IULIAN M.

NEDELCU

DREPT ADMINISTRATIV
I
ELEMENTE DE TIINA ADMINISTRAIEI

DREPT ADMINISTRATIV
I
ELEMENTE DE TIINA ADMINISTRAIEI

Prof. univ. dr. Iulian M. NEDELCU

eful catedrei de Administraie public
Facultatea de Drept i tiine administrative
Universitatea din Craiova

Lucrarea are n vedere legislaia

n vigoare la 1 septembrie 2009

EDITURA UNIVERSUL JURIDIC

BUCURETI
2009

-SUMARINTRODUCERE
CAPITOLUL I.
NOIUNI GENERALE
Seciunea 1.
Clarificri conceptuale
Subseciunea 1. Conceptul de societate
1.1 nelesul noiunii de societate
1.2 Scopul social
1.3 Mijloace de realizare a scopului social
1.4 Cadrul juridic al participrii la realizarea scopului social
Societatea civil
Subseciunea 2. Conceptul de stat
2.1. nelesul termenului de stat de drept
2.2. Organizarea statului
2.2.1 Structura de stat
2.2.2. Forma de guvernmnt
2.2.3. Regimul politic
2.3. Principiul separaiei puterilor
Subseciunea 3. Noiunea de putere executiv
3.1. Executivul monocratic
3.2. Executivul dualist
Seciunea 2.
Administraia Public obiect de studiu al dreptului administrativ
Subseciunea 1. Definirea Administraiei Publice
1.1 Noiunea de Administraie Public
1.2 Principiile de organizare i funcionare a Administraiei
Publice
Subseciunea 2. Funciile Administraiei Publice n statul de drept
Funcia de administrare a personalului
Funcia de achiziionare a bunurilor i serviciilor de ctre
administraie
Funcia financiar
Funcia juridic
Funcia de previziune i programare
Funcia de relaii cu cetenii

 Funcia de garant al drepturilor i libertilor ceteneti

Subseciunea 3. Organizarea structurilor Administraiei Publice
3.1 Conceptul de organ administraiei publice
3.2 Componentele structurilor din administraia public
CAPITOLUL II
INVESTIGAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1.
Fenomenul administrativ
Subseciunea 1. Noiunea de fenomen administrativ
1.1 Definire
1.2 Administraia Public i separaia puterilor
Subseciunea 2. Analiza fenomenului administrativ
2.1 Dreptul administrativ
2.1.1. Noiunea de drept administrativ
2.1.2. Norma de drept administrativ
2.1.3. Raportul de drept administrativ
2.1.4. Izvoarele dreptului administrativ
2.2. Relaia dintre dreptul administrativ i tiina administraiei
CAPITOLUL III
AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE DE STAT
Seciunea 1.
eful statului
Subseciunea 1. Evoluia instituiei
1.1. Consideraii generale
A. Formele efului de stat n epoca preiluminist
B. Formele efului de stat n perioada iluminist
C. Reflectarea constituional a instituiei efului de stat
1.2. eful de stat n perioada monarhiei
1.2.1. Instituia efului statului n
perioada monarhiei elective
1.2.2. Instituia efului statului in perioada monarhiei constituionale
1.3. Instituia efului statului n perioada
30 decembrie 1947 - 22 decembrie 1989
1.4. Instituia efului statului n perioada de dup
Revoluia din decembrie 1989
Subseciunea 2. eful de stat i suveranitatea naional
2.1. Consideraii generale

2.2. Rolul efului de stat n conservarea

suveranitii naionale
Subseciunea 3. Mandatul prezidenial
3.1 . Procedura de investire
3.2. Exercitarea mandatului
3.3. Vacana funciei
3.4. Protecia mandatului prezidenial
3.5. Rspunderea politic i juridic a preedintelui
Subseciunea 4. Atribuiile preedintelui
4.1. Clasificarea atribuiilor
4.2. Actele preedintelui
4.2.1. Forme de concretizare a activitii
Preedintelui
4.2.2. Natura decretelor preedintelui
4.2.3. Regimul
juridic
al
decretelor
preedintelui
4.2.4. Instituia promulgrii proiectelor de
legi adoptate n Parlament
Seciunea 2
Guvernul
Subseciunea 1.Rolul i funciile Guvernului
1.1. Atribuiile Guvernului
Subseciunea 2. Organizarea Guvernului
2.1. Componena. Structura Guvernului
2.2. nceperea i ncetarea mandatului
2.3 Primul ministru
Subseciunea 3. Funcionarea Guvernului
Subseciunea 4. Actele Guvernului
Seciunea 3.
Atribuiile centrale de specialitate ale Administraiei Publice
Subseciunea 1. Ministerele
1.1. Organizarea ministerelor
1.2. Funcionarea Ministerelor
Subseciunea 2. Organe ale administraiei centrale de specialitate
2.1. Categorii de organe centrale de specialitate
2.2. Actele organelor administraiei centrale de specialitate
2.3. Clasificarea
organelor centrale de specialitate ale
administraiei de stat
2.4. Statutul constituional al administraiei centrale
Seciunea 4. Prefectul i subprefectul

Subseciunea 1. Evoluia instituiei

Subseciunea 2. Statutul juridic al prefectului
2.1. Atribuiile prefectului
2.2. Drepturile i ndatoririle prefecilor i subprefecilor
2.3. Cancelaria prefectului i oficiile prefecturale
2.4. Actele prefectului
2.5. Prefectura i subprefectul
Subseciunea 3. Instituia prefecturii
CAPITOLUL IV
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL
Seciunea 1. Autonomia local
Subseciunea 1. Conceptul de autonomie local
1.1 Autonomia local i principiul subsidiaritii
Seciunea 2. Autoritile Administraiei Publice locale
Subseciunea 1. Consiliile locale
2.1 Organizarea
2.2. Funcionarea Consiliului local
2.3. Actele Consiliului local
Subseciunea 2. Primarul
3.1. Scurt istoric
3.2. Investirea
3.3. Atribuii
Subseciunea 3. Viceprimarul
Subseciunea 4. Secretarul unitii administrativ-teritoriale
Subseciunea 5. Serviciile publice locale
Seciunea 3. Consiliul Judeean
Subseciunea 1. Scurt istoric
Subseciunea 2. Organizarea Consiliului Judeean conform Legii
215/2001
2.1 Investirea Constituire
Subseciunea 3. Funcionarea Consiliului Judeean conform Legii
215/2001
3.1. Atribuiile Consiliului Judeean
3.2. Actele Consiliului Judeean
Subseciunea 4. Instituia Preedintelui Consilului Judeean
Subseciunea 5. Secretarul Consiliului Judeean

CAPITOLUL V
PERSONALUL DIN ADMINISTRAIA PUBLIC
Seciunea 1. Consideraii generale
Subseciunea 1. Noiunea de funcie i funcionar public
1.1. Scurt istoric
1.2. Noiunea de funcie public
1.3. Noiunea de funcionar public
1.4. Teoria funcionarului de fapt
1.5. Buna conduit administrativ i personalul din
administraia public
Seciunea2. Regimul juridic al funcionarului public
Subseciunea 1. Accesul la funcia public
1.1. Recrutarea funcionarilor publici
1.2. Evoluia carierei
Subseciunea 2. Drepturile i obligaiile funcionarului public
Seciunea 3. Statutul funcionarilor publici
Subseciunea 1. Principalele prevederi ale statutului funcionarului
public
Subseciunea 2. Statutul special al funcionarului public denumit
manager public.
Seciunea 4. Deontologia funcionarului public
Subseciunea 1. Psihologia funcionarului public
Subseciunea 2. Relaia funcionar public ceteni

CAPITOLUL I

NOIUNI GENERALE
Seciunea 1
Clarificri conceptuale
Subseciunea 1.
Conceptul de societate
1.1 nelesul noiunii de societate
Dat fiind specificitatea demersului de studiere a fenomenului administrativ
este necesar nelegerea exact a noiunilor cu care opereaz dreptul administrativ.
Omul ca fiin raional i mplinete aspiraiile numai mpreun cu semenii
si pentru c o trstur esenial a fiinei umane este asociativitatea, caracteristic
sintetizat n expresia "omul - fiin social". Dei n graba preocuprilor zilnice
omul i-a creat automatismul de a asocia cuvntul societate ansamblului semenilor
care l nconjoar, cu toate relaiile sociale ce exist ntre ei sau ntre ei i sine,
totui trebuie subliniat de la nceput c aceast noiune nu este specific pentru
comunitile umane ci "este un mod organizat de existen n sfera fenomenelor
vieii"1, deci trebuie extins i la alte forme de via. n literatura de specialitate se
fundamenteaz afirmaia anterioar aducndu-se ca argument faptul c etologia i
sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare,
acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera
umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare,
altruism.
n contextul tematic prezent se face referire la conceptul de societate uman.
Societatea uman reprezint2 un complex sistematic de relaii ntre oameni,
relaii istoricete determinate, condiie i rezultat al activitii acestora de creare a
bunurilor materiale i valorilor spirituale necesare existenei individului singur i n
colectiv.
Privit ca sistem, societatea este compus din urmtoarele subsisteme
principale:
sistemul social;
organismul comportamental;
personalitatea individului;
mediul fizic - organic;
1

Ioan Alexandru, Administraia public, Teorii. Realiti. Perspective, Ed. Lumina Lex, 1999, p.43, prelund concluziile studiilor
lui S. Mennell din "Sociological Theory. Uses and Unities", New York, Washington Praeger Publishers, 1974.
2
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, p.7.

 sistemul cultural3.
Societatea este o reuniune de oameni, dar nu numai att. Oamenii nu
formeaz o mulime de elemente privite izolat, ci ntre ei se stabilesc relaii
complexe att la nivelul individ-individ, la nivelul individ-grup sau individsocietate, la nivelul ntre grupuri, aceste relaii corespunznd diverselor realiti
economice i politice.
Practic, odat cu constituirea indivizilor n societate se nate sentimentul de
grup, astfel nct omul accept anumite cerine (se poate spune chiar reguli) impuse
de semenii si din grup. Apare astfel noiunea de intercondiionare uman care
sintetizeaz realitatea conform creia individul uman renun parial la sine tocmai
pentru ca n condiiile acceptrii condiionrilor impuse de semenii si s i
ndeplineasc aspiraiile, impunnd la rndul su condiionri celorlai membri ai
societii, constituindu-se astfel "ordinea normativ comportamental"4.
Aa cum s-au nscut regulile de convieuire n societate, tot astfel s-a
cristalizat treptat sistemul de drept al fiecrei comuniti umane naionale i
regulile de drept internaional, dar deoarece nu toi membrii societii au subscris la
aceste reguli a fost necesar crearea unui mecanism de constrngere, nelegnd
prin acesta un ansamblu de metode i proceduri legale cu ajutorul crora se poate
aprecia dac s-a respectat sau nu o norm de conduit i cu ajutorul crora, fr
violen, cei despre care se consider c au nclcat norma comportamental pot fi
constrni s nu acioneze n defavoarea semenilor lor.
Faptul c omul este fiin raional i contient a determinat existena unei
trsturi fundamentale a societii: caracterul organizat. Acest caracter impune ca
ordinea normativ a societii s fie legitim, iar conceptul modern al legitimrii
necesit implicarea adjectivului moral5. Se ajunge astfel la corelaia societate moral.
Numai o societate bine organizat asigur stabilirea i desfurarea n mod
corespunztor a relaiilor din interiorul societii, aprnd astfel germenii
progresului care ncearc s rspund nevoii de perfeciune a fiinei umane.
Pornind de la faptul c fiecare individ urmrete s i ndeplineasc
propriile aspiraii, societatea a trebuit s rpund ntrebrii: cum se pot rezolva
problemele tuturor membrilor societii de o manier care s nu fie stnjenitoare
pentru nici unul dintre ei?
Cutndu-se rspuns la o astfel de ntrebaree s-a ajuns la formularea
conceptelor filosofice " bine individual" i "bine comun", noiunii de "fericire".
Generaii dup generaii au cutat s defineasc fericirea, s-a dat un numr
impresionant de definiii i totui ntrebarea a rmas aceeai. Nimeni nu a putut
3

Ioan Alexandru, op. cit., p. 44.

Idem.
5
S. Mennell, "Sociological Theory. Uses and Unities", New York, Washington Praeger Publishers, 1974, p. 124.
4

abstractiza acest ansamblu complex de manifestri cognitive i volitive astfel nct

s poat surprinde toate aspectele acestui subiect i s impun o definiie general.
n consecin, fiecare individ are propria reprezentare a fericirii, iar artizanii
organizrii sociale au trebuit s lucreze cu conceptul de "bine comun" i s
defineasc un nou concept, acela de "scop social".
Societatea uman este cadrul de apariie i dezvoltare a civilizaiilor,
religiilor, culturilor.
Pentru nfptuirea binelui individual n condiiile asigurrii binelui general
s-au ncercat de-a lungul istoriei societii omeneti nenumrate modele
concretizate n diferitele forme de organizare social ncepnd cu familia primitiv
i ajungnd la formaiunile statale i, mai nou, cu organizaiile suprastatale de tipul
Comunitii Europene.
Conceptul de societate nu poate fi neles dect mpreun cu cele de "stat",
"drept", "politic", "moral", concepte pe care omul le-a creat din dorina de a avea
un ansamblu de instrumente cu care s opereze n activitatea sa de perfecionare a
structurii organizatorice al crui nucleu este el nsui.
Studiul societii se poate face prin intermediul multor tiine, printre care
psihologia ocup un loc important pentru c societatea este o creaie a individului,
o proiecie din planul psihologic n realitate a dorinei sale de a fi ncojurat de
semenii si, i pentru c societatea are o psihologie proprie.
Sociologia este o alt tiin care se ocup de studiul individului uman privit
ca fiin social, mai exact, sarcina central a sociologiei este de a dezvolta
"imaginea sociologic" a oamenilor, a cetenilor, ntruct existena individului i
aceea a societii nu pot fi nelese dect mpreun6.
n literatura de specialitate7 se disting dou modaliti de via social: una
primordial, absolut necesar existenei umane, n care indivizii se nasc i cresc,
ulterior putnd s o resping sau s o accepte n mod contient, aceast modalitate
numindu-se comunitate, iar a doua, secundar, este derivat, putnd exista numai
pe baza i n cuprinsul comunitii, fiind numit convenional grupare. Gruparea se
realizeaz n conformitate cu voina i aspiraiile celor care o compun.
S-au elaborat nenumrate teorii n legtur cu ntrebarea - omul creaz
societatea sau societatea l creaz pe om?
Chiar dac nu s-au formulat rspunsuri unanim acceptate n legtur cu
primordialitatea omului sau a societii, totui, este incontestabil faptul c
societatea s-a nscut din nevoia de asociere ntr-un cadru organizat a individului
uman, iar societatea, prin problemele zilnice care apar n interiorul ei, impune
6

G.W.Mills, Limagination sociologique, Paris, 1968, p. 7.

Tr.Herseni, Sociologie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, p. 513. Autorul, n aceast lucrare la p. 515 arat
c "nu se poate vorbi de un primat al societii dect fa de fiecare individ sau grup restrns de indivizi, niciodat i nicicum fa
de totalitatea celor care au fcut sau fac parte din ea", adic societatea i individul uman nu pot exista ca dou entiti distincte, ci
numai corelate.
7

formularea unor rspunsuri, deci i ofer omului ca membru al su subiecte de

meditaie. Actul social a aprut ca urmare a unui lung proces evolutiv. Pot fi
enumerate n cadrul acestui proces urmtoarele stadii8:
stadiul de comportare exclusiv reflex;
stadiul caracterizat prin exprimarea unei conduite perceptive, adic a unei
conduite schematice nscut dintr-o combinare de aciuni reflexe;
stadiul adaptrii, n care conduita individului s-a modificat continuu n funcie
de natura dat sau transformat i de reacia semenilor astfel nct s-a ajuns ca
individul care aciona s ncerce s-i reprezinte n plan mintal reacia celuilalt,
sau celorlali membrii ai grupului;
stadiul n care apare imitaia, prin care conduitele au devenit mai uniforme, mai
uoare i mai rapide;
stadiul imediat urmtor stadiului imitaiei este acela n care individul, aflat deja
la stadiul imitator, ajunge ca dup un numr de repetiii s aib abilitatea ca
atunci cnd a perceput nceputul unui act executat de ctre semenul su s preia
continuarea actului fr a mai imita;
n acest stadiu omul a ajuns s execute un act ntr-o manier proprie.
stadiul cooperrii ce a rezultat ca urmare a faptului c prin conduitele de
imitaie se determin conduite de asemnare;
n acest stadiu s-au manifestat primele tendine ierarhice: dorina de a merge
n funtea grupului, concurena sexual, efortul de a nltura pe cel care devine
obstacol i de a obine n acest mod prestigiu, ajungndu-se la conturarea unei
distincii ntre "ef" i ceilali componeni ai comunitii, distincie ce se va
cristaliza ntr-un proces ndelungat.
un stadiu ndelungat, de secole, n care a aprut i s-a impus un nou tip de
conduit social, aceea prin care omul n funcie de mprejurri decide modul de
exteriorizare i de aciune concret, mod ce poate fi total diferit de cel reinut n
plan mintal, ca urmare a ascunderii inteniilor i a amnrii actelor i faptelor;
n acest stadiu se impune conduita uman bazat pe aparene. Este deosebit
de important pentru istoria evoluiei omului pentru c reliefeaz un puternic salt
intelectual al fiinei umane.
un ultim stadiu este acela n care se formeaz i se dezvolt o contiin
personal i o contiin a apartenenei la grup.
Rspunsurile pe care omul i le formuleaz la problemele aprute n
societate produc adeseori mutaii n structura acesteia. Aceste modificri creeaz
alte probleme a cror soluionare genereaz alte rspunsuri i astfel se ajunge nu la
o repetare ciclic ci la o evoluie n spiral ascendent.
8

Constantin Belu, Sociologie juridic, Editura Vertical, Craiova, 1997, p. 54 - 55, prelund punctul de vedere al lui P. Janet.

Este adevrat c de nenumrate ori soluiile formulate de om la problemele

societii au produs pe ansamblu involuii, chiar dac au determinat ntr-o anumit
direcie progres tehnic. Un exemplu n acest sens l constituie conflictele armate
care au stimulat cercetrile n domeniul militar, dar au distrus elemente de
civilizaie (chiar civilizaii) i mai ales au produs un ru ireparabil: i-au pierdut
viaa oameni care sunt irepetabili i care sunt cei care ar fi trebuit s fie beneficiari
ai unor binefaceri ale societii.
Tocmai pentru a prentmpina asemenea distrugeri s-a ncercat crearea unor
forme organizatorice suprastatale cum este Organizaia Naiunilor Unite n plan
socio-politic sau Comunitatea European n plan socio-economic, s-au realizat
structuri militare suprastatale (internaionale) cu scop de a garanta drepturile i
libertile fundamenatale ale indivizilor, dar nici una din aceste structuri nu a reuit
s elimine violena din existena societii i, probabil, nu vor putea s o elimine
niciodat pentru c educaia nu reuete n totalitate s in n fru pornirile
instinctuale i nici nu le poate suprima. Structura societii i relaiile ce se
stabilesc n interiorul acesteia sunt subordonate unui singur obiectiv: realizarea
scopului social.
1.2 Scopul social
Asociativitatea oamenilor, neleas ca o predispoziie genetic la a tri n
comunitate, denumit spirit social, care la nceput a fost pur instinctual, nu este
altceva dect o manifestare a dorinei lor de a crea un cadru organizatoric n care s
i poat ndeplini idealurile de orice fel, idealuri care se contureaz i apoi se
definesc prin raportare tocmai la un astfel de cadru. Apare, deci, n prim plan o
evoluie ciclic, o permanent relaie de determinare reciproc: societate - ideal al
individului - societate.
Pentru a putea defini scopul social se impune evidenierea diferenelor ntre
"natura indivizilor" i "natura specific a societii nsei", pentru c n ncercarea
de definire i de identificare a scopului trebuie pornit de la cea de a doua noiune9.
Aa cum am artat deja, societatea nu este doar o sum de indivizi. ntr-o
exprimare specific teoriei mulimilor se poate spune c societatea reprezint o
mulime de elemente (indivizii umani) caracterizate prin faptul c toate aceste
elemente se afl n diferite relaii unele cu altele, ntre orice dou elemente putnd
exista mai multe tipuri de relaii. Deci, noiunea de societate presupune un amestec
eterogen de indivizi i de relaii ntre acetia, ordonat prin nsi transpunerea n
act a spiritului social.

Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i Instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 1998, p.52.

Dei societatea nu poate exista fr indivizi, ea este o entitate distinct de

fiecare individ, de sine stttoare, care nu se reduce numai la o sum de indivizi.
Fiind vorba despre o entitate, se subnelege c aceasta are o existen proprie i o
natur proprie distinct de cele ale elementelor componente.
Individul uman ia existena societii ca pe un dat natural i, ca urmare a
aglomeraiei de automatisme comportamentale zilnice, puini sunt aceia care sunt
permanent contieni sau se gndesc permanent la materialitatea i corporalitatea
societii, la o via psihic a colectivitii materializate printre altele n sistemul de
drept. Ceea ce percepe fr efort individul uman este dac i n ce msur i poate
ndeplini aspiraiile. Abia dup ce face aceste constatri o mare parte din oameni
ncearc, mai mult sau mai puin competent, s analizeze cauzele modului n care
societatea a rspuns problemelor individuale. ntr-un asemenea context individul
cetean i ndreapt preocuprile spre a constata dac i ali semeni au probleme
similare, care a fost rspunsul societii la acestea. Se ajunge astfel de la ideea de
cetean privit individual la ideea de grup.
Se pune firesc ntrebarea: ce este scopul social i care este coninutul su?
Scopul social este o noiune prin care se exprim obiectivul fundamental al
societii. Referitor la coninutul acestei noiuni se pune ntrebarea dac acesta este
definit prin binele individului sau prin binele societii privit ca entitate trans individual10.
Pornind de la faptul c societatea este o entitate de sine stttoare i de la
ideea c "orice existen i gsete binele n conservarea naturii sale i a
proprietilor sale: deci, societatea, ca fiin colectiv, are binele su propriu, care
consist n conservarea unitii sale"11, n doctrin12 s-a apreciat c "bine comun
este binele societii ca entitate trans-individual, este scopul spre care aceasta
tinde" de aceea este mai indicat utilizarea noiunii de scop social fiind mai puin
ambigu.
Se poate spune c formarea scopului social este rezultatul particularizrii
scopului universal al existenei interumane - societatea - i mai puin al
universalizrii unor scopuri individuale concrete.
Aa cum se arat n doctrin13 "scopul social n universalitatea sa este
pstrarea unei ordini sociale. Aceast universalitate se impune indivizilor ca

10

Aceast ntrebare se contureaz ca o consecin a orientrilor doctrinare. Astfel, unii autori susin supremaia binelui individual
n raport cu binele comun, n timp ce alii identific scopul social cu binele comun. Spre exemplu n reperul bibliografic R.P.
Marie - Benot Schwalm, La socit, Ltat, Flammarion, 1937, p. 37, se arat c "omul este cauza eficient a societii", iar
D.C.Dnior, n op. cit., p. 53 adaug afirmaiei anterioare comentariul "dar el nu este cauza ei final".
n R.P. Marie - Benot Schwalm, op. cit., la p. 204, B.Spencer afirm "n organismul social, agregatul are drept scop
fericirea unitilor componente, n timp ce n organismul individual unitile exist pentru prosperitatea agregatului".
11
R.P. Marie - Benot Schwalm, La Societ, Ltat, Flammarion, 1937, p. 24.
12
Dan Claudiu Dnior, op. cit., p. 52.
13
Dan Claudiu Dnior, op. cit., p. 56.

necesitate de a tri n ordine", necesitatea existnd deja atunci cnd individul i d

seama c are un anumit interes i definete acest interes.
Elementele formale ale scopului social sunt ordinea social i justiia,
ordinea social reprezentnd corpul scopului social, iar justiia mijlocul de a apra
corpul, liantul ntre cele dou realiti formale fiind omul.
n legtur cu cele dou elemente formale14 ale scopului social, G.Burdeau
afirm15: "Spre deosebire de ordinea social care este un element static al binelui
comun, justiia constituie elementul dinamic al acestuia (...). Ele se susin una pe
alta, justiia fcnd ca ordinea s fie acceptat, ordinea fcnd ca justiia s fie
dorit. n aceste condiii, justiia este un element constitutiv al binelui comun,
pentru c ordinea nu este dect, dac ne este permis imaginea, justiia
solidificat".
Considerm necesare cteva observaii.
Administraia public, n accepiunea de activitate de organizare a executrii
i de executare n concret a legii cu caracter dispozitiv i prestator, este o
consecin n egal msur a scopului social ct i a scopurilor individuale. Aceast
activitate are ca finalitate att conservarea ordinii sociale i nfptuirea justiiei, ct
i soluionarea problemelor concrete, individuale, ale cetenilor, deci este
inseparabil legat de definirea i de realizarea scopului social, dar i de scopurile
concrete individuale.
Considerm necesar formularea unei definiii a scopului innd seama de
aceast realitate: scopul social reprezint acea noiune care se refer la binele
comun asigurat prin conservarea ordinii sociale i nfptuirea justiiei, prin bine
comun nelegnd binele societii ca entitate trans - individual, cu meniunea c
n definirea coninutului binelui comun acesta trebuie considerat n corelaie cu
binele individual, adic scopul social trebuie s aibe calitatea ca de ndat ce a fost
nsuit de individ ca fiind propriul scop s lase posibilitatea materializrii
majoritii scopurilor individuale concrete.

14

Cele dou elemente, ordinea social i justiia, sunt considerate formale n dublu sens: "care formeaz binele comun i care
sunt doar de ordinul formei, lipsite deci pentru societatea n sine de coninut concret, cu toate c pentru individ ele nu par a se
exprima dect ca un coninut concret". (D.C.Dnior, op. cit., p. 57).
15
Georges Burdeau, Trait de science politique, Tome 1, Le pouvoir politique, Paris, 1949, p. 103.

1.3 Mijloace de realizare a scopului social

Exercitarea iniiativei legislative
mijloc de realizare a scopului social16
Reinstaurarea statului de drept n Romnia ca urmare a evenimentelor din
decembrie 1989 a determinat modificri i n normele constituional juridice prin
care se reglementeaz iniiativa legislativ.
Cadrul normativ general n care se ncadreaz instituia juridic a iniiativei
legislative l constituie Constituia Romniei modificat i completat prin Legea
de revizuire a Constituiei Romniei nr.429/2003, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.
Reglementarea relaiilor sociale prin lege i prin alte categorii de acte
normative trebuie realizat astfel nct s fie respectate principiile generale de
legiferare proprii sistemului de drept romnesc.17
Legea fundamental n art.74 alin.1 stabilete c iniiativa legislativ
aparine:
a) Guvernului;
b) deputailor;
c) senatorilor;
d) unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot, care s
provin din cel puin un sfert din judeele rii, n fiecare din aceste judee sau n
municipiul Bucureti trebuind a fi nregistrate cel puin 5000 de semnturi n
sprijinul unei iniiative legislative.
n art.150 din Constituie se precizeaz c iniiativa revizuirii Constituiei ca specie a iniiativei legislative aplicat n materia legilor constituionale aparine:
a) Preedintelui Romniei la propunerea Guvernului;
b) deputailor i senatorilor, n acest caz cel puin o ptrime din numrul
deputailor sau al senatorilor trebuind s promoveze iniiativa;
c) cetenilor cu condiia ca minim 500.000 de ceteni cu drept de vot s
iniieze revizuirea, acetia trebuind s provin din cel puin jumtate din judeele
rii, iar n fiecare din aceste judee sau n municipiul Bucureti trebuie s fie
nregistrate cel puin 20.000 de semnturi n sprijinul iniiativei respective.

16

Alina Livia Nicu, "Instituia juridic a iniiativei legislative n dreptul pozitiv romnesc", Revista de tiine Juridice, Craiova,
nr.20/2001.
17
Art. 1 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.777 din 25 august 2004 i modificat prin Legea nr.49/2007; Legea nr.173/2007;
Legea nr.194/2007; Ordonana de urgen a Guvernului nr.61/2009.

Constituie excepii de la principiul liberei exercitri a iniiativei legislative a

cetenilor urmtoarele domenii: domeniul fiscal, domeniul reglementrii n
probleme internaionale, amnistia i graierea (art.74, alin.(2) din Constituie).
n materia iniiativei legislative dreptul pozitiv romnesc cuprinde norme
juridice aparinnd mai multor acte normative, dintre care cele mai importante
sunt:
-Legea nr.189/1999 - Legea privind exercitarea iniiativei legislative de ctre
ceteni, republicat n temeiul art. II din Legea nr.76/2004 ;
- Legea nr.24/2000 - Lege privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.777 din 25 august 2004, modificat prin: Legea nr.49/2007; Legea
nr.173/2007; Legea nr.194/2007i Ordonana de urgen a Guvernului nr.61/2009;
-Legea nr.3/2000 - Lege privind organizarea i desfurarea referendumului,
modificat prin : O.U.G. nr.92/2003aprobat prin Legea 550/2003; Legea
nr.551/2003; Legea nr.243/2006; Decizia Curii Constituionale nr. 567/2006;
O.UG.nr.27/2007; Legea nr.129/2007; O.U.G. nr.34/2007 i Decizia Curii
Constituionale nr.392/2007 ;
-Legea nr.73/1993 - Lege pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea
Consiliului Legislativ (Republicat n temeiul art.IV din Legea 509/2004);
-Legea nr.90/2001 - Lege privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor, modificat prin: Legea nr.161/2003; Ordonana de
urgen a Guvernului nr.64/2003; Legea nr.23/2004; Ordonana de urgen a
Guvernului nr.11/2004; Ordonana de urgena a Guvernului nr.17/2005; Legea
nr.117/2005; Ordonana de urgen a Guvernului nr.76/2005, respins prin Legea
nr.250/2005; Legea nr.250/2006; Ordonana de urgen a Guvernului nr.87/2007;
Ordonana de urgen a Guvernului nr.221/2008; Ordonana de urgen a
Guvernului nr.17/2009; Ordonana de urgen a Guvernului nr.24/2009;
-Legea nr.47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei
modificat i completat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/2001,
-Regulamentul Camerei Deputailor aprobat prin Hotrrea Camerei
Deputailor nr.8/1994, republicat, modificat i completat ;
A. Iniiativa legislativ a cetenilor
Exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni se face prin propuneri
legislative ntocmite n temeiul art.74 din Constituie, dac este vorba despre legi
organice sau ordinare, ori n temeiul art.150 din Constituie, dac se dorete
revizuirea Constituiei (materia legilor constituionale).
A cunoate instituia juridic a iniiativei legislative a cetenilor nseamn a
ti care sunt condiiile privind iniiatorii unui proiect de lege, care sunt cerinele

privind propunerea legislativ, care este procedura referitoare la elaborarea

proiectului, la naintarea lui autoritilor competente, care sunt autoritile publice
implicate n aceast procedur.
Prima etap n promovarea iniiativei legislative a cetenilor este crearea
comitetului de iniiativ.
Acest comitet trebuie s conin cel puin zece ceteni romni cu drept de
vot, care s nu fie persoane alese n funcie prin vot universal sau membrii ai
Guvernului, ori persoane numite n funcie de primul-ministru, sau persoane care
nu pot face parte, potrivit legii, din partide politice. Procedura constituirii
comitetului de iniiativ implic o declaraie autentificat la notar, declaraie care
trebuie s cuprind (art. 3, Legea nr.189/1999):
- scopul proiectului iniiat;
- numele, prenumele, calitatea de alegtor i domiciliul membrilor
comitetului;
- declaraia pe proprie rspundere a membrilor comitetului c nu se
ncadreaz n nici una din situaiile prevzute de art.2 alin.(2) din Legea
nr.189/1999, situaii care i-ar mpiedica s fac parte din aceast form de asociere.
Etapa a doua const n elaborarea propunerii legislative care face obiectul
iniiativei legislative.
Comitetul de iniiativ18 ntocmete propunerea legislativ n forma cerut
pentru proiectele de lege19 i realizeaz o expunere de motive semnat de toi
membrii comitetului, expunere care va nsoi propunerea.
18

Rolul comitetului de iniiativ, conform art.2 din Legea nr. 189/1999, este de a reprezenta cetenii care susin propunerea
legislativ, dup semnarea de ctre acetia a listelor de susintori, de a asigura nregistrarea propunerii legislative la una dintre
Camerele Parlamentului n termenul prevzut n lege, de a desemna dintre membrii si, cu majoritate de voturi, un preedinte care
s rezolve problemele operative i s reprezinte comitetul n raporturile sale cu autoritile publice centrale i locale.
Componena comitetului de iniiativ se public n Monitorul Oficial mpreun cu propunerea ce face obiectul iniiativei
legislative.
19
Aa cum se prevede n art.1 din Legea nr.24/2000 (Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.777 din 25 august
2004; Acte modificatoare: Legea nr.49/2007; Legea nr.173/2007; Legea nr.194/2007; Ordonana de urgen a Guvernului
nr.61/2009)-Lege privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative "Reglementarea relaiilor sociale
prin lege i prin celelalte categorii de acte normative se realizeaz cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii
sistemului dreptului romnesc. Actele normative se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic n conformitate cu prevederile
Constituiei Romniei, cu dispoziiile prezentei legi, precum i cu principiile ordinii de drept."
Proiectul de lege trebuie s instituie reguli necesare, suficiente i posibile care s conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien
legislativ. Soluiile cuprinse n proiectul de lege trebuie s fie temeinic fundamentate, lundu-se n considerare interesul social,
politica legislativ a statului romn i cerinele corelrii cu ansamblul reglementrilor interne, precum i ale armonizrii
legislaiei naionale cu legislaia comunitar i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte (art.6, alin.(1), Legea
nr.24/2000 (Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.777 din 25 august 2004; Acte modificatoare: Legea
nr.49/2007; Legea nr.173/2007; Legea nr.194/2007; Ordonana de urgen a Guvernului nr.61/2009).
Proiectul de lege trebuie redactat n forma prescriptiv proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare trebuie s se asigure
dispoziiilor actului normativ un caracter obligatoriu. Dispoziiile pot fi, dup caz, imperative, supletive, permisive, alternative,
derogatorii, facultative, tranzitorii, temporare, de recomandare. Textul trebuie s fie formulat clar, fluent, inteligibil, fr
dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, evitndu-se termenii cu ncrctur afectiv. Forma i estetica exprimrii nu
trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor (art.7, Legea nr.24/2000 (Republicat n Monitorul Oficial
al Romniei , partea I nr.777 din 25 august 2004 i modificat prin: Legea nr.49/2007; Legea nr.173/2007; Legea nr.194/2007;
Ordonana de urgen a Guvernului nr.61/2009) .
Ca stil, actele normative trebuie redactate (art.34, Legea nr.24/2000 republicat i modificat ntr-un stil concis, sobru, clar i
precis, care s exclud orice echivoc, respectndu-se strict regulile gramaticale i de ortografie. Este interzis folosirea

n etapa a treia este sesizat Consiliul Legislativ pentru a aviza propunerea

legislativ n vederea publicrii acesteia n Monitorul Oficial al Romniei.
Sesizarea se face de ctre un membru al comitetului de iniiativ mputernicit n
acest scop, acesta rspunznd i de publicarea propunerii legislative. Legea impune
ca mputernicirea s fie semnat de membrii comitetului de iniiativ i s fie
nsoit, cnd este sesizat Consiliul Legislativ, de actul de constituire a comitetului.
Avizul se emite de ctre Consiliul Legislativ n cel mult 30 de zile de la
sesizare.
n etapa a patra se public propunerea legislativ mpreun cu avizul
Consiliului Legislativ n Monitorul Oficial. Dup publicarea propunerii legislative
urmeaz etapa ntocmirii listelor de susintori - etapa a cincea - liste care cuprind
semnturile cetenilor care ader la propunerea legislativ. Listele de susintori
se ntocmesc pe formulare imprimate pe coli A4, detaabile i numerotate, tiprite
pe o singur fa a colii, meniunile de pe formulare fiind:
1. denumirea propunerii legislative care face obiectul iniiativei;
2. identificarea Monitorului Oficial al Romniei n care a fost publicat
propunerea legislativ;
3. judeul i localitatea (pentru municipiul Bucureti se va trece sectorul) n
care i au domiciliul sau reedina susintorii;
4. numele, prenumele i domiciliul susintorilor;
5. identificarea crilor de alegtor (pentru cei care le posed), a actului de
identitate i a codului numeric personal;
6. semnturile susintorilor;
7. fiecare pagin imprimat a listei de susintori se semneaz de ctre un
membru al comitetului de iniiativ sau de o alt persoan mputernicit n scris de
comitet pentru a ntocmi lista. Este interzis orice fel de delegare sau de
reprezentare pentru semnarea listei de susintori (art.4 alin.(2), Legea
nr.189/1999). Semntura valabil la data cnd a fost acordat nu poate fi infirmat
ulterior. Listele semnate de susintori se pstreaz n dosare, pe localiti, nuruite
i semnate pentru atestarea coninutului, pe coperta a doua, de ctre un membru al
comitetului de iniiativ sau de o alt persoan mputernicit n scris de ctre
comitet pentru a ntocmi lista. Trebuie ntocmite dou exemplare originale de liste,
din care unul se pstreaz la Curtea Constituional i unul la Parlament.
Etapa a asea a procedurii este aceea a atestrii listei de susintori. Atestarea
calitii de cetean cu drept de vot i a domiciliului susintorilor se face de ctre
neologismelor, dac exist un sinonim de larg rspndire n limba romn. Dac se impune folosirea unor termeni i expresii
strine, trebuie alturat corespondentul lor n limba romn.
Termenii de specialitate pot fi utilizai numai dac sunt consacrai n domeniul de activitate la care se refer reglementarea.
Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor n nelesul lor curent din limba romn modern, evitndu-se regionalismele.
Coninutul proiectului (art.49) se sistematizeaz n urmtoarea ordine de prezentare a ideilor:
a) dispoziii sau principii generale; b) dispoziii privind fondul reglementrii; c) dispoziii tranzitorii; d) dispoziii finale.

primarul localitii personal sau, n localitile urbane, prin funcionarii primriei

mputernicii de primar n acest scop, n colaborare cu 20 organul local de poliie,
dac este cazul.
Un exemplar al dosarului cuprinznd listele de susintori dintr-o localitate
(sector al municipiului Bucureti) se depune la primrie, oricine putnd consulta
dosarul i putnd contesta realitatea semnturii sau a oricrei prevederi cuprins n
list. Contestaia trebuie s fie scris i se adreseaz primarului. Dac obiectul
contestaiei l constituie realitatea semnturii, primarul va solicita susintorului s
confirme semntura, apoi va soluiona contestaia printr-o dispoziie. Dispoziia
primarului poate fi contestat la judectorie, care o va soluiona cu citarea prilor,
conform procedurii ordonanei preediniale (art.5, alin.(2), Legea nr.189/1999).
Primarul atest lista de susintori prin semntura persoanei care a efectuat
controlul, indicndu-se actul de mputernicire (dac este cazul) i data cnd s-a
fcut atestarea, i prin aplicarea tampilei. n situaia n care a fost solicitat sprijinul
organului de poliie, reprezentantul acestuia va semna pentru atestarea listei,
preciznd aspectele pe care le-a verificat. Termenul de atestare este de cel mult 15
zile lucrtoare de la nregistrarea dosarului la primrie. Lista de susintori dup ce
a fost atestat nu mai poate fi contestat.
n etapa a aptea propunerea legislativ se nregistreaz la Parlament, la una
din Camere, n termen de cel mult 3 luni de la data publicrii acesteia, n caz
contrar, dup mplinirea acestui termen propunerea nu mai poate fi prezentat
dect ca o nou iniiativ, adic relundu-se toate etapele procedurale.
Propunerea legislativ se nregistreaz la Camera Parlamentului pe baza unei
cereri semnat de membrii comitetului de iniiativ, iar cererea va cuprinde i
mputernicirea a cel mult cinci membrii care s reprezinte comitetul n vederea
promovrii i susinerea iniiativei dup nregistrare.
Propunerea legislativ trebuie nsoit de expunerea de motive i de dosarele
cuprinznd listele de susintori, care pot fi toate atestate sau pot exista liste
20

n Hotrrea Guvernului Romniei nr.8/2001 - Hotrre privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului
Administraiei Publice articolul 4, punctul 10 - se arat c Ministerul Administraiei Publice n domeniul serviciilor comunitare
pentru evidena persoanelor are urmtoarele atribuii:
"a) organizeaz i asigur evidena informatizat centralizat a persoanelor;
b) ndrum i controleaz, mpreun cu Ministerul de Interne, aciunea de organizare de ctre consiliile judeene, municipale i
oreneti a evidenei persoanelor;
c) ndrum i controleaz activitatea de ntocmire, eliberare i eviden a crilor de identitate; dispune msurile necesare pentru
urgentarea aciunii de preschimbare a buletinelor de identitate i nlocuire a acestora cu crile de identitate;()
f) aprob norme tehnice obligatorii privind ntocmirea, eliberarea i evidena documentelor de identitate;
g) adopt norme tehnice cu privire la desfurarea activitii de stare civil i asigur aplicarea uniform pe ntreg teritoriul rii a
prevederilor acestora i a altor reglementri legale n materie;
h) elaboreaz i supune Guvernului propuneri, inclusiv de ordin legislativ, privind perfecionarea activitii de stare civil;
i) controleaz modul de desfurare a activitii de stare civil, dispunnd msuri obligatorii pentru primar;
j) organizeaz aciuni de instruire, mpreun cu Ministerul de Interne, Ministerul Afacerilor Externe i Ministerul Aprrii
Naionale, a ofierilor de stare civil i a persoanelor crora le sunt delegate astfel de atribuii;
k) elaboreaz mpreun cu Institutul Naional de Statistic i Studii Economice i cu Ministerul de Interne, propuneri pentru
mbuntirea i simplificarea formularisticii utilizate n activitatea de stare civil".

neatestate la data nregistrrii propunerii, dar preedintele Camerei Parlamentului

va solicita Guvernului urgentarea operaiunilor de atestare i vor fi considerate ca
depuse n termen listele de susintori depuse n completare n cel mult apte zile
de la atestare.
n etapa a opta va fi verificat iniiativa legislativ de ctre Curtea
Constituional.
La Curtea Constituional vor fi trimise: propunerea legislativ, expunerea
de motive, dosarele cu listele de susintori numai atestate, sesizarea preedintelui
Camerei Parlamentului. Dup primirea sesizrii preedintele Curii Constituionale
desemneaz un judector raportor i stabilete termenul cnd va avea loc ntrunirea
judectorilor pentru verificarea iniiativei. Cu prilejul verificrii se au n vedere
urmtoarele aspecte (art.7, Legea nr.189/1999):
a) caracterul constituional al propunerii legislative care face obiectul
iniiativei;
b) ndeplinirea condiiilor privind publicarea propunerii i cele referitoare la
listele de susintori;
c) ndeplinirea cerinelor privind numrul minim de susintori pentru
promovarea iniiativei i cele referitoare la respectarea dispersiei teritoriale a
susintorilor n judee i n municipiul Bucureti. Decizia sau hotrrea Curii
Constituionale se comunic preedintelui Camerei Parlamentului care a sesizat
Curtea i se public n Monitorul Oficial.
n etapa ultim, se ncepe procedura parlamentar de legiferare, de la data
primirii hotrrii Curii Constituionale de ctre Camera sesizat cu iniiativa
legislativ.
De o deosebit importan pentru instituia juridic a iniiativei legislative
sunt dou aspecte:
a) membrii comitetului de iniiativ i persoanele mputernicite de comitet
sunt "considerate funcionari publici i se bucur de protecia legii, acordat celor
care exercit o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat"21, dar le i revine
rspunderea legal corelativ;
b) constrngerea unei persoane sau inducerea ei n eroare ori determinarea ei
n orice alt mod ca mpotriva voinei sale s semneze lista de susintori constituie
infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 5 ani;22
c) folosirea fr drept a calitii de membru al comitetului de iniiativ sau
de mputernicit al acestuia se pedepsete n condiiile prevzute n art.240 din
Codul penal privind uzurparea de caliti oficiale, dac fapta nu constituie o
infraciune mai grav.
21
22

Art.8, Legea nr.189/1999.

Art.9, Legea nr.189/1999.

Punerea n micare a aciunii penale n cazul situaiilor menionate se face

din oficiu.
B. Iniiativa legislativ a Guvernului
Legea pentru organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor
Romniei - nr. 90/2001 nominalizeaz printre atribuiile Guvernului: iniiaz
proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului (art.11 lit.b). Acest
atribuie e o aplicaie a principiului consacrat de art.74 din Constituie, care spune
c "Guvernul i exercit iniiativa legislativ prin transmiterea proiectului de lege
ctre una din Camere."Proiectul de lege se supune mai nti adoptrii n Camera n
care a fost prezentat.
Att Regulamentul Senatului ct i Regulamentul Camerei Deputailor
precizeaz c n exerciiul dreptului de iniiativ legislativ Guvernul nainteaz
Camerei proiecte de legi care se nregistreaz n ordinea prezentrii lor la Camer
i care trebuie nsoite de o expunere de motive i redactate n forma proprie unui
act normativ, pe articole, i dup caz, pe capitole i seciuni.
C. Iniiativa legislativ a deputailor i senatorilor
Conform prevederilor art.74 alin.4 din Constituie, deputaii i senatorii care
exercit dreptul de iniiativ legislativ pot prezenta propuneri legislative numai n
forma cerut pentru proiectele de legi. Propunerile legislative se supun nti
adoptrii n Camera n care au fost prezentate. Propunerile legislative fcute de
deputai sau de senatori se nainteaz Consiliului Legislativ, spre avizare, de ctre
secretarul general al Camerei n care au fost depuse, n ziua nregistrrii.
Dup nscrierea pe ordinea de zi, se ncepe procedura legislativ conform
prevederilor constituionale i celor din regulamentele Camerelor Parlamentului.
D. Consiliul Legislativ
Instituia juridic a iniiativei legislative nu poate fi complet cunoscut dac
se face abstracie de normele juridice privind Consiliul Legislativ.
Acest consiliu este23 organ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz
proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii
ntregii legislaii i ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Proiectele de legi
i propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul consultativ
dat de Consiliul Legislativ.24
Avizul are ca obiect:
23
24

Art.1, Legea nr.73/1993 (republicat).

Art.3, Legea nr.73/1993 (republicat).

a) concordana cu Constituia a reglementrii propuse i natura legii;

b) nlturarea contradiciilor sau necorelrilor dintre prevederile proiectului
de lege sau ale propunerii legislative i asigurarea caracterului complet al acestora,
respectarea normelor de tehnic legislativ;
c) prezentarea implicaiilor noii reglementri asupra legislaiei n vigoare
prin identificarea dispoziiilor legale care, avnd acelai obiect de reglementare,
urmeaz s fie abrogate, modificate sau unificate, precum i prin evitarea
reglementrii unor aspecte identice n actele normative diferite.
Senatorii i deputaii, autori de propuneri legislative, minitrii, secretarii de
stat i subsecretarii de stat pot lua parte, din proprie iniiativ sau la iniiativa
preedintelui Consiliului Legislativ, la examinarea, n seciile Consiliului, a
proiectelor de acte normative supuse avizrii.
Avizul25 Consiliului Legislativ se transmite n scris sub semntura
preedintelui. Avizele favorabile nensoite de obiecii sau propuneri nu trebuie
motivate, n timp ce n celelalte cazuri motivarea complet a fiecrei obiecii sau
propuneri va fi cuprins n aviz, iar avizului i se vor altura studiile, documentele
i informaiile pe care se sprijin obieciile sau propunerile.
Avizul nu poate cuprinde consideraii cu caracter politic.
Iniiatorii sau autoritatea care a solicitat avizul pot cere Consiliului
Legislativ lmuriri suplimentare sau l pot invita pe preedintele acestuia ori pe
reprezentantul su la dezbaterea propunerilor legislative sau a proiectelor avizate.
Personalul Consiliului Legislativ nu poate face parte din partide politice.
CONCLUZII
Dreptul la exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni direct sau
indirect prin deputai i senatori - ca reprezentani ai lor legitimai prin vot direct respectiv prin Guvern - a crui componen i culoare politic este rezultatul
indirect al procesului electoral - este un instrument fundamental prin care categorii
largi de ceteni pot solicita reglementarea ntr-un anumit mod, a unor relaii
sociale care i vizeaz direct i care au un puternic impact social. Acest instrument
este vital pentru societate pentru c membrii societii nii sunt cel mai important
mijloc de urmrire a evoluiei fenomenelor sociale i de semnalare a direciilor de
aciune impuse de realitatea obiectiv.
Apreciem de lege ferenda c26, ntruct administraia public este att
activitatea de organizare a executrii, de executare n concret i de garantare a
executrii legii ct i sistemul organizatoric prin care se realizeaz aceast
25

26

Art.15, Legea nr.73/1993 (republicat).

Iulian Nedelcu, Alina Livia Nicu, Drept Administrativ, Editura Themis, Craiova 2002

activitate, ar fi util crearea n cadrul administraiei publice locale - mai exact la

nivelul consiliilor locale oreneti i municipale - a unui birou denumit "Iniiativ
legislativ". Un asemenea birou ar avea ca atribuii s ofere consultan gratuit
cetenilor care vor s promoveze o propunere legislativ i s dea sprijin
comitetelor de iniiativ deja constituite n alte orae din jude sau n alte judee
pentru popularizarea propunerilor legislative deja formulate. Existena unui
asemenea birou ar uura demersurile comitetelor de iniiativ. Comitetul ar ti unde
s se adreseze ntr-un alt ora sau jude pentru a primi sprijin n organizarea
aciunilor de popularizare a propunerii legislative i n realizarea punctelor de lucru
n care s se strng semnturi de adeziune ale cetenilor.
Opiunea pentru organizarea biroului respectiv la nivelul consiliilor locale ar
fi justificat i de faptul c primarul i persoane mputernicite de primar din
aparatul propriu al consiliului local sunt deja implicai n procedura exercitrii
iniiativei legislative conform Legii nr.189/1999(republicat), procedur
reglementat prin norme de drept public n general i de drept administrativ n
special.
O a doua variant prin care s fie sprijinii cetenii n exercitarea iniiativei
legislative, mai simpl i mai economic, ar fi aceea ca n Legea administraiei
publice locale s se nscrie printre atribuiile primarului, n concordan cu
prevederile Legii nr. 189/1999(republicat), aceea ca primarul s stabileasc prin
dispoziie personalul din aparatul propriu al consiliului local care, sub coordonarea
secretarului consiliului local, s asigure consultan i sprijin din punct de vedere
organizatoric cetenilor care doresc s exercite iniiativa legislativ i s precizeze
atribuiile concrete ale acestui personal.
Instituia juridic a voluntariatului - cadru juridic necesar pentru
participarea oricrui membru al colectivitii la realizarea scopului
social27
Existena i desfurarea activitii persoanelor juridice de drept public sunt
reglementate prin norme juridice de drept public, dar nu numai. Normelor de drept
constituional, de drept administrativ, de drept penal li se adaug norme din
domeniul dreptului privat, n special din dreptul civil i din dreptul muncii. Un
exemplu este contractul de voluntariat utilizabil de persoanele juridice de drept
public, contract supus regulilor de drept civil28 coroborate cu regulile de drept
27

Alina Livia Nicu, Instituia juridic a voluntariatului, Revista de tiine Juridice, Craiova, nr.22/2001.
Art.13 din Legea voluntariatului nr.195/2001(republicat) prevede c: "Rspunderea pentru neexecutarea sau pentru
executarea necorespunztoare a contractului de voluntariat este supus regulilor prevzute de Codul civil". De asemenea, trebuie
luate n considerare normele care reglementeaz existena persoanelor juridice de drept privat fr scop lucrativ.
Art.2, lit.a din aceeai lege precizeaz: "voluntariatul este activitatea de interes public desfurat de persoane fizice, denumite
voluntari, n cadrul unor raporturi juridice, altele dect raportul juridic de munc i raportul juridic civil de prestare a unei
28

public prin care se reglementeaz existena beneficiarilor voluntariatului care sunt

adeseori persoane juridice de drept public.
n orice societate democratic binele public trebuie definit lundu-se ca
referin reuniunea intereselor reprezentative ale majoritii membrilor comunitii
astfel nct prin realizarea obiectivelor de grup s se creeze cadrul materializrii
aspiraiilor fiecrui individ. Definirea binelui public i realizarea acestuia sunt
rezultatul activitii desfurate de membrii societii n calitate de demnitari, de
funcionari publici sau de simpli ceteni, activitatea acestora din urm fiind pltit
sau voluntar.
Pentru a nltura posibilitatea apariiei disfuncionalitilor n desfurarea
activitii participanilor la voluntariat este necesar s existe un cadru legal referitor
la aceast activitate. Desigur, voluntariatul este o activitate prestat de o persoan
fizic din proprie iniiativ, fr o determinare iniial prin constrngere, dar dup
ce s-a implicat n aciune voluntarul nu poate aciona oricum, n sensul c nu poate
svri fapte care s fie potrivnice realizrii scopului urmrit de beneficiar i nu
poate nceta prestaia sa oricnd dac astfel pune n pericol atingerea scopului
respectiv. De asemenea, beneficiarul voluntariatului pe perioada desfurrii
acestuia trebuie s fie consecvent, s respecte ceea ce a convenit iniial cu
voluntarul referitor la activitatea care trebuie desfurat, s asigure anumite
condiii materiale impuse de specificul activitii astfel nct s fie respectate
normele de protecie a muncii i s asigure mijloacele financiare necesare
acoperirii cheltuielilor generate de desfurarea voluntariatului. Acestea sunt doar
cteva aspecte care susin necesitatea creerii instituiei juridice a voluntariatului.
Fiind vorba de participarea cetenilor romni la aciuni de voluntariat
organizate de persoane juridice de drept public i de drept privat fr scop lucrativ,
n spiritul solidaritii civice, legiuitorul romn, prin Legea nr.195 din 20 aprilie
2001 (republicat), a stabilit c toate elementele prin care se caracterizeaz fiecare
participare voluntar trebuie precizate ntr-un contract special: contractul de
voluntariat.
Caracterul special al contractului de voluntariat rezult din trsturile sale
specifice pe care le evideniaz definiia. Astfel, n conformitate cu prevederile
art.2, lit.d din Legea voluntariatului "contract de voluntariat este o convenie cu
titlu gratuit, ncheiat ntre o persoan fizic, denumit voluntar i o persoan
juridic, denumit beneficiarul voluntariatului, n temeiul creia prima se oblig
fa de a doua s presteze o activitate de interes public fr a obine o
contraprestaie material". Prin activitate de interes public se nelege (conform
art.2, lit.b, din Legea nr.195/2001) "activitatea desfurat, potrivit legii, n
domenii cum sunt: asistena i serviciile sociale, protecia drepturilor omului,
activiti remunerate".

medico-sanitar, cultural, artistic, educativ, de nvmnt, tiinific, umanitar,

religios, filantropic, sportiv, de protecie a mediului, social i comunitar".
Se observ c trsturile specifice ale contractului de voluntariat sunt:
1. este o convenie cu titlu gratuit:
2. prile participante sunt n mod obligatoriu:
- o persoan fizic, denumit voluntar;
- o persoan juridic de drept public sau o persoan juridic de drept
privat fr scop lucrativ, denumit beneficiarul voluntariatului;
3. voluntarul se oblig s presteze n favoarea beneficiarului o activitate de
interes public.
Legiuitorul, innd seama de faptul c n cazul oricrei convenii prile sunt
cele care stabilesc prevederile ce urmeaz a fi nscrise n act, conform libertii
contractuale (art.6, alin.1), a precizat (art.3, Legea nr.195/2001) principiile pe care
se fundamenteaz activitatea de voluntariat. Acestea sunt:
1. participarea la voluntariat se face pe baza consimmntului liber exprimat
(art.3, lit.a);
2. voluntarul trebuie s se implice activ n viaa comunitii (art.3, lit.b);
3. desfurarea voluntariatului exclude orice contraprestaie material din
partea beneficiarului (art.3, lit.c);
4. recrutarea voluntarilor trebuie fcut pe baza egalitii anselor, fr nici
un fel de descriminri (art.3, lit.d) ;
5. activitile prestate voluntar, sporadic, n afara raporturilor cu persoanele
juridice de drept public i de drept privat fr scop lucrativ, prestate din raiuni
familiale, de prietenie sau de bun vecintate, nu fac obiectul reglementrii prin
Legea voluntariatului (art.4);
6. executarea obligaiilor contractuale ale voluntarului nu se poate face prin
reprezentare (art.12);
7. este interzis perfectarea unui contract de voluntariat n scopul de a evita
ncheierea unui contract individual de munc sau a unui contract civil de prestri
de servicii sau a altui contract civil cu titlu oneros (art.6, alin.1), nclcarea acestei
interdicii avnd drept consecin nulitatea absolut a respectivului contract de
voluntariat (art.6, alin.(2)).
Legea prevede, sub sanciunea nulitii absolute, obligativitatea formei scrise
pentru contractul de voluntariat. De asemenea se precizeaz c trebuie ntocmite
dou exemplare, din care unul se pstreaz n mod obligatoriu n evidena
persoanei juridice.
Libertatea n manifestarea voinei nu poate fi ngrdit prin contractul de
voluntariat. Dat fiind importana social a voluntariatului pentru a se prentmpina
disfuncionalitile s-a instituit prin lege acest contract, fr ns ca el s poat fi un
mijloc de ngrdire a libertilor individuale.

