul a constatat
că refuzul pârâtei de a comunica reclamantei informaţiile solicitate nu este justificat.
Recursul pârâtei a fost respins ca nefondat.
O soluție similară a fost pronunțată menținând hotărârea de admitere a acțiunii
pronunțată de instanța de fond, Curtea de Apel a reținut că obiectul acţiunii îl constituie
doar refuzul Curţii de Conturi de a comunica reclamantei o dovada de înregistrare a sesizării.
Ca atare, orice referiri la modul de rezolvare de către Curtea de Conturi a sesizării
îndreptate împotriva Spitalului Municipal nerelevante, în cauza neanalizându-se daca
aceasta sesizare trebuia rezolvata sau nu.
Curtea de Conturi susţine in esenţă ca nu exista un text legal special care sa o oblige
sa emită adrese prin care sa confirme faptul ca a primit diverse sesizări si ca, în orice caz,
reclamanta poate face o astfel de dovadă prin buletinul de expediţie emis de firma de
curierat prin intermediul căreia a expediat sesizarea respectiva, acest înscris conţinând de
altfel si stampila de primire a Curţii de Conturi (fila 16 fond).
Împrejurarea ca in legislaţia specifica ce reglementează organizarea si funcţionarea
Curţii de Conturi a României (cu precădere Legea nr. 94/1992 si Hot. Plenului nr.155/2014)
nu exista un text legal care sa prevadă atribuţia Curţii de a comunica confirmări ale primirii
de sesizării/petiţii/plângeri este nerelevantă in condiţiile in care exista legislaţia-cadru in
materia informaţiilor de interes public, respectiv Legea nr. 544/2001, aplicabila deopotrivă
Curţii de Conturi, si care obliga orice instituţie/autoritate publica sa comunice, la cerere,
informaţii care privesc sau rezulta din activităţile sale.
491
 Astfel, primirea unei sesizării/petiţii/plângeri si înregistrarea acesteia reprezintă o
informaţie care rezultă din activităţile oricărei instituţii publice, înscriindu-se deci în
categoria informaţiilor de interes public, astfel cum sunt definite de art. 2, lit. b) din Legea
nr.544/2001.
Ca atare, Curtea de Conturi avea obligaţia de a comunica reclamantei faptul ca
sesizarea sa a fost primită.
Trebuie de asemenea precizat ca nici reclamanta, nici instanţa de fond nu au susţinut
necesitatea unei comunicări din oficiu a unei adrese prin care să se certifice în mod automat
primirea oricărei sesizări/petiţii/plângeri primite de recurentă, ci numai obligaţia de a
comunica această informaţie la cererile exprese ale persoanelor interesate, formulate in
temeiul Legii nr. 544/2001.
Împrejurarea ca reclamanta avea o astfel de informaţie, obţinută din alte surse,
respectiv din formularele firmei de curierat Fan Curier Expres, nu exonerează recurenta de
obligaţia de a comunica ea însăşi, direct către reclamanta, la cererea expresa a acesteia din
urma, informaţia ceruta (confirmarea primirii sesizării).
Aplicarea de către Curtea de Conturi a stampilei de primire pe formularele firmei de
curierat vizează strict raporturile dintre aceste doua entităţi si nu raporturile dintre
reclamanta si parata, acestea din urma fiind reglate prin cererea formulata de reclamanta
in temeiul Legii nr.544/2001.
Concluzionând, instanţa a reţinut ca soluţia primei instanţe a fost legală, astfel încât a
respins recursul ca nefondat.

18.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

18.3 Opinia formatorului INM

Problema ridicată de Curtea de Apel București nu privește interpretarea unei dispoziții
legale ci aplicarea Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,
la o stare de fapt ce a făcut obiectul mai multor dosare aflate în recurs pe rolul acestei
instanțe.
Starea de fapt nu este însă suficient circumscrisă iar din lectura selecției de hotărâri
judecătorești86 efectuată de referent pentru a explifica divergența de opinii rezultă că este
posibil ca aceasta, precum și capetele de cerere, să fi variat semnificativ de la un dosar la
altul. Spre ex., din cuprinsul unei hotărâri judecătorești (care pare să fie cea de-a doua în
ordinea de la pct. 10.1) rezultă că instanța a înlăturat apărarea uneia din părți întemeiată
pe hotărâri judecătorești pronunțate în alte cauze, cu motivarea că atât starea de fapt cât
și obiectul judecății sunt diferite; din cuprinsul altei hotărâri (cea de-a treia în ordinea de
la pct. 10.1) rezultă însă că practica neunitară este reală atât la nivelul Tribunalului cât și a
Curții de Apel București.

86
Trei hotărâri, din câte ne putem da seama. Din păcate, referentul nu le marchează de o natură suficientă pentru a distinge
clar între ele și niciuna din hotărâri nu este individualizată (nu sunt indicate nici numărul nici data și nici dosarul). Adăugăm
că o a patra hotărâre a fost eliminată deoarece nu avea nicio legătură cu problema de drept.
492
 Detaliile legate de starea de fapt și de obiectul cererii de chemare în judecată pot fi
decisive și de aceea precizarea lor este necesară. În cadrul mecanismului de unificare a
practicii judiciare bazat pe Hotărârea CSM nr. 148/2015 această sarcină, alături de cea a
formulării clare a problemei de drept, revine referentului din cadrul instanței care ridică
problema.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Curtea de Apel București până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind circumstanțele acesteia și întrebarea propriu-zisă.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Curtea de Apel București renunță la susținerea acestei probleme.
Cu unanimitate, participanţii au luat act de renunţarea Curţii de Apel Bucureşti la
această problemă.

19. Comunicarea de informaţii de interes public în format electronic contra cost

sau gratuit (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal
ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 116)

19.1 Practica judiciară

Abstract - rezumatul soluţiei însuşite cu majoritatea magistraţilor prezenţi din cadrul
Curții de Apel Brașov:
Furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de
copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din Legea nr. 544/2001 poate fi solicitată
doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică deţine deja informaţia în format
electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau prin existenţa unor evidenţe în
sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie comunicarea în format electronic a
respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri şi sunt întrunite „condiţiile tehnice
necesare”
Sau
principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei persoane la
informaţiile de interes public obligă autorităţile să organizeze compartimente pentru relaţii
publice, arhivarea electronică a documentelor de interes public , motiv pentru care
interpretarea prin analogie a dispoz. art. 9 alin.1 din Normele metodologice de aplicare a
Legii nr. 544/2001, ce se referă la suportarea de către solicitant a costului serviciilor de
copiere a informaţiei pe suport hârtie, contravine spiritului legii nr. 544/2001.
Argumente :
493
 Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 544/2001 „Solicitarea şi obţinerea
informaţiilor de interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condiţiile tehnice necesare,
şi în format electronic”.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 3 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.
544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin H.G. nr.
123/2002, „Informaţiile de interes public solicitate în scris vor fi comunicate în formatul
precizat în cererea solicitantului, respectiv în scris, în format electronic sau hârtie”.
Potrivit art.9 alin.1 din Legea nr.544/2001, „în cazul în care solicitarea de informaţii
implică realizarea de copii de pe documentele deţinute de autoritatea sau instituţia publică,
costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant.”
O primă soluţie este aceea că furnizarea informaţiilor de interes public în format
electronic se face fără plata costurilor de copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din
Legea nr. 544/2001 întrucât principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei
persoane la informaţiile de interes public obligă autorităţile să organizeze compartimente
pentru relaţii publice şi să arhiveze electronic documentele de interes public
O a doua soluţie este în sensul că furnizarea informaţiilor de interes public în format
electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare) conform art. 9 alin. 1 din Legea
nr. 544/2001 poate fi solicitată doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică
deţine deja informaţia în format electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau
prin existenţa unor evidenţe în sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie
comunicarea în format electronic a respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri
şi sunt întrunite „condiţiile tehnice necesare”.
Cea de-a doua opinie a fost împărtăşită cu majoritate la nivelul secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a Curții de Apel Brașov.

19.2 Opinia referentului

Este în sensul soluţiei nr. 2, pentru argumentele mai sus expuse.

19.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public definește la
art.2 lit.b) noțiunea de informație de interes public în sensul de ,,orice informație care
privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice,
indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației”.
Din lectura definiției legale menționate constatăm că aceasta indică elementele de
substanță ce permit identificarea informației de interes public (privește activitățile sau
rezultă din activitățile unei autorități sau instituții publice), dar și că suportul, forma sau
modul de exprimare nu sunt de esența sa, ci respectiva informație se poate prezenta în orice
formă sau mod de exprimare și pe orice suport.
Art.7 din Legea nr.544/2001 prevede că ,,Solicitarea și obținerea informațiilor de
interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condițiile tehnice necesare, și în format
electronic.”.

494
 Așadar, Legea prevede posibilitatea solicitării și a comunicării informațiilor de interes
public și în format electronic, dacă sunt îndeplinite condițiile tehnice necesare. Altfel spus,
o astfel de modalitate de solicitare și comunicare a informațiilor litigioase nu este absolută,
ci condiționat de întrunirea condițiilor tehnice necesare.
Totodată, Normele metodologice de aplicare a Legii nr.544/2001, aprobate prin HG
nr.123/2002, stabilesc la art.15 că ,,(1) Informațiile de interes public pot fi solicitate și
comunicate și în format electronic. (2) Solicitarea de informații de interes public sau
reclamația administrativă se poate transmite prin e-mail, conform modelelor formularelor-
tip prezentate în anexele nr. 1, 2a) și 2b). (3) Informațiile de interes public solicitate în
scris, în format electronic, pot fi comunicate prin e-mail sau înregistrate pe dischetă.”.
Astfel, Normele metodologice reiau parțial textul legal de la art.7 alin.3, pun la
dispoziția persoanei interesate un formular-tip și indică modalitatea de comunicare a
informațiilor de interes public în format electronic, anume prin e-mail sau pe suport dischetă
(mențiune fără caracter limitativ, specifică nivelului tehnologiei de la momentul adoptării
actului administrativ normativ).
În continuare, mai reținem că art.9 alin.1 din Legea nr.544/2011 prevede că ,,În cazul
în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de
autoritatea sau instituția publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant,
în condițiile legii.”.
În acest din urmă sens, Normele metodologice stabilesc la art.18 că ,,(1) Accesul la
informațiile de interes public este gratuit. (2) Costul serviciilor de copiere va fi suportat de
solicitant, în condițiile legii. (3) Plata serviciilor de copiere se va face la casieria fiecărei
autorități sau instituții publice.”.
Din interpretarea coroborată a textului legal și a normei juridice menționate reiese în
regulă generală gratuitatea accesului la informații de interes public, cu excepția obligației
solicitantului de a suporta costul serviciilor de copiere.
În legătură cu această din urmă obligație, se subînțelege din formularea textului legal
că va exista în măsura în care autoritatea / instituția publică solicitată înregistrează costuri
în scopul copierii acelei informații, justificându-le în mod real și obiectiv (de ex. consum de
resurse materiale sau cheltuieli suplimentare cu forța de muncă).
În acest context se impune a se observa că formularea art.9 alin.1 din Lege și a art.18
din Normele metodologice nu este limitată la serviciile de fotocopiere pe hârtie a
documentelor în care se reflectă informația de interes public solicitată, ci la orice formă de
copiere a acelor documente, adică de reproducere a lor pentru redarea conținutului pe un
alt(ă) suport / formă / mod de exprimare, inclusiv în scop de prezentare a lor în format
electronic (de ex. prin scanare).
În consecință, ne însușim opinia majoritară exprimată la nivelul Curții de Apel Brașov
și propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate:
→ furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor
de copiere conform art.9 alin.1 din Legea nr.544/2001 poate fi solicitată în situația în care
autoritatea / instituția publică deține deja informațiile în format electronic (de ex. prin
existența unor evidențe în sistem informatizat), întrucât într-o astfel de situație
495
comunicarea în format electronic a respectivelor informații nu implică vreun cost și sunt
întrunite „condițiile tehnice necesare” în exprimarea art.7 alin.3 din Lege.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Curtea de Apel Braşov arată că renunţă la această problemă propusă dezbaterii.
Se ia act de faptul că se renunţă la această problemă.

20. Sfera de întindere a dispozițiile art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 în lumina
Deciziei Curții Constituționale nr. 225/2017(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor
de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 119)

20.1 Practica judiciară

Potrivit art. 14 lit. a din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei
de avocat: „Este nedemn de a fi avocat cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească
la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate, de natură să aducă
atingere prestigiului profesiei” (subl. red. M.T)
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 225 din 04 aprilie 2017 s-a admis excepția de
neconstituționalitate, constatându-se că sintagma ,,de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei, este neconstituțională.
Într-o primă opinie, s-a apreciat că actele administrative ale organismelor profesiei
trebuie să cuprindă referiri la motivele pentru care se consideră că reclamantul este nedemn
de a mai fi avocat. Astfel, s-a apreciat că indicarea motivelor care atrag nedemnitatea se
impunea cu necesitate în condițiile în care simpla existență a unei sentințe penale de
condamnare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate nu atrage aplicarea automată a
dispozițiilor art. 14 lit. a din Legea nr. 51/1995 și aceasta inclusiv în ipoteza în care Decizia
nr. 225/04 aprilie 2017 a Curții Constituționale este aplicabilă în timp situației juridice în
speță.
(Decizia civilă nr. 7283/21.12.2018 din dosarul nr. 24071/3/2016* a Curții de Apel
București-Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal)
Într-o a doua opinie, s-a reținut că efectele specifice declarării ca neconstituționale
privesc exclusiv sintagma "de natură să aducă atingere prestigiului profesiei", care și-a
încetat aplicarea, art. 14 lit. a) produce efecte juridice în continuare, în limitele în care nu
s-a constatat neconstituționalitatea, în sensul că este nedemn de a fi avocat cel condamnat

496
definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârşirea unei
infracţiuni intenţionate.
Prin Decizia nr. 225 din 4 aprilie 2017 s-a avut în vedere că reglementarea din materia
nedemnităţii avocatului este una normală, care garantează că persoanele care exercită
această onorantă profesie au un profil moral impecabil, fiind de neconceput ca persoane cu
condamnări penale (grave) să participe la actul de justiţie, că se află sub incidenţa sancţiunii
excluderii din profesie doar săvârşirea de infracţiuni intenţionate, în considerarea faptului
că, dacă nu există intenţie din partea avocatului, nu se poate spune că acestuia îi sunt
afectate probitatea şi corectitudinea; de asemenea, s-a reținut că, în condiţiile în care legea
nu stabileşte sfera infracţiunilor care afectează/nu afectează prestigiul profesiei de avocat,
nedemnitatea fiind un aspect esenţial, determinarea infracţiunilor care aduc atingere
prestigiului profesiei de avocat reprezintă o problemă care nu trebuie lăsată la aprecierea
suverană a structurilor profesionale competente să stabilească asupra cazului de
nedemnitate, care se întemeiază pe aprecieri subiective, care pot varia de la o structură
profesională teritorială la alta.
Pe cale de consecință, nici instanţa de judecată învestită cu acțiunea în anularea
actului administrativ în temeiul dispozițiilor legale care reglementează contenciosul
administrativ nu poate efectua astfel de aprecieri în controlul jurisdicțional exercitat asupra
deciziei de încetare a calității de avocat, cu privire la care efectuează exclusiv un control
de legalitate, o asemenea operaţiune echivalând cu o legiferare şi constituind o depăşire a
atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Prin urmare, întrucât Curtea Constituţională nu a declarat neconstituţional textul
art.14 lit. a) în totalitate, încetându-şi aplicarea exclusiv sintagma "de natură să aducă
atingere prestigiului profesiei", subzistă cazul de nedemnitate referitor la condamnarea
definitivă prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârşirea unei
infracţiuni intenţionate cu consecinţa încetării calităţii de avocat.
Nu se poate susţine că acest motiv de nedemnitate nu poate fi aplicat până când
legiuitorul va stabili acele infracţiuni care atrag încetarea calităţii de avocat.
(Decizia civilă nr. 1198/27.11.2019 din dosarul nr. 18995/3/2018)
Jurisprudenţa relevantă a înaltei Curţi de casaţie şl Justiţie este considerată ca fiind în
sensul celei de-a doua opinii (Decizia nr. 644/12.02.2019 a Secției de Contencios
Administrativ și Fiscal pronunţată în dosarul nr. 5864/2/2015).

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

Legea nr.51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată,
prevede la art.14 că ,,Este nedemn de a fi avocat: a) cel condamnat definitiv prin hotărâre
judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate,
de natură să aducă atingere prestigiului profesiei”.

497
 Prin decizia nr.225/2017, Curtea Constituțională a României, admițând o excepție de
neconstituționalitate, a constatat că «sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei“ de avocat din cuprinsul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea
și exercitarea profesiei de avocat, republicată, este neconstituțională.».
În acest sens, Curtea Constituțională a arătat, alături de alte argumente, și că
«sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului profesiei“ de avocat din
cuprinsul art. 14 lit. a) din Legea nr. 51/1995 (…) este neconstituțională și contravine
dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, redactarea acesteia fiind lipsită de claritate
și precizie, având în vedere că nu se precizează în mod clar acele infracțiuni
intenționate care aduc atingere prestigiului profesiei de avocat. Prin urmare,
necircumstanțierea expresă a infracțiunilor a căror săvârșire este de natură să aducă
atingere prestigiului profesiei de avocat lasă loc arbitrarului, făcând posibilă aplicarea
diferențiată a sancțiunii excluderii din profesie, în funcție de aprecierea subiectivă a
structurilor profesiei de avocat competente să aprecieze asupra cazului de
nedemnitate. Această lipsă de claritate, precizie și previzibilitate a sintagmei „de
natură să aducă atingere prestigiului profesiei“ de avocat din cadrul art. 14 lit. a) din Legea
nr. 51/1995, republicată, creează astfel premisa aplicării acesteia în mod diferit, într-
o manieră discriminatorie, ca rezultat al unor interpretări sau aprecieri
arbitrare.».[s.n.]
Art.147 alin.1 din Constituția României revizuită prevede că ,,Dispozițiile din legile și
ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind
neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții
Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de
acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen,
dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.”.
Cum legiuitorul nu a intervenit ulterior pentru a pune de acord dispozițiile art.14 lit.a)
din Legea nr.51/1995 republicat cu dispozițiile Constituției, textul declarat neconstituțional
și-a încetat efectele.
Constatăm că prin admiterea excepției de neconstituționalitate, Curtea Constituțională
nu a declarat în integralitate ca fiind neconstituțională ipoteza de nedemnitate
reglementată de art.14 lit.a) din Legea nr.51/1995 republicată, ci doar în limita sintagmei
finale „de natură să aducă atingere prestigiului profesiei“.
Acest aspect ne determină să apreciem că în analiza textului de la art.14 lit.a) din
Legea nr.51/1995 republicată, Curtea Constituțională a identificat nu o singură condiție
generală de aplicare a normei juridice, ci două condiții în care va interveni nedemnitatea
unei persoane de a fi avocat, anume atunci când aceasta (i) a fost condamnată definitiv prin
hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni
intenționate, (ii) de natură să aducă atingere prestigiului profesiei.
Or, dintre cele două condiții de reglementare, Curtea Constituțională a constatat că
este neconstituțională doar cea din urmă, fără a ajunge la aceeași concluzie și în ceea ce
privește cerința ca persoana să fi fost condamnată definitiv prin hotărâre judecătorească la
pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate.
498
 Cu toate acestea, problema în discuție este deosebit de importantă prin prisma
efectelor sale asupra dreptului unei persoane de a exercita profesia de avocat, profesie în
care persoana respectivă fusese admisă în precedent ca îndeplinind toate condițiile stabilite
de lege.
Totodată, efectul acestei decizii a Curții Constituționale, prin constatarea
neconstituționalității sintagmei ,,de natură să aducă atingere prestigiului profesiei” din
conținutul textului legal și posibilitatea subzistenței normei juridice pentru restul formulării
sale - ,,Este nedemn de a fi avocat: a) cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească
la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate”, apare ca fiind
acela de a extinde aplicarea normei juridice dincolo de limitele în care a fost menită de
legiuitor a se aplica.
În acest din urmă sens, observând forma inițială de reglementare, așa cum a fost
aceasta adoptată de către legiuitor, constatăm că nu a fost niciodată în intenția acestuia de
a deveni nedemnă pentru exercitarea profesiei de avocat orice persoană condamnată
definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei
infracțiuni intenționate, ci această cerință fusese supusă de legiuitor unei condiții
suplimentare.
Or, această cerință suplimentară a fost invalidată de Curtea Constituțional pentru
considerente legate de redactarea sa ca fiind lipsită de claritate și precizie, având în vedere
că nu se precizează în mod clar acele infracțiuni intenționate care aduc atingere prestigiului
profesiei de avocat, ceea ce lasă loc arbitrarului, făcând posibilă aplicarea diferențiată a
sancțiunii excluderii din profesie, în funcție de aprecierea subiectivă a structurilor profesiei
de avocat competente să aprecieze asupra cazului de nedemnitate.
În consecință, față de problema sesizată propunem:
În principal, recurgerea la mecanismul de unificare a practicii judiciare divergente
reprezentat de recursul în interesul legii, dat fiind că ambele opinii exprimate în
jurisprudență prezintă argumente de substanță în susținerea soluțiilor adoptate, prima
pornind de la spiritul normei juridice și intenția legiuitorului, iar cea de-a doua întemeindu-
se pe litera normei juridice în formularea determinată de admiterea excepției de
neconstituționalitate prin decizia Curții Constituționale.
În subsidiar, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate:
→ decizia nr.225/2017, prin care Curtea Constituțională, admițând o excepție de
neconstituționalitate, a constatat că «sintagma „de natură să aducă atingere prestigiului
profesiei“ de avocat din cuprinsul art.14 lit.a) din Legea nr.51/1995 republicată este
neconstituțională, nu a înlăturat cauza de nedemnitate specifică profesiei de avocat, ci, în
contextul omisiunii legiuitorului de a pune textul legal în acord cu dispozițiile Constituției
României revizuită și date fiind limitele admiterii excepției de neconstituționalitate, este
nedemn de a fi avocat cel condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa cu
închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate.

20.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.
499
 20.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor

În observaţiile transmise, Curtea de Apel Iaşi arată că, odată cu declararea

neconstituționalității parțiale a unui text de lege care stabilește o situație de excludere din
profesie, în sensul invalidării unei circumstanțe esențiale avute în vedere de legiuitor,
situația de excludere nu mai este suficient definită, astfel încât nu se poate dispune
excluderea din profesie pentru existența oricărei condamnări penale definitive pentru orice
infracțiune intenționată. O astfel de interpretare a efectelor deciziei Curții Constituționale
determină o extindere a situațiilor de excludere, contrar voinței legiuitorului, mai ales că
elementul de neconstituționalitate nu vizează instituirea circumstanței, ci formularea
neclară a acestei cerințe.
Cu unanimitate, participanţii au decis amânarea luării unei decizii cu privire la
această problemă.

21. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie al dreptului la

recuperarea sumelor acordate conform OUG nr. 70/2011 cu titlu de ajutor de
încălzire, în raport de disp. art.1 alin. 4 şi 5 din OUG nr. 44/2014 (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 123)

21.1 Practica judiciară

Situaţia premisă
Pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a IIa Civilă, de Contencios Administrativ şi
Fiscal s-a constatat existenţa unei practici neunitare în ceea ce priveşte recursurile
formulate de recurentul Primarul Municipiului Constanţa împotriva sentinţelor prin care
Tribunalul Constanţa, Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a admis acţiunile formulate
de persoane fizice împotriva deciziilor emise de recurent, în vederea recuperării sumelor
acordate necuvenit cu titlu de ajutor de încălzire pentru perioada 2012-2015. Considerentul
principal pentru care Tribunalul Constanţa a admis acţiunile de anulare l-a reprezentat
împlinirea termenului de prescripţie de 3 ani stabilit de lege pentru recuperarea sumelor.
Problema de drept care a generat practica neunitară vizează stabilirea momentului de
început al calculului termenului de prescripţie.
Astfel:
- într-o primă opinie acest termen curge de la data emiterii deciziei Camerei de
Conturi Constanţa nr. 33 din 7.08.2015 ( dosar 4437/118/2018)
- în a doua opinie momentul de început al termenului de prescripţie se situează
anterior datei emiterii acestei decizii, şi anume cel mai târziu la data de 1 ianuarie a anului
următor celui în care a fost aprobată cererea de acordare a ajutorului de încălzire, (dosar
1023/118/2019),
500
 - în a treia opinie, momentul se stabileşte de la caz la caz în funcţie de actele
existente în dosar şi de menţiunile făcute de beneficiar la data completării cererii, cu
menţiunea că sarcina probei îi revine reclamantului, care trebuie să dovedească momentul
de la care pârâtul-recurent putea sau trebuia să cunoască naşterea dreptului la acţiune.
(dosar 384/118/2019)
Ca urmare a supunerii la vot a problemei de drept nu s-a ajuns la o opinie majoritară.
S-au conturat totuşi două linii de soluţionare a problemei de drept:
- una conform căreia dreptul la recuperarea prejudiciului s-a născut la data emiterii
Deciziei nr 33 din 7.08.2015 a Curţii de Conturi,
- a doua conform căreia dreptul la recuperarea prejudiciului s-a născut anterior
emiterii Deciziei nr 33 din 7.08.2015 a Curţii de Conturi, moment care poate fi stabilit în
raport de datele rezultate din dosar, putând fi marcat inclusiv de procesul verbal de control
al Curţii de Conturi din iunie 2015, dar şi de momentele la care titularul dreptului la acţiunea
ar fi putut avea acces la informaţiile comunicate de alte instituţii referitoare la situaţia
veniturilor şi bunurilor solicitanţilor de ajutor de încălzire.
Argumentele soluţiilor juridice exprimate:
a/Momentul de început al prescripţiei extinctive nu poate fi stabilit în raport de data
acordării pentru că dispoziţiile art 14 din OUG 70/2011 stabilesc că ajutorul de încălzire se
acordă pe bază de declaraţie pe proprie răspundere, fără a menţiona vreo obligaţie a
Primarului de a efectua verificări cu privire la bunurile şi veniturile beneficiarilor.
Disp. art 14 alin 4 şi 5 se referă la stabilirea dreptului la ajutor de încălzire doar pentru
acele situaţii în care beneficiarii au menţionat în declaraţiile pe proprie răspundere că deţin
anumite bunuri sau realizează venituri nu şi în situaţiile, cvasi majoritare în care beneficiarii
au declarat în mod fals inexistenţa acestora. Dacă din declaraţie nu rezultă existenţa unor
bunuri sau venituri, ajutorul de încălzire se acordă automat fără a fi necesară stabilirea
dreptului conform art 14 alin 4 şi 5, iar în aceste situaţii dreptul la recuperarea prejudiciului
ia naştere la data raportului Curţii de Conturi. În cazul în care în declaraţii existau menţiuni
privind veniturile şi bunurile solicitanţilor dreptul la recuperarea prejudiciului ia naştere la
data plăţii, pentru că autoritatea nu a efectuat verificările la care era obligată de art 14 alin
4 şi 5.
Conform art 30 alin 2 din OUG 70/2011 „agenţiile teritoriale pot efectua oricând
verificări cu privire la condiţiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea
locuinţei, precum şi a îndeplinirii de către titular a obligaţiei prevăzute la art. 19 alin.
(1)”.... Din aceste dispoziţii se desprinde concluzia că verificările pot fi efectuate în orice
moment după data acordării ajutorului şi doar după stabilirea existenţei unui prejudiciu şi a
persoanei culpabile curge termenul de 3 ani prev de OUG 44/2014, Art. I, alin 5.
Dispoziţiile OUG 70/2011 şi cele ale normelor metodologice nu stabilesc vreo obligaţie
a Primarului sau a aparatului din subordine de a efectua verificări cu privire la condiţiile
care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinţei.
Procesul verbal de control emis de Camera de Conturi Constanţa nu produce efecte
juridice prin el însuşi şi este comunicat doar în vederea concilierii, existând posibilitatea ca
cele constatate să nu rămână în forma reţinută prin procesul verbal de control.
501
 Legea nu prevede un moment de la care Primarul trebuia să cunoască paguba şi pe cel
vinovat, iar sarcina probei aparţine reclamantului care invocă prescripţia. În condiţiile în
care se stabileşte că momentul de început al prescripţiei nu este data plăţii invocată de
reclamant, instanţa nu este obligată să stabilească exact momentul de la care termenul
curge, ea trebuind să fie investită de reclamant în acest sens.
b. Începutul cursului prescripţiei extinctive este marcat de două momente, şi anume:
un moment subiectiv, cel al cunoaşterii tuturor elementelor cerute de lege, şi un moment
obiectiv, acela la care angajatorul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de
ea.
Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă prescripţia se întemeiază
pe ideea culpei prezumate a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru
descoperirea pagubei şi recuperarea acesteia. În acest fel titularul dreptului la acţiune,
căruia i s-a cauzat un prejudiciu este îndemnat să stăruie în aflarea elementelor care să îi
permită să intenteze o acţiune în răspundere civilă.
De asemenea, a considera că începutul cursului prescripţiei extinctive este
condiţionat de existenţa unui control financiar în materia acordării ajutorului de încălzire,
control realizat de alte organe decât cele expres menţionate de actul normativ incident în
cauză, ar însemna a condiţiona acest moment al prescripţiei extinctive de un eveniment
viitor şi incert/nesigur. Or, în acest fel s-ar ajunge ca prescripţia să fie deturnată de la
finalitatea sa: mobilizarea titularilor drepturilor subiective la valorificarea lor grabnică şi,
prin aceasta limpezirea, în termen cât mai scurt, a situaţiilor neclare.
Din dispoziţiile OUG 70/2011 şi ale normelor metodologice de punere în aplicare ale
Ordonanţei reiese că atât la momentul acordării ajutorului cât şi pe parcursul menţinerii
acestuia, există mijloace de verificare a declaraţiilor solicitanţilor, aflate la dispoziţia
autorităţii publice locale, atât pe baza protocoalelor încheiate cu instituţii publice, cât şi pe
baza unor anchete sociale, care pot fi efectuate la sesizarea terţilor sau a agenţiilor
teritoriale.
Se observă astfel că, în chiar cuprinsul actului normativ care a instituit procedura
acordării ajutorului de încălzire, este menţionată modalitatea concretă prin care autoritatea
publică locală poate efectua verificări cu privire la completarea declaraţiei şi a cererii pe
proprie răspundere, stabilind că agenţiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire
la condiţiile acordării ajutorului de încălzire, nefiind deci necesară sesizarea din partea unui
alt organ cu atribuţii de control, cum ar fi Camera de Conturi.
Din această perspectivă, a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este
cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt
organ cu atribuţii de control, care nu are atribuţii expres menţionate în actul normativ în
baza căruia a fost acordat ajutorul de încălzire, ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă
însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv,
o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi
neaplicarea dispoziţiilor legale.
Se observă, că în conformitate cu dispoziţiile OUG 70/2011 şi cele ale Normelor
Metodologice de aplicare a Ordonanţei, au fost încheiate protocoalele necesare verificării
502
situaţiei acordării ajutoarelor de încălzire şi chiar dacă în oarecare măsură datele furnizate
nu putea servi la stabilirea dreptului în condiţiile art. 14, ele erau utile în aprecierea
ulterioară a corectitudinii acordării ajutoarelor conform art. 16, de la data comunicării
acestor date începând momentul obiectiv de la care instituţia publică trebuia să cunoască
paguba şi pe cel care a produs-o.
În ceea ce priveşte procesul verbal de control, în cazul concret autoritatea publică nu
a ridicat obiecțiuni, ba mai mult din nota de relaţii întocmit de şeful serviciului de Asistenţă
şi protecţie Socială din cadrul Primăriei Constanţa reiese însuşirea aspectelor consemnate în
procesul verbal. Aducerea la cunoştinţă a pagubei şi a celor vinovaţi de producerea ei, prin
anexele la procesul verbal este o realitate juridică ce interesează din punct de vedere al
curgerii termenului de prescripţie şi nu poate fi ignorată pe baza unor consideraţii teoretice.
S-a făcut referire şi la Decizia RIL nr 19/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, având în vedere faptul că deşi priveşte acţiunea patrimonială a angajatorului
împotriva angajatului, considerentele legate de momentul obiectiv al termenului de
prescripţie, efectele Deciziei Curţii de Conturi şi silogismul juridic urmat de instanţa
supremă, se impun şi în cazul discutat.
La data de 11.12.2019 în dosarul nr. 1230/118/2019 Curtea de Apel Constanţa a
pronunţat o încheiere de sesizare a Înaltei curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea dezlegării
unei chestiuni de drept, în temeiul art. 520 Cod procedură civilă, după cum urmează:
„Dispune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei
hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: In aplicarea prevederilor
art.30 alin.2 din OUG 70/2011 şi art. I alin. 4 şi 5 din OUG 44/2016 raportat la art. 2517 şi
2528 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, momentul începerii curgerii termenului de
prescripţie, respectiv data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, poate
fi considerat momentul plăţii ajutorului de încălzire către beneficiar sau un alt moment
ulterior, când primarul a luat cunoştinţă de plata nelegală a ajutorului de încălzire urmare
a verificărilor efectuate de alte instituţii abilitate, inclusiv instituţii care nu sunt prevăzute
de OUG nr. 70/11?”

21.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

21.3 Opinia formatorului INM

Având în vedere sesizarea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție,
menționată la finalul pct. 25.1, propunem:
Problema de drept urmează să fie soluționată în cadrul mecanismului de asigurare a
practicii juridice unitare reglementat de art. 519 și urm. Cod de procedură civilă.

21.4. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Curtea de Apel Iaşi arată faptul că, prin decizia HP nr. 39/2020 a fost respinsă ca
inadmisibilă sesizarea, ÎCCJ făcând trimitere la decizia RIL nr. 19/2019, apreciind că
503
principiile de interpretare relevate în considerentele acesteia sunt aplicabile prin analogie.
S-a mai reținut că „responsabilitatea asupra corectitudinii solicitărilor aparține, după
beneficiar, primarului, care este obligat să efectueze verificarea documentelor necesare la
momentul acordării dreptului, astfel că paguba, dacă există, este în realitate preexistentă
unor acte emise de alte organe cu atribuții de control.” (par. 87) „Față de modalitatea strictă
în care sunt reglementate obligațiile primarului la momentul analizării și încuviințării cererii
de acordare a ajutorului pentru încălzirea locuinței, se poate spune chiar că dezlegările din
Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019 se impun printr-o interpretare a fortiori,
pentru că în timp ce culpa angajatorului era una prezumată în legătură cu nedepunerea
tuturor diligențelor pentru descoperirea pagubei și recuperarea acesteia, fără ca aceste
diligențe să poată fi circumstanțiate în concret în temeiul unei norme, de data aceasta,
legiuitorul însuși descrie în ce constau diligențele pe care trebuie să le efectueze primarul,
în vederea stabilirii unor astfel de drepturi doar persoanelor cu vocație și evitării creării unor
prejudicii prin plăți necuvenite”

Cu unanimitate, participanţii au luat act că problema a fost soluţionată în

considerentele Deciziei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr.
39/18.05.2020.

22. Hotărârea de consiliu local de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ)
pentru imobile individualizate, reprezintă act administrativ cu caracter
individual sau normativ? (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 127)

22.1 Practica judiciară

Problema de drept care trebuie lămurită vizează stabilirea naturii juridice a hotărârii
consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal „Locuinţe şi funcţiuni
complementare”/ „Casă de locuit P+2E”/ „Ansambul rezidenţial comerţ şi birouri”,
respectiv dacă aceasta reprezintă un act administrativ cu caracter individual sau un act
administrativ cu caracter normativ, calificare în funcţie de care urmează a se stabili
respectarea termenului de formulare a plângerii prealabile, respectarea termenului de
introducere a acţiunii în anulare la instanţă ori posibilitatea revocării ori modificării actului
de către emitent.
Legislaţie incidenţă
- art. 1 alin. 6, art. 7 alin. 1, 1 1 , 5, art. 11 alin. 1 și 4 din Legea nr. 554;
-art. 47 alin. 1 și 2 din Legea nr. 350/2001
”(1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare
specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din
localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană

504
accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană
integrată a zonei cu Planul urbanistic general.
(2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la:
a) organizarea reţelei stradale;
b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane;
c) modul de utilizare a terenurilor;
d) dezvoltarea infrastructurii edilitare;
e) statutul juridic şi circulaţia terenurilor;
f) protejarea monumentelor istorice şi servituţi în zonele de protecţie ale acestora”.
Într-o opinie, se apreciază că de vreme ce prin planul urbanistic zonal se stabileşte
o situaţie juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecţi de drept, respectiv
reguli (de funcţiune, juridice, economice) specifice pentru o zonă determinată, la cererea
şi în favoarea unui destinatar determinat (proprietarul imobilului vizat de PUZ), actul de
aprobare emis de autoritatea publică locală este unul individual.
Opinia are în vedere că potrivit doctrinei şi literaturii de specialitate distincţia dintre
actele administrative normative şi actele administrative individuale se face în funcţie de
obiectul acestora şi de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, prima
categorie cuprinzând reglementări cu caracter general, impersonal şi produc efecte erga
omnes, fiind supuse publicării, iar cea de-a doua categorie cuprinde reguli specifice, precise
şi produc efecte pentru un număr determinat/determinabil de subiecţi de drept, fiind supuse
comunicării către destinatari.
În acest sens este Decizia nr. 295/CA din 03.04.2019 pronunţată în Dosarul nr.
5150/111/2017, prin care s-a reţinut că în mod corect a fost respinsă ca inadmisibilă acţiunea
în anularea unui HCL de aprobare PUZ „Locuinţe şi funcţiuni complementare” având în
vedere că plângerea prealabilă a fost formulată cu depăşirea termenului legal, calculat de
la data la care reclamantul a luat cunoştinţă de actul atacat.
Prin Decizia nr. 793/CA din 11.10.2019 pronunţată în Dosarul nr. 2263/83/2018 s-a
reţinut că în mod corect a stabilit judecătorul fondului că este nelegală HCL de revocare a
unui HCL anterior de aprobare a unui PUZ „Casă de locuit P+2E”, act administrativ individual
ce a intrat în circuitul civil şi care nu mai putea fi revocat potrivit art. 1 alin. 6 din Legea
nr. 554/2004.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actul în discuţie este unul normativ întrucât planul
urbanistic zonal este un instrument de planificare urbană de reglementare specifică, prin
care se coordonează dezvoltarea urbanistică a unor zone determinate şi asigură corelarea
programelor de dezvoltare urbană a zonei cu planul urbanistic general, actul cuprinzând
astfel reguli generale de conduită, impersonale. În acest sens este Decizia nr.
1571/CA/07.04.2017 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în Dosarul nr. 4034/117/2015.

22.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

22.3 Opinia formatorului INM

505
 Considerăm corectă cea de-a doua opinie din cele enumerate la pct. 26.1.
Astfel, este unanim recunoscut în doctrină și în practica judiciară că actul
administrativ cu caracter normativ (spre diferență de cel cu caracter individual care se aplică
unei/unor persoane determinate sau determinabile) cuprinde reguli generale de conduită,
impersonale și de aplicabilitate repetată.
Potrivit art. 47 alin. 1 din Legea amenajării teritoriului și urbanismului nr. 350/2001,
[p]lanul urbanistic zonal [PUZ] este instrumentul de planificare urbană de reglementare
specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din
localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică
urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare
urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general [PUG].
Potrivit alin. 2, PUZ cuprinde reglementări asupra zonei la care se referă (domeniile
de reglementare sunt enumerate de lit. a-f).
Așadar, PUZ este un act complex (din motive de simplificare, vom vorbi de PUZ ca de
un act administrativ, în realitate actul administrativ fiind cel de aprobare a PUZ) care
reprezintă atât un instrument de planificare urbană și de coordonare a dezvoltării urbanistice
destinat să asigure corelarea programelor de dezvoltare urbană zonale cu cele generale cât
și un instrument de reglementare.
Normele de reglementare cuprinse în PUZ sunt generale (deși, este adevărat,
generalitatea lor este mai redusă decât a normelor cuprinse în PUG sau în regulamentele de
urbanism; ele reglementează totuși întreg teritoriul și urbanismul dintr-o anumită zonă),
impersonale (se adresează unui număr nedeterminat de persoane, după cum se va arăta mai
jos) și de aplicabilitate repetată (se aplică tuturor situațiilor care pot apare în legătură cu
domeniul de reglementare, spre ex., cu organizarea reţelei stradale, cu organizarea
arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane, etc. și tuturor
persoanelor interesate de aceste situații; pentru domeniile de reglementare vezi. art. 47
alin. 2 lit. a-f din Legea nr. 350/2001).
PUG nu se aplică doar unei sau unor persoane determinate sau determinabile (de ex.,
unui număr determinat de proprietari care dețin la un moment dat imobile în zona de
reglementare a PUG, a persoanei care cere inițierea unui PUG sau care îl finanțează), așa
cum se afirmă în cuprinsul primei opinii, ci unui număr nedeterminat de persoane (spre ex.
se va aplica și persoanelor care devin proprietari ulterior aprobării PUZ și care la data
emiterii acestuia nu aveau niciun interes).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Actul administrativ de aprobare a unui plan urbanistic zonal (PUZ) are caracter
normativ.

22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

22.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
506
 În opinia majoritară a Curţii de Apel Bucureşti, PUZ-ul este un act administrativ cu
caracter individual.
La nivelul Curţii de Apel Oradea, s-a arătat faptul că problema termenului în care
poate fi exercitată acţiunea în contencios administrativ s-a pus în litigii în care PUZ-ul era
atacat de terţe persoane, şi nu de către proprietar.

Cu majoritate (1 vot împotrivă de la Curtea de Apel Bucureşti), participanţii au

agreat soluţia propusă de formatorul INM.

23. Efectele anulării deciziei formaţiunii politice privind excluderea din partid
a consilierului local asupra valabilităţii Ordinului Prefectului care a constatat
încetarea de drept a mandatului consilierului local şi a declarat vacant postul
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17
decembrie 2020, pg. 129)

23.1 Practica judiciară

In fapt, în baza unei decizii emise de un partid politic, consilierul local este exclus din
partid. În temeiul dispoziţiilor art.12 (3) din Legea nr.393/2004, Prefectul a emis, la
sesizarea partidului politic, Ordinul prin care a constatat încetarea de drept – înainte de
termen – a mandatului consilierului local şi a declarat vacantarea locului.
Ulterior, locul vacant a fost ocupat de un supleant la propunerea formaţiunii politice
şi cu respectarea procedurilor legale administrative.
Concomitent acestor proceduri, consilierul local a contestat decizia formaţiunii
politice de excludere şi a obţinut o hotărâre judecătorească definitivă prin care a fost
anulată respectiva decizie.
Consilierul local formulează acţiune în faţa instanței de contencios administrativ ce
are ca obiect anularea Ordinului Prefectului pe care îl consideră nelegal, urmare a hotărârii
judecătoreşti de anulare a Deciziei formaţiunii politice de excludere; repunerea sa în situaţia
anterioară emiterii Ordinului (nefiind expirată durata de 4 ani a mandatului de consilier
local) în sensul repunerii în funcţia de consilier local şi plata despăgubirilor constând în
drepturile patrimoniale la care era îndreptăţit pentru perioada cuprinsă între data emiterii
Ordinului Prefectului şi data repunerii sale în drepturi.
Într-o primă opinie, s-a susţinut că ordinul Prefectului nu poate fi anulat întrucât, la
data emiterii, au fost respectate condiţiile legale, respectiv: existenţa unei Decizii de
excludere din partid a consilierului local; sesizarea partidului adresată Prefectului de
încetare de drept a mandatului de consilier local şi emiterea respectivului Ordin cu
respectarea termenului de 30 de zile de la sesizare impus de prevederile art.12 (3) din Legea
nr.393/2004.
Faptul că ulterior emiterii ordinului contestat s-a anulat decizia partidului de
excludere din partid a consilierului local nu poate avea drept consecinţă anularea ordinului
507
prefectului, pentru bunul motiv că acest act nu se află într-un raport de subsecvenţialitate
cu decizia partidului. Pentru că excluderea din partid nu conduce automat la încetarea
calităţii de consilier local, fiind necesar în plus ca această entitate să sesizeze prefectul cu
analiza îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru încetarea calităţii şi vacantarea
postului de consilier local, fără a fi necesară expirarea termenului pentru contestarea
măsurii de excludere din partid.
În realitate, acest mecanism este creat pentru a asigura continuitatea funcţionării
consiliului local pentru ipoteza în care, din diferite motive care nu sunt supuse jurisdicţiei
instanţelor judecătoreşti (prin decizia nr. 530/2013, Curtea constituţională a constatat
neconstituţionalitatea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, reţinând că dreptul de acces
la instanţă îngrădit de acest text nu permite judecătorului a analiza decât respectarea
normelor statutare privind stabilirea şi aplicarea sancţiunii excluderii din partid – asigurarea
dreptului la apărare şi opinie şi nu oportunitatea acestei măsuri), consilierul local este exclus
din partid, fiind necesară ocuparea rapidă a locului de consilier local rămas vacant. Iar
celeritatea acestui proces constă în plus şi în faptul că, după emiterea ordinului de către
prefect, consiliul local validează în funcţie un supleant din lista acestui partid fără a fi
necesar să aştepte expirarea termenului de contestare în procedura contenciosului
administrativ.
Este neîndoielnic faptul că consilierul local exclus din partid printr-o decizie care se
dovedeşte a fi nelegală (fiind anulată într-o procedură judiciară) este profund prejudiciat şi
cea mai potrivită reparare a prejudiciului pare a fi anularea ordinului prefectului şi
repunerea sa în calitatea deţinută anterior. Dar această primă impresie se estompează când
privim situaţia în ansamblu. În speţa de faţă, urmare a deciziei de excludere din partid
(anulată definitiv la momentul sesizării instanţei) s-a emis ordinul prefectului de încetare a
funcţiei de consilier şi de vacantare a postului, după care a fost validat mandatul de consilier
al primului supleant de pe lista partidului. Chiar ignorând faptul că ordinul prefectului
respecta la data emiterii condiţiile legale pentru edictarea lui valabilă, este de observat că
anularea lui nu ar avea niciun efect, pentru că, consiliul local ar trebui să acopere un
prejudiciu pe care nu l-a produs el (drepturi băneşti aferente perioadei în care acesta nu a
desfăşurat activitatea de consilier) şi să repună în funcţie un consilier fără a anula numirea
supleantului. Or, cum numărul de consilieri locali nu poate fi mai mare decât cel prevăzut
de lege, reintegrarea reclamantului este evident imposibilă, singurul remediu la îndemâna
consilierului local fiind acţiunea în despăgubiri îndreptată împotriva formaţiunii politice care
a emis un act nelegal.
Într-o altă opinie, s-a susţinut că urmare a anulării Deciziei de excludere din partid
dispusă printr-o hotărâre judecătorească definitivă, Ordinul Prefectului – act administrativ
cu titlu individual – apare ca nelegal, astfel încât, în temeiul dispoziţiilor art.18 (1) din Legea
nr.554/2004, se impune anularea în totalitate cu efecte retroactive.
Este evident că anularea Ordinului Prefectului nu conduce per se la redobândirea
calităţii de consilier local a reclamantului, dar lipsa unei hotărâri judecătoreşti de anulare
face imposibile demersurile pentru repunerea în situaţia anterioară a consilierului local –
persoană vătămată în sensul dispoziţiilor art.2 (1) lit.a din Legea nr.554/2004.
508
 Astfel, nu mai poate subzista măsura din Ordin constând în încetarea de drept înainte
de termen a mandatului consilierului local, întrucât se impune a se da eficienţă efectelor
hotărârii judecătoreşti definitive de anulare a Deciziei de excludere din partid.
Nici măsura privind vacantarea locului nu mai poate subzista, anularea acestei măsuri
permiţând partidului să decidă intern asupra persoanei care urmează să ocupe locul devenit
vacant, prima persoană îndreptăţită fiind chiar consilierul local exclus din partid, măsură
constată a fi nelegală de către instanţa de judecată.
Probleme suplimentare
A) Exercitarea căii de atac împotriva încheierii de respingere ca inadmisibilă a cererii
de intervenţie principală
B) Incidenţa dispoziţiilor art.41 (1) din Codul de procedură civilă în situaţia
dispoziţiilor art.64 (4) din Codul de procedură civilă

A) Potrivit noilor modificări ale dispoziţiilor art.64 (3) (4) din Codul de procedură
civilă, Încheierea de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie nu poate fi criticată
decât odată cu fondul.
Normele procedurale nu au conturat o soluţie legislativă clară cu privire la
modalitatea în care titularul cererii de intervenţie poate lua cunoştinţă de data la care s-a
soluţionat fondul litigiului.
Astfel, sub aspect temporal, calea de atac împotriva unei atari încheieri nu poate fi
exercitată înainte de dezînvestirea instanţei.
Însă, pentru declanşarea termenului de exercitare a căii de atac împotriva încheierii,
se impune ca hotărârea de dezînvestire a instanţei să fie comunicată şi titularului cererii de
intervenţie.
Într-o opinie s-a susţinut că, comunicarea hotărârii de dezînvestire, pe lângă faptul
că nu interesează pe intervenient, care exercită calea de atac limitându-se doar la soluţia
de respingere ca inadmisibilă a cererii sale, întâmpină serioase dificultăţi tehnice privite din
perspectiva programului ECRIS (titularul cererii de intervenţie nefiind parte în litigiul
principal nu este înregistrat în program pentru a-i genera comunicarea hotărârii).
A fost criticată soluţia comunicării hotărârii de dezînvestire titularului cererii de
intervenţie şi sub aspectul încălcării dreptului la protecţia datelor personale ale părţilor
litigante, în sensul în care statuările instanţei cu privire la fondul litigiului şi menţionarea
unor date personale sunt comunicate unui terţ de litigiul principal.
Autorii acestei opinii au propus ca pentru declanşarea termenului pentru declararea
căii de atac, titularului cererii de intervenţie să-i fie comunicat doar un extras din hotărârea
de dezînvestire care să cuprindă doar dispozitivul hotărârii.
Într-o altă opinie se susţine faptul că hotărârea de dezînvestire trebuie comunicată
şi titularului cererii de intervenţie, dată de la care se declanşează termenul de declarare a
căii de atac, iar pentru situaţia în care nu s-a procedat la o atare comunicare, instanţa
învestită cu calea de atac va proceda la comunicarea hotărârii, dată de la care curge
termenul pentru declararea căii de atac pentru titularul cererii de intervenţie.

509
 S-a mai argumentat că dispoziţiile art. 64 (3) (4) din Codul de procedură civilă
reglementează o situaţie specială şi impune derogarea de la dispoziţiile art.427 (1) din Codul
de procedură civilă care obligă la comunicarea hotărârilor doar părţilor litigante, titularul
cererii de intervenție, chiar dacă este terţ faţă de litigiul principal întrucât i-a fost respinsă
ca inadmisibilă cererea de intervenţie, este îndreptăţit la comunicarea hotărârii de
dezînvestire pentru declanşarea termenului pentru declararea căii de atac.

B) Soluţia trimiterii cauzei spre rejudecare, reglementată de dispoziţiile art. 64 (4)

din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.310/2018, ridică şi
problema incidenţei cazului de incompatibilitate absolută prevăzut de art.41 (1) din Codul
de procedură civilă – modificat, întrucât, potrivit dispoziţiilor art.111 (8) din Regulamentul
de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, cauzele trimise spre rejudecare se
repartizează completului iniţial învestit.
Într-o primă opinie s-a susţinut că pentru situaţia analizată, completul iniţial învestit
se află în situaţia de incompatiblitate absolută prevăzută de art.41 (1) din Codul de
procedură civilă.
În sprijinul acestei opinii, s-a argumentat că în raport de prevederile art.61 (2) din
Codul de procedură civilă, intervenția voluntară principală este folosită de terţul care
acţionează pentru a obţine pentru sine un profit, în sensul legii, el urmărind să i se
stabilească un drept propriu, că acest drept poate fi chiar cel dedus judecăţii de reclamant,
dar poate fi şi un drept doar strâns legat de cel pretins de reclamant, aşa încât completul
iniţial învestit este pus în situaţia să se pronunţe asupra aceloraşi chestiuni pe care le-a
dezlegat în ciclul procesual anterior, deşi admiterea în principiu a cererii de intervenție de
către instanţa care a soluţionat calea de atac are efect dilatoriu.
Într-o altă opinie s-a suţinut că, completul iniţial învestit nu devine incompatibil să
soluţioneze cauza în rejudecare, chiar dacă prin prima hotărâre s-a pronunţat pe fond,
întrucât urmează să se pronunţe asupra unei alte chestiuni decât cea care a fost soluţionată
de instanţa de apel/recurs, aceste din urmă instanţe pronunţându-se doar cu privire la
admisibilitatea cererii de intervenție.

23.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

23.3 Opinia formatorului INM

23.3.1 Chestiuni preliminare
Considerăm util să reamintim că raportul dintre actul de excluderea din partid a unui
consilier local și actul prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de consilier
local (este adevărat, din altă perspectivă decât cea prezentă) a făcut obiectul problemei nr.
23 din cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei
Curți de Casație și Justiție și curților de apel, Craiova, 17-18 octombrie 201987.

87
Minuta întâlnirii este accesibilă la adresa:
510
 Cu acea ocazie s-a stabilit că:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin
Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013,
instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului
de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în
anularea acestuia.
Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din
partid este instanța civilă.
Prefectul constată excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii
judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.
Problema principală ridicată de Curtea de Apel Suceava face parte din aceiași familie
de probleme și, în consecință, va trebui abordată unitar.
Problemele suplimentare (exercitarea căii de atac împotriva încheierii de respingere
ca inadmisibilă a cererii de intervenţie principală și incidenţa dispoziţiilor art. 41 alin. 1 Cod
de procedură civilă în situaţia incidenței dispoziţiilor art. 64 alin. 4 Cod de procedură civilă)
sunt însă probleme de procedură civilă susceptibile să apară în orice alt context în care este
incidentă legea de procedură civilă. Pentru a evita riscul de creare a unei practici juridice
neunitare cu secțiile civile ale instanțelor, având în vedere natura pur civilă a acestor
probleme precum și specializarea catedrelor de drept din cadrul INM, propunem ca
problemele suplimentare să fie trimise cadrei de drept civil și procedură civilă.
23.3.2 Soluționarea problemei principale
Actul de excludere din partid este act juridic civil (cf. celor stabilite la întâlnirea
precedentă, de la Craiova; tocmai de aceea acțiunea în anularea actului este de competența
instanței civile) iar actul prefectului prin care constată încetarea de drept a mandatului de
consilier local este act administrativ cu caracter individual.
Întrebarea Curții de Apel Suceava se referă la efectele nulității actului civil asupra
actului administrativ subsecvent (este esențial să se observe că actul administrativ se
întemeiază pe cel civil, altfel spus, Prefectul constată excluderea în temeiul actului civil; nu
insistăm, deoarece chestiunea nu pare controversată).
Pentru că problema nu primește soluție prin raportare strictă la cadrul legal în care a
apărut (Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, abrogată de art. 597 alin. 2 lit. h
din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 16 și 17 din Legea partidelor politice
nr. 14/2003) este necesar apelul la regulile generale de drept aplicabile efectelor nulității
actelor civile.
Potrivit doctrinei, efectele nulitățile actului juridic civil sunt guvernate de trei
principii:
- principiul retroactivității efectelor nulității; în temeiul acestei reguli, nulitatea
produce efecte retroactive momentului constatării sau declarării ei, respectiv efectele ei se

http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2020/02/Minuta-intalnire-SCAF-punctaj-principal-17-18-octombrie-2019-Craiova-
1.pdf

511
produc din momentul încheierii actului civil (sau al emiterii actului atunci când, așa cum
este situația în cauză, actul civil de excludere din partid este unilateral, fiind emis de
formațiunea politică pe listele căreia a candidat consilierul local);
- principiul restabilirii situației anterioare (restitutio in integrum); potrivit acestei
reguli, părțile raportului juridic civil trebuie repuse în situația anterioară încheierii sau
emiterii actului;
- principiul anulării actului subsecvent ca urmare a anulării actului inițial (resoluto
iure dantis, resolvitur ius accipientis).
Toate cele trei principii cunosc excepții, sau că acestea rezultă din lege sau că, așa
cum se va arăta că este situația în prezenta cauză, rezultă din logica situației juridice.
Potrivit primului principiu, consilierul local care a exercitat cu succes acțiunea în
anularea actului de excludere din partid se consideră că nu a fost exclus niciodată iar potrivit
celui de-al doilea, va redobândi în cadrul partidului (nu a consiliului local deoarece
excluderea din consiliu nu este un efect direct al actului civil ci al actului subsecvent emis
de prefect) situația anterioară excluderii.
Potrivit celui de-al treilea principiu, actul subsecvent actului civil este de asemenea
lovit de nulitate, ceea ce înseamnă că actul prefectului de constatare a excluderii din partid
este nul, instanța de contencios administrativ fiind chemată să pronunțe această nulitate.
Observații:
1. Anularea ordinului prefectului poate ridica probleme distincte legate de efectele
nulității acestui ordin în cazul în care sunt formulate capete de cerere suplimentare sau
acțiuni ulterioare rămânerii definitive a hotărârii de anulare (de ex., dacă se cer despăgubiri
sau repunerea în funcția de consilier local). Astfel de probleme excedează însă sesizării,
fiind în prezent doar teoretice. Adăugăm doar că anularea ordinului prefectului, emis în
condițiile art. 12 alin. 3 din Legea nr. 293/2004, nu are niciun efect asupra actelor ulterioare
emise de consiliul local, chiar dacă la adoptarea acestora a participat un consilier supleant,
deoarece aceste acte nu sunt subsecvente ordinului prefectului, nu sunt o consecință a
acestuia. Temeiul acestor acte stă în exercitarea atribuțiilor consiliului local. De asemenea,
participarea membrului supleant la adoptarea acestora este un efect al legii (spre ex., al
dispozițiilor art. 96 alin. 9 și 10 din Legea nr. 67/2004 88, în prezent abrogată, sau al art. 100
alin. 33 din Legea nr. 115/201589), nu al ordinului prefectului.

88
Cuprinsul acestora este următorul:
(9) Candidaţii înscrişi în liste, care nu au fost aleşi, sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a
mandatelor de consilieri aleşi pe liste de candidaţi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt
înscrişi în liste, dacă, până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau, după caz,
alianţele politice ori alianţele electorale pe listele cărora au candidat supleanţii confirmă în scris, sub semnătura
conducerilor judeţene ale partidelor politice, respectiv ale acelor partide politice care au constituit alianţe politice sau
alianţe electorale, că supleanţii fac parte din partidul politic respectiv ori din unul dintre partidele politice care au constituit
alianţele politice sau alianţele electorale, după caz.
(10) În caz de vacanţă a mandatului unui consilier independent sau al unui consilier aparţinând unui partid politic, unei
alianţe politice sau alianţe electorale, care nu mai are supleanţi pe listă, precum şi în cazul unui consilier ales pe lista unui
partid politic care a fost radiat, în condiţiile legii, din registrul partidelor politice, indiferent de motivul radierii, locul devenit
vacant este ocupat de primul supleant de pe lista care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
89
Cuprinsul acestora este următorul:
512
 2. În prezent, problema de drept ridicată de Curtea de Apel Suceava nu mai apare
deoarece dispozițiile art. 204 alin. 1 lit. j coroborat cu alin. 8 din Codul administrativ prevăd
că în caz de pierderea a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei
minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales, constatarea încetării de drept a
mandatului de consilier local, precum şi vacantarea locului de consilier local se fac de către
prefect prin ordin, în termen de maximum 30 de zile de la data înştiinţării transmise
prefectului de către instanţă (este avută în vedere ipoteza în care pierderea calității de
membru etc. a fost contestată, altfel fiind incidente dispozițiile art. 204 alin. 5).
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluție:
Anularea actului de excludere din partid prin hotărâre judecătorească definitivă
reprezintă motiv de nulitate al ordinului prefectului emis ca urmare a acestui act, în temeiul
dispozițiilor art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statul aleșilor locali, prin care se
constată încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a
acestuia şi se declară vacant locul consilierului local.

23.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

23.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Potrivit celor învederate de către Curtea de Apel Cluj, ordinul prefectului emis în
baza art. 12 al.3 din Legea nr.393/2004, de constatare a încetării de drept, înainte de
termen, a mandatului consilierului local, reprezintă un act administrativ cu caracter
individual, ce poate fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă, în
condițiile procedurale menționate în Legea nr.554/2004.În acest context, din perspectiva
termenului de sesizare a instanței de judecată de contencios administrativ cu acțiunea în
anularea ordinului, s-a apreciat care exista riscul tardivității formulării cererii, în ipoteza în
care acțiunea în anularea ordinului ar fi înregistrată doar după obținerea hotărârii definitive
de anulare a deciziei de excludere din partid. În acest context, s-a apreciat că este necesar
ca acțiunea în anularea ordinului prefectului să fie formulată imediat după comunicarea
actului, pentru conservarea aspectului referitor la depunerea în termen a cererii, iar,
ulterior, în condițiile art. 413 al. 1 pct. 1 c.pr.civ. Cod Procedură Civilă, s-ar putea solicita
și obține suspendarea soluționării acțiunii în anulare, până la soluționarea acțiunii în
anularea deciziei de excludere din partid.De asemenea, în același context al caracterului
dual al acțiunilor aflate la îndemâna consilierului local exclus din partid, în sensul necesității
formulării atât a acțiunii în anularea deciziei de excludere cât și în anularea ordinului
prefectului, s-a arătat că ar putea exista și situația în care, anterior pronunțării definitive a

(33) Candidaţii înscrişi în liste, care nu au fost aleşi, sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a
mandatelor de consilieri aleşi pe liste de candidaţi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt
înscrişi în liste dacă, până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale din partea cărora au candidat supleanţii confirmă în scris, sub semnătura
conducerilor judeţene ale partidelor politice sau ale organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, că supleanţii
fac parte din partidul politic respectiv sau din organizaţia cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.
513
hotărârii de excludere, acțiunea în anularea ordinului să fi fost, la rândul ei, soluționată cu
caracter definitiv, prin respingere. Şi în privința acestei ultime situații s-a opinat în sensul
că se recomandă soluția de suspendare a cererii în anularea ordinului prefectului, pentru a
se garanta ulterior o judecată a cauzei cu luarea în considerare a tuturor aspectelor
esențiale, în principal a soluției din acțiunea în anularea deciziei de excludere din partid
(Curtea de Apel Cluj);
La nivelul Curţii de Apel Braşov există practică neunitară cu privire la necesitatea
suspendării acţiunii în anularea ordinului prefectului până la soluţionarea acţiunii civile
privind nelegala excludere din partid.
Din analiza observaţiilor transmise de către Curtea de Apel Cluj şi a celor relevate în
cursul dezbaterilor de către Curtea de Apel Braşov, se constată că problemele în discuţie
sunt probleme conexe celei existente în punctajul de discuţii, şi anume:
1. care este remediul juridic în situaţia în care acţiunea în anularea ordinului s-a
soluţionat anterior acţiunii privind excluderea din partid;
2. necesitatea suspendării acţiunii în anularea ordinului până la soluţionarea litigiului
privind excluderea din partid. În legătură cu acestă problem, în opinia formatorului
INM, acţiunea în anularea ordinului ar trebui suspendată până la soluţionarea litigiului
privind excluderea din partid.

Cu unanimitate (1 abţinere de la Curtea de Apel Suceava), cu privire la problema

din punctajlul de discuţii supusă dezbaterilor, participanţii au agreat soluţia propusă
de formatorul INM.
În ceea ce priveşte problemele conexe rezultate din dezbateri, în măsura în care
acestea vor fi transmise ca probleme ce necesită rezolvare, acestea vor fi puse pe
ordinea de zi a următoarei întâlniri.

24. Cenzurarea încadrării în gradul de handicap de către instanţa de

contencios administrativ (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel,
Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 140)

24.1 Practica judiciară

La nivelul Curţii de Apel Bacău această problemă a mai fost discutată fără a primi o
soluţie tranşantă.
La nivelul Tribunalului Bacău – Secţia a II-a Civilă şi de Contencios Administrativ şi
Fiscal, prin sentinţa civilă nr. 458/2019 din 26.07.2019 pronunţată în dosarul nr.
869/110/2019, s-a reţinut că „Referitor la nota finală din capitolul 7 al Ordinul 762/2007,
conform căreia, parametri funcţionali enumeraţi în cadrul afecţiunilor medicale cuprinse în
acest capitol au caracter informal, iar pentru încadrarea în gradul de handicap, capacitatea
de decizie aparţine medicilor implicaţi în procesul de evaluare, instanţa reţine că, în
condiţiile în care legiuitorul a prevăzut posibilitatea contestării în contencios a certificatului
de handicap, ceea ce presupune verificarea condiţiilor de legalitate şi temeinicie a emiterii

514
acestui act administrativ, analizând implicit şi excesul de putere, prin marja de apreciere
recunoscută autorităţii administrative, interpretarea acestor prevederi în sensul că
încadrarea în gradul de handicap este stabilită doar prin aprecierea medicilor implicaţi în
procesul de evaluare ar echivala cu un fine de neprimire, în sensul că instanţa de judecată
nu ar putea aprecia parametrii funcţionali şi să determine dacă gradul de handicap a fost
stabilit în limitele marjei de apreciere, fără a fi depăşite, sau altfel spus, dacă nu a fost
stabilit în mod arbitrar. Instanţa apreciază că, pentru a da eficienţă dispoziţiilor art. 87 alin.
5 din legea nr. 448/2006 din lege, în sensul în care, accesul la justiţie, să fie realizat în
plenitudinea sa, în sensul ca să fie verificat actul contestat atât sub aspectul legalităţii, cât
şi al temeiniciei emiterii acestuia, aceste dispoziţii trebui interpretate, în sensul că, doar
medici implicaţi în procesul de evaluare, respectiv cei care fac parte din comisia de evaluare,
aşa cum prevede art. 87 alin. 1-3 din legea 448/2006, nu şi medicii care întocmesc actele
medicale care sunt prezente comisiei de evaluare. Astfel, instanţa reţine, faţă de dispoziţiile
art. 87 alin. 5 din Legea nr. 448/2006, plenitudinea de competenţă de a verifica legalitatea
şi temeinicia certificatului de handicap, gradul de handicap stabilit, prin raportare la
criteriile prevăzute de ordinul nr. 762/2007, mai ales în condiţiile în care legea prevede la
art. 85 alin. 10 din acelaşi act normativ că, criteriile medicopsihosociale pe baza cărora se
stabileşte încadrarea în grad şi tip de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului
muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului sănătăţii. Iar menţiunea că acestea sunt
informale, din capitolul 7 din ordinul, nu are aptitudinea, de a lăsa la aprecierea arbitrară a
acestora, pentru încadrarea în gradul de handicap, în condiţiile în care o prevede
supranormativă, prevede că gradul de handicap se stabileşte pe baza criteriilor
medicopsihosociale”.
Nu au fost identificate soluţii contrare, însă a fost exprimată şi opinia în sensul că
instanţa nu poate cenzura şi încadrarea în gradul de handicap.

24.2 Opinia referentului

Nu a fost indicată.

24.3 Opinia formatorului INM

Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Bacău a fost discutată în cadrul uneia
din întâlnirile precedente (23-24 mai 2019, Iași; problema nr. 11 din Minuta întâlnirii)
A fost avută în vedere următoarea stare de fapt:
- comisia de evaluare, care este organ de specialitate al consiliului judeţean sau, după
caz, al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, şi are activitate decizională în
materia încadrării persoanelor adulte în grad şi tip de handicap [cf. art. 85 alin. (4) din Legea
nr. 448/2006], respinge cererea de încadrare în grad şi tip de handicap sau admite cererea
dar eliberează un certificat de încadrare apreciat de beneficiar ca fiind greşit sub aspectul
stării de fapt (a situaţiei medicale);
- se formulează acţiune în justiţie şi se cerere: (a) obligarea comisiei să elibereze
certificatul pretins sau (b) anularea certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un
nou certificat, cu o altă încadrare în grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea
515
certificatului emis, pentru considerente de ordin medical, şi obligarea comisiei să efectueze
o nouă evaluare.
În soluționarea problemei s-a plecat de la dispozițiile art. 87 alin. (4) şi (5) din Legea
nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, potrivit
cărora:
(4) Încadrarea sau respingerea încadrării în grad şi tip de handicap se atestă prin
certificat emis de către comisiile de evaluare. Eliberarea certificatului este scutită de taxa
de timbru.
(5) Certificatele emise potrivit prevederilor alin. (4) pot fi contestate de titularii
acestora, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la instanţa de contencios
administrativ competentă, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa
judiciară de timbru.
S-a reținut că certificatele, sau refuzul emiterii lor, pot fi contestate potrivit dreptului
comun în materie de contencios administrativ.
Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, printre soluţiile pe care le poate pronunța
instanţa se numără şi acelea de a obliga comisia să elibereze certificatul (în cazul în care
cererea a fost respinsă) sau de a anula, în tot sau în parte, actul administrativ (în speţă,
certificatul, dacă a fost emis) şi/sau să elibereze un nou certificat (în cazul în care
încadrarea în grad şi tip de handicap a fost eronată).
Contenciosul administrativ este de plină jurisdicţie şi, deci, este greşit ca în cazul
cererilor în anulare şi/sau în obligarea la emiterea certificatului sau a unui nou certificat,
după caz, să se dispună doar obligarea comisiei la efectuarea unei noi evaluări.
Or, dacă astfel de soluţii pot fi dispuse, utilitatea (sau chiar necesitatea) expertizei
este evidentă deoarece judecata stării de fapt presupune aprecieri de ordin medical, fiind
pe deplin îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 255 alin. (1) Cod de procedură civilă,
potrivit cărora [p]robele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea
procesului.
Expertiza este utilă chiar şi dacă se solicită doar anularea certificatului şi obligarea
comisiei la efectuarea unei noi evaluări, dacă se contestă starea de fapt (situaţia medicală
a petentului), deoarece şi în acest caz instanţa este ţinută să verifice corecta apreciere de
către comisie a unor chestiuni medicale.
Pentru aceste considerente, formatorul INM a propus cu acea ocazie următorul
răspuns:
În cazul acţiunilor având ca obiect (a) obligarea comisiei de evaluare, la care se referă
dispoziţiile art. 85 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea
drepturilor persoanelor cu handicap, să elibereze certificatul pretins sau (b) anularea
certificatului emis şi obligarea comisiei să elibereze un nou certificat, cu o altă încadrare în
grad şi/sau tip de handicap sau (c) anularea certificatului emis, pentru considerente de ordin
medical, şi obligarea comisiei să efectueze o nouă evaluare, soluţiile pe care le poate da
instanţa sunt guvernate de dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 iar administrarea probei expertizei medicale este utilă cauzei.
516
 Soluția a fost agreată de Înalta Curte de Casație și Justiție și a fost votată de
majoritatea participanților la întâlnire.
Considerăm că analiza acoperă integral și problema de drept ridicată de Curtea de
Apel Bacău, motiv pentru care propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept a fost soluționată la întâlnirea președinților de secții
de contencios administrativ și fiscal de la curțile de apel și de la Înalta Curte de Casație și
Justiție ce a avut loc la Iași în perioada 23-24 mai 2019 (problema nr. 11 din minuta
întâlnirii).

24.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

24.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au luat act că problema de drept a fost soluționată
la întâlnirea președinților de secții de contencios administrativ și fiscal de la curțile
de apel și de la Înalta Curte de Casație și Justiție ce a avut loc la Iași în perioada 23-
24 mai 2019 (problema nr. 11 din minuta întâlnirii).

XI. REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENȚIILOR

1. O.G. nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere

pe rețeaua de drumuri naționale din România – calitatea de subiect activ al
contravenției de a circula fără rovignetă valabilă (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor
Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ
şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea
30-31 mai 2016, pg. 45)

Referitor la această problemă au fost identificate soluții diferite la nivelul curților

de apel Cluj, Brașov și Alba Iulia90.

Soluţia identificată de C.A. Cluj

Răspunderea contravențională aparține persoanei înscrise în evidențele M.A.I. ca fiind
proprietar, indiferent de persoana care a condus autovehiculul fără rovignetă valabilă în
momentul constatării contravenției.
În cazul în care vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției,
răspunderea contravențională nu cade în sarcina vechiului proprietar, cu condiția ca actul
de înstrăinare să fi primit dată certă prin prezentarea la o instituție publică. În lipsa datei

90
Problema a fost discutată cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor, în materia contenciosului administrativ și fiscal,
organizată la Curtea de Apel Cluj în data de 14 decembrie 2015 și a fost înaintată INM în temeiul dispozițiilor art. I pct. 10
parag. 2 al Hotărârii Secției pentru judecători a CSM nr. 148/2015.
517
certe, răspunderea contravențională poate fi angajată chiar și în sarcina vechiului
proprietar, care apare ca având în proprietate autovehiculul, conform evidențelor M.A.I.

Soluţia identificată de C.A. Brașov (întâlnirea trimestrială din data de 11

decembrie 2015)
Obligația de plată a rovignetei revine utilizatorilor care sunt definiți de art. 1 alin. (1)
lit. b) din O.G. nr. 15/2002 ca fiind „persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de
înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal
vehicule înmatriculate în România (...)”, context în care s-a apreciat că persoana care
trebuie sancționată în cazul neîndeplinirii obligației de plată a tarifului este utilizatorul care
folosește efectiv autovehiculul în baza unui drept legal, atunci când acesta este altul decât
proprietarul.