Chiar dac la ncheierea contractului exist un consimmnt liber exprimat

al prilor, dac pe parcursul desfurrii voluntariatului una din pri i schimb
punctul de vedere legea i ofer acesteia posibilitatea denunrii unilaterale a
contractului cu obligaia prezentrii motivelor dar cu obligativitatea existenei unui
preaviz de 30 zile29.
n cazul n care pe parcursul executrii contractului de voluntariat intervine,
independent de voina prilor, o situaie de natur s ngreuneze executarea
obligaiilor care revin voluntarului legea prevede posibilitatea renegocierii30
contractului. Dac situaia de fapt aprut face imposibil executarea n continuare
a contractului, conform prevederilor art.14 din Legea voluntariatului, contractul
este "reziliat de plin drept". Pentru a se produce renegocierea este necesar
formularea unei cereri scrise de ctre una din pri, n termen de 15 zile de la data
la care a intervenit situaia care genereaz renegocierea31.
Pentru a proteja voluntarul legiuitorul consider c este necesar ca n
contract s fie nscrise cel puin drepturile prevzute n art.9 din Legea
voluntariatului, iar pentru a asigura un minim de siguran desfurrii
voluntariatului este necesar precizarea n contract pentru voluntar cel puin a
obligaiilor prevzute n art.10 din aceeai lege.
Minimul de drepturi garantate prin lege sunt: "a) participarea activ la
elaborarea i derularea programelor n considerarea crora a ncheiat contractul;
b)
desfurarea activitii n concordan cu pregtirea sa profesional;
c)
asigurarea de ctre beneficiarul voluntariatului a desfurrii
activitilor n condiiile legale de protecie a muncii, n funcie de natura i de
caracteristicile activitii respective;
d)
asigurarea de ctre beneficiarul voluntariatului, n condiiile prevzute
de lege, mpotriva riscurilor de accident i de boal care decurg din natura
activitii; n lipsa asigurrii costul prestaiilor medicale se suport integral de ctre
beneficiarul voluntariatului;
e)
eliberarea de ctre beneficiarul voluntariatului a unui certificat
nominal care s ateste calitatea de voluntar;
f)
rambursarea de ctre beneficiarul voluntariatului, n condiiile
convenite n contract, potrivit legii, a cheltuielilor efectuate pentru realizarea
activitii;
g)
durata timpului de lucru, stabilit, n condiiile legii, s nu afecteze
sntatea i resursele psihofizice ale voluntarului;
h)
beneficiaz de titluri onorifice, decoraii, premii, n condiiile legii".
29

Art.16, Legea nr.195/2001 Denunarea unilateral a contractului de voluntariat are loc din iniiativa oricreia dintre pri i se
face n forma scris, cu artarea motivelor. Condiiile denunrii se stabilesc prin contract, termenul stabilit pentru prezentarea
preavizului fiind de 30 de zile).
30
Art.14, Legea 195/2001.
31
Art.15, Legea 195/2001.

Legiuitorul a stabilit n legtur cu contractul de voluntariat c trebuie s

cuprind cel puin urmtoarele obligaii ale voluntarului:
"a) s ndeplineasc sarcinile primite din partea beneficiarului
voluntariatului;
b) s pstreze confidenialitatea informaiilor la care are acces n cadrul
activitii de voluntariat;
c) s participe la cursurile de instruire organizate, iniiate sau propuse de
ctre beneficiarul voluntariatului;
d) s ocroteasc bunurile pe care le folosete n cadrul activitii de
voluntariat."
Desigur, prin apariia Legii voluntariatului s-a creat cadrul juridic pentru
participarea voluntar a cetenilor romni la activiti de interes public n cadrul
unor aciuni organizate de persoane juridice de drept public i de drept privat fr
scop lucrativ. Ca orice lege i Legea voluntariatului cuprinde elemente de
generalitate aplicabile tuturor situaiilor create n realitatea obiectiv, elemente care
trebuie completate cu aspectele specifice fiecrei situaii. Asemenea aspecte
specifice trebuie cuprinse n actele constitutive ale beneficiarilor voluntariatului
sau n alte acte cu caracter decizional elaborate de organele de conducere ale
beneficiarilor i adoptate de structurile care au aceast competen.
1.4 Cadrul juridic al participrii la realizarea scopului social
Societatea civil
Despre noiunea de societate civil Ernest Gellner32afirm: "n ultimele
decenii, s-a nscut, sau a renscut, un nou ideal: societatea civil. nainte, o
persoan interesat de noiunea de <<societate civil>> putea fi considerat un
istoric al ideilor, preocupat probabil de Locke sau Hegel. (...) Iar acum, dintr-o
dat, a fost scoas la lumin i tears de praf i a devenit un simbol strlucitor".
Desigur, nu este uor a defini conceptul de societate civil. n mare pot fi
enumerate trei opiuni33, trei direcii de aciune n ncercarea de formulare a
definiiei acestui concept:
prima opiune se refer la existena unor comuniti segmentare, dominate de
etnie i ritual, eliberate poate de tirania din centrul sistemului, dar care niciodat
nu sunt cu adevrat libere;
a doua opine se axeaz pe existena centralizrii care abolete toate instituiile
sociale subsidiare sau subcomunitile, fie c sunt nbuite prin ritual fie c nu;
32
33

Ernest Gellner, Condiiile libertii. Societatea civil i rivalii ei, Editura Polirom, Iai, 1998, p. 15.
Idem, p. 24 - 25.

 a treia alternativ exclude att un comunitarism nbuitor ct i autoritarismul

centralizat, ncercnd s dea o definiie echilibrat i n concordan cu starea de
fapt real contemporan.
Societatea civil a fost definit ca fiind34 "ansamblul raporturilor
interindividuale ale structurilor familiale, sociale, economice, culturale, religioase,
care se desfoar ntr-o societate dat, n afara cadrului i interveniei statului".
Conceptul de societate civil i are originea n opera lui Hegel, a fost
preluat de Marx i abordat de marxism sub o form nou.
Pornind de la convingerea c societatea civil este ordinea n care libertatea
"este accesibil chiar i celor lipsii de curaj, de vigilen i distrai"35, Ernest
Gellner atrage atenia c trebuie fcut o distincie ntre societatea civil stricto
sensu i aceeai noiune privit n sens larg.
n sens restrns prin societate civil se nelege "acea parte a societii care
se opune structurii politice (n contextul unei ordini sociale n care aceast separare
a avut loc sau este posibil)"36, iar n sens larg societatea civil "se refer la o
societate n ansamblu, n cadrul creia instituiile non- politice nu sunt dominate de
cele politice i nu se sufoc indivizii"37.
ntr-o alt formulare38 societatea civil n sens restrns "nseamn o grupare
de instituii i asociaii suficient de puternice pentru a preveni despotismul, dar n
care accesul spre interior i ctre exterior se produce liber, fr a fi impus prin
natere, nici susinut de un ritual intimidant".
Raiunea de a fi a acestui concept este aceea c el desemneaz o for care
poate superviza i se poate opune statului, chiar Karl Marx - cel mai influent critic
al acestei noiuni - apreciind c societatea civil este adevrata autoritate, iar
puterea statului, sau chiar independena lui, nu constituie altceva dect o faad, o
simulare39.
Acest concept trebuie distins de cel de "societate politic" sau de "societatea
global"40 care "este cea care, printre grupurile sociale, constituie ansamblul social
cel mai vast, realiznd cel mai nalt nivel de integrare, sau, nc, ansamblul social
constituit din solidari care ating, n raport cu mediul su, cel mai nalt grad de
autonomie".
ntre noiunile de "societate civil" i "societate politic", dei trebuie fcut
distincie, totui nu se poate omite faptul c ele se afl n relaie de interdependen
pentru c socialul este starea pasiv a politicului.
34

J. L. Quermonne, Les rgimes politiques occidentuax, Seuil, Paris, 1986, p. 191; Ion Deleanu, Premisele i mecanismele
statului de drept, Revista "Dreptul", nr.12/1993.
35
Ernest Gellner, op. cit., p. 84.
36
Idem, p. 63.
37
Idem, p. 179 i 180.
38
Idem, p. 104.
39
Idem, p. 179.
40
Idem.

Deoarece partidul politic va fi analizat n Capitolul II - Administraia public

i puterea politic - vom face cteva consideraii asupra cetenilor i grupurilor.
ntruct ceteanul este el nsui "o for politic latent", iar omul este fiin
social, se poate concluziona c rolul ceteanului, ca element component al
societii civile, este fundamental ntr-o societate democratic, cetenii fiind
celulele cu ajutorul crora se creeaz grupurile.
Forele structurale din interiorul societii civile sunt: clasele sociale, etniile
i elitele. Clasele sociale s-au constituit nc din comuna primitiv i vor exista
nc mult timp, ntruct modelul oamenilor egali promovat de ideologia comunist
s-a dovedit a fi idealist i utopic (ncepnd cu modelul promovat prin Falansterul
de la Scieni i terminnd cu nlturarea regimurilor comuniste din statele est
europene). Etniile, n calitate de element component al societii civile constituie
un subiect sensibil mai ales n condiiile exagerrii i nelegerii voit deformate a
conceptului de autonomie local. Se poate ajunge, prin exagerarea rolului etniilor
n societatea civil la tendine de federalizare care afecteaz profund ideea de stat
naional unitar.
Evident, scopul social are n vedere i garantarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale etniilor n contextul respectrii prevederilor constituionale
referitoare la natura juridic a statului. Elitele nu pot fi eliminate din societatea
civil chiar dac suntem n prezena unei societi democratice, pentru c ele
reunesc esena valorilor societii.
Societatea civil este un mod de afirmare a valorilor umane cu caracter
individual i este o component important a statului de drept, este expresia celei
mai importante valori dintr-un stat de drept: democraia.
Un aspect ce trebuie atent analizat este cel privind utilizarea termenilor
democraie i societate civil. Democraia este o form politic de organizare a
societii n care puterea este exercitat n diferite feluri de masele largi ale
poporului41 sau, altfel spus, o form de guvernmnt n care poporul exercit
suveranitatea42. Att noiunea de democraie ct i cea de societate civil au ca
punct de plecare voina membrilor societii, dar este mai indicat a se lucra cu
societatea civil pentru c acest termen evideniaz pre-condiiile instituionale i
contextul istoric necesar pentru ca noiunea de democraie s aib o semnificaie
clar i aplicabilitate43.
La nivel internaional societatea civil se bucur de perspective promitoare
ntruct marile puteri industriale sunt aderente sau convertibile la ea, dar aceste
perspective depind de dezvoltarea societii n general, pentru c progresul

41

Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 242.

Nouveau Petit Larousse illustr, 1926, p. 283.
43
Ernest Gellner, op. cit., p. 172 - 176.
42

nseamn dinamic i prin el se nltur pericolul imobilismului care genereaz

totalitarism.
Nu exist identitate ntre stat i societatea civil, societatea civil
nereducndu-se la stat. Pentru societatea civil, statul este o instituie exterioar
i superioar ei, la ale crei aciuni societatea civil uneori este nevoit s
reacioneze, iar pe de alt parte, statul este scopul iminent al societii civile,
indivizii avnd datorii i drepturi n raporturile lor cu statul44.
Pornind de la definiia conform creia societatea civil este ansamblul
raporturilor individuale, a structurilor familiale, sociale, economice, culturale,
religioase, care exist ntr-o societate dat, n afara cadrului i interveniei
statului45, se subnelege c odat creat, statul nu poate rmne un simplu decor
pentru societatea civil. El are rol activ, trebuie s intervin n societate, fcnd-o
numai n msura necesitii i prin mijloace adecvate, succeptibile de control n
condiiile dreptului.
Existena statului i manifestarea lui implic definirea unui anumit statut al
puterii care s-i creeze limite, s o mpiedice s devin o prerogativ la discreia
celor ce o exercit. Dac puterea a fost instituionalizat prin drept, dreptul trebuie
s-i fundamenteze exerciiul mai nti prin Constituie46.
Geneza consensual a statului, implicarea lui n societatea civil,
instituionalizarea puterii i limitarea ei prin drept - mai presus de toate prin un
statut constituional - justific n mod logic i necesar principiul responsabilitii
statului.
Teoria iresponsabilitii statului, s-a sprijinit pe dou idei:
inegalitatea prilor - stat i persoan - n raporturile juridice;
dreptul infailibil al statului de a comanda i n baza exerciiului suveranitii.
Cel mult, uneori, s-a fcut distincie ntre actele de autoritate ale statului i,
actele lui de gestiune, doar n privina acestora din urm statul manifestndu-se ca
simpl persoan juridic i fiind, deci, responsabil.
ncepnd din 1895, teoria responsabilitii statului - i, bineneles, a
autoritilor sale - a fcut obiectul unui studiu sistematic n doctrin. Ea
este
astzi unanim admis, chiar dac fundamentul teoriei, mai este nc discutat.
Contenciosul administrativ i cel constituional pot fi considerate cele mai
semnificative contribuii la articularea teoriei responsabilitii statului i unele
dintre cele mai expresive dimensiuni ale statului de drept.
Dan Claudiu Dnior, vorbete despre rolul societii civile n exercitarea
celor trei funcii ale statului.

44

Hegel, Principiile filozofice ale dreptului, Ed. Academiei, Bucureti, 1969, p.288.
I.Deleanu, Premisele i mecanismele statului de drept, Revista Dreptul, nr. 12/1993.
46
G.Burdeau, Le statut du pouvoir dans LEtat, Ed. Dalloz, p.156 i urm.
45

Statul legifereaz, afirm autorul, dar aceast constatare este pur formal, n
realitate coninutul deciziei se gsete la nivelul societii civile47. Aceasta concur
la exerciiul funciei legislative prin toate elementele sale ntruct n organismul
social nu exist nimic izolat sau izolabil.
Acelai autor, precizeaz c la legiferare concur: cetenii, partidele
politice, grupurile de presiune, mass-media, etc.
Societatea civil nu este o realitate amorf, creia statul i aplic o aciune,
pentru c statul nu este - aa cum afirma Marx - situat deasupra societii civile,
pentru a-i rezolva contradiciile ireconciliabile care o macin.
Dimpotriv, aa cum am menionat mai sus, societatea civil, acioneaz
decisiv asupra statului, prin partide, grupuri de presiune, prin mass-media, etc.
n realitate, partidele sunt cele care domin executarea legii prin faptul c ele
domin Executivul.
Acesta este dependent de sprijinul partizan i, deci, se va face exponentul
intereselor partizane atunci cnd aplic el nsui legea, ori cnd controleaz
aplicarea legii de ctre aparatul administrativ, sau atunci cnd numete anumii
funcionari ai administraiei din subordine.
Prezena grupurilor de presiune n exercitarea funciunii executive, este
concretizat n participarea acestora la comisiile guvernamentale, n cooptarea lor
la procesul decizional, n ntlnirile oficiale cu persoanele ce reprezint Guvernul,
n campaniile pe care acestea le susin pentru a influena opinia public, n
demersurile lor pe lng partide i conductorii acestora, n manifestaii, greve i
alte forme de aciune directe, n tentativele de blocare a sistemului administrativ
sau a aplicrii deciziilor politice.
Mass-media concur de asemenea la executarea legii prin influena pe care o
are prezena i aciunea sa asupra stilului guvernanilor (care acord din ce n ce
mai puin timp guvernrii i din ce n ce mai mult formrii imaginii lor mediatice),
prin influena pe care o poate avea asupra unei msuri guvernamentale, datorit
susinerii sau respingerii ei, prin influena pe care o are asupra procesului de
realegere a guvernanilor.
Statul este un bloc coerent, el nu mai este mcinat de impulsuri contrare
dect la suprafa.
Un alt tip de contradicie, precizat de D.C.Dnior, predomin n prezent i
anume, cea dintre stat i societatea civil, aflndu-ne astfel n prezena a dou
impulsuri contrare pe de o parte cel statal i, pe de alt parte, cel al societii civile.
Societatea civil tinde s scape de aceast reglementare i s exercite puterea
public n afara cadrului normativ, ea nemaifiind pasiv ci politic activ, tinznd s
domine statul.
47

Dan Claudiu Dnior,Drept constituional i Instituii politice, vol. II, Editura Europa, 1996, p. 101 i urm.

ntre aceste dou centre de impuls politic, cel instituional i cel al societii
civile, reprezentat mai ales prin intermediul partidelor, justiia, n special cea
constituional, joac un rol de arbitru. Rolul cheie al judectorului n acest sistem
const n aceea c el trebuie s se pstreze ntr-o poziie independent fa de stat i
fa de societatea civil, ceea ce impune o selecie strict a magistrailor i o
cantonare a lor n exerciiul propriei funciuni.
Aceast separaie a statului de justiie i de societatea civil, este
demonstrat i de intervenia din ce n ce mai decisiv a nivelului internaional n
exerciiul funciilor legislativ, executiv i jurisdicional48.
Putem concluziona - din cele expuse mai sus - c societatea civil acioneaz
ntr-un stat democratic decisiv asupra funciilor acestuia prin partide politice,
grupuri de presiune, mass-media, etc.
Administraia public, este, pe de o parte, activitatea cu caracter dispozitiv i
prestator de organizare a executrii i de executare n concret a legii, iar pe de alt
parte structura organizatoric prin care se desfoar aceast activitate.
n baza doctrinei din perioada interbelic, a doctrinei occidentale actuale i a
modului de reglementare prin Constituia Romniei din 1991 se poate afirma fr
rezerve c administraia public este o activitate care nu mai are caracter exclusiv
etatic, ci dimpotriv, administraia public este realizat de stat dar i de
comunitile locale.
Dat fiind aceast realitate, pe cale de consecin rezult c au aprut nuane
noi i n ceea ce privete raportul ntre societatea civil i administraia public.
Practic, administraia public, att cea central ct i cea local particip
frecvent la dialoguri cu diveri reprezentani ai componentelor societii civile.
Chiar Constituia n articolul 102 alin.(2) creaz premisele unei colaborri
administraie - societate civil, introducnd principiul cooperrii ntre Guvern, ca
autoritate ce asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice, i "organismele sociale interesate".
La nivelul administraiei locale, nsei principiile autonomiei locale i
descentralizrii serviciilor publice, evideniaz preocuprile pentru a rspunde
promt i ct mai eficient la problemele cetenilor, probleme exprimate i susinute
i prin intermediul componentelor societii civile.

48

D.C.Dnior, Drept constituional i Instituii politice, vol. II, Editura Europa, 1996, p.101 i urm.

Subseciunea 2.
Conceptul de stat
2.1. nelesul termenului de stat de drept
Articolul 1 alin.(3) din Constituia Romniei prevede c "Romnia este stat
de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile
cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic
reprezint valori supreme i sunt garantate".
Conceptul de stat de drept a fost elaborat i fundamentat de doctrina
german din a doua jumtate a secolului al XI-lea. Ideea de stat de drept a
constituit, ncepnd cu secolul al VIII-lea, modelul de garanie fundamental
pentru drepturile i libertile cetenilor.
Doctrina filosofic i juridic despre drepturile naturale i imprescriptibile
ale omului49 reprezint sursa primordial a principiilor statului de drept.
Statul de drept semnific subordonarea statului fa de drept, abordarea
acestei noiuni putnd fi fcut din dou puncte de vedere:
- puterea statului ca for de constrngere;
- relaia dintre normalitate i putere.
n ceea ce privete puterea statului ca for de constrngere este interesant
relaia libertate - putere.
Sentimentul libertii s-a nscut o dat cu omul. Libertatea pentru om a fost
i va rmne la fel de fireasc i legitim cum este nsi existena lui. Relaia
dintre libertate i constrngere trebuie s fie raional. Libertatea fr autoritate se
altereaz50 dup cum autoritatea fr libertate degenereaz. Dreptul modeleaz,
prin reguli de comportament ce exprim voina general, nclinaia omului,
natural de altfel, spre libertatea absolut, necondiionat. Tot dreptul este acela
care instituie i legitimeaz constrngerea ncadrnd-o ntr-un sistem de mijloace i
proceduri.
Puterea i normalitatea se afl ntr-o relaie de intercondiionare reciproc,
astfel c puterea creeaz normele care limiteaz puterea.
Problema definirii statului de drept sau a statului de legalitate, la o prim
vedere, pare simpl. Majoritatea autorilor afirm faptul c statul de drept se
caracterizeaz prin aceea c nfptuiete domnia legii n ntreaga lui activitate fie
prin raporturile cu cetenii, fie cu diferitele organizaii sociale de pe teritoriul lui51.
La o analiz mai aprofundat, problema statului de drept apare ca fiind mult mai
49

Declaraia Universal a Drepturilor Omului i Ceteanului - 1789: "Scopul oricrei asociaii politice este conservarea
drepturilor naturale i imprescriptibile ale omului: libertatea, proprietatea i rezistena la opresiune".
50
John Locke, Essay on Civil guvernement, Editura Dalloz, p.53 "Oriunde nceteaz libertatea, ncepe anarhia".
51
A se vedea Constituia Germaniei, Constituia Spaniei, Constituia Romniei.

complex, deoarece statul ca organizaie instituionalizat, nzestrat cu

suveranitate nu acioneaz niciodat ca atare n relaiile lui interne i externe, ci
prin intermediul diferitelor structuri organizatorice din interiorul su. Aceast
constatare este valabil att pentru democraiile directe ct i pentru cele
reprezentative.
Democraia direct - i anume cea caracterizat ca fiind un sistem de
guvernmnt n care poporul i exercit puterea public el nsui, fr a recurge la
intermediul unui individ sau grupri de indivizi (Parlament) - este mai mult un
concept teoretic deoarece funcia legislativ este exercitat n realitate de un organ
care nu se confund cu poporul n ansamblul su i anume Adunarea Popular.
Democraia direct este tot mai rar ntlnit n dreptul comparat deoarece
funcionarea ei presupune ntrunirea unui numr mare de condiii greu de ndeplinit
concomitent.
Statul organizat n parametrii democraiei reprezentative acioneaz de
regul prin trei categorii principale de organe: Parlamentul, organele executive,
organele judectoreti.
Pentru a fi n prezena unui stat de drept legislativul, executivul i puterea
judectoreasc trebuie s-i desfoare activitatea n conformitate cu normele
juridice, conlucrnd i controlndu-se reciproc.
Parlamentul, autoritatea care are menirea de a adopta i de a modifica
normele ce stau ca baz funcionrii statului, trebuie s se supun Constituiei, legii
supreme a oricrui stat.
Celelalte autoriti publice trebuie s se supun att Constituiei ct i
celorlalte legi.
Statul de drept nu poate exista att timp ct prin Constituie se consacr
absolutismul uneia din puterile existente n stat, pentru c statul de drept presupune
existena unei aezri politice bazate pe separaia puterilor n stat.
Definiia statului de drept nu poate fi complet dac nu am aduga, pe lng
faptul c este caracterizat ca fiind un stat al domniei legii, i precizarea c prin
coninutul ei aceast lege trebuie s cuprind i reglementri bazate pe
recunoaterea i garantarea eficient a drepturilor i libertilor fundamentale ale
omului, inerente naturii umane.
Pentru a exista un stat de drept nu este suficient s se instituie un mecanism
juridic care s garanteze respectarea riguroas a legilor, ci este necesar totodat ca
acestei legi s i se dea un coninut inspirat de ideea promovrii drepturilor i
libertilor umane n cel mai larg spirit liberal i al unui larg democratism.
Statul de drept este un stat organizat pe baza principiului separaiei puterilor
n stat, n aplicarea cruia justiia dobndete o real independen i care
urmrete prin legislaia sa s promoveze drepturile i libertile inerente naturii

umane, asigurnd respectarea strict a reglementrilor sale de ctre ansamblul

organelor lui, n ntreaga lui activitate.
O trstur esenial a statului de drept o reprezint personalitatea sa
juridic. n concepia majoritar statul, deintor al puterii publice, are nu numai un
domeniu public ci i unul privat. Statul are aceeai condiie civil pe care o are i o
persoan fizic. Are capacitatea de a fi proprietar i are capacitatea de a exercita
toate actele civile i juridice ce decurg din atributele dreptului de proprietate, acte
pe care le poate face orice persoan capabil personal sau prin reprezentare dac
este o persoan incapabil.
S-a pus problema dac statul, deintor al puterii publice, este sau nu
deosebit de statul deintor al drepturilor private.
Soluia dat52 a fost c nu exist nici o deosebire, aceast unitate
caracteriznd statul de drept, stat care trebuie s se supun propriilor legi, ale crui
drepturi i puteri sunt limitate n cadrul raporturilor cu celelalte persoane private.
n concluzie, statul de drept prezint urmtoarele trsturi caracteristice:
1. este stabilit un statut al puterii prin Constituie;
2. puterea este organizat i prerogativele acesteia sunt nfptuite n
condiiile prevzute de Constituie;
3. este instituit un sistem de sancionare a supremaiei Constituiei;
4. normele juridice sunt constituite ntr-o unitate ierarhizat i etapizat;
5. drepturile i libertile fundamentale ale omului sunt garantate i
consacrate ca mijloace eficiente de protecie a persoanelor n raporturile lor cu
puterea.
Pentru a identifica cum statele membre al Uniunii Europene pot oferi
cetenilor si o administraie eficient i eficace, Agenia pentru Management
Public din Suedia a condus o cercetare, acum patru ani, privind identificarea celor
mai bune practici din administraiile publice ale statelor membre ale U.E. Scopul
acestei cercetri a fost identificarea unor principii eseniale pentru asigurarea unei
bune administraii. Urmare a acestei cercetri au fost identificate 12 principii larg
rspndite n cadrul statelor membre, fr de care nu putem vorbi de o bun
administraie. Principiile evideniate n aceast
cercetare se regsesc i n
cadrul administraiei publice din ara noastr, astfel:
Principiul legalitii, nediscriminrii i proporionalitii - Constituia
Romniei prevede n art.1, alin. 3 ,,Romnia este stat de drept, democratic i social,
n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n
spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din
decembrie 1989, i sunt garantate" i art. 1 alin. 5 n Romnia, respectarea
52

C.Dissescu, Drept constituional, Editura Librria Socec & Co, Societate Anonim, p.22: "O unitate alctuit din reuniunea mai
multor oameni pe un teritoriu determinat n forma guvernailor i guvernanilor".

Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. De asemenea, n art. 4

alin. 2, se precizeaz c ,,Romnia este patria comun i indivizibil a tuturor
cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limbii,
de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine
social". Precizm faptul c, aspecte privind principiul proporionalitii nu exist
reglementate constituional, n ara noastr, referine putem gsi, ns, n Codul
Penal, spre exemplu.
Principiul imparialitii i corectitudinii - Codul de conduit al
funcionarilor publici prevede respectarea unor principii de ctre funcionarii
publici, printre care: " Imparialitatea i independenta, principiu conform cruia
funcionarii publici sunt obligai s aiba o atitudine obiectiv, neutr fa de orice
interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei
publice"; "cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia, n exercitarea
funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici
trebuie sa fie de bun-credin."
Principiul promptitudinii (problemele cetenilor trebuie rezolvate ntr-un
timp rezonabil) - Ordonana nr.27/2002 privind reglementarea activitii de
soluionare a petiiilor prevede un termen de maxim 30 de zile calendaristice
pentru soluionarea oricrei petitii. n cazul n care soluionarea petiiei necesit o
cercetare mai amanunit, termenul de 30 de zile poate fi prelungit cu cel mult 15
zile calendaristice. De asemenea, Legea nr.544/2001 privind liberul acces la
informaiile de interes public, n art. alin.1 prevede c" autoritile i instituiile
publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes
public n tennen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea
solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare
i de urgena solicitrii."
Dreptul de a fi ascultat - Ordonana nr.27/2001 privind reglementarea
activitilor de soluionarea a petiiilor prevede dreptul oricrui cetean de a dresa
instituiilor publice petiii i obligativitatea acestora din urm de a le primi i
soluiona n tennen. De asemenea, legislaia n vigoare prevede obligativitatea
oricrei instituii publice de a afia programul de audiene. Constituia Romniei
reglementeaz n art.51, dreptul de petiionare, astfel: (1) Cetenii au dreptul s se
adreseze autoritilor publice prin petiii formulate numai n numele semnatarilor.
(2) Organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii exclusiv n numele
colectivelor pe care le reprezint. (3) Exercitarea dreptului de petiionare este
scutit de tax. (4) Autoriile publice au obligaia s raspund la petiii n
termenele i n condiiile stabilite potrivit legii.
Totodat, Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia
public are ca scop s sporeasc gradul de responsabilitate a administraiei publice
fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative, s stimuleze participarea

activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de

elaborare a actelor normative, s sporeasc gradul de transparen la nivelul
ntregii administraii.
Dreptul de a avea acces la dosarul personal - orice cetean are acces la
informaiile aflate n dosarul personal (dosarul de impozite i taxe locale, de pensii,
omaj etc. De asemenea, oferirea de copii din dosarul personal altor persoane este
interzis, daca legea nu prevede altfel.
Acces la informaiile de interes public - Legea nr.544/2001 privind liberul
acces la infonnaiile de interes public garanteaz acest drept. Cetenii care solicit
informaii de interes public nu trebuie s justifice de ce au nevoie de infonnaiile
solicitate. Subliniez faptul c fiecare instituie trebuie s aib o list cuprinznd
informatiile de interes public, iar informaiile sunt oferite ntr-un termen limit de
10 zile, care poate fi prelungit numai n condiiile prevzute de lege.
Obligaia instituiei publice de a declara n scris motivele care au condus
la luarea unei decizii - Ordonana nr.27/2001 privind reglementarea activitilor de
soluionarea a petiiilor prevede c n rspunsul trimis petentului s se indice, n
mod obligatoriu, temeiul legal al soluiei adoptate.
Obligaia instituiei publice de a notifica toate prile interesate de luarea
unei decizii. Astfel, toate dispoziiile primarului, hotrrile consiliilor locale sau
ale consiliilor judeene, ordinele prefectului trebuie aduse la cunotin tuturor
prilor interesate (publicare pe site-uri etc.).
Obligaia de a recomanda posibile soluii pentru problemele ridicate de
ceteni identificarea mai multor soluii de rezolvare a unei anumite situaii i
prezentarea acestora persoanei interesate. Funcionarii publici au obligaia de a
ndruma, redirija petiiile ctre instituiile cu atribuii n rezolvarea problemelor
ridicate de ceteni.
Obligaia de a redacta minute dup fiecare ntlnire - dei n Romnia nu
exist reglementri normative care s prevad obligativitatea ntocmirii de minute
pentru fiecare ntlnire, practica dovedete c, din ce n ce mai multe astfel de
ntlniri sunt rezumate n documente scrise.
Obligaia de a ine registre - toate instituiile publice au registre de
coresponden n care sunt nregistrate toate documentele interne i externe din
cadrul instituiei, precum i alte informaii relevante.
Obligaia funcionarilor publici de a fi indrepti spre mbunatirea
calitii serviciilor - Codul de conduit al funcionarilor publici prevede c acetia
au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin
participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul
realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice. n exercitarea
funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament
profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ,

pentru a ctiga i a menine increderea publicului in integritatea, impaqialitatea i

eficacitatea autoritilor administraiei publice.
Principiul legalitii reprezint principiul fundamental al organizrii i
funcionrii administraiei publice, principiu care se regsete n orice stat de drept.
n cazul statului de drept, democratic, bazat pe separaia i echilibrul
puterilor n stat i pe respectul drepturilor i libertilor fundamentale ale
cetenilor, asigurarea supremaiei principiului legalitii constituie centrul de
maxim interes al oricarei societi moderne.
Instituirea acestui principiu, ca principiu de baz al organizrii i funcionrii
administraiei statului, s-a realizat destul de trziu, la sfritul secolului al XVIIIlea, o dat cu transformrile profunde ce a avut loc n Europa. Revoluia francez
din 1789 i adoptarea Declaraiei Drepturilor Omului i Ceteanului au marcat
tranziia de la statul poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a
nsemnat c a fost realizat, pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui
sistem modern de drept administrativ, adic administraia public supus statului
de drept.53
n contextul statului de drept, statul trebuie sa fie un stat guvernat de lege.
Statul trebuie s stabileasc cu precizie limitele competenelor sale sub forma legii,
aa cum face n privina libertilor cetenilor, el nu trebuie s acioneze mai mult
dect ine competena sa legal.54
Principiul legalitii administraiei este considerat un pilon esenial al
statului de drept 55 care mpreun cu separarea structural a puterii statale n cele
trei puteri, trebuie s garanteze drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor.
Dezvoltarea principiilor de egalitate a tuturor n faa legii i a celor de siguran
legal, ca i protecia drepturilor individuale de ctre tribunalele independente, au
jucat un rol major n desvrirea supunerii statului suveranitii legii.56
Acelai coninut al principiului, supunerea administraiei, dreptului,
semnific, n opinia lui Jacques Ziller57 faptul c particularii dispun de ci de recurs
jurisdicionale pentru afirmarea principiului legalitii, n sine acesta fiind
independent de organizarea propriu-zis a controlului administraiei. Din aceast
perspectiv, limitarea prin legile parlamentare a puterilor executivului a constituit
primul pas spre o garanie efectiv a libertii cetenilor.
Constituia Romnei revizuit n 2003, proclam n art.1 alin.(3) ca Romnia
este un stat de drept, optnd pentru sintagma "stat de drept", traducerea literal a
53

Ioan Alexandru, Dreptul administrativ n Uniunea European, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 38.
Ioan Alexandru, op. cit. p. 150.
55
Jurgen Schwarze, Droit administratif europen, vol. I, Office des publications officielles des Communauts Europennes,
Bruylant, 1994, p. 219 i urm.
56
Ioan Alexandru, op. cit., p. 150 i urm.
57
Jacques Ziller, Administrations compares- Les systemes politico-administratifs de L 'Europe des douze ", Montchrestien,
Paris, 1993, p. 291.
54

cuvntului "Rechstaat" propus de doctrina german, iar nu pentru aceea de "stat

legal", preferat de doctrina francez, considerndu-se ca statul legal este doar unul
din nivelurile statului de drept, ce nu ofer suficiente garanii fa de arbitrar,
legislativul rmnnd incontrolabil.58
ncercnd s definim statul de drept, observm c exist multe definiii,
datorit complexitii semnificaiilor i implicaiilor sale. n doctrina, se susine c
cea mai scurta definiie, i se pare cea mai clar, este definiia dat de Rudolf
Wassermann, potrivit creia, statul de drept este statul a crui activitate este
determinat i limitat prin drept.
n literatura de specialitate s-a exprimat opinia c dou elemente sunt
totdeauna prezente n definirea statului de drept, i anume: relaia dintre stat i
drept, precum i subordonarea statului fa de drept.59
Potrivit art.1 alin.(5) "n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei
sale i a legilor este obligatorie". Aceast formulare poate ridica ntrebarea dac
constituantul a avut n vedere dou principii distincte, cel al constituionalitii i
cel al legalitii sau principiul legalitii trebuie neles lato sensu ca obligativitate a
respectrii piramidei sistemului juridic n vrful creia se situeaz Constituia. Ca
atare, obligativitatea legii, principiul legalitii care asigur ordinea de drept este
altceva dect principiul supremaiei Constituiei sau legalitatea, care constituie
esena exigenelor statului de drept, adic a preeminenei legii n reglementarea
relaiilor sociale n sensu1 art.16 alin.(2) din Constituie.60
2.2. Organizarea statului
2.2.1 Structura de stat
Noiunea de "structur de stat" 61
Statul, a crui natere este determinat de circumstane istorice, este nainte
de toate o idee, un produs al inteligenei umane.
Reglementator al luptei politice, el trebuie s-i asigure o baz omogen care
s-l situeze deasupra intereselor sociale divergente. Statul liberal, statul partidului
unic sau statul pluralist au ncercat, fiecare n maniera sa, s rspund acestei
exigente.

58

A se vedea: Ion Deleanu, M. Enache, Statul de drept, n Dreptul nr. 7/1993, p. 10; Marie Joelle Redor, de l,Etat legal a l'Etat de
droit, Economica, PUF, 1982, p. 14.
59
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003, p. 77.
60
Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 44.
61

Ioan Alexandru, Tratat de Administraie Public, Ed. Universul Juridic, Bucureti 2008, pag. 45-47

Elementele fundamentale inerente existenei unui stat sunt: teritoriul,

populaia, puterea politicii suveran.
Din punct de vedere constituional, teritoriul intereseaz n primul rnd sub
aspectul structurii de stat, component a formei de stat, alturi de forma de
guvernmnt i regimul politic.
Structura de stat formeaz obiect de studiu att pentru dreptul internaional,
ct si pentru dreptul constituional. Acest lucru se explic prin complexitatea
problematicii i, bineneles prin implicaiile sale politice, juridice i tiinifice.
Structura de stat a fost definit n doctrin ca fiind organizarea puterii de stat
n anumite limite spaiale, adic pe un anumit teritoriu, desemnnd raporturile
specifice ce se constituie ntre elementele alctuitoare ale ansamblului statal,
precum i legturile specifice dintre "ntreg" i "prile componente" 62. Din punct
de vedere al structurii de stat, statele pot fi imprite n state unitare i state
compuse.
Structuri organizatorice n administraia public
n concluzia celor artate anterior se impune subliniat c din punct de vedere
juridic administraia public este o activitate sau un ansamblu de organe nvestite
cu o anumit competen care ndeplinesc o anumit activitate.
Aa cum s-a artat i n literatura de specialitate63, prin sistem al
administraiei publice se intelege totalitatea organelor care realizeaz
administraia public neleas ca activitate de organizare a executrii i executare
n concret a legii, organe ntre care exist a legturi prin care se asigur
funcionarea sistemului. Considerm c n contextul realitilor socio-politice dintrun stat democratic contemporan n care acioneaz principiul autonomiei locale,
gradat de principiul tutelei administrative, principiul descentralizrii
administrative, prin raportare la principiul legalitii i la principiul supremaiei
Constituiei, nu este indicat a se utiliza exprima "sistemul" administraiei publice,
fiind mai fericit exprimarea ansamblul structurilor organizatorice din
administraie sau ansamblul organelor administrative.
Organele administraiei publice sunt acele organe ale statului sau organe
existente la nivelul unitilor administrativ - teritoriale (comun, ora/municipiu,
jude) care desfoar o activitate de organizare a executrii
i de executare n concret a legilor i celorlalte acte juridice cu caracter normativ.

62

Ioan Alexandru, I. V. Ivanoff, C. Gilia, Sisteme politico-administrative europene, Ed. Bibliotecha, pag. 38-58
Alexandru Negoi, Drept adminlstrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.60; Tudor
Drganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965.
63

Organele administraiei publice acioneaz fie direct pe baza legii prin acte
juridice individuale i fapte materiale, fie prin intermediul actelor normative pe
care sunt competente s le emit pe baza i n executarea legii.
Organele administraiei publice i concretizeaz activitatea n mai multe
categorii de acte juridice apreciate de majoritatea autorilor dintr-o perspectiv
dihotomic. Astfel, unii autori consider c actele juridice adoptate de ctre
autoritile administraiei publice pot fi actele administrative i actele contractuale.
Ali autori consider c autoritile administraiei publice pot adopta: acte
administrative propriu-zise, acte juridice unilaterale care nu realizeaz puterea de
stat i acte juridice contractuale.
n concluzie, n ceea ce privete regimul juridic de drept administrativ s-au
conturat dou interpretri: o interpretare dihotomic i o interpretare trihotomic.
Indiferent de modul n care este privit activitatea organelor administraiei publice,
acesteia i se aplic regimul juridic de drept administrativ ca parte component a
dreptului public, pentru c numai astfel
se poate asigura coerena activitii i functionalitatea ansamblului organelor
administraiei publice.
ntre organele administraiei publice exist relaii de subordonare ierarhic
sau relaii de colaborare.
n conformitate cu prevederile constituionale sistemul administraiei
publice cuprinde:
I. administraia central:
organele supreme aleadministraiei publice: Preedintele Romniei i
Guvernul;
organele centrale de specialitate: ministerele i alte organe
subordonate Guvernului, respectiv autoritile autonome;
instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome.
II. administraia de stat din teritoriu:
prefectul;
comisia administrativ (sau comitetul directorial);
serviciile ministerelor i ale celorlalte organe centrale.
III. administraia local:
consiliul local i primarul;
consiliul judeean.
Prile constitutive ale unui organ al administraiei publice

Prile constitutive ale unui organ al administraiei publice rezult din

analiza noiunii de organ al administraiei publice ca instituie n sensul dat acestui
termen de literatura de specialitate.
ntr-o prim opinie64 se arat c "organele de stat care nfptuiesc n concret
activitatea puterii executive - a administraiei publice - sunt organe ale
administraiei publice". Pentru a se ajunge la aceasta definiie s-au luat n
considerare trsturile specifice acestor organe i anume:
sunt organe de stat, ceea ce implic faptul c pentru realizarea
sarcinilor lor specifice au posibilitatea de a folosi fora public a statului;
sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, orice alt mod de nfiinare
fiind exclus pentru c ar lipsi aceste organe de autoritatea public de care au nevoie
n ndeplinirea atribuiilor ce le revin;
ntreaga lor activitate se desfoar pe baza i n vederea executrii
legii;
actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui
control de legalitate prevzut de lege;
activitatea lor este realizat de un personal de specialitate i anume
funcionarii publici;
ntreaga activitate a acestor organe urmrete s ndeplineasc
cerinele interesului general al statului sau unitilor administrativ teritoriale n
concordan cu ndeplinirea cerinelor interesului individual al cetenilor.
Opinia este criticabil pentru c, aa cum am artat deja, organe ale
administraiei publice nu sunt numai organe de stat, pentru c administraia public
n accepiunea de activitate nu este atributul exclusiv al statului, nu este o activitate
etatic, dimpotriv, n aceast activitate sunt putemic implicate organele
administrative de la nivelul comunitilor locale.
n concepia profesorului Antonie Iorgovan organul administraiei publice
este acea structur organizaional care, potrivit Constituiei i legii, are
personalitate de drept public i acioneaz din oficiu, pentru executarea legii sau
prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct sau indirect al
Parlamentului.
ntr-o opinie65 prile componente ale organelor administraiei publice sunt:
personalul organelor administraiei publice;
mijloacele materiale i financiare;
capacitatea juridic i competena.
64

Valentin Priscaru, Tratat de drept administrative roman, Partea general, Ediia a II-a, Editura ALL, Bucureti,
1996, p 69
65

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 56 - 60.

ntr-o alt opinie prile constitutive ale unui organ al administraiei publice
sunt:

lucrtorii care l compun;

competena sa;
mijloacele materiale pe care le folosete.
innd cont de definiia organului administraiei publice, de trsturile
acestuia i de menirea sa se poate concluziona c prile constitutive ale unui organ
al administraiei publice sunt:
funcionarii publici din cadrul administraiei publice;
competena autoritii administrative;
mijloacele materiale i bneti pe care le utilizeaz autoritatea
administrativ.
Funcionarii administraiei publice sunt elementul esenial pentru
ndeplinirea sarcinilor ce i revin acesteia. Pentru aceast component a organelor
administraiei publice se folosete uneori o terminologie mai larg: lucrtori
administrativi sau cadre administrative.
Personalul organelor administraiei publice prezint o deosebit nsemnatate
pentru c activitatea acestor organe este rezultanta compunerii tuturor activitilor
desfaurate de fiecare persoan ce face parte din personalul respectiv. Se poate
deduce, deci, ca de calitatea activitii personalului depinde nsi calitatea
activitii organelor administraiei publice. n concluzie pentru ca administraia
public s ii realizeze menirea de a sluji interesul general al societii este
necesar recrutarea i formarea pe baze tiintifice a personalului, astfel nct acesta
s aib o pregtire pasional corespunztoare sarcinilor ce i revin.
Dat fiind rolul att de important al personalului este necesar a se sublinia
importana stimulrii materiale i morale a acestuia astfel nct s obin
performane n linie cresctoare n activitatea sa.
Competena autoritilor administraiei publice, ca dealtfel a tuturor
organelor statului, reprezint dreptul i totodat obligaia, prevzut de lege i de
celelalte acte normative adoptate n baza i pentru executarea legii, de a desfura o
anumit activitate, respectiv de a avea calitatea de subiecte n diverse raporturi
juridice.
n sistemul autoritilor administraiei publice competena poate fi:
competena material i competena teritorial. La rndul su competena material
este general sau de specialitate.
Competena material se refer la domeniile n care ii pot desfaura
activitatea organele administrative.
Competena teritorial - ratione loci - a unui organ al administraiei publice
reprezint tocmai dreptul i totodat obligaia legal a acestui organ de a aciona

numai n anumite limite teritoriale. Acest tip de competen este rndul su de

dou feluri: competena teritorial general i competen teritorial local. n baza
competenei teritoriale generale
organele administraiei publice pot aciona pe tot teritoriul statului, n timp ce
competena teritorial local le d dreptul i le creeaz obligaia de a aciona la
nivelul unitilor administrativ - teritoriale subordonate ierarhic potrivit
dispoziiilor constituionale.
Se poate vorbi i de o competen temporal a organelor admistraiei
publice. Aceasta se refer la limita de timp, la perioada de timp, n cadrul creia ii
desfaoar activitatea un organ al administraiei publice.
n general, organele administraiei publice au o competen temporal
nelimitat n timp, ntruct normele juridice le nfiineaz i le organizeaz pentru
un interval nedeterminat de timp.
De la aceast regul exist i excepii. Astfel, unele organe ale administraiei
publice sunt nfiinate pentru un interval de timp determinat, prestabilit sau pentru
ndeplinirea unei activiti determinate, toate acestea fiind stabilite prin actul de
nfiinare. n asemenea situaii cnd se ajunge la termenul prestabilit sau cnd
organul administrativ respectiv i-a ncheiat misiunea, el ii nceteaz existena.
Mijloacele materiale i baneti reprezint o component important a
activitii autoritilor administraiei publice deoarece este practic prghia cea mai
important a autonomiei locale. Acest fapt este dovedit i de prevederile din Legea
administraiei publice locale nr.69/1991 modificat (art.94) care arat c veniturile
i cheltuielile unitilor administrativ - teritoriale sunt prevzute pentru fiecare an
financiar n bugetele respective, aprobate de consiliul local sau, dup caz, de cel
judeea, n condiiile legii. "
Importana deosebit a acestei componente pentru existena organelor
administraiei publice, n general, i pentru realizarea autonomiei locale, n special,
este dovedit de preocuparea autoritii legiuitoare din Romnia care a elaborat i
adoptat un act normativ special pentru acest domeniu al relaiilor sociale, mai exact
Legea privind finanele publice locale nr.189 din 22 octombrie 1998.
Se impune observat c reglementarea juridic a componentelor, organelor
administraiei publice este asigurat de ramuri de drept diferite. Astfel, regimul
juridic al personalului este stabilit de dreptul muncii, dreptul administrativ i chiar
de dreptul constituional (a se vedea statutul juridic al deputatului, al senatorului),
iar de mijloacele materiale i financiare se ocup dreptul financiar, dreptul
comercial, dreptul civil.
Dat fiind importana deosebit a sistemului autoritilor administrative
pentru existena societii, este absolut necesar nelegrea structurii acestui sistem.
Structura, ca noiune general, ofer date att despre modul n care sunt
ordonate elementele unui sistem ct i despre relaiile ce se stabilesc ntre

elementele respective atunci cnd se deruleaz procesul realizrii funciilor

sistemului respectiv.
Aa cum cum se arata n literatura de specialitate66 un poate organiza sub
forma urmtoarelor tipuri de structuri:
structura linear sau ierarhic;
Acest tip de structur asigur n principal coerena n conducere.
structura funcional care determin pluralitatea conducerii;
structura mixta.
Acest tip de structur se mai numete i ierarhic - funcional, ea mbinnd
dou tipuri de structuri i fiind mai rspndit n practica administrativ i
economico-social.
Din punctul de vedere al administraiei publice trebuie cutat un molel de
structurare al acesteia inndu-se seama de faptul c exist un numr mare de
autoriti administrative la nivel central si local.
Pentru a fi realizate n condiii optime funciile componentelor sistemului
administraiei publice, privite individual i n sistem, este necesar 67 a se ine seama
de dou criterii, deosebit de importante:
criteriul teritorial;
Acestui criteriu i corespunde structura ierarhic.
criteriul competenei materiale.
Acest criteriu mai poart denumirea de criteriu funcional i determin
structura funcional.
n concluzie, pe ansamblu sistemul administraiei publice are o strctur
mixt i anume o structur ierarhic-funcional.
Criteriul teritorial se aplic structurii sistemului administraiei publice pentru
c el evideniaz care este aria teritorial n care poate aciona o component a
acestui sistem i care este colectivitatea ale crei interese le
gestioneaz componenta respectiv.
Pe baza acestui criteriu se poate face distincia ntre autoritile
administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale, dar nu
numai att. El permite a se deosebi ntre autoritile administraiei publice locale i
serviciile publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate
care acioneaz ntr-o anumit zon i care sunt structuri teritoriale ale anumitor
autoriti administrative centrale.
Criteriul teritorial, dei conduce la o delimitare n plan teritorial a
componentelor sistemului administraiei publice, nu oblig la a fi privit n mod

66
67

Ioan Alexandru, op.cit., pag. 236

Idem, p 236-243

rigid aceast demarcaie ci permite i chiar recomand a se ine seama de relaiile

de colaborare ntre aceste componente.
n Legea administraiei publice locale este consacrat principiul autonomiei
locale, n consecin tiina administraiei trebuie s analizeze gradul de autonomie
funcional a autoritilor locale.
Aa cum se arat i in literatura de specialitate68, tiinta administraiei
formuleaz drept condiii determinante pentru existena autonomiei locale
urmatoarele:
existena unei colectiviti locale;
Aceast condiie exprim ideea c trebuie s existe o grupare de ceteni
locuitori ai unui spaiu geografic, grupare care s aib interese i cerine specifice
n raport cu interesele ntregii colectiviti la nivel naional.
existena unor mijloace materiale i baneti, la dispoziia colectivitii
locale i gestionarea acestora;
Legea administraiei publice locale prevede c unitile administrativ teritoriale au personalitate juridic, iar prin Legea privind finanele publice locale
s-a creat i cadrul legal pentru ca gestionarea mijloacelor financiare s se realizeze
de fiecare colectivitate local.
agenii de conducere ai colectivitilor s fie locali;
Din acest punct de vedere este consacrat principiul eligibilitii autoritilor
care conduc fiecare unitate administrativ - teritorial i este creat cadrul legislativ
pentru derularea procesului alegerilor locale.
trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei
publice centrale n ceea ce privete competena de a decide liber
n soluionarea problemelor de interes local.
Se impune precizarea c autonomia local nu trebuie absolutizat pentru c
se poate ajunge la stri sociale conflictuale i la aciuni n defavoarea unitii
naionale.
n concluzie, autonomia local trebuie privit n ansamblul mai larg al unor
relaii de colaborare ntre componentele sistemului administraiei publice i trebuie
subliniat rolul deosebit al activitii de control n cadrul acestui sistem, n
conformitate cu prevederile constituionale i legale.
Atunci cnd se realizeaza organizarea administrativ- teritorial ntr-un stat
trebuie s se in seama de faptul c obiectivele urmrite sunt creterea eficienei
activitii autorittilor publice, creterea operativitii acestora n serviciul public,
ncurajarea iniiativei, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale
asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor

68

Idem, p 237-238

administrativ - teritoriale69, pentru c o organizare judicioas a teritoriului i a

administraiei locale permite amplasarea raional a investiiilor publice pe tot
cuprinsul rii i dezvoltarea echilibrat a zonelor rii.
Practic, se poate afirma c unul din mijloacele prin care administraia
public ii realizeaz eficient funciile este perfecionarea structurii administrativ teritoriale.
n ceea ce privete criteriul funional intitulat i criteriul competenei
materiale, acesta permite mprirea autoritilor administraiei publice n autoriti
cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu competen de
specialitate70.
Pe baza acestui criteriu se realizeaz structura funcional a administraiei
publice.
n baza prevederilor Constituiei, n conformitate cu principiul separaiei
puterilor n stat, sistemul administraiei publice este de fapt un subsistem al
sistemului autoritilor publice.
Aceast idee este reliefat de figurile din Anexa 1 i Anexa 2, figuri rednd
dou organigrame realizate de Departamentul pentru Administraia Public
Local71 din cadrul Guvernului Romniei.
Aa cum se poate observa n Figura din Anexa 1 structura organizatoric i
funcional a sistemului autoritilor administraiei publice
subliniaz ideea subordonrii autoritilor care realizeaz activitatea administrativ
a statului sau a colectivitilor locale fa de Guvern ca organ al puterii executive
care exercit, n baza Legii nr.37/1990, administraia public pe ntreg teritoriul
rii.
n doctrin72 s-a mai propus o organigram de detaliu a sistemului
administraiei publice privit ca subsistem al sistemului autoritilor publicedin
Romnia.
Oricare dintre scheme ar fi analizat se poate observa c n funcie de
criteriul teritorial exist autoriti centrale (Guvernul, ministerele i celelalte
organe centrale ale administraiei publice), a cror competen se ntinde asupra
ntregului teritoriu al rii, autoriti teritoriale (serviciile publice descentralizate
ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale) a cror competen se ntinde
asupra unei prii din teritoriul naional i autoriti locale a caror competen se
refera la o singur unitate administrativ - teritoria (consiliile locale comunale,
oraeneti, rnunicipale, judeene), iar din punct de vedere al criteriului funcional
69

Vasile Ptulea, Coordonate juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n Revista Dreptul
nr.9/1991.
70 loan Alexandru, Op.cit., p. 238.
71 Ghidul funcionarului public din administraie, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 64 i 65.
72
Ioan Alexandru, op cit, p 242+243

se pot delimita autoriti cu competen general care exercit puterea executiv n

orice domeniu de activitate (Guvernul, consiliile locale i primrii) i autoriti ale
administraiei publice de specialitate, care realizeaz puterea executiv ntr-o
anumit ramur sau domeniu de activitate (este cazul ministerelor i al celorlalte
organe centrale de specialitate ale admistraiei publice precum i al serviciilor
publice descentralizate ale acestora).
Considerm c orice structura grafic are un caracter didactic, fenomenele ce
se petrec n mod real n administraie fiind foarte complexe,
aceste structuri au meritul de a permite celor interesai s i creeze o imagine a
elementelor de baz din sistem.
Se impun cteva consideraii n legatur cu componentele concrete ale
sistemului organelor administraiei din ara noastr.
Guvernul este organul central al puterii executive care organizeaz realizarea
administraiei publice pe ntreg teritoriul rii i n toate domeniile de activitate.
Guvernul este format din: Primul ministru, minitrii de stat, minitrii i secretari de
stat.
Primul ministru este desemnat de Preedintele Romniei, iar componena
Guvernului se aprob la propunerea Primului ministru de ctre Adunarea
Deputailor i Senat. Guvernul i realizeaz competenele prin activitatea
deliberativ adoptnd hotrri i regulamente.
Pentru adoptarea hotrrilor i regulamentelor, legea cere acordul primului
ministru i votul deschis al majoritii simple a membrilor Guvernului.
Regulamentele se emit numai n condiiile n care legea special prevede aceasta i
numal n legatur cu aplicarea acestei legi. Pentru rezolvarea problemelor urgente
Guvernul i constituie un organ executiv format din Primul ministru, ministrul de
interne, minitrii de stat, ministrul aprrii naionale, ministrul finanelor i
ministrul justiiei.
Pe lng Primul ministru funcioneaz un Consiliu al reformei, relaiilor i
informaiilor publice, un Cabinet al Primului ministru i consilierii acestuia.
Pentru realizarea atribuiilor ce revin Guvernului funcioneaz un Secretariat
general condus de Secretarul General al Guvernului, Secretar General care este
numit de Primul ministru.
Secretariatul General este format din funcionari ce ndeplinesc activiti
legale de pregatire i punere n aplicare a deciziilor Guvernului.
Primul ministru reprezint Guvernul n raporturile cu Parlamentul,
Preedintele, Curtea Suprem de Justiie, Procurorul General, partidele i
formaiunile politice i alte organizaii de interes naional i n relaii
internaionale.
Ministerele sunt organe centrale ale puterii executive care conduc i
coordoneaz administraia public n diferite domenii de activitate.