Soluţia identificată de C.A. Alba Iulia (întâlnirea trimestrială din data de 9 iunie
2015)

Cu referire la natura răspunderii contravenționale în cazul contravenției prevăzute de

art. 8 alin (1) din O.G. nr. 15/2002, s-a apreciat că în materie contravențională răspunderea
este întotdeauna una subiectivă.
În interpretarea noțiunii de “utilizator”, astfel cum este definită de legiuitor în art. 1
alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 15/2002, practica judiciară comunicată nu este nunitară:
- unele instanțe (tribunalele Hunedoara, Brăila, Olt, Gorj, Mehedinți și Tulcea) consideră
că definiția legală a noțiunii de „utilizator” este cea care rezultă din interpretarea literală
a art. 1 alin. (1) lit. b), în sensul că responsabilitatea achitării rovignetei aparține
persoanelor fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate
sau, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în România,
indiferent dacă, în fapt, acestea au circulat sau nu cu autoturismul pe drumurile publice;
- alte instanțe (Tribunalul Alba și unele completuri ale Tribunalului Sibiu) au apreciat că
obligația de plată a rovignetei aparține proprietarului sau utilizatorului autovehiculului iar
dovada calității dreptului de proprietate se poate face cu un înscris sub semnătură privată,
având dată certă anterioară faptei contravenționale constatate, apreciere ce echivalează cu
o interpretare extensivă a definiției legale a utilizatorului.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 7 din O.G. nr. 15/2002, responsabilitatea achitării corespunzătoare a

tarifului de utilizare şi a tarifului de concesiune revine în exclusivitate utilizatorilor români,
iar în cazul utilizatorilor străini, aceasta revine în exclusivitate conducătorului auto al
vehiculului. Responsabilitatea achitării corespunzătoare a tarifului de trecere revine în
exclusivitate utilizatorilor.
Utilizatorii sunt, în sensul legii, persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul
de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept
legal vehicule înmatriculate în România, denumite în continuare utilizatori români, respectiv
persoanele fizice ori juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate
sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în alte state,
denumite în continuare utilizatori străini.

518
 În temeiul art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 15/2002, fapta de a circula fără rovinietă
valabilă constituie contravenţie continuă şi se sancţionează cu amendă.
Pornind de la ideea că fapta contravențională nu constă în neplata tarifului în sine, ci
în a circula pe drumurile naționale fără rovinietă valabilă, în cazul în care se face dovada,
cu un înscris înregistrat cu dată certă la o instituție publică, că vehiculul a fost înstrăinat
anterior datei constatării contravenției, fostul proprietar nu poate fi subiect al răspunderii
contravenționale.

A fost însușit, în unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM, în

sensul că subiect activ al contravenției prevăzute de dispozițiile art. 8 alin. (1) din O.G.
nr. 15/2002 este utilizatorul, astfel cum este acesta definit de art. 1 alin. (1) lit. b) din
O.G. nr. 15/2002, dar în cazul în care se face dovada, cu un înscris înregistrat cu dată certă
la o instituție publică, că vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției,
fostul proprietar nu poate fi subiect al răspunderii contravenționale.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.4 din 5 martie 2018 (dosar nr.2876/1/2017) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj și s-a stabilit că:

În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 8 alin. (1), raportat la art.

7 şi art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea
tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din
România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu
modificările şi completările ulterioare:
- în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, fostul proprietar
pierde calitatea de utilizator şi de subiect activ al contravenţiei constând în fapta
de a circula fără rovinietă valabilă;
- dovada transmiterii dreptului de proprietate se face potrivit dreptului comun.

2. Plângeri contravenționale formulate împotriva proceselor-verbale de

contravenţie prin care s-a aplicat şi sancţiunea complementară a suspendării
dreptului de a conduce. Posibilitatea instanţei de a înlătura doar sancţiunea
complementară aplicată (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016,
pg. 46)

• Într-o primă opinie, s-a apreciat asupra pericolului social al faptei şi s-a procedat la
reindividualizarea inclusiv a sancţiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce,
prin înlăturarea acesteia.
• Într-o a doua opinie, s-a apreciat că nu se poate dispune înlăturarea sancţiunii
complementare, aplicarea acesteia fiind prevăzută de lege şi determinată de aplicarea unei
sancţiuni principale, odată cu constatarea săvârşirii contravenţiei, neexistând niciun temei
de drept care să permită instanţei să înlăture sancţiunea complementară. În plus, aceasta
nici nu ar putea fi înlocuită cu avertismentul, ca în cazul amenzii, avertismentul fiind o
sancţiune contravenţională principală.
519
 Potrivit minutei întâlnirii trimestriale de la Curtea de Apel București din 17 februarie
2016, în susținerea primei opinii s-a apreciat că jurisprudența CEDO și CCR nu limitează de
plano dreptul instanței de a înlătura sancțiunea complementară; în acest context, pot fi
avute în vedere jurisprudența CEDO din cauza Sabou şi Pârcalab contra României și deciziile
Curţii Constituţionale care recunosc posibilitatea exercitării căilor de atac prevăzute de lege
și împotriva sancțiunilor complementare.

Opinia formatorului INM

Conform art. 34 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, instanța
competentă să soluționeze plângerea verifică legalitatea și temeinicia procesului-verbal și
hotărăște asupra sancțiunii, fără ca legea să facă distincții între sancțiunile principale și cele
complementare. De asemenea, art. 47 prevede completarea ordonanței cu dispozițiile
Codului penal și ale Codului de procedură civilă, după caz.
Interpretarea normelor naționale ce reglementează răspunderea contravențională într-
un sens care să concorde cu jurisprudența CEDO în materie conduce la concluzia că instanța
de judecată are un drept de apreciere în privința sancțiunii complementare, chiar dacă
sancțiunea principală este menținută. Așa cum CEDO a reținut în cauza Malige împotriva
Franţei, 23 septembrie 1998, parag. 39-4091, din cauza caracterului preventiv, punitiv şi
disuasiv al sancţiunii aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanţiile prevăzute de art.
6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea
procesului-verbal, care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu
aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere.

A fost însușit, cu unanimitate, punctul de vedere exprimat de formatorul INM.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr. 5/2021 (dosarul nr. 3373/1/2020) s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa și s-a stabilit că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art.
101 alin. (3), art. 102 alin. (3) şi art. 109 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art.
34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea
plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin
care s-a aplicat sancţiunea complementară a suspendării temporare a exercitării
dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are
posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.

91
citată în decizia de inadmisibilitate Marius Haiducu c. României, cererea nr. 7034/07
520
 3. Soluţionarea contestaţiilor la executare formulate împotriva executării silite
pornite în temeiul proceselor-verbale de contravenţie încheiate de CNADNR, în
contextul pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr.
6/2015 în recurs în interesul legii (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai
2016, pg. 47)

• Într-o opinie, contestaţiile la executare sunt admisibile, cu consecinţa anulării

executării silite şi a tuturor actelor de executare, cu următoarea motivare:
- potrivit art. 632 alin. (1) C.pr.civ., executarea silită se poate efectua numai în temeiul
unui înscris care reprezintă un titlu executoriu valabil, iar condiţiile de formă pot fi avute în
vedere de instanţă, chiar dacă există o procedură specială în temeiul căreia titlul putea fi
contestat;
- instanţa de executare, indiferent de natura titlului executoriu şi de împrejurarea dacă
acesta a fost contestat pe cale separată, realizează cel puţin o analiză din punct de vedere
formal a titlului executoriu;
- semnătura persoanei de la care emană un înscris este o condiţie de formă a valabilităţii
înscrisului, care trebuie analizată de instanţă în cadrul controlului de legalitate efectuat
asupra actelor de executare silită; nu s-ar putea considera că lipsa semnăturii emitentului
actului de sancţionare s-a acoperit prin trecerea celor 15 zile în care contestatorul ar fi putut
formula plângere contravenţională.
-având în vedere că s-a statuat cu valoare de principiu, în recurs în interesul legii, faptul
că semnătura electronică aplicată proceselor-verbale încheiate de CNANDR nu este valabil
aplicată şi nu poate ţine loc de semnătură olografă, se apreciază că şi procesului-verbal de
constatare a contravenţiei în temeiul căruia s-a pornit executarea silită îi lipseşte semnătura
emitentului actului, astfel că se impune anularea tuturor actelor de executare efectuate în
baza acestuia.

• În cea de-a doua opinie, se apreciază că procesul-verbal de contravenţie comunicat în

conformitate cu prevederile art. 27 din O.G nr. 2/2001 este titlu executoriu, în condiţiile în
care contestatorul nu a făcut dovada ca l-ar fi contestat în instanţă şi ar fi obţinut o soluţie
favorabilă, fie prin anularea acestuia fie prin înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea
avertismentului.
Raţiunea pentru care legiuitorul a condiţionat posibilitatea contestării titlului executoriu
de inexistența unei alte proceduri de contestare constă în aceea că, în esenţă, contestaţia
la executare este destinată să înlăture neregularităţile comise cu prilejul urmăririi silite,
neputându-se examina împrejurări care vizează fondul cauzei. Or, în condiţiile prevăzute de
O.G. nr. 2/2001 calea de atac împotriva procesului-verbal de contravenţie este plângerea
contravenţională în fața instanţei, în cadrul căreia partea interesată se poate folosi de toate
apărările de fond pe care le consideră necesare, în vederea înlăturării sau modificării
sancţiunii contravenţionale aplicate.

• Potrivit minutei întâlnirii trimestriale de la Curtea de Apel București din 17 februarie

2016, practica instanței de control judiciar s-a unificat în sensul că procesul-verbal poate fi
contestat numai pe calea plângerii contravenţionale, apărările referitoare la legalitatea

521
formală a procesului-verbal de contravenţie, la legalitatea substanţială şi la temeinicia
aceluiaşi proces-verbal putând fi analizate doar pe calea plângerii contravenţionale, cale
procesuală specifică pentru desfiinţarea procesului-verbal de contravenţie.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 6/2015, pronunţată în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, raportate la dispoziţiile art. 4 pct.
1-4 şi art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie a statuat că procesele-verbale de constatare şi sancţionare a
contravenţiilor, prevăzute de art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 15/2002, privind aplicarea tarifului
de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, încheiate
potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi alin. (3) din acest act normativ, transmise
persoanelor sancţionate contravenţional pe suport de hârtie, sunt lovite de nulitate absolută
în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.
Acest motiv de nulitate nu poate fi invocat în cadrul contestaţiei la executare, pentru
că, potrivit art. 713 alin. (2) C. pr. civ., „În cazul în care executarea silită se face în temeiul
unui alt titlu executoriu decât o hotărâre judecătorească, se pot invoca în contestaţia la
executare şi motive de fapt sau de drept privitoare la fondul dreptului cuprins în titlu
executoriu, numai dacă legea nu prevede în legătură cu acel titlu executoriu o cale
procedurală specifică pentru desfiinţarea lui”.
Având în vedere că O.G. nr. 2/2001 reglementează calea plângerii contravenţionale
drept procedură specifică pentru desfiinţarea procesului-verbal de contravenţie, contestaţia
la executare întemeiată pe un motiv de nulitate a procesului-verbal de contravenţie este
inadmisibilă. Însușirea unei soluții contrare ar produce efectul similar unei repuneri a
persoanei sancționate contravențional în termenul de a obține desființarea procesului-verbal
de contravenție, pe o altă cale procedurală decât cea prescrisă de lege și cu încălcarea
termenelor instituite pentru introducerea acesteia.

A fost însușită, în unanimitate, opinia formatorului INM, în același sens fiind și soluția
agreată cu ocazia Întâlnirii președinților secțiilor I civile ale ÎCCJ și curților de apel,
desfășurată la Iași, în perioada 7-8 mai 2015 (pct. 27 din minuta întâlnirii, publicată pe
pagina web a INM).

4. Calitatea de contravenient a unui membru al senatului Universității, privit

individual. Posibilitatea reținerii culpei acestuia în săvârșirea faptei constatate ca
fiind contravenție (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii
cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 48)

a) Opinia de admitere a plângerilor contravenționale și de anulare a proceselor-verbale

de contravenție reține, din examinarea dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. k) din Legea nr.
176/2010, art. 26 alin. (3) din același act normativ, art. 207 alin. (1) lit. a), art. 213 alin.
(1) și art. 313 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, că membrii senatului,
nominal, nu pot răspunde contravențional atunci când li se impută săvârșirea unei fapte
contravenționale în exercitarea unor atribuții, în calitate de membri ai unui organ de
522
conducere colegial, fiind necontestat faptul că senatul Universității nu este un organ de
conducere al instituției de învățământ superior, conform art. 207 alin. (1) din Legea nr.
1/2011. Conform art. 313 alin. (1) din același act normativ, propunerea de sancționare
disciplinară (așa cum este destituirea din funcția de conducere) se poate face, printre altele,
de către cel puțin 2/3 din numărul total al membrilor departamentului/senatului
universităților. Așadar, această obligație nu este prevăzută în sarcina membrilor senatului,
ci în sarcina instituției de conducere a universității reprezentată, în acest caz, de către
senat, fiind de remarcat că, atunci când a dorit să nominalizeze obligații sau drepturi în
sarcina componenților unui organ de conducere sau departament, legiuitorul a menționat în
mod expres acest lucru.
În concluzie, s-a apreciat că răspunderea contravențională nu poate fi decât a
persoanei juridice reprezentată de organul de conducere care nu și-a îndeplinit atribuțiile,
respectiv a instituției de învățământ. Aceasta din urmă, dacă apreciază necesar, se poate
îndrepta ulterior cu o acțiune patrimonială împotriva membrilor senatului pentru
îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor.
Faptele de care au fost acuzate persoanele în cauză vizează exclusiv atribuțiile lor de
reprezentanți ai senatului ca organ de conducere colegială, în numele căruia au acționat, iar
nu atitudinile lor din viața privată, răspunderea contravențională neputând fi antrenată.
O nuanțare a acestei opinii vizează faptul că, potrivit prevederilor Cartei universitare
și Regulamentului Senatului, acesta nu are abilitatea de a suspenda, revoca sau demite pe
rector, astfel încât intimata nu a dovedit culpa directă a petentului, membru al Senatului,
în raport de săvârșirea contravenției, în condițiile în care decizia de sancționare a fost
stabilită la nivel instituțional de către Senat, prin vot.
b) În a doua opinie se reține, în esență, că senatul este instituția care avea atribuția
luării unor măsuri de sancționare a rectorului, dar, prin concursul tuturor membrilor săi,
luarea acestor măsuri a fost întârziată. Chiar dacă efectele sancționării se produc prin luarea
unor decizii instituționale, petenta persoana sancționată în cauză, în calitatea sa de membru
al acestei instituții, a participat la luarea decizii, contribuind la întârzierea nejustificată a
aplicării sancțiunii.
Petenta avea obligația de a decide în această privință, alături de ceilalți membri ai
senatului, răspunderea fiecăruia pentru decizia luată fiind individuală și nu colectivă.
Într-o altă soluție de speță, instanța de fond apreciază în același mod atitudinea de
pasivitate a petentului, membru al Senatului, care invocă în corespondență disfuncționalități
în privința sesizării Senatului, lipsa competenței în luarea măsurii, sesizarea în timpul
vacanței academice etc.
c) Subsumat opiniei menționate la litera b), a fost indicată și opinia de admitere în parte
a plângerii și înlocuire a sancțiunii amenzii sau de reducere a cuantumului, întemeiată pe
faptul că, aplicând criteriile generale prevăzute de art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 12/2001,
instanța consideră că intimata nu a justificat în nici un mod aplicarea sancțiunii maxime.

Opinia formatorului INM

Răspunderea contravențională revine subiectelor de drept care intră în câmpul de

reglementare al normei prin care este prevăzută și sancționată contravenția, în funcție de
natura și conținutul constitutiv a faptei. Tema propusă vizează o chestiune de speță,
referitoare la o faptă omisivă, pentru care prezintă relevanță prevederile art. 313 din Legea
nr. 1/2011 a educației naționale: „În instituţiile de învăţământ superior, propunerea de
sancţionare disciplinară se face de către şeful de departament sau de unitate de cercetare,
523
proiectare, microproducţie, de către decan ori rector sau de cel puţin 2/3 din numărul total
al membrilor departamentului, consiliului facultăţii sau senatului universitar, după caz.
Aceştia acţionează în urma unei sesizări primite sau se autosesizează în cazul unei abateri
constatate direct.”

În cadrul dezbaterilor au fost oferite precizări suplimentare privind situația de fapt

care a generat problema de drept, în sensul că este vorba despre fapta omisivă a membrilor
senatului universității, constând în neaplicarea măsurii eliberării din funcție a unei
persoane, determinată de constatarea cu caracter definitiv a existenței conflictului de
interese.

S-a decis reluarea discuțiilor cu privire la această problemă cu ocazia unei întâlniri
viitoare, în vederea verificării practicii judiciare în materie.

5. Întreprinderea individuală - subiect al răspunderii contravenționale (Minuta

Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 49)

Prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție
(publicată în M.O. nr. 138/23 februarie 2016), s-a făcut trimitere la definițiile noțiunilor de
„întreprindere economică" și „întreprinzător” - art. 2 lit. f) și e) din O.U.G. nr. 44/2008,
reținându-se că întreprinderea individuală este o formă de activitate economică, lipsită de
personalitate juridică, legiuitorul excluzând, aşadar, o posibilă includere a acestui tip de
activitate în sfera persoanelor juridice, iar impunerea unor condiţii de înregistrare în
registrul comerţului şi de autorizare a funcţionării întreprinzătorilor persoane fizice, titulari
ai întreprinderii individuale, nu este de natură a conduce la o concluzie contrară.
Intenţia legiuitorului de a exclude o posibilă asimilare a întreprinderii individuale unei
persoane juridice rezultă şi din analiza prevederilor inserate în cap. III secţiunea a 2-a a
O.U.G. nr. 44/2008, relative la „regimul juridic al întreprinzătorului persoană fizică titular
al întreprinderii individuale". Prin urmare, întreprinderea individuală nu constituie o
persoană juridică recunoscută de lege, în înţelesul art. 188 teza I C. civ.
În ce privește sensul tezei a II-a a normei civile, Înalta Curte de Casație și Justiție a
reținut că nu sunt întrunite, în cazul întreprinderii individuale, cele trei elemente
constitutive ale persoanei juridice prevăzute de art. 187 C. civ. (neavând patrimoniu propriu,
afectat ființării sale ca entitate distinctă de întreprinzătorul individual - , constituirea
„patrimoniului de afectațiune” având caracter facultativ -, neavând organizare proprie, de
sine stătătoare, nici organe proprii, persoana fizică, iar nu întreprinderea, fiind cea căreia
legiuitorul îi recunoaşte calitatea de comerciant).
Instanța supremă a conchis că întreprinderea individuală nu este implicată ca subiect de
drept în raporturile juridice reglementate de O.U.G. nr. 44/2008, nu are calitatea de
persoană juridică în înţelesul normelor Codului civil şi nu poate fi, în sine, nici destinatar al
actelor normative civile ori al dispoziţiilor legislaţiei penale. Întreprinderea individuală
constituie o formă de activitate economică organizată în condiţiile legii de persoana fizică
titulară, iar nu o entitate de-sine-stătătoare, capabilă a dobândi drepturi şi obligaţii proprii
în condiţiile prevăzute de art. 188 C. civ. Nefiind o persoană juridică, acest tip de
întreprindere nu poate răspunde penal în condiţiile prevăzute de art. 135 C. pen.

524
 • În opinia majoritară, se consideră că întreprinderea individuală răspunde
contravenţional, cu următoarea motivare:
- spre deosebire de condițiile răspunderii penale, astfel cum sunt prevăzute de art. 135
C. pen., normele aplicabile în materie au caracter special, constituind, prin urmare, o
premisă distinctă și specială a răspunderii de natură contravențională a întreprinderii
individuale, în calitatea acesteia de „angajator”, și nu în considerarea calității acesteia de
„persoană juridică”. Articolul 24 din O.U.G. nr. 44/2008 prevede că, pentru organizarea şi
exploatarea întreprinderii sale, întreprinzătorul persoană fizică, în calitate de angajator
persoană fizică, poate angaja terţe persoane cu contract individual de muncă, înregistrat la
inspectoratul teritorial de muncă, potrivit legii, şi poate colabora cu alte PFA, cu alţi
întreprinzători persoane fizice titulari ai unor întreprinderi individuale sau reprezentanţi ai
unor întreprinderi familiale ori cu alte persoane juridice, pentru efectuarea unei activităţi
economice, fără ca aceasta să îi schimbe statutul juridic dobândit potrivit prezentei secţiuni.
Această normă specială se completează cu cea generală, cuprinsă în art. 16 alin. (1) din
Legea nr. 53/2003, conform căreia contractul individual de muncă se încheie în baza
consimţământului părţilor, în formă scrisă, în limba română; obligaţia de încheiere a
contractului individual de muncă în formă scrisă revine angajatorului; forma scrisă este
obligatorie pentru încheierea valabilă a contractului. În măsura în care întreprinderea
individuală nu respectă exigența imperativă a încheierii și înregistrării contractului individual
de muncă, „potrivit legii”, cu persoanele fizice care prestează activități pentru acest
„angajator”, nu poate fi exonerată de răspunderea contravențională, în condițiile prevăzute
de O.G. nr. 2/2001.
- faptele enumerate în art. 260 alin. (1) lit. a)-p) din Legea nr. 53/2003 țin de
neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale de către angajator 92.

• Într-o altă opinie, pornind de la concluzia cuprinsă în Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016 și
având în vedere trimiterile exprese la legea penală, cuprinse în O.G. nr. 2/2001 – art. 1 alin.
(1) teza I („legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea
penală”), art. 30 alin. (1) („dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că
fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune,
sesizează organul de urmărire penală competent”), art. 47 („dispoziţiile prezentei ordonanţe
se completează cu dispoziţiile Codului penal (…)”, se consideră că, de vreme ce Înalta Curte
de Casație și Justiție a stabilit că această entitate nu răspunde penal, nu există temei nici
pentru o răspundere contravențională.

92
„Constituie contravenţie şi se sancţionează nerespectarea dispoziţiilor privind garantarea în plată a salariului minim brut
pe ţară, încălcarea de către angajator a prevederilor art. 34 alin. (5), împiedicarea sau obligarea, prin ameninţări ori prin
violenţe, a unui salariat sau a unui grup de salariaţi să participe la grevă ori să muncească în timpul grevei, stipularea în
contractul individual de muncă a unor clauze contrare dispoziţiilor legale, primirea la muncă a până la 5 persoane fără
încheierea unui contract individual de muncă, potrivit art. 16 alin. (1), prestarea muncii de către o persoană fără încheierea
unui contract individual de muncă, încălcarea de către angajator a prevederilor art. 139 şi 142, încălcarea obligaţiei prevăzute
la art. 140, nerespectarea dispoziţiilor privind munca suplimentară, nerespectarea prevederilor legale privind acordarea
repausului săptămânal, neacordarea indemnizaţiei prevăzute la art. 53 alin. 1, în cazul în care angajatorul îşi întrerupe
temporar activitatea cu menţinerea raporturilor de muncă, încălcarea prevederilor legale referitoare la munca de noapte,
încălcarea de către angajator a obligaţiei prevăzute la art. 27 şi 119, nerespectarea prevederilor legale privind înregistrarea de
către angajator a demisiei, încălcarea de către agentul de muncă temporară a obligaţiei prevăzute la art. 102, încălcarea
prevederilor art. 16 alin. 3”.

525
 De asemenea, prin jurisprudența C.E.D.O., materia contravențiilor a fost asimilată cu
cea penală (e.g., în cauza Öztürk c. Germania, Curtea a analizat caracterul „penal” al
contravenției și a statuat că o eventuală distincție între contravenții și infracțiuni în
legislația internă a statelor semnatare ale Convenției, nu poate avea ca efect scoaterea unei
categorii de fapte din sfera de aplicare a art. 6 din C.E.D.O care garantează dreptul unui
individ la un proces echitabil; în cauza Kadubec c. Slovacia, Curtea a reținut că și dacă o
contravenție nu este reglementată în domeniul dreptului intern al unui stat semnatar, ca
fiind de natură „penală”, totuși, reglementările dreptului intern ale statului în cauză au o
valoare relativă, iar nu absolută; în cauzele Anghel c. Romania, Nicoleta Gheorghe c.
Romania, Albert c. Romania, Telfner c. Austria, hotărâri exemplificative pentru
interpretarea și aplicarea dispozițiilor Convenției în materie contravențională, s-a analizat
caracterul „penal” al contravenției, sfera de aplicare a prevederilor art. 6 C.E.D.O., care
garantează dreptul unui individ la un proces echitabil - precum și reglementările dreptului
intern ale statului în cauză.

• În practica judiciară problema a fost dezlegată în sensul că întreprinderea individuală

are un statut de entitate juridică, distinct de cel al persoanei fizice, fără a fi persoană
juridică și, prin urmare, nu poate fi subiect activ al contravenției (sentința civilă nr. 414/17
septembrie 2013, pronunțată de Judecătoria Orșova).
În considerentele sentinței s-au reținut următoarele:
- potrivit art. 3 din O.G. nr. 2/2001, subiect activ al contravenției poate fi doar o
persoană fizică sau o persoană juridică; or, conform art. 2 lit. g) din O.U.G. nr. 44/2008,
întreprinderea individuală este o întreprindere economică, fără personalitate juridică,
organizată de un întreprinzător persoană fizică, art. 4 prevăzând că persoanele fizice
menționate la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice individual și independent,
ca persoane fizice autorizate, ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale sau
ca membri ai unei întreprinderi familiale.
- în conformitate cu art. 22 din O.U.G. nr. 44/2008, întreprinderea individuală nu
dobândește personalitate juridică prin înregistrarea în Registrul comerțului, ci
întreprinzătorul, persoană fizică titulară a întreprinderii individuale este, în acord cu art.
23, comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în Registrul Comerțului. Prin
urmare, desfășurarea oricăror forme de activitate economică de către persoana fizică este
condiționată de înregistrarea în Registrul comerțului și de autorizarea funcționării, fără ca
prin această înregistrare întreprinderea individuală să devină societate comercială sau altfel
de persoană juridică pentru care, prin înregistrare sau înmatriculare, se dobândește
personalitatea juridică.

Opinia formatorului INM

Prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție,
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală (publicată în M. Of.
nr. 138/23 februarie 2016), s-a stabilit că întreprinderea individuală, formă de activitate
economică organizată de întreprinzătorul persoană fizică în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008, nu are calitatea de persoană juridică şi, prin urmare,
nu poate răspunde penal în condiţiile prevăzute de art. 135 din Codul penal.
Argumentele subzistă și în materie contravențională, în condițiile în care
întreprinderea individuală nu este persoană juridică, ci o formă în care persoana fizică își
desfășoară activitatea economică, întreprinzătorul persoană fizică titular al întreprinderii
526
individuale este comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în registrul
comerţului (art. 23 din O.U.G. nr. 44/2008), iar pentru organizarea şi exploatarea
întreprinderii sale, întreprinzătorul persoană fizică, în calitate de angajator persoană
fizică, poate angaja terţe persoane cu contract individual de muncă, înregistrat la
inspectoratul teritorial de muncă, potrivit legii, şi poate colabora cu alte PFA, cu alţi
întreprinzători persoane fizice titulari ai unor întreprinderi individuale sau reprezentanţi
ai unor întreprinderi familiale ori cu alte persoane juridice, pentru efectuarea unei
activităţi economice, fără ca aceasta să îi schimbe statutul juridic (art. 24 din O.U.G. nr.
44/2008).

Soluția agreată, în unanimitate, de participanții la întâlnire a fost în sensul că

subiect al răspunderii contravenționale este întreprinzătorul persoană fizică și că, deși
întreprinderea individuală nu este subiect al răspunderii contravenționale,
menționarea ei în procesul-verbal de contravenție nu atrage nulitatea acestuia, în
măsura în care sunt prevăzute toate elementele de identificare ale persoanei fizice
care își desfășoară, în calitate de angajator, activitatea economică sub forma
întreprinderii individuale respective.

În sprijinul opiniei conform căreia întreprinderea individuală poate fi subiect al

răspunderii contravenționale s-a menționat, în plus față de argumentele arătate în
materialul care a stat la baza includerii problemei de drept în punctajul de discuții, că
majoritatea dispozițiilor legale care stabilesc obligațiile angajatorului nu disting sub
aspectul calității acestuia de persoană fizică, respectiv persoană juridică, soluția
recunoașterii calității de subiect al răspunderii contravenționale justificându-se cu atât mai
mult atunci când răspunderea este atrasă de neîndeplinirea formelor legale de angajare de
către angajator.
În motivarea opiniei contrare, s-a menționat, în acord cu opinia exprimată de
formatorul INM, că întreprinderea individuală reprezintă doar o formă în care persoana
fizică își desfășoară activitatea economică, prin alocarea unui patrimoniu de afectațiune,
problema punându-se în mod similar și cu privire la cabinetele de avocați, notariale etc.
Trimiterea, din procesul-verbal de contravenție, la întreprinderea individuală, nu o califică
subiect activ al contravenției, ci reprezintă doar o modalitate de identificare a modalității
în care este organizată activitatea economică a persoanei fizice care a săvârșit contravenția,
cu relevanță cât privește patrimoniul din care urmează a fi executată sancțiunea
contravențională – patrimoniul de afectațiune și nu patrimoniul persoanei fizice.

6. Timbrajul cererilor având ca obiect transformare amendă, formulate de o regie

autonomă, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. 19, art. 27 şi art. 30 din O.U.G.
nr. 80/2013 (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Oradea 30-31 mai 2016, pg. 52)

Cu ocazia întâlnirii trimestriale desfășurată la Curtea de Apel București, în data de 17

februarie 2016, opinia majoritară a fost în sensul că astfel de cereri sunt scutite de plata
taxei de timbru.

527
 A fost exprimat și punctul de vedere conform căruia cererile se timbrează deoarece nu
este vorba de venituri publice.

Opinia formatorului INM

Potrivit art. 36 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, pentru
plângerea contravențională și orice alte cereri incidente se percep taxe de timbru. Conform
art. 39, amenzile sunt venituri ale bugetelor locale sau ale bugetului de stat, după caz, iar
executarea se face potrivit regulilor prevăzute de lege pentru executarea creanțelor fiscale.
Scutirea de taxe prevăzută în art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 operează dacă regia
autonomă acționează în temeiul art. 9 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001: ”În cazul în care
contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al
unităţii administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanţa judecătorească în a cărei circumscripţie
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului la
prestarea unei activități în folosul comunitatii, ţinându-se seama de partea din amendă care
a fost achitată.”

Întrucât modalitatea de formulare a problemei de drept nu permite identificarea cu

claritate a aspectelor asupra cărora practica judiciară s-a pronunțat în mod diferit, nu a
fost adoptat un punct de vedere.

7. Prevederile art. 26 alin.(1) lit.a), rap. la art.31, coroborate cu cele ale art. 37
alin.(5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în
executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde
toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul
de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev.
de art.26 curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea
faptei? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu
preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019, pg. 80)

7.1 Practica judiciară

În opinie majoritară, instanțele au considerat că termenul de prescripţie curge de la
data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să
cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, potrivit dispoziţiilor legale
privind disciplina în construcţii.
S-a arătat, în acest sens, că fapta contravenţională în materie de urbanism-construcţii
are o anumită specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se
consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul
săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia.
Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un
caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului
528
nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării
construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la
terminarea lor, iar în cazul construcţiei finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut
de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
De aceea, este evident că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi
considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând însă ca
procesul- verbal să menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate
data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (aceasta trebuind, de asemenea,
menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001),
acesta fiind momentul din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie
prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
Opinia se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că art. 31 din Legea nr. 50/1991
stabileşte ca moment de început al termenului de prescripţie data săvârşirii faptei [aspect
cu privire la care trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue, precum şi Decizia în
interesul legii nr. VII/2000 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, prin care s-a arătat
că, în cazul construcţiilor în curs de finalizare, data săvârşirii contravenţiei este data
constatării acesteia, iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii contravenţiei este
data finalizării construcţiei].
Pe de altă parte, se are în vedere şi necesitatea unei interpretări atât logice, cât şi
sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor
astfel de construcţii, care, aşadar, nu se consideră finalizate, sancţiunile prevăzute de lege
se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act
normativ; o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii
contravenţiei în discuţie, ceea ce ar fi neconform cu principiile ce guvernează materia
răspunderii în general şi ar conduce, în acelaşi timp, şi la ignorarea art. 31 din Legea nr.
50/1991, care nu ar mai avea astfel niciun fel de relevanţă juridică.
S-a concluzionat, în această opinie, că, pentru a determina momentul de la care începe
să curgă termenul de prescripţie a constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunii, stabilit
de art. 31 din Legea nr. 50/1991, trebuie să se determine stadiul lucrărilor, şi anume dacă
acestea sunt în curs de executare sau dacă sunt finalizate, în acest din urmă caz data
săvârşirii faptei fiind data terminării construcţiei.
Într-o a doua opinie, s-a considerat că, pentru contravenţiile constând în executarea
totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele
structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului
de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea
competentă a constatat comiterea faptei.
În sprijinul acestei orientări s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1)
lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenţie continuă care, pe lângă momentul
consumării, are şi un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al
comiterii ei, respectiv îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către contravenient sau
întreruperea activităţii contravenţionale, prin constatarea faptei de către agentul
constatator, fapt care întăreşte concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.

529
 Intenţia legiuitorului, reglementată de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a fost
aceea de a asimila noţiunea de "finalizare a construcţiei" cu cea de "terminare a construcţiei"
edificate fără autorizaţia de construire, la care se referă art. 31 din acelaşi act normativ.
Aceeaşi intenţie reiese şi din alte texte legale, respectiv art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991,
care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu
executate în integralitatea lor.
Altfel spus, legiuitorul stabileşte că data la care o construcţie este finalizată nu este
atunci când faptic dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată, ci doar atunci când a
fost ridicată cu respectarea condiţiilor de legalitate, constatate prin recepţia finală, neavând
relevanţă data la care a intrat în posesia construcţiei.
Reglementarea caracterului continuu al contravenţiei, care circumstanţiază termenul de
prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, aplicabil dreptului de a constata contravenţii
şi de a aplica amenzi contravenţionale, priveşte activitatea de executare a unei construcţii
fără autorizaţie de construire, iar aceasta durează până la finalizarea construcţiei; or,
potrivit prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcţiile executate fără
autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu
au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivii legii, nu se consideră finalizate.

7.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

7.3. Opinia formatorului INM

Considerăm corectă prima opinie pentru motivele arătate în cuprinsul acesteia cu
următoarea mențiune: data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască săvârșirea
faptei trebuie precizată și constă în data împlinirii termenului menționat în autorizația de
construire pentru finalizarea construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea
autorizație de construire.
Cea de-a doua opinie nu poate fi împărtășită deoarece conduce la imprescriptibilitatea
dreptului de a constata contravențiile și de a aplica sancțiunile corespunzătoare. Într-
adevăr, săvârșirea contravenției poate fi constatată faptic oricând, iar dacă din acel moment
ar începe să curgă termenul de prescripție pentru întocmirea procesului verbal de constatare
a contravenției ar însemna că dreptul de a constata contravenția este imprescriptibil
deoarece se raportează la un moment temporal nedefinit (oricând).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Prevederile art. 26 alin. 1 lit.a), rap. la art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. 5
din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se interpretează
în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de
construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi
considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi
de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care construcția a fost terminată în
530
fapt, în situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire, și cel mai târziu de
la data împlinirii termenului menționat în autorizația de construire pentru finalizarea
construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea autorizație de construire.

7.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul celei de-a doua opinii supuse dezbaterii.

7.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.16 din 20 iulie 2020 (dosarul nr.1134/1/2020) s-a admis recursul în
interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie și s-a stabilit că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la
dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru
contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată,
constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde
toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data
constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.