Ministerele ndeplinesc serviciul de conducere i organizare n condiiile

stabilite de lege conform fiecrui domeniu. Ele sunt conduse de minitrii ce sunt
ajutai de secretari i subsecretari de stat numii de Guvern, desemnai de Primul
ministru i aprobai de Parlament.
2.2.2. Forma de guvernmnt
Conceptul de form de guvernmnt desemneaz modul de folosire i de
organizare a organelor statului, precum i caracteristicile i principiile care stau ca
fundament raporturilor dintre acestea, n mod special dintre organul legiuitor i
organele executive, inclusiv eful statului. Forma de guvernmnt este determinat
de maniera n care sunt desemnai agenii acestei puteri i de modul n care acetia
o exercit73.
n literatura de specialitate din punct de vedere al formelor de guvernmnt
se vorbete de monarhii i de republici.
Monarhia este acea form de guvernmnt n care organul care ndeplinete
funcia de ef al statului este transmis, de obicei, ereditar, iar n mod excepional
ocupantul ei este ales pe via.
n cadrul formei de guvernmnt republic funcia de ef al statului este
ndeplinit de o autoritate care poate avea fie caracter unipersonal, fie colegial. Din
moment ce acesta este ales pe timp determinat, vom fi n prezena unei forme de
guvernmnt republicane, indiferent de compoziia acestei autoriti.
n literatura juridic de specialitate unii autori, atunci cnd definesc noiunile
de monarhie i de republic, se cluzesc dup sensul care se d acestora n
practica politic a poporului i nu procedeaz potrivit unor considerente subiective.
Astfel, Lon Duguit susine c alegerea este n toate cazurile un criteriu al
formei de guvernmnt republicane. Prin urmare, dup prerea lui, chiar dac eful
de stat este ales pe via, ar trebui s se considere ca form a statului republica. n
schimb, Jean Dabin, pornind de la ideea c atunci cnd se cerceteaz formele de
guvernmnt problema nu este de a gsi forme istorice, care sunt ntotdeauna
schimbtoare, ci de a gsi forme logice, crede c ori de cte ori o singur persoan
guverneaz, indiferent de felul cum este desemnat, este vorba de monarhie, n
timp ce atunci cnd guvernanii sunt n numr de civa, avem o aristrocraie, iar
atunci cnd marele numr guverneaz avem o democraie.

73

Trebuie s se ia n considerare, n acelai timp, structura economic i social a respectivului stat, principiile care stau la baza
organizrii i funcionrii puterii, obiectivele i forele acesteia, maniera n care societatea se reflact n puterea i stilul pe care l
imprim guvernanilor. Georges Burdeau, Droit constitutionnel, 2e, Paris, 1988, p. 165 - 166.

2.2.3. Regimul politic

n tiina dreptului constituional cercetarea statului, ca instrument principal
de conducere a societii din punct de vedere al modului de organizare i de
guvernare, abordeaz existena unor diferite forme de stat.
n determinarea formelor de stat pot fi luate n considerare elemente diferite.
De exemplu, n funcie de elementele considerate n cadrul conceptului mai general
de form de stat apar un numr de noiuni derivate, cum sunt cele de form de
guvernmnt, structur de stat i regim politic.
n situaia n care caracterizarea modului de organizare i de guvernare a
unui stat se face n funcie de condiiile specifice de constituire a anumitor organe
ale statului, n special a organului care ndeplinete funcia de ef al statului, se
abordeaz forma de guvernmnt. Atunci cnd ns n caracterizarea modului de
organizare a unui stat se urmrete s se determine dac este unitar sau dac este
constituit din mai multe state membre, se cerceteaz forma structurii de stat.
n cazul n care se analizeaz i se urmrete s se rspund la ntrebarea
care sunt metodele prin care se nfptuiete puterea de stat, lund n considerare
msura n care drepturile i libertile cetenilor sunt asigurate, trebuie s se fac
referire la regimul politic al statului.
Regimul politic reprezint ansamblul instituiilor, metodelor i mijloacelor
prin care se realizeaz puterea. Regimul politic are determinri mult mai complexe
dect raporturile dintre puteri i modul lor de organizare, care constituie totui un
element definitoriu al regimului politic.
Regimul parlamentar utilizeaz ca baz ideea colaborrii puterilor. Este un
sistem politic n care separaia puterilor - presupunnd autonomia funcional a
celor trei categorii de organe, ndeosebi a legislativului, i existena unor mijloace
specifice de presiune reciproc - se caracterizeaz prin suplee i dinamism.
Regimul parlamentar este un regim politic n care organul executiv i
organul legislativ, efectiv distincte, sunt inute s colaboreze n exercitarea
funciilor etatice i dispun de mijloacele politice care le permit s se controleze
mutual74.
Dei autoritile publice (n principal Parlamentul i Guvernul) sunt
autonome, ele au zone de interferen din punct de vedere funcional. De exemplu,
Guvernul are dreptul la iniiativ legislativ, dreptul de a participa la lucrrile
Parlamentului, de a-i angaja rspunderea politic, dreptul de a demisiona. Pe de
alt parte, Parlamentul nvestete Guvernul, l poate demite prin moiunea de
cenzur, i controleaz activitatea.

74

C. Debbasch, Y. Daudet, Lexique de termes juridiques, Dalloz, Paris, 1981, p. 251.

Executivul este bicefal, existnd un ef de stat i un Guvern care, chiar dac

provin din voina aceluiai Parlament, au un statut diferit. Guvernul, ca organ
colectiv i solidar, nu este subordonat efului statului i nu rspunde de activitatea
sa n faa acestuia, ci n faa Parlamentului, care l poate demite.
Guvernul se sprijin n activitatea sa pe o majoritate parlamentar provenit
din interiorul propriului partid sau pe o coaliie parlamentar constituit n scopul
desemnrii Guvernului i pentru a sprijini activitatea acestuia. Guvernul, prin
intermediul efului statului, poate recurge la disoluia Adunrii, provocnd astfel
un arbitraj popular, prin organizarea de noi alegeri.
eful statului, n principiu nu rspunde politicete n faa Parlamentului, dar
prerogativele pe care le are eful statului sunt condiionate n exerciiul lor de
voina parlamentar, iar actele emise n exercitarea prerogativelor sale sunt supuse
contrasemnrii primului ministru.
Parlamentul este singurul ales prin sufragiu universal, el postulndu-se astfel
n unic reprezentant al naiunii i tot din acest motiv, n autoritate preeminent fa
de celelalte autoriti.
Regimul prezidenial se bazeaz pe ideea separrii organice a puterilor n
stat, dar n acelai timp i pe colaborarea lor funcional.
n regimul prezidenial autoritile publice sunt rigid autonome, practic fr
interferene semnificative, existnd o strict repartizare a atribuiilor ntre puterea
legislativ i cea executiv.
Cele dou puteri sunt independente. Aceast independen este marcat i
prin faptul c, principial, ele nu dispun de instrumente de presiune reciproc pentru
adoptarea deciziilor.
Executivul este monocefal, preedintele fiind n acelai timp eful statului i
eful Guvernului.
Guvernul nu acioneaz ca organ colegial i solidar, membrii si fiind simpli
colaboratori ai efului statului i ntru totul subordonai i dependeni fa de
acesta.
eful statului i al guvernului are largi i substaniale prerogative ntruct el
este legitimat prin sufragiu direct sau printr-un grup de electori.
n principiu, Parlamentul nu cenzureaz activitatea preedintelui, dar nici
acesta nu poate provoca dizolvarea Parlamentului.
Un regim constituional perfect ncadrabil n scheme teoretice preelaborate
nu exist. Problemele practicii constituionale sunt ntotdeauna mult mai prolifice
dect soluiile anticipativ i sumar preconizate.
Regimurile mixte sau semi-prezideniale sunt produsul unor combinaii de
elemente aparinnd unor regimuri politice diferite, n special regimul prezidenial
i cel parlamentar.

Avnd drept criteriu raporturile dintre puteri, regimurile semi-prezideniale

se pot grupa n trei categorii:
a) regimul convenional, n care are preeminen Parlamentul, primul ministru
aflndu-se sub conducerea i controlul acestuia;
b) regimul prezidenialist, n care hegemonia aparine preedintelui mai ales
pentru c majoritatea din organul legislativ i majoritatea constituit ca suport
al preedintelui sunt concertate;
c) regimuri intermitent prezideniale, ntruct preedintele i primul ministru i
protejeaz atribuiile executive, cu intensiti variabile i n funcie de
circumstane.
Regimurile mixte nu reprezint o categorie omogen. Fiecare ar prezint
un model propriu.
n Romnia funcioneaz regimul semiprezidenial. Sub acest aspect
Constituia Romniei prezint cteva elemente de originalitate, ea decretnd o
republic prezidenial care funcioneaz, n mare msur, dup regulile eseniale
ale republicii parlamentare.
Sistemul romnesc se aproprie de cel prezidenial numai prin modalitatea de
alegere a preedintelui, dar se ndeprteaz de acest model de regim sub aproape
toate celelalte aspecte. Atandu-se regimului parlamentar i atribuie acestuia o
dimensiune n plus, deloc neglijabil: angajarea rspunderii politice a Preedintelui
prin intermediul Parlamentului.
2.3. Principiul separaiei puterilor
Separaia puterilor n stat este considerat o condiie a existenei statului de
drept.
Originea teoriei separaiei puterilor n stat se afl n antichitate la istoricii
Herodot i Tucidide, la filosofii Platon i Aristotel, la scriitorii Eschil i Sofocle75.
Pentru prima dat problema separaiei puterilor n stat a fost cu claritate
formulat de John Locke, preocuparea sa pornind de la necesitatea practic a
moderrii forei puterilor statului. Locke considera c n stat exist trei puteri76:
puterea legislativ, puterea executiv i puterea confederativ. El nu difereniaz o
putere judectoreasc fiind de prere c aceasta depinde de puterea legislativ, dar
distinge patru funciuni ale statului, dintre care una este funcia jurisdicional.
n ceea ce privete puterea confederativ o definete ca fiind: "o putere pe
care o putem numi natural, deoarece ea corespunde unei faculti pe care o avea n
mod natural fiecare om nainte de a intra n societate. Aceast putere cuprinde
75
76

Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, p.23.
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura }tiinific, Bucureti, 1997, p.273.

dreptul de pace i de rzboi, cel de a forma ligi i aliane i de a purta tot felul de
negocieri cu persoanele i comunitile strine statului".
John Locke n lucrarea sa "Essay on Civil Gouvernement" (1960)
argumenteaz astfel necesitatea transpunerii n practic a acestui principiu:
"Tentaia de a pune mna pe putere ar fi prea mare, dac aceleai persoane care au
puterea de a face legile ar avea n mini i puterea s le execute, cci ar putea s se
scuteasc de a se supune legilor pe care ele le fac ".
Necesitatea asigurrii libertii individului n faa puterilor publice l-a
determinat pe Montesquieu s reia tema separaiei puterilor n stat i s propun ca
soluie prin care s se apere libertatea individual controlul reciproc al puterilor.
n opera lui Montesquieu nu apare in terminis "principiul separaiei
puterilor n stat", dar cum a remarcat Eisenmann77 - unul dintre cei mai profunzi
exegei ai operei filosofului iluminist francez - ncredinnd trei funcii etatice la
autoriti sau grupuri de autoriti absolut distincte i independente, adic la trei
autoriti sau grupuri de autoriti perfect separate n toate privinele (funcional,
personalmente i materialmente) Montesquieu i-a subsumat schema unei singure
idei: ideea sau principiul separaiei puterilor n stat.
Principiul separaiei puterilor n stat a devenit o dogm a democraiilor
liberale i garania esenial a securitii individului n raporturile cu puterea.
Conform acestui principiu statul are de ndeplinit trei funcii78:
edictarea regulilor generale - funcia legislativ;
aplicarea sau executarea acestor reguli, adic funcia executiv;
rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii legilor - funcia
jurisdicional.
Exerciiul fiecrei funcii aparine unei puteri, deci rezult existena unei
puteri legislative, unei puteri executive i unei puteri judectoreti.
Montesquieu elabornd teoria separaiei puterilor n stat a i condensat-o n
maxima ce a devenit o sublim speran: "Le pouvoir arrte le pouvoir". Mai exact,
Montesquieu arat c puterile n stat sunt: "puterea legislativ, puterea executiv a
lucrurilor care depind de dreptul ginilor i puterea executiv a celor care depind de
dreptul civil"79, adic puterea legislativ, puterea executiv i puterea
judectoreasc, aceste puteri fiind definite n raport cu funciile statului.
n concepia lui Montesquieu fiecare putere trebuia atribuit unui organ sau
sistem de organe independent, astfel nct, fiecare organ sau sistem de organe
desfurndu-i activitatea n limitele funciei de stat care corespundea puterii

77

Charles Eisenmann, LEsprit des lois et la separation des pouvoirs, n "Cahiers de philosofie politique", Editura OUSIA, nr.23, 1984 - 1985, p.3.
78
M. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Editura Dalloz, Paris, 1982, p. 156.
79
Montesquieu, Oeuvres compltes. LIntgrale, Edition du Seuil, 1964, p. 586, Cartea XI, cap. VI, din De LEsprit des lois.

creia el i aparinea, se realiza practic un control reciproc al celor trei puteri din
stat i se evitau abuzurile.
Montesquieu scria80: "Totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp de
fruntai, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea
de a face legi, pe cea de a duce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a
judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari".
Practic, n concepia gnditorului francez, era exclus cumulul puterilor.
Odat cu evenimentele Revoluiei franceze (1789) s-a extins concepia
conform creia fiecare putere este "o parte a suveranitii, reprezentanii primind
de la naiune, prin delegare, puterea legislativ, puterea executiv i cea
judectoreasc, pe care le exercit fr amestecul celorlalte puteri i fr s poat
aciona asupra acestora, n mod discreionar, suveran"81.
Acest mod de a nelege principiul separaiei puterilor n stat - ca o
delimitare absolut, rigid a puterii legislative, puterii executive i puterii
judectoreti - nu mai este de actualitate.Cu privire la acest aspect s-au exprimat i
ali autori82.
Un prim argument este acela c puterea de stat este unic i indivizibil, ea
aparinnd unui singur titular - poporul. Se deduce deci c este neindicat a se
utiliza formularea "mprirea puterilor", eventual putndu-se vorbi de mprirea
sau distribuirea funciilor pe care le implic exercitarea puterii.
Un alt argument are drept fundament ideea c utiliznd conceptul "separarea
puterilor n stat" se intr n contradicie cu principiul indivizibilitii suveranitii,
cci, admind existena mai multor "puteri" distincte i independente, ar trebui s
admitem i posibilitatea constituirii unor "cote-pri" de suveranitate care ar urma
s se atribuie fiecreia dintre puteri.
Apariia partidelor politice n forma lor modern a determinat mutaii n
nelegerea principiului separaiei puterilor n stat. Practic, n contemporaneitate n
majoritatea sistemelor constituionale problema real nu este aceea a separrii
puterilor i a echilibrului dintre acestea, ci aceea a raportului dintre majoritate i
minoritate, dintre guvernani i opoziie.
n nelegerea modern a principiului separaiei puterilor n stat trebuie s se
in seama i de faptul c funciilor tradiionale ( funcia legislativ, funcia
executiv, funcia judectoreasc) li se adaug altele noi ale organelor legislative,
executive i judectoreti (funcia directoare i cea de deliberare a Parlamentului,
funcia de control a legislativului asupra executivului, etc.), aprnd aa numitele
80

Idem.
Dan Claudiu Dnior, op. cit., p. 274.
82
Georges Burdeau, Droit constitutionnel, Editura Dalloz, Paris, 1988, p. 187; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol.I, p. 43 - 44; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. I i II, Editura
Europa Nova, Bucureti, 1996.
81

"zone-mixte" ntre autoritile statului i anumite instituii noi cum sunt Curtea
Constituional i Avocatul poporului.
Delimitarea dintre puteri, mai ales ntre puterea legislativ i puterea
executiv, este absolut convenional atta timp ct, pe de o parte, Parlamentul
nsui "execut" sau "aplic" legea (de exemplu aplicarea Constituiei prin emiterea
de legi ordinare), iar pe de alt parte, ramura executiv a organelor statului
desfoar ea nsi o activitate normativ.
Separaia puterilor n stat n accepiunea clasic are drept criteriu rolul
organelor etatice n raport cu legea, mai exact faptul c unele o creeaz, altele o
aplic i altele rezolv litigiile. Aceast abordare privete superficial realitatea.
Afirmaia se bazeaz pe faptul c ntr-o asemenea concepie ntreaga activitate a
statului este redus la emiterea, aplicarea i garantarea respectrii regulilor de drept
n timp ce activitatea statal este un fenomen complex, cu aspecte delicate de
nuan, ceea ce evident depete schemele teoretice preelaborate.
n nelegerea modern a principiului separaiei puterilor n stat trebuie avut
n vedere i urmtorul aspect: este absurd s se cread c funcia legislativ se afl
n echilibru cu funcia executiv, c "a face legea" este identic cu "a o executa".
Executarea legii este prin definiie subordonat legiferrii, iar dac ntre cele dou
funcii exist raporturi ierarhice, atunci i ntre organele care ndeplinesc
respectivele funcii sunt aceleai raporturi.
Un aspect important care trebuie evideniat ntr-un asemenea context este
acela c separarea puterilor n stat nu poate fi conceput sub forma opoziiei dintre
acestea, pentru c o asemenea concepie este de natur s paralizeze activitatea
statului.
Dealtfel, examinndu-se atent sistemul preconizat de Montesquieu nu se
poate ajunge dect la o concluzie: acest sistem este n ntregime opus celui al
separrii pentru c Montesquieu a pornit de la un trinom - putere legiuitoare, putere
executiv, putere judectoreasc - dar a sfrit, surprinztor i regretabil, cu un
binom, ntruct n concepia sa autoritatea judectoreasc nu avea o pondere mare.
Teoria clasic a separaiei puterilor n stat nu rezolv o problem
fundamental unui regim politic: garantarea drepturilor i libertilor ceteneti.
Asigurarea respectrii drepturilor i libertilor ceteneti de ctre
guvernani impune nu numai gsirea unei soluii optime de organizare a puterilor
n stat, ci i elaborarea unei carte a drepturilor i libertilor pe care cetenii s o
poat impune guvernanilor. Dezechilibrul cantitativ ntre partea de organizare a
puterilor i partea de garantare a drepturilor conduce, aa cum spunea Rousseau, la
o schimbare calitativ a noiunii de constituie, sensul modern al acesteia fiind
acela de cart a drepturilor i libertilor.

Viciul fundamental al teoriei separaiei puterilor n stat a fost sesizat de

Rousseau, printr-o violent i spiritual diatrib: neputndu-se diviza suveranitatea
n principiul ei, iat-o divizat n obiectul ei.
n concluzie dac se admite indivizibilitatea suveranitii, logica elementar
conduce pe cale de consecin la imposibilitatea admiterii divizibilitii puterii.
Constituia Romniei, nu utilizeaz cuvntul "separaie" care poate duce la o
interpretare a termenului exclusivist, rigid, ea consacrnd "echilibrul" sau
"conlucrarea puterilor n stat".
Aa cum se arat n literatura de specialitate "de vreme ce puterea politic nu
este dect una, iar funcionarea mecanismului etatic n care aceasta este organizat,
nc din perioada interbelic, a depit cadrul rigid al <<trinitii puterilor>>,
continuarea n Constituie a limbajului clasic referitor la separaia celor trei puteri
ar fi nsemnat s se promoveze o terminologie fr fond teoretic"83.
n literatura juridic84 se consider mai apropiat de realitate formularea
"principiul separaiei puterilor, al egalitii, cooperrii i controlului reciproc al
acestora" i ca principal argument n susinerea acestei teorii poate fi adus nsui
modul de reglementare de ctre Constituia Romniei a problemei puterilor din
stat.
Constituia Romniei n Titlul III - Autoritile publice- consacr puterile
existente n stat sub forma:
capitolul I - Parlamentul (art.61 - 79) - face referire la puterea legislativ;
capitolul al II-lea - Preedintele Romniei (art.80 - 101)
i capitolul al III-lea - Guvernul (art.102 - 110) - fac referite la executiv;
capitolul al VI-lea - Autoritatea judectoreasc (art.124 - 134) - consacr
puterea judectoreasc.
Conform Constituiei, ntre Parlament i Executiv se stabilesc relaii de
conlucrare dup cum urmeaz:
Parlamentul primete jurmntul Preedintelui (art.82);
Parlamentul poate prelungi mandatul Preedintelui n caz de rzboi sau
catastrof (art.83);
Parlamentul poate hotr punerea sub acuzare a efului statului pentru nalt
trdare (art.96);
Parlamentul ascult mesajele Preedintelui (art.88);
Parlamentul ratific tratatele internaionale ncheiate de
eful statului (n
condiiile art.91);
Parlamentul aprob declararea de ctre eful statului a mobilizrii pariale sau
generale a forelor armate (art.92);
Parlamentul ncuviineaz instituirea strii de asediu sau de urgen (art.93);
83
84

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. I, p. 43 - 44.
Valeric Dabu, Responsabilitatea juridic a funcionarului public, Rezumat al tezei de doctorat, Bucureti, 1998, p. 4.

Parlamentul poate suspenda din funcie Preedintele Romniei n cazul

svririi unor fapte grave prin care acesta a nclcat prevederile Constituiei
(art.95);
Parlamentul stabilete indemnizaia i celelalte drepturi ale efului statului
(art.101);
Parlamentul acord votul de ncredere asupra programului i ntregii liste a
Guvernului (art.110 i art.113);
Parlamentul poate cere informaii i documente Guvernului (art.111) ;
prin senatori i deputai se formuleaz ntrebri
i se adreseaz interpelri
(art.112);
Parlamentul apreciaz asupra rspunderii politice a Guvernului, putnd cere
urmrirea penal a membrilor Guvernului, n condiiile art.109;
Parlamentul abiliteaz Guvernul pentru a emite ordonane n domenii care nu
fac obiectul legilor organice, conform art.115 din Constituie (delegarea
legislativ);
calitatea de parlamentar este compatibil cu cea de membru al Guvernului;
Preedintele Romniei promulg legile putnd cere o singur dat reexaminarea
legii (art.77);
Preedintele poate dizolva Parlamentul n condiiile prevzute de art.89;
Guvernul are iniiativ legislativ (art.74);
Guvernul poate solicita adoptarea n procedur de urgen a proiectelor sau
propunerilor legislative (art.75);
Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra unui
program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege (art.114)
acestea considerndu-se aprobate dac Guvernul nu este demis n condiiile
art.114 alin.2 i art.113;
pe baza i n vederea executrii unei legi, Guvernul emite hotrri sau alte acte
cu caracter normativ.
n ceea ce privete raporturile dintre puterea legislativ i puterea
judectoreasc se impune precizat c principiul constituional consacrat de art.124
din Constituia Romniei, principiu conform cruia "judectorii sunt independeni
i se supun numai legii", nu exclude existena unor raporturi ntre cele dou puteri
cum ar fi faptul c organizarea i funcionarea instanelor judectoreti se
realizeaz potrivit legii (art.73 alin.3 lit.l, art.126, art.129 din Constituie) deci
Parlamentul este acela care stabilete prin lege competene i proceduri pentru
instanele judectoreti.
Exist interferene i ntre executiv i puterea judectoreasc.
Astfel, n condiiile art.125 i art.134 din Constituie, judectorii i
procurorii se numesc de ctre Preedintele Romniei.

Principiul separaiei puterilor n stat, ca principiu de baz al unui regim

politic real democratic, se refer la separaia puterilor ca activiti statale, puterile
fiind separate prin faptul c ele se desfoar separat, distinct una de cealalt,
fiecare avnd specificul su, dar n realitatea socio-politic se poate observa c,
ntre puterile publice exist legturi din punct de vedere organizatoric i funcional,
mai exact colaborri i determinri reciproce.
Sub aspect organizatoric legtura este dat de faptul c unele organe de stat
particip la constituirea celorlalte (de exemplu Parlamentul aprob componena
Guvernului), iar sub aspect funcional legtura se refer la colaborri de genul:
constituionalitatea legilor votate de Parlament este controlat de Curtea
Constituional sau activitatea Guvernului poate fi analizat de ctre Parlament.
Forma modern a principiului separaiei puterilor n stat presupune85
autonomizarea autoritilor publice, partajarea funciilor care revin acestora,
instituirea unor mijloace de colaborare i control mutual, toate acestea n ambiana
unei autentice i reale autonomii.
nscrierea principiului separaiei puterilor n stat n constituii a aprut abia
n secolele al XVIII- lea i al XIX - lea i chiar i atunci foarte rar.
n contemporaneitate, principiul rezult implicit din cele mai multe din
constituii, rar fiind nscris explicit. n ceea ce privete aplicarea acestui principiu
n ara noastr se impune precizat c86 pn la Regulamentele Organice, dat fiind
situaia politic a rilor Romne, nu s-a putut vorbi despre existena unui regim al
separaiei puterilor n stat, ntruct domnul concentra n minile sale ntreaga
putere i uza nelimitat de ea.
n Proiectul de Constituie a Moldovei din 1822 se contura vag principiul
separaiei puterilor n stat, mai exact separarea puterii legislative de puterea
executiv. Regulamentele Organice au prezentat confuz separaia puterilor n
stat.
Constituia de la 1866 a proclamat suveranitatea naiunii ca singur origine a
puterii sociale i a mprit puterea social n trei puteri publice: executiv,
legislativ i judectoreasc, principii preluate i de Constituia de la 1923. Un
regres s-a nregistrat prin Constituia din 1938 care prevedea c "regele este capul
statului", puterea legislativ se exercit de ctre Rege prin Reprezentana Naional
care se compunea din Senat i Adunarea Deputailor i consfinea principiul
iresponsabilitii regelui ("Nici tribunalele, nici Parlamentul, nici altcineva
particular sau autoritate public nu pot chema la rspundere n justiie pe suveran").

85

Iulian Nedelcu, Elemente ale contenciosului constituional i administrativ n statul de drept, Editura Europa, Craiova,
1997,p.43.
86
A se vedea Iulian Nedelcu, op. cit., p. 155- 158.

ncepnd cu Constituia din 13 aprilie 1948, ca urmare a faptului c Romnia

a devenit un stat cu un regim politic totalitar, principiul separaiei puterilor n stat a
rmas doar o prevedere formal.
Prin Constituia aprobat prin referendum la 8 decembrie 1991 n Romnia a
fost reinstaurat statul de drept. n consecin, aa cum se arat n art.2 din legea
fundamental, unicul titular al puterii este poporul romn. Constituia Romniei
evitnd cuvntul "separaie" care poate duce la o interpretare a termenului
exclusivist, rigid, consacr "echilibrul" sau "conlucrarea puterilor n stat".
Subseciunea 3.
Noiunea de putere executiv
Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i
judectoreasc.
Puterea executiv reprezint o funcie distinct a statului, alturi de cea
legislativ i de funcia judectoreasc. n aceast funcie a statului sunt reunite
atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte cum ar
fi87: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare
nfpturii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare
aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice,
ntreprinderea unor msuri de executare material, dispunerea teritorial a forelor
armate i a celor de poliie, conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se
exercit de un executiv monocratic, de un executiv colegial sau de un executiv ce
exprim o combinaie a primelor dou tipuri.
Unii autori de drept administrativ nlocuiesc noiunea de executiv cu cea de
funcie administrativ, considernd-o ca una din cele trei funcii ale statului, alturi
de funcia legislativ i de funcia jurisdicional88.
Specialitii de drept constituional consider c funcia executiv a statului
nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv, n timp ce
specialitii n drept administrativ consider c administraia de stat i executivul
reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al
funciei executive.
n sensul cel mai general termenul executiv sau putere executiv
desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii, cuprinznd
activiti extrem de diverse.

87

Jacques Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342; Ioan Aleandrucoordonator, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept
administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.15.
88
Andr de Laubadre, Trait de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980, p.229.

Din punct de vedere structural89, executivul se subsumeaz autoritilor

publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public.
3.1. Executivul monocratic
Regimurile pluraliste i liberale promoveaz democraia. Din punct de
vedere instituional, democraia readuce n prim plan principiul separaiei i
echilibrului puterilor n stat. Gradul de separare i de colaborare a puterilor este cel
care face distinia ntre:
- separaia rigid a puterilor care se caracterizeaz prin indepedena ce o d
executivului fa de legislativ, dar i prin colaborarea promovat ntre acestea prin
intermediul efului statului: regimul prezidenial;
separaia supl a puterilor care se caracterizeaz printr-o colaborare a puterilor
legilativ i executiv, cea dinti fiind dotat cu mijloace de aciune i de presiune:
regimul parlamentar;
- regimul semiprezidenial a aprut ca rezultat al combinrii primelor dou
regimuri, astfel att puterea legislativ ct i ce a executiv au organe care eman
de la popor, care sunt dotate cu legitimitate direct din partea celui care deine
suveranitatea. Acest regim nu promoveaz superioritatea unei puteri fa de
cealalt, dar de cele mai multe ori cade n extrema promovrii efului statului,
chemat s asigure echilibrul puterilor, chiar dac acesta este parte a puterii
executive, de aceea de cele mai multe ori se transform n regim prezidenial.
Regimul separaiei rigide a puterilor
Separaia absolut sau rigid a celor trei puteri caracterizeaz, ndeosebi,
regimurile prezideniale.
Constituia este cea care stabilete departajarea net a puterilor. Pentru o
analiz teoretic a sistemului, are relevan ndeosebi departajarea puterii
legislative de cea executiv. n sistemele politice prezideniale, modalitile de
interaciune a celor dou structuri guvernante sunt mai puin numeroase i mai
puin complexe dect n regimurile politice parlamentare. Desigur, exist o
anumit colaborare ntre executiv i Parlament, dar aceasta este limitat i de cele
mai multe ori ctigul de cauz revine executivului.
n epoca contemporan, n afara Statelor Unite ale Americii, care au
fundamentat n doctrina constituional i instituionalizat pentru prima oar
sistemul prezidenial, de asemenea, au adoptat acest regim i statele Americii
Latine, precum i unele state africane.
89

Ioan Alexandru, op. cit., p.17.

n general, regimurile prezideniale se caracterizeaz prin:

- puterea executiv este ncredinat prin Constituie preedintelui, nvestit,
totodat, cu largi responsabiliti n conducerea general a statului;
- preedintele este ales prin vot universal, egal, direct i secret pentru un
mandat a crui durat variaz de la un sistem constituional la altul (4 ani n Statele
Unite ale Americii, 7 ani n Turcia etc);
- procedura alegerii preedintelui este, din punct de vedere al
reprezentativitii, similar cu cea prevzut pentru alegerea Parlamentului. n
acest fel, preedintele deine o poziie egal cu cea a Parlamentului n ceea ce
privete reprezentarea naiunii;
- preedintele nu poate dizolva Parlamentul, iar acesta nu-l poate revoca sau
demite pe preedinte. Imposibilitatea revocrii mandatului preedintelui nu nltur
posibilitatea punerii sub acuzare a efului statului pentru anumite fapte i potrivit
unei anumite proceduri. Cu toate acestea, spre exemplu, n regimul Statelor Unite,
preedintele dispune de un drept de veto legislativ;
- minitrii nu rspund politic pentru activitatea guvernamental pe care o
desfoar n faa Parlamentului.
Practica regimului prezidenial a demonstrat capacitatea puterilor executiv
i legislativ de a colabora, dar riscurile de conflict sunt numeroase i nu exist un
mod instituional de rezolvare a acestora aa cum exist n regimul parlamentar.
n acest sens, se poate spun c regimul executivului monocratic sau monist
reprezint o reminiscen a antichitii imperiale i a absolutismului monarhic,
adaptat la regulile constituionale. Astfel, apariia teoriei separaiei puterilor n
stat, mai nainte n Anglia i apoi n Frana, a dus la transformarea monarhiei
absolute n monarhie limitat i la gsirea, mai apoi, a formelor executivului supus
regulilor democraiei parlamentare. Este demn de subliniat c n trecerea de la
monarhia absolut la cea limitat de Constituie, monarhul i-a pierdut n bun
msur atotputernicia atribuiilor, lui revenindu-i exercitarea n exclusivitate a
funciei executive, n concuren cu cea legislativ, la a crei exercitare particip
alturi de Parlament. Acest model este valabil i astzi n multe state, dar n unele
rolul monarhului a devenit aproape formal90.
Monocraia executivului contemporan cunoate cea mai rigid expresie a
separaiei puterilor n stat n regimurile politice prezideniale. n aceste regimuri
politice, executivul este redus la preedintele statului sau al rii, acesta fiind
responsabil de aplicarea sau de executarea legii91.
Regimul prezidenial nu se cantoneaz numai n jumtatea de nord a
continentului american. Din aceast arie geografic modelul prezidenial s-a extins
n state sud-americane, africane i, de curnd, prin adoptarea Constituiei Rusiei, el
90

Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed.Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag .67

91

Jay M. Shafritz, The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988, p. 203.

a ptruns i n aceast parte a lumii. Ceea ce este important de reinut este faptul c
n statele care s-au inspirat din regimul prezidenial american, a aprut, alturi de
preedintele republicii, Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific
natura regimului politic, datorit competenelor pe care le are preedintele n
formarea i funcionarea acestei componente a executivului. n multe din aceste
state, modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic
prezidenial92.
3.2. Executivul dualist
Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd,
regimurilor parlamentare n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei
persoane i unui organ colegial, care au atribuii pe care le exercit n mod relativ
autonom; persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart
denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport
nuanri de la stat la stat i, n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a
raporturilor dintre eful statului i organul colegial.93
n afara colaborrii armonioase i a echilibrului ntre puterea legislativ i
cea executiv, regimul parlamentar se caracterizeaz prin:
- alegerea preedintelui republicii de ctre Parlament. Aceast trstur este
evident, desigur, doar n formele de guvernmnt republicane;
- rspunderea politic a membrilor Guvernului i a acestuia n ntregul su
fa de Parlament. Membrii Parlamentului sunt cei care aleg, printr-un sufragiu
direct cu majoritate, Guvernul;
- nvestirea efului statului (monarh sau preedinte de republic) cu atribuii
limitate privind conducerea efectiv. eful Statului nu-i asum o rspundere
politic, putnd ns s fie sancionat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru
anumite fapte: nalt trdare, violarea Constituiei i a legilor;
- prerogativele constituionale conferite executivului ca n anumite condiii,
prevzute expres i limitat n legea fundamental, s dizolve Parlamentul.
Dizolvarea Parlamentului nu este, ns, o sanciune aplicat acestuia, ci o cale de
rezolvare a unui conflict. n general, actorii politici, eful Statului, Parlamentul
(preedinii celor dou Camere, liderii grupurilor arlamentare), efii de partide dein instrumentele politice i juridice pentru a preveni crizele i msiunile sociale,
strile conflictuale generate de inapetena sau chiar refuzul unei pri de a colabora
sau de a fi cooperant n cutarea unei soluii constituionale pentru rezolvarea unei
numite probleme. n ultim instan, se poate recurge la noi alegeri generale pentru
formarea nui nou parlament i a unei noi echipe guvernamentale.
92
93

Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed.Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag .70
Idem

n practica juridic sunt ntlnite diferite variante de regim parlamentar, mai

mult sau mai puin deprtate de modelul original. Referindu-se la aceast
diversitate, profesorul Charles Cadoux consider pe bun dreptate c mecanismele
constituionale, tradiiile naionale i jocul partidelor politice explic diferenele,
adesea profunde, n funcionarea parlamentarismului.
Prin simplificare metodologic, pot fi identificate urmtoarele trei
posibiliti Dnstituionale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar:
- preponderena ctigat de guvern, ntr-o evoluie constituional
ndelungat fa de arlament. Caracteristica acestei deformri", sau resortul
constituional al funcionrii unui semenea regim, const n prerogativa guvernului
de a organiza alegeri parlamentare anticipate n caz de divergen cu parlamentul
sau al imposibilitii de rezolvare a unei probleme de interes lajor. Noul parlament,
ca i noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor
ncerca s ias din impasul ce a blocat actorii politici precedeni;
- preponderena parlamentului asupra executivului.
n sistemul constituional francez, parlamentul a avut un rol precumpnitor
fa de puterea executiv n timpul celei de a III-a i a IV-a Republici (ntre 18751958). Acest regim este cunoscut, aa cum am artat deja, i sub numele de regim
de adunri". Reacia la acest model nu a ntrziat s apar, cel puin n doctrin.
Astfel, s-a conturat teoria parlamentului raionalizat", care tinde s diminueze, s
raionalizeze atribuiile forului legislativ i s rebalanseze raporturile ntre
parlament i executiv;
- ntrirea prerogativelor efului statului. Aceast deformare a modelului
parlamentar teoretic, este generat de intenia efului statului de a depi condiia
sa de organism constituional lipsit de putere efectiv i practic iresponsabil din
punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia instrumente politicojuridice graie crora eful Statului i poate impune voina fa de parlament. El
rmne, n continuare, iresponsabil din punct de vedere politic, dar nceteaz s fie
o pies de decor constituional.
Profesorul Charles Cadoux identific trei modaliti de realizare a unei
preponderene a efului statului:
- stabilirea unei duble responsabiliti a guvernului: fa de parlament, dar i
fa de eful Statului, care, ns, nu se subordoneaz puterii legislative;
- meninerea responsabilitii guvernului fa de parlament, concomitent cu
nvestirea cu puteri reale a efului statului ales prin sufragiu universal i direct.
eful Statului deine o for deosebit, se bucur de prestigiu naional i este arbitra
al celorlali actori politici. In doctrin, acest regim este denumit, de muli autori,
regim prezidenialist", prezidenialism raionalizat". Se consider c sistemul
constituional francez actual a pus n practic acest sistem;

- asumarea de ctre eful Statului a funciei de premier (executivul

monocefal), dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament.
Acest sistem caracterizeaz unele sisteme constituionale africane care tind spre un
sistem sau un regim politic prezidenial94.
Seciunea 2.
Administraia Public obiect de studiu al dreptului administrativ
Subseciunea 1.
Definirea Administraiei Publice
1.1 Noiunea de Administraie Public
Literatura de specialitate ofer variate interpretri noiunii de administraie
public. Etimologic, termenul administraie i are originea n limba latin
rezultnd din compunerea prepoziiei ad cu substantivul minister, cuvntul rezultat,
administer, nsemnnd ntr-o traducere ad literam - slujitor, executant.
Astfel, n limba latin prima semnificaie a cuvntului administraie era
aceea de activitate subordonat, activitate a celui supus.
ntr-o opinie administraia era neleas ca fiind "aciunea de a administra, de
a conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile" sau "putere
administrativ" ori "tiin i art de a guverna n stat". Prin acelai termen, n
aceeai perioad, se nelegea "ansamblu de funcionari (angajai) dintr-o anumit
ramur a unui serviciu public". n acelai context administraia public reprezenta
"ansamblul puterilor nsrcinate cu executarea legilor"95.
Termenul administraie ntr-o alt opinie era definit prin96 "totalitatea
organelor administrative ale unui stat" sau "secie a unei instituii nsrcinat cu
administrarea acelei instituii". Cu toate c definiia este cuprins ntr-un dicionar
aprut n Editura Academiei, sintagma "administraie public" nu este definit
(dei literatura juridic din perioada interbelic i cea din perioada de dup cel deal doilea rzboi mondial a tratat pe larg semnificaiile acestei noiuni), ci singura
noiune creia i se ncearc o definire este aceea de "administraie de stat". Prin
acest concept dicionarul recomanda cititorilor s neleag o "form de activitate
(executiv i de dispoziie) a statului pentru realizarea funciilor sale" sau
"totalitatea organelor de stat prin care se desfoar aceast activitate"97.
94

Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I , Cujas Paris 1973 p. 303-304
Nouveau Petit Larousse illustr, Dictionnaire encyclopdique, Paris, Librairie Larousse, 1926, p. 5.
96
Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Univers enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 13.
97
Idem.
n lucrarea "Dicionar de Drept constituional i administrativ", aprut la Editura tiinific i Enciclopedic din
Bucureti, n 1978, la pagina 29 administraia de stat este definit ca "activitate ce se desfoar pentru ndeplinirea funciilor
95

Aa cum se arat i n literatura de specialitate98 n literatura juridic

romneasc, asemeni celor petrecute n ntreaga Europ de Est dup cel de al
doilea rzboi mondial i pn n 1989, discuiile cu privire la noiunea de
administraie de stat au fost concentrate pe urmtoarele direcii principale:
a. corelaia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat i categoriile
de organe de stat;
b. calificarea activitii economice (implicit a structurilor care o realizeaz) n
raport cu activitatea administrativ;
c. raportul dintre caracterul de activitate juridic al administraiei de stat i
caracterul acesteia de activitate politic;
d. obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al tiinei
administraiei.
n ceea ce privete noiunea de administraie public, se impune precizat c
n ambele accepiuni99 aceasta este mai cuprinztoare i nu se confund cu
"administraia de stat" ntruct conceptul de administraie public se refer nu
numai la guvern i ministere, respectiv la activitatea lor n domeniul aplicrii legii,
ci i la activitatea respectiv la structura organizatoric prin intermediul creia se
organizeaz aplicarea i se aplic legea la nivelul unitilor administrativ teritoriale n conformitate cu principiul autonomiei locale i al descentralizrii
administrative, aplicabile ntr-un stat de drept.
Astfel, s-a apreciat c administraia constituie ansamblul organismelor care sub
autoritatea Guvernului sunt chemate s asigure multiplele cerine ale interesului
general, care incumb statului100. Mai sunt ntlnite i alte accepiuni ale noiunii de
administraie public:
activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i a
celorlalte acte ale organelor statului, ndeplinit de acestea, prin realizarea
puterii de stat, n scopul dezvoltrii societii101;
ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor
administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale
statului i a sarcinilor organelor administraiei de stat; se caracterizeaz prin sfera larg a sarcinilor ce-i revin (politice,
economice, social - culturale i administrativ - gospodreti), prin caracterul concret i operativ (realiznd att operaii materiale tehnice ct i acte juridice, care nu sunt numai acte administrative, ci i acte de drept civil, de dreptul muncii, etc.), precum i prin
metoda de atragere a tuturor factorilor sociali, calificai la nfptuirea ei (organele statului, organizaiile economice,
ntreprinderile i instituiile de stat, organizaiile obteti, i masele de ceteni)".
n lucrarea "Drept administrativ i tiina administraiei" a autorilor Antonie Iorgovan i Valentina Gilescu, (Tipografia
Universitii Bucureti, 1986) la pagina 23, s-a formulat definiia: "Administraia de stat este acea form de manifestare a
fenomenului administrativ, care const n conducerea executrii i executarea efectiv a legilor, inclusiv prin realizarea de
servicii publice, precum i a celorlalte acte ale organelor de stat, ndeplinit de organele administraiei de stat, n realizarea puterii
de stat".
98
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996 p. 7.
99
Noiunea de administraie public poate fi ntlnit n dou accepiuni: a) ca activitate de organizare a executrii sau de
executare n concret a legii; b) sistemul organizatoric prin care se realizeaz organizarea executrii sau executarea legii.
100
Jean Marie Auby, Robert Ducos - Adr, Istitutions administratives, Editura Dalloz, 1966, p. 2
101
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 7.

i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere

public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii
publice102.
Noiunea de administraie public este analizat i prin raportarea la alte
noiuni, cum ar fi: autoritate administrativ, putere public, serviciu public, organ
administrativ.
n aceast ordine de idei, constatm c profesorul Anibal Teodorescu
folosete conceptul de putere public, pe care l definete a fi103 puterea pe care o
are statul de a comanda tuturor indivizilor ce intr n compunerea populaiei sale,
unit cu aceea de a nu recunoate pe teritoriul su nici o alt voin venit din
afar.
Profesorul Constantin Rarincescu104 utilizeaz noiunea de funcie
administrativ, despre care apreciaz c nseamn asigurarea funcionrii continue
i regulate a serviciilor publice administrative, care constituie, n totalitatea lor,
administraia unui stat.
Un alt autor105 aprecieaz c administraia cuprinde activitatea statului
reglementat de lege. Lipsa reglementrii prin lege face, aadar, ca un act precum
cele diplomatice, de comandament militar i decretele-legi s nu reprezinte, aa
cum a concluzionat autorul, activiti administrative.
n ceea ce ne privete subscriem la definiia formulat de profesorul Antonie
Iorgovan, care alturnd cele dou accepiuni ale noiunii de administraie public
(cea formal-organic i cea material-funcional) red trei elemente fundamentale
ale administraiei publice:
subiectele care realizeaz administraia public din sfera autoritilor publice;
coninutul administraiei publice;
scopul administraiei publice.
ntre administraia public i evoluia societii omeneti exist o legtur
indisolubil, ntruct nsi noiunea de societate uman nu-i are continuitate fr
cea a administraiei.
Maurice Doublet106 spunea: "Trebuie (...) a adapta fr ncetare administraia
evoluiei progresului material i aspiraiilor cetenilor".
102

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 79.
Anibal Teodorescu, Tratat elementar de drept administrativ, vol.I, Ediia a II-a, Bucureti, 1929, p.113.
104
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ediia a II-a, Editura Universal ALCALAY CO, Bucureti, 1937,
p.19.
105
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, p.38.
106
Maurice Doublet, "Pour un Conseil National des Administrs", n Rformer ladministration, Edition Albatros, Paris, 1987, p.
18. Acelai autor spunea: "Noi nu vrem ca monopolul banului s l nlocuiasc pe cel al statului.
Departe de critici sistematice i negative, noi dorim o administraie mai rapid, mai modern, mai uman, mai aproape
de cetenii pe care ea trebuie s i slujeasc".
Autorul propune crearea unui Consiliu Naional al Administrailor, tripartit, format din aleii naionali i locali,
reprezentani ai administraiei i ai celor administrai, ca organ oficial. Acest organism ar trebui s primeasc toate reclamaiile
privind abuzul de autoriti, s publice n fiecare an un raport i s fie consultat obligatoriu asupra oricrui proiect sau propunere
103

Dup cum s-a apreciat n literatura de specialitate107 este incontestabil, c pe

orice treapt a dezvoltrii sale sociale, administraia nsoete i analizeaz toate
eforturile umane, manifestndu-se cu necesitate n forma de organizare grupal a
societii: familie i alte formaiuni comunitare (triburi, sate, orae), pn la
formaiunile politico-sociale.
Stabilirea funciilor publice, a drilor i a modului de percepere a acestora,
precum i stabilirea altor raporturi sociale care intereseaz guvernarea au
reprezentat tot attea modaliti efective de realizare a administraiei.
S-ar putea spune c "a administra" se poate confunda cu "a organiza", "a
conduce", plecnd i de la faptul c se folosesc concepte ca: "administrarea
justiiei" sau "organizarea activitii de legiferare". n considerarea distinciei pe
care o face Laferrire108, ntre "a administra" i "a guverna", distincie care arat c
a administra este a asigura aplicarea zilnic a legilor, a veghea asupra raporturilor
dintre ceteni i administraia central sau local, iar a guverna nseamn a veghea
la trebuinele societii politice n ntregime, a veghea la observarea constituiunii
sale, la funcionarea marilor puteri publice, la raporturile statului cu puterile
strine, la sigurana intern i extern, apreciem c nu se poate pune semnul
egalitii ntre noiunea de "administraie" n sensul ei complet i cea de
"administrare a justiiei" ntruct aa cum s-a evideniat n doctrin, administraia
reprezint o form a realizrii puterii de stat cu toate consecinele care decurg din
acest tip de activitate.
Literatura de specialitate109 a reliefat i factorii dezvoltrii fenomenului
administrativ astfel:
creterea teritoriului statului (formarea marilor imperii - China, Persia, Egipt,
Imperiul incailor, Imperiul roman, etc);
dezvoltarea civilizaiei;
anumite stri de pericol (ameninarea unei invazii).
Dintre toi aceti factori dezvoltarea civilizaiei rmne baz a dezvoltrii
fenomenului administrativ i aceasta n lumina puternicelor transformri ale
sfritului de mileniu. Acest aspect duce, aa cum s-a evideniat n literatura de
specialitate110, la necesitatea de evoluie profesional nu numai a specialistului n
administraie dar i a omului politic, mai ales a celui care conduce servicii publice
administrative.

de lege privind organizarea teritoriului i serviciile publice. El propune de asemenea utilizarea referendumului pentru ca
populaia s se pronune n legtur cu structurile administrative i rolul lor.
107
Iulian Teodoroiu, Drept administrativ i tiina administraiei, Reprografia Universitii Craiova, 1991, p.2.
108
E. J. Laferrire, n lucrarea Trait de la jurisdiction administrative, Paris, 1901, p. 295.
109
P. Bandet et L. Mehl, .a., Le fait administratif - nature, origine et developpement, n Trait de science administrative,
Mouton, Paris, 1966.
110
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 12.

Necesitatea adaptrii administraiei la noile cerine impuse de evoluia

societii conduce la aa - numitul fenomen al plasticizrii, unde un loc important
revine managementului administrativ.
Principalele caracteristici generale ale administraiei publice sunt111:
- administraia constituie un corp intermediar creat n vederea aciunii;
Administraia este subordonat dreptului, legii care i stabilete obiectivele i
limitele. Administraia posed prerogative pe care cetenii nu le au, cum ar fi:
puterea de rechiziie asupra bunurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza
oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobile prin expropriere pentru
utilitate public. Administraia este dependent de Guvern (a se vedea art.1 din
Legea nr.90/2001 - Lege privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei
i a ministerelor Modificat prin: Legea nr.161/2003; Ordonana de urgen a
Guvernului nr.64/2003; Legea nr.23/2004; Ordonana de urgen a Guvernului
nr.11/2004; Ordonana de urgena a Guvernului nr.17/2005; Legea nr.117/2005;
Ordonana de urgen a Guvernului nr.76/2005*, respins prin Legea nr.250/2005;
Legea nr. 250/2006; Ordonana de urgen a Guvernului nr.87/2007; Ordonana de
urgen a Guvernului nr.221/2008; Ordonana de urgen a Guvernului nr.17/2009;
Ordonana de urgen a Guvernului nr.24/2009), trebuie s se conformeze
opiunilor Parlamentului, d sprijin tehnic efului statului, Parlamentului,
minitrilor.
- administraia este ierarhizat i ordonat;
Ierarhizarea este pe vertical i pe orizontal, organul ierarhic superior
exercitnd o autoritate asupra celor situate la nivel inferior.
Ierarhia administrativ are rolul de a asigura coeziunea i disciplina
administraiei.
- administraia este remunerat, civil, laic, egalitar;
Funciile publice gratuite sunt o excepie, lucrtorii din administraie
primind un salariu asigurat din bugetul public.
n ntreaga lume necesitile publice, altele dect cele care implic aciunea
armatei, sunt rezolvate de administraia civil.
Administraia este egalitar pentru c se pune n mod egal n slujba tuturor
cetenilor n calitate de activitate cu caracter prestator.
Laicitatea administraiei rezult din faptul c ea nu folosete un personal
clerical i nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
- administraia este formalist, scris i birocratic;
Formalismul administrativ nseamn c administraia se conduce dup
anumite proceduri, conform unor precedente.
111

Ioan Alexandru - coordonator, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu
Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.34 - 40, prelund punctul de vedere al lui Henry Puget din
lucrarea "Les institutions administratives trangres", 1969.

Administraia este scris pentru c ea are ca fundament documente i

utilizeaz documente (fapte, decizii consemnate n scris).
Caracterul birocratic rezult din aceea c personalul din administraie este
organizat n grupe mici (numite birouri) care acioneaz din ncperi aflate ntr-un
sediu administrativ, ncperi numite birouri.
- administraia este permanent i necesit din ce n ce mai mult cunoatere
i tehnicitate;
- administraia public este ntr-o continu dezvoltare.
Referitor la conceptul de administraie public i la dreptul aplicabil acesteia
n dreptul romnesc i comparat, n literatura de specialitate se preciza c "Fiecare
noiune presupune identificarea unor note dominante ale coninutului su, care le
ordoneaz logic dup regula gen proxim, diferena specific, delimitnd astfel, n
planul gndirii abstracte , nu numai graniele fenomenului, orocesului pe care-l
evoc, dar nsi esena acestuia ,,112.
Abordarea din perspectiv comparat a administraiei publice presupune cu
necesitate definirea corect a conceptelor cu care urmeaz a ntreprinde demersul
nostru.
Aceast abordare conceptual este impus i de multitudinea definiiilor
formulate n teoria i literatura de specialitate din dreptul romnesc i comparat.
Fr a intra n examinarea etimologic a noiunii de administraie, pe care
nimeni nu a contestat-o ca reprezentnd ndeplinirea unei aciuni comandate,
varietatea coninutului noiunii de administraie public a condus la o diversitate de
definiii, in funcie de evoluia istoric a mediului economic, social i politic n
care aceasta s-a dezvoltat.
n mod sintetic abordarea noiunii de administraie public s-a fcut cu
predilecie n trei mari sensuri 113:
din perspectiva
corelaiei
ei
cu
activitatea
executiv
"administraia este o omponent a puterii executive, fr a fi singura
component a acesteia;
- din punct de vedere funcional i organic - este un ansamblu de activiti i
mijloace prin care anumite persoane morale urmresc satisfacerea unei nevoi
de interes general;
- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale i regimului juridic specific - care
presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii
publice.114
112

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a III a, Ed, AII Back, 2001, p,3
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994,
pag.10
114
Jurgen Schwartze, Droit administratif, Office des publications officielles de Communautes Europennes,
Bruyllanr, Paris, 1994, p.2
113

Cele mai multe teorii i definiii ale administraiei publice le ntlnim n

doctrina francez, a crei evoluie influeneaz n mare parte i concepia
romneasc n aceast materie. De altfel, conceptele franceze despre administraia
public, pot fi la rndul lor sistematizate istoric, nainte i dup adoptarea
Constituiei din 1958. Astfel, n perioada anterioar anului 1958, teoriile consacrate
administraiei publice cunoscute sub denumirea "Concepia constituional
tradiional", defineau administraia ca fiind "aciunea puterii executive prin
procedee de putere public". Cele mai multe definiii aveau la baz serviciul public
i interesul public, administraia public fiind perceput ca o activitate de prestare a
serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice.
Apreciem ca fiind de referin pentru teoria administraiei publice
urmtoarele opinii:
1. -Andr de Lambadre115, consider c la baza dreptului administrativ, se afl
noiune a de serviciu public, iar administraia este un "ansamblu de autoriti,
ageni i organisme nsrcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea
interveniilor statului modern" .
2. - Jean Rivero116 pornete n definirea noiunii de administraie public, de la
sensul organic i material al acestuia, invocnd necesitatea delimitrii
administraiei publice fa de aciune a particularilor, pe criteriul scopurilor i
mijloacelor, interesul public i puterea public.Autorul distinge astfel ntre
activitatea de guvernare care se refer la deciziile eseniale care angajeaz viitorul
naional, n timp ce administraia are n vedere problemele curente "a gira o
afacere".
3. - Georges Vedel117 - pornind de la dispoziiile constituionale privind atribuiile
Guvernului i Preedintele Republicii - reine drept criterii pentru delimitarea sferei
administraiei publice - criteriul organic i al naturii activitii, i definete
administraia public ca fiind "ansamblul activitilor Guvernului i autoritilor
descentralizate, strin conducerii relaiilor internaionale i raporturilor dintre
puterile publice care se exercit ntr-un regim de putere public".
Deosebit de aceste teorii, n doctrina german, caracterul abstract al noiunii
de administraie public a condus la concluzia c "administraia se las descris dar
nu definit,,118, "avnd ca obiect propriile afaceri desfurate la iniiativa sa ,,119.
Dei n cele mai multe abordri se trateaz administraia ca o realitate
social axat pe interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, n doctrina
german nu poate determina o "definiie" a administraiei.
115

Andr de Lambadre, Trait de droit administratif, 6-me, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15
Jean Rivero, Droit administratif, 2-me, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17
117
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administrativf, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93
118
Antonie Iorgovan-op.cit., vol.I, p.14-19, p.22-30
119
Ernst Forsthoff Trait des Institutions administratives allemands traduit de l'allemand par Michel Fremont,
Etablissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35
116

n sensul aceluiai demers conceptual, reinem c n sistemul anglo-saxon

bazat pe dreptul comun (cammon-law) preocuparea pentru definirea administraiei
publice a fost i este cu att mai dificil, cu ct dreptul public a fost ntotdeauna
examinat ca o parte a acestuia120, iar consacrarea principiului supremaiei
Parlamentului fcut imposibil abordarea distinct a administraiei serviciilor n
general cu toate formele administrative nfptuite n Anglia. Analiza activitii de
natur executiv se face prin excluderea activitii ce prezint funcia legislativ i
juridic a statului.
Lipsa unei preocupri teoretice sau practice pentru definirea noiunii de
ministraie a fcut ca i n prezent n sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ,
ramur a dreptului public ce are ca obiect studiul administraiei publice s fie
examinat preun cu dreptul constituional sub denumirea generic "drept relativ la
dministraia public ".
Diferit de aceste teorii, se impune a reine i teoria american care pentru
definirea noiunii de "administraie" folosete urmtoarele noiuni: conducerea i
ndrumarea afacerilor i instituiilor; oficialii din aparatul guvernamental;
executarea politicii; perioada n care ocup o funcie orice ef executiv.121
Ceea ce n mod uzual este cunoscut sub numele ,,Public Administration"
este definit n diferite forme, cum ar fi "activitatea prin care se realizeaz scopurile
i obiectivele guvernului", domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice, ca identificndu-se cu latura executorie a
guvernrii sau menit a realiza scopurile guvernamentale i pn la a fi considerat
c acoper toate cele trei laturi executiv, legislativ, jurisdicional, fiind o parte ,
a procesului politic, dar deosebit de administraia privat ".122
ntruct lucrarea are n vedere o prezentare comparativ a sistemelor
administrative contemporane, se impune a reine i alte definiii date administraiei
publice n statele europene comunitare, sub influena teoriilor franceze sau
germane n materie.
Astfel, n sistemul belgian i luxemburghez, administraia este definit
pornind de la teoria serviciului public i delimitarea sferei administraiei public pe
criteriile funcional i organizaional.
Tot sub influena francez, dar adepi ai definiiei prin excluderea din
activitatea administrativ a statului, a tot ce este legislativ i judiciar, pentru a
determina administraia public, se nscriu i sistemele danez i olandez.
De asemenea, exist sisteme de drept n care delimitarea sferei administraiei
publice se face apelnd la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material
120

A. V. Dicey -lntroductory into the study of the Law of the Constitution, 1885, pag.177-178
Dictionary of American government and politics, 1998, The Darsey Press Chicago, 1988
122
Richard Stilman, Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39
121

sau formal, organic (Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autoritilor,
organelor, care desfoar administraie (ex. Elveia, Irlanda).
Sub aspectul reglementrii constituionale a administraiei publice, trebuie
reinut c toate statele europene comunitare fac referire la puterea executiv,
autoritatea public, putere de stat, funcie executiv, ca expresie a consacrrii
principiului separaiei sau echilibrului celor trei puteri ale statului.
n dreptul romnesc, definirea noiunilor administraia public, administraia
de stat i privat, ct i putere executiv, au suferit numeroase nuanri, funcie de
perioada istoric din evoluia fenomenului administrativ.
O prim etap poate fi considerat perioada interbelic atunci cnd, sub
influena Constituiei din 1923, s-au conturat numeroase opinii n definirea
administraiei publice, pornind de la noiunile sale de baz: serviciu public, putere
public, interes public sau organ administrativ.
Urmtoarele opinii sunt i n prezent de referin:
1. Paul Negulescu123 care definea administraia astfel: "cuprinde activitile
statului reglementate de lege prin raportare la atribuiile statului modern i la
serviciile publice chemate s asigure satisfacerea intereselor generale"; De aceea,
administraia public este o "instituie complex, care cuprinde toate serviciile
publice destinate s satisfac 'anumite interese generale, regionale sau comunale.
Sunt administraii publice: statul, judeul i comuna".
2. n concepia Prof Anibal Teodorescu124 pentru a defini administraia
public ne raportm la delimitarea a trei noiuni: putere public, autoritatea care
exercit puterea public i competena autoritii;
3. Constantin Rrincescu, pornind de la funciile statului admite c funcia
administrativ const n a asigura funcionarea continu i regulat a serviciilor
publice administrative care constituie n totalitatea lor administraia unui stat,,125,
preciznd totodat c funcia executiv nu coincide n toate cazurile cu
administraia;
4. Marin Vraru126 preciza c "ntreaga administraie public se nfptuiete
prin mijlocirea serviciilor publice", statul, n realizarea funciei sale administrative,
fcnd dou feluri de acte: de autoritate i patrimonial, iar administraia este o
form de manifestare a puterii executive";

123

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii Generale, voI 1, ed. a IVa, Ed. Marva, Bucureti 1934, p.
3872
124
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ed. a II a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA,
Bucureti, 1929, p.113-115
125
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ed. a II-a, Ed. Universal, Alcalayco, Bucureti, 1937,
p.19-27
126
Marin Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Sacec, Bucureti, 1928, p. 18-43

5. Tradiional concepiilor acestei etape, Erast Diti Tarangul127, pornind de la

funciile statului clasifica administraia public, din punct de vedere formal i
material, examinnd ca noiuni de baz ale administraiei publice, serviciul public
i interesul general.
A doua perioad poate fi cuprins ntre anii 1948-1989, cnd noiunea de
administraie de stat era examinat ca reprezentnd una din formele fundamentale
de activitate a statului sau de realizare a puterii de stat.
Cele mai cunoscute opinii din aceast perioad, pot fi sistematizate astfel:
- teza neconcordanei (coala de la Cluj)128 reprezentat de profesor Tudor Drganu
care susine c ntre formele fundamentale de activitate ale statului i categoriile
sale de organe nu exist o concordan deplin;
- teza concordanei (coala de la Bucureti)129 reprezentat de prof. Mircea
Lepdtescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au susinut c fiecarei forme
fundamentale de realizare a puterii de stat, i corespunde o categorie de organe
bazate pe o concordan perfect.
- teza Institutului de Cercetri Juridice reprezentat de Ion Vntu, Mircea
Anghene130, susine noiune a de administraie de stat, n sens larg, ca activitate ce
se nfptuiete de toate organele statului prin acte proprii i n sens restrns,
activitate executiv, este acea form fundamental de activitate a statului, realizat
numai de organele administraiei de stat;
- teza dublei naturi a administraiei de stat a fost susinut de prof Valentina
Gilescu131, pornind de la teoria c, administraia de stat ca form fundamental de
activitate a statului nu este numai o activitate juridic, ci i una politic.
Toat aceast perioad se caracterizeaz prin eforturile teoreticienilor i
practicieni lor de a menine curentele doctrinare, el toate c noiunile tradiionale
dreptului administrativ preau "desuete" sau cptau sensuri noi n spiritul
prevederilor legale i constituionale n vigoare. Principiile de organizare i
funcionare ale administraiei publice erau "topite" n principiul general al
"centralismului democratic ", iar orice teorie asupra seviciului public, interes
public sau regim de putere public, erau "cenzurate", n folosul conceptelor organ
de partid i de stat, "omogenizare social", stat al celor ce muncesc, etc.
127

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 49-56
Tudor Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist roman, Ed. tiinific, Bucureti, 1965, p. 64
i urm. Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1977, p.l0 i urm, Ion Deleanu, Drept constituional, Tratat elementar, 1980, p. 369 - 372
129
Mircea Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Ed. tiiific, Bucureti, 1966, p.64-69, 223-233
Romulus Ionescu, Curs de drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.87 Nicolae Prisca,
Drept Constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, 1977, p. 286-290
130
Ioan Vntu, Mircea Anghene, Mihai Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Ed. Academiei,
Bucureti, 1971, p. 13-20
131
Valentina Gilescu, Drept administrativ. Partea introductiv, val. 1, CM UB, 1974, p. 8 -15
128

Toate compromisurile terminologice nu puteau ns anula acumulrile de

cunotine n teoriile anterior consacrate care erau de netgduit.
A treia perioad este dominat de prevederile Constituiei din 1991, cnd se
consacr noiune a de autoritate public, cu dou sensuri132, accepiuni:
- Constituia din 1991, nu folosete terminologia tradiional ''puterile
statului, organ de stat, sistem de organe, etc.", ci consacr sintagma "autoritate
public ", cu dou sensuri: n Titlul II unde sunt consacrate drepturile, libertile i
ndatoririle fundamentale, n sens larg, nsemnnd "orice organ cu prerogative de
putere public, indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie", iar n Titlul III,
" are n vedere n sens restrns organele prin care se exercit clasicele funcii ale
statului". Pe de alt parte, in sensul de structur organizaional, potrivit Titlului III
din Constituie, termenul generic de organ este echivalent cu cel de autoritate
public.
Faptul c n legislaia actual se folosesc ambele terminologii, ba chiar i
noiune a de "instituie public", apreciez ca foarte relevant opinia prof. Antonie
lorgovan, care n sinteza acestei explicaii terminologice, concluzioneaz c "atunci
cnd legislaia d sensuri specifice noiunii de autoritate de organ sau celei de
instituie, este de dorit s existe un text explicativ" .133
De asemenea, n Constituia din 1991 formularea tradiional de "putere
public", nu o regsim, termenul de putere este asociat cu atributul Preedintelui
Romniei de a "media ntre puterile statului" (art.80 alin,2 sau definirea efului
puterii executive, etc.), dup cum ntlnim pe lng expresia autoritate public
"organ reprezentativ suprem", "organ consultativ de specialitate al Parlamentului,
"organ de specialitate", etc.
Cu privire la sintagma "administraie public", consecvena teoriei
delimitrii sferei administraiei publice, funcie de criteriile formal (calificarea dat
de lege) i material (coninutul activitii), este de necontestat c terminologia
folosit n Capitolul V din Titlul III, nu este restrictiv, n sensul c numai acele
autoriti nominalizate sunt autoriti ale administraiei publice.
Ceea ce s-a urmrit n construcia acestui -capitol, a fost determinarea expres
a acelor care, ''fac numai administraie public, att la nivel central, ct i la nivel
local,,134, sfera administraiei publice fiind mult mai mare dect sfera de activitate a
acestor autoritti.
A patra perioad se fundamenteaz pe Constituia revizuit135 din 2003.
132

Antonie Iorgovan - op. cit. p. 57 urm

A se vedea n acest sens noiunea de instituie public dat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr.45/2003
privind finanele publice locale: "institutii publice - denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea
acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora"
134
Antonie Iorgovan- op.cil., p.65
135
Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei - Publicat n Monitorul Oficial nr. 758 din 29.10.2003
133

n accepiunea normelor constituionale revizuite n sfera administraiei

publice sunt cuprinse din punct de vedere formal (organic) - Preedintele
Romniei, Guvernul, ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului,
organele centrale de specialitate autonome, instituiile subordonate ministerelor,
prefectul, organele locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele
autonome locale i instituiile subordonate acestora. Din punct de vedere al
criteriului material (funcional), administraia public se materializeaz n acte
juridice i operaiuni materiale, de punere n executare a legii (prin emiterea de
norme sub secvente sau prestarea direct de servicii publice).
Din aceast perspectiv, administraia public poate fi definit "ca fiind
ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor
administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i,
dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se
aduc la indeplinire legi, sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice"136.
Aadar, aceast definiie ne permite determinarea genului proxim al
administraiei publice de a fi o specie a activitii publice, care nu se confund cu
executivul, iar diferena specific ne permite identificarea subiectelor care
realizeaz administraia public i scopul acesteia.
De asemenea, important pentru definirea sferei noiunii de administraie este
i distincia dintre administraia public realizat de structurile statale, respectiv de
autoritile locale, i activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de
stat (autoritile publice): Parlament, instane judectoreti, Curtea Constituional
"Prima categorie evoc un fapt administrativ ce are o sorginte politic, motiv
pentru care a fost denumit fapt administrativ politico-statal, iar ce-a de-a doua
evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei ,, 137
Totodat, nu trebuie neles c cele dou componente, statal i local, ale
administraiei publice romneti, afecteaz caracterul unitar al statului astfel definit
de. art.l alin 1 din Constituie, potrivit cruia "statul unitar i indivizibil" se
caracterizeaz prin" existena unei formaiuni statale unice i prin existena unui
singur rnd de organe centrale de stat, (un singur organ legiuitor, un singur guvern,
un singur organ judectoresc suprem ),,138
Pe lng sensul autoritii publice neles ca organ (autoritate), din
examinarea textelor constituionale vom deduce i raportul dintre cele dou noiuni
executiv i administraie public.

136

Antonie Iorgovan- op.cit., p.82

Antonie Iorgovan - op.cit, p.64
138
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Dreptul constituional i instituii politice, Ed. AH Beck, Bucureti, 2001,
p.366
137

Reglementnd sistemul "bicefal" cu dou autoriti executive-Guvernul i

Preedintele, constituanta a urmrit a ntrebuina o formul generic, care n
practic reprezint o garanie a democraiei contra excesului de putere139.
Dat n privina definirii administraiei publice, am reinut numeroase
nuanri substaniale n timp, la fel se poate spune i despre dreptul aplicabil
acestei activiti.
Analiza sistemelor europene ne permite s evideniem dou "tipuri" de drept
aplicabil administraiei n spaiul european:
- sistemul anglo-saxon care nu recunoate existena dreptului administrativ
ca ramur distinct a dreptului comun, astfel c administraia este supus normelor
de drept comun (common law), ca i litigiile administrative care se soluioneaz de
instane judiciare de drept comun.
Studiul dreptului administrativ se face mpreun cu dreptul constituional,
sub numele "dreptul relativ la administraia public";
-sistemul francofon ntlnit n majoritatea statelor europene, fundamentat pe
recunoaterea dreptului exorbitant pentru administraia de stat, respectiv dreptul
administrativ, cu recunoaterea existenei jurisdiciilor administrative separate de
tribunalele de drept comun, structurate n sistem, n frunte cu o instan suprem
administrativ.
n timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuat prin recunoaterea, alturi
de normele dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil)
aplicabile administraiei de stat. Se vorbete tot mai mult n literatura
contemporan de sorginte francez de dualitatea dreptului aplicabil administraiei
de stat ,,140
-ct privete sistemul de drept american, la care am fcut referire cu ocazia
detinirii noiunii de administraie public, dreptul administrativ n S.U.A. este
definit ca un drept referitor la procedurile i procesele agenilor, ceea ce ne permite
a concluziona c exist un drept exorbitant aplicabil administraiei, dar n egal
msur se recunoate aplicarea normelor de drept comun n soluionarea litigiilor
n care parte este o autori tate administrativ.
n sistemul de drept romnesc, cu toate opiniile divergente susinute n
literatura de specialitate, rebuie s recunoatem teza pluralitii de norme aplicabile
administraiei de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.141

139

Antonie Iorgovan , op. cit.,p. 70

J. M. Auby, Trait de science administrative, Paris, p.185
141
Antonie Iorgovan, op. cit., p.115
140

1.2 Principiile de organizare i funcionare a administraiei

publice
Administraia public, n accepiunea de activitate de organizare a executrii
i de executare n concret a legii, este guvernat de cteva principii fundamentale:
principiul legalitii;
principiul ierarhiei;
principiul continuitii;
principiul operativitii;
principiul oportunitii;
principiul revocabilitii;
principiul autonomiei locale aplicat pentru administraia public;
principiul descentralizrii serviciilor publice;
principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Administraia public n accepiunea de activitate poate exista i se poate
desfura normal numai prin intermediul unei structuri organizatorice
corespunztoare care poart aceeai denumire - administraia public.
Persoanele care lucreaz n cadrul acestor structuri i care au calitatea de
funcionar public sunt numite sau alese.
Principiilor deja enunate, care guverneaz administraia public, li se poate
aduga un alt principiu consacrat prin Constituie i prin Legea administraiei
publice locale - nr.215/2001(republicat i modificat prin: Ordonana de urgen a
Guvernului nr.20/2008; Legea nr.35/2008; Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr.66/2008; Legea nr.131/2008): principiul eligibilitii, aplicat autoritilor
administraiei publice i Preedintelui Romniei.
Principiul legalitii
n conformitate cu prevederile art.102 alin.1 din Constituie, Guvernul,
potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea
politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei
publice. Se poate afirma, deci, c raiunea fundamental pentru care exist
Guvernul este asigurarea materializrii liniilor directoare ale politicii interne i
externe a rii ncorporate n programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea
ce n plan juridic se materializeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de
hotrri pentru aplicarea acestora, n a veghea ca toate autoritile administraiei
publice s acioneze cu operativitate i profesionalism pentru respectarea
Constituiei i a legii. De altfel, una dintre cele mai importante atribuii ale
Guvernului este s asigure executarea de ctre administraia public a legilor i a

celorlalte acte normative date n aplicarea acestora. Acest principiu este consacrat
i prin art.2 din Legea administraiei publice locale.
ncadrarea principiului legalitii ntre principiile fundamentale ale
administraiei publice este un imperativ determinat de esena i de natura acestei
noiuni. O structur i o activitate de organizare a executrii, de executare i de
garantare a executrii legii nu pot exista independent de lege.
Sistemul organizatoric numit administraie public i activitatea purtnd
acelai nume exist pentru a asigura eficiena existenei legilor n consecin este
absolut necesar subordonarea fa de lege. De asemenea, nsi organizarea
statului ca stat de drept conduce la concluzia c legea - care este materializarea
ideii de dreptate, de justiie - trebuie s fie etalonul la care s se raporteze
activitatea indivizilor umani att n calitate de beneficiari ai dispoziiilor i
prestaiilor administraiei publice ct i ca demnitari, funcionari publici sau simpli
angajai n sistemul administraiei publice.

Principiul ierarhiei

Exprimarea Guvernul "exercit conducerea general a administraiei

publice"142 evoc existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i
oricare alt autoritate a administraiei publice, raporturi care difer, sub aspectul
coninutului, n funcie de principiile care stau ca fundament structurii
administraiei: unele pot fi raporturi ierahice (cele n raport cu ministerele, n raport
cu prefecii, etc.), alte raporturi vor fi de colaborare (de exemplu raporturile cu
autoritile centrale de specialitate autonome), iar altele vor fi raporturi de tutel
administrativ (cele fa de autoritile locale alese de ceteni n baza principiului
eligibilitii i care i desfoar activitatea n conformitate cu principiul
autonomiei locale).
Un principiu nou, specific statelor democratice, este principiul general al
activitii Guvernului n realizarea sarcinilor politice i a celor administrative:
principiul cooperrii cu organismele sociale interesate. Acest principiu are rolul de
a garanta transparena Guvernului143.
Principiul cooperrii cu organismele sociale a fcut ca discuiile Guvernului
cu sindicatele, cu patronatul, cu partidele politice, cu reprezentanii cultelor i ai
diferitelor grupuri de presiune s fac parte din programul su de lucru, iar
142

Legea nr. 90/2001 (modificat prin: Legea nr.161/2003; Ordonana de urgen a Guvernului nr.64/2003; Legea nr.23/2004;
Ordonana de urgen a Guvernului nr.11/2004; Ordonana de urgena a Guvernului nr.17/2005; Legea nr.117/2005; Ordonana
de urgen a Guvernului nr.76/2005*, respins prin Legea nr.250/2005; Legea nr. 250/2006; Ordonana de urgen a Guvernului
nr.87/2007; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 221/2008; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 17/2009; Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 24/2009), art. 1, alin. 19.
143
Constituia Romniei, 1991 republicat, art. 102 alin.(2):"n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele
sociale interesate".

legiuitorul n Constituie (art. 102 alin.2) a fcut din acest principiu al tiinei
administraiei un principiu de ordin juridic cu toate implicaiile care decurg de aici
n ceea ce privete activitatea Guvernului i drepturile structurilor
neguvernamentale.
Principiul continuitii
Administraia public fiind o activitate prin care se organizeaz executarea,
se execut i se garanteaz executarea legii ideea de continuitate n desfurarea
acestei activiti rezult din nsi natura sa. Este inadmisibil a gndi c ar putea
exista momente n care legea s nu poat fi aplicat n teritoriul n care aceasta
trebuie s reglementeze relaiile sociale. Neaplicabilitatea, din orice motive
(inclusiv organizatorice), a legii genereaz dezordine social conducnd n final la
anarhie i la distrugerea entitii organizate n stat. n consecin, dispoziiile i
prestaiile administraiei publice trebuie s aib caracter continuu aa cum funcia
public trebuie exercitat fr ntrerupere.
Acest principiu trebuie avut n vedere atunci cnd se organizeaz activitatea
n sistemul administraiei publice, mai concret, atunci cnd se definesc i se
dimensioneaz elementele acestui sistem i cnd se direcioneaz fluxurile
informaionale ntre elemente.

Principiul operativitii

Sistemul "Administraie public" trebuie s acioneze ca un senzor. Prin

compartimentele de relaii cu publicul organele administraiei publice, att cele de
la nivel central ct i cele din unitile administrativ-teritoriale, trebuie s preia
mesajele de la membrii colectivitilor, s identifice elementele dominante comune
respectivelor mesaje, s i adapteze rapid activitatea - dac mesajele au evideniat
necesitatea unei schimbri n acest domeniu - att cea avnd caracter dispozitiv ct
i cea de prestaie. Deoarece organele administraiei publice acioneaz n zona
intereselor publice, deci n legtur cu interese ale componenilor unor
macrogrupuri, aciunea lor trebuie s se caracterizeze prin operativitate.
Operativitatea trebuie s se manifeste pe mai multe direcii:
- n primul rnd n ceea ce privete recepionarea mesajelor i identificarea
solicitrilor sau sesizrilor comune formulate n respectivele mesaje;
- n al doilea rnd n identificarea modalitilor de rspuns la mesajele
primite, n definirea mecanismelor de aciune i n aciunea concret de rspuns;
- n al treilea rnd, din punct de vedere al caracterului activitii, trebuie
acionat cu operativitate att n domeniul prestaiilor efectuate n folosul
membrilor colectivitii ct i n ceea ce privete activitatea dispozitiv a organelor
administraiei publice.

Referitor la aceast a treia direcie se impun cteva observaii. Dac avem n

vedere activitatea prestatoare, operativitatea este o cerin obiectiv generat de
nsi natura acestei activiti. Organele administraiei publice exist pentru a
aciona astfel nct organiznd executarea, executnd i garantnd executarea legii
s intervin rapid, oricnd, la cererea unei persoane fizice, soluionndu-i
solicitarea n timp optim. A rspunde solicitrii cu ntrziere poate determina
inutilitatea rspunsului. Un rspuns formulat cnd solicitarea nu mai este de
actualitate este inutil, iar consecinele ntrzierii pot fi uneori foarte grave. Efectele
juridice ale lipsei de operativitate resimite de solicitant se pot concretiza n
stingerea, modificarea sau naterea unor raporturi juridice prin care solicitantul s
fie defavorizat. n aceste situaii organele administraiei publice, ntruct au
acionat n opoziie cu misiunea lor, devin rspunztoare pentru modul lor de a
aciona. n vederea evitrii disfuncionalitilor generate de lipsa de operativitate n
activitatea prestatoare a organelor administraiei publice legiuitorul a oferit
cetenilor instituia juridic a contenciosului administrativ.
De asemenea, dac prin lipsa de operativitate a organelor administraiei
publice sunt nclcate drepturile i libertile unui cetean instituia. Avocatului
poporului poate interveni conform competenelor legale.
Referindu-ne la activitatea cu caracter dispozitiv a organelor administraiei
publice, operativitatea este de asemenea vital pentru c acestora le revine sarcina
de a elabora i adopta acte cu caracter normativ pentru a disciplina conduita
membrilor colectivitilor n raport de o stare de fapt existent sau potenial n
vederea protejrii anumitor valori fundamentale. Necesitatea normrii se deduce de
ctre organele administraiei publice pe baza semnalelor venite din societate prin
intermediul mijloacelor de comunicare de mas sau a funcionarilor publici
investii cu prerogative ce vizeaz supravegherea fenomenelor sociale. Elaborarea
i adoptarea cu ntrziere a unui act cu caracter normativ l poate face inaplicabil ca
urmare a cderii sale n desuetudine.
Iat de ce sistemul administraiei publice trebuie s acioneze permanent
pentru a-i perfeciona sistemul de mecanisme prin care urmrete realitatea
social pentru a putea aciona operativ.
Principiul oportunitii
Actele administrative reprezint o modalitate juridic de organizare a
executrii i de executare a legii.
Legea nu poate i nici nu trebuie s prestabileasc toate cazurile i toate
modalitile n care trebuie s intervin organele administraiei publice cu acte
administrative, de aceea organele administraiei publice trebuie s dispun de o
anumit iniiativ i s aib posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite
aceste acte i s aprecieze oportunitatea elaborrii lor.

Condiia de oportunitate a actelor administrative trebuie corelat cu

legalitatea acestora.
Majoritatea actelor administrative sunt emise de organele administraiei
publice tocmai utilizndu-se dreptul lor de a aprecia n legtur cu oportunitatea
acestor acte.
Se poate concluziona c principiul oportunitii subliniaz prerogativa
conferit administraiei publice, prerogativ n conformitate cu care aceasta are
dreptul i obligaia de a aprecia la momentul emiterii unui act administrativ
conformitatea dintre norma de drept i situaia de fapt, apreciere pe care
administraia public o face pornind de la un unic criteriu: interesele colectivitii
pe care o reprezint.
Principiul revocabilitii
Revocarea este operaiunea juridic prin care organul emitent al unui act
administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acest act.
n literatura de specialitate i chiar i n legislaie s-a impus i termenul de
retractare, termen care face trimitere la revocarea dispus de organul emitent.
Revocarea, se arat n literatura de specialitate144, constituie o specie a
nulitii, dar n acelai timp i o regul, un principiu al regimului juridic al actelor
administrative.
Principiul revocrii actelor administrative apare ca un efect firesc al
trsturilor administraiei publice, al nsi raiunii de a fi a actelor administrative.
Revocarea intervine pentru nerespectarea condiiilor de legalitate, dar mai
ales a condiiilor referitoare la oportunitate.
n funcie de diferite criterii de clasificare se poate vorbi despre diferite
categorii de acte administrative: acte administrative normative, acte administrative
individuale, acte administrative jurisdicionale, acte administrative constitutive de
drepturi i obligaii, contracte administrative.
Valabilitatea acestora este condiionat de ndeplinirea anumitor cerine145:
a. actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale;
b. actul s fie n conformitate cu prevederile legilor i ale actelor administrative cu
for juridic superioar;
c. emiterea actului trebuie fcut n forma i respectndu-se procedura prevzut
de lege;
d. actul s fie oportun (condiie de valabilitate, nu de legalitate).
Se pune ntrebarea: cum se rezolv problema aprut prin constatarea
nelegalitii sau neoportunitii unui act administrativ?
144

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 333 i urmtoarele.
V.Popa, P.Petrior, D.A. Crciuneascu, Drept administrativ i contenciosul administrativ, Editura Helicon, Timioara, 1995,
p.108.
145

Dei Codul de procedur administrativ rmne o dorin nendeplinit a

lucrtorilor din administraie totui practica a fcut ca procedura administrativ s
fie guvernat de principii ca:
principiul necontradictorialitii;
principiul nepublicitii;
principiul indisponibilitii;
principiul egalitii n faa organelor administraiei publice;
principiul sesizrii din oficiu.
Ca urmare a acestor principii i a regulilor concrete de procedur
administrativ s-a gsit rspuns la ntrebarea referitoare la modul de soluionare a
situaiilor practice generate de un act administrativ nelegal sau neoportun i anume
se poate recurge la suspendarea, la revocarea sau la anularea actului respectiv.
Prin suspendare actul administrativ, fr a fi desfiinat, nu se mai aplic
temporar pentru c legalitatea lui este contestat de o persoan fizic sau juridic,
sau pentru c aplicarea lui este considerat inoportun chiar dac este legal.
Suspendarea poate fi hotrt de organul emitent al actului , de organul
ierarhic superior sau, n unele cazuri, pe baza unor dispoziii legale exprese, de
instanele judectoreti. Suspendarea nceteaz ca urmare a anulrii actului sau prin
repunerea lui n vigoare.
Revocarea actelor administrative, ca operaie juridic prin care organul
administraiei publice care a adoptat sau emis un act administrativ de autoritate
hotrte ca actul respectiv s nu-i mai produc efectele juridice, poate avea
caracter obligatoriu n situaia n care este prevzut de lege n mod expres sau
cnd este dispus de organul ierarhic superior, n rest avnd caracter facultativ.
n literatura juridic interbelic146 revocabilitatea actelor administrative a fost
privit ca fiind una din cele dou caracteristici fundamentale ce difereniaz actele
administrative de alte acte juridice, fiind ntemeiat pe natura special a funciei
executive i anume pe faptul c administraia public are un rol activ, acela de a
lua msurile necesare pentru satisfacerea necesitilor generale ale societii,
necesiti care sunt n permanent evoluie, deci administraia trebuie s aib
posibilitatea de a le revoca pe cele care nu mai corespund interesului general.
Se pun n mod firesc ntrebrile: care este temeiul juridic al revocrii, care
sunt limitele acestui procedeu, ce efecte produce, care sunt condiiile, care sunt
formele n care revocarea poate avea loc?

146

n Mlanges Paul Negulesco, (Monitorul Oficial i Imprimeriile statului, Imprimeria naional, Bucureti, 1935, p. 623),
C.Rarincescu precizeaz c actele administrative se difereniaz de alte acte juridice prin dou caracteristici eseniale :
a) actele administrative au caracter executoriu; b) actele administrative sunt revocabile prin acte unilaterale emannd de la
administraie nsi. A se vedea i Alina Livia Nicu, "Scurte consideraii privind revocarea actului administrativ", Revista de
tiine Juridice, Craiova, nr. 11-12/1998.

Revocarea, dei neconsacrat ca principiu n nici un text de lege, este

recunoscut implicit de Constituia Romniei revizuit n 2003(art. 21 considerat
mpreun cu art.52) i de Legea contenciosului administrativ, ea fiind o necesitate,
o expresie a elasticitii de care trebuie s dea dovad administraia public n
raport cu cerinele socialului, pe de o parte, n raport de regulile impuse prin actele
normative pe de alt parte.
Revocarea decurge n mod necesar din principiul autonomiei administrative.
Revocarea este ntemeiat i pe dreptul de control pe care l are orice autoritate
administrativ, drept i datorie a organelor ierarhic superioare, de a anula sau
modifica actele emise de organele administrative inferioare pentru motive de
neoportunitate sau de ilegalitate.
i n prezent, ca i n perioada interbelic, se consider revocabile actele
administrative normative147, iar cele individuale cu anumite excepii.
Nu exist o reglementare prin act normativ care s precizeze un termen (de
decdere sau de recomandare) n care se poate revoca actul administrativ. Opinia
majoritar148 este c actele administrative pot fi revocate oricnd, revocarea fiind
determinat n special de motive de oportunitate.
n ceea ce privete forma, ca o consecin a principiului simetriei actelor
juridice, actul de revocare se emite dup aceleai reguli care au guvernat emiterea
actului revocat149. Exist o singur excepie: atunci cnd dup emiterea actului s-a
modificat procedura de elaborare pentru respectiva categorie de acte, urmnd a se
folosi noua procedur.
n ceea ce privete efectele revocrii se impun concluzii difereniate n
funcie de categoria de acte administrative.
Astfel, revocarea actelor administrative normative produce efecte numai ex
nunc, efectele juridice produse de actele respective rmnnd valabile, iar
drepturile dobndite de persoanele fizice n temeiul acestor acte intr n domeniul
drepturilor ctigate. Aceast afirmaie este valabil pentru actele administrative
legale. n cazul actelor ilegale, efectele juridice produse nu pot rmne valabile,
obligatoriu revocarea actului administrativ ilegal producnd efecte ex tunc din
momentul adoptrii sau emiterii actului. De fapt, actele adoptate cu violarea
147

n reperul bibliografic amintit la nota de subsol anterioar se precizeaz c sunt revocabile urmtoarele categorii de acte
administrative legale: *)acte administrative legale cu caracter general, care prin ele nsele nu au creat situaii individuale i
subiective, dar reglementeaz situaii generale i impersonale, care pot fi retrase sau modificate oricnd; *)actele de numire a
funcionarilor , acte prin care nu s-a dobndit stabilitatea sau inamovibilitatea, detarile, delegrile de funcionari; *)actele care
nu creeaz dect obligaii pentru particulari i a cror revocare nu le lezeaz nici un interes; *) actele care au dat natere la
drepturi pentru c fiind supuse aprobrii nu au fost nc aprobate; *)actele cu caracter pregtitor (putnd fi retrase sau anulate
atta timp ct nu a intervenit o decizie sau un act final crend singur o situaie juridic definitiv); *) actele prezentnd un
caracter de precaritate, fiindc acest caracter rezult din faptul c administraia public i pstreaz de la nceput dreptul de a le
revoca ad nutum, fie ca regul din alte circumstane.
148
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p.335; Valentin Priscaru, Tratat de
drept administrativ romn, Partea general, Editura ALL, Bucureti, 1996
149
Iulian Nedelcu, Manopere doslosive i frauda legii n dreptul public i privat, Editura Universitaria, Craiova, 1995, p.5.

legalitii sunt lovite de nulitate, deci, ntruct nulitile administrative sunt n

general absolute, neputnd fi acoperite, revocarea trebuie s poat avea loc oricnd.
Referitor la actele administrative individuale revocarea determinat de
ilegalitatea actului trebuie s produc efecte ex tunc, din momentul emiterii actului,
i ex nunc, dar numai n ceea ce privete efectele juridice, pentru c desfiinarea
consecinelor de fapt este imposibil (aici se impun amintite excepiile de la
principiul revocabilitii actelor administrative), n timp ce revocarea pe motiv de
oportunitate produce efecte numai ex nunc.
n ceea ce privete excepiile de la principiul revocabilitii actelor
administrative se impune precizat c toate aceste excepii se refer numai la actele
administrative individuale.
Dei n doctrina interbelic150 au fost considerate ca exceptate de la revocare
doar actele administrative jurisdicionale i actele administrative de natur
contractual, analizndu-se tendinele din doctrin, dispoziiile din normele
juridice, orientarea practicii judectoreti, n literatura de specialitate
contemporan151 s-a exprimat opinia c de la principiul revocabilitii exist
urmtoarele excepii:
actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie legal;
actele administrative cu caracter jurisdicional;
actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztor formelor
rspunderii din dreptul administrativ;
actele administrative de putere n executarea actelor procedurale penale;
actele administrative care produc efecte ca urmare a existenei unor contracte
civile;
actele administrative care i-au produs efectele;
actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege
sub aspectul stabilitii;
actele administrative care au fost executate material.
Ca o concluzie a celor prezentate se desprinde ideea c revocabilitatea
actelor administrative este o regul decurgnd din structura funcional a
administraiei publice, pentru c regulile regimului juridic nu pot fi stabilite dect
pe baza regulilor care constituie fundamentul structurii organizatorice a
administraiei publice. Actele administrative intrate n circuitul civil sunt
irevocabile.
Principiul eligibilitii n administraia public

150

Mlanges Paul Negulesco, p. 625.

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 335; Iulian Nedelcu, Elemente de drept administrativ, Editura Oltenia, Craiova, 1994, p.94 - 96;
Iulian Nedelcu, Manopere dolosive i frauda legii n dreptul public i privat, Editura Universitaria, Craiova, 1995, p. 48 - 50.
151

Ca fundament al democraiei stau dou reguli eseniale: reprezentativitatea,

care implic eligibilitatea i participarea direct.
Alegerea Preedintelui Romniei, se face prin vot universal, egal, direct,
secret i liber exprimat, conform prevederilor Legii pentru alegerea Preedintelui
Romniei nr.69 din 1992 (art.81 alin.(1) din Constituie). Art. 121 alin.(1) din
Legea fundamental a Romniei prevede c autoritile administraiei publice prin
care se realizeaz autonomia local sunt consiliile locale alese i primarii alei n
condiiile legii. Principiul eligibilitii se refer i la consiliul judeean care este
(art.122 din Constituie) autoritatea administraiei publice pentru coordonarea
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice
de interes judeean.
Dobndirea i exercitarea dreptului de vot sunt condiionate de ndeplinitrea
cumulativ a mai multor exigene, unele obiective, altele subiective:
titularul dreptului trebuie s aib calitatea de cetean romn, ntruct, legitim,
numai cetenii romni pot participa la exercitarea puterii n Romnia, pe calea
sufragiului;
Aceast cerin care rezult din suveranitatea de stat.
persoana trebuie s aib capacitate electoral, ceea ce nseamn c subiectul de
drept trebuie s fi mplinit vrsta de 18 ani;
persoana trebuie s aib aptitudinea moral, adic s nu fi fost condamnat prin
hotrre judectoreasc la pierderea drepturilor electorale.
Dreptul de a fi ales se realizeaz, n principiu, n acelai condiii ca i dreptul
de a alege. Totui, legea fundamental i legea electoral stabilesc un numr de
condiii n plus care privesc dreptul de a fi ales. Astfel:
candidatul trebuie s aib numai cetenia romn, exercitarea funciei sau
demnitii nefiind posibil dac persoana are dou sau mai multe cetenii;
candidatului s nu i fost interzis asocierea n partide politice, acest lucru
nsemnnd c acel candidat s nu fie membru al Curii Constituionale, Avocat
al poporului, magistrat, membru activ al armatei, poliist ori s nu fac parte
dintr-o alt categorie de funcionari publici precizat prin lege organic;
candidatul s aib domiciliul n Romnia, pentru c numai astfel el poate s-i
ndeplineasc mandatul, dac va fi ales;
candidatul s fi mplinit pn n ziua alegerilor, inclusiv, vrsta de cel puin
douzeci i trei de ani pentru a fi ales n Camera Deputailor sau n organele
administraiei publice locale i de cel puin 35 de ani pentru a fi ales n Senat
sau n funcia de Preedinte al Romniei.
Aceste condiii le-am prezentat tocmai pentru a sublinia importana faptului
exprimrii votului n sensul c pentru a evita sau a diminua la maxim posibilitatea
ca, pe baza mesajului deformat prezentat sau deformat receptat de alegtori, s fie

alese persoane care nu corespund exigenelor funciunilor publice pe care vor fi

nvestite, legiuitorul a luat anumite msuri de protecie. Este vorba de instituirea
unui filtru iniial prin condiiile deja amintite, filtru prin care de la nceput sunt
scoase din competiie persoanele care nu ndeplinesc aceste condiii minime,
absolut necesare, chiar dac nu suficiente.
Asemenea precauii subliniaz i importana deosebit a administraiei
publice pentru societate.
Legea nr.188/1999 republicat i modificat prevede c funcionar public
este persoana numit ntr-o funcie public i c persoanelor numite sau alese n
funcii de demnitate public nu li se aplic prevederile acestui act normativ. Se
deduce c principiul eligibilitii este aplicabil persoanelor care vor ocupa anumite
demniti publice.
Principiul autonomiei locale
Legea administraiei publice locale, nr.215/2001, republicat i
modificat152, precizeaz c administraia public n unitile administrativteritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul autonomiei locale.
Legiuitorul a definit autonomia local153 ca fiind "dreptul i capacitatea
efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona,
n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile
publice, n condiiile legii". n lege se prevede c autonomia local, ca drept, se
exercit de consiliile locale, de primari i de consiliile judeene n calitate de
autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct,
secret i liber exprimat.
Autonomia local este numai administrativ i financiar154, fiind exercitat
pe baza i n limitele stabilite de lege. n fapt autonomia local privete
organizarea, funcionarea, competenele155 i atribuiile autoritilor administraiei
publice locale i gestionarea resurselor care aparin - n conformitate cu prevederile
legale - comunei, oraului sau judeului.
Autoritile administraiei publice locale pe baza principiului autonomiei
locale, au dreptul de a avea iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt
date n mod expres n competena altor autoriti publice.
Autonomia local se aplic nu numai n raportul dintre administraia public
central i cea local ci i n raporturile dintre autoritile administraiei publice
152

Legea administraiei publice locale, nr.215/2001 republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 123 din 20
februarie 2007 i modificat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.20/2008; Legea nr.35/2008; Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr.66/2008; Legea nr.131/2008
153
Art. 3, Legea nr. 215/2001.
154
Art. 4, alin. (1), Legea nr. 215/2001.
155
n conformitate cu art. 5 din Legea administraiei publice locale, competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice
locale se stabilesc numai prin lege, fiind depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege.

locale. Legea prevede c156 raporturile dintre autoritile administraiei publice

locale din comune i orae, pe de o parte, i cele de la nivel judeean, pe de alt
parte, se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii
i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude.
Principiul autonomiei locale se completeaz cu principiul consultrii
locuitorilor din unitile administrativ-teritoriale157 prin referendum, aceast
consultare fiind de fapt o alt form de participare direct a cetenilor la treburile
publice.

Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de

interes deosebit

Legea administraiei publice locale n toate formele ei cunoscute n perioada

22 decembrie 1989 - 1 septembrie 2009 a consacrat principiul consultrii
cetenilor n problemele locale de interes deosebit.
Pentru aplicarea acestui principiu legiuitorul romn a creat cadrul juridic
necesar prin Legea nr.3/2000158- Lege privind organizarea i desfurarea
referendumului modificat prin O.UG. nr.92/2003 aprobat prin Legea 550/2003;
O.U.G. 99/2005 respins prin Legea 243/2006; Decizia Curii Constituionale
567/2006; O.U.G. 27/2007; Legea 129/2007; O.U.G. 34/2007; Decizia Curii
Constituionale nr.292/2007. n articolul nr.2, aliniat (2) din legea menionat se
precizeaz c "se poate organiza i desfura referendum local asupra unor
probleme de interes deosebit pentru unitile administrativ-teritoriale", n cadrul
referendumului populaia putnd fi consultat cu privire la una sau la mai multe
probleme pe buletine de vot separate.
Participarea la referendum este nengrdit cu urmtoarele excepii:
- minorii sub 18 ani, ntruct nu au capacitate de exerciiu deplin;
Se impune precizat c au dreptul de a participa la referendum toi cetenii
romni care au mplinit vrsta de 18 ani pn n ziua referendumului inclusiv.
- debilii sau alienaii mintal pui sub interdicie;
- persoanele condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv la pierderea
drepturilor electorale.
Legea utilizeaz noiunea de "referendum local" n dou accepiuni. Stricto
sensu prin referendum local se nelege referendum organizat n comune i orae
sau n subdiviziunile acestora. Lato sensu prin referendum local se face referire att

156

Art. 6, alin. 1, Legea nr. 215/2001.

n alineatul (4) al art. 3 din Legea nr. 215/2001 se definete colectivitatea local prin "totalitatea locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorial".
158
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000.
157

la consultarea organizat n comune i orae, ct i la cea organizat la nivel

judeean, care poart denumirea de "referendum la nivel judeean".
O precizare, care are rolul de a sublinia principiul autonomiei locale i
ngemnarea sa cu principiul studiat n acest paragraf, este aceea c n funcie de
importana obiectului referendumului, de mrimea colectivitii locale care este
vizat de problema de interes deosebit, referendum poate fi organizat i numai n
unele subdiviziuni ale unei comune, unui ora sau unui jude.
Problemele supuse referendumului local - lato sensu - se stabilesc de
consiliile locale sau consiliile judeene, dup caz, la propunerea primarului,
respectiv a preedintelui consiliului judeean.
Principiul descentralizrii administrative
Analiza, organizarea i funcionarea administraiei publice presupun cu
necesitate, nu numai examinarea principiilor generale (centralizarea,
descentralizarea, deconcentrarea), cu efecte imediate asupra structurilor
administrative, ci i determinarea relaiilor stabilite intre acestea pe diferite trepte
de organizare in cadrul raportului funcional centru-local, a modului de structurare
i organizare a autoritilor administraiei publice, funcie de principiile dominantecentralizare i descentralizare a raporturilor ce se stabilesc intre centru-teritoriulocal, in funcie de natura structurii de stat- unitar, federal, de forma de
guvernmnt sau regimul politic, neputndu-se vorbi de un model in organizarea
administraiei publice general valabil.
De altfel, doctrina recunoate preocuparea inc din antichitate pentru
abordarea organizrii administraiei, a problematicii guvernrii n general.
Diferena de abordare a problematicii organizrii administraiei ine mai
mult de poziia diferit a specialitilor de drept administrativ i de drept
constituional, fie prin prisma analizei structurilor administrative i a aranjrii",
organizrii acestora- pe diferite. paliere, central, teritorial, statal sau de spedaiitate,
fie prin prisma delimitrii studiului rolului politic de rolul administrativ al acestor
autoriti.
Indiferent cum ar putea fi conceput abordarea organizrii administrative,
din punct de vedere al dreptului constituional sau administrativ, nu pot fi
disociate, dimpotriv aa cum spune profesorul Antonie Iorgovan "trebuie s
recunoatem c tradiia este de partea dreptului administrativ".159
Studiile privind organizarea administraiei publice s-au axat pe trei orientri
principale:
- o orientare tehnico-juridic, de sorginte. francez, care procedeaz la o examinare
"stricto sensu", a organizrii puterii executive, de la principii pn la autoriti
publice i chiar serviciile i stabilimente le publice;
159

Antonie Iorgovan, op.cit .. p.248

- o orientarea filozofic juridic sau structural, bazat pe studiul relaiilor i

constituirii n sistem a autoritilor sau pe cunoscuta sintagm "organizarea de stat
este forma, iar puterea de stat coninutul 160
- orientarea promovat de tiina administraiei care examineaz organizarea
administraiei sub aspectul metodelor, a principiilor de eficientizare i raionalizare
cunoscut i sub numele "organizare i metode, ct i organizarea activitii
funcionarilor din administraie".
Orice form de organizare a administraiei este ins condiionat i
determinat de modalitatea in care puterea politic este organizat intr-un stat
determinat, aadar de regimul politic existent i care in egal msur, difer funcie
de structura de stat sau de forma de guvernmnt consacrat la nivel constituional.
nelegerea corect a organizrii i funcionrii administraiei publice, a
raporturilor dintre administraia central i cea local, presupune cu necesitate
examinarea principiilor ce stau la baza acestei organizri,principii care determin i
natura juridic a acestor raporturi i regimul juridic aplicabil raporturilor dintre
centru i teritoriu.
Cele dou principii clasice de organizare i funcionare a administraiei
publice sunt: centralizarea i descentralizarea administrativ.
Corespunztor acestor principii au fost consacrate dou sisteme
administrative: sistemul centralizat i sistemul descentralizat.
Ceea ce este specific sistemului administrativ centralizat este recunoaterea
puterii ierarhice a autoritilor executive centrale, dreptul de control al acestora
asupra autoritilor locale, care se poate materializa att in anulare-suspendarea i
in reformarea actelor autoritilor subordonate, ct i in substituirea in executarea
anumitor atribuii.
De asemenea, sistemul centralizat permite i sancionarea persoanelor
controlate, inclusiv revocarea lor din funcie.
Ceea ce deosebete sistemul centralizat de sistemul descentralizat, este
tocmai dependena administraiei locale fa de administraia central, lipsa
iniiativei i a capacitii, administraiei locale de a lua decizii, activitatea acestora,
reducndu-se la ndeplinirea sarcinilor stabilite de administraia central sau
conformarea fa - de directivele stabilite de acestea.
Dei sistemul administraiei centralizate recunoate existena unor autoriti
publice teritoriale, rolul acestora se reduce la executarea in concret a atribuiilor
stabilite de autoritile centrale, nu au personalitate juridic, nu decid in nume
propriu i ca atare ele pot fi numite i revocate oricnd de autoritile centrale.

160

Mircea Lepdtescu, Teoria general a controlului constituionalitii legilor, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1974, p.61-62

Centralizarea imbrac dou forme: concentrarea administrativ,

desconcentrarea administrativ .161
Concentrarea administrativ presupune o grupare a autoritilor
administrative -la sediul puterii executive, ceea ce a fcut ca unii autori s afirme
c acest sistem" este nu numai absurd, dar i impracticabil,,162
Aceast form ar duce la o supraaglomerare a sarcinilor administraiei
centrale in detrimentul scopului pentru care au fost create autoritile teritoriale.
Deconcentrarea administrativ presupune un transfer al atribuiilor
autoritilor centrale ctre autoritile teritoriale ale statului sau ctre autoritile
locale, in realizarea unor atribuii statale.
Aceast form recunoate o putere de decizie a autoritilor locale in
anumite materii prestabilite .
n cazul descentralizrii, statul mparte sarcina administrrii i altor categorii
de subiecte de drept public-lsnd chiar n sarcina colectivitilor locale
posibilitatea de a soluiona afacerile locale.
Sistemul descentralizrii nlocuiete puterea ierarhic cu controlul
administrativ,163ceea ce presupune o mai mare libertate de aciune a autoritilor
teritoriale i a acelor locale, ct i soluionarea mult mai eficient i operativ a
problemelor de interes general.
Descentralizarea mbrac dou forme:
- descentralizarea administrativ-teritorial;
- descentralizarea tehnic.
Descentralizarea administrativ-teritorial are n vedere recunoaterea calitii
de subiect de drept public a colectivitii locale i a personalitii juridice a
acestora, a dreptului lor de a se administra.
Pentru ca o colectivitate local s fie considerat descentralizat, este
necesar a fi ndeplinite urmtoarele condiii:164
- existena personalitii juridice;
- existena unor autoriti administrative proprii;
-supravegherea colectivitilor de autoriti i n forme stabilite de lege.
Prima component-personalitatea juridic are n vedere existena unor
interese proprii specifice colectivitilor locale, pe care statul, prin mijloacele sale,
nu le poate soluiona eficient i operativ. Ca atare, statul este acela care determin
care dintre aceste probleme intr n competena autoritilor locale.

161

Ioan Vida, op. cit., p.17 -urm

Charles Debbasch, Institutiones administrative, LODJ, Paris, 1972, pp.66-urm
163
Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, Ed. All. Beck, Bucureti,1999, pag.6-urm.
164
Ioan Vida, op. cit pag. 19-21
162

Soluionarea unor probleme de interes local, presupune aadar, existena

unui ,patrimoniu propriu al mijloacelor materiale i financiare pentru rezolvarea
acestora, i firete, resursele umane.
Existena unui patrimoniu, a bugetului propriu i a autonomiei financiare,
confer ; pacitatea acestor colectiviti locale de a participa, in nume propriu, la
circuitul civil; tributele persoanei juridice, a colectiviti lor locale se realizeaz de
ctre autoritile alese in condiiile legii .
A doua component privind existena unor autoriti locale alese, reprezint ,
expresia cea mai evident a autonomiei locale, este mijlocul prin care ceteanul,
colectivitatea local ia parte la desemnarea organelor sale care s le reprezinte
interesele.
A treia component a descentralizrii teritoriale, se refer la controlul sau
supravegherea colectivitilor de ctre stat, cunoscut si sub numele de tutel
administrativ.
Tutela administrativ are n vedere att actele autoritii, ct i controlul
asupra persoanelor ce ocup funcii de conducere in autoritile locale.
Concepia modern asupra tutelei administrative, face ca prin noul coninut
ea s reprezinte "un element al desconcentrrii si o limit a autonomiei
locale,,165, ce se bazeaz pe trei tehnici noi in nfptuirea sa166:
-concursul tehnic dat de serviciile statului pentru indeplinirea unor atribuii ale
localitilor;
-alocarea de subvenii comunitilor locale din partea bugetului de stat;
-procedeul actelor tip, ce const in elaborarea de regulamente tip, statute tip, de
ctre autoritile centrale cu caracter orientativ pentru localiti (comune).
Tutela administrativ in Constituia Romniei, nu este expres reglementat.
Potrivit art. 123 din Constituia revizuit, controlul de legalitate exercitat de prefect
este expresia dreptului de supraveghere general pe care l realizeaz administraia
central asupra activitii autoritilor locale autonome, expresie a " legturii
organice ce trebuie s existe ntre autonomia local i lege dintre interesele locale
(comunale, oreneti, judeene) i interesele naionale exprimate prin lege ,,167
Aadar, prefectul nu exercit atributul su de control de pe poziii ierarhice,
ci in condiiile i limitele legii, ca un mecanism de autoreglare a actului de
administraie curent.
A doua form a descentralizrii administrative, o reprezint descentralizarea
tehnic sau pe servici168.