8. Interpretarea și aplicarea neunitară a prevederilor art. 3 din Legea nr. 60/1991

privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice cât privește sintagma
“adunările care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor
persoanelor juridice de interes public sau privat”, prin raportare la conținutul
constitutiv al contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit.
d) din aceeași lege și prin interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 1 alin.
(2) din lege. Care circumstanțe de fapt și de drept transformă o adunare publică
desfășurată în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice
de interes public sau privat într-o adunare publică nedeclarată și pasibilă de
sancționarea contravențională prevăzută de art. 26 alin. (2) lit. a) sau, după caz,
lit. d) din legea în discuție? (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al
Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel București, 22 iunie 2018,
pg. 35)

531
 Într-o primă opinie, s-a considerat că nu trebuie declarate adunările publice desfășurate
într-un loc public (drum public, parte carosabilă, trotuar, piață publică) aflat în exteriorul
sediilor persoanelor juridice de interes public sau privat.
În motivarea opiniei, s-a arătat că sintagma în cauză desemnează nu doar terenul
aferent unei clădiri, aflat în deținerea persoanei juridice de interes public sau privat (acest
teren fiind desemnat doar prin sintagma “în incinta sediilor ori a imobilelor”), ci și suprafața
de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea sediilor sau imobilelor persoanelor
juridice de interes public sau privat.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că adunările publice trebuie declarate, iar fapta de
a organiza, desfășura și, după caz, a participa la aceste adunări publice, urmată de refuzul
părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, întrunește elementele constitutive ale
contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau, după caz, lit. d) din Legea nr.
60/1991.

Opinia formatorilor INM:

Conform art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 60/1991 privind organizarea și
desfășurarea adunărilor publice, constituie contravenții:
„a) organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau
interzise; (…)
d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul
părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine
făcute potrivit legii.”
Potrivit art. 1 alin. (2) din același act normativ, “adunările publice - mitinguri,
demonstrații, manifestații, competiții sportive, procesiuni și altele asemenea -, ce urmează
să se desfășoare în piețe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza
numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege.”
În temeiul art. 3 din legea analizată, “nu trebuie declarate în prealabil adunările
publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase,
comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în
exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau
privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin
indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să
ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de
jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate.”
Incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat
reprezintă interiorul respectivelor clădiri.
Exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau
privat reprezintă zona cuprinsă între punctele de acces în clădire și gardul
împrejmuitor; în privința acestuia operează excepția reglementată de art. 3 din legea
analizată.

532
 Trotuarele, partea carosabilă, elemente ale unei căi de comunicații publice, în sensul
art. 6 alin. (1) pct. 14,93 pct. 2394 și pct. 3395 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe
drumurile publice,96 aflate în exteriorul împrejmuirii unei instituții publice, nu pot fi
considerate ca aparținând exteriorului sediului acesteia, ci reprezintă o zonă publică în care
este necesară declararea unei adunări publice, după cum impun prevederile art. 1 alin. (2)
din Legea nr. 60/1991.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

S-a apreciat că nu se impune la acest moment adoptarea unei concluzii, întrucât Colegiul
de conducere al Curții de Apel București a hotărât să sesizeze Înalta Curte de Casație și
Justiție cu recurs în interesul legii pe aspectul supus dezbaterii.

Notă
Prin Decizia ÎCCJ nr.19 din 15 octombrie 2018 (dosar nr.1811/1/2018) s-a admis recursul
în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti și s-a stabilit
că:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991
privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, republicată, cu referire la
dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din aceeaşi lege, există obligaţia de declarare
prealabilă a adunărilor publice, atunci când adunările urmează să se desfăşoare în pieţe
ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă şi trotuar) sau în alte locuri prevăzute
de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori
imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat.

9. Repunerea în termenul de 48 de ore (în prezent 15 zile) a contravenientului pentru

plata a jumătate din minimul amenzii în cazul în care în procesul-verbal de
contravenţie s-a indicat în mod eronat data încheierii procesului verbal de
contravenţie sau data contravenţiei (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 59)

9.1 Practica judiciară

Într-o opinie s-a apreciat că în acest caz, dacă se invocă de către contravenient şi este
dovedită vătămarea acestuia prin imposibilitatea de a achita în termenul prevăzut de O.G.
nr. 2/2001 a jumătate din minimul amenzii (datorită refuzului autorităţii de a încasa

93
pct. 14 - drum public - orice cale de comunicație terestră, cu excepția căilor ferate, special amenajată pentru traficul pietonal
sau rutier, deschisă circulației publice; drumurile care sunt închise circulației publice sunt semnalizate la intrare cu inscripții
vizibile
94
pct. 23 - parte carosabilă - porțiunea din platforma drumului destinată circulației vehiculelor; un drum poate cuprinde mai
multe părți carosabile complet separate una de cealaltă printr-o zonă despărțitoare sau prin diferență de nivel
95
pct. 33 - trotuar - spațiul longitudinal situat în partea laterală a drumului, separat în mod vizibil de partea carosabilă prin
diferență sau fără diferență de nivel, destinat circulației pietonilor
96
aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare
533
jumătate din minimul amenzii), se impune anularea procesului-verbal de contravenţie. S-a
reţinut că instanţa nu poate repune pe contravenient în termenul de plată pentru că ar
adăuga la lege, dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 fiind de strictă interpretare.
Într-o altă opinie s-a reţinut că este incidentă o eroare materială în ceea ce priveşte
data procesului-verbal de contravenţie în cazul în care data reală a acestuia este susţinută
de alte dovezi (Exemplu: data menţionată în dovada înlocuitoare a permisului pentru dreptul
de conducere, înregistrarea pe suport CD a contravenţiei din care rezultă data contravenţiei,
recunoaşterea contravenientului din acţiune a datei când a avut loc contravenţia). S-a
apreciat că în cazul de faţă ar interveni cel mult o nulitate relativă a procesului-verbal de
contravenţie, care ar putea fi remediată de către instanţa de judecată prin repunerea
contravenientului în termenul de plată a jumătate din minimul amenzii, fiind reţinut că nu
este dată nicio vătămare a contravenientului care are şi posibilitatea, conform O.G. nr.
2/2001, de a achita prin intermediul instrumentelor bancare jumătate din minimul amenzii
chiar dacă autoritatea legală refuză încasarea a jumătate din minimul amenzii.

9.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

9.3 Opinia formatorului INM

Va fi exprimată în considerarea următoarei stări de fapt:
- prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei s-a aplicat contravenientului
sancţiunea principală a amenzii dar agentul constatator a omis să facă menţiune în cuprinsul
acestuia despre posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării procesului-verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ,
sau a făcut o menţiune eronată (spre exemplu, trece un alt termen sau un alt moment de
începere a curgerii termenului, etc.);
- contravenientul formulează plângere împotriva procesului-verbal, în temeiul art. 31
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi invocă lipsa sau menţiunea
eronată a menţiunii amintite drept motiv de anulare a procesului-verbal97.
Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele,
posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-
verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ.
În acelaşi sens, art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede că cel care a săvârşit
contravenţia poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, agentul
constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal.
Aşadar, data săvârşirii contravenţiei sau data întocmirii procesului-verbal de constatare
a contravenţiei, invocate de Tribunalul Suceava drept sursă a problemei, sunt lipsite de
relevanţă deoarece termenul de 15 zile curge de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal. Lipsa datei săvârşirii contravenţiei constituie motiv de nulitate absolută a
procesului-verbal, conform art. 17 din O.G. nr. 2/2001, iar data eronată poate reprezenta,
credem noi, un motiv de nulitate relativă, dar această problematică este distinctă.
Încălcarea dispoziţiilor de mai sus prin omisiunea menţiunii sau printr-o menţiune
eronată se sancţionează cu nulitatea relativă a procesului-verbal deoarece nu este prevăzută
97
Problema poate apărea şi în contextul executării silite a sancţiunii aplicate, dacă se formulează contestaţie la executare şi
se invocă plata a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, cu depăşirea termenului de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării procesului-verbal datorită omisiunii sau menţiunii eronate din cuprinsul acestuia.
534
drept motiv de nulitate absolută de dispoziţiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001 (pentru
aprecierea că în materie contravenţională, spre diferenţă de dreptul administrativ comun,
diferenţa dintre nulităţi absolute şi relative este relevantă şi că sediul materiei pentru
nulităţile absolute este art. 17 din OG nr. 2/2001, a se vedea practica judiciară constantă a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în recursurile în interesul legii pronunţate în această
materie, spre exemplu, Deciziile RIL nr. 6/2015 şi 13/2018).
În astfel de situaţii, procesul-verbal ar urma să fie anulat doar dacă s-ar produce
contravenientului o vătămare care nu ar putea fi înlăturată altfel, ceea ce apreciem că nu
este cazul, deoarece vătămarea poate fi înlăturată dacă plata este făcută în termenul legal
de 15 zile calculat din momentul în care contravenientul a luat la cunoştinţă de această
posibilitate.
Într-adevăr, dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 trebuie
interpretate în sensul că termenul în discuţie curge din momentul înmânării sau comunicării
procesului-verbal doar în situaţia în care agentul constatator a făcut menţiunile corecte în
cuprinsul procesului-verbal deoarece este de puterea evidenţei că aceste menţiuni au rolul
înştiinţării contravenientului de posibilitatea oferită de lege. Acesta este scopul lor iar în
cazul în care menţiunile sunt omise sau eronate acest scop poate fi atins prin calcularea
termenului din momentul arătat.
Acest moment este dat, cel târziu, de data când contravenientul invocă această apărare
(respectiv omisiunea sau eroarea din cuprinsul procesului-verbal). Această variantă de calcul
înlătură vătămarea.
Spre exemplu, omisiunea sau eroarea pot fi invocate prin plângere sau ulterior, în cursul
judecăţii. În primul caz, dacă nu sunt alte motive întemeiate de nulitate, instanţa respinge
plângerea şi, dacă este cazul, poate constata că sancţiunea a fost executată prin plata a
jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ (pentru a preîntâmpina
executarea silită pentru întregul amenzii aplicate). În cel de-al doilea, instanţa va acorda
posibilitatea de plată într-un termen de 15 zile urmată, dacă este cazul, de o constatare
identică cu cea anterior amintită. Astfel de soluţii înlătură vătămarea şi nu reprezintă
adăugare la lege (cum ar putea crede susţinătorii primei opinii din cadrul Tribunalului
Suceava), ci consecinţa interpretării legii în acord cu voinţa legiuitorului. Pare îndoielnic că
această voinţă presupune că, de vreme ce nu mai poate plăti jumătate din minimul amenzii
prevăzute de actul normativ datorită unei omisiuni sau erori care nu sunt sancţionate cu
nulitatea absolută, contravenientul nu ar mai trebui să suporte nicio altă sancţiune (nici
chiar cele complementare), situaţie la care s-ar ajunge dacă ar fi anulat procesul-verbal
exclusiv pentru acest considerent. În cazul nulităţilor relative, anularea procesului-verbal
reprezintă ultima ratio, şi trebuie aplicată doar dacă vătămarea nu poate fi înlăturată altfel.

Aşa fiind, propunem următorul răspuns:

În situaţia în care în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie este omisă menţiunea
privind posibilitatea achitării, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului-verbal, a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, sau
menţiunea este eronată, sancţiunea este nulitatea relativă a procesului-verbal.
În cursul soluţionării plângerii contravenţionale, vătămarea produsă contravenientului se
înlătură prin calculul termenului de 15 zile din data când contravenientul a luat cunoştinţă
de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat această apărare98.
98
Considerăm că acelaşi raţionament se va aplica şi în cazul contestaţiei la executare, termenul de 15 zile urmând să fie
calculat de la data când contravenientul a luat cunoştinţă de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat
această apărare în cadrul contestaţiei la executare.
535
 9.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
În ipoteza expusă sancțiunea este nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenție
iar vătămarea produsă contravenientului poate fi înlăturată prin repunerea acestuia în
termen. Nu a fost agreată soluția conform căreia vătămarea produsă contravenientului se
înlătură prin calculul termenului de 15 zile din data când contravenientul a luat cunoştinţă
de această posibilitate, cel târziu din momentul în care a invocat această apărare,
apreciindu-se că un astfel de moment este imprecis și neclar.

9.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

 Omisiunea menționării termenului de plată a amenzii în procesul-verbal atrage
nulitatea relativă a procesului-verbal, care poate fi invocată de contravenient pe calea
plângerii contravenționale.
 Vătămarea determinată de omisiunea menționării termenului de plată a amenzii
poate fi înlăturată prin repunerea contravenientului în termenul de plată a amenzii,
repunere în termen care are, în această ipoteză, un caracter sui generis.
 Procesul-verbal care conține o mențiune greșită cu privire la data întocmirii, care nu
a fost atacat sau, după caz, împotriva căruia a fost formulată plângere contravențională
care a fost respinsă, este titlu executoriu, astfel cum a fost încheiat. În acest caz, motivul
de nelegalitate invocat în plângerea contravențională este data greșită a întocmirii iar
vătămarea adusă contravenientului constând în imposibilitatea de a plăti determinată de
indicarea greșită a datei poate fi înlăturată prin acordarea unui termen pentru efectuarea
plății.
 Nu suntem în prezența unei cauze de nulitate relativă, ci a unei erori, care poate fi
invocată de contravenient pe calea contestației la executare în ceea ce privește diferența
de amendă neachitată. Referitor la acest punct de vedere s-a precizat însă că invocarea
erorii ca apărare de fond și administrarea de probe în vederea dovedirii mențiunii greșite a
datei întocmirii procesului-verbal în procedura contestației la executare este admisbilă
doar în absența unei alte căi de atac împotriva procesului-verbal de contravenție.

Participanții au agreat, cu majoritate, că în ipoteza supusă analizei, în absența altor

motive de nulitate, instanța va admite, sau după caz, va admite în parte (dacă s-a solicitat
anularea procesului-verbal) plângerea contravențională, dar nu va anula procesul-verbal de
contravenție, ci va repune contravenientul în termenul de 15 zile de plată a jumătate din
minimul amenzii (9 voturi), termen care începe să curgă de la data râmânerii definitive a
hotărârii (8 voturi).
A fost reținută și o opinie în sensul că, în ipoteza admiterii în parte a plângerii
contravenționale, instanța va anula procesul-verbal de contravenție parțial, în ceea ce
privește data întocmirii.

10. Nelegalitatea procesului verbal de contravenţie în cazul în care amenda stabilită

de către agentul constatator este în cuantum mai mic decât cel prevăzut de legea
contravenţională sancţionatorie (Minuta Întâlnirii reprezentanţilor Consiliului
Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de
la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai
2019, pg. 62)

536
 10.1 Practica judiciară
Într-o opinie s-a apreciat că se impune anularea procesului-verbal de contravenţie
pentru nelegalitatea sancţiunii contravenţionale aplicate, sancţiunea trebuind a fi aplicată
conform legii.
Într-o altă opinie s-a apreciat că în cazul de faţă ar interveni cel mult o nulitate relativă
a procesului-verbal de contravenţie, condiţionată de dovedirea unei vătămări din partea
contravenientului căruia i s-a aplicat o sancţiune în cuantum mai mic decât prevede legea,
vătămare care însă nu este dată în cauză având în vedere faptul că petentul contravenient
nu poate fi vătămat prin aplicarea unei sancţiuni mai mici decât cea prevăzută de lege. S-a
reţinut că nu pot fi avute în vedere alte nulităţi relative şi absolute în privinţa procesului-
verbal de contravenţie decât cele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin RIL
13/2018 şi 22/2007.

10.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

În conformitate cu practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materie
contravenţională (spre exemplu, Deciziile RIL nr. XXII/2007, 6/2015 sau 13/2018), sediul
materiei pentru problematica nulităţii absolute în materie contravenţională este dat de
dispoziţiile art. 17 din O.G. nr. 2/2001.
Astfel, atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenţie lipsa menţiunilor
privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele
contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator.
În practica judiciară, acestor motive de nulitate absolută li s-a adăugat încălcarea
normelor de competenţă la întocmirea procesului-verbal. Într-adevăr, acceptând că procesul
verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii este act administrativ tipic,
deoarece întruneşte toate elementele acestuia aşa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit.
c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi ţinând cont că normele de
competenţă sunt de ordine publică în această materie, rezultă cu necesitate că încălcarea
normelor de competenţă referitoare la constatarea contravenţiei şi/sau aplicarea sancţiunii
se sancţionează cu nulitatea absolută a procesului-verbal (cu menţiunea că distincţia nulitate
absolută – nulitate relativă este relevantă în dreptul contravenţional, nu şi în restul dreptului
administrativ).
Încălcarea altor dispoziţii legale atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de
contravenţie.
Observaţie: în cuprinsul paragrafului 37 din decizia nr. 13/2018 considerăm că s-a
strecurat o inadvertenţă, în măsura în care s-a afirmat că din statuările anterioare ale
instanţei supreme rezultă că, în mod constant, s-a reţinut că, în ceea ce priveşte procesele-
verbale de contravenţie, motivele de nulitate relativă sunt reglementate de dispoziţiile art.
16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi motivele de nulitate absolută sunt reglementate
de dispoziţiile art. 17 din acelaşi act normativ. Aşa cum s-a observat în doctrină (a se vedea
M. Ursuţa, Dreptul contravenţional şi procedura judiciară în dreptul public, Editura
Hamangiu, 2018, nota 4 de la pag. 29-30), şi cum de altfel arată şi Înalta Curte într-o altă
decizie pronunţată în interesul legii (Decizia nr. 8/2018, paragraful 80), [c]azurile în care
poate fi invocată nulitatea relativă sunt, teoretic, foarte numeroase, fiind reprezentate de

537
toate încălcările unor dispoziţii legale, altele decât cele pentru care poate fi invocată
nulitatea absolută (cf. M. Ursuţa, idem).
Aşa fiind, considerăm că aplicarea unei sancţiuni sub limita legală atrage nulitatea
relativă a procesului-verbal de contravenţie şi ar conduce la nulitatea acestuia doar în
măsura în care ar produce o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel, ceea ce nu este
cazul; aşa numita „vătămare”, profită de fapt contravenientului.

De aceea, propunem următoarea soluţie:

Aplicarea unei sancţiuni sub limita legală nu constituie motiv de anulare a procesului-
verbal de contravenţie.

10.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu majoritate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

10.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția din opinia formatorului INM.

11. Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie

Judeţean, după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate
împotriva procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă
să predea permisul de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa
contravenientului şi faptul că i se majorează suspendarea dreptului de conducere;
competenţa de soluţionare a cererii de suspendare a efectelor unui astfel de act
emis de conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 63)

11.1 Practica judiciară

Într-o opinie s-a apreciat că în acest mod reclamantul a învestit instanţa de judecată cu
o cerere care are ca obiect, în esenţă, executarea unei sancţiuni contravenţionale
complementare, aplicată în temeiul O.U.G. nr. 195/2002, situaţie în care devin incidente
dispoziţiile art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, referitoare la instanţa competentă să
controleze aplicarea şi executarea sancţiunilor contravenţionale principale şi
complementare, anume judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia,
în cauza de faţă Judecătoria (…).
S-a apreciat că actul invocat de către reclamant nu dă naştere, nu modifică şi nici nu
stinge un raport juridic care să constea în suspendarea, printr-un al doilea act administrativ,
altul decât procesul-verbal de contravenţie, exercitării dreptului de a conduce un autoturism
pe drumurile publice.
Adresa emisă de pârâtul conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean este o simplă
operaţiune administrativă ulterioară, o simplă comunicare a unei situaţii de fapt şi de drept
deja cunoscută de reclamant, respectiv un act privitor la modul de executare a unei sancţiuni
contravenţionale complementare anterior aplicate şi majorate pentru nerespectarea unei
dispoziţii legale privind executarea.

538
 Se apreciază că nu are relevanţă, în acest context, faptul că reclamantul a înţeles să
indice generic dispoziţiile Legii nr. 554/2004 ca temei de drept al cererii sale, câtă vreme
parcursul procesual al plângerilor având ca obiect sancţiuni contravenţionale principale sau
complementare pentru încălcarea regulilor privind circulaţia pe drumurile publice este clar
conturat de dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002 şi O.G. nr. 2/2001, la care primul act normativ
face trimitere, iar judecătorul este ţinut să soluţioneze litigiul conform regulilor de drept
aplicabile.
Tribunalul reţine şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din regulatorul de
competenţă pronunţat prin decizia 402/03.02.2015 în dosar 9342/95/2013, 315/86/2016.
Într-o altă opinie s-a apreciat că în cazul de faţă natura actului este una administrativă,
competenţa de soluţionare aparţinând instanţei de contencios administrativ conform Legii
554/2004.

11.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

11.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, reprezintă
sancţiune complementară iar potrivit art. 97 alin. (1) lit. a), reţinerea permisului de
conducere reprezintă o măsură tehnico-administrativă.
Măsura tehnico-administrativă a reţinerii permisului de conducere are natura juridică a
punerii în executare a sancţiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a
conduce (cf. paragrafului 62 din Decizia RIL nr. 8/2018).
Potrivit art. 103 alin. (1) din aceiaşi ordonanţă de urgenţă, [s]uspendarea exercitării
dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau forestiere se dispune: a)
pentru o perioadă de 30 de zile, dacă titularul permisului de conducere a săvârşit
contravenţii care cumulează 15 puncte de penalizare; b) (…); c) (…).
Într-o astfel de situaţie, contravenientul este obligat să se prezinte la unitatea de poliţie
pe raza căreia domiciliază sau îşi are reşedinţa în sensul art. 23 1 alin. (2) ori, după caz,
locuieşte, în situaţia persoanelor aflate la studii în România, în termen de 5 zile de la
primirea înştiinţării scrise, pentru a preda permisul de conducere [art. 103 alin. (6) din
O.U.G. nr. 195/2006].
În sfârşit, potrivit art. 103 alin. (7) din acelaşi act normativ, [n]eprezentarea
contravenientului în termenul prevăzut la alin. (6), în mod nejustificat, atrage majorarea
cu 30 de zile a duratei de suspendare a exercitării dreptului de a conduce, prevăzută la alin.
(1) lit. a) şi b).
Fiind o sancţiune complementară, devin incidente dispoziţiile art. 32 alin. (2) din O.G.
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cum bine s-a observat în cadrul primei
opinii exprimate în cadrul Tribunalului Suceava, iar competenţa materială şi teritorială de
soluţionare a litigiilor legate de această sancţiune (existenţă, întindere, executare) aparţine
judecătoriei care are competenţa să judece plângerea îndreptată împotriva procesului-
verbal a cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare (dacă sunt mai multe,
va fi avut în vedere ultimul, deoarece acesta a atras aplicarea sancţiunii).
Actul juridic prin care este luată această măsură reprezintă, într-adevăr, act
administrativ tipic [are toate trăsăturile reglementate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004], aşa cum pare să afirme cea de-a doua opinie din

539
cadrul Tribunalului Suceava, dar este esenţial că este emis în materie contravenţională, care
este reglementată prin norme juridice derogatorii de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Considerând că natura juridică a actului reprezintă doar contextul adevăratei probleme

(instanţa competentă să judece acţiunea îndreptată împotriva acestuia), propunem
următoarea soluţie:
Instanţa competentă să judece în fond acţiunea îndreptată împotriva actului prin care
se aplică persoanei care a săvârşit contravenţia, sancţiunea complementară a suspendării
exercitării dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau forestiere, este
judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal a
cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare.

11.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.

11.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

Dezbaterile au purtat asupra naturii juridice a suspendării dreptului de a conduce
autovehicule, respectiv dacă aceasta reprezintă, în toate situațiile, o sancțiune
contravențională complementară sau, în funcție de circumstanțele în care este dispusă,
poate constitui o măsură administrativă distinctă, cu consecința calificării actului prin care
este dispusă ca act administrativ de sine stătător, supus cenzurii instanței de contencios
administrativ.
Au fost luate în discuție aspectele ce pot fi avute în vedere în aprecierea existenței unei
legături de conexitate între măsura suspendării dreptului de a conduce un autovehicul și
contravenția săvârșită de conducătorul auto, cu consecința reținerii caracterului de
sancțiune complementară de natură contravențională a măsurii de suspendare a dreptului
de a conduce și aplicării, în consecință, a dispozițiilor art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
Astfel, în ipoteza care face obiectul sesizării, respectiv reținerea permisului de
conducere ca urmare a cumulului de puncte – art. 103 alin. (1) lit. a) și prelungirea
suspendării dreptului de a conduce un autovehicul în temeiul art. 103 alin. (7) din nr. O.U.G.
nr. 195/2002 - un argument în favoarea reținerii unei atare legături este dat de chiar
dispozițiile art. 103 din O.U.G. nr. 195/2002, în cuprinsul căruia legiuitorul utilizează
noțiunea de contravenient.
În susținerea legăturii de conexitate au fost reținute din dezbateri următoarele
argumente:
- în absența contravenției nu ar fi survenit situația-premisă care a stat la baza dispunerii
măsurii suspendării dreptului de a conduce un autovehicul (pasivitatea conducătorului auto,
conduita ulterioară a administrației);
-măsura tehnico-administrativă a reţinerii permisului de conducere este legată de
sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce, fiind dispusă în
vederea punerii în executare a acestei sancțiuni;
- sancțiunea suspendării dreptului de a conduce un autovehicul este calificată expres de
legiuitor ca măsură complementară;
- în anumite situații, legiuitorul prevede expres dispunerea sancțiunii complementare a
suspendării dreptului de a conduce independent de aplicarea unei sancțiuni principale (de
ex. ipoteza clasării și renunțării la urmărirea penală);

540
 A fost exprimată și opinia conform căreia nu se poate reține o legătură de conexitate
între contravenție și măsura suspendării dreptului de a conduce, ori de câte ori în lanțul de
cauzalitate care a condus la aplicarea sancțiunii constând în suspendarea dreptului de a
conduce s-a interpus o faptă distinctă de fapta contravențională ințială (de ex. conduita
conducătorului auto care nu s-a prezentat în termenul prevăzut de lege pentru a preda
permisul de conducere). De asemenea, s-a menționat că actul prin care se dispune
suspendarea dreptului de conducere este analizat de unele instanțe ca act administrativ
tipic, acesta fiind emis de o altă persoană decât agentul constatator care a încheiat procesul-
verbal de contravenție.

Cu majoritate, a fost agreată soluția din opinia formatorului INM, apreciindu-se că ori
de câte ori a fost săvârșită o contravenție, constatată printr-un proces-verbal de
contravenție, suspendarea dreptului de a conduce un autovehicul are natura juridică a unei
sancțiuni complementare în strânsă legătură cu contravenția, care atrage aplicarea
dispozițiilor art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. În consecință, în ipoteza supusă analizei,
competența soluționării în fond a acțiunii aparține judecătoriei ce soluţionează plângerea
îndreptată împotriva procesului-verbal a cărui încheiere a atras, direct sau indirect,
aplicarea sancţiunii contravenționale complementare.

12. Posibilitatea instanței de judecată de a examina proporționalitatea sancțiunii

complementare, stabilită prin procesul-verbal de contravenție (Minuta Întâlnirii
reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de
apel, Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019, pg. 74)

12.1 Practica judiciară

Prin procesele-verbale de constatare a contravențiilor stabilite prin Legea nr. 171/2010,
privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice și, respectiv, prin O.U.G. nr.
195/2002, privind circulaţia pe drumurile publice, agentul constatator a stabilit atât
sancțiunea amenzii contravenționale, cât și sancțiunea complementară a confiscării
autovehiculului (Legea nr. 171/2010)/suspendării permisului de conducere (O.U.G. nr.
195/2002).
Prin plângerile contravenționale formulate, petenții au învestit instanța de judecată,
printre altele, și cu analizarea legalității și temeiniciei aplicării sancțiunii complementare,
prin procesul-verbal de contravenție.
Într-o primă opinie, se consideră că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri
contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de
circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a celor
principale, cât şi a celor accesorii. Pe de o parte, se are în vedere că instituirea sancțiunii
complementare ope legis, indiferent de contravenția pentru care se aplică pedeapsa
principală și fără un control din partea instanței, încalcă cerința proporționalității
restrângerii exercițiului unor drepturi cu situația care a determinat-o. Pe de altă parte, în
sprijinul acestei opinii sunt chiar texte legale, respectiv: art. 34 din O.G. nr. 2/2001, care
prevede că, „Instanţa competentă să soluţioneze plângerea (…) hotărăşte asupra sancţiunii”,
fără ca dispoziţiile legale să facă distincţie între sancţiunile principale şi cele complementare
și art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, conform căruia „Sancţiunile complementare se aplică
în funcţie de natura şi de gravitatea faptei”. De asemenea, conform art. 96 alin. (1) din

541
O.U.G. nr. 195/2002 „Sancţiunile contravenţionale complementare au ca scop înlăturarea
unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege şi se aplică
prin acelaşi proces-verbal prin care se aplică şi sancţiunea principală a amenzii sau
avertismentului”, scop ce infirmă, ca și textul art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, ipoteza
aplicării sancțiunii complementare, în mod automat, în situația în care legiuitorul a prevăzut
cumulativ (prin folosirea conjuncției „și”) aplicarea sancțiunii principale și a celei
complementare.
Suplimentar celor arătate, s-a susținut că, referitor la proporţionalitatea sancţiunii
confiscării, prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului sunt în sensul că
sancţiunea complementară constând în confiscarea unui bun constituie o ingerinţă în dreptul
de proprietate al petentei, ocrotit de Articolul 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie: „Orice
persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.”
Astfel, beneficiind de protecţia Articolului 1 al Protocolului 1, orice limitare adusă
dreptului de proprietate asupra acestor bunuri trebuie să fie prevăzută de lege, să
urmărească un scop legitim şi să răspundă exigenţei de proporţionalitate, aşa cum rezultă
din cauzele Sporrong şi Lönnroth c. Suediei (para. 69-74), Brumărescu c. României (para. 71-
80) şi Vasilescu c. României (para. 51-54).
Examinând aceste condiţii, se constată că dispozițiile art. 25 din Legea nr. 171/2010,
prevăd expres confiscarea mijlocului de transport, astfel încât ingerinţa este prevăzută de
lege.
De asemenea, se reține că măsurile au caracterul unor sancţiuni complementare ce
urmăresc să reprime şi să prevină activităţile ilicite şi încălcările la regimul silvic, apreciate
de către legiuitor ca fiind de o gravitate ridicată, urmărind deci un scop legitim.
În aprecierea ultimului criteriu, Curtea Europeană a stabilit că „trebuie menţinut un
echilibru just între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării
drepturilor fundamentale ale individului. Grija de a asigura un astfel de echilibru este
inerentă mecanismului convenţiei. Curtea reaminteşte, de asemenea, că echilibrul este
distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială şi exorbitantă” (hotărârea
Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, pag. 26 - 28).
Astfel, cerinţa proporţionalităţii presupune ca ingerinţa „să fie necesară într-o societate
democratică”, să răspundă „unei nevoi sociale imperioase”, iar argumentele invocate în
sprijinul ei să fie „pertinente şi suficiente” (cauza Cumpănă şi Mazăre c. României, para. 88-
90).
Făcând aplicarea acestor principii în cauză, se constată că sancţiunea pecuniară aplicată
prin procesul-verbal de constatare a contravenției are, prin cuantumul său, caracter
represiv.
De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că prin procesul-verbal de contravenţie s-a
dispus atât confiscarea specială, cât și aplicarea unei amenzi.
Din aceste împrejurări se poate aprecia că, uneori, măsura confiscării depăşeşte ceea
ce este necesar pentru reprimarea încălcării produse, devenind „o sarcină specială şi
exorbitantă” (cauza Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, para. 26 – 28).
Nu în ultimul rând, deşi din redactarea textelor ce prevăd sancţiunile complementare
pare a rezulta, de cele mai multe ori, că acestea se aplică de drept, trebuie reamintit că
prin jurisprudenţa în cauzele Sabou şi Pârcălab c. României (para.48) şi Cumpănă şi Mazăre
c. României (para. 117), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a criticat modalitatea de
aplicare a unei sancţiuni în mod automat şi fără a putea fi supusă aprecierii instanţelor
judecătoreşti, statuând că o asemenea reglementare nu este compatibilă cu prevederile
Convenţiei.
542
 Într-o a doua opinie, referitor la soluţia de înlăturare a sancţiunii complementare, s-a
considerat că legiuitorul a prevăzut expres și aplicarea unei sancţiuni complementare
(conform art. 100 alin. 3 din O.U.G. nr. 195/2002 „constituie contravenţie şi se sancţionează
cu amenda prevăzută în clasa a II-a de sancţiuni şi cu aplicarea sancţiunii contravenţionale
complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de
zile, săvârşirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai
a următoarelor fapte, la lit. b fiind prevăzută cea de neacordarea priorităţii de trecere
pietonilor angajaţi în traversarea regulamentară a drumului public prin locurile special
amenajate şi semnalizate, aflaţi pe sensul de deplasare a autovehiculului, tractorului agricol
sau forestier ori tramvaiului).
S-a apreciat, așadar, că legiuitorul a impus imperativ şi sancţiunea complementară care
operează de drept, ori de câte ori se constată întrunite elementele constitutive ale faptei
contravenţionale sancționată atât cu amenda, cât și cu sancțiunea complementară a
suspendării exercitării dreptului de a conduce, deoarece legiuitorul a stabilit în termeni
neechivoci inclusiv durata acestei sancţiuni complementare, de 30 de zile, această formulare
fiind de natură să excludă exercitarea unui drept de apreciere al judecătorului. Judecătorul
este ţinut să aplice textul de lege şi să dea eficienţă voinţei legiuitorului.
Prevederile O.G. nr. 2/2001 stabilesc într-adevăr, cu caracter de principiu, că sancţiunile
se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, existând, aşadar, o marjă de apreciere
atât pentru agentul constatator, cât şi pentru instanţă, de natură să determine o corectă
individualizare a sancţiunilor concret aplicate.
În cazuri derogatorii, legiuitorul a intervenit imperativ, iar la momentul la care a
incriminat anumite fapte contravenţionale, în aprecierea gradului de pericol social abstract,
a decis asupra sancţiunilor aplicabile.
În acest sens sunt şi dispoziţiile legale analizate în prezenta cauză, legiuitorul impunând
aplicarea sancţiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă
de 30 de zile, pe considerente ce ţin de gradul de pericol social abstract, apreciat ca atare
la momentul incriminării contravenţiei şi care nu face obiectul aprecierii instanţelor
judecătoreşti.
Sancţiunea complementară raportat la actul normativ care o instituie este justificată de
imperativul protejării interesului social şi al ordinii de drept prin adoptarea unor măsuri
specifice de preîntâmpinare şi sancţionare a faptelor care generează sau ar putea genera
consecinţe negative, cum ar fi vătămarea sănătăţii şi integrităţii pietonilor… etc.
De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că sancţiunea aplicată este precis şi concret
raportată la un anumit tip de contravenţii, nefiind aşadar o sancţiune automat aplicată
oricărui tip de contravenţii şi indiferent de valoarea socială protejată.
Prin urmare, din acest punct de vedere, soluţia legislativă se justifică în condiţiile în
care ţine cont de tipul contravenţiei şi are în vedere necesitatea prevenirii faptelor care
aduc atingere unui interes general. Raportat la valoarea socială ocrotită prin incriminarea
acestui tip de contravenţii, măsura are caracter rezonabil în condiţiile în care este
esenţialmente temporară.
Prin decizia nr. 64/25 septembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. 1535/1/2017, Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul
Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 6793/190/2015 şi nr.
8529/314/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele
chestiuni de drept:
„În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) şi art. 10 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi
543
completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 96
alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, și ale textului
legal ce reglementează contravenția în cauză, respectiv art. 102 alin. (3) lit. e) din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2002:
(1) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate
considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a
se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal;
(2) dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea
textului legal ce sancționează contravenția;
(3) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră
aplicată prin reținerea permisului de conducere;
(4) dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a
conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță.”
Apreciind asupra inadmisibilității sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat
că practica judiciară reflectă mai multe orientări jurisprudențiale în privința chestiunilor de
drept ce fac obiectul sesizării, situație în care lămurirea acestora ar trebui să constituie
obiectul recursului în interesul legii, în condițiile art. 514 - 515 din Codul de procedură civilă.

12.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

12.3 Opinia formatorului INM

Din cuprinsul opiniilor arătate la pct. 27.1 rezultă că, formulată general, problema de
drept care a condus la divergenţa de practică judiciară este aceea dacă instanţa sesizată cu
o plângere contravenţională îndreptată împotriva unui proces-verbal de constatare a
contravenţiei în care s-a aplicat atât o sancţiune principală, cât şi o sancţiune
complementară poate menţine sancţiunea principală şi înlătura sancţiunea complementară
prevăzută de lege, sau dacă poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite
decât cele prevăzute de lege.
O.G. nr. 2/2001 nu reglementează regimul juridic al sancţiunii complementare şi de
aceea va trebui completată cu dispoziţiile Codului penal (potrivit art. 47 din ordonanţă,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz).
În materie penală, regula este aceea a aplicării obligatorii a sancţiunii complementare
(care, în acest caz, constă în interzicerea unor drepturi) atunci când aceasta este prevăzută
de lege [cf. art. 67 alin. (2) Cod penal, [a]plicarea pedepsei interzicerii exercitării unor
drepturi este obligatorie când legea prevede această pedeapsă pentru infracţiunea
săvârşită].
Considerăm că această regulă este obligatorie şi în materie contravenţională.
Aşadar, dacă legea prevede aplicarea unei sancţiuni contravenţionale complementare
pentru săvârşirea unei contravenţii iar instanţa sesizată cu plângerea îndreptată împotriva
procesului-verbal de constatare reţine existenţa contravenţiei, nu poate înlătura sancţiunea
complementară prevăzută de lege şi nu o poate individualiza în alte limite decât cele
prevăzute de lege.
Este adevărat că potrivit art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, instanţa este competentă
să hotărască asupra sancţiunii dar, la fel ca în cazul oricărei alte hotărâri, va trebui să se
conformeze legii.
544
 Prezenta opinie nu se opune ca în anumite circumstanţe o sancţiune complementară
anume să fie analizată în lumina Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a practicii
judiciare a instanţei de la Strasbourg şi să fie înlăturată sau redusă, dar această situaţie nu
poate reprezenta regula.