165

Jacques Moreau, Administration regionale et municipale, Ed. a V-a, Dalloz, Paris, 1980, pag.26-32
Eugen Popa, op. cit. pag. 29
167
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op.cit, p. 261
168
Ioan Vida, op. cit, p.21 Eugen Popa - op cit, p.9
166

Descentralizarea tehnic este o creaie a doctrinei administrative, neavnd o

consacrare pe plan legislativ. Ea reflect n fapt transformrile ce au loc in planul
organizrii administraiei publice, prin constituirea unor instituii publice sau de
utilitate public cu personalitate juridic care, ieind de sub controlul ierarhic al
autoritii ce le infiineaz, pstreaz cu aceasta doar legtura unei tutele
administrative.
Principiul desconcentrrii administrative, presupune ca autoritile infiinate
s aib o structur i competen de sine stttoare, cu putere de decizie limitat la
domeniile stabilite de lege, de regul pentru probleme de interes local
rspunztoare n faa centrului pentru modul de realizare a intereselor publice ale
statului in teritoriu,sub sanctiunea revocrii acestora.
Confuzia care se poate crea n examinarea activitii acestora, se datoreaz i
fenomenului de "dedublare funcional ", ca urmare a atribuiilor acestor autoriti
(atribuii specifice proprii i atribuii statale delegate).
De reinut c, serviciile deconcentrate ale ministerelor i altor autoriti
centrale, se afl intr-o dubl "subordonare"- fa de ministerul care le-a nfiinat i
n subordinea cruia funcioneaz, i fa de prefect, la nivel teritorial, care potrivit
art.123 din Constituie "conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ
teritoriale" i care isi da avizul la numirea conductorilor acestora.
O reglementare similar este preluat i n Legea nr.340/2004 privind
instituia prefectului (republicat), care n art.4 stipuleaz c "prefectul conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale169.
Pentru c aminteam c esenial pentru deconcentrarea administrativ este
meninerea puterii ierarhice, reinem c aceast deconcentrare este att pe vertical,
prin creterea competenelor acestor servicii exterioare ale ministerelor, dar i pe
orizontal prin creterea competenelor efului teritorial al acestora in persoana
prefectului. De altfel, doctrina francez de specialitate concluzioneaz c "regimul
administrativ
desconcentrat"
se
elimin
incovenientele
centralizrii
170
administrative . O ultim component a descentralizrii administrative, reflectnd
169

Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, Publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 658 din 21.07.2004
(republicat )
170
Henry Berthelemy, Traite elementaire de droit administratif, 10 edition, Librairie Arthur Ronsseau, Paris, 1923,
p.101; Roger Bonnard, Prcis lmentaire de droit public, 3 edition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934, p.312;
Andr Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudement, op.cit. p.114 -115; Jean Rivero, Marcel Waline, Droit
administratif, 3 edition, Dalloz, Paris, 1934, p.312; Ch. Debache, Institutions de droit administratif, Paris, p.181;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, ed. A III a, Cartea 1, Tipografiile Romne Unite, Bucureti,
1925, p.561; Constantin Rarincescu, Curs de drept constituional, 1940 , p.202-203; Anibal Teodorescu, Tratat de
drept administrativ, Bucureti, 1935p.247-248; Ioan Vida , Drept administrativ i tiina administraiei, 1999, p.l12113; Antonie Iorgovan, op. cit, p.441 -443; M. Vraru, Manual de drept constituional romn, Bucureti, p.119;
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p.l12-113

forma cea mai modern a evoluiei organizrii administraiei publice, o reprezint

autonomia local.
Cunoscut sub denumiri diferite "autonomie local" sau "descentralisation
administrative "n literatura francez, "auto-administration, self-governement" ori
,.local governement" n sistemul anglo-saxon, ori "selbstverwaltug" n sistemul
german, ea se refer la asigurarea unui statut special colectivitilor locale, n
raport cu autoritile statale i cele teritoriale care i desfoar activitatea n
limita lor de competen.
Este aadar o reflectare a calitii de subiect de drept a colectivitii
teritoriale-locale, ca persoan moral de drept public, alturi de colectivitatea
naional, reprezentat de stat, care dispune de capacitate proprie, de autoriti
administrative proprii, de mijloace proprii, de mijloace materiale, financiare i
umane, necesare pentru realizarea intereselor publice locale specifice 171.
Definirea acestui principiu cu referire direct la colectivitile locale, o
ntlnim i in documentul Consiliului Europei numit "Carta European: Exerciiul
autonom al puterii locale" din 15 octombrie 1985172, unde autonomia local este
definit ca "un principiu stabilit prin Constituie sau legile statelor-pri care
confer colectivitilor locale dreptul i capacitatea de a rezolva i gestiona n
cadrul legii sub propria lor rspundere i n interesul populaiei acestora, o parte
din treburile publice."
n acelai sens, este definit autonomia local i n "Declaraia cu privire la
autonomia local" semnat la Rio de Janeiro n 1985.
Prin colectiviti locale, nelegem n sensul reglementrilor naionalecomunele, districtele, departamentele ca fiind baza organizrii administrative, dar
i colectivitile regionale.
Astfel definit principiul autonomiei locale, exclude subordonarea,
posibilitatea, autoritilor alese n mod direct de colectivitile locale, ba chiar
excluderea tutelei, n favoarea unui control administrativ ce trebuie reglementat de
Constituie sau lege.
Autonomia local se manifest att n sfera capacitii juridice, astfel nct
se recunoate colectivitii teritoriale locale, calitatea de subiect de drept public, pe
plan instituional, prin reglementarea autoritilor administrative proprii i diferite
de aparatul administrativ de stat care-i pstreaz competenele, dar i sub aspect
decizional, determinat de competena stabilit pentru acestea, lsndu-le la
dispoziie, pentru realizarea atributelor i satisfacerea intereselor colectivitilor,
mijloace materiale, financiare i umane necesare.
171

Andr Laubadre, op. cit. p. 115; Ioan Santai, op. cit. p. 112
Legea nr.199/1997' pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie
1985, Publicat n Monitorul Oficial, ParteaI nr.331/26.111997
172

Carta stabilete in materia resurselor financiare, ca i a dreptului de control

administrativ
asupra
colectivitilor
locale
"respectarea
principiului
proporionalitii, pe de o parte sub aspectul interveniei statului asupra intereselor
ocrotite, dar i cu privire la asigurarea resurselor financiare ale acestora,
proporional cu atribuiile stabilite de lege".
Autonomia pe care o examinm are n fapt un caracter exclusiv
administrativ, ectivitile teritoriale locale, fiind autonome dar nu suverane.
Ca o constant n practica european, vom reine recunoaterea pe plan
legislativ i constituional a acestui principiu, al autonomiei colectivitilor locale
cu componentele sale instituionale, gestionare i decizionale, cu recunoaterea
"tutelei" administrative asupra felului n care sunt realizate i protejate interesele
publice ale lui, cu conotaia unui control de legalitate i nu de oportunitate, n
condiii strict determinate de lege.
Sunt deja consacrate formulele din literatura francez c "nu exist tutel
fr text, nici n afara textelor" i "tutela nu se prezum173.
Tutela administrativ se poate realiza fie de o autoritate statal central, fie
de teritorial (prefectul).
Recunoaterea personalitii juridice a calitii de subiect de drept public a
ectivitii locale, dreptul acestora de a se asocia cu alte colectiviti locale in
vederea realizrii unor sarcini de interes comun, sau cooperarea cu colectivitile
altor state, nu teaz caracterul unitar al statului.
Prin prisma noului statut conferit colectivitilor locale in statele lumii,
asistm n , prezent la un proces intens de descentralizare administrativ sau de
consacrare a nomiei locale n mod distinct, definind de altfel raportul dintre puterea
central i puterea local sub forma unui nou regim local.
Complexitatea reglementrilor actuale n privina recunoaterii autonomiei
locale nu trebuie ns confundat cu "autoadministrarea", termen care exclude
coexistena colectivitilor locale ntr-un stat unitar.
Sensul greit conferit la traducerea termenului englezesc "self government"
de autoadministrare, creeaz confuzia unor termeni sinonimi, ceea ce nu este
riguros exact, dac avem n vedere c n Anglia, administraia local poart
denumirea de "local government", iar autonomia ca principiu al acesteia se
definete prin termenul "self government" (administrarea prin ele nsele ).
Dup cum, n statul federal prezena autonomiei locale nu poate fi privit n
toate componentele sale, de vreme ce n cadrul statului federal autonomia statelor
componente este att administrativ ct i politic, iar tutela administrativ este
exclus ntre federaie i componentele sale.
173

Rn Chapus, Droit administratif gnral, tome 1, ed. 9, Montchrestien, Paris, 1995, p.164-165; Jean Rivero,
Marcel Waline, op.cit., p.272 Corneliu Liviu Popescu, op.cit. p.53-55, Eugen Popa, op.cit. p.42-46

Principul autonomiei locale l regsim aadar n statele unitare sau n statele

componente ale unei federaii. Fiind o stare de independen a colectivitilor
locale n raport cu statul, ea nu poate fi confundat cu organizarea raporturilor
dintre statul federal i componentele acestuia.
n statele federale (ex. Elveia, S.U.A, Germania) relaiile stabilite ntre
statul federal i statele componente ale federaiei sau confederaiei exclud orice
putere a statului federal asupra colectivitilor locale din statele competente.
Controlul autoritilor federale nu se poate manifesta dect la nivelul statelor.
n literatura francez de specialitate, se reine ca principal deosebire dintre
federalism, i descentralizare, "competenele-rezervate" ale statului federal i
problemele locale" ale unei colectiviti descentralizate.174 n timp ce un stat
component al statului federal dispune de putere constituant proprie, Constituie,
putere legislativ, executiv i judectoreasc, tutela administrativ fiind exclus
intre statul federal i statele membre, problemele locale fiind doar de ordin
administrativ, esenial pentru descentralizare este tutela administrativ.
Descentralizarea este deci un fenomen pur administrativ, n timp ce
federalismul este un fenomen politic. De aceea, nu de puine ori, ntlnim n
literatura de specialitate formularea "acolo unde dispare dreptul de control al
statului, tutela adiministrativ asupra colectivitilor locale, ncepe federalismul.175
Ca urmare a diversitii sistemelor administrative contemporane consacrate
la nivel constituional i legal n statele lumii i regimul administrativ-teritorial
aplicabil acestora este diferit.
n literatura de specialitate sunt consacrate mai multe regimuri juridice care
relementeaz raportul dintre centru i teritoriu, i anume176:
- regimul de centralizare administrativ;
- regimul de desconcentrare administrativ;
- regimul de descentralizare administrativ (de autonomie local).
O terminologie diferit ntlnim n doctrina german, care clasific
administraia de stat n administraie direct i administraie indirect de stat, n
condiiile n care statul deleag atributele sale colectivitii teritoriale locale177.
Fiind vorba de un regim administrativ teritorial, el are ca obiect
administraia public, fr a afecta unitate a politic a statului, ceea ce permite

174

Andr Laubadre - Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif,13 ed,1944, Librairie de
droit et de Jurisprudence, Paris p.111-112
175
Ioan Vida, op. cit., p.25
176
Antonie Iorgovan, op. cit., p.52
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p.112
177
Rodica Narcisa Petrescu, Dreptul administrativ, ed. a-2a, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997,p.42-43
Hartmut Maurer, Droit administratif allemand (traduit par, Michel Fremont), Librairie Generale de droit et
jurisprudence, Paris 1994, p.19

examinarea acestor regimuri, raportat la statele unitare, dar i la statele federale,

sau n interiorul statelor federate.
Determinarea regimului juridic aplicabil raporturilor administrative dintre
centru i teritoriu, este nu numai o realitate teoretic, ci i o necesitate practic
pentru c nici-un stat nu poate fi administrat doar de la centru prin organele
administraiei publice centrale.
O formul consacrat de doctrina francez, spune c "se poate guverna de
departe, dar se poate administra numai de aproape,,178.
Expresie a celor dou principii fundamentale de organizare administrativ a
teritoriului, centralizarea i descentralizarea, regimurile administrative teritoriale se
caracterizeaz prin urmtoarele:
1. regimul administrativ centralizat-consacr existena statului, ca singura
moral de drept public, politico-teritoriaI, cu interesele sale i alctuind o
colectivitate teritorial.
Ca o consecin a acestei organizri, exist o singur categorie de organe ale
administraiei publice, respectiv administraia de stat.
Toate structurile administrativ teritoriale ale administraiei statale sunt i
funcioneaz ca ageni ai statului, supui puterii ierarhice, rspunztoare n faa
acestora i revocabile. Rolul acestora se reduce la punerea n executare a ordinelor,
fr nici-o iniiativ proprie.
Acest regim anihileaz orice intervenie a agentului teritorial i capacitatea
sa decizional, dup formula "paralizia extremitilor i apoplexia centrului"179.
2. regimul administrativ desconcentrat-vine s nlture incovenientele
regimului centralizat, n sensul c agenii teritoriali nu sunt simpli executani ai
centrului, ci sunt organizai ca autoriti administrative propriu-zise, cu capacitate
decizional proprie subordonat centrului, rspunztoare fa de acesta n privina
realizrii intereselor statului, numite i revocabile de ctre acestea.
Dei se menine principiul sub ordonrii ierarhice, desconcentrarea
administrativ ofer posibilitatea autoritilor desconcentrate de a aplica n concret,
adaptat specificului local, msurile autoritilor centrale.
3. regimul administrativ descentralizat (de autonomie local) are la baza
recunoaterea calitii de subiect de drept public teritorial, colectivitilor locale.
Acestea dispun de autonomie organizatoric (prin reglementarea autoritilor
administrative alese prin vot direct), autonomie funcional (n a lua cele mai
adecvate msuri pentru realizarea intereselor locale) i de autonomie decizional,

178

Andr Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traite de droit administratif, 13 ed,. 1994, Librairie de
droit et de Jurisprudence, Paris, p.53-54
179
Jacques Baguenard , La descentralisation territoriale- Presses Universitares de France, Paris, 1980, p.8

n limita competenei legale i funcie de posibilele resurse financiare i umane de

care dispun.
Ele nu pot fi revocate, nu se subordoneaz autoritilor statale i celor
teritoriale i nici nu sunt supuse unui control ierarhic.
Autonomia de natur administrativ, consacrat n acest regim administrativ,
recunoate un drept de supraveghere general a acestor colectiviti teritoriale
locale i a autoritilor lor sub forma controlului de tutel administrativ din partea
administraiei statale centrale sau teritoriale.
Tutela administrativ mbrac mai multe forme:
-form rigid care afecteaz nsi coninutul autonomiei locale, potrivit creia
organul de tutel are dreptul de a aproba actele organelor controlate i dreptul de a
se substitui acestuia n adoptarea unui act;
-o form mai "liberal", potrivit crei organul de tutel are dreptul de a anula actul
organului controlat;
- o alt form poate "cea mai liberal ", aceea n care organul de tutel nu dispune
dect de dreptul de a sesiza instana de judecat cu privire la un act pe care-l
consider nelegal in vederea anulrii sale.
Ct privete autoritatea investit cu realizarea tutelei administrative, aceasta
poate fi un organ al administraiei de stat centrale (Guvernul, Ministerul de Interne)
sau teritoriale (prefectul, controlor).
Doctrina francez de specialitate trateaz regimul de descentralizare printr-o
prezentare coroborat a descentralizrii administrative cu desconcentrarea
administrativ, ca fiind indisolubil legate, de unde i denumirea "regimuri de
deconcentrare administrativ180.
Aceast tez presupune mprirea administraiei publice n administraia
statal, reprezentat de administraia de stat central i administraia de stat
teritorial, i administraia colectivitilor teritoriale locale. Posibilele confuzii
terminologice se pot datora i fenomenului de "dedublare funcional", cnd o
anumit autoritate ndeplinete pe lng atribuiile sale principale i atribute
delegate, ce intr in competena celorlalte tipuri de colectiviti teritoriale.
La fel de interesant este i abordarea noiunii de "delocalizare" care privete
mutarea sediului unor autoriti administrative centrale din capitala rii, spre
teritoriu181.
n fapt, acest concept nu are legtur nici cu descentralizarea administrativ,
nici cu deconcentrarea, ntruct criteriul de delimitare ntre administraia central i
administraia teritorial este cel al competenei teritoriale i nu un criteriu geografic
al sediului autoritii.
180

Paul Bernard, L 'etat et descentralisation, La documentation Francaise, Paris 1983, p.120-121, p.67-68
Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Presses Universitaires de France, Paris, 1992, p.265
181
Jean Rivero, Marcel Waline, Droit administratif, 15 ed, Dalloz, Paris, 1994 p269

Indiferent de regimul administrativ consacrat ntr-un stat sau altul,

teoreticienii i practicienii din domeniul administrativ i chiar constituional au
relevat avantajele i dezavantajele fiecruia dintre acestea, determinnd o
diversitate de soluii de la aplicarea unuia dintre ele, pn la aplicarea lor
concomitent.
Subseciunea 2.
Funciile Administraiei Publice n statul de drept
Funciunea sau funcia este definit ca fiind182 "activitate administrativ pe
care o presteaz cineva n mod regulat i organizat ntr-o instituie, n schimbul
unui salariu" sau "grad pe care l deine cineva ntr-o ierarhie administrativ".
n raport cu administraia public, funcia constituie un ansamblu de atribuii
stabilite de lege sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care
le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i
care are abilitarea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice183.
Legea nr.188/1999 republicat i modificat - Legea privind Statutul
funcionarilor publici definete funcia public184 ca fiind "ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n
scopul realizrii competenelor sale". Funciile publice sunt prevzute n anexa la
lege putnd fi completate prin hotrre a Guvernului.
Pentru a studia administraia este necesar n primul rnd a se defini obiectul
activitii acesteia, a se identifica funciunile sale.
Activitile desfurate de administraia public fiind nenumrate este,
evident, necesar realizarea unei clasificri a funciunilor i serviciilor publice. Se
apreciaz185 c dintre numeroasele clasificri ale funciilor i serviciilor cea mai
clar este cea propus de anumii specialiti americani din domeniul administraiei
publice. Aceti autori disting n administraie trei categorii de organisme sau de
servicii: servicii operaionale ("line service"), servicii auxiliare ("auxiliary
services") i aa-zisele "servicii de stat major" ("staff services"), adic servicii de
concepie sau de comand.
Serviciile operaionale ndeplinesc, sub form de prestaii directe ctre cei
administrai, nsei misiunile (serviciile) pentru care administraia sau serviciul au
182

Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Univers enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 404.
Alexandru Negoi, op. cit., p. 79.
184
Legea nr.188/1999, art.2 alin.4, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.600 din 8 decembrie 1999, modificat prin
.U.G. nr. 82/2000, O.U.G. nr. 284/2000; Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007; Acte
modificatoare: Ordonana de urgen a Guvernului nr. 48/2007, Legea nr. 236/2007, Ordonana de urgen a Guvernului nr.
45/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 97/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 125/2008, Ordonana de urgen
a Guvernului nr. 229/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 3/2009, Decizia Curtii Constitutionale nr. 185/2009,
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 37/2009
185
Bernard Gournay, Introduction la science administrative, Presses de la Fondation Nationale des Sciences politiques, Paris,
1978, p. 13 - 16.
183

fost create. Activitatea acestor servicii, care se identific cu scopul administraiei,

este - sau ar trebui s fie - ndreptat spre public, spre utilizatori. Iat cteva
exemple de servicii operaionale: un birou de pot, un birou de evidena
populaiei, o bibliotec municipal.
Serviciile auxiliare - pe care Andr Molitor,186 specialist belgian n domeniul
tiinei administraiei, prefer s le califice drept servicii instituionale prin
opoziie cu serviciile funcionale - nu au o finalitate proprie. Ele nu lucreaz direct
n contact cu utilizatorii serviciului public. Ele au ca sarcin s furnizeze prestaii
materiale sau imateriale altor servicii i n special serviciilor operaionale, fie
punndu-le la dispoziie mijloace de aciune, fie ndeplinind anumite operaii
administrative n locul lor. Se spune adesea c ele "administreaz administraia".
Care sunt tipurile de prestaii ale serviciilor auxiliare?
Aceste prestaii n primul rnd pot privi personalul din cadrul administraiei.
Este vorba despre direcii, servicii sau birouri de personal care au misiunea de a
recruta i forma funcionarii, de a asigura executarea deciziilor referitoare la cariera
acestora, de a calcula salariul lor, etc.
n al doilea rnd aceste servicii trebuie nelese ca servicii financiare i de
contabilitate. Ele trebuie s procure fondurile necesare funcionrii administraiei i
s vegheze la corecta lor utilizare.
A treia serie de sarcini a serviciilor auxiliare este de a furniza bunuri i
servicii altor uniti administrative. Furnizarea bunurilor materiale se face prin
serviciile de producie (existente n special n domeniul militar), prin serviciile de
aprovizionare. Serviciile fr caracter material sau cu un caracter material mai
puin evideniat se ocup cu sarcinile preponderent intelectuale cum sunt: servicii
de documentare, servicii de consultan juridic, serviciile de contencios, servicii
cu sarcini de execuie: dactilografiere, multiplicare prin diverese mijloace tehnice
(xerox, imprimerie), oficii de calcul.
Serviciile de stat major denumite adesea servicii de concepie sau de
comand nu au de ndeplinit sarcini de gestiune cotidian ci sarcini care sunt legate
de luarea marilor decizii.
Funcionarii care figureaz n "statele - majore" au de desfurat urmtoarele
activiti:
efectueaz toate cercetrile i studiile necesare elaborrii politicii fiecrui
serviciu public;Ei pot consulta personaliti sau organisme exterioare
administraiei.
elaboreaz previziuni sau stabilesc ipoteze privind evoluia viitoare a fiecrui
serviciu public i a lumii exterioare acestuia;
pregtesc proiecte de programe sau planuri de aciune;
186

Idem.

 vegheaz la executarea deciziilor i programelor, coordonnd activitatea

serviciilor de execuie i controlndu-le rezultatele;
pregtesc toate msurile referitoare la reorganizarea structurilor, la
perfecionarea metodelor de lucru i la mbuntirea relaiilor umane n
interiorul i exteriorul serviciului.
Aceast clasificare tripartit are meritul de a reflecta destul de fidel structura
multor organizaii: din domeniul armatei, ntreprinderi, bnci, companii de
asigurare, instituii administrative, permind comparaii utile i rodnice.
Faptul c distincia line - auxiliary - staff red exact structura administraiilor
militare nu trebuie s neliniteasc pentru c autorii schemei au folosit drept model
organizarea forelor armate.
Se pot formula n legtur cu aceast clasificare, care pentru anumii autori
sau practicieni a devenit o dogm, dou serii de observaii187. I se poate reproa,
n msura n care ea urmrete s prezinte o clasificare a serviciilor administrative
existente, caracterul su artificial. A doua critic a acestei scheme este urmtoarea:
cnd este vorba de organe sau de funcii nu este arbitrariu s se fac distincie ntre
"auxialiary" i "staff"? Aceste dou noiuni nu sunt n practic strns legate? Ca
exemplu se poate arta c gestiunea curent a personalului este o funcie auxialiar,
dar deciziile de principiu referitoare la politica de personal nu sunt ele
indestructibil legate de politica general a serviciului, deci de activitile "de stat
major"? De asemenea se poate constata c aceleai funcii sunt clasate de anumii
autori n categoria "staff" i de alii n categoria "auxiliary".
Pentru a trece peste dificultile generate de clasificarea tripartit anumii
autori au propus nlocuirea ei cu o clasificare bipartit prin formarea unui singur
grup din funciile auxiliare i cele de comand, desemnate de un termen generic:
"funcii orizontale".
Toate aceste consideraii au menirea de a arta c n domeniul funciilor
publice din cadrul administraiei publice nu exist o formul simpl i c ntre toate
activitile din acest domeniu exist legturi numeroase i adesea subtile,
complexe.
n vocabularul administrativ curent termenul misiune este sinonim cu sarcin
sau atribuie, fiind aplicabil activitii oricrui serviciu, indiferent care este obiectul
acestuia. Acestui cuvnt i pote fi atribuit o accepiune mai larg i anume prin
misiuni ale administraiei188 se va nelege funciile n vederea ndeplinirii crora
serviciile publice au fost instituite de ctre puterea politic.
O problem important care trebuie soluionat de ctre tiina administraiei
este aceea de a preciza cum se pot clasifica misiunile administraiei publice.
187
188

Bernard Gournay, op. cit., p.16.

Bernard Gournay, op. cit., p. 17.

Misiunile ndeplinite de administraia public sunt extrem de numeroase,

astfel nct clasificarea lor nu este uor de fcut.O variant de clasificare189
grupeaz activitile administrative n patru categorii: a) de protecie; b) de ajutor;
c) de reglementare; d) prestare direct de servicii. Defectul acestei grupri este c
separaia ntre activitile "de protecie "i cele "de ajutor" nu este foarte precis.
Au fost propuse i alte clasificri. Anumii autori disting de exemplu,
"funcii politice" i "funcii tehnice" sau "funcii de administrare general" i
"funcii specializate". Toate aceste clasificri au i caliti i defecte.
n literatura de specialitate francez190 s-a propus o clasificare
corespunztoare practicii curente din administraia francez, care ni se pare
corespunztoare i administraiei romneti, clasificare conform creia exist:
a) misiuni de suveranitate (sau funcii politice), care la rndul lor se mpart
n:
misiuni de suveranitate extern: aprarea sau securitatea naional, coordonarea
relaiilor externe;
misiuni de suveranitate intern: asigurarea cadrului pentru nfptuirea justiiei,
asigurarea ordinii publice prin intermediul poliiei;
misiuni politice propriu-zise: asigurarea funcionrii instituiilor politice
(alegeri, adunri), coordonarea relaiilor cu instituiile religioase, informarea
publicului despre elurile politice.
b) misiuni economice, care se concretizeaz n:
atribuiile statului referitoare la moned;
Se impune observaia c emisiunea monetar este considerat de anumii autori
ca una din misiunile de suveranitate.
aciuni specifice n diferite sectoare ale vieii economice (energie, minerit,
transporturi, telecomunicaii, industrii de prelucrare, agricultur i pescuit,
servicii, etc) i aciuni specifice referitoare la funcii sau probleme comune
tuturor sectoarelor (cercetare aplicat, inventic, fiscalitate, comer exterior,
investiii, etc.);
coordonarea general a politicii economice i financiare (aici incluznd i
coordonarea n spaiu: amenajarea teritoriului).
c) misiuni sociale;
Se ncadreaz n aceast categorie:
aciunile n materie de sntate;
aciuni n domeniul locuinelor i urbanismului;
aprarea drepturilor i intereselor categoriilor socio-profesionale;
meninerea sau transformarea structurilor sociale (politica familial);
189
190

Idem.
Bernard Gournay, op. cit., p. 18.

 distribuirea veniturilor celor din categoriile sociale defavorizate, mai exact

protecia social.
d) misiuni educative i culturale.
Din categoria acestor misiuni se impun amintite:
cercetarea tiinific fundamental (sau pur);
educaia copiilor i adolescenilor (nvmntul general, profesional),
nelegnd prin aceasta aciuni n favoarea tineretului;
organizarea de activiti pentru timpul liber al cetenilor, cu precdere
culturale, nelegnd aici informaia cu caracter nepolitic;
dezvoltarea activitilor artistice: conservarea patrimoniului artistic i istoric,
ncurajarea creaiei artistice, aducerea la cunotin public a operelor de art;
elaborarea de studii i desfurarea de activiti concrete pentru protecia
resurselor naturale i ameliorarea mediului nconjurtor.
Analiza misiunilor administraiei publice este esenial pentru nelegerea
funcionrii sistemului organelor prin care se exercit puterea executiv. Ea
evideniaz multitudinea i eterogenitatea sarcinilor ndeplinite de administraia
public. Este posibil construirea teoretic a unui model numit "piramid
funcional"191 prin descompunerea fiecrei funciuni sau misiuni n mai multe
subfuncii, fiecare subfuncie putnd fi descompus la rndul su n activiti
elementare.
Evident, orice clasificare a misiunilor administraiei este scolastic pentru
c ntre orice asemenea misiuni exist un nalt grad de interdependen.
Progresul tehnic i schimbrile sociale influeneaz puternic configuraia
tabloului misiunilor administraiei. Este vorba n primul rnd de creterea
semnificativ a numrului acestor misiuni i de extinderea considerabil a sferei
prestaiilor ctre ceteni, iar n al doilea rnd se poate vorbi despre creterea
calitii acestor prestaii.
Condiiile n care apare i se dezvolt o funcie nou a administraiei sunt
strns legate de echilibrul forelor politice i sociale. Aceast apariie se explic
adesea prin accesul la putere al partidelor politice care avuseser nscrise n
platforma electoral o asemenea msur sau se datoreaz faptului c oamenii
politici ocupnd un loc n sistemul autoritilor publice rspund presiunii anumitor
circumstane sau revendicrilor unui partid sau unui grup de interese. Extinderea
misiunilor administraiei poate avea loc i fr a fi nsoit de lupte politice, dar,
rareori se ntmpl ca ea s se produc fr intervenia unui grup192.
Misiunile administraiei sunt numeroase i interdependente. Ideea de
interdependen este exemplificat prin faptul c exist probleme din anumite
191
192

Idem, p. 19.
Idem, p. 22.

domenii ale vieii socio-economico-politice care nu pot fi soluionate dect prin

cooperarea dintre diversele structuri administrative centrale sau locale de profil.
Ca exemplu se pot aminti:
n domeniul aprrii, pregtirile pentru o potenial stare de rzboi implic toate
ministerele, chiar dac rolul de coordonare aparine Ministerului Aprrii ca
autoritate de specialitate;
domeniul cercetrii tiinifice este deservit de uniti specializate din subordinea
diferitelor verigi ale administraiei publice centrale;
programele de investiii se elaboreaz prin colaborarea ministerului n al crui
profil se realizeaz investiia, cu Ministerul Finanelor Publice, cu ministerele
care pot oferi sprijin tiinific, baz material pentru elaborarea i transpunerea
n practic a programelor respective i cu ministerele beneficiare ale
programelor de investiii;
aciunile n vederea dezvoltrii turismului implic o colaborare ntre Ministerul
Turismului , Ministerul Finanelor Publice i Ministerul Transporturilor i
Infrastructurii, Ministerul Dezvoltrii regionale i Locuinei.
Organele administraiei publice n exercitarea atribuiilor lor de autoriti
nvestite cu putere public, avnd competenele determinate i delimitate prin
normele juridice constituionale, prin legile organice i legile ordinare sau prin
hotrrile guvernamentale, pot recurge att la instituiile dreptului privat, mai ales
cu privire la aspectele patrimoniale, ct i la cele ale dreptului public mai ales cu
privire la noiunea de serviciu public.
S-a subliniat n literatura de specialitate faptul c noiunea de serviciu public
exprim concepia conform creia toate conceptele dreptului administrativ trebuie
s fie marcate i s derive din noiunea de serviciu public193.
n ceea ce privete competena de reglare prin care administraia public
poate interveni att cu privire la instituiile dreptului privat ct i cu privire la cele
ale dreptului public, unii autori denumesc aceast competen prerogative194. n
realitate, trebuie fcut distincie ntre noiunea de prerogative, pe de o parte, i
noiunea de atribuii sau competen, pe de alt parte, pentru c orice prerogative
sunt atribuii n timp ce reciproca nu este adevrat.

193

Iulian Teodoroiu, Drept administrativ i tiina administraiei, Reprografia Universitii, Craiova, 1991, p. 6.
Domnul Iulian Teodoroiu, n lucrarea citat vorbete despre "prerogative de aciune" i "prerogative de protecie".
Prerogativele de aciune deriv din puterea de a aciona n mod unilateral pe care o are administraia i const att n
puterea general de a lua decizii n interes general, ct i n puterile speciale de a lua decizii diverse n alte domenii
particularizate: de a sanciona pe cineva, de a percepe impozitele, de a autoriza o lucrare sau exercitarea unei meserii, de a emite
un titlu executoriu, etc...
Prerogativele de protecie sunt cele care creeaz obstacole la anumite msuri care ar fi defavorabile administraiei i,
desigur, puterii publice ca mandatar a interesului general.
n aceast categorie se ncadreaz instituirea monopolului asupra unor activiti sau servicii, care nltur concurena
(ex.transportul feroviar).
194

Astfel, atribuia este "sfer de autoritate, de competen, de activitate a

cuiva; nsrcinare, munc dat cuiva spre ndeplinire"195 .
Competena este capacitatea "cuiva de a se pronuna asupra unui lucru, pe
temeiul unei cunoateri adnci a problemei n discuie", sau "capacitate a unei
autoriti, a unui funcionar, etc. de a exercita anumite atribuii"196.
Prin prerogativ se nelege "mputernicire, privilegiu acordat n
exclusivitate efului unui stat sau unui demnitar"197 sau "avantaj, privilegiu
exclusiv"198.
Astfel, considerm c trebuie s se vorbeasc despre competen n materia
lurii unor decizii cu caracter general la nivelul colectivitii, de competena
material de a lua decizii n domenii particularizate cum ar fi sancionarea unor
persoane, perceperea impozitelor, autorizarea transferului unor imobile dintr-un tip
de domeniu public n altul.199
Considerm de asemenea c este mai indicat noiunea de competen n
raport cu cele de "prerogative de aciune" i "prerogative de protecie", pentru c
dei raportul juridic de drept administrativ are ca particularitate inegalitatea
juridic ntre subiectul activ i subiectul pasiv (n sensul c acest tip de raport
juridic se bazeaz pe manifestarea unilateral de voin a unei autoriti
administrative n raport cu persoane fizice sau cu persoane juridice), totui
activitatea de organizare a executrii i de executare concret a legii nu este
privilegiul exclusiv al administraiei n contextul nelegerii moderne a principiului
separaiei puterilor n stat, nelegere care presupune colaborarea i controlul
reciproc al puterilor n statul de drept.
Problema domeniului public a constituit mai ales prin reglementrile
legislative din anii 1925, 1929 i 1936, o problem deosebit de important, n
special n ceea ce privete definirea acestuia, precum i determinarea bunurilor i
mijloacelor de achiziionare a bunurilor din domeniul public.
Afirmaia cu privire la declararea imprescriptibilitii bunurilor care aparin
domeniului public este susinut de prevederile Legii privind proprietatea public
i regimul juridic al acesteia, nr.213/1998 modificat, care precizeaz modalitatea
trecerii bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al statului respectiv al unitilor administrativ teritoriale i reciproc. Din prevederile art.8, 9 i 10 ale legii amintite anterior
rezult c autoritile administraiei publice au competene n acest domeniu (mai
exact, Guvernul, consiliul judeean, Consiliul general al Municipiului Bucureti i
195

Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 61.

Idem, p. 177.
197
Idem, p. 738.
198
Nouveau Petit Larousse illustr, 1926, p. 823.
199
A se vedea trecerea imobilelor din domeniul public al statului n cel al unitilor administrativ-teritoriale i reciproc, conform
Legii nr.213/1998 (Modificat prin : O.U.G.nr.206/2000, aprobat cu modificri prin Legea nr.713/2001 ; Legea nr.241/2003).
196

consiliul local). Aceste prevederi se completeaz cu cele din Legea nr.215/2001 Legea administraiei publice locale republicat i modificat.

Funcia de administrare a personalului

Dei funcionarului public i va fi acordat un capitol separat, considerm

necesare cteva consideraii privind funcia administraiei publice de administrare a
personalului.
ntruct o component esenial a administraiei publice este reprezentat de
funcionarii publici (alturi de mijloacele materiale i de competen), este normal
ca una din misiunile administraiei s fie legat de problemele de personal din
cadrul administraiei. Aceast funcie vizeaz probleme privind recrutarea,
pregtirea i perfecionarea profesional a funcionarilor din administraie,
drepturile de personal.
Se pune ntrebarea dac elaborarea unei politici de personal necesit
formularea unor principii generale unice aplicabile tuturor funcionarilor publici
sau, dimpotriv, trebuie lsat cea mai mare libertate posibil conductorilor
diferitelor structuri administrative n domeniul politicilor de personal? Aceast
ntrebare se pune n special cu privire la statutele prin care se stabilesc drepturile i
obligaiile funcionarilor.
n elaborarea politicii de personal cei responsabili trebuie s aib n vedere
mai multe aspecte.
n primul rnd trebuie s se in seama de nivelul de calificare pe care l
impune fiecare funcie, acest nivel determinnd poziia ierarhic n cadrul schemei
de personal (organigrama) i nivelul de retribuire.
n al doilea rnd trebuie s se in seama de situaia pieei forei de munc,
de faptul c uneori este dificil de gsit personalul cu calificarea necesar i
experien corespunztoare n domeniu.
Importana social a activitii fiecrui funcionar, nivelul de pregtire
profesional, experiena n domeniu sunt elemente care trebuie s se oglindeasc n
modul de retribuire al funcionarilor.
Aceste cteva idei au rolul de a sublinia c problema personalului din
administraie este foarte complex i nu se poate rspunde categoric dac politica
de personal se formuleaz exclusiv pe baza unor principii generale unice aplicabile
tuturor funcionarilor publici sau exclusiv pe baza concepiilor conductorilor
diferitelor structuri administrative.
Apreciem c soluia este una mixt.
n acest sens considerm c n orice statut al funcionarului public trebuie s
se defineasc noiunea de funcionar public, categoriile de funcionari, atribuiile
corespunztoare, drepturile i obligaiile care izvorsc din calitatea de funcionar,

condiiile i cile de acces n sistemul administraiei, n timp ce fiecare conductor

al unui nivel din structura administrativ trebuie s aib libertatea de a aprecia cu
privire la numrul de funcionari din subordine, cu privire la angajarea sau
disponibilizarea de personal, cu privire la aplicarea sistemului de recompense i a
sanciunilor.
Legea privind Statutul funcionarului public nr.188/1999 a consacrat dreptul
la stabilitate n funcie. Prin acest drept trebuie s li se garanteaze funcionarilor
publici c nu pot fi eliberai din funcie, transferai sau pedepsii dect n condiiile
stabilite de lege.
Necesitatea acestei garanii decurge din faptul c autoritile administraiei
publice se afl n serviciul cetenilor satisfcnd cerinele vieii sociale prin
aplicarea corect a legilor sau prin organizarea aplicrii n practic a acestora i
pentru a se asigura un nalt nivel calitativ activitii funcionarilor publici (nivel
care oglindete gradul de satisfacere a cerinelor vieii sociale, de soluionare a
problemelor cetenilor) este necesar pe de o parte ca funcionarii publici s aib
pregtire profesional de specialitate, iar pe de alt parte, s aib experien n
exercitarea atribuiilor i competenei care le revin ca urmare a nvestirii n funcia
respectiv. Experiena se acumuleaz n timp ca urmare a activitii desfurate
ntr-un domeniu. Se ajunge deci la concluzia c un funcionar public eficient este
funcionarul "de carier". Pentru a se putea forma un astfel de funcionar este
necesar ca el s fie aprat de eventualele abuzuri ale verigilor ierarhic superioare,
de ncercri de influenare sau intimidare prin asigurarea stabilitii n funcie i n
anumite cazuri, prin inamovibilitate sau imunitate.
Noiunea de stabilitate a funcionarilor publici a fost definit astfel:
situaia juridic a unui funcionar care nu poate fi transferat, pedepsit, nlocuit
sau destituit dect n cazurile i respecndu-se formele stabilite de legi200;
situaia funcionarului care nu poate fi transferat, pedepsit i nlocuit dect n
condiiile prevzute de lege i care dei este legat de gradul funciei sale poate fi
mutat, independent de orice idee de pedeaps, n condiiile legii201;
regimul juridic potrivit cruia nici un funcionar public nu poate fi nlocuit ad
nutum din funcie i nici nu poate fi transferat oricnd i oricum fr un minim
de garanie c i se va respecta o situaie legal dobndit: grad, salariu, prestigiul
funciei202.
Reglementarea prin Legea privind Statutul funcionarilor publici i prin
Legea responsabilitii ministeriale a fost impus de realitile practice n sensul
c, dei dup evenimentele din decembrie 1989 a fost reinstaurat statul de drept n
Romnia, totui drumul prin ceea ce s-a denumit "perioad de tranziie" este
200

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934, p. 595.

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 319.
202
Jean Vermeulen, Curs de Teoria funciei publice, Facultatea de Drept din Bucureti, 1943, p. 161.
201

sinuos, se croiete din mers, prin aplicarea n mod creator a experienei altor
popoare, astfel nct echilibrul ntre aplicarea principiilor democraiei i tendina
fiecrei formaiuni politice de a impune propria doctrin continu s fie fragil. Este
necesar, deci, consolidarea instituiilor statului de drept ori acest lucru nu se poate
realiza dect prin definirea exact a cadrului de desfurare a activitii autoritilor
administraiei publice, a competenelor acestora, a drepturilor i obligaiilor
funcionarilor publici, n coninutul noiunii de drepturi intrnd i garaniile
acordate acestor funcionari n legtur cu exercitarea prerogativelor conferite de
funcia pe care au fost nvestii.
Garantarea stabilitii n funcie pentru funcionarul public este i o obligaie
moral care decurge din principiul echitii. Astfel, pornind de la faptul c o
obligaie fundamental a funcionarilor publici este s acioneze obiectiv,
independent de opiunile lor politice, cu un comportament n egal msur plin de
solicitudine fa de toi cetenii, se deduce c prin reciprocitate trebuie s i se
garanteze oricrui funcionar public c, n msura n care i ndeplinete obligaia
amintit, el nu va avea de suferit discriminri pe criterii politice, deci va fi apreciat
dup activitatea sa profesional nu dup opinia sa politic.
Un aspect important legat de administrarea personalului este cel al recrutrii
i formrii funcionarilor din administraie.
Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraia public
depinde de concepia referitoare la funcionarul public. Este vorba despre dou
mari orientri, la nivel mondial, n aceast materie203.
Teza general rspndit n rile europene este aceea a polivalenei. Conform
acestei concepii administraia recruteaz funcionari avnd un anumit nivel de
cultur i cunotine de specialitate. Aceti funcionari nu sunt recrutai pentru un
post determinat i numai pentru acesta, ci ei sunt api s ndeplineasc sarcinile
cele mai diverse n interiorul serviciului sau chiar s lucreze n servicii destul de
diferite unele de altele. Conductorii structurilor administrative au obligaia de a
repartiza pe diversele posturi persoanele cele mai indicate din punct de vedere al
calitii profesionale i al aptitudinilor personale. Concepia polivalenei presupune
un nivel ridicat de cultur al persoanei viitor funcionar public pentru c acesta
trebuie s fie capabil a se adapta exigenelor funciei mereu crescnde i mereu mai
variate. n aceast concepie funcionarii publici sunt considerai api a ndeplini
de-a lungul carierei lor specializri diferite care le vor mbogi personalitatea i i
vor face capabili s ocupe treptat funcii superioare n ierarhia administrativ.
Concepia polivalenei este obligatoriu a fi privit n corelaie cu noiunea de
carier, mai exact de funcionar de carier.

203

Roger Grgoire, La fonction publique, Paris, Armand Colin, 1954, p. 360; Bernard Gournay, op. cit., p. 30 - 32.

Britanicii, francezii i alte popoare europene au recurs la concepia

polivalenei pentru c au un respect deosebit pentru indivizii caracterizai de un
spirit enciclopedic, pentru multilateralitatea personalitii umane, ei considernd c
"specializarea mutileaz personalitatea"204. Ceteanul acestor state i dorete un
funcionar de stat care s semene unui om onest care are imaginea clar despre tot
sau unui gentleman care are fermitate caracterial, fermitate dat de lumina
spiritului, de spiritul deschis.
Teza specializrii205 este prevzut n administraia federal a Statelor Unite
ale Americii i n cea a numeroaselor state care se inspir din modelul american. n
acest tip de sistem fiecare poziie din structura administrativ este minuios
analizat, se ncearc o descriere cu precizie a sarcinilor care trebuie ndeplinite de
funcionarul care ar ocupa poziia ierarhic respectiv i a condiiilor necesare
pentru ndeplinirea acestor sarcini, cum ar fi: nivelul efortului fizic sau intelectual
cerut de funcie, cunotinele i abilitile necesare, natura relaiilor ntre funcionar
i alte persoane n cadrul funciunii, importana responsabilitilor asumate. n
concluzie, n acest tip de sistem pentru fiecare "job" se poate defini metoda de
formare profesional sau metoda de selecie cea mai indicat.
Administraia federal american are numeroase specialiti care sunt
neglijate n cea mai mare parte a rilor europene. Spre exemplu, sunt recrutai
specialiti n studiul i elaborarea bugetului, specialiti n tehnici contabile, n
relaii cu presa, etc., pentru fiecare din aceste specialiti existnd o scar, o
ierarhie a posturilor realizat n funcie de calitatea cunotinelor, de experiena
acumulat, de discernmntul de care trebuie s dea dovad cel interesat.
Dintre motivele pentru care americanii au mbriat aceast concepie se
impun amintite:
corespunde cel mai bine principiului diviziunii muncii;
este singurul mod de a asigura respectarea principiului "la munc egal, salariu
egal";
ei nu sunt de acord ca un funcionar recrutat pe baza diplomei s parcurg de-a
lungul vieii profesionale un drum prestabilit, pentru c un sistem astfel
constituit presupune riscurile "ineriei i sclerozei"206 n sistem, putnd exista
riscul apariiei "castelor birocratice"207 ndeprtate de public, care s ncerce si conserve privilegiile i s ajung chiar la nesupunere fa de autoritatea
guvernanilor.
Considerm c n societatea contemporan trebuie gsit o variant de
mijloc ntruct polivalena funcionarului este sprijinit mult prin dezvoltarea
204

Bernard Gournay, op. cit., p. 31.

Bernard Gournay, op. cit., p. 33 - 34.
206
Bernard Gournay, op. cit., p.32.
207
Idem.
205

mijloacelor tehnice de stocare a informaiei i de comunicare a acesteia, iar

specializarea excesiv duce la ngustarea orizontului conceptual al respectivului
funcionar. O astfel de ngustare l-ar face ineficient i inutil n condiiile n care
nsi raiunea de a fi a administraiei este soluionarea problemelor complexe de
ordin social, economic i politic ale generaiilor.
Una dintre condiiile pentru ca o persoan s aib calitatea de funcionar
public este s fie nvestit legal cu o funcie de stat. nvestirea asigur legitimitatea.
Modurile de nvestire sunt diferite, corespunztor diferind i modalitile de
recrutare i ncadrare a funcionarilor administraiei publice. De-a lungul istoriei,
ncepnd cu anticii, a existat o preocupare constant pentru selecia funcionarilor
publici.
n antichitate printre criteriile de selecie a funcionarilor publici se aflau208:
originea, situaia material, relaiile personale, fora fizic, fora opiniei,
experiena, pregtirea, inteligena, caracterul.
Cu timpul, societatea omeneasc a progresat, o ornduire social a luat locul
alteia i nivelul ridicat al progresului tehnico-tiinific a fcut ca munca n sistemul
administraiei publice s i modifice modul de desfurare. n contemporaneitate
se observ tendina extinderii utilizrii echipamentelor electronice, dar formularea
ntrebrilor care surprind esena problemelor practice cu care se confrunt
funcionarul rmne atributul exclusiv al omului. Aceast subliniere este doar un
pretext pentru a arta c un criteriu fundamental n recrutarea funcionarilor publici
trebuie s fie o pregtire profesional complex, ntruct un astfel de funcionar
opereaz nu numai cu termeni juridici, dar i cu noiuni specifice statisticii,
informaticii, ciberneticii.
Aa cum se arat i n doctrin209 de-a lungul istoriei "ntotdeauna sistemul
formal - normativ al selectrii funcionarilor de stat a fost nsoit de un sistem
relaional real-uman. ... Cu alte cuvinte, ntre formele de selecie a funcionarilor
de stat, a funcionarilor publici, n general, recunoscute oficial, i modul concret de
aplicare a acestora n-a existat, istoric vorbind, de fiecare dat, concordan, ceea ce
este valabil i pentru perioada contemporan".
n dreptul comparat exist diverse clasificri ale metodelor de selectare a
funcionarilor publici, cum ar fi210:
a) n lucrrile occidentale se enumer dou categorii de metode:
metode nedemocratice (de exemplu: ereditatea, favoritismul, norocul,
ntmplarea);
metode democratice (de exemplu: selecia politic, selecia intelectual, selecia
profesional).
208

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 636.
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 637.
210
Ibidem.
209

b) conform opiniei profesorului Jerzy Starosciak referitoare la administraiile de

stat contemporane, exist ca metode de selectare a funcionarilor:
selecia liber;
satisfacerea unor criterii formale;
concursul.
Utilizarea unei anumite metode este determinat de specificul fiecrui stat
din punct de vedere al funciilor administraiei de stat, al tradiiilor naionale, al
stadiului de dezvoltare a societii, al raporturilor ntre politic i administraia
public, al gradului de cultur i civilizaie, al sarcinilor stabilite pentru
administraia public, al conjuncturii regionale, continentale sau internaionale.
n rile Uniunii Europene se mbin, din punct de vedere al recrutrii i
ncadrrii funcionarilor publici, dou principii care, dei contradictorii, sunt totui
complementare: principiul egalitii n faa legii, concretizat n principiul accesului
egal la funcii publice i principiul meritului, conform cruia funcia public nu
poate fi ocupat dect prin concurs, respectndu-se i o serie de condiii prealabile
nscrierii.
n Romnia prin apariia Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici au fost consacrate ca principii de baz pentru exercitarea funciei publice
(art.4) urmtoarele:
a) asigurarea prompt i eficient, liber de prejudeci, concepie, abuz de
putere i presiuni politice a tuturor activitilor efectuate de funcionarii publici;
b) selectarea funcionarilor publici exclusiv dup criteriul competenei;
c) egalitatea anselor la intrarea i la promovarea n corpul funcionarilor
publici;
d) stabilitatea funcionarilor publici.
Dat fiind caracterul extrem de complex al activitii administraiei publice i
implicaiile sale sociale este necesar o permanent perfecionare profesional a
funcionarilor publici i considerm c se impune ca o necesitate de prim rang,
dezvoltarea sistemului de uniti colare pentru pregtirea n specialitate a
funcionarilor din domeniul administraiei publice: licee, coli postliceale, colegii,
instituii de nvmnt superior. Numai astfel se poate asigura o complet i
corect cunoatere a legislaiei, o aplicare corespunztoare n practic. |innd
seama de faptul c activitatea n acest domeniu nseamn organizarea executrii i
executarea n concret a legii, prin cursurile predate n instituiile de nvmnt de
specialitate trebuie s se urmreasc dezvoltarea spiritului de orientare n
principiile administrative, n problemele economice, sociale i juridice care apar n
administraia public.
Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor din administraie are
menirea de a asigura pstrarea echilibrului ntre cerinele societii referitoare la
activitatea acestor funcionari i modul n care acetia rspund cerinelor

respective. Acest aspect l-a surprins legiuitorul i n Legea nr. 188/1999 modificat
i completat, reglementndu-se prin ea perfecionarea profesional a
funcionarilor publici.

Funcia de achiziionare a bunurilor i serviciilor de ctre administraie

Problematica achiziionrii de bunuri i servicii de ctre administraie este

un subiect fa de care interesul specialitilor din administraie este n continu
cretere. Acest interes este justificat de faptul c dup primul rzboi mondial s-a
nregistrat o schimbare n domeniu. Mai exact, nainte de primul rzboi mondial
volumul bunurilor i serviciilor achiziionate de administraie era mic i
problemele legate de aceste achiziii prezentau un interes redus. n pragul finalului
de mileniu volumul anual de achiziii mobiliare i imobiliare realizat de
administraie a crescut, n special n rile industrializate.
Printre multele ntrebri pe care le genereaz practica n legtur cu
achiziionarea bunurilor i serviciilor de ctre administraie sunt de reinut:
determinarea necesarului de achiziii i modurile de procurare a bunurilor.
Problema evalurii necesitilor cantitative i calitative este o problem care
formuleaz referitor la toate funciile aa-zise auxiliare, dar ea se pune mai ales
cnd este vorba despre a comanda materiale sau instalaii imobiliare, pentru c n
acest domeniu intuiia sau precedentul nu pot oferi garanii.
A exprima necesitile calitative nseamn a preciza ce tip de material
trebuie comandat. De exemplu pentru armat sunt necesare vehicule de transport,
pentru nvmnt mobilier colar, pentru oficiile de calcul din administraie
calculatoare. Exprimarea necesitilor calitative nseamn a preciza ce tip de
vehicul, sau ce tip de mobilier, sau ce tip de calculator trebuie cumprat sau
fabricat.
n condiiile n care achiziiile de bunuri i servicii implic vehicularea unor
sume mari de bani problema erorilor funcionarilor nsrcinai cu achiziia de
bunuri i cu supravegherea lucrrilor imobiliare trebuie exclus pentru c
asemenea erori pot genera disfuncionaliti i pentru c fondurile utilizate provin
din banii contribuabililor, deci ele trebuie corect utilizate, n exclusivitate n scopul
satisfacerii cerinelor interesului general, mai ales n condiiile de austeritate
bugetar.
Complexitatea temei abordate n acest subcapitol rezult i din sublinierea
ctorva aspecte legate de autoritatea care ia decizia n legtur cu latura calitativ a
bunurilor i serviciilor achiziionate de administraie. Dei poate prea paradoxal,
totui se poate spune c principiul autonomiei locale n administraie a accentuat
aceast complexitate. Afirmaia se susine prin consideraiile care urmeaz.

Orice bun sau serviciu solicitat este caracterizat de anumite trsturi

specifice, trebuind s rspund anumitor cerine. Performanele pe care trebuie s
le ating bunul sau serviciul sunt stabilite de beneficiar, care apare ca principal
factor de decizie. Se pune ntrebarea dac beneficiarul formuleaz cererea potrivit.
|innd seama de faptul c persoana care decide n legtur cu caracteristicile
bunului sau serviciului ce urmeaz a fi achiziionat adeseori nu are pregtire de
specialitate n domeniu, sau de faptul c exigenele formulate de aceast persoan
sunt inspirate de scopuri personale adesea discutabile, se deduce c exist pericolul
formulrii unor cerine calitative exagerate, eronate chiar. Se observ, deci,
complexitatea temei i apar ntrebri n legtur cu modalitile de soluionare a
problemelor privind exigenele calitative i cantitative n domeniul achiziiei de
bunuri i servicii. Este vorba despre faptul c reglementarea prin act normativ la
nivel naional a unor standarde calitative pentru bunurile i serviciile achiziionate
n administraie, pe baza unor studii bine fundamentate, sau constituirea unui
organism naional de decizie n aceast problem ar intra n contradicie cu
principiul autonomiei locale i cu principiul descentralizrii serviciilor publice. n
acelai timp se poate afirma c a lsa la latitudinea fiecrei structuri administrative
o astfel de decizie poate determina gestionarea necorespunztoare a fondurilor din
buget i nesatisfacerea sau satisfacerea necorespunztoare a interesului comunitii.
De asemenea nu se poate considera ca soluie la aceast problem normarea intra administrativ211 pentru c fiecare serviciu are tendina de a considera c normele
proprii instituite sunt din punct de vedere tehnic cele mai bune, chiar dac serviciul
respectiv are un unghi de analiz restrns i poate formula o concluzie subiectiv.
O alt problem este legat de furnizorii de bunuri i servicii. Ca urmare a
fenomenelor complexe i dinamice din sfera vieii economice este greu de stabilit
un tablou al acestor furnizori, iar furnizorilor le este greu s se ncadreze n
eventuale normative specifice, mai ales dac apar probleme de ordin financiar
privind modalitile i termenele de efectuare a plilor de la beneficiar ctre
furnizor, tiut fiind c orice comand de serie mic sau cu exigene specifice
implic i cheltuieli mai ridicate.
n concluzie, pentru a soluiona problema n condiiile respectrii principiilor
fundamentale ale statului de drept apreciem c este necesar ca sub coordonarea
Ministerului Administraiei Publice i a Guvernului Romniei n ansamblu s
existe preocuparea pentru elaborarea de ctre cercettori a unor studii privind
necesitile prezente i de perspectiv din administraie referitoare la bunuri i
servicii, studii care s se finalizeze cu un ansamblu de standarde calitative care s
aib caracterul unor norme de recomandare. De asemenea, apreciem c n
structurile administrative trebuie consolidate compartimentele (direciile) tehnice
211

Idem, p. 44.

pentru c o bun organizare i o bun funcionare a administraiei publice, nu este

posibil fr un corp solid de practicieni din domeniile tehnic i economic.
n ceea ce privete determinarea necesitilor cantitative de produse i
servicii, aceasta nu este mai puin important.
Cantitile se stabilesc n funcie de cel puin trei factori: disponibilul
bugetar, cerinele calitative referitoare la bunuri sau servicii i prioritile n
programul de activiti al structurii administrative respective.
Bunurile pot fi dobndite prin cumprare, prin locaie sau pot fi
confecionate n uniti de producie proprii.
Prestarea de servicii se obine pe baza unui contract.
Att pentru contractarea de prestri de servicii ct i pentru procurarea de
bunuri, autoritile administrative pot utiliza:
negocierea direct;
prezentarea unei oferte;
licitaia public (cu formele: licitaie cu strigare; licitaie cu ofert n plic
nchis).
Legislaia romneasc a consacrat licitaia public drept modul cel mai
transparent, obiectiv i cel mai corect pentru procurarea de bunuri i servicii.
Licitaia este considerat ca fiind un mod de procurare a bunurilor i serviciilor
prin care se elimin suspiciunile, se evit eventuale conflicte i implic seriozitate
de ofert din partea ofertanilor.

Funcia financiar

Administraia public ndeplinete i o funcie numit funcie financiar.

Aceast funcie se refer la ntocmirea proiectului de buget (att cel naional
ct i proiectele bugetelor locale) i la execuia bugetar.
Elaborarea anual a bugetului de ctre Guvern i administraiile locale este
un proces de durat i complex, pentru c ntocmirea documentaiilor privind
bugetul care vor fi depuse spre dezbatere i aprobare Parlamentului antreneaz
toat piramida administraiei de la temelie pn la vrf.
Elaborarea bugetului are o mare importan pentru viaa politic pentru c
structura bugetului este cea care permite sau mpiedic realizarea obiectivelor
programului de guvernare.
Chiar dac Parlamentul este acela care decide n legtur cu bugetul
aprobnd sau respingnd proiectul de lege privind bugetul de stat, totui structura
bugetului se poate spune c este opera Guvernului pentru c Parlamentul nu
opereaz modificri sau face modificri numai n anumite puncte de detaliu din
proiectul guvernamental. Cadrul legal se completeaz cu prevederile Legii
administraiei publice locale.

Funcia juridic

Funcia juridic a administraiei se refer la212 prestaiile specifice ale celor

care au cunotine teoretice i practice de legislaie, de reglementare i de
jurispruden.
n administraie activitatea juridic poate fi sintetizat n urmtoarele
categorii de aciuni:
- interpretarea legilor i altor acte normative;
- codificarea textelor;
- participarea la procedurile judiciare.
Redactarea proiectelor de decizii, n particular, i de documente, n general,
este foarte important pentru c de claritatea i corectitudinea textului depinde
eficiena viitoarelor decizii i documente, mai exact modul cum vor fi receptate
acestea de public i modul n care vor fi respectate.
n redactarea proiectelor rolul personalului de specialitate este hotrtor
pentru c att forma ct i fondul actului, prin limbajul folosit, contribuie la
claritatea proiectului i implicit la nelegerea uoar a acestuia de ctre ceteni. Pe
de alt parte, o corect redactare prentmpin apariia unor situaii de anulare a
actelor de ctre instanele judectoreti.
Obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate documentele ntocmite n
cadrul administraiei publice constituie i o garanie pentru toi membrii societii
c deciziile administrative sunt conforme cu legislaia i c ele corespund
obiectivelor politicii guvernamentale.
n ceea ce privete interpretarea legilor i altor reglementri se impune
precizat c textele care trebuie aplicate n activitatea curent a administraiei
publice sunt adesea neclar i interpretativ formulate. Este cazul cnd dou texte de
lege se contrazic sau cnd redactarea defectuoas a unui text genereaz perturbri,
disfuncionaliti n activitatea administraiei.
n aceste situaii personalul de specialitate are obligaia de a ncerca s
lmureasc, prin viziunea de ansamblu pe care o are asupra sistemului naional de
drept, care a fost intenia legiuitorului i de a preveni eventualele litigii. n cazul
apariiei litigiilor, evident instana se va pronuna asupra modului n care trebuia
interpretat textul legal.
Codificarea213 este acea form superioar de sistematizare a actelor
normative care const n procesul de prelucare i alctuire a unui singur act
normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative
dintr-o ramur de drept.
212
213

Bernard Gournay, op. cit., p. 70.

Ion Dogaru, Elemente de teoria general a dreptului, Editura Oltenia, Craiova, 1994, p. 203.

Codificarea n domeniul dreptului administrativ este activitatea care const

n a aduna i a reuni ntr-un text unic i ordonat n mod metodic toate dispoziiile
de aceeai natur juridic referitoare la un domeniu particular de activitate al
administraiei214.
Codificarea este o activitate complex, care necesit mult timp, dar care are
efecte deosebit de importante prin faptul c faciliteaz activitatea funcionarilor
publici i nu numai.
n ceea ce privete legislaia romneasc din domeniul dreptului
administrativ, realizarea unui Cod administrativ rmne nc un obiectiv pentru
viitor, chiar dac este extrem de necesar date fiind mutaiile produse prin
reinstaurarea statului de drept n Romnia, mutaii inclusiv n ceea ce privete
redefinirea noiunii de administraie public, redefinirea rolului i locului ei n
societate.
Administraia public trebuie s dispun de funcionari avnd o cultur
juridic foarte solid i cunotine aprofundate de practic judiciar pentru c
interesele disputate n diversele litigii soluionate prin procedura contencioas sunt
foarte importante. Este vorba despre situaiile n care exist riscul ca autoriti
administrative s fie obligate la plata de daune interese sau de cazurile n care
anularea de ctre instan a unor decizii administrative poate duce la paralizarea
activitii n anumite domenii sau la ntrzierea considerabil a acestora.
De asemenea un litigiu de competena instanei de contencios administrativ
care se soluioneaz n defavoarea autoritii administrative poate avea i efecte de
ordin psihologic, afectnd imaginea autoritii respective n contiina cetenilor.

Funcia de previziune i programare

Henry Fayol215 a afirmat c "Administrer cest prvoir, commander et

contrler" (A administra nseamn a prevede, a comanda i a controla). Aceast
afirmaie subliniaz ideea c pentru a-i realiza funciile sale administraia public
apeleaz la toate atributele conducerii, ea trebuind216:
s prevad i s programeze;
s organizeze procesul de execuie;
s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru factorul politic de
decizie;
s coordoneze procesul de execuie;
s controleze ntreaga activitate de punere n executare i de realizare a valorilor
214

Bernard Gornay, op. cit., p. 72.

Henry Fayol, Administration Industrielle en gnrale. Prvoyance, organisation, commendement, coordination, contrle, citat
de Ioan Alexandru n Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 84.
216
Ioan Alexandru, idem.
215

politice.
Chiar dac decizia aparine n materie de alegere a unui anumit program n
exclusivitate factorului politic, totui trebuie recunoscut c administraia public
influeneaz stabilirea prognozelor i programelor n special prin resursele umane
de care dispune, dar i prin mijloacele materiale.
Pentru a se putea realiza un program este necesar a se prevede care vor fi
evoluiile viitoare. Asemenea evoluii nu pot fi prevzute dect dac este atent
analizat i cunoscut trecutul i prezentul.
n concluzie funcia de previziune i programare a administraiei publice
presupune217:
cunoaterea n amnunt a strilor de fapt prezente;
prevederea evoluiilor "spontane";
elaborarea de programe.
Orice decizie administrativ este adoptat n scopul soluionrii unei
probleme a unei colectiviti umane. O decizie implic existena responsabilitii
celor care o adopt i atrage rspunderea lor pentru consecinele adoptrii acesteia.
Pentru a prentmpina potenialele efecte negative ale unei decizii
administrative este necesar o atent i aprofundat documentare prealabil, n
cadrul acestei documentri analizndu-se atent realitile trecute i prezente care au
legtur cu subiectul modelrii i sintetizndu-se concluziile ce pot fi de folos n
procesul de modelare a evoluiilor viitoare. Realizarea unui model presupune
nelegerea fenomenului i explicarea lui, pentru c practic un model este o
aplicaie concis (care, eventual, folosete noiuni simbol) a unui fenomen.
Erorile de administraie sunt cel mai frecvent datorate perceperii greite a
realitii.
Culegerea informaiei i simirea pulsului comunitii se poate realiza prin
mai multe procedee218:
contacte de lucru i discuii directe ntre funcionarii publici i ceteni;
consultri, dezbateri la care particip reprezentanii administraiei i
conductorii diverselor organizaii exterioare administraiei (de exemplu lideri
sindicali, lideri ai organizaiilor neguvernamentale);
prin intermediul unor comisii consultative care funcioneaz n cadrul
administraiei publice centrale;
schimburi de experien n cadrul unor ntruniri ale funcionarilor ocupnd
funciuni de decizie n cadrul autoritilor administraiei publice locale;
pe baza concluziilor diverselor corpuri de control reinute n documentele
ntocmite cu prilejul diferitelor aciuni de control;
217
218

Bernard Gournay, op. cit., p. 74.

Idem.

 prin informrile formulate de prefeci i subprefeci i naintate Guvernului;

prin informrile despre tendinele n administraia altor state, informri realizate
de personalul diplomatic aflat n activitate la ambasadele i consulatele rii
noastre din statele respective;
analiza cu discernmnt i obiectivitate, trecndu-se prin filtrul specialistului
din domeniul administraiei, a semnalelor lansate de mijloacele mass - media;
prin intermediul unor organisme private sau publice specializate n culegerea
informaiilor;
prin referendum local.
Culegerea informaiei i observarea fenomenelor din existena societii sunt
dou elemente necesare, dar departe de a fi suficiente. Pentru a putea fi de folos
modelrii, elaborrii de programe, ele trebuie s formeze o triad mpreun cu
statistica. Ansamblul eterogen de informaii este preluat de statistic i prelucrat
prin intermediul metodelor sale specifice astfel nct la final li se ofer
specialitilor care elaboreaz modele o baz de informaii sistematizate, devenite
operaionale ca urmare a concluziilor care le nsoesc.
Concluziile obinute cu ajutorul statisticii ar fi lipsite de sens dac nu ar fi
utilizate mai departe n procesul de estimare, de previziune a tendinelor din
viitorul apropiat sau ndeprtat.
Nu se poate trece cu vederea contribuia mijloacelor tehnice de prelucrare a
informaiei. Tehnica modern reduce tot mai mult coeficientul de eroare n
modelare ns oblig funcionarii s i completeze ansamblul cunotinelor
profesionale cu informaii graie crora s poat utiliza toate facilitile pe care le
ofer aceast tehnic de stocare, de prelucrare i transmitere a informaiei.
Previziunea pe termen mediu i lung219 este necesar n special pentru
situaiile n care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru
situaiile n care eventualele modificri, rectificri ar implica eforturi financiare
mari i chiar risip de resurse umane.
Previziunile sunt necesare i n ceea ce privete elementele administraiei:
personalul, mijloacele materiale i financiare, competena.
Analizndu-se tendinele n viaa societii, stabilindu-se care vor fi
principalele probleme cu care se va confrunta administraia n viitorul apropiat sau
mai ndeprtat se pot elabora previziuni i n domeniile: competena administraiei
i modelul funcionarului public.
n ceea ce privete competena previziunile vor trebui s stabileasc mai
nti care este structura administrativ optim, de aici rezultnd pe cale de
219

Bernard Gournay, n lucrarea citat, la p. 76 i 77 exemplific aceast idee cu necesitatea elaborrii de previziuni n domeniul
energiei, ca domeniu strategic al unei economii naionale i, deci, ca domeniu principal de preocupare al administraiei publice
centrale, previziuni n domeniul infrastructurii transporturilor terestre, aeriene i maritime, n domeniul militar, n domeniul
proteciei mediului - cadrul de existen pentru societate.

consecin definiia competenei teritoriale, apoi urmnd a se stabili coninutul

competenei materiale.
Structura administrativ optim se va determina inndu-se seama de
tendinele evoluiei economice i politice la nivel naional i la nivelul unitilor
administrativ - teritoriale.
Previziunile pe termen scurt ocup i ele un loc important n existena
administraiei, n legtur cu funcia financiar a administraiei (este vorba despre
elaborarea proiectului bugetului naional i n conformitate cu principiul
autonomiei locale, despre elaborarea proiectelor bugetelor locale).
Referitor la un potenial model al funcionarului public, dup ce s-au stabilit
tendinele pentru viitor n materie de competen se poate contura i un tablou cu
toate nsuirile de care trebuie s dea dovad un funcionar public pentru a putea
face fa prerogativelor cu care a fost nvestit odat cu primirea funciunii
respective i se poate estima dac este necesar o cretere sau o scdere a
numrului de funcionari publici.
n literatura de specialitate se apreciaz220 c un program pentru a putea fi
considerat un ansamblu coerent de obiective i mijloace, trebuie s ntruneasc n
mod cumulativ urmtoarele elemente:
o analiz critic a situaiei globale analizat la un anume moment dat (pot fi
analizate realitile la unul sau mai multe momente date);
previziunea evoluiei globale viitoare sau cel puin tendinele diferitelor direcii
de evoluie;
fixarea obiectivelor concrete, prioritare sau secundare, care trebuie atinse la
date determinate;
descrierea precis a mijloacelor prin care se vor atinge obiectivele fixate;
instituirea de metode care vor permite a se controla gradul de promovare al
planului.
Funcia de relaii cu cetenii
Motivul pentru care exist administraie public este acela c trebuie
organizat executarea legii i trebuie executat n concret corect legea n vederea
realizrii obiectivului societii: asigurarea binelui individual n contextul binelui
general, deci mbinarea i armonizarea interesului individual cu interesul general.
Administraia nu poate exista fr ceteni. Administraia este constituit
pentru a sluji ceteanul, deci ar fi lipsit de sens existena sa fr cel slujit. Se
subnelege c pentru ca administraia s i mplineasc menirea i pentru ca
beneficiarul activitii sistemului administraiei publice s se simt slujit de acest
sistem este necesar s existe un canal de comunicare biunivoc ntre administraie
220

Bernard Gournay, op. cit., p. 78.

i cetean. Acesta este motivul pentru care la nivelul tuturor structurilor

administrative s-au constituit departamente pentru relaii cu publicul i s-a instituit
sistemul audienelor acordate de funcionarii publici ocupnd principalele funcii
de decizie sau de execuie.
"S-ar putea spune c opinia public, democraia i statul de drept sunt
realiti i concepte strns legate ntre ele dar i permanent acomodabile
schimbrilor inerente din societate, din mentalitatea oamenilor. (...) Unitatea dintre
ele, mai mult aspiraie dect realitate definitiv, artndu-se experienei istorice ca
o continu cutare a rvnitului echilibru dintre individ i colectivitate, n
exercitarea libertii. Iar dac funcia opiniei publice, n diferite etape, i aciunea
ei ca factor de schimbare se afl n raport direct cu caracterul puterii politice, cu
gradul de manifestare a democraiei, nu este mai puin adevrat c acestea din
urm, la rndul lor, pot fi stimuli sau frne ale curentelor de gndire i
comportament acional, ce se adun ca nite aflueni la matca opiniei publice
naionale"221
Se pune firesc ntrebarea: care sunt procedeele care pot fi utilizate pentru
ameliorarea comunicrii ntre administraie i administrai?
n literatura de specialitate222 se menioneaz trei tipuri de metode:
studiul metodic al necesitilor i atitudinilor publicului;
informarea general a publicului;
utilizarea informaiei practice.
n ceea ce privete studiul metodic al necesitilor i atitudinilor
publicului223, acesta se realizeaz pentru mbuntirea organizrii i funcionrii
acelor sectoare ale administraiei care vin n contact cu omul de rnd, mbuntire
ce are ca scop eliminarea sau reducerea la minim a insatisfaciilor care ar putea fi
cauzate publicului beneficiar al activitii administraiei.
Atitudinile i necesitile administrailor sunt relativ uor de cunoscut cu att
mai mult cu ct fiecare funcionar public nainte de a fi funcionar este cetean i
este beneficiar al tuturor prestaiilor oferite de administraie. Totui, n special
funcionarii de decizie sau cei care se afl n preajma lor, dat fiind ncrctura
mare cu activiti n fiecare zi, se ntmpl adesea s beneficieze de o informare
incomplet sau incorect, contradictorie, deformat, astfel nct imaginea lor
despre necesitile i atitudinile publicului s nu corespund imaginii reale. De aici
rezult necesitatea studiului metodic amintit.
Prin informarea general a publicului se dorete a se defini eforturile
autoritilor administrative de a face cunoscute publicului urmtoarele categorii de
informaii:
221

Aurelian Bondrea, Opinia public, democraia i statul de drept, Editura Fundaiei "Romnia de Mine", Bucureti, 1996, p.5.
Bernard Gournay, op. cit., p. 81 - 85.
223
Idem.
222

 informaii cu caracter politic, mai exact cele privind obiectivele urmrite de

guvernani;
informaii prin care utilizatorii sunt contientizai despre drepturile i
obiectivele lor, despre demersurile pe care le pot face, despre condiiile n care
se pot ntreprinde respectivele demersuri.
n aceast activitate de informare autoritile administrative trebuie s dea
dovad de obiectivitate, de neutralitate, s pstreze un ton oficial fr ns a se
ndeprta de public.
Pentru realizarea informrii generale a publicului, administraia poate
aciona direct prin proprii purttori de cuvnt i organele de pres proprii, realiznd
astfel o politic de informare coerent cu mijloace proprii, sau poate aciona
indirect prin intermediari, care nu sunt alii dect operatorii mijloacelor de
informare de mas.
Informaia practic oferit publicului n vederea mbuntirii fluxului
informaional i relaiilor ntre administraie i public const ntr-o practic zilnic
a serviciilor publice simpl, clar, precis, cu formaliti ct se poate de simple, cu
documente care s utilizeze un limbaj accesibil, nesofisticat i nencrcat inutil cu
termeni tiinifici.
Deci informaia practic nseamn de fapt o prestare de servicii zilnic ntr-o
manier care s i satisfac pe beneficiari.
n cadrul acestei modaliti de mbuntire a relaiei cetean - administraie
apreciem c trebuie s se apeleze i la metoda brourilor puse la dispoziia
ceteanului pentru a-l familiariza cu circuitul documentelor, cu obiectivele i
metodele de lucru ale serviciului public respectiv i chiar cu legislaia care
constituie fundamentul activitii structurii administrative respective sau temeiul
legal al demersului ceteanului. Chiar dac se poate formula o critic privind
cheltuielile pe care le implic asemenea brouri, totui considerm c aceasta este o
metod necesar i eficient, iar fondurile din buget sunt de la cetean pentru
cetean, deci, se justific aceast investiie.

Funcia de garant al drepturilor i libertilor ceteneti224

Sfritul mileniului al doilea i primul an al noului mileniu se

caracterizeaz prin prezena frecvent i constant n circuitul informaional
realizat de mijloacele de comunicare de mas a unor expresii ca integrare
european, integrare euroatlantic, globalizare. Vehicularea acestor noiuni este
rezultatul trecerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare pur teoretic
224

Alina Livia Nicu, Administraia public - garant al drepturilor i libertilor ceteneti, Revista de tiine Juridice, Craiova,
nr. 22/2001.

la stadiul de transpunere n practic a teoriei, proces care la rndul su poate

determina modificri n concepia teoretic pe baza rezultatelor i constatrilor
practice. Sub nveliul acestor expresii se afl un coninut foarte cuprinztor,
coninutul unor fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca
subiecte statele i care se deruleaz pentru a fi ajutate popoarele din statele
respective s i protejeze valorile fundamentale i s i ndeplineasc aspiraiile
prin mijloace de aciune specifice, uneori determinndu-se modificri n definirea
valorilor i aspiraiilor respective. Valorile fundamentale i idealurile popoarelor
au fost ntotdeauna determinate de modul de nelegere, la un moment dat ntr-o
arie geografic dat, a locului i rolului individului uman n colectivitate. n
evoluia istoric a societii omeneti pot fi observate modificri i chiar redefiniri
ale valorilor fundamentale ale diferitelor colectiviti umane n diverse zone
geografice.
Revoluia francez de la 1789 este evenimentul avnd meritul de a fi oferit
cadrul istoric pentru redactarea225 i adoptarea primului document avnd caracter
de act juridic normativ prin care au fost definite drepturile omului: Declaraia
drepturilor omului i ceteanului. Dei aparinnd dreptului intern francez, acest
document a fcut ca anul 1789 s fie un an de rscruce n evoluia conceptului de
drepturi i liberti ale omului la nivel european i chiar mondial. El a marcat un
moment special i pentru cutrile popoarelor n domeniul modalitilor de aciune
pentru asigurarea respectrii respectivelor drepturi i liberti.
Sfritul anului 1948 a fost marcat de un nou moment important n evoluia
drepturilor omului. La zece decembrie Adunarea General a Naiunilor Unite a
adoptat la Paris cu patruzeci i opt de voturi pentru i opt abineri - nregistrndu-se
dou absene (statele Honduras i Yemen) - Declaraia universal a drepturilor
omului ca "ideal comun de atins pentru toate popoarele i naiunile".
Declaraia de la 1789, care a influenat puternic climatul politic european al
vremii, a generat ntrebri, cutri exprimate n spiritul revoluionar care a
culminat la mijlocul secolului al XIX-lea, ntrebri care i-au gsit un prim
rspuns dup 159 de ani. Chiar dac, la adoptare Declaraia universal a drepturilor
omului, din punct de vedere juridic, nu a avut dect o for moral, influena sa
considerabil n-a ncetat s creasc.
Textul redactat de Ren Cassin consacr dreptul la via, la libertate, la
respect fa de viaa personal, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la respectarea
secretului corespondenei, libertatea de gndire, de contiin, de apartenen la o
religie, de exprimare i de opinie, dreptul de asociere, dreptul la cstorie,
225

Albrt Soboul, 1789 Lan un de la libert, tude historique, textes originaux, 3e dition, Edition sociales, Paris, 1937, p. 242 244. Formularea Declaraiei drepturilor omului i ceteanului a fost propus n mai multe variante de ctre La Fayette la 11 iulie
1789, respectiv de Mirabeau la 17 august 1789 i de al aselea birou al Adunrii Naionale la 19 august 1789. Forma final a fost
adoptat la 26 august de ctre Adunarea Naional a Franei.

prezumia de nevinovie, dreptul de a fi ocrotit mpotriva oricror pedepse sau

tratamente inumane sau degradante, dreptul de a fi respectat proprietatea privat,
libertatea de circulaie, dreptul la munc, etc. Au fost nfiinate organisme
internaionale cum sunt: Comisia european a drepturilor omului (12.07.1954),
Curtea european a drepturilor omului (20.04.1959). Statele lumii avnd la
dispoziie textul au avut posibilitatea de a alege varianta ratificrii documentului i
de a gsi mijloacele prin care drepturile consacrate de document s fie respectate i
garantate.
Integrarea european i globalizarea au semnificaia de a fi, printre altele,
noi mijloace cu ajutorul crora statele trebuie s ajung la acelai nivel de
respectare i de garantare a drepturilor i libertilor omului devenite drepturi i
liberti ceteneti prin consacrarea lor n legile fundamentale ale statelor.
Progresul tiinific i tehnic creeaz noi dimensiuni fiecruia dintre
drepturile omului i impune perfecionarea mijloacelor de garantare a acestora.
Dreptul la via este dreptul cel mai important fiind primordial pentru c fr
via individul nu mai poate fi subiect al celorlalte drepturi i liberti, dar este i
cel mai greu de garantat deoarece viaa omului este permanent expus factorilor de
risc, ncepnd cu violena din comportamentul unor oameni i terminnd cu
urmrile polurii mediului. Ample au fost dezbaterile cu privire la fundamentarea
legitimitii pedepsei cu moartea. Dei obiectul nu mai constituie o preocupare de
prim ordin a opiniei publice mondiale, totui nu s-a formulat un rspuns unanim
acceptat referitor la temeinicia prezenei pedepsei cu moartea n legislaia statelor.
S-a exprimat punctul de vedere c dreptul la via este fundamental i nimnui nu
i este permis a-l nclca sub nici un motiv, nici chiar cel al restabilirii echilibrului
distrus printr-o fapt care a adus atingere existenei unuia sau mai multor oameni.
La cllalt pol este opinia c numai aplicarea pedepsei cu moartea poate fi
considerat o msur reparatorie n cazul svririi anumitor infraciuni.
Este evident c n orice stat democratic pedeapsa cu moartea nu poate fi
legitimat din mai multe puncte de vedere:
- viaa este un dat natural i un drept fundamental la care nimeni nu are voie
s atenteze sub nici un motiv;
- chiar dac prin lege ar fi n detaliu stabilite elementele care trebuie
dovedite pentru a se putea dispune aplicarea pedepsei cu moartea, rmne
ntotdeauna un rspuns la amunite ntrebri ca: au fost descoperite i administrate
toate probele?; sunt toate probele reale sau exist unele contrafcute?; au fost
corect evaluate i interpretate probele?
- prin dispunerea aplicrii pedepsei cu moartea omul nu devine el nsui
vinovat de curmarea unei viei?
- pedeapsa cu nchisoarea pe via i lipsirea de anumite drepturi i liberti
este mult mai dur dect pedeapsa cu moartea pentru c l oblig pe vinovat s

triasc toat viaa ncorsetat n anumite reguli i condiii de mediu, n acelai timp
oferind posibilitatea reversibilitii n cazul n care n timp apar probe noi care
infirm concluzia anterioar.
Multitudinea aspectelor legate de garantarea dreptului la via sugereaz
dificultile care pot apare n garantarea celorlalte drepturi i liberti.
Evolutiv, primele i principalele mijloace - care pot fi numite deja clasice pentru asigurarea respectrii drepturilor i libertilor omului au fost ratificarea
Declaraiei universale a drepturilor omului i consacrarea n legile fundamentale
ale statelor a acestora. n timp s-a constatat c aceste dou modaliti de aciune,
dei necesare, nu erau suficiente. S-a conturat necesitatea obiectiv a apariiei unui
nou instrument de lucru: un sistem adecvat de acte normative n cadrul sistemelor
naionale de drept. Fiecare popor, n funcie de tradiiile culturale i de nivelul de
civilizaie, i definete valorile fundamentale nscriindu-le n legi. Deoarece legea
neaplicat este o liter moart, se deduce c un nou mijloc de aprare i de
garantare a drepturilor i libertilor omului n general, a drepturilor i libertilor
ceteneti n particular, era necesar. A aprut, n consecin, ideea creerii unui
sistem, format din elemente organizatorice i fluxuri informaionale ntre acele
elemente, care s desfoare o activitate de organizare a executrii, de executare n
concret i de garantare a executrii legii: administraia public. Fiecare stat, n
funcie de o multitudine de factori i-a creeat un sistem al administraiei publice cu
un anumit specific.
Se pune ntrebarea dac este posibil de atins idealul ca n orice punct al
globului pmntesc, la orice moment, pentru orice om s existe identitate ntre
drepturile omului i drepturile ceteneti i s fie garantat respectarea
respectivelor drepturi i liberti. Dac rspunsul ar fi afirmativ este posibil de
formulat un ghid de aciune al forelor politice statale sau un model universal de
administraie?
Idealul garantrii oriunde i oricnd a drepturilor omului pentru orice om
indiferent de cetenia sa este posibil de transpus n realitate n msura n care toate
forele politice din lume vor accepta c valoarea fundamental i de prim rang a
societii este omul i vor aciona potrivit pentru a-l proteja conform axiomei
sociale care spune c orice valoare trebuie protejat.
O astfel de concepie este rezultatul unui amplu proces educaional sub
influena cruia orice om s devin contient c este titularul unor drepturi i
liberti, dar este mai ales titularul obligaiei de a respecta respectivele drepturi i
liberti recunoscute i altor titulari. Pe baza acestei concepii orice om trebuie s
acioneze, din proprie iniiativ, mai responsabil.
Pentru a rspunde la a doua ntrebare trebuie neles c integrarea european
i globalizarea nu trebuie s nsemne o nivelare care s tearg specificul
colectivitilor. Aceste dou fenomene social-politice complexe implic redefinirea

unor noiuni cum ar fi suveranitate, stat naional, cetenie, implic extinderea

aplicrii practicilor care au avut rezultate pozitive i sprijinirea statelor care doresc
s ajung la nivelul celor care au obinut aceste rezultate, dar numai dup ce statele
aspirante dovedesc ele nsele c au fcut eforturi ncununate de succes atingnd
anumite niveluri etalon ale parametrilor sociali, economici i politici.
A face parte din Uniunea European sau din ceea ce se prefigureaz a fi
Europa unit, nu trebuie s nsemne a se distruge specificul cultural, ceea ce d
identitatea unei colectiviti, dimpotriv trebuie s nsemne c aplicarea
principiilor general acceptate contribuie la prosperitatea omului "cetean
european".
Globalizarea nu trebuie s fie incompatibil cu existena structurilor
regionale, ci colectivitile locale trebuie privite ca primul nivel, fiind urmate de
structurile regionale, ultimul nivel reprezentndu-l marea comunitate la nivel
european.
Specificul fenomenului de integrare european i de globalizare trebuie s
fie dat de o deplasare a centrului de greutate din planul discursului politic n planul
aciunii civice. Trebuie pus accentul pe creterea rolului individului n existena
comunitii, orice valoare pe care acesta o creeaz punnd-o n egal msur n
slujba realizrii aspiraiilor sale i ale semenilor.
ntr-un asemenea context apreciem c un model de administraie public
universal aplicabil nu este realizabil pentru c nu este necesar. Este suficient
existena unor principii aplicabile la nivel comunitar, fiecare colectivitate utiliznd
pentru a le pune n aplicare structura pe care o consider a fi cea mai eficient.
Rolul structurii numite Uniunea European i a potenialei Europe unite
trebuie s fie acela de a stabili valorile general acceptate ca valori fundamentale,
obiectivele de atins i de a elabora acte normative care s consacre aceste valori, s
stabileasc principiile de urmat n aciunea pentru atingerea obiectivelor. Ambiiile
politice, orgoliile naionale ru nelese conduse ctre extremism sunt
incompatibile cu Uniunea European i cu ideea de Europ unit.
Se mai pune ntrebarea dac noiunea de administraie public i pstreaz
actualitatea n contextul noii realiti social-politice europene.
Rspunsul este afirmativ. i n contextul existenei Uniunii Europene sau a
Europei unite activitatea de organizare a executrii, de executare i de garantare a
executrii legii este necesar. Pentru aceasta este nevoie de o structur
organizatoric adecvat. Aceast structur va avea o anumit configuraie dup
cum se va adopta pentru Uniunea European un anumit model: modelul unei
Uniuni europene a naiunilor, sau a landurilor, ori a regiunilor, sau un model mixt.
Indiferent de modelul care va fi ales exist principii care trebuie s guverneze
activitatea de organizare a executrii, de executare i de garantare a executrii legii.

Din multitudinea de principii care pot fi formulate cel mai important, care
trebuie s guverneze administraia public n contextul integrrii europene pentru
ca aceasta s fie garant al respectrii drepturilor i libertilor individuale, este
principiul legalitii completat de principiul egalitii de tratament juridic al
subiecilor. Aplicarea acestui principiu presupune redefiniri i nuanri inclusiv n
domeniul teoriei generale a dreptului fiind necesar precizarea termenilor drept
naional, drept strin i chiar lege. Este necesar existena unui sistem normativ
atent fundamentat i construit, iar publicitatea actelor normative la nivel comunitar
trebuie s fie ampl pentru ca ele s fie cunoscute i respectate, iar activitatea
administraiei publice s fie n concordan cu prevederile legale.
Integrarea european nu anuleaz principiul autonomiei locale, dar l
nuaneaz fcnd s creasc rolul principiului consultrii cetenilor n probleme
de interes comunitar. n legtur cu aceast consultare apreciem c trebuie
dezvoltat instituia juridic a iniiativei legislative exercitat de ctre ceteni, n
contextul redefinirii noiunii de cetenie226. Acest fapt este necesar deoarece
fiecare membru al unei colectiviti cunoate care sunt valorile care din punct de
vedere al comunitii trebuie consacrate n legi.
Pentru ca acest principiu s fie eficient un rol important l are educaia i
formarea profesional a indivizilor.
Principiul continuitii n desfurarea activitii administraiei publice i
pstreaz actualitatea i n contextul integrrii europene i al globalizrii, fiind
legat de esena existenei administraiei publice.
n concluzie, integrarea european i globalizarea, chiar dac presupun
redefiniri de noiuni i nnoiri n materia modalitilor de aciune pentru garantarea
respectrii drepturilor i libertilor ceteneti, esena rmne aceeai:
administraia public trebuie s fie, datorit faptului c este singura component
care are la ndemn utilizarea forei coercitive legitimate la nivelul colectivitii,
principalul garant al respectrii drepturilor omului fr a fi nevoie de un model
universal de administraie, ci fiind suficient contientizarea obiectivului i
urmrirea cu atenie a realizrii acestui obiectiv.
n concluzie, realiznd o privire de ansamblu asupra funciilor administraiei
publice se poate afirma c administraia public, neleas ca activitate de
organizare a executrii legii, este o interfa ntre "planul conducerii politice i
planul unde se realizeaz valorile politice"227, dar acest fapt nu nseamn c
administraia public nu realizeaz o activitate de conducere n paralel cu cea de
organizare.
Se impune remarcat c n activitatea administraiei publice se regsete i
atributul de comand n sensul c administraia particip la pregtirea deciziilor i,
226
227

Se nelege n acest caz prin cetean orice membru al unei colectiviti integrat n Uniunea European.
Ioan Alexandru, op. cit., p. 82.

deci, "colaboreaz la adoptarea deciziilor politice"228, iar pe de alt parte, adopt

deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a
condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice.
Controlul ca funcie a administraiei publice, are rolul de a analiza eficiena
aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a realiza o intensificare
a activitii n cadrul administraiei.
Subseciunea 3.
Organizarea structurilor Administraiei Publice
3.1 Conceptul de organ al administraiei publice
Din punct de vedere juridic administraia public este o activitate sau un
ansamblu de organe nvestite cu o anumit competen care ndeplinesc o anumit
activitate.
Aa cum s-a artat i n literatura de specialitate229, prin sistem al
administraiei publice se nelege totalitatea organelor care realizeaz administraia
public neleas ca activitate de organizare a executrii, de executare n concret i
de garantare a executrii a legii, organe ntre care exist legturi prin care se
asigur funcionarea sistemului.
Organele administraiei publice sunt acele organe ale statului sau organe
existente la nivelul unitilor administrativ - teritoriale (comun, ora/municipiu,
jude) care desfoar o activitate de organizare a executrii, de executare n
concret i de garantare a executrii a legilor i celorlalte acte juridice cu caracter
normativ.
Organele administraiei publice acioneaz fie direct, pe baza legii, prin acte
juridice individuale i fapte materiale, fie prin intermediul actelor normative pe
care sunt competente s le emit pe baza i n executarea legii.
Organele administraiei publice i concretizeaz activitatea n mai multe
categorii de acte juridice apreciate de majoritatea autorilor dintr-o perspectiv
dihotomic. Astfel, unii autori consider c actele juridice adoptate de ctre
autoritile administraiei publice pot fi actele administrative i actele contractuale.
Ali autori consider c autoritile administraiei publice pot adopta: acte
administrative propriu-zise, acte juridice unilaterale care nu realizeaz puterea de
stat i acte juridice contractuale.
n concluzie, n ceea ce privete regimul juridic de drept administrativ s-au
conturat dou interpretri: o interpretare dihotomic i o interpretare trihotomic.
228

Idem, p. 85.
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.60; Tudor Drganu,
Formele de activitate ale organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965.
229

Indiferent de modul n care este privit activitatea organelor administraiei publice,

acesteia i se aplic regimul juridic de drept administrativ ca parte component a
dreptului public, pentru c numai astfel se poate asigura coerena activitii i
funcionalitatea ansamblului organelor administraiei publice.
ntre organele administraiei publice exist relaii de subordonare ierarhic
sau relaii de colaborare.
n conformitate cu prevederile constituionale sistemul administraiei publice
cuprinde:
I. administraia central:
organele supreme ale administraiei publice: Preedintele Romniei i
Guvernul;
organele centrale de specialitate: ministerele i alte organe subordonate
Guvernului, respectiv autoritile autonome;
instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome.
II. administraia de stat din teritoriu:
prefectul;
comisia judeean consultativ;
serviciile ministerelor i ale celorlalte organe centrale.
III. administraia local:
consiliul local i primarul;
consiliul judeean.
3.2 Componentele structurilor din administraia public
Prile constitutive ale unui organ al administraiei publice rezult din
analiza noiunii de organ al administraiei publice ca instituie n sensul dat acestui
termen de literatura de specialitate.
ntr-o prim opinie230 se arat c "organele de stat care nfptuiesc n concret
activitatea puterii executive - a administraiei publice - sunt organe ale
administraiei publice". Pentru a se ajunge la aceast definiie s-au luat n
considerare trsturile specifice acestor organe i anume:
sunt organe de stat, ceea ce implic faptul c pentru realizarea sarcinilor lor
specifice au posibilitatea de a folosi fora public a statului;
sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, orice alt mod de nfiinare fiind exclus
pentru c ar lipsi aceste organe de autoritatea public de care au nevoie n
ndeplinirea atribuiilor care le revin;
ntreaga lor activitate se desfoar pe baza i n vederea executrii legii;
actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui control de
230

Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a II-a, Editura ALL, Bucureti, 1996, p. 69.

legalitate prevzut de lege;

activitatea lor este realizat de un personal de specialitate i anume funcionarii
publici;
ntreaga activitate a acestor organe urmrete s ndeplineasc cerinele
interesului general al statului sau unitilor administrativ - teritoriale n
concordan cu ndeplinirea cerinelor interesului individual al cetenilor.
Opinia este criticabil pentru c, aa cum am artat deja, organe ale
administraiei publice nu sunt numai organe de stat, pentru c administraia public
n accepiunea de activitate nu este atributul exclusiv al statului, nu este o activitate
etatic, dimpotriv, n aceast activitate sunt puternic implicate organele
administrative de la nivelul comunitilor locale.
ntr-o alt concepie231, organul administraiei publice este acea structur
organizaional care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept public
i acioneaz din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n
limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
ntr-o prim opinie232 prile componente ale organelor administraiei publice
sunt:
personalul organelor administraiei publice;
mijloacele materiale i financiare;
capacitatea juridic i competena.
ntr-o alt opinie233 prile constitutive ale unui organ al administraiei
publice sunt:
lucrtorii care l compun;
competena sa;
mijloacele materiale pe care le folosete.
Subscriem punctului de vedere c prin organe ale administraiei publice se
nelege "colectiviti umane constituite pe baza i n executarea legii, nzestrate cu
mijloace materiale i financiare potrivit legii, precum i cu presonalitate juridic i
competena necesar pentru a putea aciona n vederea organizrii i a executrii
legii i care se ncadreaz n sistemul organelor administraiei publice"234.
innd cont de definiia organului administraiei publice, de trsturile
acestuia i de menirea sa se poate concluziona c prile constitutive ale unui organ
al administraiei publice sunt:
funcionarii publici din cadrul administraiei publice;
competena autoritii administrative care implic i capacitatea juridic,
neputnd exista fr aceasta ;
231

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996.

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 56 - 60.
233
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970.
234
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 71.
232

 mijloacele materiale i bneti pe care le utilizeaz autoritatea administrativ.

Funcionarii administraiei publice sunt elementul esenial pentru
ndeplinirea sarcinilor care i revin acesteia. Pentru aceast component a organelor
administraiei publice se folosete uneori o terminologie mai larg235: lucrtori
administrativi sau cadre administrative.
Personalul organelor administraiei publice prezint o deosebit nsemntate
pentru c activitatea acestor organe este rezultanta compunerii tuturor activitilor
desfurate de fiecare persoan care face parte din personalul respectiv. Se poate
deduce, deci, c de calitatea activitii personalului depinde nsi calitatea
activitii organelor administraiei publice. n concluzie, pentru ca administraia
public s i realizeze menirea de a sluji interesul general al societii este
necesar recrutarea i formarea pe baze tiinifice a personalului, astfel nct
acesta s aib o pregtire profesional corespunztoare sarcinilor care i revin.
Dat fiind rolul att de important al personalului este necesar a se sublinia
importana stimulrii materiale i morale a acestuia astfel nct s obin
performane n linie cresctoare n activitatea sa.
Competena autoritilor administraiei publice, reprezint dreptul i totodat
obligaia, prevzut de lege i de celelalte acte normative adoptate n baza i pentru
executarea legii, de a desfura o anumit activitate, respectiv de a avea calitatea
de subiecte n diverse raporturi juridice.
n sistemul autoritilor administraiei publice competena poate fi:
competen material i competen teritorial. La rndul su competena material
este general sau de specialitate, iar cea teritorial este general sau local.
Competena material se refer la domeniile n care i pot desfura
activitatea organele administrative.
Competena teritorial - ratione loci - a unui organ al administraiei publice
reprezint tocmai dreptul i totodat obligaia legal a acestui organ de a aciona
numai n anumite limite teritoriale. Acest tip de competen este la rndul su de
dou feluri: competen teritorial general i competen teritorial local. n baza
competenei teritoriale generale organele administraiei publice pot aciona pe tot
teritoriul statului, n timp ce competena teritorial local le d dreptul i le creeaz
obligaia de a aciona la nivelul unitilor administrativ - teritoriale subordonate
ierarhic potrivit dispoziiilor constituionale.
Se poate vorbi i de o competen temporal a organelor administraiei
publice. Aceasta se refer la limita de timp, la perioada de timp, n cadrul creia i
desfoar activitatea un organ al administraiei publice.

235

Pierre Clment Timbal, Andr Castaldo, Histoire des institutions et des faits sociaux, Dalloz, Paris, 1990, p. 680.

n general, organele administraiei publice au o competen temporal

nelimitat n timp, ntruct normele juridice le nfiineaz i le organizeaz pentru
un interval nedeterminat de timp.
De la aceast regul exist i excepii. Astfel, unele organe ale administraiei
publice sunt nfiinate pentru un interval de timp determinat, prestabilit sau pentru
ndeplinirea unei activiti determinate, toate acestea fiind stabilite prin actul de
nfiinare. n asemenea situaii cnd se ajunge la termenul prestabilit sau cnd
organul administrativ respectiv i-a ncheiat misiunea, el i nceteaz existena.
Mijloacele materiale i bneti reprezint o component important a
activitii autoritilor administraiei publice deoarece constituie practic prghia
cea mai important a autonomiei locale. Acest fapt este dovedit i de prevederile
din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, republicat, care arat c
veniturile i cheltuielile unitilor administrativ - teritoriale sunt prevzute pentru
fiecare an financiar n bugetele respective, aprobate de consiliul local sau, dup
caz, de cel judeean, n condiiile legii (art.45, alin.(2), lit.a i art.104, alin. (1),
lit.c).
Importana deosebit a acestei componente pentru existena organelor
administraiei publice, n general, i pentru realizarea autonomiei locale, n special,
este dovedit de preocuparea autoritii legiuitoare din Romnia care a elaborat i
adoptat un act normativ special pentru acest domeniu al relaiilor sociale, mai exact
Legea privind finanele publice locale nr.273/2006236.
Se impune observat c reglementarea juridic a componentelor organelor
administraiei publice este asigurat pentru corelarea prevederilor din ramuri de
drept diferite. Astfel, regimul juridic al personalului este stabilit de dreptul muncii,
de dreptul administrativ i chiar de dreptul constituional, iar de mijloacele
materiale i financiare se ocup dreptul financiar, dreptul comercial, dreptul civil.
Dat fiind importana deosebit a sistemului autoritilor administrative
pentru existena societii, este absolut necesar nelegerea structurii acestui
sistem.
Structura, ca noiune general, ofer date att despre modul n care sunt
ordonate elementele unui sistem ct i despre relaiile care se stabilesc ntre
elementele respective atunci cnd se deruleaz procesul realizrii funciilor
sistemului respectiv.
Aa cum cum se arat n literatura de specialitate237 un sistem se poate
organiza sub forma urmtoarelor tipuri de structuri:
structura linear sau ierarhic;
Acest tip de structur asigur n principal coerena n conducere.
236
237

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.618/18.07.2006

Ioan Alexandru op. cit., p. 236.

 structura funcional care determin pluralitatea conducerii;

structura mixt.
Acest tip de structur se mai numete i ierarhic - funcional, ea mbinnd
dou tipuri de structuri i fiind mai rspndi n practica administrativ i
economico-social.
Din punctul de vedere al administraiei publice trebuie cutat un mod de
structurare al acesteia inndu-se seama de faptul c exist un numr mare de
autoriti administrative la nivel central i local.
Pentru a fi realizate n condiii optime funciile componentelor sistemului
administraiei publice, privite individual i n sistem, este necesar 238 a se ine seama
de dou criterii, deosebit de importante:
criteriul teritorial;
Acestui criteriu i corespunde structura ierarhic.
criteriul competenei materiale.
Acest criteriu mai poart denumirea de criteriu funcional i determin
structura funcional.
n concluzie, pe ansamblu sistemul administraiei publice are o structur
mixt i anume o structur ierarhic-funcional.
Criteriul teritorial se aplic structurii sistemului administraiei publice pentru
c el evideniaz care este aria teritorial n care poate aciona o component a
acestui sistem i care este colectivitatea ale crei interese le gestioneaz
componenta respectiv.
Pe baza acestui criteriu se poate face distincia ntre autoritile
administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale, dar nu
numai att. El permite a se deosebi ntre autoritile administraiei publice locale i
serviciile publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate
care acioneaz ntr-o anumit zon i care sunt structuri teritoriale ale anumitor
autoriti administrative centrale.
Criteriul teritorial, dei conduce la o delimitare n plan teritorial a
componentelor sistemului administraiei publice, nu oblig la a fi privit n mod
rigid aceast demarcaie ci permite i chiar recomand a se ine seama de relaiile
de colaborare ntre aceste componente.
n Legea administraiei publice locale este consacrat principiul autonomiei
locale, n consecin tiina administraiei trebuie s analizeze gradul de autonomie
funcional a autoritilor locale. Aa cum se arat i n literatura de specialitate239,
tiina administraiei formuleaz drept condiii determinante pentru existena
autonomiei locale urmtoarele:
existena unei colectiviti locale;
238
239

Idem, p. 236 - 243.

Idem, p. 237 - 238; Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 57 - 61.

Aceast condiie exprim ideea c trebuie s existe o grupare de ceteni

locuitori ai unui spaiu geografic, grupare care s aib interese i cerine specifice
n raport cu interesele ntregii colectiviti la nivel naional.
existena unor mijloace materiale i bneti, la dispoziia colectivitii locale i
gestionarea acestora;
Legea administraiei publice locale prevede c unitile administrativ teritoriale au personalitate juridic, iar prin Legea privind finanele publice locale
s-a creat i cadrul legal pentru ca gestionarea mijloacelor financiare s se realizeze
de fiecare colectivitate local.
agenii de conducere ai colectivitilor s fie locali;
Din acest punct de vedere este consacrat principiul eligibilitii autoritilor
care conduc fiecare unitate administrativ - teritorial i este creat cadrul legislativ
pentru derularea procesului alegerilor locale.
trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei publice centrale
n ceea ce privete competena de a decide liber n soluionarea problemelor de
interes local.
Se impune precizarea c autonomia local nu trebuie absolutizat pentru c
se poate ajunge la stri sociale conflictuale i la aciuni n defavoarea unitii
naionale.
n concluzie, autonomia local trebuie privit n ansamblul mai larg al unor
relaii de colaborare ntre componentele sistemului administraiei publice i trebuie
subliniat rolul deosebit al activitii de control n cadrul acestui sistem, n
conformitate cu prevederile constituionale i legale.
Atunci cnd se realizeaz organizarea administrativ- teritorial ntr-un stat
trebuie s se in seama de faptul c obiectivele urmrite sunt creterea eficienei
activitii autoritilor publice, creterea operativitii acestora n serviciul public,
ncurajarea iniiativei, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale
asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor
administrativ - teritoriale240, pentru c o organizare judicioas a teritoriului i a
administraiei locale permite amplasarea raional a investiiilor publice pe tot
cuprinsul rii i dezvoltarea echilibrat a zonelor rii.
Practic, se poate afirma c unul din mijloacele prin care administraia
public i realizeaz eficient funciile este perfecionarea structurii administrativ teritoriale.
n ceea ce privete criteriul funcional intitulat i criteriul competenei
materiale, acesta permite mprirea autoritilor administraiei publice n autoriti
cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu competen de
specialitate.
240

Vasile Ptulea, Coordonate juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n Revista Dreptul, nr.9/1991.

Pe baza acestui criteriu se realizeaz structura funcional a administraiei

publice.
n doctrin241 s-a propus o organigram de detaliu a sistemului administraiei
publice privit ca subsistem al sistemului autoritilor publice din Romnia.
Oricare dintre scheme ar fi analizat rezult c n funcie de criteriul
teritorial exist autoriti centrale (Guvernul, ministerele i celelalte organe
centrale ale administraiei publice), a cror competen se ntinde asupra ntregului
teritoriu al rii, autoriti teritoriale (serviciile publice descentralizate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale) a cror competen se ntinde asupra
unei pri din teritoriul naional i autoriti locale a cror competen se refer la o
singur unitate administrativ - teritorial (consiliile locale comunale, oreneti,
municipale, judeene), iar din punct de vedere al criteriului funcional se pot
delimita autoriti cu competen general care exercit puterea executiv n orice
domeniu de activitate (Guvernul, consiliile locale i primarii) i autoriti ale
administraiei publice de specialitate, care realizeaz puterea executiv ntr-o
anumit ramur sau domeniu de activitate (este cazul ministerelor i al celorlalte
organe centrale de specialitate ale administraiei publice precum i al serviciilor
publice descentralizate ale acestora).
Considerm c orice structur grafic are un caracter didactic, fenomenele
care se petrec n mod real n administraie fiind foarte complexe, dar aceste
structuri au meritul de a permite celor interesai s i creeze o imagine a
elementelor de baz din sistem.

241

Ioan Alexandru, op. cit., p. 242 - 243.

CAPITOLUL II
INVESTIGAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1.
Fenomenul administrativ
Subseciunea 1.
Noiunea de fenomen administrativ
1.1 Definire
Prelum, n spiritul Tratatului francez de tiina administraiei242 din 1966,
sintagma "fapt administrativ" care va avea semnificaia de orice activitate de natur
administrativ, adic fenomenul administrativ.
n tratatul citat243 se apreciaz c activitile extrem de variate, ncepnd cu
administraiile publice sau gestiunea unei ntreprinderi industriale (sau a unui
domeniu agricol) pn la administraia bisericii, activiti pentru care n limbajul
curent se utilizeaz atributul administrative, au urmtoarele elemente comune:
se situeaz ntre un plafon - care este valoarea, scopul, obiectivul - i o podea execuia fizic sau final;
autoritatea care determin obiectivul ce trebuie realizat prin activitile
administrative este exterioar i superioar autoritii administrative;
executarea material a valorii este exterioar i superioar autoritii
administrative;
executarea material a valorii este exterioar i subordonat activitii
administrative;
sub aspectul coninutului, apar ca o combinaie de mijloace care au drept scop
un rezultat ordonat, pornind de la ideea c ordinea este o bun administraie;
sunt axate pe ideea de "intenionalitate", ceea ce conduce la evidenierea rolului
foarte important pe care l joac previziunea, informarea i pregtirea deciziilor
n orice activitate administrativ;
sunt, de regul, organizate n sisteme administrative, acestea fiind nelese ca o
"mbinare succesiv de circuite de pregtire a aciunii, fiecare (circuit) fiind
orientat spre realizarea unui scop, care nu este dect un mijloc pentru treapta
superioar".
n Tratatul francez, care a formulat teza dominant pentru doctrina juridic a
vremii n privina semnificaiei tiinifice a termenului de "activitate de natur
242

P. Bandet, L. Mehl .a., Le fait administratif - nature, origine et dveloppement, n Trait de science administrative, Mouton,
Paris, 1966 pag. 80.
243
Idem, p. 81 i urmtoarele. A se vedea i, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, 1996, p.7 - 8.

administrativ", se aprecieaz244 c orice sistem administrativ poate fi comparat "cu

o serie de mecanisme cibernetice aezate unul n altul".
Ca principale trsturi caracteristice ale faptului administrativ245 pot fi
amintite:
faptul administrativ este un fapt social;
Aceast trstur presupune ca necesitate pentru a exista fenomenul
administrativ, existena unei grupri sociale stabile, caracterul gruprii
determinnd caracterul administraiei respective. Dac gruparea are caracter
particular i urmrete realizarea unor interese particulare, administraia respectiv
este o administraie particular, iar dac gruparea social este constituit dup
criterii politice avnd drept scop realizarea unui interes general, administraia va
avea caracter public, iar funcionarii vor fi funcionari publici.
faptul administrativ slujete interese care nu-i aparin, ci sunt formulate de
autoriti care sunt superioare sistemului prin care se realizeaz faptul
administrativ;
faptul administrativ, avnd menirea de a realiza interese care i sunt superioare
i exterioare, se caracterizeaz prin organizarea unor aciuni care s duc la
ndeplinirea acelor interese, prin combinarea de mijloace materiale, umane i
financiare.
Oamenii care realizeaz faptul administrativ nu au o autoritate proprie n
ndeplinirea misiunilor care le revin, ci autoritatea lor este derivat i se ntemeiaz
pe aceea care provine de la cei ale cror interese le slujesc, realizndu-se astfel
legitimitatea autoritii celor care nfptuiesc faptul administrativ.
Separaia puterilor n stat este considerat o condiie a existenei statului de
drept.
Originea teoriei separaiei puterilor n stat se afl n antichitate la istoricii
Herodot i Tucidide, la filosofii Platon i Aristotel, la scriitorii Eschil i Sofocle246.
Pentru prima dat problema separaiei puterilor n stat a fost cu claritate
formulat de John Locke, preocuparea sa pornind de la necesitatea practic a
moderrii forei puterilor statului. Locke considera c n stat exist trei puteri247:
puterea legislativ, puterea executiv i puterea confederativ. El nu difereniaz o
putere judectoreasc fiind de prere c aceasta depinde de puterea legislativ, dar
distinge patru funciuni ale statului, dintre care una este funcia jurisdicional.
n ceea ce privete puterea confederativ o definete ca fiind: "o putere pe
care o putem numi natural, deoarece ea corespunde unei faculti pe care o avea n
mod natural fiecare om nainte de a intra n societate. Aceast putere cuprinde
244

Idem, p. 84.
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 4.
246
Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, p.23.
247
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 1997, p.273.
245

dreptul de pace i de rzboi, cel de a forma ligi i aliane i de a purta tot felul de
negocieri cu persoanele i comunitile strine statului".
John Locke n lucrarea sa "Essay on Civil Gouvernement" (1960)
argumenteaz astfel necesitatea transpunerii n practic a acestui principiu:
"Tentaia de a pune mna pe putere ar fi prea mare, dac aceleai persoane care au
puterea de a face legile ar avea n mini i puterea s le execute, cci ar putea s se
scuteasc de a se supune legilor pe care ele le fac ".
Necesitatea asigurrii libertii individului n faa puterilor publice l-a
determinat pe Montesquieu s reia tema separaiei puterilor n stat i s propun ca
soluie prin care s se apere libertatea individual controlul reciproc al puterilor.
n opera lui Montesquieu nu apare in terminis "principiul separaiei
puterilor n stat", dar cum a remarcat Eisenmann248 - unul dintre cei mai profunzi
exegei ai operei filosofului iluminist francez - ncredinnd trei funcii etatice la
autoriti sau grupuri de autoriti absolut distincte i independente, adic la trei
autoriti sau grupuri de autoriti perfect separate n toate privinele (funcional,
personalmente i materialmente) Montesquieu i-a subsumat schema unei singure
idei: ideea sau principiul separaiei puterilor n stat.
Principiul separaiei puterilor n stat a devenit o dogm a democraiilor
liberale i garania esenial a securitii individului n raporturile cu puterea.
Conform acestui principiu statul are de ndeplinit trei funcii249:
edictarea regulilor generale - funcia legislativ;
aplicarea sau executarea acestor reguli, adic funcia executiv;
rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii legilor - funcia
jurisdicional.
Exerciiul fiecrei funcii aparine unei puteri, deci rezult existena unei
puteri legislative, unei puteri executive i unei puteri judectoreti.
Montesquieu elabornd teoria separaiei puterilor n stat a i condensat-o n
maxima ce a devenit o sublim speran: "Le pouvoir arrte le pouvoir". Mai exact,
Montesquieu arat c puterile n stat sunt: "puterea legislativ, puterea executiv a
lucrurilor care depind de dreptul ginilor i puterea executiv a celor care depind de
dreptul civil"250, adic puterea legislativ, puterea executiv i puterea
judectoreasc, aceste puteri fiind definite n raport cu funciile statului.
n concepia lui Montesquieu fiecare putere trebuia atribuit unui organ sau
sistem de organe independent, astfel nct, fiecare organ sau sistem de organe
desfurndu-i activitatea n limitele funciei de stat care corespundea puterii

248

Charles Eisenmann, LEsprit des lois et la separation des pouvoirs, n "Cahiers de philosofie politique", Editura OUSIA, nr.23, 1984 - 1985, p.3.
249
M. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Editura Dalloz, Paris, 1982, p. 156.
250
Montesquieu, Oeuvres compltes. lIntgrale, Edition du Seuil, 1964, p. 586, Cartea XI, cap. VI, din De LEsprit des lois.

creia el i aparinea, se realiza practic un control reciproc al celor trei puteri din
stat i se evitau abuzurile.
Montesquieu scria251: "Totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp de
fruntai, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea
de a face legi, pe cea de a duce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a
judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari".
Practic, n concepia gnditorului francez, era exclus cumulul puterilor.
Odat cu evenimentele Revoluiei franceze (1789) s-a extins concepia
conform creia fiecare putere este "o parte a suveranitii, reprezentanii primind
de la naiune, prin delegare, puterea legislativ, puterea executiv i cea
judectoreasc, pe care le exercit fr amestecul celorlalte puteri i fr s poat
aciona asupra acestora, n mod discreionar, suveran"252.
Acest mod de a nelege principiul separaiei puterilor n stat - ca o
delimitare absolut, rigid a puterii legislative, puterii executive i puterii
judectoreti - nu mai este de actualitate. Cu privire la acest aspect s-au exprimat i
ali autori253.
Un prim argument este acela c puterea de stat este unic i indivizibil, ea
aparinnd unui singur titular - poporul. Se deduce deci c este neindicat a se
utiliza formularea "mprirea puterilor", eventual putndu-se vorbi de mprirea
sau distribuirea funciilor pe care le implic exercitarea puterii.
Un alt argument are drept fundament ideea c utiliznd conceptul "separarea
puterilor n stat" se intr n contradicie cu principiul indivizibilitii suveranitii,
cci, admind existena mai multor "puteri" distincte i independente, ar trebui s
admitem i posibilitatea constituirii unor "cote-pri" de suveranitate care ar urma
s se atribuie fiecreia dintre puteri.
Apariia partidelor politice n forma lor modern a determinat mutaii n
nelegerea principiului separaiei puterilor n stat. Practic, n contemporaneitate n
majoritatea sistemelor constituionale problema real nu este aceea a separrii
puterilor i a echilibrului dintre acestea, ci aceea a raportului dintre majoritate i
minoritate, dintre guvernani i opoziie.
n nelegerea modern a principiului separaiei puterilor n stat trebuie s se
in seama i de faptul c funciilor tradiionale ( funcia legislativ, funcia
executiv, funcia judectoreasc) li se adaug altele noi ale organelor legislative,
executive i judectoreti (funcia directoare i cea de deliberare a Parlamentului,
funcia de control a legislativului asupra executivului, etc.), aprnd aa numitele
251

Idem.
Dan Claudiu Dnior, op. cit., p. 274.
253
Georges Burdeau, Droit constitutionnel, Editura Dalloz, Paris, 1988, p. 187; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol.I, p. 43 - 44; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. I i II, Editura
Europa Nova, Bucureti, 1996.
252

"zone-mixte" ntre autoritile statului i anumite instituii noi cum sunt Curtea
Constituional i Avocatul poporului.
Delimitarea dintre puteri, mai ales ntre puterea legislativ i puterea
executiv, este absolut convenional atta timp ct, pe de o parte, Parlamentul
nsui "execut" sau "aplic" legea (de exemplu aplicarea Constituiei prin emiterea
de legi ordinare), iar pe de alt parte, ramura executiv a organelor statului
desfoar ea nsi o activitate normativ.
Separaia puterilor n stat n accepiunea clasic are drept criteriu rolul
organelor etatice n raport cu legea, mai exact faptul c unele o creeaz, altele o
aplic i altele rezolv litigiile. Aceast abordare privete superficial realitatea.
Afirmaia se bazeaz pe faptul c ntr-o asemenea concepie ntreaga activitate a
statului este redus la emiterea, aplicarea i garantarea respectrii regulilor de drept
n timp ce activitatea statal este un fenomen complex, cu aspecte delicate de
nuan, ceea ce evident depete schemele teoretice preelaborate.
n nelegerea modern a principiului separaiei puterilor n stat trebuie avut
n vedere i urmtorul aspect: este absurd s se cread c funcia legislativ se afl
n echilibru cu funcia executiv, c "a face legea" este identic cu "a o executa".
Executarea legii este prin definiie subordonat legiferrii, iar dac ntre cele dou
funcii exist raporturi ierarhice, atunci i ntre organele care ndeplinesc
respectivele funcii sunt aceleai raporturi.
Un aspect important care trebuie evideniat ntr-un asemenea context este
acela c separarea puterilor n stat nu poate fi conceput sub forma opoziiei dintre
acestea, pentru c o asemenea concepie este de natur s paralizeze activitatea
statului.
Dealtfel, examinndu-se atent sistemul preconizat de Montesquieu nu se
poate ajunge dect la o concluzie: acest sistem este n ntregime opus celui al
separrii pentru c Montesquieu a pornit de la un trinom - putere legiuitoare, putere
executiv, putere judectoreasc - dar a sfrit, surprinztor i regretabil, cu un
binom, ntruct n concepia sa autoritatea judectoreasc nu avea o pondere mare.
Teoria clasic a separaiei puterilor n stat nu rezolv o problem
fundamental unui regim politic: garantarea drepturilor i libertilor ceteneti.
Asigurarea respectrii drepturilor i libertilor ceteneti de ctre
guvernani impune nu numai gsirea unei soluii optime de organizare a puterilor
n stat, ci i elaborarea unei carte a drepturilor i libertilor pe care cetenii s o
poat impune guvernanilor. Dezechilibrul cantitativ ntre partea de organizare a
puterilor i partea de garantare a drepturilor conduce, aa cum spunea Rousseau, la
o schimbare calitativ a noiunii de constituie, sensul modern al acesteia fiind
acela de cart a drepturilor i libertilor.