Drept urmare, propunem următoarea soluţie:

Instanţa de judecată nu poate înlătura sancţiunea complementară atunci când aceasta
este prevăzută de lege şi, în aplicarea dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, nu poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite decât cele
prevăzute de lege.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Se propune amânarea discutarea pentru ședința următoare.

12.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire:

În unanimitate, participanții au agreat prima opinie exprimată la nivelul Curții de

Apel Târgu Mureș, în sensul că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri
contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de
circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a
celor principale, cât şi a celor accesorii, context în care poate decide inclusiv
înlăturarea sancțiunii complementare, în măsura în care aplicarea sancțiunii nu
respectă cerința de proporționalitate, în sensul jurisprudenței Curții Europene a
Drepturilor Omului.
Pentru practica CEDO relevantă privind garanțiile procesuale în materie
contravențională a fost indicată decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 8/19.03.2018
(RIL).

Notă 1:
Problema de drept a mai făcut obiectul dezbaterilor cu prilejul Întâlnirii președinților
secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților
de apel, desfășurată la Curtea de Apel Oradea, în perioada 30-31 mai 2016, ocazie cu care a
fost însușită în unanimitate opinia formatorului INM, conform căreia „Interpretarea normelor
naționale ce reglementează răspunderea contravențională într-un sens care să concorde cu
jurisprudența CEDO în materie conduce la concluzia că instanța de judecată are un drept
de apreciere în privința sancțiunii complementare, chiar dacă sancțiunea principală
este menținută. Așa cum CEDO a reținut în cauza Malige împotriva Franţei, 23 septembrie
1998, parag. 39-4099, din cauza caracterului preventiv, punitiv şi disuasiv al sancţiunii
aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie în
materie penală sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea procesului-verbal,
care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de
penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere” (s.n.)100.

99
citată în decizia de inadmisibilitate Marius Haiducu c. României, cererea nr. 7034/07
100
A se vedea sectiunea V. Regimul contravențiilor pct. 2 din minuta intalnirii, publicata pe pagina web a Institutului National
al Magistraturii- http://inm-lex.ro/minutele-intalnirilor-presedintilor-sectiilor-specializate-ale-inaltei-curti-de-casatie-si-
justitie-si-curtilor-de-apel-desfasurate-in-anul-2016/
545
 Nota 2
În legătură cu problema de drept discutată poate fi utilă și urmărirea raționamentului
din Decizia ÎCCJ nr. 5 în (dosarul nr. 3373/1/2020) prin care s-a admis recursul în interesul
legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa și s-a stabilit că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art.
101 alin. (3), art. 102 alin. (3) şi art. 109 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art.
34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea
plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin
care s-a aplicat sancţiunea complementară a suspendării temporare a exercitării
dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are
posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.

13. Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie în ceea ce priveşte

aplicarea sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83
alin. 1 din vechiul Cod fiscal (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 149)

13.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a apreciat că termenul de prescripţie în ceea ce priveşte aplicarea
sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiei prevăzute de art. 83 alin. 1 din vechiul
Cod fiscal începe să curgă din momentul expirării termenului legal fără a fi îndeplinită
obligaţia depunerii declaraţiei fiscale.
Argumente:
Potrivit art. 13 al. 1 şi 2 din OG 2/2001, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale
se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei. În cazul contravenţiilor continue,
termenul prevăzut la alin. (1) curge de la data încetării săvârşirii faptei. Contravenţia este
continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Fapta de a nu depune
o anumită declaraţie nu este o faptă care durează în timp, ci se săvârşeşte chiar la momentul
în care a expirat termenul prevăzut de lege pentru depunerea declaraţiei. Altfel spus,
petentul are la dispoziţie un anumit interval de timp, stabilit în mod expres de lege, să
depună declaraţia şi ulterior împlinirii acestui termen se consumă faptul contravenţional
incriminat de lege. Nu se poate aprecia, în acest caz, că obligaţia legală durează în timp
pentru a ne afla în ipoteza contravenţiei continue prevăzută de art. 13 alin.2 din OG
nr.2/2001, aceasta deoarece obligaţia legală are un termen de îndeplinire şi încălcarea
acestui termen duce la existenţa contravenţiei. Nu se poate aprecia astfel că petentul se va
afla într-o stare contravenţională continuă, până la descoperirea faptei, deoarece acest
lucru ar duce la situaţia în care o persoană să fie sancţionată după un interval mare de timp,
546
chiar mai mare decât termenul de drept comun în materie fiscală (5 ani), pentru că nu a
depus o anumită declaraţie, ceea ce ar împiedica cu desăvârşire realizarea scopului
prescripţiei. Încălcarea în timp a obligaţiei presupune un element material din partea
petentului, pentru că doar astfel vorbim de o încălcare. În cazul de faţă elementul material
al contravenţiei constă într-o inacţiune (nedepunerea declaraţiei), inacţiune care duce la
săvârşirea contravenţiei în prima zi de la expirarea termenului. Petentul poate fi sancţionată
contravenţional chiar în acea zi sau ulterior împlinirii acestui termen, în limitele impuse de
art. 13 al. 1 din OG 2/2001, dar tot pentru inacţiunea săvârşită în momentul expirării
termenului. Trebuie precizat că această inacţiune (nedepunerea declaraţiei) este
circumscrisă unui element material obiectiv, săvârşit printr-o acţiune (obţinerea de
venituri). Or, termenul de depunere a declaraţiei este legat tocmai de obţinerea acestor
venituri, astfel încât contravenţia se consumă la expirarea termenului pentru depunerea
declaraţiei cu privire la venitul realizat. În plus, potrivit art. 91 al. 1 şi 2 din vechiul cod de
procedură fiscală, dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale se prescrie în termen
de 5 ani şi începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut
creanţa fiscală. În aceste condiţii, legislația fiscală raportează momentul începutului
termenului de prescripţie de la data naşterii creanţei fiscale, iar potrivit art. 23 din acelaşi
act normativ dreptul de creanţă fiscală şi obligaţia fiscală corelativă se nasc în momentul în
care, potrivit legii, se constituie baza de impunere care le generează.Se observă astfel cu
uşurinţă că în materie fiscală nu se pune problema unei prelungiri a momentului din care
începe să curgă termenul de prescripţie, deoarece chiar din acest moment organul fiscal
este în drept să procedeze la stabilirea şi executarea creanţei, fiind fără relevanţă dacă a
aflat sau nu de constituirea bazei de impunere.A admite o altă soluţie în materie
contravenţională ar duce la necorelarea momentului de început al termenului de prescripţie
şi la situaţia în care untermen de cinci ani în care se prescrie stabilirea obligaţiei fiscalear
putea să se împlinească înaintea termenului de 6 luni prevăzut de art. 13 din OG 2/2001 în
care se prescrie aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale pentru nedepunerea
declaraţiei fiscale în discuţie. Astfel, dacă organul fiscal ar afla despre constituirea bazei de
impunere după un termen mai mare de 5 ani nu ar mai fi în drept să stabilească obligaţii
fiscale, deoarece acestea sunt prescrise, dar ar putea sancţiona contravenţional pe
contribuabil, aspect care, după cum s-a arătat mai sus, ar încălca scopul prescripție
Într-o altă opinie, s-a apreciat că nu avem de-a face cu o contravenție continuă.
Consumarea contravenției este momentul în care fapta concretă corespunde modelului
tip abstract din norma de incriminare (momentul întrunirii elementelor constitutive ale unei
contravenții). Epuizarea contravenției, la fel ca și în domeniul penal, este momentul plasat
în timp după consumarea contravenției când, din cauza continuării activității
contravenționale, se produc ultimele urmări ale contravenției.
Momentul consumării contravenției coincide, de regulă, cu momentul epuizării, cu
excepția contravențiilor continue, continuate, de obicei.
Raportat la cauza de față, s-a motivat că, în modalitatea în care a fost comisă,
contravenția îmbracă forma continuată, fiind săvârșită de aceeași persoană (petentul) şi
constă în două inacțiuni (nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile aferente
547
anilor 2012 - 2016), care reprezintă, fiecare în parte, conținutul aceleiași contravenții, în
realizarea aceleiași rezoluții contravenționale și împotriva aceluiași subiect pasiv (intimata).
Având în vedere aceste aspecte, s-a reţinut că această contravenție cunoaște un
moment al epuizării, care este finele anului 2016, de la această dată curgând termenul de 6
luni în care intimata avea posibilitatea de a-și exercita dreptul de a aplica sancțiunea
contravențională.
În consecință, este evident că dreptul intimatei de a aplica sancțiunea contravențională
este sfârșitul lunii Iunie 2017, moment ce a fost depășit de intimată.
Sub nicio formă nu se poate trage concluzia că am fi în prezența unei contravenții
continue, care se caracterizează prin aceea că executarea sa se prelungește în timp, după
momentul consumării contravenției, până la intervenția unei noi manifestări contrare de
voință (de exemplu, până când contravenientul sau altă persoană pune capăt activității
contravenționale) sau a întocmirii unui proces-verbal de contravenție.
Nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile aferente anilor nu reprezintă
un element material ce se prelungește în timp, fără întrerupere, prin natura sa (ca în cazul
infracțiunii de furt de curent electric), și nici nu este susceptibil, prin natura sa, de existența
unor întreruperi firești, ca în cazul contravenției de conducere a unui autovehicul, pe
drumurile publice, fără a deține rovinietă valabilă.
În ambele cazuri, activitatea infracțională/contravențională persistă până la momentul
condamnării, în cazul infracțiunii, sau până la momentul aplicării sancțiunii
contravenționale, în cazul contravenției.
Dacă am considera că această contravenție este continuă, intimata ar putea ajunge ca,
în mod arbitrar, să aplice în anul curent sancțiuni contravenționale, pentru același tip de
contravenție ce face obiectul prezentului dosar, săvârșite însă în urmă cu 10, 20 de ani,
eliminându-se astfel posibilitatea ca aceste contravenții să se prescrie. Astfel, contrar
voinței legiuitorului, acest tip de contravenție ar deveni imprescriptibil, raționament ce nu
poate fi luat în calcul sub nicio formă.

13.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

13.3 Opinia formatorului INM

Art. 83 din vechiul Cod fiscal nu cuprinde norme contravenționale.
Rezultă din cuprinsul celei de-a doua opinii din enumerarea de la pct. 31.1 că în discuție
ar fi vorba de ”nedepunerea în termenul scadent a raportărilor contabile”, faptă care, într-
adevăr, este sancționată contravențional, dar nu de Codul fiscal ci de Legea contabilității
nr. 82/1991, care nu are decât 46 de articole.
Așadar, problema de drept este neinteligibilă.
Pentru aceste considerente, propunem:
Amânarea discutării problemei propuse de Tribunalul Suceava până la efectuarea
cuvenitelor clarificări privind problema de drept.

548
 13.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

13.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Reprezentantul Curții de Apel Suceava arată că Tribunalul Suceava renunță la
problema de drept.
S-a luat act de renunţarea la această problemă.

14. Legalitatea constatării și sancționării de către polițistul local a contravenției

prevăzute de art. 2, pct. 31 din Legea nr.61 din 1991 ca urmare a neprezentării la
sediul poliției a proprietarului unui autovehicul care a fost parcat neregulamentar,
în urma invitației comunicate de poliția locală (Minuta Întâlnirii preşedinţilor
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi
curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 151)

14.1 Practica judiciară

Într-o opinie, s-a reținut că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 11/2017,
s-a admis recursul în interesul legii şi, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 39, art.
102 alin. (1) pct. 14 şi art. 105 pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002,
republicată, prin raportare la dispoziţiile art. 7 lit. h) din Legea nr. 155/2010, republicată,
s-a stabilit că doar agentul constatator din cadrul poliţiei rutiere are competenţa de a solicita
proprietarului sau deţinătorului mandatat al unui vehicul comunicarea identităţii persoanei
căreia i-a încredinţat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile publice, precum şi de a aplica
sancţiunile contravenţionale prevăzute de lege, în cazul necomunicării relaţiilor solicitate.
În speţă însă, petenta nu a fost sancţionată pentru refuzul de comunicare a datelor de
identitate a persoanei căreia i-a încredinţat autovehiculul pentru a fi condus, ci pentru
refuzul de a se a da curs invitaţiei agenţilor constatatori de a se prezenta la sediul Poliţiei
Locale, faptă ce întruneşte elementele constitutive ale contravenţiei prevăzută de art. 2
pct.31 din Legea nr.61/1991.
Argumente soluţie:
Prin hotărârea pronunţată în dosarul nr. 13378/325/2017 Tribunalul Timiș a reținut că
prin procesul verbal seria AX nr. 338832 din data de 07.05.2017, petenta a fost sancţionată
cu amendă în cuantum de 200 lei pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 2 pct. 31
din Legea nr. 61/1991, reţinându-se în sarcina sa că a refuzat să dea relaţii sau să se prezinte
la sediul Direcţiei Poliţiei Locale Timişoara, la solicitarea justificată a organelor de poliţie
locală prin invitaţia nr. 4133/06.04.2017, în calitate de proprietar al autoturismului marca
Kia de culoare gri, cu nr. de înmatriculare TM 22 MFD, oprit voluntar în data de 17.11.2016,
ora 09:48 pe str. Siemens din municipiul Timişoara.
Instanţa de fond a apreciat că în cauză agentul constatator din cadrul direcţiei Poliţiei
Locale nu avea competenţa de a solicita deţinătorului sau proprietarului autovehiculului date
549
despre identitatea persoanei căreia i-a încredinţat autovehiculul, considerând că nu sunt
incidente dispoziţiile art. 2 pct.31 din Legea nr.61/1991, ci cele ale art. 105 pct.10 din
O.U.G. nr.195/2002 şi că doar un agent din cadrul Poliţiei Rutiere putea constata şi sancţiona
fapta.
Tribunalul reţine că potrivit art. 2 pct. 31 din legea 61/1991: „Constituie contravenţie
săvârşirea oricăreia dintre următoarele fapte, dacă nu sunt comise în astfel de condiţii încât,
potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni: refuzul unei persoane de a da relaţii
pentru stabilirea identităţii sale, de a se legitima cu actul de identitate sau de a se prezenta
la sediul poliţiei, la cererea ori la invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau de
menţinere a ordinii publice, aflate în exercitarea atribuţiilor de serviciu; fapta fiind
sancţionata cu amendă de la 100 lei la 500 lei.”
Pe de altă parte, prin Legea nr. 155/2010 a fost înfiinţată poliţia locală, în urma
desfiinţării poliţiei comunitare, în scopul exercitării atribuţiilor privind apărarea drepturilor
şi libertăţilor fundamentale ale persoanei, a proprietăţii private şi publice, prevenirea şi
descoperirea infracţiunilor, în următoarele domenii: a) ordinea şi liniştea publică, precum şi
paza bunurilor; b) circulaţia pe drumurile publice; c) disciplina în construcţii şi afişajul
stradal; d) protecţia mediului; e) activitatea comercială; f) evidenţa persoanelor; g) alte
domenii stabilite prin lege. De asemenea, conform art. 7 din Legea nr.155/ 2010: ”În
domeniul circulaţiei pe drumurile publice, poliţia locală are următoarele atribuţii: (...) h)
constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea,
staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, având dreptul de a dispune măsuri
de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar; (...)"
Această normă este derogatorie de la norma generală, prevăzută de Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, fiind de strictă interpretare, potrivit principiului
specialia generalibus derogant. Este, însă, evidentă intenţia legiuitorului de a da şi în
competenţa poliţiei locale atribuţia de a constata contravenţii şi de a aplica sancţiuni pentru
încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul
interzis, precum şi dreptul de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate
neregulamentar. În exercitarea acestei competenţe, potrivit art. 20 alin. (1) lit. g) din Legea
nr. 155/2010, poliţistul local are dreptul să legitimeze şi să stabilească identitatea
persoanelor care încalcă dispoziţiile legale ori dacă sunt indicii că acestea pregătesc sau au
comis o faptă ilegală.
Mai mult, aşa cum rezultă din cuprinsul procesului verbal de contravenţie, petenta nu
a fost sancţionată pentru refuzul de comunicare a datelor de identitate a persoanei căreia
i-a încredinţat autovehiculul pentru a fi condus, ci pentru refuzul de a se a da curs invitaţiei
agenţilor constatatori de a se prezenta la sediul Poliţiei Locale, faptă ce întruneşte
elementele constitutive ale contravenţiei prevăzută de art. 2 pct.31 din Legea nr.61/1991.
Faţă de aceste considerente, în temeiul art. 480 alin.2 C.pr.civ., tribunalul a anulat
sentinţa atacată şi va proceda la soluţionare pe fond a plângerii contravenţionale.
Opinia contrară
În dosarul 15336/325/2017 Tribunalul Timiș a reținut că în fapt, prin procesul-verbal
seria AX nr. 336392/13.03.2017, intimata – petentă a fost sancţionată cu amendă
550
contravenţională în cuantum de 500 lei, în temeiul art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991
raportat la art. 3 alin. 1 lit. a din acelaşi act normativ, reţinându-se în sarcina sa că, în data
de 13.03.2017, ora 19:30, a refuzat să dea relaţii sau să se prezinte la sediul Direcţiei Poliţiei
Locale Timişoara la invitaţia justificată a organelor de poliţie locală nr. 2898/12.01.2017
afişată la adresa de domiciliu în data de 13.01.2017 în calitate de proprietar al auto Ford
negru cu numărul de înmatriculare TM 12 LTZ oprit voluntar în data de 22.09.2016, 17:25, în
zona de acţiune a indicatorului „Oprirea interzisă” de pe str. Carol Telbisz.
Analizând materialul probator administrat în cauză, tribunalul constată că în mod
judicios a reţinut prima instanţă că fapta contravenţională reţinută în sarcina petentei,
astfel cum a fost descrisă de către agentul constatator în procesul-verbal, nu se circumscrie
dispoziţiilor art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991, ci este prevăzută de dispoziţiile art. 39
raportat la art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice.
Astfel, în conformitate cu art. 2 pct. 31 din legea nr. 61/1991, « Constituie contravenţie
săvârşirea oricăreia dintre următoarele fapte, dacă nu sunt comise în astfel de condiţii încât,
potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni: (…)
31) refuzul unei persoane de a da relaţii pentru stabilirea identităţii sale, de a se
legitima cu actul de identitate sau de a se prezenta la sediul poliţiei, la cererea ori la
invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau de menţinere a ordinii publice, aflate
în exercitarea atribuţiilor de serviciu;”
Potrivit art. 39 din OUG nr. 195/2002, proprietarul sau deţinătorul mandatat al unui
vehicul este obligat să comunice poliţiei rutiere, la cererea acesteia şi în termenul solicitat,
identitatea persoanei căreia i-a încredinţat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile
publice.
Conform art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002, constituie contravenţie şi se
sancţionează cu amenda prevăzută în clasa a IV-a de sancţiuni următoarele fapte săvârşite
de persoane fizice: necomunicarea de către proprietarul sau utilizatorul unui vehicul, la
solicitarea poliţiei rutiere, a identităţii persoanei căreia i-a încredinţat vehiculul spre a fi
condus.
Din analiza acestor dispoziţii legale rezultă că fapta petentei, astfel cum a fost
prezentată în procesul verbal de contravenţie nu întruneşte elementele constitutive ale
contravenţiei prevăzute de art. 2 pct. 31 din Legea nr. 61/1991, ci ale contravenţiei
prevăzute de art. 39 raportat la art. 102 alin. 1 pct. 14 din O.U.G. nr. 195/2002 privind
circulaţia pe drumurile publice.
Încadrarea eronată a faptei reţinute în procesul-verbal de contravenţie echivalează cu
lipsa indicării în cuprinsul procesului-verbal a actului normativ care prevede şi sancţionează
fapta contravenţională. A fost astfel încălcat principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării
contravenţiilor, cu cele două componente ale sale, respectiv legalitatea prevederii faptei ce
constituie ilicit şi legalitatea sancţiunilor.
Instanţa constată că a avut loc, prin urmare, o vătămare a drepturilor petentei,
acesteia fiindu-i aplicată o sancţiune aferentă unei alte contravenţii decât cea
corespunzătoare faptei reţinute în actul sancţionator. Vătămarea astfel creată persoanei
551
sancţionate nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea procesului-verbal de
contravenție.

14.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

14.3 Opinia formatorului INM

Considerăm corectă cea de-a doua opinie din cele enumerate la pct. 32.1, cu
următoarea remarcă: nu greșita încadrare a faptei justifică anularea procesului verbal de
contravenție ci faptul că, raportat la competențele poliției locale, invitația la sediul poliției
era nejustificată, astfel încât latura obiectivă a contravenției prevăzute de art. 2 pct. pct.
31 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, nu este îndeplinită.
Astfel, potrivit acestor dispoziții legale, constituie contravenție refuzul unei persoane
de a furniza date pentru stabilirea identităţii sale sau de a se prezenta la sediul poliţiei, la
cererea ori la invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau a organelor de ordine
publică, aflate în exercitarea atribuţiilor de serviciu.
Rezultă din datele problemei, că invitația la sediul poliției a fost adresată de polițistul
local proprietarului unui vehicul oprit neregulamentar (aceeași ar fi situația și dacă invitația
ar fi făcută deținătorului mandat al vehiculului). Deși procesele verbale de constatare a
contravenției nu specifică expres scopul invitației101, rezultă cu evidență că acesta constă în
identificarea autorului contravenției rutiere.
În acest punct devine incidentă Decizia RIL nr. 11/2017 prin care Înalta Curte a stabilit
că [î]n interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 39, art. 102 alin. (1) pct. 14 și art. 105
pct. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la
dispozițiile art. 7 lit. h) din Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările
și completările ulterioare, doar agentul constatator din cadrul poliției rutiere are
competența de a solicita proprietarului sau deținătorului mandatat al unui vehicul
comunicarea identității persoanei căreia i-a încredințat vehiculul pentru a fi condus pe
drumurile publice, precum și de a aplica sancțiunile contravenționale prevăzute de lege, în
cazul necomunicării relațiilor solicitate.
Problema de drept dezlegată de Înalta Curte prin această decizie a apărut în
circumstanțe identice cu cele care stau la baza prezentei probleme de drept, respectiv
polițiști locali au constat săvârșirea unor contravenții rutiere și, pentru identificarea
autorilor, au solicitat proprietarilor sau deținătorilor mandatați ai vehiculului comunicarea
identității persoanei căreia i-au încredințat vehiculul pentru a fi condus pe drumurile
publice; pentru că nu au primit relațiile solicitate, polițiștii locali au aplicat sancțiunile
contravenționale prevăzute de lege.

101
Această omisiune pune prin ea înseși în discuție legalitatea procesului verbal deoarece instanțele sunt ținute să verifice
legalitatea și teminicia acestuia, nu să-l completeze pe cale de deducției sau prin precizări sau probe suplimentare. Nu
insistăm, în condițiile în care deducția este minimă, scopul fiind evident.
552
 În cuprinsul dispozitivului se afirmă cu claritate că doar agentul constatator din
cadrul poliției rutiere are competența de a solicita proprietarului sau deținătorului
mandatat al unui vehicul comunicarea identității persoanei căreia i-a încredințat vehiculul
pentru a fi condus pe drumurile publice (sublinierea noastră, OCD) iar din cuprinsul
considerentelor rezultă cu claritate că polițistul local nu are această competență.
Or, dacă nu este competent să facă o astfel de solicitare, invitația la sediul poliției este
evident nejustificată deoarece este determinată tocmai de acest scop.
Este regretabil că poliștii locali își atribuie încă această competență și este surprinzător
că instanțele au încă practică judiciară neunitară asupra acestei chestiuni.
Se impune însă o observație: Decizia RIL nr. 11/2017 este consonantă cu Decizia RIL
nr. 9/2015 privind legalitatea hotărârilor adoptate de consiliile locale în vederea
reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staționate/oprite neregulamentar pe
partea carosabilă, prevăzută de OUG nr. 195/2002, în sensul că ambele s-au întemeiat pe
următorul raționament: Legea poliției locale nr. 155/2010 este lege specială în raport cu
OUG nr. 195/2002 și reglementează cu caracter de excepție competența polițiștilor locali în
domeniul rutier; or, excepțiile sunt de strictă interpretare iar dacă legiuitorul nu prevede
expres (ambele decizii folosesc chiar noțiunea de ”vid legislativ”), polițistul local nu poate
avea alte competențe decât strict cele prevăzute prin lege.
O interpretare bazată pe intenția legiuitorului ar fi putut ajunge, probabil, la altă
concluzie. După pronunțarea Deciziei RIL nr. 9/2015, legiuitorul a intervenit și a modificat
dispozițiile art. 7 lit. h din Legea nr. 155/2010, dând expres în competența polițiștilor locali
constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor pentru încălcarea normelor legale
privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis; de asemenea, a
stabilit dreptul polițiștilor locali de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate
neregulamentar.
Dacă și legiuitorul va fi la fel de coerent și consecvent ca Înalta Curte, este de așteptat
o nouă intervenție legislativă care să dea în competența poliției locale și constatarea
contravenței prevăzută de dispozițiile art. 39, art. 102 alin. (1) pct. 14 și art. 105 pct. 10
din OUG nr. 195/2002, ceea ce ar conduce la încetarea efectelor Deciziei RIL nr. 11/2017.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Procesele verbale de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de art. 2, pct.
31 din Legea nr. 61 din 1991, întocmite ca urmare a neprezentării la sediul poliției locale a
proprietarului unui vehicul care a fost oprit neregulamentar, în urma invitației făcute de
polițistul local, sunt nelegale și urmează să fie anulate.

14.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Opinia este în sensul celei exprimate de către formatorul INM, cu precizarea că soluţia
ar trebui să vizeze faptul că poliţistul local nu are competenţa de a întocmi astfel de procese
verbale.

14.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
553
 Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM, cu
menţiunea făcută de către doamna judecător Gabriela Bogasiu, Vicepreședinte ÎCCJ. În
concluzie, soluţia adoptată urmează a fi aceea că poliţistul local nu are competenţa de
a încheia procese verbale de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de
art. 2, pct. 31 din Legea nr. 61 din 1991, întocmite ca urmare a neprezentării la sediul
poliției locale a proprietarului unui vehicul care a fost oprit neregulamentar, în urma
invitației făcute de polițistul local.

15. Obligaţia Companiei Naţionale Poşta Română de a adopta măsurile minime de

securitate prevăzute de art. 2, alin. 2 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012 (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
156)

15.1 Practica judiciară

S-a arătat că în prezent opinia privind soluționarea problemei de drept este unanimă
dar că, în timp, în practica Tribunalului Timiș au fost întâlnite două opinii, în aceste sens
fiind indicate două hotărâri judecătorești.
Într-o primă opinie, Tribunalul Timiș a reținut că prin procesul-verbal seria PTMY nr.
019414/19.06.2018 apelanta – petentă Compania Naţională „Poşta Română” S.A. a fost
sancţionată cu amendă contravenţională în cuantum de 5000 lei pentru săvârşirea
contravenţiei prevăzute de art. 3 pct. 1 din HG nr. 301/2012, reţinându-se că la controlul
efectuat în data de 12.06.2018, la Oficiul Poştal Săcălaz, conducerea apelantei nu a
implementat măsurile de securitate prevăzute de art. 13 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012.
Astfel, conform probatoriului administrat, respectiv constatările personale ale
agentului constatator cuprinse în procesul verbal atacat, care beneficiază de o prezumţie de
veridicitate, rezultă că în urma unui control efectuat în data de 12.06.2018, la Oficiul Poştal
Săcălaz, s-a constatat că apelanta nu a implementat măsurile de securitate prevăzute de
art. 19 din Anexa 1 la H.G. nr. 301/2012. În concret, s-a reţinut că, potrivit procesului verbal
de verificare a unităţilor poştale nr. 622362/12.06.2018 (f. 16-18 dosar fond), Oficiul poștal
Săcălaz nu are analiza de risc, sistem de supraveghere video, sistem de alarma si buton de
panica, uşile de acces nu sunt asigurate cu gratii metalice, seiful nu este asigurat
corespunzător, respectiv nu este prins in perete si/sau podea, angajații nu sunt asigurați
conform prevederilor legale, iar pe timpul nopții, în oficiu se depozitează sume de bani
cuprinse între 200 - 400 lei, reprezentând încasări ulterioare plecării transportului de valori.
Apelanta nu a contestat această stare de fapt, apărarea sa bazându-se pe susţinerea că
sancţionarea sa contravenţională este prematură, întrucât beneficiază de un termen legal
suspensiv, cel de 01.07.2018, acordat prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr. 301/2012, modificat
prin Hotărârea nr. 437/30.06.2017, pentru intrarea în legalitate în privinţa cerinţelor legale
de pază şi securitate.
554
 Instanţa de control judiciar va înlătura ca nefondată susţinerea apelantei, reţinând, în
acord cu prima instanţă, că din interpretarea normelor legale incidente rezultă că aceasta
avea obligaţia de a respecta măsurile minimale de securitate prevăzute de art. 13 din Anexa
1 la H.G. nr. 301/2012.
Astfel, conform art. 3 pct. 1 din H.G. nr. 301/2012 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor
şi protecţia persoanelor, constituie contravenţie încălcarea prevederilor din normele
metodologice, după cum urmează: 1. nerespectarea măsurilor minimale de securitate
prevăzute la art. 2 alin. (2) din anexă.
Potrivit art. 2 alin. 2 din Anexă, cerinţele minimale de securitate, pe zone funcţionale
şi categorii de unităţi, sunt prevăzute în anexa nr. 1.
Anexa 1 la normele metodologice instituie cerinţele minimale de securitate, pe zone
funcţionale şi categorii de unităţi, prevăzându-se la art. 13 următoarele:
„ (1) Măsurile de securitate destinate furnizorilor de servicii poştale trebuie să fie
conforme cu prezentele cerinţe minimale de securitate.
(2) Subsistemul de detecţie a efracţiei trebuie să protejeze căile de acces în unitate şi
spaţiile cu valori şi semnalează stările de pericol în zonele de lucru cu clienţii şi în spaţiile
de depozitare a valorilor.
(4) La unităţile din localităţile urbane trebuie să se asigure preluarea imaginilor din
zona clienţilor şi a seifului prin subsistemul de televiziune cu circuit închis, precum şi
stocarea imaginilor pe o perioadă de 20 de zile. Imaginile înregistrate vor avea calitatea
necesară recunoaşterii persoanelor din spaţiul clienţilor.
(5) În situaţia în care obiectivele din această categorie nu au pază fizică permanentă,
sistemul de alarmare împotriva efracţiei se conectează la un dispecerat de monitorizare a
alarmelor şi intervenţie.
(6) Valorile monetare sau de altă natură se depozitează în seifuri, case de bani sau
dulapuri de securitate certificate, cu clasă de rezistenţă la efracţie determinată, ancorate
conform cerinţelor producătorului, după caz.”
Apelanta - petentă, care nu a respectat aceste cerinţe minimale de securitate - în
sensul că oficiul poştal nu este dotat cu sistem de supraveghere video, sistem de alarma si
buton de panica, ușile de acces nu sunt asigurate cu gratii metalice, seiful nu este asigurat
corespunzător, respectiv nu este prins in perete si/sau podea – nu se poate prevala de faptul
că avea la dispoziţie termenul din 01.07.2018, acordat prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr.
301/2012, modificat prin Hotărârea nr. 437/30.06.2017.
Prin art. 7 alin. 1 din H.G. nr. 301/2012 se prevede că, începând cu data de 1 ianuarie
2015, modul de funcţionare a unităţilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003,
republicată, a societăţilor specializate de pază şi protecţie şi a celor care desfăşoară
activităţi de proiectare, producere, instalare şi întreţinere a sistemelor de alarmare
împotriva efracţiei, licenţiate până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, precum
şi a dispeceratelor de monitorizare a sistemelor de alarmare, înfiinţate până la aceeaşi dată,
trebuie să fie potrivit cerinţelor stabilite în normele metodologice aprobate prin prezenta
hotărâre.
555
 Prin articolul unic al H.G. nr. 437/2017, termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) privind
obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la art. 2
alin. (1) din Legea nr. 333/2003, republicată, înfiinţate până la data de 16 iunie 2012 a fost
prorogat până la data de 1 iulie 2018.
Din analiza acestor dispoziţii legale rezultă fără echivoc că prorogarea termenului până
la data de 01.07.2018 vizează doar obligaţia elaborării analizei de risc la securitatea fizică
de către unităţile prevăzute la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003, din care face parte şi
apelanta. Aşadar, termenul prevăzut de art.7 alin.1 din H.G. nr.301/2012, prorogat succesiv
de legiuitor, se referă la obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către
unităţile prevăzute la art.2 alin. (1) din Legea nr. 333/2003 şi nu la adoptarea cerinţelor
minimale de securitate conform anexei 1 la hotărâre, cum este cazul în speţă, constând în
dotarea cu sistem de supraveghere video, sistem de alarma si buton de panica, asigurarea
ușilor de acces şi a seifului. Măsurile minime de securitate au caracter obligatoriu şi sunt
necesare în cazul tuturor furnizorilor de servicii poştale, iar implementarea lor nu este
condiţionată de elaborarea analizei de risc.
Un argument în sprijinul celor de mai sus, cum corect a învederat şi intimatul în
întâmpinarea la plângerea contravenţională, îl reprezintă şi faptul că, potrivit art. 3 din H.G.
nr. 301/2012, nerespectarea măsurilor minimale de securitate constituie o contravenţie
distinctă de cea constând în neimplementarea măsurilor stabilite prin analiza de risc sau de
încălcarea prevederilor din anexă referitoare la efectuarea analizei de risc la securitatea
fizică.
Nu se poate susţine, deci, că prorogarea obligaţiei elaborării analizei de risc la
securitatea fizică ar atrage şi prorogarea obligaţiei respectării cerinţelor minimale de
securitate. În urma constatărilor din analiza de risc elaborată de specialişti atestaţi conform
legii, unitatea trebuie să adopte măsuri de securitate specifice, însă cerinţele minimale de
securitate instituite de lege trebuie respectate în permanenţă.

Opinia contrară
Prin hotărârea pronunţată în dosarul nr. 16678/325/2018 Tribunalul Timiș a reținut că
la data de 14 iunie 2018, în jurul orei 13:30, cu ocazia efectuării unui control pe linia
respectării prevederilor H.G. nr. 301/2012, la CN Poşta Română SA – Oficiul Judeţean de
Poştă Ghiroda, s-a constatat faptul că nu sunt îndeplinite măsurile minime de securitate a
unităţii, în sensul că această unitate poştală nu are asigurată paza fizică umană; la
acţionarea butonului de panică de către dirigintele ghişeului s-a constatat că acesta nu este
conectat la un dispecerat de monitorizare a alarmelor conform prevederilor art. 13 din Anexa
1 la H.G. nr.301/2012. Mai mult, la solicitarea prezentării unui contract care să ateste
conectarea sistemului de alarmare la un dispecerat de monitorizare şi intervenţie, acesta nu
a putut fi prezentat, dirigintele menţionând că acesta nu este monitorizat. Valorile monetare
sau de altă natură nu sunt depozitate într-un seif, case de bani sau dulapuri de securitate
certificate, cu clasă de rezistenţă la efracţie determinată, ancorate conform cerinţelor
producătorului.

556
 A mai arătat că în noaptea de 13/14 iunie 2018 a avut loc un eveniment de furt, ocazie
cu care a fost sustras seiful în care erau depozitate valorile monetare.
Potrivit art. 13 alin. 1 „Măsurile de securitate destinate furnizorilor de servicii poştale
trebuie să fie conforme cu prezentele cerinţe minimale de securitate”.
Astfel a fost întocmit procesul verbal de contravenţie seria PTMY nr. 026512 din
14.06.2018 întocmit de I.P.J. Timiş prin care organul de poliţie a constatat că la Oficiul
Poştal Ghiroda din comuna Ghiroda, strada Victoria nr. 46 nu se respectă măsurile minimale
de securitate conform H.G. nr. 301/2012, nu există sistem de alarmă conectat la un
dispecerat de monitorizare, iar valorile monetare nu se păstrează în seif certificat, faptele
fiind prevăzute de art. 3 din H.G. nr. 301/2012 şi sancţionate de art. 4 din H.G. nr. 301/2012.
Prin modificările aduse de H.G. nr. 437/30 iunie 2017 se prorogă până la 1 iulie 2018
doar obligaţia elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la
art. 2 alin. 1 din Legea nr. 333/2003.
Termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) din această hotărâre de guvern, privind obligaţia
elaborării analizei de risc la securitate fizică de către unităţile prevăzute la art. 2 alin. (1)
din Legea nr. 333/2003 (inclusiv Compania Națională Poșta Română), republicată, înfiinţate
până la data de 16 iunie 2012 a fost prorogat succesiv prin articolul unic din Hotărârea
Guvernului nr. 877/2014 , prin art. II din Hotărârea Guvernului nr. 1002/2015 şi prin art. 1
din Hotărârea nr. 437/30.06.2017 până la data de 1 iulie 2018.
Astfel, nefiind obligat să elaboreze analiza de risc până la data de 1 iulie 2018,
reclamanta nu putea fi obligat să respecte măsurile de securitate prevăzute de H.G. 301 din
2012 întrucât această din urmă obligație este subsidiară și depinde în totalitate de obligația
elaborării analizei de risc. Prin urmare reclamanta nu poate fi sancționată contravențional
pentru neîndeplinirea unei obligații afectate de un termen neîmplinit.

15.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

15.3 Opinia formatorului INM

În primul rând se observă că, după cum rezultă din chiar primul alineat al pct. 33.1,
opinia cu privire la dezlegarea problemei de drept este în prezent unanimă, astfel încât
problema nu se califică pentru a fi discutată în cadrul unei întâlniri de unificare a practicii
judiciare.
În al doilea rând, chiar și dacă ar fi corectă opinia singulară exprimată în cuprinsul celei
de-a doua hotărâri judecătorești din cele enumerate la pct. 33.1, problema ar prezenta o
relevanță extrem de redusă în condițiile în care este necontestat că termenul pentru
elaborarea analizei de risc s-a împlinit cel târziu la data de 01.07.2018 și, luând în
considerare termenele de prescripție în materie contravențională, este puțin probabil ca în
anul 2020 instanțele să se mai confrunte cu problema de drept ridicată de Curtea de Apel
Timișoara.
În sfârșit, problema are un grad de dificultate redus, prima opinie fiind corect și
suficient argumentată.
557
 Pentru aceste considerente propunem:
Se ia act că, în prezent, problema este necontroversată și de importanță redusă.

15.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

15.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

16. Aplicarea prezumției de nevinovăție corelativ cu cea de legalitate şi temeinicie

a procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor; necesitatea
folosirii mijloacelor tehnice la constatarea contravențiilor (Minuta Întâlnirii
preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi
Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 160)

16.1 Practica judiciară

Decizii ale Curţii Europene a Drepturilor Omului, considerate relevante de către
referentul din cadrul Tribunalului Vrancea: cauza Anghel împotriva României (hotărârea din
04.10.2007); cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României (hotărârea din 03.04.2012);
cauza Haiducu şi alţii împotriva României (13.03.2012)
Pe rolul Tribunalului Vrancea – Secţia a II-a Civilă, de contencios administrativ şi fiscal
au fost înregistrate cauze având ca apel – plângere contravenţională împotriva proceselor-
verbale de constatare a contravenţiilor rutiere în care faptele fuseseră constatate în mod
direct şi nemijlocit, prin propriile simţuri de către agenţii constatatori. Într-o atare situaţie
se pune problema valorii probatorii a procesului-verbal de contravenţie, a constatării
agentului. Dacă această constatare este suficientă ori trebuie să fie confirmată prin probe
obţinute prin folosirea mijloacelor tehnice (înregistrare video).
Potrivit primei orientări, instanţele au aplicat prezumţia de nevinovăţie apreciind că
potrivit jurisprudenţei Curţii Europene pentru Drepturile Omului (cauza Anghel), în cazul
anumitor contravenţii rutiere (acordare prioritate de trecere pietoni, nerespectarea
semnificaţiei culorii roşii a semaforului rutier) se impune producerea de către agentul
constatator a unor probe tehnice în susţinerea acuzaţiei.
În cea de-a doua opinie, s-a apreciat că procesul-verbal de contravenţie întocmit pe
baza constatării directe şi nemijlocite a agentului constatator face prin el însuşi dovada
îndeplinirii în persoana contravenientului a condiţiilor răspunderii contravenţionale şi nu se
poate impune agentului constatator folosirea unor mijloace tehnice în vederea
preconstituirii de probe decât în acele cazuri în care legea prevede constatarea contravenţiei
cu mijloace tehnice (depăşirea vitezei legal admise, conducerea unui vehicul sub influenţa
băuturilor alcoolice).

558
 16.2 Opinia referentului
Referentul consideră că trebuie avute în vedere ca premisă dispoziţiile care
reglementează modul de soluţionare a plângerii contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art.47 din OG nr.2/2001 „Dispoziţiile prezentei ordonanţe
se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz.”
Din interpretarea logică a acestor prevederi rezultă că dispoziţiile de drept substanţial
din OG nr.2/2001 se completează cu dispoziţiilor Codului penal, procesul-verbal de
contravenţie constituind din această perspectivă o acuzaţie în materie penală în acord cu
art.6 par.2 din Convenţia europeană pentru drepturile omului, în timp ce sub aspectul
normelor de drept procesual, OG nr.2/2001 se completează cu dispoziţiile legii procesuale
civile, Codul de procedură civilă.
În consecinţă, sub aspectul sarcinii probei, sunt aplicabile în procedura plângerii
contravenţionale dispoziţiile art.249 C.p.c. care prevăd că „Cel care face o susţinere în
cursul procesului trebuie să o dovedească, în afară de cazurile anume prevăzute de lege.”
Rezultă astfel că sarcina probei incumbă petentului contravenient care este ţinut să
facă dovada afirmaţiilor sale în timp ce procesul-verbal de contravenţie se bucură de o
prezumţie relativă de veridicitate, acesta făcând dovada constatărilor agentului cu privire
la faptă şi persoana vinovată până la proba contrară.
Această prezumţie este în acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a drepturilor omului
cât timp petentul are posibilitatea de a face dovada contrară situaţiei de fapt descrise în
cuprinsul procesului-verbal de contravenţie prin administrarea de probe în condiţiile legii.
Totodată, această prezumţie nu este de natură să aducă atingere prezumţiei de nevinovăţie,
garanţie a dreptului la un proces echitabil de care se bucură contravenientul potrivit art.6
par.2 din Convenţie atât timp cât i se dă posibilitatea de a administra probe pentru a
combate acuzaţia iar acest fapt nu constituie o sarcină excesivă.
Rezumând cele expuse mai sus, procesul-verbal se bucură de o prezumţie relativă de
temeinicie (veridicitate), sarcina probei incumbând contravenientului.
Cu toate acestea, pentru a aplica aceste principii contravenţiilor rutiere, trebuie să se
facă distincţia între fapte constatate cu ajutorul mijloacelor tehnice certificate sau mijloace
tehnice omologate şi verificate metrologic şi celelalte fapte.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art.109 alin.1 şi 2 din OUG nr.195/2002 „(1) Constatarea
contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor se fac direct de către poliţistul rutier, iar în punctele
de trecere a frontierei de stat a României, de către poliţiştii de frontieră.
(2) Constatarea contravenţiilor se poate face şi cu ajutorul unor mijloace tehnice
certificate sau mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic, consemnându-se aceasta
în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.”
Pe de altă parte, dispoziţiile art.6 din acelaşi act normativ prevăd că „În sensul
prezentei ordonanţe de urgenţă, expresiile şi termenii de mai jos au următorul înţeles: 19.
mijloc tehnic certificat - dispozitivul care dovedeşte consumul de substanţe psihoactive ori
prezenţa în aerul expirat a alcoolului sau prin care se probează încălcări ale unor reguli de

559
circulaţie; 20. mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic - dispozitivul care stabileşte
concentraţia de alcool în aerul expirat ori destinat măsurării vitezei;”
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii rezultă că faptele reglementate de
dispoziţiile OUG nr.195/2002 se constată de regulă în mod direct şi nemijlocit, prin propriile
simţuri de către agentul constatator, putând fi constatate, în cazul în care legea prevede,
cu ajutorul unor mijloace tehnice certificate sau mijloace tehnice omologate şi verificate
metrologic.
Aşadar, art.109 şi art.6 pct.19 şi 20 nu reglementează posibilitatea agenţilor de a folosi
mijloace tehnice cu ocazia constatării contravenţiilor, nu au în vedere preconstituirea
probelor ci chiar legalitatea constatării, fiind vorba despre fapte care nu sunt susceptibile a
fi constatate prin propriile simţuri de către agenţii constatatori. Astfel, aceste prevederi se
referă la contravenţiile constând în depăşirea vitezei maxim admise şi a conducerii sub
influenţa băuturilor alcoolice, în cazul cărora însăşi constatarea existenţei faptei este
condiţionată de folosirea acestor mijloace tehnice, fiind inclusă în conţinutul constitutiv al
contravenţiei. În cazul acestor fapte, se impune ca organul constatator să prezinte atât
dovezi privind existenţa contravenţiei (înregistrare video, planşe foto sau dovada folosirii
mijlocului tehnice buletin rezultat) cât şi dovada legalităţii mijlocului tehnic folosit la
constatare (buletin verificare metrologică, de certificare etc.).
Spre deosebire de aceste situaţii, în cazul celorlalte contravenţii, este necesară şi
suficientă constatarea agentului constatator, fără a se putea impune acestuia obligaţia de
a preconstitui dovezi. Faptul că agentul a folosit un mijloc tehnic pentru a surprinde
săvârşirea faptei nu conduce la schimbarea naturii juridice a contravenţiei, aceasta nefiind
faptă constatată cu mijloace tehnice certificate ori omologate şi verificate metrologic.
În aceste cazuri, nu se impune dovedirea caracterului certificat ori verificat metrologic
a mijlocului tehnice folosit la constatare iar sarcina probei incumbă tot contravenientului
care se poate folosi de dovezile preconstituite de partea adversă pentru a-şi proba
susţinerile.
Aplicarea acestor principii este însă în cele din urmă condiţionată de obligaţia instituită
în sarcina în lumina Convenţiei statelor contractante, în materie penală, de a nu depăşi un
anumit prag, ţinând cont de gravitatea faptelor şi cu respectarea dreptul la apărare, care
nu se poate transforma într-un drept teoretic şi iluzoriu, apreciere pe care instanţele trebuie
să o facă în funcţie de circumstanţele fiecărei speţe în parte.
Problema a fost dezbătută în cadrul întâlnirilor de practica neunitară din cadrul secţiei
secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Vrancea dar nu s-a ajuns la un
consens cu privire la această problemă juridică.

16.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară
al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
nr.1375/2015, sunt relevante pentru dezbatere ,,problemele de drept care au condus la
pronunțarea unor soluții diferite sau probleme de drept de mare noutate, care ar putea
genera practică neunitară”.
560
 Observând în concret premisele problemei expuse de Tribunalul Vrancea, constatăm că
nu este supusă dezbaterii o chestiune punctuală de interpretare sau aplicare a unei norme
juridice, ci un complex de aspecte sintetizate în întrebarea referitoare la puterea probantă
a unui proces-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii în contextul
afirmării prezumției de nevinovăție și al expunerii unor situații de fapt din domeniul
circulației rutiere.
Ab initio, arătăm că prin art.23 alin.1 din Constituția României revizuită se prevede că
,,Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este
considerată nevinovată.”. Așadar, potrivit reglementării constituționale prezumția de
nevinovăție este asociată materiei penale, premisa legală de stingere a acesteia fiind
hotărârea judecătorească definitivă de condamnare a unei persoane.
Aplicarea principiului prezumției de nevinovăție este făcută de art.4 din Legea
nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, text potrivit căruia ,,(1) Orice persoană este
considerată nevinovată până la stabilirea vinovăției sale printr-o hotărâre penală definitivă.
(2) După administrarea întregului probatoriu, orice îndoială în formarea convingerii
organelor judiciare se interpretează în favoarea suspectului sau inculpatului.”.
În materie contravențională nu este afirmat de dreptul comun un principiu al
prezumției de nevinovăție, OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor dispunând
la art.47 că ,,Dispozițiile prezentei ordonanțe se completează cu dispozițiile Codului
penal și ale Codului de procedură civilă, după caz.”.
Așadar, interpretând logic și sistematic această dispoziție legală deducem că normele
juridice de drept substanțial din reglementarea specială se vor completa cu cele din Codul
penal, iar normele juridice de drept procesual din reglementarea specială se vor completa
cu cele din Codul de procedură civilă.
Altfel spus, Codul de procedură penală și, implicit, principiul instituit de art.4 din
conținutul său, nu este aplicabil în materie contravențională.
Cu toate acestea, Curtea Constituțională a României a arătat în decizia nr.183/2003 că
,,Utilizarea de către legiuitor a noțiunii de contravenient în dreptul administrativ sau de
infractor în dreptul penal nu are semnificația unei înfrângeri a prezumției de nevinovăție
consacrate de art. 23 alin. (8) din Constituție. Această dispoziţie constituțională este
aplicabilă atât în domeniul penal, cat şi în cel contravențional, nicio persoană care a
săvârșit o infracțiune (infractor) sau o contravenție (contravenient) neputând fi
exclusă de la beneficiul acestei garanții procesuale până când o hotărâre
judecătorească de condamnare a rămas definitivă.”. [s.n.]
În acest context, reținem că art.20 alin.2 din Constituția României revizuită prevede
că ,,Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate
reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne
conțin dispoziții mai favorabile.”.
În acest sens, art.6 paragraful 2 din Convenția (europeană) pentru apărarea Drepturilor
Omului și a Libertăților fundamentale prevede că ,,Orice persoană acuzată de o infracţiune
este prezumată nevinovată până ce vinovăţia sa va fi legal stabilită.”.
561
 În legătură cu reglementarea respectivă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
dezvoltat o jurisprudență bogată cu privire la domeniul de aplicare al garanției respective
privind dreptul la un proces echitabil, amintind cu titlu exemplificativ următoarele
considerente ale instanței din Strasbourg: «Potrivit jurisprudenței constante a Curții,
existenţa unei „acuzații în materie penală” trebuie evaluată pe baza a trei criterii,
desemnate în mod curent sub numele de „criterii Engel” (Engel și alții împotriva Țărilor de
Jos, 8 iunie 1976, seria A nr. 22), constând în încadrarea juridică a infracțiunii în dreptul
intern, respectiv în natura însăși a infracțiunii și în gradul de severitate a sancțiunii
aplicate persoanei în cauză. Criteriile al doilea şi al treilea sunt alternative şi nu
neapărat cumulative. Pentru ca art. 6 să fie aplicabil este suficient ca infracţiunea în
cauză să aibă caracter penal, prin natura sa, sau să fi expus pe persoana în cauză la o
acțiune care, prin însăşi natura și gravitatea sa, face parte în general din materia
penală [Ezeh și Connors împotriva Regatului Unit (MC) nr. 39665/98 și 40086/98, pct. 86,
CEDO 2003X]. Un obiectiv relativ mai mic nu poate elibera o infracţiune de caracterul ei
penal intrinsec (Öztürk împotriva Germaniei, 21 februarie 1984, pct. 54, seria A nr. 73, și
Lutz împotriva Germaniei, 25 august 1987, pct. 55, seria A nr. 123). Acest lucru nu
împiedică adoptarea unei abordări cumulative dacă analiza separată a fiecărui criteriu
nu permite să se ajungă la o concluzie clară cu privire la existenţa unei acuzaţii în
materie penală [Jussila împotriva Finlandei (MC), nr. 73053/01, pct. 30 şi 31,
CEDO 2006XIII].» (CEDO, cauza Chaw Chaw Impex SRL împotriva României, decizie din 6
octombrie 2016, §28). [s.n.]
Așadar, simplul fapt că o contravenție nu constituie infracțiune în sensul reglementării
interne nu este determinat, întrucât noțiunea de acuzație în materie penală, inclusiv aceea
de infracțiune, prezintă un înțeles propriu în sistemul CEDO, constituind noțiuni autonome a
căror înțelegere se face potrivit dispozițiilor convenționale așa cum sunt interpretate în
jurisprudența instanței europene.
Cu titlu exemplificativ, reamintim considerentele CEDO potrivit căror «chestiunea
aplicabilităţii art. 6 în cadrul procedurii în litigiu, Curtea constată în primul rând că
informaţiile oferite de dreptul intern, care nu dă o nuanţă „penală” contravenţiei
pentru tulburarea ordinii publice care i-a adus o amendă reclamantei, nu au decât o
valoare relativă şi nu sunt aşadar decisive [a se vedea, printre altele, Öztürk împotriva
Germaniei, hotărârea din 21 februarie 1984, seria A nr. 73, p. 19, pct. 52; Ezeh şi Connors
împotriva Regatului Unit (MC), nr. 39665/98 şi 40086/98, pct. 120, CEDO 2003-X]. (…) În
acest sens, norma se adresează tuturor cetăţenilor, nu unui grup determinat cu statut
special (a se vedea hotărârea Öztürk, citată anterior, pct. 53). De asemenea, amenda
aplicată reclamantei nu avea ca obiect reparaţia materială a unui prejudiciu, ci în
esenţă să împiedice repetarea unor acţiuni similare (a se vedea, mutatis mutandis,
Bendenoun împotriva Franţei, 24 februarie 1994, pct. 47, seria A nr. 284 şi Ziliberberg
împotriva Moldovei, nr. 61821/00, pct. 33, 1 februarie 2005). Aceasta avea aşadar
caracterul punitiv prin care se deosebesc, de regulă, sancţiunile penale (hotărârea
Öztürk, citată anterior, pct. 53; hotărârea A.P., M.P. şi T.P. împotriva Elveţiei din 29 august
1997, Culegere 1997-V, p. 1488, pct. 41; Ziliberberg, citată anterior, pct. 34).» și că «aşa
562
cum observă Guvernul în mod întemeiat, reclamanta nu mai risca o pedeapsă cu
închisoarea la vremea producerii faptelor. Acest fapt nu este totuşi decisiv, în sine, în
sensul aplicabilităţii sub aspect penal a art. 6 din Convenţie (…) Curtea consideră că
natura generală a dispoziţiei legale încălcate în speţă de către reclamantă, precum şi
obiectivul disuasiv şi punitiv al sancţiunii aplicate sunt suficiente pentru a demonstra
că infracţiunea în litigiu avea caracter penal în sensul art. 6 din Convenţie, care este
aşadar aplicabil.». (CEDO, cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României, hotărâre din 3
aprilie 2012, §§25 - 26).102 [s.n.]
Fără a ne propune o expunere amplă a principiilor reieșite din jurisprudența Curții
Europene a Drepturilor Europene, conchidem însă că, odată îndeplinite în cazul contravenției
sancționate prin procesul-verbal litigios criteriile stabilite de instanța din Strasbourg pentru
a reține incidența unei acuzații în materie penală, devine aplicabilă inclusiv garanția
prezumției de nevinovăție prevăzută de art.6 paragraful 2 din Convenție. În egală măsură,
atunci când respectivele criterii nu reies a fi îndeplinite pentru o anumită contravenție,
garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil – latura penală nu sunt relevante pentru
procesul respectiv.
În continuare, pentru situația în care acea contravenție sancționată prin procesul-
verbal litigios se încadrează în noțiunea de acuzație în materie penală, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului a analizat cu diferite ocazii situația reglementării interne din România.
Cu titul exemplificativ arătăm că instanța din Strasbourg a observat că «instanţele
sesizate prin contestaţiile acestora [petenții din plângerile contravenționale, n.n.] au
aşteptat ca ei să răstoarne prezumţia de legalitate şi de temeinicie a proceselor-verbale de
contravenţie prin proba contrară faptelor consemnate de poliţistul rutier. Nu este
surprinzătoare o asemenea abordare din partea instanţelor naţionale, în măsura în care
regimul juridic naţional aplicabil contravenţiilor este completat prin dispoziţiile Codului de
procedură civilă, căruia i se aplică, în materie de probe, principiul potrivit căruia sarcina
probei revine celui care supune o pretenţie judecăţii (Anghel împotriva României, nr.
28183/03, pct. 45 in fine, 4 octombrie 2007).»; deși reclamanţii au pretins în acest context
o atingere adusă dreptului lor la respectarea prezumţiei de nevinovăţie, totuși CEDO a arătat
că nu subscrie la această opinie. Curtea a reamintit că «în materie de circulaţie rutieră, a
precizat că art. 6 § 2 nu se opune aplicării unui mecanism care nu face altceva decât să
instaleze o prezumţie relativă de conformitate a unui proces-verbal la realitate,
prezumţie fără care ar fi practic imposibilă pedepsirea încălcărilor cu privire la
circulaţia rutieră [Stevens împotriva Belgiei, nr. 56936/00, (dec.), 9 decembrie 2004 şi,
mutatis mutandis, Bosoni împotriva Franţei, nr. 34595/97, decizia din 7 septembrie 1999 şi
Adoud împotriva Franţei, nr. 35327/97, decizia din 7 septembrie 1999].», respectiv că
«orice sistem juridic operează cu prezumţii de fapt sau de drept (…) convenţia nu se
opune în principiu acestui fapt, dar că aceasta obligă statele contractante, în materie
penală, să nu depăşească un anumit prag. În special, art. 6 § 2 impune statelor să aibă

Traducerile menționate în cadrul analizei acestui punct sunt cele neoficiale, disponibile publicului pe Internet la adresa
102

www.ier.gov.ro, site-ul Institutului European din România, corespunzător fiecărei hotărâri sau decizii amintite mai sus.
563
în vedere aceste prezumţii în limite rezonabile, ţinând cont de gravitatea faptelor şi
păstrând dreptul la apărare (Salabiaku împotriva Franţei, hotărârea din 7 octombrie 1988,
seria A, nr. 141-A, pct. 28; Telfner împotriva Austriei, nr. 33501/96, pct. 16, 20 martie
2001).». (CEDO, cauza Haiducu împotriva României și alte 16 cereri, decizie din 13 martie
2012, §§12 și 13).
În acest context, respingând cererile cu care a fost învestită, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului a reținut, în raport de jurisprudența instanțelor din România, că
prezumţia de răspundere a reclamanţilor stabilită prin procesul-verbal este relativă şi proba
contrară poate fi adusă de persoanele în cauză prin intermediul oricărui element de probă
admis de legislaţia naţională, respectiv că reclamanţii să aibă posibilitatea de a contesta
legalitatea şi temeinicia proceselor-verbale în litigiu în faţa instanţelor cu jurisdicţie
deplină, care erau astfel competente să le anuleze, dacă le considerau nule sau
neîntemeiate. (CEDO, cauza Haiducu împotriva României și alte 16 cereri, decizie din 13
martie 2012, §§14 și 15).
Așadar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu exclude valoarea probantă a unui
proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, acceptând conferirea în
beneficiul unui astfel de act juridic a unei prezumții de temeinicie, dacă aceasta este
relativă și permite persoanei interesate să facă proba contrară prin intermediul oricărui
mijloc de probă admis de legislația națională în procesul de contestare a sa în fața unei
instanțe având plenitudine de jurisdicție sau competență.
Revenind la sistemul intern de drept, amintim că prin decizia Curții Constituționale a
României nr.70/2013 s-a arătat în considerente că ,,procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate, însă, atunci când este
formulată o plângere împotriva acestuia, este contestată chiar prezumţia de care se bucură.
În acest caz, instanţa de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. Cel care a
formulat plângerea nu trebuie să îşi demonstreze propria nevinovăţie, revenind instanţei
de judecată obligaţia de a administra tot probatoriul necesar stabilirii adevărului.”.
Pe aceeași linie de argumentare, în decizia nr.285/2017, paragraful16, instanța de
contencios constituțională a arătat că ,,utilizarea de către legiuitor a noțiunii de
„contravenient“ nu are semnificația înfrângerii prezumției de nevinovăție consacrate
de art. 23 alin. (11) din Constituție. De asemenea, Curtea a reținut că din procedura de
soluționare a plângerii împotriva procesului-verbal de stabilire și sancționare a
contravenției nu rezultă răsturnarea sarcinii probei, ci, mai degrabă, exercitarea
dreptului la apărare. Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se
bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva
acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de
judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea
verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu
trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de
a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului.”.

564
 În sens similar, în decizia nr.1096/2009 Curtea a reţinut că ,,instanţele de judecată nu
pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele
trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenţia
intră sub incidenţa art. 6 din Convenţie.”.
Tot Curtea Constituțională a României a arătat prin considerentele deciziei nr.726/2008
că ,,persoana împotriva căreia s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției
nu este pusă în fața unui verdict definitiv de vinovăție și de răspundere, ci doar în fața
unui act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea
căilor de atac prevăzute de lege.”.
De asemenea, instanța de contencios constituțional a susținut în decizia nr.197/2019,
paragraful 57, că ,,referitor la problema garanțiilor similare dreptului penal în materie
contravențională, Curtea constată, în acord cu instanța de la Strasbourg, că, deși le este
permis statelor să nu sancționeze unele infracțiuni sau/și să le elimine ori să dispună o
sancțiune pe cale administrativă mai degrabă decât pe cale penală, autorii
comportamentelor considerate contrare legii nu trebuie să se găsească într-o situație
defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil în materie
contravențională este diferit de cel aplicabil în materie penală”. [s.n.]
Totodată, amintim și considerentele deciziei nr.4/2017, pronunțată de Înalta Curte de
Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit cărora
,,67. Spre deosebire de procesul-verbal întocmit de agentul constatator pe baza
constatărilor personale, care se bucură de prezumţia de autenticitate şi veridicitate,
procesul-verbal întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu beneficiază de această
prezumţie, sarcina probei revenind în totalitate emitentului procesului-verbal, care are
obligaţia să pună la dispoziţia instanţei de control contravenţional înregistrările şi toate
înscrisurile întocmite în baza lor. (…) 73. Prin urmare, în cazul faptelor contravenţionale
stabilite cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate şi verificate metrologic, sarcina
probei temeiniciei procesului-verbal de contravenţie este pusă în sarcina organului din
care face parte agentul constatator, care trebuie să dovedească împrejurarea că situaţia
de fapt consemnată în cuprinsul acestuia corespunde adevărului. În lipsa acestor probe nu
este răsturnată prezumţia de nevinovăţie a contravenientului.”. [s.n.]
În sfârșit, art.34 alin.1 din OG nr.2/2001 prevede că ,,Instanța competentă să
soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe
cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează
orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei
procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra
măsurii confiscării.”.
Astfel, în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale a României în materie,
constatăm că instanței de judecată îi incumbă un rol activ mai accentuat în acest domeniu
în raport de celelalte procese care se judecă potrivit Codului de procedură civilă, revenind
instanței de judecată să administreze probatoriul necesar stabilirii adevărului.
Totuși, măsura în care o faptă săvârșită în realitatea concretă constituie contravenție
presupune în mod esențial și un aspect de temeinicie, implicând și stabilirea unei situații de
565
fapt, astfel că valoarea probantă a procesului-verbal de constatare a contravenției și aplicare
a sancțiunii va fi apreciată în ansamblul probelor administrate cu ocazia judecării plângerii
contravenționale.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Vrancea:
→ în cazul faptelor contravenţionale ce se stabilesc în mod necesar cu ajutorul
mijloacelor tehnice omologate şi verificate metrologic, procesul-verbal de constatare a
contravenției și de aplicare a sancțiunii întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu
beneficiază de prezumţia de autenticitate și veridicite, sarcina probei revenind în totalitate
emitentului procesului-verbal, care are obligaţia să pună la dispoziţia instanţei de control
contravenţional înregistrările şi toate înscrisurile întocmite în baza lor;
→ în cazul faptelor contravenţionale stabilite de agentul constatator pe baza
constatărilor personale, procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii se bucură de prezumţia de autenticitate şi veridicitate, prezumție cu caracter
relativ, împotriva căreia persoana interesată poate face proba contrară prin intermediul
oricărui mijloc de probă admisibil potrivit legii, cu ocazia contestării sale în fața unei
instanțe având plenitudine de competență, căreia îi incumbă să manifeste rol activ pentru
aflarea adevărului.

16.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

16.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

17. Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal

de contravenţie: cauză de nulitate a procesului-verbal de contravenţie (Minuta
Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de
Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg.
168)

17.1 Practica judiciară

Problema identificată constă în divergenţa de opinii şi de jurisprudenţă constând în
consecinţa juridică a greşitei încadrări juridice a faptei contravenţionale făcută prin
procesul-verbal de contravenţie, eroare de încadrare care ar reprezenta un motiv de
nelegalitate al procesului-verbal, respectiv o cauză de nulitate absolută sau o cauză de
nulitate relativă; sau care ar viza o chestiune de netemeinicie a actului sancţionator.
Se naşte aşadar următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit:

566
 Dacă în interpretarea şi aplicarea disp. art. 34 alin. 1 cu referire la art. 16 alin. 1, art.
1 alin. 1 din OG nr. 2/2001, art. 22 C. proc. civ., instanţa de judecată poate stabili actul
normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia descrisă prin procesul-verbal
dedus judecăţii, respectiv dacă încadrarea juridică făcută de agentul sancţionator prin
procesul-verbal de contravenţie greşită atrage consecinţa anulării necondiţionate a actului
contravenţional.
Într-o primă opinie se consideră că încadrarea juridică a faptei săvârşite reprezintă o
chestiune de temeinicie a actului sancţionatoriu, cu consecinţa anulării actului
contravenţional întrucât s-a reţinut o faptă pe care autorul nu a săvârşit-o.
În cea de-a doua opinie se consideră că încadrarea juridică reprezintă un caz de
nulitate absolută prin încălcarea principiului legalităţii incriminării, cu consecinţa anulării
actului.
În cea de-a treia opinie se apreciază că greşita încadrare juridică a faptei contravenţie
reprezintă un motiv de nelegalitate al actului contravenţional sancţionat cu nulitatea
relativă, întrucât indicarea textului legal al contravenţiei vizează menţiunea de indicare a
actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia, instituită prin art.
16 alin. 1 din OG nr. 2/200. Or, inclusiv similar premisei şi raţionamentului în care ar lipsi o
asemenea menţiune, este necesară aplicarea regimului juridic specific acestei sancţiuni
relative, referitoare la titularul apărării (în speţă numai petentul), momentul până la care o
poate invoca (respectiv prin plângere), necesitatea dovedirii atât a consecinţei vătămătoare,
cât şi a imposibilitatea înlăturării vătămării altfel decât prin anularea procesului-verbal de
contravenţie.
În cea de-a patra opinie se susţine că deşi greşita încadrare juridică a faptei
contravenţie constituie un motiv de netemeinicie a actului contravenţional, consecinţa
neconcordanţei cu textul legal menţionat în act trebuie stabilită din perspectiva regimului
nulităţii, întrucât sancţiunea anulării actului nu este decât consecinţa reţinerii unui caz de
nulitate, fiind încălcată o dispoziţie legală, şi afectat astfel principiul legalităţii. Prin
urmare, trebuie văzut că prin încadrarea eronată se vatămă dreptul la apărare al
contravenientului care trebuie să cunoască exact textul corespunzător şi astfel consecinţele,
sancţiunile, nulitatea fiind de principiu condiţionată de imposibilitatea înlăturării
consecinţei vătămătoare altfel decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie. Ca
atare, instanţa ar putea în remedierea situaţiei să reducă sau să înlăture sancţiunile aplicate,
or, dacă nici aceasta nu este suficient să anuleze actul, în funcţie de împrejurările concrete
cauzei.
Argumente comune tuturor opiniilor:
Mai întâi, referitor la distincţia legalitate – temeinicie cu care operează prevederile
art. 34 alin. 1 OG 2/2001, trebuie admis că noţiunile se referă la respectarea dispoziţiilor
legale din punct de vedere formal şi din punctul de vedere al întrunirii elementelor esenţiale
ale răspunderii contravenţionale, în sensul că legalitatea are în atenţie modul de întocmire
a actului cu respectarea conţinutului stabilit prin art. 16 şi 17 din OG nr. 2/2001, iar
temeinicia se referă la întrunirea trăsăturilor esenţiale ale contravenţiei constând în
tipicitatea (prevederea în legea contravenţională a faptei) obiectivă şi subiectivă,
567
antijuridicitatea (fapta să fie nejustificată prin cauze de excludere) şi imputabilitatea ( să
atragă răspundere).
Referitor la cauzele de nulitate ale procesului-verbal, deciziile de interpretare a legii
pronunţate până în prezent de Înalta Curte au atins chestiunea legalităţii sub aspectul
respectării formelor de întocmire.
Astfel, s-a decis prin Decizia nr. 22/2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie în recursul în interesul legii că, din interpretarea art. 17 din OG nr. 2/2001, rezultă
că motivele de nulitate absolută sunt limitativ enumerate în cadrul textului, situaţiile în care
nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul
constatator al contravenţiei fiind strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul
art. 17 din ordonanţă.
A stabilit Înalta Curte că:
„Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, instituie cadrul general de constatare şi sancţionare
a contravenţiilor. Prin dispoziţiile specifice pe care le cuprinde, acest act normativ
reglementează modul de întocmire a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor, cu
precizarea menţiunilor obligatorii pe care trebuie să le cuprindă, persoanele ce pot avea
calitatea de agent constatator, ca reprezentanţi ai autorităţilor publice abilitate prin lege
să constate şi să sancţioneze contravenţiile, condiţiile în care poate fi contestat procesul-
verbal de constatare a contravenţiei, ca şi regimul general al sancţiunilor contravenţionale,
al aplicării şi executării acestora.
(…) Or, situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna
nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict determinate
prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanţă.
Astfel, prin acest text de lege se prevede că "lipsa menţiunilor privind numele,
prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în
cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal",
specificându-se că numai în astfel de situaţii "nulitatea se constată şi din oficiu".
În acelaşi sens este şi interpretarea dată prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015,
Completul competent să judece recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
a reţinut că „motivele de nulitate absolută ce afectează procesul-verbal de contravenţie
sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001”, precum şi
interpretarea din Decizia nr. 13/14.05.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
– Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că
„legiuitorul a înţeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag
nulitatea relativă a procesului-verbal de contravenţie, potrivit art. 16 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, cât şi aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în
temeiul dispoziţiilor art. 17 din aceeaşi ordonanţă.”, şi că „intenţia legiuitorului a fost ca,
în materie contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu caracter imperativ care
sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenţie, indicându-