Viciul fundamental al teoriei separaiei puterilor n stat a fost sesizat de

Rousseau, printr-o violent i spiritual diatrib: neputndu-se diviza suveranitatea
n principiul ei, iat-o divizat n obiectul ei.
n concluzie dac se admite indivizibilitatea suveranitii, logica elementar
conduce, pe cale de consecin, la imposibilitatea admiterii divizibilitii puterii.
Constituia Romniei, nu utilizeaz cuvntul "separaie" care poate duce la o
interpretare a termenului exclusivist, rigid, ea consacrnd "echilibrul" sau
"conlucrarea puterilor n stat".
Aa cum se arat n literatura de specialitate "de vreme ce puterea politic nu
este dect una, iar funcionarea mecanismului etatic n care aceasta este organizat,
nc din perioada interbelic, a depit cadrul rigid al <<trinitii puterilor>>,
continuarea n Constituie a limbajului clasic referitor la separaia celor trei puteri
ar fi nsemnat s se promoveze o terminologie fr fond teoretic"254.
n literatura juridic255 se consider mai apropiat de realitate formularea
"principiul separaiei puterilor, al egalitii, cooperrii i controlului reciproc al
acestora" i ca principal argument n susinerea acestei teorii poate fi adus nsui
modul de reglementare de ctre Constituia Romniei a problemei puterilor din
stat.
1.2 Administraia public i separaia puterilor n stat
Principiul separaiei puterilor n stat - considerat n accepiunea clasic sau
n cea modern - a avut o influen determinant att asupra fenomenului
administrativ n general, ct i asupra administraiei publice n particular.
Evident, activiti de natur administrativ se ntlnesc att n realizarea
interesului general al societii, dar i n realizarea interesului unor grupri sociale
restrnse sau chiar n realizarea interesului individual. Datorit acestui fapt
perceperea fenomenului administrativ depinde mult de statul n care se desfoar
acest fenomen, de regimul politic din acest stat.
Astfel, ntr-un stat totalitar administraia este redus la administraie ca
activitate etatic i ca sistem de organe statale, datorit centralismului excesiv.
ntr-un stat democratic, aciunea principiului separaiei puterilor n stat
conduce obligatoriu la o mutaie fundamental: administraia nu mai este o
activitate exclusiv etatic. Dimpotriv, fenomenul administrativ este complex,
ntruct aciunea principiului descentralizrii administrative pe baza principiului
autonomiei locale face ca la nivelul local s existe autoriti administrative
autonome.
254
255

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. I, p. 43 - 44.
Valeric Dabu, Responsabilitatea juridic a funcionarului public, Rezumat al tezei de doctorat, Bucureti, 1998, p. 4.

n acest context tiina administraiei are un cmp vast de cercetare, pentru

c ea trebuie s analizeze realitile i, studiind modificrile produse de aciunea
principiului separaiei puterilor n stat, s formuleze concluzii i s fac propuneri
pentru tiina dreptului administrativ n legtur cu competena diverselor autoriti
administrative, cu atribuiile funcionarilor publici, cu statutul acestora, cu formele
organizatorice aplicabile n administraia public astfel nct s se obin de ctre
aceasta rezultate de cel mai nalt nivel calitativ, dreptul administrativ asigurnd o
normare corespunztoare.
Subseciunea 2.
Analiza fenomenului administrativ
2.1 Dreptul administrativ
2.1.1. Noiunea de drept administrativ
Contribuia dreptului la consolidarea i perfecionarea relaiilor sociale este
amplificat mai ales de contribuia deosebit a normelor de drept n prefigurarea
raporturilor sociale specifice statului de drept.
n acest sens, dreptul influeneaz modalitile concrete de evoluie a
relaiilor sociale mai ales n domeniul ramurilor dreptului public, n special, n ceea
ce privete raporturile care se formeaz n relaiile dintre autoritile publice.
Administraiei publice i sunt aplicabile diferite norme de drept care se
grupeaz n ramuri deosebite ale sistemului de drept. Potrivit Constituiei din 1991
n Statul romn relaia dintre Preedintele Romniei i Guvern este plasat de ctre
unii autori n sfera executivului256. Cu toate acestea, att Preedintele Romniei, ct
i Guvernul au domeniile lor proprii de activitate, chiar dac ele se i intersecteaz.
Un alt aspect rezultat ca urmare a aplicrii normelor constituionale este
acela c autoritile administraiei publice comunale, oreneti i judeene sunt
autonome reprezentnd o contrapondere la puterea administraiei centrale care este
condus de guvern. Constituit din consilii locale - ca organe decizionale i de
control - i din primari, ca organe executive, autoritile administraiei publice
comunale i oreneti funcioneaz pe baza principiului autonomiei locale fiind
alese prin vot direct de cetenii localitilor257.
La nivelul judeelor exist consiliile judeene care sunt alese direct de ctre
locuitorii judeului. Relaiile dintre autoritile administraiei publice guvernate de
principiul autonomiei locale, ca i dintre acestea i administraia central inclusiv
guvern, sunt de colaborare nefiind structurate ierarhic de pe poziii de subordonare.
256
257

M. Constantinescu, Echilibrul puterilor n regimul constituional din Romnia, Revista Dreptul, nr.3/1993.
Constituia Romniei, Bucureti, 1991, art.120.

Totui, Guvernul exercit o tutel administrativ prin intermediul prefectului, iar

prefectul are drept de control al legalitii actelor administraiei locale, iar n cazul
n care se consider c un act este ilegal l poate aduce n faa instanei de
contencios administrativ, urmnd ca actul administrativ s fie suspendat de drept n
timpul executrii.
n condiiile sistemului nostru administrativ complexitatea relaiilor sociale
care apar n administraia public implic existena unei multitudini de norme
juridice difereniate prin obiectul lor de reglementare i deci grupate n ramuri
diferite ale sistemului de drept.
Sistemul dreptului este format din totalitatea normelor juridice care
reglementeaz raporturi juridice sociale. Aceste norme juridice sunt instituite sau
sancionate de stat i sunt garantate prin fora sa de constrngere pe baza
convingerii majoritii colectivitii. Dreptul administrativ ca ramur a dreptului n
general reglementeaz numai anumite raporturi sociale specifice obiectului su de
activitate.
n literatura de specialitate relativ la obiectul de activitate al dreptului
administrativ s-a pus ntrebarea dac nu este acelai cu obiectul administraiei
publice ca form de realizare a puterii de stat258.
n general, obiectul dreptului administrativ este asemntor cu al
administraiei publice dar nu se confund cu el. Administraia public const n
organizarea executrii n concret a legilor i celorlalte acte ale autoritilor de stat
bazate pe lege. n general, aceast activitate este ndeplinit aproape n ntregime
de autoritile administraiei publice. Cu toate acestea i celelalte categorii de
autoriti ale statului, respectiv autoritile judectoreti care realizeaz fiecare
form deosebit a puterii de stat, pot ndeplini o activitate administrativ dar numai
n msura realizrii activitii lor specifice. Chiar autoritile legislative (Senat i
Camera Deputailor) pot ndeplini forme ale activitii administrative, cum ar fi
spre exemplu comisiile de anchet ale Parlamentului sau activitatea preedinilor
de instane cu privire la funcionarea instanelor de judecat mai ales n ceea ce
privete atribuiile lor de supraveghere a organelor administrative de pe lng
instana respectiv.
n consecin, n opinia noastr, nu exist o suprapunere perfect ntre
activitatea administrativ a statului i activitatea desfurat de autoritile
administrative, deoarece prima are o sfer mult mai larg.
Dreptul administrativ reglementeaz unele raporturi sociale care ar putea
face obiectul i altor forme de activitate a statului cum ar fi de exemplu
soluionarea actelor administrative jurisdicionale care prin procedura lor pot face
i obiectul activitii justiiei.
258

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993.

n dreptul comparat259 s-a artat c asemenea activiti se afl la confluena

dintre administraia public i celelalte forme de realizare a puterii statului putnd
fi socotite ca fcnd sau nu parte din activitatea administrativ i prin urmare
putnd sau nu s fie reglementate de normele dreptului administrativ n raport de
modul n care dispune legea.
Rezult, deci, c dreptul administrativ este constituit din raporturile sociale
care formeaz obiectul administraiei publice n condiiile n care noiunea de
administraie public este determinat i dup criteriul formal al legii.
Se poate spune deci, c raporturile sociale care formeaz obiectul dreptului
administrativ sunt acele raporturi care constituie obiectul administraiei publice
nfptuit potrivit normelor juridice de ctre autoritile administraiei publice.
n literatura de specilaitate, n legtur cu definirea dreptului administrativ,
s-au formulat mai multe opinii260.
ntr-o prim opinie s-a artat c dreptul administrativ cuprinde norme
juridice cu privire la reglementarea raporturilor juridice dintre puterea executiv i
celelalte forme ale puterii de stat n contextul instituionalizrii raporturilor sociale
specifice. ntr-o alt opinie261, se arat c dreptul administrativ este acea ramur a
sistemului de drept care reglementeaz realizarea puterii executive n stat, ct i
specificul activitii organelor administraiei de stat ca subiecte generale de
drepturi i obligaii.
Ne alturm opiniei262 n conformitate cu care dreptul administrativ se poate
defini ca fiind totalitatea acelor norme juridice care reglementeaz raporturile
sociale ce formeaz obiectul administraiei publice, activitate ce este ndeplinit
conform normelor juridice de organele administraiei publice. Rezult deci, c
dreptul administrativ cuprinde dou categorii sau dou elemente. Primul element
const n aceea c dreptul administrativ este constituit dintr-o totalitate de norme
juridice. Acest prim element constituie un sistem de norme proprii administraiei
publice fcnd parte din categoria normelor de drept public.
Al doilea element al definiiei dreptului administrativ const n aceea c
normele juridice care constituie dreptul administrativ sunt numai acelea care
reglementeaz o anumit categorie de raporturi sociale, respectiv acele raporturi
care formeaz obiectul administraiei publice realizat conform normelor juridice
de autoritile administraiei publice. n aceast categorie se includ n opinia
noastr i normele juridice de confluen, de conexiune cu alte sisteme de drept.
Aceste norme de confluen asigur legtura dreptului administrativ cu alte ramuri:
drept civil, drept comercial, dreptul muncii, dreptul financiar.
259

Andr de Laubadre, Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1963.

J. Benot, Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, 1978, p.200 - 224.
261
Iulian Teodoroiu, Drept administrativ i tiina administraiei, Note de curs, Craiova, 1991, p. 9 - 12.
262
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.14 - 29.
260

n ceea ce privete normele de confluen ale dreptului administrativ cu

normele juridice ale dreptului civil acestea sunt cele care asigur organizarea i
funcionarea autoritilor administraiei publice, centrale i locale, i care le
confer competena general sau de specialitate. n acest sens, este de remarcat
personalitatea juridic pe care o au unitile administrativ - teritoriale i care
cuprinde aceleai elemente componente i definitorii pe care le are instituia
personalitii juridice din perspectiva normelor de drept civil. Acest lucru este de o
mare importan mai ales n perspectiva realizrii de coninut a normelor juridice
care consfinesc egalitatea de tratament n faa legii a autoritilor administraiei cu
cetenii263. De altfel, pe baza raporturilor de prepuenie i n conformitate cu
legislaia adoptat s-a creat rspunderea civil solidar a funcionarului i
autoritii administraiei publice care au nclcat legea precum i rspunderea
individual a funcionarului fa de administraie exercitat pe calea unei aciuni
civile n regres.
Cu privire la normele de confluen dintre dreptul administrativ i dreptul
comercial sunt exemplificative normele juridice constituionale relative la formele
de asociere i proprietate, precum i dispoziiile Legilor nr.15 i nr.31 din 1991
referitoare la legtura autoritilor administraiei publice, centrale i locale sub
aspect funcional i decizional cu regulile autonome i societile comerciale. n
ceea ce privete confluena normelor juridice de drept administrativ cu normele
juridice financiare sunt exemplificative dispoziiile Legii nr.215 din 2001,
republicat i modificat, privind administraia public local referitoare la
atribuiile autoritilor administraiei publice relative la constituirea bugetului local
ca principal prghie de susinere a autonomiei locale i Legea nr.189/1998
modificat264.
n acest fel se pot deosebi raporturile de drept administrativ de celelalte
categorii de raporturi juridice. Existena unui obiect special de reglementare
demonstreaz importana acestora.
2.1.2. Norma de drept administrativ
Norma de drept administrativ este "regula de conduit general-obligatorie al
crei scop este acela de a organiza executarea i de a executa concret legile, de a
asigura ordinea public i de a satisface nevoile de interes general, regula care
poate fi adusa la ndeplinire, la nevoie, prin constrangere"265. Normele juridice de
drept administrativ pot avea ca autor legislativul, nfiat de Parlament, sau

263

Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.

Legea nr.189/1998 privind finanele publice locale.
265
Ioan Alexandru, Mihaela Caruan, Sorin Bucur, op. cit., p. 83
264

autoriti din zona puterii executive: Preedintele Romniei, Guvernul Romniei,

autoriti ale administraiei publice de stat sau locale.
Normele de drept administrativ sunt acele norme care se deosebesc de restul
normelor juridice din dreptul romnesc prin aceea c ele exprim fie voina
entitii organizate n stat, fie voina colectivitilor locale exprimate prin intermediul autoritilor alese, aceste autoriti instituind regulile i conferindu-le fora
juridic diferit n funcie de poziia n sistemul entitilor publice.
Normele juridice de drept administrativ reglementeaz, n scopul de a
ordona i de a organiza raporturile sociale care constituie obiectul activitii
administrative a statului i a colectivitilor locale, cu excepia raporturilor sociale
care se nasc n procesul realizrii activitii financiare266. Practica social
evidentiaz relaii sociale care apar n legtur cu nfiinarea entitilor din
administraia public central sau local, cu stabilirea elementelor structurale ale
acestora i cu desfiinarea entitilor respective, relaii sociale care apar n legtur
cu exercitarea competenelor de ctre entitile din administraia public centrala i
local (procedura de realizare a atribuiilor i de angajare a rspunderii n legtur
cu exercitarea atribuiilor) i relaii sociale ntre entitile din administraia public
central sau local i persoane fizice sau organizaii neguvernamentale referitoare
la activitatea de transpunere n practic a legii. Pentru fiecare categorie de relaii
sociale din cele menionate se definesc categorii de norme juridice.
Ca orice norm juridic i norma de drept administrativ are o structur
logico-juridic i o structur tehnico-legislativ.
a) Structura logico-juridic a normei de drept administrativ cuprinde, ca n
cazul oricrei norme juridice, trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea,
Ipoteza precizeaz imprejurrile i condiiile n care intr n aciune dispoziia sau
sanciunea din norm. n ipotez pot fi cuprinse definiii, principii, calitatea
subiectului, obiectul de activitate al subiectului i alte condiii care trebuie tiute n
momentul aplicrii dispoziiei.
Dac mprejurrile n care se aplic norma sunt clar precizate, ipoteza este
determinat, administraia public avnd doar posibilitatea de a lua cunotin
despre aceste mprejurri, de a le confirma i de a le executa ori de a le pune direct
n aplicare dup luarea la cunotin despre ele. n cazul n care ipoteza se
subntelege, cnd mprejurrile sunt precizate n mod general, lsndu-se la
latitudinea entitilor din administraia public s stabileasc n mod concret cum
se va aplica dispoziia normei, ipoteza este relativ determinat.
Dispoziia este miezul normei de drept administrative. ntruct relaiile
sociale care fac obiectul reglementrii dreptului administrativ se constituie i se
deruleaz n procesul de exercitare a puterii publice, dispoziia este n general
266

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti 1993

imperativ, stabilind pentru entitile din administraia public obligaii de a face.

n acest caz se spune c dispoziia are caracter onerativ sau imperativ. n cazul n
care dispoziia normei juridice stabilete pentru entitile din administraia public
obligaia de a nu face ceva, adic se interzice subiectului s exercite anumite
aciuni, dispoziia este de tip prohibitive.267 Dispozitia normei de drept
administrativ poate avea i caracter permisiv, n textul su reglementndu-se
posibilitatea subiectului de a aciona sau de a nu aciona, fiind la latitudinea sa de a
opta pentru un anumit model de conduit. Dispoziia este determinat atunci cand
textul reglementeaz precis conduita subiectului, nefiind posibil nici a derogare de
la reglementarea prin norma respectiv, sau relativ determinat atunci cnd norma
prevede mai multe variante posibile de conduit, urmnd ca entitile din
administraia public sau cel administrat s aleag dintre ele.
Sanciunea este acel element al normei de drept administrativ care cuprinde
referiri la consecinele juridice nefavorabile care rezult din nerespectarea
prevederilor dispoziiei sau ipotezei de ctre subiectul de drept creia i este
adresat norma juridic. n textul sanciunii pot fi nscrise i msuri de cointeresare
a subiectului n vederea adoptrii conduitei prescrise prin norm. n cazul normelor
de drept administrativ de cele mai multe ori sanciunea lipsete, pentru c ea se
prezum i const in nulitatea sau anulabilitatea actului administrativ sau aciunii
administrative realizate cu nerespectarea prevederilor din ipoteza sau din
dispoziie.
Cu privire la sanciune n cazul normelor de drept administrativ, s-a apreciat
ca ea poate lipsi pentru c "Nu trebuie s ne imaginm c fiecare norm se va
aplica de fiecare dat prin utilizarea sanciunii"268 i c "Sanciunea normei de drept
administrativ nu trebuie privit ca fiind acel element ce se regsete n partea final
a normei, ea de multe ori urmeaz s fie dedus din coninutul acesteia, dar n
acelai timp ea poate aciona pentru mai multe norme"269.
Sanciunile pot fi270: determinate, relativ determinate, alternative i
cumulative. Ca forme ale sanciunii normei de drept administrativ pot fi amintite271:
sanciuni disciplinare272, sanciuni contravenionale273, sanciuni patrimoniale274,
msuri de executare silit275, msuri cu privire la actele juridice276, msuri de
constrngere cu caracter nesancionator277.
267

n dreptul administrativ cel mai reprezentativ exemplu l constituie normele de drept care stabilesc contravenii i care
consacr forme de constrngere administrativ.
268
Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 150.
269
Ioan Alexandru, Mihaela Carauan, Sorin Bucur, op. cit., p. 86.
270
Nicolae Popa, op. cit., p. 151
271
Ioan Alexandru, Mihaela Carauan, Sorin Bucur, op. cit., p. 86.
272
De exemplu diminuarea drepturilor salariale ale funcionarului public, cu un anumit procent pe o perioada determinat
273
Amenda.
274
Obligarea la repararea prejudieiului cauzat.
275
Demolarea unei construcii.

b) Structura tehnico-legislativ a normei de drept administrativ este structura

extern a acesteia, fiind corelat cu cerinele de celeritate ale procesului legislativ
i cu principiile generale de tehnic legislativ reglementate n Romnia prin Legea
nr.24/2000 privind normele de trehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, cu modificrile la zi. Elementele definitorii pentru structura tehnicolegislativ a normei de drept administrativ sunt articolele, paragrafele, alineatele,
articolele, fiind reunite n cadrul actului normativ n pai, titluri, capitole, seciuni.
Normele de drept administrativ pot fi grupate n mai multe categorii n
funcie de anumite criterii.
Un prim criteriu este fora juridic a actului normativ.
Raportat la acest criteriu exist:
a) norme care pravin din dreptul internaional sau din dreptul comunitar
european i sunt nscrise n Tratate, Acorduri, Regulamente, Directive etc.;
b) norme care provin din dreptul intern i sunt nscrise n Constituie, n legi,
n decrete-legi, n decretele Preedintelui Romaniei, n ordonanele Guvernului
Romniei, n hotrrile Guvernului Romniei, n acte ale administraiei publice
centrale de specialitate, n acte ale administraiei publice locale (hotrrile
consiliilor judeene, hotarrile consiliilor locale, dispoziiile primarului).
Un al doilea criteriu este structura logic.
n raport de acest criteriu exist norme juridice complete, care au ipotez,
dispoziie i sanciune i norme juridice incomplete, din structura crora poate lipsi
un element constitutiv sau dou elemente. Normele incomplete n mod obligatoriu
se afl n relaie cu alte norme de drept administrativ. Astfel, normele juridice
incomplete pot fi norme de trimitere, n cazul n care se afl n relaie cu acte
juridice normative deja existente indiferent de fora juridic a acestora, i norme n
alb, atunci cand relaionarea este pentru viitor i actul normativ de completare
urmeaz s apar.
Al treilea criteriu este obiectul de reglementare.
n raport cu acest criteriu278 exista norme organizatorice, norme de drept material
i norme de funcionalitate. Normele organizatorice sunt acelea care reglementeaz
nfiinarea, organizarea, reorganizarea i desfiinarea unor entiti din administraia
public i fundamenteaz cadrul legal de funcionare a acestora. Normele de drept
material stabilesc drepturile i obligaiile subiecilor de drept administrativ i
reglementeaz relaiile care se stabilesc ntre entitile din administraia public i
celelalte elemente ale sistemului social. Normele de funcionalitate reglementeaz
modul de funcionare al entitilor din administraia public.
Al patrulea criteriu este sfera de aplicare.
276

Suspendarea, revocarea, anularea actului juridic.

De exemplu obligarea la efectuarea unui tratament medical.
278
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, op. cit., p. 88.
277

n raport de acest criteriu exist norme generale, norme speciale i norme de

excepie. Normele generale au gradul cel mai mare de generalitate cu privire la
sfera de aplicabilitate. Ca exemplu poate fi dat Codul de conduit al funcionarilor
publici. Normele speciale se aplic doar unei sfere restrnse a relaiilor sociale. Ca
exemplu pot fi date Codul rutier, Codul aerian, Codul vamal. Normele de excepie
completeaz normele generale sau speciale reglementnd situaii de excepie, fr a
fi n contradicie cu acestea i existnd obligativitatea ca norma special s ina
cont de norma general, iar cea de excepie de norma special i, implicit, de
norma general.
Al cincelea criteriu este modul de reglementare a conduitei.
n raport de acest criteriu exista norme onerative, norme prohibitive i norme
permisive. Normele onerative oblig subiectul de drept s svreasc o anumit
aciune. Normele prohibitive oblig subiectul s se abin de la savarirea unor
aciuni. Att normele onerative ct i cele prohibitive sunt imperative.
Al aselea criteriu este modul de sancionare.
Raportat la acest criteriu exist norme punitive i norme stimulative. Normele
punitive stabilesc o sancionare de ordin negativ, adic o pedeaps, n timp ce
normele stimulative stabilesc un sistem articulat de stimulente, n acest caz fiind n
prezena unei sancionri pozitive .
Dinamismul vieii determin schimbri n relaiile sociale i, pe cale de
consecin, impune perfecionarea modului de reglementare a relatiilor sociale prin
reformularea normelor existente sau prin adoptarea de norme juridice noi.
Referitor la aciunea n timp a normelor juridice prezint importan
urmtoarele elemente: intrarea n vigoare a normei de drept administrativ, aciunea
normei i ieirea din vigoare a normei.
Cu privire la intrarea n vigoare a normei de drept administrativ se impune n
practic regula c orice norm juridic trebuie adus la cunotina public i ea va
produce efecte astfel:
- dac norma juridic este cuprins ntr-un act normativ de tip lege, n
conformitate cu prevederile art.78 din Constituie, intrarea in vigoare a legii are loc
"la trei zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei", ca n
cazul oricrei legi;
- dac normele juridice sunt cuprinse n alte acte normative asimilate legii i
care provin de la alte autoriti publice, situaia nu mai este la fel de clar. n
aceast situaie se pune intrebarea: intrarea n vigoare se produce dup modelul
legii, la trei zile de la data publicrii sau la data publicrii? Evident intrebarea nu se
refer la cazurile n care n coninutul actului normativ, la "Dispoziii finale" se
precizeaz data intrrii n vigoare. Pornind de la realitatea juridica n conformitate
cu care dac n legatur cu o stare de fapt nu exist reglementare special se aplic
legea general, iar dac nu exista lege general se aplic normele constituionale i

dac nu exist reglementare prin norma constituional se aplic principiile de

drept, n cazul de fa vom aprecia c acolo unde nu se precizeaz n interiorul
actului normativ de la ce dat vor produce efecte prevederile actului respectiv,
trebuie aplicate, considernd termenul de lege lato sensu, prevederile art.78 din
Constituie pentru actele normative de drept administrativ.
n concluzie, apreciem ca toate actele administrative cu caracter normativ
trebuie s intre n vigoare conform prevederilor din art. 78 din Constituie, adic
trei zile de la publicare, dac nu este reglementat un termen special n interiorul
actului normativ. Acest punct de vedere considerm c este susinut i de faptul c
n art.15 alin.(2) din Constituie este scris: "Legea dispune numai pentru viitor, cu
excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile", fiind incluse la
categoria "lege contravenional" toate categoriile de acte normative, inclusiv cele
provenind de la autoritile administrative din administraia public central i
local. Caracterul activ al normei juridice const n faptul c ea produce efecte
pentru viitor din momentul intrrii ei n vigoare, neputnd produce efecte asupra
relaiilor sociale stabilite nainte de intrarea sa n vigoare, cu excepia legii
contravenionale mai favorabile, care poate retroactiva.
n ceea ce privete ultraactivitatea normei juridice, respectiv supravieuirea
legii vechi, din Constituia Romniei reiese c nici o prevedere legal nu poate
nclca principiul ultraactivitii. De asemenea, abrogarea parial i abrogarea
condiionat a legii vechi sunt exemple c supravieuirea legii vechi, n temeiul
unei dispoziii exprese a legii noi, nu reprezint o excepie de la principiul aplicrii
imediate a legii noi, ci este o confirmare a acestui principiu.
Ieirea din vigoare a normei juridice este determinat de dinamismul
relaiilor sociale, care face ca normele juridice s nu mai corespund realitii
sociale.
Modalitile de ncetare a aciunii normei juridice de drept administrativ
sunt:
- abrogarea expres direct sau indirect,
- abrogarea tacit,
- desuetudinea,
- ajungerea la termen i
- declararea neconstituionalitii.
Abrogarea expres direct este modalitatea de ncetare a aciunii unei norme
juridice care produce efecte numai atunci cand legiuitorul precizeaz n detaliu
actele normative a cror aciune nceteaz. Abrogarea expresa indirect este
modalitatea care produce efecte atunci cnd legiuitorul precizeaz doar c se
abrog orice dispoziie contrar.
Abrogarea tacit ori implicit produce efecte atunci cnd legiuitorul nu
spune nimic despre ncetarea aciunii normelor vechi, dar reglementeaz situaia

juridic supus reglementrii diferit ceea ce conduce la concluzia c legiutorul a

dorit ca aciunea vechilor norme s nceteze.
Ajungerea la termen este modalitatea de ncetare a aciunii unor norme
juridice ca urmare a ajungerii la termenul pn la care a fost edictat sau care
acioneaz cnd o norm a fost edictat pentru o situaie excepional.
Desuetudinea numit i perimare sau nvechire este modalitatea de ncetare a
aciunii unei norme care se concretizeaz n faptul c, dei formal norma de drept
administrativ este n vigoare, totui elementele social-economice care au stat la
baza edictrii sale s-au schimbat, ceea ce face ca norma s nu mai fie aplicabil de
facto.
Cu privire la declararea neconstituionalitii trebuie reinut realitatea
juridic n conformitate cu care Curtea Constituional prin decizie constat dac
dispoziiile unei legi sau unei ordonane de guvern sunt neconstituionale, ceea ce
are drept consecina ncetarea efectelor actelor normative respective la 45 de zile
de la publicarea deciziei Curii Constituionale, dac dispoziiile declarate
neconstituionale nu sunt corelate i puse de acord cu Constituia. Dispoziiile
declarate neconstituionale sunt suspendate de drept279.
Norma juridical de drept administrativ romanesc se aplic pe teritoriul
statului roman. Chiar dac Romania a devenit stat membru al Uniunii Europene, nu
exist nc un drept administrativ european, modelele sistemelor administrative din
statele membre fiind diferite. Deci, dreptul administrativ naional rmne nc
regula.
n interiorul Romniei aciunea normei juridice de drept administrativ se
realizeaz fie la nivel national, fie la nivelul unei uniti administrativ-teritoriale n
funcie de autoritatea emitent a actului normativ, nu numai de fora sa juridic.
Excepie de la regula aciunii la nivel naional a normei de drept administrativ fac
normele cuprinse n actele administraiei publice de specialitate care au ca obiect
msurile diplomatice ale Romniei. Este vorba despre ordinele ministrului
afacerilor externe. Totui, aceast excepie nu este o nclcare a principiului
teritorialitii dac avem n vedere c terenul mprejmuit al curii n care se afl
sediul misiuniulor diplomatice (este unanim acceptat n dreptul diplomatic i
consular internaional) c se afl sub aciunea dreptului statului cruia i aparine
misiunea diplomatic. Aceasta situaie se numete excepia extrateritorialitii.
Norma de drept administrativ romnesc acioneaz asupra cetenilor
statului roman i asupra cetenilor strini aflai pe teritoriul romnesc sau asupra
apatrizilor. Aceasta este regula i se spune despre norma de drept administrativ c
este "personal". Totui, exist frecvente situaii n care aciunea normei de drept
administrativ se restrnge la o anumit categorie de persoane. De exemplu, Statutul
279

Constituia Romniei revizuit n 2003.

funcionarilor publici, Codul de conduit al funcionarilor publici, Codul de

conduit al personalului contractual din administraia public sunt acte normative
aparinnd dreptului administrativ care produc efecte asupra unor categorii
determinate de persoane: acelea care au calitatea de funcionar public, respectiv, de
personal contractual din administraia public. Excepia extrateritorialitii este de
menionat n raport cu personalul misiunilor diplomatice, n sensul c acest
personal se afl sub aciunea dreptului administrativ romnesc nu al statului unde
se afl misiunea. Este cazul Legii privind Statutul corpului diplomatic i consular
al Romaniei.
2.1.3. Raportul de drept administrativ
Raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale care se formeaz, n
principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei de ctre alctuirile
sociale care formeaz administraia public, relaii sociale care sunt supuse
reglementrii prin norme de drept administrativ.280
Analizndu-se definiia raportului de drept administrativ, pot fi evideniate
cteva caracteristici ale acestei noiuni.
O prim caracteristic se refer la subiectele raportului juridic. Relaia
social reglementat prin norma de drept administrativ se stabilete ntre dou
categorii de subiecte: pe de o parte, n mod obligatoriu, n relaie va intra o
alctuire social din componena administraiei publice, iar, pe de alt parte,
subiect va fi o persoan fizic sau o persoan juridic (inclusiv o alt persoan
juridic de drept). De altfel, participanii la raporturile de drept administrativ
constituie i unul dintre criteriile dup care se clasific acestea.
O a doua trstur a raportului de drept administrativ se refer la coninutul
acestuia. Exercitarea drepturilor de ctre subiectele participante la raportul de drept
administrativ constituie o obligaie pentru acestea, obligaie care rezult dintr-un
act cu caracter normative. n egal msur persoanele fizice sau persoanele juridice
i administraia public sunt obligate prin norme juridice s ia parte la naterea,
modificarea sau stingerea raportului juridic de drept administrativ ntr-o situaie
dat.
A treia trstur are n vedere obiectul raportului de drept administrativ.
Aciunea sau inaciunea subiectelor raportului are ca specific faptul c se
ncadreaz, n principal, n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor
locale. Precizarea "n principal" are rolul de a sublinia c raporturi de drept
administrativ pot apare i n sfera de aciune legislativ i n cea a serviciului
public judiciar.

280

Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 40.

Identificarea diferitelor raporturi de drept administrativ se face pe baza

anumitor criteria:
- n funcie de subiectele care particip la raportul de drept administrativ pot
fi identificate mai multe tipuri de astfel de raporturi, pentru c un raport de drept
administrativ se poate stabili ntre:
a) doua entiti din administraia public;
b) o entitate din administraia public i o alt entitate public (cu observaia
c raporturile dintre Parlament i administraia public sunt, de regul, raporturi de
drept constituional)281;
c) o entitate din administraia public i un organism neguvemamental;
d) o entitate din administraia public i o persoan fizic.
Mai sintetic, se poate spune c exist dou tipuri de raporturi de drept
administrativ conform acestui criteriu: raporturi ntre o entitate din administraia
publica i o persoan fizic; raporturi ntre o entitate din administraia public i o
persoan juridic, unde prin persoana juridic se ntelege o entitate public, un
organism neguvernamental sau orice persoan juridic de drept privat.
- n funcie de poziionarea subiectelor n raport cu administraia public
exist dou mari categorii de raporturi:
A) raporturi de drept administrativ care se formeaz n cadrul administraiei
publice;
B) raporturi de drept administrativ care se formeaz ntre subiectele de drept
care aparin administraiei publice i subiectele de drept care se situeaz n afara
acesteia.
A) Prima categorie este cea a raporturilor de drept administrativ care se
formeaz n cadrul administraiei publice. Este vorba despre relaiile sociale
stabilite ntre componenii personalului din administraia public i reglementate de
normele de drept administrativ. Primul tip este: raporturi de subordonare ierarhic.
Raporturile de subordonare ierarhic sunt acele raporturi de drept administrativ n
care subiectele de drept se afl n poziii din cadrul ierarhiei administrative, iar
subiectul activ este titularul unei competente pe care o exercit ca element ierarhic
superior fa de celalalt subiect participant.282 n cadrul subordonrii ierarhice
subiectul care este poziionat ierarhic la nivelul superior, are n competen dreptul
de a conduce, de a ndruma i de a contrala activitatea subiectelor de drept
subordonate.
Un al doilea tip este cel al raporturilor de colaborare. n cadrul raporturilor
de colaborare, subiectele de drept au fiecare o competen pe care o folosesc pentru
realizarea administraiei publice, conlucrnd n cadrul administraiei publice.
281

Ioan Alexandru, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ioan Popescu Slniceanu,
Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p. 55.
282
Alexandru Negoi, op.cit., p. 43.

Al treilea tip este cel al raporturilor de participare. n cadrul acestor raporturi

titularii diferitelor competene particip la realizarea unor sarcini care aparin
administraiei publice. Acest tip de raporturi se prezint sub forme variate. Un
exemplu este cel al raporturilor care pot apare ntre alctuirile sociale din
administraia public central i cele care alctuiesc administraia public local,
care este organizat pe principiul autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor
publice.
B) A doua categorie este cea a raporturilor care se formeaz ntre subiecte de
drept care aparin administraiei publice i subiecte de drept care se situeaz n
afara acestui sistem.
Primul tip de raporturi din aceast categorie este cel al raporturilor de
subordonare. Acest tip de raporturi cuprinde acele relaii sociale reglementate prin
norme de drept administrativ n cadrul crora alctuirile sociale din administraia
public, pe baza competenei lor legale, pot s stabileasc n mod unilateral
drepturi i obligaii pentru persoane fizice i persoane juridice, le pot aplica
sanciuni i pot proceda la executarea acestora prin operaiuni administrative i
simple fapte materiale. Raporturile de subordonare n acest caz nu exclud
posibilitatea manifestrii voinei subiectelor pasive, dimpotriv. Uneori, pentru a
interveni aciunea subiectului activ, este necesar c subiectul pasiv s solicite sau
s accepte aceast intervenie. Dac legea prevede c subiectul activ are dreptul s
acioneze din oficiu, subiectul pasiv are la ndemn calea aciunii judectoreti
promovate la instana competent prin procedura contenciosului administrativ i
prin alte proceduri speciale, ca, de altfel, i dreptul de peionare pentru a contesta
rezultatele unei astfel de aciuni.
Al doilea tip este cel al raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice.
n cadrul acestor raporturi juridice subiectele active acioneaz, pe baza i n
executarea legii, n baza competenei legale de a desfura activiti cu caracter
prestator, n favoarea subiectelor pasive.
Raporturile juridice de colaborare i de-participare a unor persoane fizice i
juridice la realizarea sarcinilor care revin administraiei publice formeaz al treilea
tip de raporturi-de drept administrativ n cea de a doua categorie. De exemplu,
anumite organizaii profesionale constituite prin lege au rolul de a realiza prestaii
de interes public. De exemplu, avocaii sunt organizai, pe baza prevederilor legale,
n barouri, prin prestaia lor specific participnd la nfptuirea justiiei prin
asistena juridic pe care a acord. ntre barouri i Ministerul Justiiei se stabilesc
raporturi juridice de colaborare i de participare n vederea asigurrii bunei
funcionri a serviciului public de realizare a justiiei, serviciu organizat de
Ministerul Justiiei.

Instituiile publice pot fi subiecte active ori subiecte pasive n raporturile de

drept administrativ, sau cadru organizatoric de desfaurare a oricrora dintre
tipurile amintite de raporturi juridice.
Raporturile juridice de drept administrativ reprezint relaii sociale care se
formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei de
ctre componentele sistemului administraiei publice, relaii sociale reglementate
prin normele de drept administrativ.
Se observ c raporturile juridice de drept administrativ formeaz o
categorie distinct de raporturi juridice avnd trsturi caracteristice care confer
un aspect specific acestei categorii.
O prim trstur a acestora const n aceea c raporturile juridice de drept
administrativ au ca obiect aciunea sau inaciunea subiectelor care se ncadreaz n
activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale.
O a doua trstur const n aceea c subiectul raportului juridic
administrativ este ntotdeauna o autoritate a administraiei publice. Din acest punct
de vedere se pot distinge mai multe categorii de subietce participante la raportul
juridic i mai multe categorii ale raportului:
a) raporturile juridice nscute ntre dou autoriti ale administraiei publice;
b) raporturile juridice de drept administrativ care pot interveni ntre o
autoritate a administraiei publice i un agent economic (o regie autonom sau o
societate comercial) sau o instituie social - cultural ce sunt nzestrate cu
personalitate juridic n sensul Decretului nr.31/1954, adic avnd o capacitate
juridic civil. n literatura de specialitate283 s-a subliniat c n acest fel competena
subiectelor de drept participante la raporturile de drept administrativ reprezint o
categorie juridic special care legitimeaz prezena acestor subiecte de drept n
raporturile de drept administrativ.
n literatura de specialitate284 a fost susinut de unii autori teza conform
creia noiunii de competen i este opus noiunea de capacitate de drept
administrativ. Ne alturm prerii285 conform creia capacitatea de drept
administrativ reprezint de fapt competena pe care o au autoritile administraiei
publice de a participa la raporturile juridice de drept administrativ. De altfel, n
acest sens sunt i dispoziiile legii organice286 n conformitate cu care: "Comunele,
oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu
propriu i capacitate juridic deplin".
283

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.34 - 36.
Lucien Mehl et Jean Driol, Ladministration nouvelle, Berger-Levrault, 1978, p.239 - 247; T.Drganu, Drept constituional,
Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, p.249; I.Vntu, M.Anghene, M.Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R.,
Editura Academiei, Bucureti, 1971, p.317 - 319.
285
Alexandru Negoi, op. cit., p.36.
286
Articolul 21 din Legea nr.215/2001, Monitorul Oficial, Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001(Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. Acte modificatoare: Ordonana de urgen a Guvernului
nr.20/2008; Legea nr.35/2008; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.66/2008; Legea nr.131/2008).
284

c) raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i un organism

nonguvernamental;
d) raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate
public (cu unele discuii referitoare la Parlament);
e) raporturile juridice de drept administrativ dintre o autoritate a
administraiei publice i o persoan fizic cum ar fi spre exemplu, n cazul,
aplicrii unei sanciuni administrative.
Cu privire la aceast categorie de raporturi administrative n literatura
juridic s-a apreciat c aplicarea sanciunilor administrative este o activitate
jurisdicional n cadrul administraiei publice considerndu-se c sunt ntrunite
elementele eseniale care caracterizeaz aceast activitate287.
Ordonana privind regimul juridic al contraveniilor - nr. 2/2001modificat288
prevede ca regul general dreptul agentului constatator de a i aplica sanciunea
prin proces-verbal de constatare (art.21). Ne alturm opiniei289 n conformitate cu
care toate actele juridice prin care se aplic sanciuni administrative nu ntrunesc
elementele necesare pentru a fi n prezena unui act administrativ cu caracter
jurisdicional i deci, per contrario nu ne aflm n faa unui organ administrativ
cu activitate jurisdicional, deoarece nu este un organ special constituit care s
prezinte prin specializarea sa, prin procedura de desfurare a activitii i prin
activitatea sa colegial garaniile care caracterizeaz soluionarea litigiilor, care se
bucur de prezumia de adevr legal.
Acest punct de vedere este susinut i de prevederile O.G. nr.2/2001,
modificat, unde n Capitolul IV "Cile de atac" se stabilete c procesul-verbal de
constatare poate fi atacat printr-o plngere, n termen de 15 zile de la data
nmnrii sau comunicrii sale, plngere care se depune mpreun cu o copie de pe
procesul-verbal contestat la organul din care face parte agentul constatator, i
acesta este obligat (art. 32, alin. (2)) ca de ndat s trimit plngerea mpreun cu
dosarul cauzei la judectoria n a crei circumscripie a fost svrit contravenia,
neavnd competena de a soluiona plngerea.
O a treia trstur este aceea c raporturile juridice de drept administrativ se
nasc n general pe baza unei manifestri unilaterale de voin juridic emannd de
la un organ al administraiei publice. Nici un raport juridic de drept administrativ
nu se poate nate dintr-o manifestare bi sau plurilateral de voin juridic.
287

Tudor Drganu, op. cit., p.212.

288

Modificat prin: Rectificarea publicat n M.Of. Partea I nr. 584/18.09.2001; O.U.G. nr.16/2002; Legea
nr.180/2002; O.G. nr.61/2002 abrogat prin O.G. 92/2003; Legea nr.357/2003; O.U.G. nr.108/2003; Legea nr.
526/2004; O.G.nr.8/2006; Legea nr.182/2006; Legea nr.352/2006; Legea nr. 353/2006; Decizia Curii
Constituionale nr.953/2006; Decizia Curii Constituionale nr.228/2007; Decizia Curii Constituionale nr.
1354/2008)
289

Ion Vntu, M.Anghene, M.Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1971, p. 214 215.

Naterea, modificarea i ncetarea raporturilor juridice administrative se produc pe

baza voinei unilaterale a organului administraiei publice. Prin excepie,
raporturile de drept administrativ pot s ia natere n baza unui eveniment sau n
baza aciunii celorlalte subiecte ale raportului respectiv sau n cazul cnd voina
organului administrativ este subneleas, cu condiia ca norma juridic s prevad
aceasta n mod categoric (cum este cazul raportului de drept administrativ ce ia
natere n cazul morii sau naterii unei persoane fizice sau n cazul n care o regie
autonom, o societate comercial i chiar o persoan fizic comite o contravenie
sau cnd legea n mod expres asimileaz lipsa manifestrii de voin din partea
unei autoriti administrative cu un act administrativ). Prin aceast caracteristic se
deosebete n mod categoric raportul juridic administrativ de acele categorii de
raporturi juridice care se nasc din consimmntul a dou sau mai multe pri, cum
este cazul raporturilor de drept civil. (Rezult, deci, c naterea i realizarea n
concret a raporturilor de drept administrativ constituie o obligaie a subiectelor
acestor raporturi chiar i pentru organul administraiei publice).
Categorii i tipuri de raporturi juridice de drept administrativ
Orice clasificare se realizeaz n raport de anumite criterii.
Un prim criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este
cel al participanilor la relaia social reglementat prin norma de drept
administrativ. S-a artat deja c exist raporturi de drept administrativ la care
particip: - dou autoriti ale administraiei publice;
- o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate public;
- o autoritate a administraiei publice i un organ nonguvernamental;
- o autoritate a administraiei publice i un agent economic (societate
comercial, regie autonom) sau instituie social-cultural;
- o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.
Un alt criteriu este coninutul raportului juridic, adic drepturile i obligaiile
pe care le au subiectele participante. n raport de acest criteriu identificm dou
categorii de raporturi de drept administrativ, fiecare categorie cuprinznd mai
multe tipuri de astfel de raporturi.
Prima categorie este cea a raporturilor de drept administrativ care se
formeaz n cadrul sistemului administraiei publice. Este vorba despre relaiile
sociale ntre componenii personalului din sistemul administraiei publice i
reglementate de normele de drept administrativ. Primul tip este: raporturi de
subordonare ierarhic.
Raporturile de subordonare ierarhic sunt acele raporturi de drept
administrativ n care subiectele de drept se afl n cadrul ierarhiei administrative,

iar subiectul activ este titularul unei competene pe care o exercit ca autoritate
ierarhic superioar fa de cellalt subiect participant.290
n cadrul subordonrii ierarhice subiectul care are calitatea de autoritate
ierarhic superioar are n competen dreptul de a conduce, ndruma i controla
activitatea subiectelor de drept subordonate (pasive).
Un al doilea tip este cel al raporturilor de colaborare.
n cadrul raporturilor de colaborare, subiectele de drept au competene pe
care le folosesc pentru realizarea administraiei publice conlucrnd n cadrul
sistemului administraiei publice. Spre exemplu, titularul unei funcii colaboreaz
cu titularul altei funcii pentru pregtirea proiectului unui act administrativ sau
chiar pentru emiterea unui astfel de act.
De exemplu mai muli inspectori de specialiti diferite din cadrul aparatului
propriu al consiliului judeean, din structura Serviciului urbanism i amenajarea
teritoriului, colaboreaz n derularea procedurii de primire, verificare i supunere
spre aprobare a documentaiilor din teritoriu pentru emiterea certificatului de
urbanism i pentru autorizarea lucrrilor.
Al treilea tip este cel al raporturilor de participare. n cadrul acestor raporturi
titularii diferitelor competene sau funcii particip la realizarea unor sarcini care
aparin administraiei publice. Acest tip de raporturi se prezint sub forme variate.
Un exemplu este cel al raporturilor care pot apare ntre organele administraiei
publice centrale i cele ale administraiei locale care este organizat pe principiul
autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice.
O a doua categorie este cea a raporturilor care se formeaz ntre subiecte de
drept care aparin sistemului administraiei publice i subiecte de drept care se
situeaz n afara acestui sistem.
Primul tip de raporturi din aceast categorie este cel al raporturilor de
subordonare. Acest tip de raporturi cuprinde acele relaii sociale reglementate prin
norme de drept administrativ n cadrul crora organele administraiei publice, pe
baza competenei legale pe care o au pot s stabileasc n mod unilateral drepturi i
obligaii pentru persoane fizice i persoane juridice, le pot aplica sanciuni i pot
proceda la executarea acestora prin operaiuni administrative i simple fapte
materiale.
Aceste raporturi de subordonare nu exclud posibilitatea manifestrii voinei
subiectelor pasive, dimpotriv. Uneori, pentru a aciona subiectul activ, este
necesar ca subiectul pasiv s solicite sau s accepte aceast intervenie, iar dac
legea prevede c subiectul activ va aciona din oficiu subiectul pasiv are la
ndemn calea aciunii judectoreti promovate la instana competent prin

290

Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 43.

procedura contenciosului administrativ i prin alte proceduri speciale, dreptul de

peionare.
Al doilea tip este cel al raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice.
n cadrul acestor raporturi juridice subiectele active acioneaz pe baza i n
executarea legii n baza competenei legale de a desfura activiti cu caracter
prestator n favoarea subiectelor pasive.
Raporturile juridice de colaborare i participare a unor persoane fizice i
juridice la realizarea sarcinilor care revin administraiei formeaz al treilea tip de
raporturi de drept administrativ n cea de a doua categorie.
De exemplu, anumite organizaii profesionale organizate prin lege au rolul
de a realiza prestaii de interes public. Avocaii sunt organizai, pe baza
prevederilor legale, n barouri de avocai, prin prestaia lor specific participnd la
nfptuirea justiiei prin asistena juridic pe care o acord. ntre barouri i
Ministerul Justiiei se stabilesc raporturi juridice de colaborare i de participare n
vederea asigurrii bunei funcionri a serviciului public de realizare a justiiei,
serviciu organizat de Ministerul Justiiei.
2.1.4. Izvoarele dreptului administrativ
Conceptul de izvor de drept exprim ideea de surs a dreptului, adic surs a
ansamblului normelor juridice. n literatura de specialitate i n practic se folosesc
doua concepte: izvor material al dreptului i izvor formal al dreptului.
Izvoarele materiale ale dreptului sunt condiiile materiale care determin
apariia normei juridice i determin necesitatea de a pstra coninutul normei
juridice sau de a-l modifica ntr-un anumit mod. Aceste condiii poart denumirea
general de surs social a dreptului.
Izvoarele formale ale dreptului sunt diferite moduri de prezentare a dreptului
sau, altfel spus, diferitele forme n care se exprim dreptul.
Dreptul administrativ, ca subsistem al sistemului drept, are multe surse.
Exista izvoare materiale ale dreptului administrativ i izvoare formale ale acestuia.
Deoarece exista o infinitate de conditii materiale care impun elaborarea de
norme juridice i este imposibil de analizat o infinitate de izvoare materiale, se
limiteaza prezentarea la izvoarele formale.
Constituia, la care unii specialiti adaug jurisprudena constituional,
reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ, pentru ca ea
reglementeaz principiile care trebuie respectate n relaiile sociale care fac
obiectul dreptului administrativ. Prin normele constituionale sunt reglementate la
nivel de principiu aspectele eseniale ale ordinii juridice n stat, cum ar fi:
raporturile dintre cele trei puteri din stat, libertile i ndatoririle fundamentale ale
cetenilor, raporturile dintre guvernani i guvernai. n dreptul administrativ

prezint interes deosebit normele constituionale care reglementeaz libertile i

ndatoririle fundamentale ale cetenilor i activitatea de transpunere n practic a
prevederilor legale.
nainte de a prezenta legea ca izvor al dreptului administrativ se impun
cateva observaii cu privire la administraia public. Unul dintre principiile pe care
se ntemeiaz administraia public este principiul legalitii. Principiul legalitii
este legat de nsi esena administraiei publice, mai exact, de activitatea de
organizare a executrii i de executare n concret a legii. Activitatea denumit
administraie public cuprinde, printre altele, i emiterea unor acte juridice cu
aplicabilitate individual - de spe - dar i acte juridice normative, opozabile erga
omnes, la nivelul colectivitilor ale cror treburi de interes general le organizeaz
alctuirile sociale speciale constituite i care formeaz administraia public n sens
organizatoric.
Din punct de vedere al competenei autoritilor din administraia public de
a emite sau de a adopta acte normative sunt necesare dou observaii. Primul
aspect se refer la actele normative care au ca obiect de reglementare administraia
public nsi n accepiunea organizatoric. Validitatea acestui tip de acte
normative se intemeiaz pe principiul conform caruia fiecare institutie are dreptul
de a-i organiza structurile interioare conform modului specific de a aciona. n
literatura de specialitate se citeaz regulamentul de ordine interioar sau
regulamentul de organizare i functonare.291 Al doilea aspect are n vedere actele
normative emise ori adoptate de autoriti din administraia public i care cuprind
norme ce reglementeaz administratia publica n accepiunea de activitate, n
special relaiile ntre guvernani i guvernai care apar n activitatea de respectare
sau de aplicare a legilor. Actele normative care provin de la autoritile din
administraia public sunt elaborate avndu-se n vedere subordonarea fa de lege,
pentru ca sunt emise ori adoptate, pe baza i n executarea legii.
Legea este principala form de exprimare a dreptului, fiind i pentru dreptul
administrativ izvor fundamental. Fora juridic a legii se exprim n principiul
supremaiei legii care presupune urmtoarele aspecte:
lege a este cel mai important act juridic din stat, Constituia fiind ea nsi
un tip de lege: legea fundamental;
legea este obligatorie pentru toate categoriile de subiecte de drept:
persoane juridice de drept public, persoane juridice de drept privat i persoane
fizice;
legea este incontestabil, controlul constituionalitii sale fiind organizat
ca procedur de excepie.

291

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 36-37.