568
le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe cele de nulitate absolută,
în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.”
În acest sens, trebuie observat că menţiunile pe care trebuie să le conţină actul
contravenţional conform art. 16 şi art. 17 din OG 2/2001 se referă la condiţii formale,
intrinseci procesului-verbal, ce ţin de legalitatea actului, şi care pot fi verificate în cadrul
analizei formei procesului-verbal, independent de existenţa şi analiza altor mijloace de
probă.
Un asemenea proces de analiză a legalităţii nu implică, de principiu, administrarea
altor mijloace de probă în afara actului sancţionator însuşi, aceasta fiind şi raţiunea
conferirii de legiuitorul delegat a posibilităţii invocării cazului de nulitate absolută de
instanţa judecătorească din oficiu, în înţelesul art. 17 cazul de nulitate referindu-se la o
omisiune vădită, evidentă, ce se poate constata fără analiza unui probatoriu suplimentar.
Faptul că o menţiune nu este corespunzătoare realităţii vizează un aspect pe care
instanţa îl poate stabili numai cu prilejul deliberării, când se realizează examenul coroborat
de apreciere a probelor şi în urma acestuia se stabileşte situaţia de fapt. Doar în acel moment
final, pe baza probelor, se poate concluziona că menţiunea este una greşită şi tot atunci se
pot stabili consecinţele produse.
În ceea ce priveşte încadrarea juridică, aceasta ţine de tipicitate care semnifică
prevederea faptei în legea contravenţională, după cum impune art. 1 alin. 1 teza a II-a din
OG nr. 2/2001 ce rezultă din principiul legalităţii incriminării, şi care presupune
corespondenţa dintre fapta concretă săvârşită de o persoană şi elementele de natură
obiectivă şi subiectivă stabilite de legiuitor în modelul abstract (tip) prevăzute de norma de
incriminare. Aşadar, o faptă concretă este tipică dacă corespunde modelului abstract
prevăzut de norma de incriminare de legiuitor atât sub aspect obiectiv cât şi sub aspect
subiectiv, cu alte cuvinte dacă sunt întrunite elementele constitutive ale contravenţiei.
Fiind în materie penală, nu poate fi omis că în favoarea contravenientului operează
garanţia conferită de art. 6 paragraful 3 lit. a) din Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale care reglementează dreptul "acuzatului" de a fi
informat cu privire la natura şi cauzele "acuzaţiei" ce i se aduce.
Astfel, în materie penală, dispoziţiile convenţionale evidenţiază necesitatea ca
autorităţile naţionale să depună o maximă diligenţă cu privire la modul în care se face
notificarea "acuzaţiei" către cel interesat, deoarece actul de acuzaţie are un rol determinant
în procedura penală; începând cu data notificării, persoana în cauză este oficial avizată
despre baza factuală şi juridică a învinuirii ce i se aduce (Hotărârea din 19 decembrie 1989,
pronunţată în Cauza Kamasinski împotriva Austriei, paragraful 79; Hotărârea din 25 martie
1999, pronunţată în Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei, paragrafele 51 - 52; Hotărârea
din 25 iulie 2000, pronunţată în Cauza Mattoccia împotriva Italiei, paragraful 59). Art. 6
paragraful 3 lit. a) din Convenţie recunoaşte acuzatului nu numai dreptul de a fi informat cu
privire la "cauza" acuzaţiei, adică faptele materiale de care este acuzat şi pe care se bazează
acuzaţia, dar şi la "natura" acuzaţiei, adică încadrarea juridică a faptelor în cauză; în ambele
situaţii informarea trebuie să fie detaliată (Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în
Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei, paragraful 51; Hotărârea din 25 iulie 2000,
569
pronunţată în Cauza Mattoccia împotriva Italiei, paragraful 59; Hotărârea din 7 ianuarie
2010, pronunţată în Cauza Penev împotriva Bulgariei, paragrafele 33 şi 42; Hotărârea din 12
aprilie 2011, pronunţată în Cauza Adrian Constantin împotriva României, paragraful 18).
Totodată, instanţa europeană a decis că sfera de aplicare a art. 6 paragraful 3 lit. a)
din Convenţie trebuie apreciată, în special, în lumina dreptului general la un proces
echitabil, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţie. În materie penală, o informare
precisă şi completă cu privire la acuzaţiile aduse unui inculpat şi, prin urmare, cu privire la
încadrarea juridică pe care instanţa ar putea să o reţină împotriva acestuia este o condiţie
esenţială a echităţii procedurii (Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în Cauza Pélissier
şi Sassi împotriva Franţei, paragraful 52; Hotărârea din 1 martie 2006, pronunţată în Cauza
Sejdovic împotriva Italiei, paragraful 90). De asemenea, există o legătură între lit. a) şi lit.
b) ale art. 6 paragraful 3 din Convenţie, iar dreptul de a fi informat cu privire la natura şi
cauza acuzaţiei trebuie să fie analizat în lumina dreptului acuzatului de a-şi pregăti apărarea
(Hotărârea din 25 martie 1999, pronunţată în Cauza Pélissier şi Sassi împotriva Franţei,
paragraful 54; Hotărârea din 1 martie 2001, pronunţată în Cauza Dallos împotriva Ungariei,
paragraful 47).
Necesitatea schimbării încadrării juridice a faptei poate fi determinată, fie de o greşită
apreciere iniţială a încadrării, fie de intervenirea sau descoperirea ulterioară a unor
împrejurări care conduc la reţinerea unei încadrări juridice diferite faţă de cea iniţială,
instituţia juridică a schimbării încadrării juridice fiind specifică materiei procesual penale.
Curtea Constituţională a constatat spre exemplu că "încadrarea juridică a faptei
presupune realizarea de către organele judiciare a unei concordanţe între conţinutul legal
al infracţiunii şi conţinutul concret al acesteia. De pildă, se poate schimba încadrarea
juridică dintr-o infracţiune în altă infracţiune, însă cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective,
dar cu urmări sau cu împrejurări diferite. Aşadar, schimbând încadrarea juridică a faptei,
instanţa constată ca săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de sesizare, însă cu reţinerea
sau înlăturarea unor împrejurări de care nu/se face vorbire în rechizitoriu" (Decizia nr. 253
din 25 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 18 iulie
2017, paragraful 30). Din această perspectivă, Curtea reţine, în acord cu Decizia nr. 253 din
25 aprilie 2017, precitată, că "datele, care ar putea conduce la concluzia că încadrarea
juridică dată faptei prin actul de sesizare trebuie schimbată, pot să apară doar în cursul
cercetării judecătoreşti ca urmare a readministrării probelor din urmărirea penală ori a
administrării de probe noi". Astfel, Curtea reţine că necesitatea recalificării în drept a
faptelor reţinute în sarcina inculpatului poate să reiasă din cercetarea judecătorească,
având în vedere materialul probator administrat în faza de urmărire penală şi în cursul
cercetării judecătoreşti, prin raportare la circumstanţele concrete ale cauzei., că "există
posibilitatea ca, după punerea în mişcare a acţiunii penale prin ordonanţă, existenţa unor
împrejurări noi ori constatarea unei erori de apreciere a încadrării juridice iniţiale să impună
schimbarea încadrării juridice a faptei. În această situaţie, inculpatul nu beneficiază de
dreptul de a fi informat, în cel mai scurt timp şi în mod amănunţit, cu privire la natura
acuzaţiei, art. 10 alin. (3) din Codul de procedură penală stabilind că inculpatul are dreptul
de a fi informat de îndată despre încadrarea juridică a faptei numai cu prilejul punerii în
570
mişcare a acţiunii penale şi nu ulterior acestui moment. Faptul că acesta a cunoscut iniţial
care este cauza acuzaţiei nu duce automat la concluzia că a beneficiat de dreptul de a fi
informat, deoarece o schimbare de încadrare juridică, chiar a aceloraşi fapte antisociale,
producând consecinţe în planul răspunderii penale ori asupra competenţei de desfăşurare a
urmăririi penale, evidenţiază, în acord şi cu principiul legalităţii procedurilor penale,
interesul inculpatului de a fi informat, potrivit art. 83 lit. a1) din Codul de procedură penală,
cu privire la fapta pentru care este cercetat şi la noua încadrare juridică a acesteia".
(paragraful 36). Potrivit art. 327 din Codul de procedură penală, cauzele penale pot fi
rezolvate fie cu emiterea unei ordonanţe - prin care se dispune clasarea sau renunţarea la
urmărirea penală, fie cu emiterea rechizitoriului. Or, în această din urmă situaţie,
inculpatului îi sunt afectate dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil, întrucât,
nefiind informat în cel mai scurt timp cu privire la noua încadrare juridică, va fi menţinut în
eroare cu privire la noua natură a acuzaţiei în materie penală, până la comunicarea
rechizitoriului, potrivit art. 344 alin. (2) din Codul de procedură penală, nebeneficiind de
timpul şi mijloacele adecvate pentru a reacţiona şi pentru a-şi organiza apărarea (paragraful
37). În aceste condiţii, Curtea a constatat că soluţia legislativă cuprinsă în art. 311 alin. (3)
din Codul de procedură penală, potrivit căreia organul judiciar care a dispus schimbarea
încadrării juridice nu este obligat să îl informeze pe acuzat cu privire la aceasta, încalcă
prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (3) referitor la dreptul la un proces echitabil şi
ale art. 24 referitor la dreptul la apărare, precum şi dispoziţiile art. 6 paragraful 3 lit. a) din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitor la
dreptul acuzatului de a fi informat, în termenul cel mai scurt, asupra naturii şi cauzei
acuzaţiei aduse împotriva sa.
Evident că în înţelesul atribuţiei de „verificare a legalităţii şi temeniciei”, instanţa de
contencios contravenţional se limitează la fapta şi persoana reţinută în actul
contravenţional, iar, în condiţiile în care corecta încadrare juridică a unei fapte pentru care
o persoană este sancţionată ţine de corecta aplicare a legii contravenţionale, de respectarea
principiului legalităţii în cursul procedurilor judiciare, în vederea respectării acestor principii
şi a dreptului părţilor la un proces echitabil, se naşte întrebarea dacă pe parcursul procesului
contravenţional acuzaţia poate fi modificată din perspectiva încadrării juridice a faptei,
respectiv, dacă, în procesul de aplicare al legii, în ipoteza în care fapta reţinută în actul
sancţionator nu se regăseşte perfect în norma care o incriminează, instanţa de judecată ar
putea să îi găsească corespondentul în cadrul normativ şi să aplice consecinţele care decurg
de aivi.

Argumente specifice fiecărei opinii care înscriu în realitate două concluzii ce se

nuanţează în sensul clasificării neregulii (nelegalitate/netemeinicie):
a) În acest sens, în sprijinul primelor două opinii, care înscriu concluzia nulităţii
necondiţionate a actului, se susţine că schimbarea încadrării juridice a faptei este o instituţie
specifică dreptului procesual penal, dar neaplicabilă materiei contravenţionale, întrucât
presupune un act procesual necesar în cazurile în care rechizitoriul a reţinut din eroare o

571
anumită încadrare sau atunci când în cursul judecăţii apar elemente noi de natură să
determine o altă încadrare juridică decât cea dată prin actul de sesizare a instanţei.
Astfel, trebuie să existe o iniţiativă a schimbării încadrării juridice a faptei, iar aceasta
nu poate aparţine instanţei civile. Art. 386 alin. (1) din Codul de procedură penală - ca şi
art. 344 din Codul de procedură penală din 1968 - prevede că, "Dacă în cursul judecăţii se
consideră că încadrarea juridică dată faptei prin actul de sesizare urmează a fi schimbată,
instanţa este obligată să pună în discuţie noua încadrare şi să atragă atenţia inculpatului că
are dreptul să ceară lăsarea cauzei mai la urmă sau amânarea judecăţii, pentru a-şi pregăti
apărarea". Curtea Constituţională a arătat că norma procesual penală instituie o dublă
obligaţie a instanţei de judecată în legătură cu schimbarea încadrării juridice a faptei,
respectiv obligaţia instanţei de a pune în discuţia părţilor noua încadrare şi obligaţia de a
informa inculpatul că are dreptul să ceară lăsarea cauzei mai la urmă sau amânarea
judecăţii, pentru a-şi pregăti apărarea. În acest sens, în Decizia nr. 124 din 1 martie 2005,
Curtea a reţinut că "Dispoziţia legală criticată [s.n. art. 334 din Codul de procedură penală
din 1968] impune instanţei obligaţia de a pune în discuţie noua încadrare şi de a atrage
atenţia inculpatului că are dreptul să ceară acordarea răgazului necesar pentru a-şi pregăti
apărarea. Sub acest aspect se reţine că aceste obligaţii care incumbă instanţei judecătoreşti
reprezintă veritabile garanţii ale dreptului la apărare şi ale dreptului la un proces echitabil"
(considerente reiterate şi în Decizia nr. 593 din 8 noiembrie 2005, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1.055 din 26 noiembrie 2005).
În acelaşi fel, în Decizia nr. 253 din 25 aprilie 2017, Curtea a constatat că "schimbarea
încadrării juridice a faptei poate avea loc în anumite condiţii, a căror îndeplinire constituie
o garanţie atât a dreptului de apărare al părţilor, cât şi a soluţionării corecte a cauzei". De
altfel, în Hotărârea din 12 aprilie 2011, pronunţată în Cauza Adrian Constantin împotriva
României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că a fost încălcat art. 6
paragraful 3 lit. a) şi lit. b) din Convenţie coroborat cu paragraful 1 al aceluiaşi articol, care
prevede o procedură echitabilă (paragraful 28), întrucât "Curtea Supremă de Justiţie a
schimbat încadrarea juridică a faptelor doar în timpul deliberării, deci după încheierea
dezbaterilor. În mod evident, era prea târziu pentru exercitarea dreptului la apărare"
(paragraful 22). În speţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a schimbat încadrarea juridică a
faptelor în timpul deliberărilor, cu nerespectarea obligaţiei de a informa inculpatul, potrivit
art. 344 din Codul de procedură penală din 1968. Astfel că, deşi "schimbarea încadrării
juridice realizate de Curtea Supremă i-a fost favorabilă reclamantului, având în vedere
pedeapsa mai uşoară prevăzută pentru infracţiunea de neglijenţă în serviciu [...]", instanţa
europeană a considerat că s-a adus atingere dreptului reclamantului de a fi informat în mod
detaliat cu privire la natura şi cauza acuzaţiei aduse împotriva sa, precum şi dreptului său
de a dispune de timpul şi facilităţile necesare pregătirii apărării sale (paragrafele 26 şi 27).
Curtea Constituţională a reţinut că echitatea procedurii impune ca soluţionarea cauzei
să se facă de către o instanţă competentă material, (...), şi că, (...) în situaţia în care
instanţa de judecată schimbă încadrarea juridică dată faptei prin actul de sesizare, însă
consecinţele procedurale relevate nu se produc, (...) că, pronunţând noua încadrare juridică
a faptei direct prin hotărârea judecătorească, la finalul procesului, instanţa de judecată
572
privează inculpatul de posibilitatea reală de a se apăra în procesul penal, cu nerespectarea
art. 24 alin. (1) din Constituţie, şi îi încalcă dreptul la un proces echitabil, astfel cum este
acesta instituit în art. 6 paragrafele 1 şi 3 lit. a) din Convenţie şi art. 21 alin. (3) din Legea
fundamentală. 42. În aceste condiţii, Curtea constată că numai dispunerea schimbării
încadrării juridice a faptei, prin hotărâre care nu soluţionează fondul cauzei, ulterior punerii
în discuţia părţilor a noii încadrări juridice, însă anterior soluţionării cauzei, prin sentinţă
sau decizie, asigură caracterul echitabil al procesului şi posibilitatea exercitării în continuare
a unei apărări efective, în procesul penal, de către inculpat, în condiţiile în care doar în
raport cu o încadrare juridică în mod definitiv stabilită, în cursul procesului penal, iar nu la
finalul acestuia, inculpatul îşi poate face apărări concrete.
Prin urmare, nulitatea trebuie să fie necondiţionată din moment ce vizează de fapt
necompetenţa instanţei de contencios contravenţional în a pune în discuţie şi de a efectua
schimbarea încadrării juridice, iar contravenientul nu poate fi privat de dreptul de a fi
informat asupra naturii şi încadrării aduse împotriva sa şi de timpul şi facilităţile necesare
apărării.
b) În sprijinul celorlalte două opinii care înscriu concluzia nulităţii condiţionate de
producerea vătămării iremediabile, se susţine că într-o asemenea împrejurare, de eroare a
indicării textului legal, instanţa nu procedează la o schimbare de încadrare juridică, ci la o
verificare a încadrării făcută de agentul constatator, urmând ca, în funcţie de circumstanţele
concrete cauzei, inclusiv de susţinerile părţilor, să verifice concordanţa dintre conţinutul
concret al faptei descrise şi conţinutul legal al contravenţiei în care s-ar încadra fapta,
urmând să decidă asupra modului adecvat de înlăturare a vătămării, şi numai în ipoteza în
care vătămarea nu poate fi înlăturată în niciun alt mod să dispună anularea actului
contravenţional.
În acest sens se porneşte de la argumentul că materia contravenţională este derivată
din materia dreptului administrativ care are în centrul său noţiunea de persoană vătămată
în drepturile sau interesele sale, iar OG nr. 2/2001 nu face decât să consfinţească aceeaşi
categorie a contenciosului contravenţional subiectiv, în sensul că un act administrativ poate
fi anulat numai dacă a produs destinatarului (sau altei persoane) o vătămare într-un drept
sau într-un interes legitim privat.
O asemenea abordare trimite la teoria nulităţii care impune anularea actului ori de
câte ori vătămarea adusă petentului nu poate fi înlăturată altfel, astfel că o menţiune
eronată înscrisă în actul contravențional are un caracter neesenţial când instanţa poate
stabili, în afara oricărui dubiu rezonabil (interesând aici atât rezultatul analizei probelor,
cât şi poziţia părţii însăşi), care ar fi menţiunea reală, corectă şi că în raport de această
menţiune reală nu se evidenţiază alte consecinţe negative sau acestea pot fi înlăturate prin
aducerea actului la starea de conformitate cu legea.
Aceasta întrucât, fiind o ramură de drept public, cum scopul legii contravenţionale este
de a apăra valorile sociale care nu sunt ocrotite de lega penală, interesul public impune
sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, fiind contrar statului de drept şi interesului
public anularea de plano a actului contravenţional, fără o analiză concretă, efectivă a
posbilităţii de salvare a actului, în sensul redefinirii consecinţelor sancţionatorii, păstrând
573
astfel justul echilibru între interesul individual al contravenientului de a-şi vedea reparată
vătămarea şi interesul public al statului de a sancţiona faptele ilicite contravenţional.
Trebuie văzut că încadrarea juridică a faptei priveşte în primul rând sfera dreptului
substanţial, determinând stabilirea temeiului juridic al răspunderii contravenţionale, a
felului şi limitelor sancţiunilor aplicabile, şi de aceea se poate verifica suprapunerea
tipicităţii cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective, dar cu urmări sau cu împrejurări diferite,
instanţa constatând ca fiind săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de sesizare, însă cu
reţinerea sau înlăturarea unor împrejurări de care nu se face vorbire în actul sancţionatoriu.
De exemplu, în urma probatoriului se reţine o viteză de circulaţie a vehiculului care
atrage o contravenţie mai uşoară.
Or, dispoziţiile art. 22 alin. 2 C. proc. civ. care înscriu principiul aflării adevărului,
permit judecătorului să pună în dezbaterea părţilor orice împrejurări de drept, chiar dacă
părţile se împotrivesc, judecătorul având îndatorirea să stăruie pentru a preveni orice
greşeală în aflarea adevărului prin aplicarea corectă a legii, iar asemenea puneri în
dezbatere nu constituie antepronunţări.
Curtea Constituţională a statuat că schimbarea încadrării juridice a faptei nu constituie
o modalitate de exprimare anticipată a părerii cu privire la soluţia susceptibilă de a fi
adoptată într-o anumită cauză, astfel că judecătorul care participă la pronunţarea ei, prin
încheiere, nu devine incompatibil cu a lua parte, în continuare, la soluţionarea acelei cauze
în fond, "simplul fapt pentru judecător de a fi luat o decizie înaintea procesului nu poate fi
considerat întotdeauna că ar justifica, în sine, o bănuială de imparţialitate în privinţa sa.
Ceea ce trebuie avut în vedere este întinderea şi importanţa acestei decizii. Aprecierea
preliminară a datelor din dosar nu poate semnifica faptul că ar fi de natură să influenţeze
aprecierea finală, ceea ce interesează fiind ca această apreciere să se facă la momentul
luării hotărârii şi să se bazeze pe elementele dosarului şi pe dezbaterile din şedinţa de
judecată" (Hotărârea din 6 iunie 2000, pronunţată în Cauza Morel împotriva Franţei). (...)
schimbarea încadrării juridice, dispusă prin încheiere anterioară soluţionării pe fond a
cauzei, nu atrage incompatibilitatea judecătorului care a făcut parte din completul de
judecată, având în vedere, astfel cum s-a arătat, şi dispoziţiile art. 386 alin. (2) din Codul
de procedură penală, privind procedura de schimbare a încadrării juridice, în faţa instanţei,
în cazul infracţiunilor pentru care acţiunea penală se pune în mişcare la plângerea prealabilă
a persoanei vătămate. De altfel, şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constituită în Secţii
Unite, în Decizia nr. I din 16 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 291 din 31 martie 2006, privind recursul în interesul legii, declarat de procurorul
general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la aplicarea
dispoziţiilor art. 47 alin. 2 din Codul de procedură penală [s.n. din 1968] referitoare la
compatibilitatea judecătorului de a participa la judecarea cauzei în care a dispus prin
încheiere, pronunţată înainte de soluţionarea acesteia în fond, schimbarea încadrării juridice
a faptei ce face obiectul actului de sesizare a instanţei, a reţinut că "ar fi de neconceput ca
judecătorii care au schimbat încadrarea juridică a faptei [s.n. prin încheiere] într-o altă
infracţiune, pentru care este necesară plângerea prealabilă a persoanei vătămate, să nu mai
poată face parte din completul care, în raport cu poziţia adoptată de persoana vătămată, să
574
procedeze la continuarea judecăţii ori să înceteze procesul penal". Tot astfel, a considera
caz de incompatibilitate participarea la schimbarea încadrării juridice a faptei prin
încheiere, anterioară judecăţii în fond, ar însemna să se renunţe la principiul continuităţii
judecătorului şi la garanţiile procesuale cu rol esenţial în aflarea adevărului şi asigurarea
justei soluţionări a cauzei, în condiţiile în care jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului obligă la luarea în considerare a principiului continuităţii completului de judecată,
prin prisma exigenţelor regulii nemijlocirii ce decurge din art. 6 paragraful 1 din Convenţie
(a se vedea Hotărârea din 5 februarie 2014 (Erată G&G: 2 decembrie 2014), pronunţată în
Cauza Cutean împotriva României, paragrafele 60 şi 61; Hotărârea din 7 martie 2017,
pronunţată în Cauza Cerovšek and Božičnik împotriva Sloveniei, paragraful 43). De
asemenea, în Decizia nr. I din 16 ianuarie 2006, precitată, instanţa supremă a mai reţinut că
schimbarea încadrării juridice a faptei ce face obiectul actului de sesizare a instanţei, prin
încheiere pronunţată de judecător înainte de soluţionarea cauzei, nu poate presupune, prin
ea însăşi, exprimarea părerii sale cu privire la soluţia ce ar putea fi dată în acea cauză, astfel
încât a decis că "Schimbarea încadrării juridice a faptei ce face obiectul actului de sesizare
a instanţei, prin încheiere pronunţată înainte de soluţionarea cauzei, nu atrage
incompatibilitatea judecătorului care a făcut parte din completul de judecată". Ţinând cont
că dispoziţiile art. 386 din Codul de procedură penală în vigoare îşi au corespondent în cele
ale art. 286 alin. 2 şi art. 334 din Codul de procedură penală din 1968, având în vedere
prevederile art. 4741 din Codul de procedură penală, raţiunile care au justificat pronunţarea
Deciziei nr. I din 16 ianuarie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite se
menţin şi în prezent.
În acelaşi fel şi Curtea Constituţională a reţinut în Decizia nr. 124 din 1 martie 2005,
precitată, că "susţinerea autorului excepţiei, în sensul că dispoziţiile art. 334 din Codul de
procedură penală [s.n. din 1968] aduc atingere independenţei şi imparţialităţii instanţei de
judecată, este de asemenea neîntemeiată. Se constată că prevederile legale criticate nu
numai că nu îngrădesc independenţa şi imparţialitatea instanţei, ci, dimpotrivă, acestea sunt
expresia principiului consacrat de art. 124 alin. (3) din Constituţie, conform căruia
«Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii». [...] Sub acest aspect,
imparţialitatea judecătorului nu este afectată atunci când, la propunerea unei părţi sau a
procurorului, conform procedurii stabilite de lege, dispune schimbarea încadrării juridice a
faptei inculpatului, întrucât orice hotărâre adoptată se fundamentează pe aprecierea
probelor existente în cauză. Cu acest prilej, instanţa nu îşi exprimă părerea cu privire la
soluţia care ar putea fi dată în cauză, aşa cum pretinde autorul excepţiei, ci face aplicarea
principiilor procesual penale, în special a principiului aflării adevărului. Schimbarea
încadrării juridice apare ca necesară tocmai pentru a se asigura o soluţionare corectă a
cauzei, în cadrul unui proces echitabil".
Trebuie arătat că menţiunea textului legal este necesară pentru verificarea legalităţii
aplicării sancţiunii, dar o atare eroare nu face imposibil de determinat întrunirea
elementelor esenţiale ale răspunderii, întrucât potrivit art. 22 alin. 2 C. proc. civ.,
„judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii,

575
chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună
în discuţia părţilor calificarea juridică exactă.”
Pe de altă parte, încadrarea juridică greşită nu afectează de plano veridicitatea actului
sancţionator sub aspectul existenţei unei fapte contravenţionale, fiind necesară analiza
probelor pentru reţinerea existenţei faptei, analiză vizând componenta temeiniciei
acuzaţiei.
De aceea, în asemenea situaţii, este necesar a se stabili corecta încadrare juridică, cu
punerea în discuţie a respectivei încadrări, care este consecinţa produsă prin înscrierea
eronată a textului de lege, respectiv caracterul esenţial, determinant pentru producerea
unei vătămări iremediabile, sau, dimpotrivă, dacă eroarea este una neesenţială, aptă de
remediere prin reducerea sancţiunilor principale şi reducerea/înlăturarea sancţiunilor
complementare.
Ca atare, ultimele două opinii apreciază că indicarea greşită a actului normativ prin
care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia nu se poate circumscrie unui caz de
nulitate absolută, acestea fiind expres şi limitativ instituite prin art. 17 din OG 2/2001 ce
trebuie interpretat restrictiv, şi că o asemenea inadvertenţă trebuie analizată din
perspectiva regimului nulităţii relative ce impune evidenţierea caracterului iremediabil al
vătămării produse.

17.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

17.3 Opinia formatorului INM

17.3.1 Reguli generale aplicabile problemei de drept
Având în vedere diversitatea surprinzător de mare de perspective prin care problema
de drept a fost abordată, considerăm necesar să propunem cu titlu preliminar o unificare a
modalității de analiză.
În primul rând, amintim că dreptul comun în materie contravențională este dat de
dispozițiile OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor iar potrivit art. 47 din
acest act normativ, [d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului
penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz.
Expresia ”după caz” semnifică faptul că normele de drept material din OG nr. 2/2001
se completează cu dispozițiile Codului penal iar normele de drept procesual se completează
cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Așa fiind, trimiterile, chiar prin analogie, la dispozițiile Codului de procedură penală
sunt eronate.
În al doilea rând, amintim că procesul verbal de contravenție, specie a actului
administrativ, este supus verificării de către instanța judecătorească sub două aspecte:
legalitate și temeinicie (cf. art. 34 alin. 1 din OG nr. 2/2001).
Verificarea legalității presupune verificarea conformității procesului verbal cu actul
normativ în temeiul căruia a fost emis și, eventual, cu alte acte normative superioare în
ierarhia actelor normative.
576
 Verificarea temeiniciei presupune verificarea conformității procesului verbal cu starea
de fapt.
Semnificația termenilor ”legalitate” și ”temeinicie” este consacrată în doctrină și
jurisprudență iar discutarea unor probleme de drept în termeni de temeinicie sau a unor
probleme de fapt în termeni de legalitate trebuie evitat deoarece produce confuzie.
Distincția dintre stări de fapt și stări de drept este esențial să fie făcută. Ea reprezintă un
caz particular a distincției dintre fapte și valori și reprezintă un instrument util de clarificare
preliminară a unei probleme de drept.
În al treilea rând, amintim că potrivit unei practici unitare și constante a instanțelor
judecătorești nulitatea care poate lovi un proces verbal de contravenție poate fi absolută
sau relativă.
Motivele de nulitate absolută sunt reglementate de legea generală, fiind enumerate
limitativ de dispozițiile art. 17 din OG nr. 2/2001. Bineînțeles, prin lege specială pot fi
reglementate și alte motive de nulitate absolută. La motivele de nulitate absolută
reglementate de art. 17 din OG nr. 2/2001, practica judiciară a adăugat un motiv
suplimentar, provenit din teoria generală a actului administrativ, respectiv necompetența
agentului constatator.
Nulitatea relativă rezultă din încălcarea oricăror alte dispoziții legale. Și conduce la
anularea procesului verbal dacă și numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două
condiții:
- încălcarea a produs o vătămare;
- vătămarea nu poate fi altfel înlăturată decât prin anularea procesului verbal.
Sintetizând cele de mai sus, instanța în fața căreia se invocă nulitatea trebuie să facă
următoarele verificări:
1 – dacă s-a încălcat o normă de drept la întocmirea procesului verbal de constatare a
contravenției; în caz afirmativ, se trece la pasul doi;
2 – se va stabili tipul nulității; în cazul de nulitate absolută se va anula procesul verbal;
în caz de nulitate relativă se va trece la pasul trei;
3 – se va stabili dacă s-a produs o vătămare; dacă nu s-a produs nicio vătămare, motivul
de nulitate relativă analizat nu va produce nicio consecință juridică; dacă s-a produs o
vătămare, se trece la pasul patru;
4 – se va analiza dacă vătămarea poate fi înlăturată altfel decât prin anularea procesului
verbal; în caz afirmativ, se va înlătura vătămarea (aceasta presupune soluții de la caz la caz;
spre ex., aplicarea unei sancțiuni peste maximul legal se înlătură prin reindividualizarea
sancțiunii nu prin anularea procesului verbal, de vreme ce art. 34 din OG nr. 2/2001 permite
instanței să ”hotărască asupra sancțiunii”); în caz negativ, se va anula procesul verbal
(aceasta presupune că se va motiva de ce anularea nu poate fi înlăturată altfel).
Motivarea anulării unui proces verbal de constatare a contravenției exclusiv în temeiul
principiului legalității este insuficientă deoarece acest principiu fundamentează în egală
măsură nulitatea absolută și nulitatea relativă precum și toate celelalte instituții de drept
(spre ex., același principiu justifică și aplicarea unei sancțiuni). Altfel spus, principiul este
general și trebuie obligatoriu particularizat pentru a fi util în motivare.
577
 17.3.2 Aplicarea regulilor generale la problema de drept
Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie reprezintă cauză de nulitate relativă a acestuia.
Astfel, potrivit art. 16 alin. 1 din OG nr. 2/2001, procesul verbal de constatare a
contravenției trebuie să cuprindă, printre altele, indicarea actului normativ prin care se
stabileşte şi se sancţionează contravenţia.
Indicarea actului normativ presupune individualizarea suficientă a acestuia (număr,
dată, denumire, emitent) precum și a dispozițiilor legale a căror încălcare justifică
întocmirea procesului verbal, altfel spus, încadrarea juridică a faptei.
Omisiunea indicării actului normativ sau greșita încadrare juridică a faptei reprezintă
o încălcare a dispozițiilor amintite (pasul 1).
Observăm că omisiunea sau greșita încadrare nu sunt reglementate ca motiv de nulitate
absolută; în consecință, per a contrario, reprezintă motiv de nulitate relativă (pasul 2).
Atât omisiunea indicării actului normativ cât și greșita încadrare juridică a faptei
produc vătămări dreptului petentului de a cunoaște ”acuzația” sub toate aspectele ei,
pentru a-și putea face apărarea (pasul 3).
Problema ridicată de Tribunalul Suceava se circumscrie pasului 4 și apare în contextul
în care procesul verbal descrie suficient fapta astfel încât omisiunea să fie suplinită sau
greșeala de încadrare juridică să fie corectată. Apare evident că într-o astfel de situație
vătămarea produsă petentului de greșita încadrare (pentru a ne limita doar la ipoteza
invocată de instanță, deși omisiunea va trebui analizată la fel) poate fi înlăturată prin
punerea în discuție a acesteia, urmată de stabilirea încadrării juridice corecte. Concluzia se
întemeiază pe două argumente.
În primul rând, nu este necesar să fie găsit un text expres care să permită corectarea
greșitei încadrări deoarece este nerezonabil să se aștepte ca toate modalitățile prin care o
vătămare poate fi înlăturată să fie reglementate prin lege. Este mult mai pertinent să se
considere că legea lasă chestiunea la ”lumina și înțelepciunea instanței” tocmai datorită
nenumăratelor situații care se pot ivi în practică. Este necesar însă ca încadrarea să fie pusă
în discuția părților pentru a respecta principiul contradictorialității.
În al doilea rând, cum bine au observat unii judecători din cadrul Tribunalului Suceava,
dispozițiile art. 22 alin. 4 Cod de procedură civilă reprezintă o dispoziție generală care
permite corectarea unei încadrări juridice greșite în toate cazurile, deci și în materie
contravențională deoarece, cum deja s-a arătat, dispozițiile de natură procedurală din OG
nr. 2/2001 se completează cu dispozițiile legii de procedură civilă. Potrivit acestora,
[j]udecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii,
chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună
în discuţia părţilor calificarea juridică exactă.
Procesul verbal de constatare a contravenției poate fi anulat doar dacă vătămarea nu
poate fi înlăturată altfel, ceea ce înseamnă că, după punerea în discuție a încadrării juridice,
se va arăta că fapta nu reprezintă contravenție (nu există un text de lege care să o
incrimineze).
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluție:
578
 Greşita încadrare juridică a faptei contravenționale făcută prin procesul-verbal de
contravenţie reprezintă cauză de nulitate relativă.

17.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

17.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Se arată faptul că, în opinia Secției a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal
din cadrul Tribunalului Olt este în sensul că încadrarea juridică reprezintă un caz de nulitate
absolută prin încălcarea principiului legalității incriminării, cu consecința anulării actului,
celelalte trei Tribunale îmbrățișând opinia formatorului INM.
În legătură cu soluţia propusă, formatorul INM a precizat faptul că acestea pot fi
anulate în situaţia în care s-a greşit încadrarea juridică, respectiv: în situţia în care nu există
o astfel de încadrare juridică, agentul constatator doar menţionând săvârşirea unei fapte
care nu este prevăzută de legislaţia contravenţională; când fapta descrisă este insuficient
determinată, astfel încât există îndoială cu privire la corecta ei încadrare juridică.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de INM, cu precizările
făcute de către formatorul INM în cursul dezbaterilor.

18. Sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi caracterul proporţional al

sancţiunii; titularul plângerii când bunurile confiscate nu aparţin contravenientului
(Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei
Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie
2020, pg. 179)

18.1 Practica judiciară

Opiniile diferite privesc posibilitatea contravenientului neproprietar de a contesta
sancţiunea complementară a confiscării şi de a i se restitui bunul confiscat în absenţa
plângerii împotriva măsurii confiscării formulată de proprietarul bunului, precum şi natura
apărării ce vizează caracterul proporţional al confiscării bunului.
Se naşte aşadar următoarea chestiune de drept dezlegată în mod diferit:
Dacă în interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2, art.
21, art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului poate fi contestată cu
plângere formulată numai de cel căruia îi aparţin bunurile, sau şi de contravenientul
neproprietar, şi dacă acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a sancţiunii
confiscării în raport cu faptul necunoaşterii de terţul proprietar a scopului ilicit al folosirii
bunului.
Într-o opinie, se consideră că inclusiv contravenientul poate contesta sancţiunea
complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu doar proprietarul.

579
 În a doua opinie, se apreciază diferit, că sancţiunea complementară a confiscării poate
fi contestată pe calea plângerii contravenționale formulată numai de proprietarul bunului.
Argumente în sprijinul opiniilor:
a) În prima opinie se susţine că nu doar proprietarul bunului, ci şi contravenientul
poate contesta sancţiunea contravenţională complementară, întrucât nicio dispoziţie legală
nu-i interzice, fiindu-i deschis accesul la justiţie pentru a ataca procesul-verbal, este
titularul actului contravenţional, are un interes patrimonial, în calitate de detentor precar
al bunului cu obligaţia de-l restitui proprietarului, dorind astfel că preîntâmpine formularea
unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile în faţa proprietarului.
Ca atare, contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională, dar
poate invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul proporţionalităţii
sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se desprinde din
jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010 privind
stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of. partea I
nr. 438/03.06.2019.
Prin urmare, vizând o chestiune de legalitate a aplicării sancţiunii contravenţionale
aplcată prin procesul-verbal de contravenţie prin care i s-a antrenat răspunderea
contravenţională, contravenientul are legitimitatea procesuală activă de a contesta
sancţiunea contravenţională complementară şi în acest cadru poate dovedi că terţul
proprietar nu a cunoscut caracterul ilicit al scopului în care a fost folosit bunul, iar această
dovadă este suficientă prin aplicarea prezumţiei de bună-credinţă şi de nevinovăţie de care
se bucură proprietarul nesancţionat contravențional, fiind contrar art. 1 par. 1 din Primul
protocol adiţional la Convenţie ca proprietarul inocent să suporte confiscarea bunului.
Se apreciază că sarcina probei revine organului constatator intimat care trebuie să
justifice legalitatea confiscării prin dovedirea faptului că proprietarul a cunoscut caracterul
ilicit al faptei.

b) În cea de-a doua opinie se susţine că, din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor
art. 31 alin. 2 OG nr. 2/2001, se desprinde concluzia că, în ceea ce priveşte măsura
confiscării, poate face plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât
contravenientul, iar interpretare s-a impus şi în jurisprudenţă (a se vedea sentinţa
pronunţată de Judecătoria Sânnicolau Mare la 17 ianaurie 2003, menţinută de Tribunalul
Timiş, citată în cauza Berndt împotriva României, Hot. CEDO din 16.04.2013, pct. 13, 16)
fiind fundamentată pe absenţa vătămării aduse contravenientului autor al faptei prin
aplicarea sancţiunii complementare.
Contravenientul nu este titularul dreptului de proprietate afectat prin măsura
administrativă, iar privarea de bun este suportată de proprietar, legea instituind remedii
procesuale pentru apărarea dreptului proprietarului pe calea unei plângeri proprii, astfel
încât dreptul de acces la instanţă în vederea ocrotirii dreptului subiectiv este garantat pentru
proprietar.
580
 Prin urmare, contravenientul nu justifică o vătămare proprie ce i s-ar fi adus prin
sancţiunea complementară, astfel că, motivul care vizează analiza proporționalității măsurii
privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie stabilit dacă terţul proprietar a cunoscut
scopul folosirii bunului, nu poate forma obiectul judecăţii exercitată de contravenient, ci
poate fi analizat numai în cadrul plângerii proprietarului bunului.
Această concluzie se întemeiază pe caracterul pur personal al acestei apărări, ce ţine
de latura subiectivă cu care acţionează terţul proprietar prin încredinţarea bunului către
contravenient, motiv pentru care nu se pot tranşa în lipsa cadrului procesual adecvat şi
neatrenarea în proces a proprietarului bunului, neputându-se dezvolta un raţionament
juridic privitor la atitudinea subiectivă a terţului proprietar, respectiv elementul cognitiv
reliefat de Curtea Constituţională în Decizia nr. 197/09.04.2019 (decizie care priveşte
dispoziţiile art. 19 alin. 13 şi 14 din Legea nr. 171/2010 în forma anterioară modificărilor
aduse prin Legea nr. 134/2017 tocmai ca efect al constatării neconstituţionalităţii textului
anterior în absenţa criteriilor de individualizare a sancţiunii complementare), întrucât există
şi riscul unei concluzii prin care s-ar putea stabili, pe bază de probe, că terţul proprietar a
cunoscut scopul folosirii ilicite a bunului.
De aceea, proporţionalitatea sancţiunii confiscării este specifică plângerii
contravenţionale formulată de terţul proprietar şi nu poate fi analizată temeinic fără
participarea în cauză a acestuia, fără administrarea, în contradictoriu cu terţul, a probelor
necesare stabilirii unui asemenea fapt, iar a statua, în acest cadru, asupra faptului că un
terţ a cunoscut sau nu scopul folosirii bunului, fără interogarea persoanei respective,
contravine principiului aflării adevărului, nefiind administrat un probatoriu necesar şi
concludent stabilirii acestui fapt.
În acest sens, aplicarea exclusivă a prezumţiei judiciare că proprietarul nu a cunoscut
scopul folosirii bunului depăşeşte nivelul rezonabilităţii, cât timp din jurisprudenţa Curţii
Constituţionale se desprinde posibilitatea confiscării bunurilor folosite la săvârşirea
contravenţiilor, fără a distinge după calitatea de proprietar sau detentor precar a
contravenientului.
Astfel, prin Decizia nr. 197/19.04.2019 Curtea Constituțională a subliniat „că îşi
menţine jurisprudenţa anterior citată, potrivit căreia "proprietatea privată poate constitui
obiectul unor măsuri restrictive, cum sunt cele care vizează bunurile folosite sau rezultate
din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii", iar "faptul că bunurile confiscate nu aparţin
contravenientului, ci unei terţe persoane, nu poate atrage ineficienţa acestei măsuri
sancţionatorii, întrucât Constituţia prevede în art. 44 alin. (9) că «Bunurile destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile
legii», fără a distinge după calitatea de proprietar sau detentor precar a contravenientului",
însă, doar în condiţiile în care legiuitorul se asigură că prin sancţiunea contravenţională
complementară astfel instituită nu sunt încălcate drepturile fundamentale ale cetăţenilor,
de care aceştia beneficiază potrivit principiului universalităţii, consacrat de art. 15 alin. (1)
din Constituţie (în acest sens Decizia nr. 661 din 4 iulie 2007, precitată).”,
Totodată, prin aceeaşi Decizie nr. 197/2019 Curtea a arătat şi că, în jurisprudenţa sa,
a reţinut că "aplicarea şi executarea unei sancţiuni pecuniare, ca şi măsura confiscării unor
581
bunuri sau valori, cu toate că determină în mod direct diminuarea patrimoniului celui
sancţionat, nu încalcă dispoziţiile constituţionale privind ocrotirea proprietăţii private. Art.
41 alin. (8) [în prezent, art. 44 alin. (9)] din Constituţie prevede că «Bunurile destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile
legii». Potrivit acestui principiu constituţional, confiscarea bunurilor trebuie prevăzută de
legea care califică o faptă ca infracţiune ori o califică drept contravenţie." (Decizia nr. 56
din 13 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 222 din 20 mai
1999, şi Decizia nr. 261 din 24 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 561 din 5 august 2003), iar "potrivit art. 41 alin. (1) teza finală [în prezent, art. 44 alin.
(1) teza finală din Constituţie], conţinutul şi limitele dreptului de proprietate sunt stabilite
prin lege. Totodată, alin. (8) al art. 41 [în prezent, art. 44 alin. (9) din Constituţie] prevede
că «Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate
numai în condiţiile legii», ceea ce demonstrează că însăşi Constituţia exclude protecţia
bunurilor folosite la săvârşirea unor fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte.
Totodată, art. 135 alin. (6) din Constituţie [în prezent, art. 136 alin. (5)] precizează că
«Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă». Textul nu exclude, ci, dimpotrivă,
presupune că, atunci când legea prevede, în concordanţă cu dispoziţiile Constituţiei,
proprietatea privată poate constitui obiectul unor măsuri restrictive, cum sunt cele care
vizează bunurile folosite sau rezultate din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii."
(Decizia nr. 67 din 18 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
334 din 19 iulie 2000). De asemenea, Curtea a reţinut că "interdicţia confiscării averii
dobândite licit şi prezumţia caracterului licit al dobândirii, reguli stabilite de alin. (8) al art.
44 din Constituţie, nu exclud posibilitatea confiscării bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenţii potrivit alin. (9). [...] Prin însăşi săvârşirea contravenţiei autorul
acesteia se situează în afara sferei licitului, cu consecinţa firească, prevăzută de art. 44 alin.
(9) din Constituţie, a posibilităţii de a suferi rigorile legii, între care şi confiscarea bunurilor
destinate, folosite sau rezultate din fapta sa." (Decizia nr. 372 din 2 octombrie 2003,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 13 noiembrie 2003, şi Decizia
nr. 154 din 17 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 298 din
11 aprilie 2005) şi că "nu se poate susţine că prin instituirea unei sancţiuni contravenţionale
în sarcina persoanelor fizice ori juridice se aduce atingere dreptului de proprietate, chiar
dacă în mod automat executarea contravenţiei înseamnă diminuarea patrimoniului." (Decizia
nr. 1.142 din 13 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
724 din 13 octombrie 2011).
Rezultă că motivul lipsei de proporționalitate a sancţiunii confiscării, aflat în directă
legătură cu principiul personalităţii răspunderii, şi apărarea încălcării dreptului fundamental
la proprietate, poate fi analizat numai în cadrul unei plângeri formulată de terţul proprietar
căruia i s-a adus atingere prin înfrângerea principiului, contravenientul neputându-se apăra
că este un simplu detentor precar şi nedovedind suferirea unei vătămări directe prin
dispunerea sancţiunii complementare.

18.2 Opinia referentului

582
 Nu a fost exprimată.

18.3 Opinia formatorului INM

OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede:
→ art.5: ,,(1) Sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare.
(2) Sancțiunile contravenționale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda
contravențională; c) prestarea unei activități în folosul comunității. (3) Sancțiunile
contravenționale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenții; (…) (6) Sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura
și de gravitatea faptei. (7) Pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o
sancțiune contravențională principala și una sau mai multe sancțiuni complementare.”
→ art.15 alin.1: ,,Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția,
denumite în mod generic agenți constatatori.”
→ art.21: ,,(1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a
contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de
constatare, aplică și sancțiunea. (…) (3) Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul
normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite,
ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de
săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele
personale ale contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal.”
→ art.24: ,,(1) Persoana împuternicită să aplice sancțiunea dispune și confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții. În toate situațiile agentul
constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării și va lua în privința lor
măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând mențiunile
corespunzătoare în procesul-verbal. (…) (3) Agentul constatator are obligația să stabilească
cine este proprietarul bunurilor confiscate și, dacă acestea aparțin unei alte persoane decât
contravenientul, în procesul-verbal se vor menționa, dacă este posibil, datele de
identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost
posibilă.”
→ art.25 alin.1: ,,Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie,
contravenientului și, dacă este cazul, părții vătămate și proprietarului bunurilor
confiscate.”
→ art.31: ,,(1) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare
a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
acestuia.(2) Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce privește despăgubirea,
iar cel căruia îi aparțin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce
privește măsura confiscării.”
→ art.32: ,,(2) Controlul aplicării și executării sancțiunilor contravenționale
principale și complementare este de competența exclusivă a instanței prevăzute la alin. (1).
(3) Plângerea suspendă executarea. Plângerea persoanelor prevăzute la art. 31 alin.

583
(2) suspendă executarea numai în ceea ce privește despăgubirea sau, după caz, măsura
confiscării.”
→ art.34 alin.1: ,,Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă
aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane
citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște
asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării.”
→ art.41 alin.2: ,,În caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal
bunurile confiscate, cu excepția celor a căror deținere sau circulație este interzisă prin
lege, se restituie de îndată celui în drept.”.
Am recurs la expunerea amplă a textelor legale relevante din OG nr.2/2001 spre a
sublinia că nu identificăm argumente de normă juridică spre a conchide că un contravenient
nu ar avea dreptul de a ataca procesul-verbal de contravenție pentru motive referitoare la
sancțiunea contravențională complementară a confiscării bunului aflat în proprietatea unui
terț.
Astfel, art.31 alin.1 din OG nr.2/2001 acordă contravenientului dreptul de a formula
plângere împotriva procesului-verbal de contravenție, iar art.32 alin.2 prima teză din același
act normativ conferă caracter suspensiv de executare unei astfel de plângeri, fără a exclude
efectul asupra sancțiunii confiscării și a-l limita doar la celelalte sancțiuni contravenționale
principale și complementare aplicate.
Totodată, sensul art.32 alin.2 teza finală nu este de a înlătura dreptul contravenientului
de a formula plângere în ceea ce privește sancțiunea confiscării bunului al cărui proprietar
este o terță persoană, ci de a lărgi sfera persoanelor care justifică o calitate procesuală
activă în procedura plângerii contravenționale, respectiv în cazul de față și prin includerea
persoanei căreia îi aparțin bunurile confiscate.
În acest sens mai subliniem că procesul-verbal de contravenție constituie un act
administrativ adresat în primul rând și în principal contravenientului, sancțiunile
contravenționale principale și complementare având ca premisă contravenția săvârșită de
acesta.
Simplul fapt că acel contravenient nu este proprietarul bunului confiscat nu reprezintă
un argument valid pentru a înlătura dreptul său de a ataca procesul-verbal de contravenție
sub toate aspectele sale, inclusiv pentru sancțiunea contravențională complementării a
confiscării.
După cum corect s-a arătat în prima opinie exprimată la nivelul Tribunalului Suceava,
contravenientul poate fi titularul unui dezmembrământ al dreptului de proprietate sau un
detentor precar, incumbându-i astfel obligația de restituire a bunului către proprietar în
condițiile convenite cu acesta, astfel că prin contestarea sancțiunii complementare a
confiscării urmărește să preîntâmpine formularea unei acțiuni în regres și antrenarea
răspunderii sale civile în fața proprietarului.
Totodată, odată cu recunoașterea dreptului de contestare a procesului-verbal de
contravenție sub acest aspect, contravenientul este îndreptățit să formuleze orice apărare
pe care o apreciază a corespunde interesului său procesual.
584
 Or, principiul proporționalității sancțiunii este în legătură cu aplicarea și
individualizarea acesteia, art.5 alin.6 din OG nr.2/2001 arătând expres că sancțiunile
complementare (inclusiv aceea a confiscării) se aplică în funcție de natura și de gravitatea
faptei, iar potrivit art.21 alin.3 din același act normativ sancțiunea trebuie să fie
proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite.
Cu toate acestea, măsura în care o sancțiune contravențională complementară este
sau nu proporțională în concret constituie și un aspect de temeinicie, implicând și stabilirea
unei situații de fapt, astfel că dezlegarea problemei de drept este influențată în mod esențial
de contextul demonstrat de probele administrate de fiecare parte, apt a determina de la
caz la caz concluzia proporționalității sancțiunii respective.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Suceava:
→ contravenientul are calitate procesuală activă în a ataca procesul-verbal de
contravenție și în ceea ce privește sancțiunea contravențională complementară a confiscării
unui bun, indiferent că este sau nu proprietar al bunului respectiv, iar prin plângerea
contravențională poate invoca orice apărare apreciată a corespunde interesului său, inclusiv
lipsa de proporționalitate a sancțiunii contravenționale.

18.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

18.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cursul
dezbaterilor
Tribunalul Gorj a comunicat că, referitor la aceasta s-au conturat 2 opinii:
 opinie majoritară, în sensul că persoana sancționată contravențional printr-un
proces de contravenție are calitatea procesuală activă în a ataca actul
sancționator și în ceea ce privește sancțiunea contravențională complementară
a confiscării unui bun, indiferent că este sau nu proprietarul bunului respectiv,
putând invoca şi lipsa de proporţionalitate a sancţiunii contravenţionale. În
susţinerea acestei opinii, s-a invocat că nicio dispoziţie legală nu-i interzice
contravenientului neproprietar dreptul de a contestat şi măsura
complementraă, situaţie în care are posibilitatea de a invoca aspecte vizând
lipsa de proporţionalitate a sancţiunii contravenţionale, fiindu-i deschis accesul
la justiţie pentru a ataca procesul – verbal în calitate de titular al actului
contravenţional.
 o opinie minoritară în sensul că persoana sancţionată contravenţional printr-un
proces de contravenţie nu are calitatea procesuală activă în a ataca actul
sancţionator şi în ceea ce priveşte sancţiunea contravenţională, situaţe în care
585
 nu pot fi primite apărări vizând lipsa de proporţionalitate a sancţiunii
contravenţionale complementare. În susţinerea acestei opinii, s-a arătat că,
din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 31 alin. 2 din OG nr. 2/2001,
se poate concluziona că, în ceea ce priveşte măsura confiscării, poate face
plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul,
concluzia fiind fundamentată pe absenţa vătămării aduse contravenientului
autor al faptei prin aplicarea sancţiunii complementare, astfel că o analiză a
proporţionalităţii măsurii privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie
stabilit dacă terţul proprietar a cunoscut scopul folosirii bunului, nu poate
forma obiectul judecăţii exercitată de contravenient. În continuare s-a expus
argumentul că mai ales proporţionalitatea sancţiunii confiscării vizează strict
plângerea contravenţională formulată de terţul proprietar.
Celelalte trei Tribunale au îmbrăţişat opinia formatorului INM.
Cu unanimitate participanţii au agreat soluţia propusă de formatorul INM.

19. Modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 20 din O.G. nr. 2/2001 în situaţia în
care sunt încheiate 2 procese-verbale în acelaşi timp pentru două contravenţii
prevăzute de OUG nr. 195/2002 – depăşirea vitezei maxime admise – constatate
anterior, de acelaşi echipaj de poliţie (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de
apel, Platforma GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 186)

19.1 Practica judiciară

În situaţia în care la aceeaşi dată intervine sancţionarea petentului în urma unei singure
înregistrări efectuată pe un anumit interval de timp, în care auto condus de petent a depăşit
viteza maximă admisă, pe fiecare sector de drum referitor la caracterul contravenţiilor
săvârşite, practica secţiei este unanimă în sensul că ne aflăm în prezenţa unor contravenţii
simple, pentru fiecare depăşire a vitezei maxime admise, şi nu în situaţia unei contravenţii
continue. Punându-se problema câte anume contravenţii sunt sancţionabile într-un interval
de timp cuprins în cadrul unei înregistrări video, când auto de poliţie circulă în spatele celui
condus de petent şi focalizarea undelor RADAR se realizează direct pe auto al petentului, s-
a concluzionat că este necesară sancţionarea petentului pentru săvârşirea acelei contravenţii
în care viteza maximă admisă este depăşită cel mai mult, adică sancţionarea trebuie să
intervină pentru viteza cea mai mare înregistrată pe un anumit sector de drum.
S-a constată nelegalitatea procesului verbal, întrucât nu au fost respectate regulile de
sancţionare prevăzute de art.20 din OG nr.2/2001, fiecare faptă dintre cele apreciate ca
sancţionabile puteau şi trebuiau să fie sancţionate într-un proces verbal unic de acelaşi agent
586
constatator care, conform Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr.4/2017, poate fi
diferit de agentul constatator care a constatat în mod efectiv săvârşirea faptelor
contravenţionale.
Exclusiv prin respectarea exigenţelor art. 10 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, se poate
asigura legalitatea aplicării sancţiunii contravenţionale, faţă de dispoziţiile art. 21 alin. 3
din O.G. nr. 2/2001, în sensul că sancţiunea trebuia aplicată în limitele prevăzute de actul
normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite,
ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de
săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele
personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.
S-a reţinut că, în situaţia în care au fost identificate mai multe fapte contravenţionale,
se impune ca agentul constatator să facă o individualizare corectă a sancţiunii
contravenţionale pentru fiecare faptă în parte, prin raportare la criteriile oferite de art. 21
alin. 3 din O.G. nr. 2/2001, şi să aplice câte o sancţiune faţă de fiecare contravenţie reţinută,
prin acelaşi proces verbal, conform art.20 din acelaşi act normativ.
Neregularitatea întocmirii procesului-verbal pentru incorecta aplicare a sancţiunilor
contravenţionale, printr-un singur proces verbal, este una de natură a conduce la anularea
procesului-verbal de contravenţie, în conformitate cu dispoziţiile art. 175 alin. 1 din Codul
de procedură civilă, întrucât vătămarea cauzată contravenientului nu poate fi înlăturată
decât prin desfiinţarea actului. Această vătămare este una majoră, din moment ce existenţa
mai multor acte de sancţionare a generat sancţiuni distincte executabile separat (ex.
amendă contravenţională, avertisment şi suspendarea dreptului de a conduce pentru o
perioadă de 90 zile, aplicată de mai multe ori) prin încălcarea şi a dispoziţiilor art.10 din OG
nr.2/2001.
În ceea ce priveşte respectarea regulilor prevăzute de art. 20 din OG nr. 2/2001 au fost
identificate următoarele opinii:
Prima opinie:
Anularea procesului verbal chiar dacă se constată că procesul verbal contestat respectă
condiţiile de temeinicie raportat la caracterul simplu al contravenţiei şi la viteza maximă de
rulare întrucât nu au fost respectate regulile de sancţionare prevăzute de art. 20 din OG nr.
2/2001.
Exemplificăm cu decizia civilă nr. 574/2018 pronunţată la data de 19.04.2018 în dosarul
nr. 1512/291/2017, decizia civilă nr. 1413/2018 pronunţată la data de 23.10.2018 în dosarul
nr. 10106/279/2017, pe care le ataşăm.
A doua opinie:
Menţinerea procesului verbal care respectă condiţiile de temeinicie şi anularea celuilalt
(în situaţia în care s-au încheiat două procese verbale) sau anularea celorlalte (în situaţia în
care s-au încheiat mai multe procese verbale), fiind astfel asigurată legalitatea aplicării
sancţiunii contravenţionale prin raportare la dispoziţiile art. 10, art. 21 alin (3) coroborat cu
art. 20 din OG nr. 2/2001.

587
 Exemplificăm cu decizia civilă decizia civilă nr. 727/2019 pronunţată la data de
10.05.2019 în dosarul nr. 415/321/2018 şi decizia civilă nr. 113/2019 pronunţată la data de
28.01.2019 în dosarul nr. 6770/314/2017, pe care le ataşăm.
Se anulează doar un proces-verbal (păstrându-se cel mai bine caracterizat, susţinut de
probe) pentru nerespectarea exigenţei prevăzute de art. 20 – care reglementează
obligativitatea încheierii unui singur proces-verbal care să cuprindă ambele contravenţii,
care, în speţă, sunt şi de aceeaşi natură: exemplificăm cu decizia civilă nr. 907/2019
pronunţată la data de 05.06.2019 în dosarul nr. 7119/291/2017, decizia civilă nr. 727/2019
pronunţată la data de 10.05.2019 în dosarul nr. 415/321/2018 şi decizia civilă nr. 113/2019
pronunţată la data de 28.01.2019 în dosarul nr. 6770/314/2017.

19.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

19.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art.20 alin.1 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor ,,Dacă
o persoana săvârșește mai multe contravenții constatate în același timp de același agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.”.
Textul amintit este aplicabil și în materia OUG nr.195/2002 privind circulația pe
drumurile publice, republicată, potrivit art.109 alin.9 din conținutul său.
Prin decizia nr.XXII/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile unite, în
soluționarea unui recurs în interesul legii s-a arătat că: ,,situaţiile în care nerespectarea
anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator
al contravenţiei sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17
din ordonanţă. Astfel, prin acest text de lege se prevede că "lipsa menţiunilor privind
numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele
contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a
faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage
nulitatea procesului-verbal", specificându-se că numai în astfel de situații "nulitatea se
constată şi din oficiu". În raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor în care
nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenţiei se ia în
considerare şi din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nerespectare a
cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, (…), nulitatea procesului-
verbal de constatare a contravenţiei să nu poate fi invocată decât dacă s-a pricinuit
părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.”. [s.n.]
Afirmarea acestor principii, în sensul reiterării acelorași idei, s-a făcut atât prin decizia
nr.6/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în
interesul legii, cât și prin decizia nr.13/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul
competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a mai arătat că ,,în mod constant,
s-a reținut că, în ceea ce privește procesele-verbale de contravenție, motivele de nulitate
relativă sunt reglementate de dispozițiile art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și

588
motivele de nulitate absolută sunt reglementate de dispozițiile art. 17 din același act
normativ.”. [s.n.]
Așadar, potrivit jurisprudenței obligatorii și constante a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, așa cum rezultă aceasta din deciziile de soluționare a recursurilor în interesul legii,
se identifică motive de nulitate absolută în contextul art.17 din OG nr.2/2001, în timp ce
alte vicii de formă privind procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii reprezintă motive de nulitate relativă, condiționată de o vătămare a părții ce nu
se poate înlătura decât prin anularea acelui act juridic.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul
legii a arătat în decizia nr.8/2018 că ,,79. De vreme ce legiuitorul a înţeles să facă o
distincţie, sub aspectul sancţiunii, între menţiunile pe care trebuie să le cuprindă procesul-
verbal de constatare a contravenţiei, rezultă că şi natura nulităţilor va fi diferită, în raport
cu tipul de omisiune constatată. 80. Cazurile în care poate fi invocată nulitatea relativă
sunt, teoretic, foarte numeroase, fiind reprezentate de toate încălcările unor dispoziţii
legale, altele decât cele pentru care poate fi invocată nulitatea absolută. 81. În cazul
menţiunilor care nu se regăsesc în enumerarea limitativă de la art. 17 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, printre care şi cele referitoare la aplicarea sancţiunii
complementare, operează, în plenitudinea lor, prezumţia de legalitate şi obligaţia de
executare, atât pentru contravenient, cât şi pentru organele de stat care instrumentează
în materia respectivă. 82. Nimic nu împiedică însă persoana interesată ca, în ipoteza în
care există o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, să
o invoce şi să o dovedească. Prin urmare, vătămarea nu poate fi ipotetică, astfel cum
au susţinut unele instanţe, în sensul că petentul ar putea fi pus în situaţia de a nu cunoaşte
termenul pentru care i-a fost aplicată sancţiunea complementară.”. [s.n.]
În acest context, mai reținem că prin decizia nr.6/2015 a Înaltei Curți de Casație și
Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a lămurit prin
considerente natura juridică a procesului-verbal de contravenție, instanța supremă arătând
că procesul-verbal respectiv ,,materializând o manifestare de voință cu caracter unilateral
a unei autorități publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de agenți
constatatori), reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis în
temeiul puterii publice, cu scopul de a produce efecte juridice.”, dar și că ,,procesul-verbal
de constatare a contravenției trebuie întocmit în formă scrisă, fiind unicul act probator al
unei contravenții, (…). În lipsa formei scrise nu se va putea aplica nicio sancțiune, întrucât
nu se va putea proba existența faptei contravenționale.”.
Revenind la art.20 alin.1 din OG nr.2/2001, reținem că textul legal prevede că se
încheie un singur proces-verbal dacă o persoana săvârșește mai multe contravenții
constatate în același timp de același agent constatator.
Din lectură atentă a acestei norme juridice deducem că se reglementează un aspect
privind forma procesului-verbal de constatare a contravenției și de a aplicare a sancțiunii,
în sensul că săvârșirea mai multor contravenții, constatate în același timp de același agent
constatator, se reflectă în întocmirea unui singur proces-verbal, iar nu în emiterea câte unui
act juridic pentru fiecare contravenție în parte.
589
 Or, după cum reiese din jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție,
pentru viciile de formă, motivele de nulitate absolută a procesului-verbal în discuție se
identifică doar la art.17 din OG nr.2/2001.
În consecință, reglementarea art.20 alin.1 din OG nr.2/2001, privind alte aspecte decât
lipsa ,,uneia dintre mențiunile privind numele și prenumele agentului constatator, numele
și prenumele contravenientului, codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit
un asemenea cod, iar, în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii și a sediului acesteia, a
faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator”, va
intra în aceeași categorie cu dispozițiile art.16 din OG nr.2/2001, fiind în legătură cu forma
procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii.
În mod corespunzător, nerespectarea art.20 alin.1 va atrage o nulitate relativă, care,
nefiind expresă potrivit reglementării legale, va avea caracter virtual, fiind deci condiționată
de vătămare, ce incumbă spre a fi demonstrată în sarcina persoanei interesate să o afirme.
În acest din urmă sens, existența unei vătămări și măsura în care aceasta se produce în
mod efectiv se poate analiza și prin prisma art.10 din OG nr.2/2001, text potrivit căruia ,,(1)
Dacă aceeași persoana a săvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare
contravenție. (2) Când contravențiile au fost constatate prin același proces-verbal,
sancțiunile contravenționale se cumulează fără a putea depăși dublul maximului amenzii
prevăzut pentru contravenția cea mai grava sau, după caz, maximul general stabilit în
prezenta ordonanța pentru prestarea unei activități în folosul comunității.”.
Altfel spus, întocmirea unui singur proces-verbal de contravenție nu are ca efect
aplicarea unei singure sancțiuni contravenționale, ci pentru fiecare contravenție săvârșită și
constatată se aplică sancțiunea / sancțiunile corespunzătoare.
Totuși, pentru o astfel de ipoteză, sancțiunile contravenționale se cumulează fără a
putea depăși dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenția cea mai grava sau,
după caz, maximul general stabilit pentru prestarea unei activități în folosul comunității.
De exemplu, încălcarea de către agentul constatator a obligației de reflectare a tuturor
acelor contravenții într-un singur proces-verbal va putea constitui un argument pentru
vătămarea suferită de contravenient prin depășirea dublului maximului amenzii prevăzut
pentru contravenția cea mai gravă ca efect al însumării tuturor amenzilor contravenționale
efectiv aplicate.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Neamț:
→ nerespectarea art.20 alin.1 din OG nr.2/2001 implică o cauză de nulitate relativă a
procesului-verbal de constatare a contravenție și de aplicare a sancțiunii, care, nefiind
expresă potrivit reglementării legale, va avea caracter virtual, fiind deci condiționată de o
vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act, incumbând spre a fi
demonstrată în sarcina persoanei interesate să o afirme.

19.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

590
 19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Participanţii şi-au însuşit cu unanimitate opinia formatorului INM.

20. Admisibilitatea formulării căii de atac a apelului împotriva hotărârilor prin care
s-a respins cererea care are ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunității (Minuta Întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal ale Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, Platforma
GoogleMeet, 17 decembrie 2020, pg. 190)

20.1 Practica judiciară

Într-o primă opinie, exercitarea căii de atac a apelului împotriva soluțiilor pronunțate
în primă instanță asupra cererilor având ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, se poate face numai în situația în care soluția
pronunțată este cea de înlocuire a amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, iar nu și în situația în care soluția primei instanțe este de respingere a acesteia.
În motivarea acestei opinii se apreciază că textul legal, respectiv art. 39^1 alin 3 din
OG nr. 2/2001 este clar și lipsit de echivoc și deschide calea de atac numai pentru acele
hotărâri prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunității,
respectiv pentru acele hotărâri prin care cererea de chemare în judecată formulată în
temeiul dispozițiilor art. 39^1 alin 1 din OG nr. 2/2001 a fost admisă. Așadar, în această
ipoteză poate avea calitatea de apelant doar contravenientul care nu a achitat amenda în
termenul prevăzut la 39^1 alin 1 din OG nr. 2/2001 , deoarece numai acesta are interesul
de a schimba hotărârea prin care i s-a aplicat sancțiunea prestării unei activităţi în folosul
comunității.
În ceea ce privește apelul declarat împotriva hotărârii prin care s-a respins cererea
reclamantului de înlocuire a sancțiunii amenzii cu sancțiunea prestării unei activităţi în
folosul comunității, acesta va fi respins ca inadmisibil, deoarece numai în acest fel se poate
asigura respectarea principiului legalității căilor de atac, prevăzut de dispozițiile art. 457
alin 1 Cod proc. civ, potrivit “ căruia hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de
atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de
menţiunile din dispozitivul ei.”
Într-o altă opinie, calea de atac a apelului împotriva hotărârilor pronunțate în primă
instanță asupra cererilor având ca obiect înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii este deschisă părții care are un interes, indiferent de soluția
pronunțată asupra cererii, pentru asigurarea principiului egalității armelor prin accesul
tuturor părților interesate la un dublu grad de jurisdicție. În această opinie, alineatul 3 al
art. 39^1 din OG nr. 2/2001 stabilește calea de atac care poate fi exercitată împotriva
hotărârilor pronunțate în primă instanță asupra cererilor care au ca obiect înlocuirea amenzii
cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, indiferent de soluția adoptată,

591
intenția legiuitorul nefiind în niciun caz aceea de a suprima doar dreptul unei părți la
exercițiul căii atac.
Această concluzie se argumentează pe faptul că atunci când legiuitorul a intenționat
să suprime dreptul unei părţi/părţilor la exercițiul căilor de atac, a adoptat formulări
exprese în acest sens, cu titlu de exemplu fiind date dispoziţiile art. 666 alin 6 şi 7 Cod proc
civ, unde se prevede: „ 6) încheierea prin care instanţa admite cererea de încuviinţare a
executării silite nu este supusă niciunei căi de atac...7) încheierea prin care se respinge
cererea de încuviinţare a executării silite poate fi atacată numai cu apel exclusiv de
creditor...”

20.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

20.3 Opinia formatorului INM

Preliminar, observând problema dedusă analizei de Tribunalul Mureș deducem că
aceasta privește calea de atac ce poate fi formulată împotriva sentinței prin care, în cond.
art.391 din OG nr.2/2001, a fost respinsă de judecătorie cererea de înlocuire a amenzii cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității.
OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede la art.39 1 că ,,(1) În
cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta va sesiza instanța
în circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii amenzii cu
sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama, după caz,
și de partea din amendă care a fost achitată. (2) În cazul în care contravenientul, citat de
instanță, nu a achitat amenda în termenul prevăzut la alin. (1), instanța procedează la
înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității pe o
durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore.
(3) Hotărârea prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul
comunității este supusă recursului. (…)”. [s.n.]
Din lectura atentă a acestui text legal constatăm că în discuție este calea de a atac a
recursului, iar nu calea de atac a apelului, așa cum indică instanța solicitantă.
În acest din urmă sens, arătăm că acțiunile reglementate de art.9 alin.3 și următoarele
din OG nr.2/2001 și art.391 din același act normativ nu sunt identice.
Astfel, în cazul art.391 din OG nr.2/2001 calitatea de reclamant revine
contravenientului, acesta fiind cel care potrivit textului legal se adresează instanței pentru
înlocuirea amenzii cu prestarea unei activități în folosul comunității.
În schimb, art.9 din OG nr.2/2001 prevede că ,,(3) În cazul în care contravenientul
persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a
sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unității
administrativ-teritoriale prevăzut la art. 39 alin. (2) lit. a) în a cărui rază teritorială
domiciliază contravenientul va sesiza instanța judecătorească în a cărei circumscripție
domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea obligării
592
contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, ținându-se seama
de partea din amendă care a fost achitată. (4) La primul termen de judecată, instanța, cu
citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, în
vederea achitării integrale a amenzii. (5) În cazul în care contravenientul nu achită amenda
în termenul prevăzut la alin. (4), instanța procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea
obligării la prestarea unei activități în folosul comunității. (6) Hotărârea prin care s-a
aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă numai
apelului.”.
Așadar, în cazul acțiunii exercitate potrivit art.9 alin.3 din OG nr.2/2001 de organul de
specialitate învestit cu executarea amenzii contravenționale, sentința pronunțată de
judecătorie este supusă apelului, în timp ce în cazul acțiunii exercitate potrivit art.391 din
OG nr.2/2001 chiar de contravenient, sentința pronunțată de judecătorie este supusă
recursului.
Chiar dacă art.9 alin.3 și următoarele și art.391 din OG nr.2/2001 au o formulare parțial
similară, normele juridice respective reglementează acțiuni diferite, fiecare având propriul
său regim procesual.
În acest context, arătăm că nu este determinant pentru identificarea căii de atac
respective dacă a fost admisă sau a fost respinsă acțiunea în înlocuirea amenzii
contravenționale cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, în ambele
ipoteze pentru acțiunea reglementată de art.391 din OG nr.2/2001 fiind admisibilă
formularea căii de atac a recursului.
Astfel, nu este decisiv faptul că art.391 alin.3 din OG nr.2/2001 prevede că hotărârea
prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este supusă
recursului, întrucât formularea nu exclude admisibilitatea acestei căi de atac și în situația
în care acțiunea în înlocuirea amenzii s-a respins.
Nu se poate conchide, printr-o interpretare per a contrario a textului respectiv, că
intenția legiuitorului ar fi fost să excludă calea de atac în situația respingerii acțiunii,
întrucât nu o astfel de concluzie reiese din formularea textului legal. Dimpotrivă, norma
juridică în discuție este derogatorie atât de la dreptul procesual comun, cât și de la regimul
procesual specific acțiunilor reglementate de OG nr.2/2001 în materie contravențională, prin
care se prevede calea ordinară a apelului, art.391 alin.3 amintit instituind dreptul de fi
exercitat doar recurs.
De altfel, acest text legal trebuie citit prin prisma premiselor sale anterioare, așa cum
sunt reflectate în textul art.391 alin.1 și alin.2 din OG nr.2/2001 unde se vorbește despre
sesizarea instanței ,,în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în
folosul comunității”, respectiv ,,instanța procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității ”, constituind o continuare firească în planul
ideilor expuse de legiuitor pentru a arăta calea de atac de formulat împotriva soluției
pronunțate.
Nu rezultă deci din formularea normei juridice că legiuitorul ar fi dorit să creeze un
regim juridic diferențiat în funcție de soluția, favorabilă sau defavorabilă, pronunțată în
primă instanță.
593
 În acest din urmă sens, potrivit principiului general instituit de art.461 alin.1 Cod
procedură civilă ,,Calea de atac se îndreaptă împotriva soluției cuprinse în dispozitivul
hotărârii.”, fără ca legiuitorul să distingă în funcție de specificul acesteia – admitere sau
respingere.
În același sens, art.483 alin.1 Cod procedură civilă arată că ,,Hotărârile date în apel,
cele date, potrivit legii, fără drept de apel, precum și alte hotărâri în cazurile expres
prevăzute de lege sunt supuse recursului.”, din nou fără a fi efectuată în legătură cu
exercitarea recursului vreo deosebire prin prisma soluției pronunțate, anume dacă aceasta
este favorabilă sau defavorabilă.
Așadar, nu se poate admite concluzia că sentința prin care a fost respinsă acțiunea
exercitată în cond. art.391 din OG nr.2/2001 nu ar fi supusă recursului, ci doar sentința prin
care acțiunea respectivă a fost admisă și s-a dispus înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării
unei activități în folosul comunității.
În consecință, propunem următorul răspuns în soluționarea problemei sesizate de
Tribunalul Mureș:
→ art.391 alin.3 din OG nr.2/2001 prevede calea de atac susceptibilă de a fi exercitată
de partea interesată împotriva sentinței prin care s-a soluționat acțiunea formulată în
condițiile art.391 din OG nr.2/2001 pentru înlocuirea amenzii contravenționale cu sancțiunea
prestării unei activități în folosul comunității, indiferent că acțiunea respectivă a fost admisă
sau respinsă.

20.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu au existat observații cu privire la soluția propusă de formatorii INM.

20.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cursul
dezbaterilor
Nu au fost formulate observații.
Participanţii şi-au însuşit cu unanimitate opinia formatorului INM.

594