Legile organizatorice sau organice au for juridic mai mare dect legile
ordinare, care trebuie s fie conforme cu cele dinti.
Hotrrile i ordonanele guvernului constituie alt izvor al dreptului
administrativ, fiind adoptate pe baza competenei guvernului reglementat prin
Constituia Romniei.
Jurisprudena administrativ are un rol deosebit n formarea i aplicarea
normelor dreptului administrativ, dar este numai izvor indirect de drept.
Ordinele prefecilor, dispozitiile primarilor i hotrrile consiliilor locale i
judeene constituie, de asemenea, izvoare de drept administrativ, fora lor juridic
fiind direct proporional cu locul pe care l ocup n sistemul organelor
administraiei publice.
Statutele ca norme de drept administrativ reglementeaz situaia juridic
special a unui corp de funcionari sau organizeaz o activitate special din cele
care compun administraia public.
Conveniile internaionale sunt acte de drept internaional incheiate ntre
state suverane indiferent de denumirea acestora (tratate, acorduri, nelegeri,
aranjamente, proceduri prealabile). n legtur cu problema recunoaterii
conveniilor internaionale s-au formulat mai multe teze privind gradul de
recunoatere a impactului coninut de aceste norme asupra dreptului intern aa
dup cum rezult din opinia unor autori.292 n conformitate cu dispoziiile
constituionale, conveniile internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ
numai n msura n care ele au aplicabilitate direct n dreptul intern ca urmare a
ratificrii de ctre Parlament.
Dobndirea de ctre Romnia a calitii de membru al Uniunii Europene a
impus n practica social un nou izvor de drept: dreptul comunitar european, a
crui aplicare se face n conformitate cu principiul preeminenei dreptului
comunitar n raport cu dreptul naional.
Obiceiul (cutuma) exprim normativitatea nescris constituind cel mai vechi
izvor de drept prin codificarea unor norme de comportament impuse n practica
social a unei colectiviti de colectivitate nsi, codificare nescris n urma creia
au aparut sistemele de drept ncepnd cu Codul lui Hamurabi, Decalogul lui Moise,
dreptul testamentar din Vechiul Testament i din Talmudul Ebraic, dar, mai ales cu
dreptul roman. Cutuma are rol de izvor de drept n dreptul administrativ, mai ales
prin complementaritatea acesteia cu legea, creia potrivit principiului optima leges
interpres consuietudo (obiceiul asigura interpretarea mai corect a legilor) i
asigur o interpretare mai aproape de valorile reale. Fora juridic a normelor
cutumiare const n ocrotirea unor raporturi juridice date. Aceste raporturi pot fi
292

Lucien Mehl et Jean Driol, L'administration nouvelle, Berger - Levrault, 1978; Iulian Teodoroiu, Drept administrativ i tiina
administraiei, Reprografia Universitii din Craiova, 1991, p.25 - 27.

contrare chiar i legii n msura n care nu contravin normelor de ordine public,

bunelor moravuri sau intereselor generale ale cetenilor.
Uzanele (practicile) reprezint n fond anumite forme ale cutumei, ele fiind
ntlnite att n plan intern ct i internaional. n plan intern se ntlnesc mai ales
n domeniul practicilor de cult sau chiar al practicilor autoritilor administraiei
publice efectuate n regim administrativ. Astfel, exist acte normative care,
preluand o anumit practic, o anumit uzan, normativizeaz obiceiul
administraiei mai ales sub aspectul ciclurilor agricole sau forestiere. Uzanele
normative au fora juridic a legii putnd fi folosite pentru completarea legii
(praeter lege) sau chiar pentru nlturarea legii (contra legem).
Doctrina juridic are o mare importan att n activitatea de legiferare ct i
n cea de aplicare a legii, dar nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ
neputnd fi obligatorie pentru cei care iniiaz actele normative sau pentru cei ce le
aplic. Cu toate acestea, deoarece doctrina juridic reprezint un ansamblu de
cunotine juridice la cel mai inalt nivel de aprofundare a instituiilor dreptul
administrativ, sintetiznd i o anumit practic administrativ, ea poate fi
considerat ca un factor ponderator n elaborarea unor acte normative cu impact
asupra administraiei publice.
Diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public folosind
regimul juridic de drept administrative, precum i mobilitatea extrem care
caracterizeaz aplicarea acestui regim juridic n comparaie cu alte ramuri ale
dreptului, n special cu dreptul civil, constituie una dintre explicaiile faptului c
nici pn n prezent normele juridice ale dreptului administrativ nu sunt codificate
ntr-un sistem unitar care s asigure coeziunea acestor norme juridice. n literatura
juridica293 s-a explicat aceast lips de codificare prin faptul c dreptul
administrativ s-a format lent, ncepnd abia cu secolul al IX- lea.
Perfecionarea reglementrilor juridice n domeniul administraiei publice,
dezvoltarea contenciosului administrativ i amplificarea cercetrii tiintifice n
domeniul statal i al colectivitilor locale, creeaz premizele codificrii dreptului
administrativ i n ara noastr. Procedura administrativ trebuie, de asemenea,
codificat. Astfel ntre problema izvoarelor dreptului administrativ i codificarea
administrativ exist o legtur ca de la cauz la efect datorat, n principal,
specificului normei juridice administrative.
n prezent, cnd se tinde spre o stabilizare legislativ, se pune problema
necesitii sistematizrii normelor juridice n raport de noile realiti sociale i
constituionale. Sistematizarea normelor juridice este o problem de o importan
major, deoarece, normele juridice care formeaz ramura dreptului administrativ,
spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt codificate, sunt cuprinse n acte
293

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934; Jaques Rivero, Droit administratif, Paris, 1983.

normative disparate i nu ntr-un act normativ unitar care s asigure o unitate i o

coeziune care s aib ca baz principii comune 294.
n literatura de specialitate mai veche i mai noua se consider c datorit
mobilitii normelor de drept administrativ aceast ramura a dreptului se
caracterizeaz prin lipsa de codificare, invederndu-se totui necesitatea abordrii
sistematizate sub forma codului administrativ i de procedur administrativ, a
normelor juridice administrative.295
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate296 a discuta despre codificarea
dreptului administrativ, presupune a aborda cel puin cinci aspecte principale:
Codul administrativ, Codul de procedur administrativ, Codul de conduit a
funcionarilor publici, Codul bunei administrri i codurile administraiilor
sectoriale.
Codul de conduit a funcionarilor publici a fost reglementat de legiuitorul
romn prin Legea nr.7 din 18 februarie 2004, existena acestui act normativ
constituie deja un pas nainte pe calea codificrii dreptului administrativ.
Codurile administraiilor sectoriale, acte normative care produc efecte doar
asupra unui anumit domeniu de activitate, sunt absolut necesare i, acolo unde
exist deja, practica social dovedete utilitatea lor i efectul pozitiv al existenei
lor. Se pot aminti cu titlu de exempli gratia Codul fiscal297, Codul de procedur
fiscal298, Codul consumu-lui299, Codul rutier300, Codul aerian301, Codul vamal302.
ntr-un sens restrns, formal, juridic, izvor al dreptului nseamn forma n
care este exprimat dreptul.
Normele juridice care exprim aceast voin mbrac forme diferite n
raport de autoritatea statal care le instituie sau le sancioneaz avnd i o for
juridic deosebit.
n organizarea i activitatea administraiei publice, principiul legalitii
administraiei impune ca normele juridice s provin de la autoritile puterii
legislative.
Administraia public i demonstreaz subordonarea fa de lege n
misiunea sa de organizare i executare n concret a legii. Administraia public n
activitatea sa are posibilitatea s emit acte normative cu putere individual, de
spe, dar i acte normative opozabile erga omnes la nivelul colectivitilor pe care
294

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.33-34.
Alexandru Negoi,op.cit.; Paul Neguleseu, Tratat de drept administrativ, vol. I., Bucureti, 1934.
296
Ioan Alexandru, Mihaela Carauan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.111-125.
297
Legea nr. 571/2003 cu modificarile la zi, inclusiv prin O.U.G. nr. 22/2007
298
O.G. nr. 92/2003, republicat, cu modificrile la zi, inclusiv prin Legea nr. 505/2006.
299
Legea nr. 296 din 28 iunie 2004, cu modificrile la zi, inclusiv prin Legea nr. 425/2006
300
O.U.G. nr. 195/2002, republicat cu modificrile la zi, inclusiv prin Legea nr. 6/2007
301
O.G. nr. 29/1997 republicat, cu modificrile la zi, inclusiv prin Legea nr. 399/2005
302
Legea nr. 86/2006
295

le gestioneaz sau le reprezint. Rezult c n afara normelor juridice care au ca

izvor actele puterii legiuitoare, exist i izvoare ale dreptului administrativ care
provin de la autoritile administraiei publice.
Cu privire la nelegerea noiunii de izvor de drept trebuie precizat c acesta
exprim faptul c baza normelor juridice n general sunt condiiile sociale care
constituie i fundamentul formrii dreptului, reprezentnd sursele sociale ale
dreptului.
Dimensiunea filosofic a noiunii de izvor al dreptului a fost sesizat n
principal de coala dreptului natural. Conform adepilor acestui curent filosofic
dreptul derivnd din natur determin coninutul dreptului pozitiv, iar legiuitorul
sesiznd aceast legtur de cauzalitate nu face dect s o exprime prin adoptarea
actelor normative care formeaz dreptul pozitiv.
Sub aspectul competenei autoritilor administraiei publice de a emite acte
normative sunt de observat dou aspecte:
a) un prim aspect se refer la actele normative care au aplicare n interiorul
administraiei publice i care au ca obiect organizarea din interior a structurilor
administraiei publice.
Validitatea acestui fel de acte normative se ntemeiaz pe principiul conform
cruia fiecare instituie are dreptul de a-i organiza structurile interioare conform
modului specific de activitate. n literatura de specialitate se citeaz ca exemplu
regulamentul de ordine interioar sau regulamentul de organizare i funcionare303.
b) un al doilea aspect se refer la actele normative care provin de la autoriti
ale administraiei publice i care cuprind norme de drept ce reglementeaz
administraia public sub aspectul activitii sale n relaiile cu terii. Astfel, sunt
hotrrile i ordonanele Guvernului, instruciunile i ordinele minitrilor, ordinele
prefecilor, hotrrile consiliilor locale i judeene.
Tehnicitatea aciunilor administraiei publice exprim raiunea i validitatea
acestor acte normative care provin de la autoritile administraiei publice.
Tehnicitatea aciunilor de punere n executare a legii ca rezultant a
specializrii pe care o au n diferite domenii sau ramuri de activitate fr a crea
ns valori politice care s le cuprind este criteriul care limiteaz activitatea
normativ a autoritilor administraiei publice.
Actele normative care provin de la autoritile administraiei publice sunt
subordonate legii, fiind emise pe baza i executarea acesteia.
Diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public folosind
regimul juridic de drept administrativ, precum i mobilitatea extrem ce
caracterizeaz aplicarea acestui regim juridic n comparaie cu alte ramuri ale
dreptului, n special cu dreptul civil, constituie una din explicaiile faptului c nici
303

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Diadactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.36 - 37.

pn n prezent normele juridice ale dreptului administrativ nu sunt codificate ntrun sistem unitar care s asigure coeziunea acestor norme juridice.
n literatura juridic304 s-a explicat aceast lips de codificare prin faptul c
dreptul administrativ s-a format lent ncepnd abia cu sec. al IX- lea n timp ce
dreptul civil are tradiie.
Perfecionarea reglementrilor juridice n domeniul administraiei publice,
dezvoltarea contenciosului administrativ i amplificarea cercetrii tiinifice n
domeniul statal i al colectivitilor locale, creeaz premizele codificrii dreptului
administrativ i n ara noastr.
Rezult c ntre problema izvoarelor n dreptul administrativ i codificarea
administrativ exist o legtur ca de la cauz la efect datorat, n principal,
specificului normei juridice administrative.
n practica administrativ i doctrina juridic de specialitate se face distincie
ntre izvorul material i izvorul formal al dreptului.
Izvoarele materiale ale dreptului sunt n general condiiile care stau ca baz
formrii dreptului administrativ constituind ceea ce se numete, n general, sursa
social a dreptului.
Izvoarele formale ale dreptului, n general, i n special, ale dreptului
administrativ sunt considerate diferitele categorii de acte normative prin care se
edicteaz norme juridice cum sunt: Constituia, legea, hotrrile i ordonanele
guvernului, actul juridic administrativ (ordine, instruciuni, decizii, dispoziii,
hotrri ale consiliilor locale i judeene).
Constituia, la care unii autori adaug ceea ce se numete jurisprudena
constituional, reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ,
deoarece reglementeaz raporturile sociale care fac obiectul dreptului
administrativ. Prin normele constituionale sunt principializate aspectele eseniale
ale ordinei juridice n stat, cum ar fi: raporturile dintre cele trei puteri n stat,
legislativ, executiv, judectoreasc; libertile i ndatoririle fundamentale ale
cetenilor; organizarea n stat inclusiv a autoritilor administraiei publice
centrale i locale; raporturile dintre guvernani i guvernai.
Prin procedura special de adoptare i prin organizarea Curii constituionale
prevzut de Legea nr.47 din 1992 modificat se impune la nivel de lege organic
principiul conform cruia autoritile administraiei publice trebuie s respecte
Constituia i s aib n vedere jurisprudena constituional care se manifest cu
precdere la nivel de spe pe calea procedurii excepiei de neconstituionalitate, n
raport de imixtiunile de ilegalitate ale autoritilor administrative, cu privire la
libertile i ndatoririle ceteneti dar i cu privire la tot ceea ce ine de punerea n
executare i organizarea executrii n concret a legilor.
304

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, vol.I, 1934; Jaques Rivere, Droit administratif, Paris, 1983.

n dreptul administrativ intereseaz n mod deosebit normele constituionale

care reglementeaz organizarea i competenele atribuite puterilor n stat, libertile
i ndatoririle fundamentale ale cetenilor.
n prezent, sub imperiul actualei Constituii i a Legii organice nr.47/1992
(Republicat n temeiul art.III din Legea 232/2004, publicat n M.Of. Partea I
nr.502/3iunie2004) s-a apreciat n literatura de specialitate305 c se poate vorbi de o
practic judiciar constituional care alturat practicii constituionale judiciare a
Curii de Casaie de la nceputuri i pn n anii 40, contureaz jurisprudena
constituional ca fiind ansamblul msurilor dispuse de organul judectoresc de
control constituional n situaii de spe.
Prin apariia Legii de organizare a Curii constituionale pe calea controlului
judectoresc de constituionalitate s-a urmrit n principal: respectarea principiului
separaiei puterilor n stat care impune controlul i cenzura reciproc a acestora;
obligaia puterii judectoreti de a aplica att legile ordinare ct i cele
constituionale; aplicarea principiului potrivit cruia Constituia este o lege
superioar legilor ordinare i orice lege ordinar contrar Constituiei este nul i
fr efect juridic, magistraii Curii Constituionale putnd nltura n situaii de
spe efectele ilegale.
Legea este principala form de exprimare a dreptului, fiind i pentru dreptul
administrativ izvor de baz.
Fora juridic a legii se exprim n principiul supremaiei legii care
presupune urmtoarele: legea este cel mai important act juridic din stat Constituia fiind ea nsi o lege fundamental; legea este obligatorie pentru toate
categoriile de subiecte de drept (autoriti publice, persoane fizice i juridice);
legea este inconstestabil, controlul constituionalitii sale fiind organizat ca
procedur de excepie. n acest context legile organizatorice sau organice (Legea
de organizare a Curii Constituionale, Legea de organizare judectoreasc, Legea
administraiei publice locale) au o for juridic mai mare dect legile ordinare care
trebuie s fie conforme cu cele dinti.
Hotrrile i ordonanele Guvernului constituie un alt izvor al dreptului
administrativ. Astfel, puterea executiv a crei expresie o constituie Guvernul, are
atribuii fixate limitativ prin Constituie. Printre acestea se numr i dreptul su de
a edicta hotrri i ordonane.
Guvernul este organizat i funcioneaz n baza Legii nr.90/2001 modificat.
Jurisprudena administrativ are un rol deosebit n formarea i aplicarea
normelor dreptului administrativ.
Ordinele prefecilor, dispoziiile primarilor i hotrrile consiliilor locale i
judeene constituie, de asemenea, izvoare de drept administrativ, fora lor juridic
305

Dan Claudiu Dnior, Controlul Judectoresc al constituionalitii legilor, n revista Studii juridice, nr.2/1993, Craiova.

fiind direct proporional cu locul pe care-l ocup n sistemul organelor

administraiei publice.
Unele acte normative mai pot purta i denumirea de statut.
Statutele ca norme de drept administrativ reglementeaz fie situaia juridic
special a unui corp de funcionari, fie organizeaz o activitate special a
administraiei publice. Statutele pot mbrca diferite forme juridice.
Conveniile internaionale sunt acte de drept internaional ncheiate ntre
state suverane indiferent de denumirea acestora (tratate, acorduri, nelegeri,
aranjamente, proceduri prealabile). n legtur cu problema recunoaterii
conveniilor internaionale s-au formulat mai multe teze privind gradul de
recunoatere a impactului coninut de aceste norme asupra dreptului intern aa
dup cum rezult din opinia unor autori306.
Apreciem c n conformitate cu dispoziiile constituionale, conveniile
internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care ele
au aplicabilitate direct n dreptul intern ca urmare a ratificrii de ctre Parlament.
Obiceiul (cutuma) exprim normativitatea nescris constituind cel mai vechi
izvor de drept prin codificarea unor norme de comportament n urma creia au
aprut sistemele de drept ncepnd cu Codul lui Hamurabi, Decalogul lui Moise,
dreptul testamentar din Vechiul Testament i din Talmudul Ebraic, dar mai ales cu
sinteza tuturor acestor norme rezultant a unui extraordinar sincretism juridic,
respectiv Dreptul roman.
Cutuma are rol de izvor de drept n dreptul administrativ, mai ales prin
complementaritatea acesteia cu legea, creia potrivit principiului: optima leges
interpres consuietudo (obiceiul asigur interpretarea mai corect a legilor) i
asigur o interpretare mai aproape de valorile reale.
Fora juridic a normelor cutumiare const n ocrotirea unor raporturi
juridice date. Aceste raporturi pot fi contrare chiar i legii n msura n care nu
contravin normelor de ordine public, bunelor moravuri sau intereselor generale
ale cetenilor.
Uzanele (practicile) reprezint n fond anumite forme ale cutumei ele fiind
ntlnite att n dreptul intern ct i n dreptul internaional.
n dreptul intern se ntlnesc mai ales n domeniul practicilor de cult sau
chiar al practicilor autoritilor administraiei publice efectuate n regim
administrativ. Astfel, exist acte normative care prelund o anumit practic, o
anumit uzan, normativizeaz obiceiul administraiei mai ales sub aspectul
ciclurilor agricole sau forestiere (recoltatul cerealelor, al strugurilor, obiceiul
transhumaei).
306

Lucien Mehl et Jean Driol, Ladministration nouvelle, Berger - Levrault, 1978; Iulian Teodoroiu, Drept administrativ i tiina
administraiei, Reprografia Universitii din Craiova, 1991, p.25 - 27.

Uzanele normative au fora juridic a legii putnd fi folosite pentru

completarea legii (praeter lege) sau chiar pentru nlturarea legii (contra legem).
Doctrina juridic are o mare importan att n activitatea de legiferare ct i
n cea de aplicare a legii, dar nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ
neputnd fi obligatorie pentru cei ce iniiaz actele normative sau pentru cei ce le
aplic. Cu toate acestea, deoarece doctrina juridic reprezint un ansamblu de
cunotine juridice la cel mai nalt nivel de aprofundare al instituiilor dreptului
administrativ, sintetiznd i o anumit practic administrativ, ea poate fi
considerat ca un factor ponderator n elaborarea unor acte normative cu impact
asupra administraiei publice.
Codificarea dreptului administrativ
n actual perioad care tinde spre o stabilizare legislativ se pune la nivelul
tuturor ramurilor dreptului problema necesitii sistematizrii normelor juridice n
raport de noile realiti sociale i constituionale.
i n domeniul administraiei publice i al dreptului administrativ necesitatea
sistematizrii normelor juridice este o problem de prim importan, deoarece aa
cum s-a artat i n literatura de specialitate307 normele juridice care formeaz
ramura dreptului administrativ, spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt
codificate, sunt cuprinse n acte normative disparate i nu ntr-un cod unitar care s
asigure o unitate i o coeziune care s aib ca baz principii comune.
Codificarea administrativ, aa cum s-au exprimat preri n literatura de
specialitate, trebuie s asigure ntr-o concepie unitar: organizarea raional a
ntregului aparat de specialitate al administraiei publice n scopul creterii
eficienei acestuia; stabilirea precis a drepturilor i obligaiilor care revin
funcionarilor din administraia public, a rspunderii lor pentru faptele de serviciu,
cunoaterea de ctre ceteni a drepturilor i obligaiilor ce le revin n calitate de
subiecte ale raporturilor juridice alturi de administraia public. S-a apreciat c
acest cod de drept administrativ ar trebui s reflecte pe planul reglementrilor
juridice att activitatea administrativ n ansamblul ei ct i fenomenul
administrativ derivat din faptul administrativ308.
Spre deosebire de alte ramuri ale dreptului i n primul rnd de dreptul civil
n care normele au avut i au o mai mare stabilitate, diversitatea domeniilor n care
acioneaz administraia public folosind regimul de drept administrativ n
condiiile n care activitatea administrativ sufer modificri i completri ntr-un
ritm rapid, impuse de instabilitatea sau de tranziia relaiilor sociale pe care le
oglindesc, normele juridice administrative au o dispersie legislativ mult mai mare.
307
308

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p.33 - 34.
M.Anghene, Necesitatea codificrii normelor privind administraia de stat, Revista Romn de Drept nr.3/1976.

n literatura de specialitate mai veche i mai nou se consider c datorit

mobilitii normelor de drept administrativ aceast ramur a dreptului se
caracterizeaz prin lipsa de codificare, nvederndu-se totui necesitatea abordrii
sistematizate sub forma codului administrativ i de procedur administrativ, a
normelor juridice administrative309.
Specialitii romni sunt n unanimitate preocupai de codificarea legislaiei
administrative. Un colectiv tiinific constituit n cadrul Centrului de Formare
Continu pentru Administraia Public Local din Sibiu a propus spre dezbatere
public "Teze privind proiectul Codului de procedur administrativ al
Romniei"310, astfel nct pe baza propunerilor i sugestiilor s se mbunteasc
proiectul respectiv i s fie naintat legiuitorului.
Guvernul Romniei n edina din 22 octombrie 2008 a adoptat o Hotrre
de Guvern privind Tezele prealabile ale Codului de procedur administrativ. n
aceste teze se prevede c :
2.2. Relaia dintre dreptul administrativ i tiina administraiei
Reinstaurarea statului de drept, afirmarea principiilor democraiei i crearea
cadrului legislativ pentru materializarea acestora au determinat multe schimbri n
plan social, economic, politic, schimbri cu puternice efecte n planul psihologiei
individului i psihologiei maselor astfel nct tot mai multe concepte, noiuni
necesit clarificri i chiar redefiniri.
Complexitatea fenomenului administrativ a fcut ca din secolul al XVIII- lea
i n special al XIX-lea s apar din ce n ce mai necesar structurarea unei tiine
cu obiect i metode proprii de studiu n msur s aprofundeze acest fenomen.
Din acest motiv n majoritatea statelor cu tradiie n studiul fenomenului
administrativ se observ o abordare a acestui fenomen prin prisma a dou tiine:
pe de o parte, tiina dreptului administrativ ca o tiin juridic chemat s fac o
abordare a fenomenului din punct de vedere al dreptului public cu aplicare n
special asupra drepturilor i obligaiilor, asupra raporturilor juridice specifice
dintre administratori i administrai i asupra rspunderii administrative a acestora,
iar pe de alt parte, tiina administraiei ca o tiin social.
De remarcat este faptul c i una i alta, din punct de vedere al obiectului de
studiu, i propun s examineze i s clarifice fenomenul administrativ, s
stabileasc participanii la raporturile administrative i efectele acestora, principiile
care guverneaz raporturile dintre guvernani i guvernai, etc.

309

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, Editura Atlas Lex, 1993; Paul Negulescu, Tratat de
drept administrativ, vol. I., Bucureti, 1934.
310
A se vedea Revista Economie i administraie local, nr. 7 - 8/iulie - august 2001, p. 14 - 29.

Indiferent c din punct de vedere al succesiunii temporale sau n funcie de

sistemul social n care ne propunem s o examinm, tiina administraiei sau
tiina dreptului administrativ au fost abordate una cu prioritate fa de cealalt sau
una n lipsa alteia, ambele tiine i-au manifestat ntotdeauna utilitatea i
oportunitatea n contextul sistemului de drept n care au aprut i au evoluat.
ntreptrunderea acestor dou tiine a condus n anumite ri la dizolvarea uneia n
alta cu toate c au unghiuri de abordare a obiectului de studiu i metode, respectiv
domenii distincte de cercetare.
De altfel, cele prezentate nu exclud posibilitatea de a folosi i termenul de
"tiine administrative", dar cu un alt sens sau alt accepiune.
Astfel, Jerzy Starosciak, arta c termenul "tiine administrative" poate
desemna ntregul grup de tiine care studiaz ansamblul organizrii i activitii
organelor administrative, adic grupul de tiine care cuprinde ntreaga
problematic a dreptului administrativ i teoria lui, ntreaga problematic a
diferitelor ramuri ale politicii administrative, ntreaga tiin a administraiei,
precum i capitolele corespunztoare ale sociologiei, psihologiei, ...
Cu alte cuvinte, aceast denumire ar cuprinde cercul larg al tiinelor
privitoare la administrare. Acest cerc de tiine este att de larg, nct ar fi greu s i
se stabileasc n mod precis limitele311.
Dintr-o analiz comparativ a mai multor sisteme de drept din Europa i a
celui din SUA se poate observa c raportul dintre cele dou tiine - a
administraiei i a dreptului administrativ - este un raport de complementaritate.
Ambele tiine examineaz prin metode proprii fenomenul administrativ, organele
administraiei, competena acestora, principiile de organizare i funcionare i
problemele de eficien a activitii executive. Toate acestea conduc la concluzia c
diferena dintre cele dou tiine nu este dat de obiectul de studiu, care l
reprezint administraia, ci "de optica diferit a cercetrii".312
Aceste dou tiine nu se opun, dimpotriv, chiar privite din perspectiva c
una este o tiin juridic iar cealalt o tiin social, vom avea imaginea de ce ele
nu pot exista una fr cealalt. Orice activitate examinat din punct de vedere al
condiiilor de eficien sau de organizare i funcionare a organelor administraiei,
din punct de vedere al competenei acestora nu poate fi rupt sau independent de
principiile de drept sau de reglementrile legale care determin cadrul lor de
funcionare. Aadar, tiina administraiei este cea care ofer tiinei dreptului
administrativ principiile de baz i permite individualizarea particularitilor
acestei ramuri de drept. Totodat cercetarea strict juridic a activitii
administrative nu poate fi realizat izolat de mediul social, economic, politic n
311

Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti,1967, p.27.
Ilie Iovna, Curs de drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1977,p.36 .
312

care aceasta se desfoar, fr nelegerea modului de exprimare la un moment

dat. Aceste dou ramuri ale tiinei se completeaz reciproc, prin urmare sarcina
fundamental a tiinei administraiei, spre deosebire de aceea a tiinei dreptului
administrativ, const n "a rspunde la ntrebarea de ce raporturile juridice din sfera
administrativ trebuie s se prezinte tocmai aa cum se prezint i nu altfel, i de a
indica n ce fel s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul n vederea
obinerii unor efecte economice sau sociale optime"313.
Privit dintr-o perspectiv istoric raportul dintre cele dou tiine ne permite
a distinge dou orientri :
o tendin potrivit creia suntem n faa a dou tiine cu obiect de studiu diferit
(pe de o parte, cea care studiaz raportul dintre stat i cetean, iar pe de alt
parte tiina administraiei redus doar la o simpl tiin ce studiaz sarcinile
administraiei). Aceast tendin caracterizeaz perioada cuprins nainte de al
doilea rzboi mondial.
cea de a doua tendin, resimit mai ales dup al doilea rzboi mondial, sub
influena ideologic american, se axa n studiile sale pe problema eficienei
organizrii activitii executive, recunoscnd coexistena celor dou tiine cu
obiect i metode proprii de studiu care, aa cum preciza Charles Debbasch,
"coexist raional"314.
n Romnia primul care a realizat o delimitare a celor dou tiine a fost
profesorul Constantin Dissescu. Acest autor a apreciat c "tiina administraiei
stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat avnd un caracter dinamic
n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter
larg cercetnd diferite domenii de activiti sociale, pe cnd dreptul administrativ
formeaz numai o parte a tiinei administraiei"315.
Continuator al acestuia, Paul Negulescu i-a dedicat toat activitatea
didactic demonstrrii triniciei celor dou tiine, necesitii crerii unei orientri
proprii, unitare n Romnia i a unui nvmnt de specialitate, respectiv a unui
Institut de cercetare. Potrivit opiniei profesorului Negulescu "tiina administraiei
este o ramur special a tiinelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult
s formeze administratori, pe cnd dreptul administrativ, studiind normele dup
care se conduce activitatea administrativ degaj n mod tiinific principiile care
guverneaz raporturile dintre administraiune i administrai"316.
Chiar nainte de nceputul acestui secol coala romneasc se nscria ntre
cele mai progresiste curente ideologice i doctrinare ale vremii mbogind teoria
cunoaterii cu ideile sale privind necesitatea recunoaterii celor dou tiine
313

Jerzy Starosciak, Elemete ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, p. 14 i urm.
Charles Debbasch, Trait des sciences administratives , Dalloz, 1972.p.42
315
Constantin Dissescu, Curs de drept public romn, vol. III, Drept administrativ, Bucureti, 1891,p.822 i urm.
316
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1906,p.36.
314

interdependente cu obiect i metode proprii de cercetare, dar indisolubil legate prin

fenomenul socio-juridic analizat, respectiv fenomenul (faptul) administrativ.
Aa cum se arat n literatura de specialitate317 "tiina dreptului
administrativ este, n anumite situaii, "nchis" n obiectul tiinei administraiei,
iar n alte situaii tiina administraiei este "nchis" n obiectul dreptului
administrativ. n ali termeni, ntre aceste dou ramuri ale tiinelor sociale are loc
o permanent inversare de roluri, ele completndu-se reciproc, dar pstrndu-i
fiecare propria sa fizionomie i autonomie: tiina dreptului administrativ de
ramur a tiinei juridice, iar tiina administraiei de tiin social de sintez ce nu
are, ca esen caracter juridic".
Complementaritatea dintre cele dou tiine se observ i practic n
necesitatea ca specialistul n tiina administraiei i funcionarii din administraia
public s aib o formaie profesional preponderent juridic.

317

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 245.

CAPITOLUL III
AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE DE STAT
Seciunea 1.
eful statului
Subseciunea 1.
Evoluia instituiei
1.1 Consideraii generale
Privind retrospectiv evoluia Romniei din punct de vedere
constituional, de la Unirea Principatelor Romne de la 24 ianuarie 1859,
pn la Revoluia romn din 16 - 22 decembrie 1989, se contureaz patru
perioade distincte.
O prim perioad, cea de fundamentare a instituiilor constituionale n
ara nostr, precedat de lucrrile "adunrile ad - hoc", are ca punct de
plecare Unirea Principatelor la 24 ianuarie 1859 i ca punct final Constituia
din 1 iulie 1866.
O a doua perioad, care ncepe cu Constituia din 1 iulie 1866 i se
incheie cu lovitura de stat a lui Carol al II-lea de la 20 februarie 1938, este
perioada deplinei continuiti constituionale a Romniei. Ea coincide, din
punct de vedere istoric, cu marile realizri politice, independena naional la
10 mai 1877 i intregirea neamului la 1 decembrie 1918 i totodat coincide
cu atingerea maximei dezvoltri economice, sociale i culturale.
A treia perioad, cea mai frmntat din punct de vedere politic, cu
dese schimbri politice structurale, s-ar putea numi "perioada loviturilor de
stat". Ea debuteaz cu instaurarea dictaturii lui Carol al II-lea, la 20 februarie
1938 i se ncheie cu lovitura de stat din 30 decembrie 1947.
A patra perioad ncepe cu lovitura de stat din 30 decembrie 1947 i se
ncheie cu evenimentele din decembrie 1989. Este perioada dictaturii
comuniste, perioad n care pn n 1964 s-a observat o aservire total a rii
fa de Uniunea Sovietic, dup aceast dat aservirea fiind mai nuanat,
caracterizat printr-o represiune intern continu i o desconsiderare total a
normelor constituionale i a drepturilor omului.
Desigur, de la 22 decembrie 1989 a nceput o nou perioad a istoriei
constitutionale a Romniei moderne, ale crei trsturi au deocamdat un
caracter tranzitoriu, aciunile puterii instalate putnd fi apreciate prin prisma
concordanei lor cu regulile statului de drept.

A. Formele efului de stat n epoca preiluminist

Aristotel, creatorul dreptului constituional, dup cum se exprim prof.
Constantin G. Dissescu 318are meritul de a fi ncercat prima clasificarea formelor
de, guvernmnt, propunnd cele trei grupe: monarhia (concentrarea puterii n mna
unei singure persoane), oligarhia (puterea se mparte ntre mai muli indivizi sau,
dup caz, este rezervat unui grup social restrns), democraia (poporul exercit
direct puterea). Se poate spune c evoluia ulterioar a fenomenelor politico-statale
nu a fcut altceva dect s ntreasc construcia teoretic a lui Aristotel, care, ca
idee metodologic, este valabil i la ora actual, innd, ns, seama de
amendamentele aduse de iluminiti, formnduse ceea ce doctrina contemporan
calific a fi concepia (clasificarea) clasic.319
De fapt, i Platon s-a ocupat de formele de guvernmnt, vorbind despre
monarhie, bazat pe autoritate, i despre democraie, bazat pe libertate, spunnd c
cel mai bun guvern este acela care se bazeaz pe autoritate i libertate, propunnd
constituirea a patru puteri, prima fiind un consiliu suprem compus din zece foti
pzitori ai legilor Cum se exprim i Constantin G. Dissescu, acest Consiliu
"corespunde la ceea ce e azi Capul Statului sau la ceea ce e n Elveia Consiliul
Federal320. Dup Platon, Regele este "pstorul poporului.
Dac mergem la doctrina anterioar lui Platon, ncepnd cu primele teorii
politice, filozofice si morale din India si China, vom constata c n centrul lor, ntrun fel sau altul, apare problema personalizrii puterii, a simbolizrii ei. printr-un
individ sau printr-un grup de indivizi; de aici elemental fundamental referin
pentru doctrina lui Aristotel, a iluminitilor secolului al XVIII-lea sau a autorilor

318

C.G.Dissescu, Cursul de drept public romn, Stabilimentul Grafic I.V. Socec, Bucureti, 1890, p. 9
Ne referim ndeosebi la prof. I.Deleanu, care afirm explicit c urmeaz "clasificarea clasic" ce pleac de la
Aristotel ,pe car.e o "confrunt" cu "realitile istorice contemporane". Pe aceast linie de idej, autorul reine c
realitatea istoric acum este mai complex aprnd elemente total necunoscute n epocile istorice anterioare, artnd
c monarhia tinde s , rmn o form de guvernmnt mai mult simbolic, aristocraia este pe punct de dispariie,
republica a dobndit alt semnificaie dect cea originar etc. (I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice,
.,Bucureti 1991 p.34, nota 4). Vezi, pentru aceeai problematic, C. Ionescu., "Clasificarea i analiza tipologic a
regimurilor politice contemporane, Revista de Drept public,nr.I/1995. p,32.i urm.
Ceea ce ne intereseaz aici, la cursul de drept administrativ, este stabilirea denumirii i, corespunztor a sarcinilor
(funciilor) cu valoare de principii cardinale ale efului de stat, in raport de o form de guvernmnt sau alta, fiind de
la sine ineles c specific unei forme de , guvernmnt nu este numai denumirea efului de stat, dar i natura sa
juridic, natura i felul raporturilor in care, el se afl cu poporul, cu Parlamentul, cu Guvernul, precum i cu alte
autoriti ale administraiei publice. Complexitatea i subtilitatea acestor raporturi nu sunt date numai de forma.de
guvernmnt, n sine ci i de regimul politic
320
C.G. Dissescu, op. cit., p. 37. Autorul are in vedere Constituia Romniei din 1866, care califica Regele ca ef al
puterii executive:"Puterea executiv este incredinat Regelui, care o exercit in modul regulat prin Constituie"
(art.35),.respectiv "Capul puterii armate" [art.93 alin.(10)], de unde calificarea dat de doctrin i de "Cap al
statului.De fapt, Constituia in mod implicit precizeaz c Regele este eful Statului: "Regele va putea fi tot de odat i eful unui alt stat fr consimmntul Adunarilor" [art.91 alin.(1)]
319

contemporani n identificarea formelor de guvemmnt i, n mare parte, a

regimurilor politice.
Este o axiom a dreptului public, o adevrat dogm - statul nu este
conceput fr un sef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n anumite sisteme
politice. Fundamentrile teoretice au fost i sunt diferite, fiind intim legate de
teoriile cu privire la fundamentarea si natura suveranittii nssi.
n India Antic, de exemplu, toate ideile morale, religioase i politice vin din
voina suprem, relevat prin legile lui Manu, guvernmantul fiind teocratic. Nu se
poate spune c n legile lui Manu se pune accent pe ideea de sef de stat, dar se pune
accent pe ideea de inegalitate ca baz a statului, India fiind patria mam a castelor,
fundamentndu-se, practic, o cast a efilor (brahmani). In China, mai ales prin
filozofia lui Confucius, se recunoate, tot n baza dreptului divin, Regelui
(mpratului) legitimitatea de ef al statului n calitate de "Fiu al Cerului adic de
persoan delegat (aleas) pentru a avea raporturi intime cu divinitatea,321
concepie care se regseste si n filozofia politic japonez. Pn dup cel de-al
doilea rzboi mondial, Constituia Japoniei consacra formula dup care mpratul
era "Fiul Soarelui.
Apoi, chiar la greci, n lucrrile lui Homer, gsim ideea c. Guvemarea
unuia este mai bun dect a multora, c Regele guverneaz cu povaa capiior mai
nsemnai, el fiind sacrificator, judector i comandant, "cu alte cuvinte, suprema
expresiune a funciilor in stat" .322
Dac este s ne raportm la "geniul roman", este suficient s amintim de
Republica lui Cicerone, n care statul este definit res populi, scopul guvernului
fiind binele poporului; autorul avnd o preferin pentru monarhie (regalitate), a
combtut tirania i a recomandat ca formul ideal "aristrocaia temperat prin
orice influen popular". Romanii exceleaz, ns, prin teoria lui imperium i a
drepturilor regaliene, care au devenit elemente cardinale in divizarea pe care au
fcut-o dreptului, in public i privat, valabil; in opinia noastr, pn n prezent.
321

Tocmai de aceea, Confucius povuiete pe minitri, care nu se ineleg cu eful Statului, pentru a guverna dup
dreptate, nu dup dorine personale s se retrag.; plecndu-se de la dogma dreptului divin - impratul, care se afl
in raporturi directe,intime cu Divinitatea, fiind "Fiul Cerului", nu poate guverna dect cu dreptate, De altfel, toat
filozofia politic. i practica guvernrii la chinezi, pn in vremurile moderne, au fost axate pe ideea cultului
sacrosanct al impratului. Se tie c simpla apropiere de palatal imperial a unui om de rnd era sancionat cu tierea
capului, iar formula de presiune politic i de capacitare a graiei imperiale de ctre marile familii o reprezint
"instituia concubinei" impratului. Era o mare cinste, dup cum aflm din crile cu caracter tiinific sau literar
(vezi romanul "Visul din Pavilionul Rosu"), ca o fecioar dintr-o in alt familie s fie acceptat la curtea imperial in
calitate de concubin a impratului, era un suprem titlu de noblee nu numai pentru ea, ca persoan., dar pentru
neamul (familia) ei. Pentru un vizitator din Europa, mai ales dac este mai puin avizat, Palatul de Iarn- in faa
cruia se afl piaa in care in 989 tancuri au sfrmat trupuri de tineri , cu umedeniile lui de apartamente pentru
oncubinele Impratului, poate aprea doar ca o dovad a desfrului i imoralitii imperiale, pentru vizitatorul asiatic
apare ca fiind dovada unei filozofii ia unui regim de guvernare, cu nimic mai monstruos dect orgiile mprailor
romani, haremurile mprailor otomani sau ospeele, terminate cu tieri de capete, ale domnitorilor notri.
322
Vezi, pentru alte amnunte, C.G. Dissescu, op. cit., p. 33.

Tezele anticilor sunt preluate de Renatere, fiind suficient s ne oprim la

"Principele" lui Machiaveli, n care i religia este justificat ca un mijloc de
guvernmnt (instromentum regni) pus la dispoziia Statului, adic a Principelui.
Tezele sale sunt deja aspecte ale limbajului curent, cuvntul "machiavelism" fiind
folosit nu numai pentru a caracteriza oameni politici, ci orice om fr scrupule:
"Scopul scuz mijloacele", dar este de reinut c sub aspect filozofic, Principele
pledeaz pentru obinerea libertaii, prin suprimarea nobleei323, fiind aici teza
cardinal a luptei dintre Rege i seniori n tot evul mediu. Aceast tem a dus i la
Magna Charta Libertatum din 1215 si la absolutismul monarhic, simbolizat
strlucit de Ludovic al XIV-lea, dar i la revoluiile burgheze i la Declaraia de
independen din America ori la Declaraia de drepturi din Frana anului 1789.
La tezele iluminitilor nu s-a ajuns aa de simplu,ins o influen
considerabil au avut-o reprezentanii reformiti, cel mai important fiind francezul
Hubert Lanquet care, n ecuaia contractual dintre Rege i Dunmezeu, introduce i
poporul (Regele este obligat nu numai ctre Dumnezeu, dar i ctre popor)324,
doctrina tyranicidului a lui Mariana (poporul are dreptul s suprime viaa tiranilor),
323

Autorii de filozofie politic sau de drept public i recunosc un merit incontestabil lui Machiaveli, acela de a fi
analizat ingratitudinea politic, demonstrnd c este un efect firesc al politicii nsi. El remarc faptul c dac
oamenii politici ar ine seama de serviciile ce le-au fost aduse, ar ajunge s fie paralizai n aciunile lor, teorie care
este plasat pe fundamentul mai general al demersului su filozofic exprimat n binecunoscutul adagiu: homo homini
lupus. Dup el, oamenii sunt structural ri, se sfie precum lupii, de unde inutilitatea buntii, dac eti bun, te
neal, de aceea el este adeptul unei democraii sngeroase, spunnd, fr menajamente, c atunci cnd prin simpla
intimidare Principele nu poate guverna, el trebuie s mearg mai departe, suprimnd fizic pe cei care i mpiedic
calea, justificarea fiind: patriotismul i libertatea. Paradoxal la prima vedere, dar el dorea unitatea Italiei i era
convins c numai prin asemenea mijloace s-ar putea obine; de fapt, el se pronuna pentru superioritatea republicii ca
form de guvernmnt, necunoscnd principiul eleciunii (vezi, pentru dezvoltri, C.G. Dissescu, op. cit., p.53-56.)
ns, n istorie, cteva cazuri celebre de ingratitudine politic.Din Antichitate, ne referim numai la Scipio
Africanul, senatorul Romei, invingtorul lui Hanibal, care,acuzat de un tribun, dup investigaiile lui Caton, de a se
fi lsat corupt de Antioch, s-a aprat spunnd: Romani, aducei-v aminte c ntr-o zi ca cea de astzi am nvins pe
Hanibal la Zama. S mergem la Capitoliu ca s mulumim zeilor", iar poporul l-a urmat cu entuziasm, acuzatorii
rmnnd singuri. Peste cteva zile, a fost dat din nou n judecat i acelai popor a dat dovad de cea mai cumplit
ingratitudine, acceptnd cu satisfacie ca Scipio s fie condamnat la exil. Din epoca modern i contemporan este
suficient s amintim cazul Blcescu (cruia nu i s-a permis s moar pe pmntul rii), cazul Cuza, apoi cazurile
Titulescu sau marealul Antonescu (care, la proces, n ultimul cuvnt, a spus: "Iar tu, popor ingrat, nu vei avea nici
mcar cenua mea")
324
Lanquet (nu se cunoate anul naterii, a decedat la 1501) ne apare ca un precursor al teoriilor revoluionare,
afirmnd c Poporul a creat Regii, de unde i dreptul poporului de a pretinde Regelui o anumit conduit. La baza
ntregii sale doctrine se afl Lex regia din dreptul public roman, prin care poporul a cedat drepturile sale mpratului.
Dup cum se cunoate, Lex regia este o lege imaginat de redactorii Codului Justinian, care avea ca scop mascarea
uzurprii puterii de, ctre mprai. Justinian a avut aceeai preocupare ca i August, de a salva aparenele (grija
dintotdeauna, a monarhilor luminai), cutnd prin aceast lege s ofere o prob verificabil pentru renunarea de
ctre popor la drepturile sale n favoarea mpratului (vezi i C.G. Dissescu,op. cit pp. 57). Pentru istoria doctrinelor
politico-juridice nu mai are relevan dac Lanquet acrezut sincer ntr-o lege care se dovedea proba. unui "contract
de guvernare ce n-a intervenit, n fapt, niciodat, importante sunt efectele doctrinei sale, dezvoltarea ei, ntr-o
formul devenit celebr, de Roussseau. Este de menionat c pn la Rousseau ideea unui contract ntre Monarh i
supuii si apare i la filozoful englez Hobbes (1588-1679), dar este uncontract administrativ,ca s ne exprimm
aa, el leag numai pe supui, nu i pe monarh. Dac Monarhul ar fi pus ntr-o situaie egal, atunci i s-ar tirbi
prerogativele autoritii,unde ar mai fi superiorul care s aib o aciune asupra inferiorului lui?

ideile lui Bacon, tezele i doctrinele lui Bodin, Thomas Morus, Campanella,
Grotius, Hobbes, etc.
B. Formele efului de stat n perioada iluminist
Teoria lui Hobbes pleca de la ideea c omul ar fi o fiin antisocial prin
natura lui, or, nc, din Antichitate, mai ales prin, tezele lui Aristotel, s-a impus
teoria lui "zoon politikon", omul este o fiin sociabil, tocmai acest fapt natural la fcut s se asocieze, s ajung de la hoarda primitiv la stat, "Cine triete izolat,
spunea Aristotel, sau este degradat, sau este o fiin superioar celorlali , teze pe
care le dezvolt admirabil scriitorii, filozofii i legislatorii secolului luminilor.325
Montesquieu (1689-1755) pleac de, la ideea c legea, fie social, fie
politic, fie civil, este "raiunea omeneasc, ntruct guverneaz popoarele, dar
mai adaug c raiunea omului, prin firea ei, este relativ i variabil, ins justul i
injustul nu sunt create de om, ele exist a priori. Apoi, el furnizeaz celebra tez a
contracarrii puterii prin putere, plecnd de la adevrul c orice om care deine
puterea tinde s abuzeze de ea, de aici, ideea de ef de stat ncepe s fie asociat nu
cu ideea de putere suveran, ci cu ideea de ef al puterii executive, mai ales dup
ce teoria sa a fost "corelat" cu teoria lui Rousseau.
Rousseau(1712-1778) bazeaz organizarea social pe voina liber, care este
esena naturii umane; la ntrebarea: pentru ce omul triete n societate? el
rspunde:
a) pentru c este silit de trebuinele naturii sale (idee comun cu Hobbes) i
b) pentru c el voiete s triasc n societate.
Pe aceasta construcie Rousseau dezvolt celebra teorie a contractului
social, contract care se ncheie ntre oameni care s-au "asociat", care au convenit s
triasc n societate. Este de menionat c teoria contractului social este elaborat
in condiiile n care Rousseau nu admitea delegarea suveranitii, pentru el voina
tuturor sau voina majoritii reprezenta voina politic a guvernrii. Se tie c
325

Elementul fundamental al filozofiei iluministe la reprezentat teoria dreptului natural, bazat pe ipoteza
contractului social, elaborat de Hugo Grotius i preluat n formulri diferite, nu de puine ori contradictorii, de
scriitorii politici ca:Thomas Hobbes (1588-1679), Samuel Prefendorf (1632-1694), John Locke (1632-1704),
Cristian Wolf(1679-1754), Gabriel Bonnet de Mably (1709-1785), J.J.Rousseau. (1712-1778) etc. Dup cum se
arat i n literatura noastr de drept public, dou idei se regsesc ca un fel de numitor comun la fiecare dintre
susintorii acestei teze: a) condiia primar a existenei umne este starea de natur, caracterizat prin faptul c, n
cadrul ei, indivizii, n lipsa unei puteri constituite care s le impun anumite ordine, triau n raporturi de deplin
independen unii fa de alii i b) oamenii, cnd se conving de necesitatea convieuirii ntr-o comunitate
organizat, renun la libertatea absolut de care se bucurau mai nainte i accept s se supun unei autoriti
superioare lor, renunare care se face pe baza unui contract social, rezultat al liberei manifestri de voin a
indivizilor (vezi T. Drganu Drept constituional i instituii politice, vol.I, Universitatea Ecologic "Dimitrie
Cantemir, Facultatea de Drept, Trgu-Mure, 1993, p.15-16)

teoria lui Rousseau, a nedelegrii suveranitii, a fost reflectat n Constituia

Franei din 24 iunie 1793, care chema la votul legilor toate comunele Franei,
sistem care a euat lamentabil.
Dup cum remarc prof. Constantin G. Dissescu, Rousseau este pentru
"guvernmntul tuturor", pe cnd Hobbes este pentru "guvernmntul unuia
singur", dar n ambele sisteme "dm peste despotism", iar dac ar fi s alegem,
"preferm negreit teoria lui Hobbes, pentru c mai uor poi, la un moment dat, s
chemi la rspundere pe un singur om, s te scapi de dnsul, pe ct vreme tirania
majoritii e mult mai greut de nlturat".326 n acest context de idei, distinsul
profesor romn, prelund, de altfel, teze cunoscute ale exegeilor lui Rousseau,
apreciaz c scopul frumos al teoriei sale - libertatea, egalitatea, voina tuturor duce, n final, la suprimarea libertii adevrate: "Cci acolo unde domnete
axioma: salus populi suprema lex esto, acolo unde libertatea individual e
sacrificat n numele libertii tuturor, adevrata libertate este sugrumat"327.
Fr a intra n detalii, n acest context de idei, ne exprimm rezerve c teoria
lui Rousseau a reprezentat punctul de plecare al tezelor socialiste, comuniste; la
1890, cnd scria Dissescu, care i fcuse studiile la Paris, lucrurile erau clare,
tezele lui Marx i Engels erau arhicunoscute n Europa i n lume, ilustrul profesor
romn s-a lsat furat de patima liberalismului. Nu trebuie uitat c ntreaga teorie a
lui Rousseau avea ca substrat ideologic nlturarea absolutismului monarhic, prin
teoria contractului social el a urmrit s demonstreze c suveranii nu sunt absolui,
de vreme ce suveranitatea, ca i libertatea, rezid n popor i nu pot fi delegate.
Tezele lui Rousseau au, nainte de toate, meritul de a pune sub semnul
ntrebrii dogma dreptului public cu privire la "puterile arbitrare ale efului
statului", doctrina lui Rousseau, impreun cu teoria lui Montesquieu i teza
drepturilor naturale, reprezint fundamentul dreptului public modern.
Rousseau a pledat, de fapt, pentru democraia direct, devenind celebr afirmaia: "Poporul englez crede c este liber: el se neal; el nu este liber dect n
timp ce alege pe membrii parlamentului. ndat ce acetia sunt alei, el este sclav,
el nu este nimic".328
Despre contradiciile din opera lui Rousseau; ori despre contradiciile dintre
tezele sale i cele ale lui Locke ori ale altor iluminiti s-au scris tomuri i tomuri;
ceea ce intereseaz, ca idee, n studiul nostru, este faptul c prin operele
iluminitilor se pune, pentru prima dat, ideea legitimitii puterilor efului de stat,

326

C.G. Dissescu, op. cit., p. 73-74

Aceste afirmaii i ofer posibilitatea prof. Dissescu s-i exprime ideile liberale (se tie c a fost unul dintre
fruntaii liberali, de numele su fiind legat i Constituia din 1923) i s critice ideile socialiste (ibidem, p. 74).
328
J.J. Rousseau, Contractul social, Bucureti, 1957, Cartea III, Cap. XV
327

iar dup unii autori i ideea rspunderii acestuia n faa poporului, considerat
suveran.329
Cum s-a artat, n dreptul public modern ideea efului de stat este legat de
forma de guvernmnt, concept prin care, de regul, s-a rspuns la intrebarea: Cine
exercit puterea suveran n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de
persoane (oligarhia) sau mase largi ale poporului (democraia)? Nu mai puin,
noiunea a dobndit i semnificaia definirii statului sub aspectul modului de
desemnare a efului de stat unipersonal i a legturilor acestuia cu celelalte
autoriti statale. Din acest punct de vedere, formele de guvernmnt sunt
clasificate, ca regul, n dou categorii: monarhii i republici; n monarhie. eful
statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via; n timp ce in republic, eful
de stat (denumit, cel mai adesea, preedinte) este ales pe un termen determinat, fie
de popor, prin vot direct sau indirect, (sistemul electorilor), fie de Parlament.330
Potrivit sensului actual, general acceptat, va trebui considerat republic i un stat al
crui ef guverneaz autocratic,cu condiia s nu pretind c deine puterea pe
baze ereditare.
Prof. Ion Deleanu are un punct ,de vedere diferit i poate c punctul su de
vedere va deveni dominant peste ani (asistm, de pild, la instaurarea, n Coreea de
Nord, a unei dinastii republicane ), cum am avut ocazia s ne exprimm, putem s
mai adugm cte un adjectiv la republic, vorbind de republica democratic,
republica comunist i, de ce nu, de republica revoluionar, spre a contura o
imagine i asupra esenei regimului politic n cauz.331
329

Grotius, Wolf sau Vattel au fudamentat fr echivoc, teza dup care instrinarea libertiitii indivizilor in folosul
monarhului este subordonat unor condiii; Grotius admitea ideea rezistenei poporului fa de rege, atunci cnd
acesta pune in pericol existena societii sau violeaz normele fundamentale acceptate prin pactul incheiat cu
supuii si, iar Vatell a fost de prere c: "prinul deine autoritatea de la Naiune; el are exact atta din aceasta ct a
voit ea s-i incredineze"(Vatell, Le droit des gensou,principes de la loi naturelle, vol. I, Paris, 1830, p. 179, citat
dup T. Drganu, op. cit.p. 32),iar Locke a formulat ideea drepturilor omului, care i aparin n stare de natur, ce nu
se instrineaz de el, cnd intr n societatea civil, drepturi, ce, trebuie respectate de suveran. Tocmai pentru
garantarea respectrii acestor drepturi, Locke i mai apoi Montescquielu au imaginat un anume mod de organizare a
puterilor publice, celebra teorie a separaiei puterilor .
330
La actuala distincie monarhie republic s-a ajuns prin simplificarea conceptului de republic fa de cel
fundamentat in secolul XVIII, pe fondul ideologiei revoluiilor burgheze. Atunci termenul de republic era utilizat
mai aproape de sensul termenului democraie, avndu-se in vedere nu numai unicul criteriu al desemnrii efului de
stat, ci un complex de criterii: colegialitatea exercitrii puterii, alegerea pe termen relativ, scurt a organului executiv,
abolirea funciilor ereditare i instaurarea unei depline egaliti ntre ,oameni (vezi M. Prelot, Institutions politiques
et droit constitutionnel, Paris, 1972 pag. 334). Pe de alt parte, nici noiunea de monarhie nu mai coincide cu cea de
"monocraie", deoarece in monarhiile, moderne puterile monarhului ca ef al statului sunt limitate la prerogativele
prevzute de Constituie, monarhului opunndu-i-se o "adunare reprezentativ" cu caracter mai mult sau mai puin
popular i o justiie mai mult sau mai puin independent (T. Drganu, op. cit., p. 189), de unde i expresiile
"monarhii limitate" sau "monarhii constituionale". Multe constituii monarhice, din secolul trecut sau din secolul al
XX-lea, consacr i ideea guvernrii de ctre monarh in numele poporului (este modelul belgian de la 1831, preluat
i in constituiile monarhice din Romnia, inclusiv in Constituia din 1938 a dictaturii Regelui Carol al I I-lea) , de
unde i expresia ce conine o contradictio in terminis, de "monarhii reprezentative".
331
Dac acceptm aceast terminologie, atunci am putea spune c Romnia, ntre 19471989; a fost o republic
comumst ntre 27 decembrie 1989 (Decretul-lege nr. 2/1989, stabile.te;c numele rii este Romnia, iar forma sa

Mai trebuie, ns, s remarcm c formula efului de stat unic i unipersonal,

fie monarh, fie preedinte, nu se practic peste tot n lumea contemporan, mai
sunt ri unde sunt dou autoriti care exercit prerogativele efului de stat
(monarhul i guvernul, de exemplu Anglia), respectiv ri n care eful de stat este
pluripersonal (de exemplu doi cpitani regeni n cea mai veche republic Republica San Marino; Consiliul Federal; format din 7 minitri, prezidat de unul
dintre ei, ales pe o perioad de 1 an ca preedinte al Confederaiei, n Elveia etc.).
Apoi, nu trebuie s uitm c n unele republici efulde stat este i eful
administraiei, pe cnd n alte republici alturi de eful de stat exist i un ef de
guvern, denumit fie Prim-ministru, fie preedinte al Consiliului de Minitri, aceasta
dup cum ne plasm ntr-un regim politic prezidenial, semi-prezidenial sau
parlamentar. Fa de terminologia pe care am propus-o; regimurile prezidenialiste
din America Latin i Africa, la care face referire constant doctrina occidental, ne
apar sub aspectul formei de guvernmnt ca republici nedemocratice.
ntruct aspectele principale, ca i nuanrile, pe regimuri politice, ale formei
de guvernmnt se cerceteaz la dreptul constituional, n prezenta lucrare, fiind
vorba despre o cercetare din perspectiva tiinei dreptului administrativ, ne vom
rezuma numai la exemplificri din constituiile democratice, fie monarhice, fie
republicane, spre a putea oferi criterii de comparaie pentru soluia la care s-a oprit
legiuitorul constituant romn din 1991.
C. Reflectarea constituional a instituiei efului de stat
Dac facem abstracie de Constituia S.U.A., care are o structur cu totul
aparte, precum i de faptul c Marea Britanie nu are o Constituie scris, restul
constituiilor din rile occidentale cuprind o subdiviziune consacrat efului de
stat, preedinte de republic sau monarh, dup caz, al crei loc i pondere variaz
dup tipologia constituiei dup natura regimului politic consacrat sau dup
anumite particulariti naionale. Am artat i cu alt prilej c vorbim de cteva
valuri ale constituionalismului, care sunt reflectatate nu numai n coninutul de
idei al constituiilor, dar i n limbajul, folosit ori n tehnica de redactare, fr a se
nelege, de pild, c n anii 80 nu s-au adoptat constituii n stilul secolului al XIXlea (de exemplu Constituia Olandei)
Astfel, n Constituia Belgiei din 7 februarie 1831, care a influenat mai toate
constituiile monarhice din Europa, n Titlul consacrat puterilor, dup Parlament,

de guvernmnt republica, publicat n M.Of nr.4/27 decembrie 1989) i 8 decembrie 1991 (data intrrii n vigoare a
Constituiei) o republic revoluionar, iar dup 8 decembrie 1991 a devenit o republic democratic, cu un regim
semi-prezidenial atenuat. n ali termeni, am putea vorbi despre Republica I comunist; Republica II revoluionar
i Republica III democratic?

intlnim capitolul intitulat "Despre Rege i minitri"332, punndu-se accent pe

aspectele succesiunii la tron. Este de reinut c unele constituii incep titlul
(capitolul) consacrat puterilor i suveranitii cu instituia monarhului (de exemplu
Constituia Luxemburgului),333 iar altele plaseaz instituia monarhului imediat
dup capitolul preliminar (de exemplu Constituia Danemarcei). Calitatea
monarhului de ef de stat in unele, constituii este prevzut expres (de exemplu
art. 56 alin, 1 din Constituia Spaniei: "Rege1e este eful statului, simbol al unitii,
i permanenei sale"),in altele este prevzut irnplicit334, iar n altele este sugerat
prin folosirea altor expresii , cum ar fi puterile constituionale ale Regelui",
autoritatea regal"335 sau, pur i simplu, "regalitate ori "conducerea regatului"
(ele exemplu art. 13 din Constituia Norvegiei) . Referitor la succesiune n unele
constituii se consacr principiul prioritii primului nscut legitim (de exemplu art.
25 din Constituia Olandei); alte constituii stabilesc o preferin pentru brbai (de
exemplu art.57 alin. 1 din Constituia Spaniei) , iar alte constituii stabilesc
principiul primului nscut numai pe linie brbteasc, cu excluderea perpetu a
femeilor i a descendenilor acestora (cum au fost i Constituiile romne din 1866
i 1923).
Constituiile care consacr regimuri politice parlamentare, ca regul, plaseaz
subdiviziunea consacrat Preedintelui Republicii dup cea consacrat
Parlamentului336 iar calitatea de ef de stat a preedintelui, la fel ca i n
constituiile monarhice, este fie prevzut in mod expres,337 fie sugerat prin alte
expresii, fie subneleas din modul n care sunt reglementate atribuiile.338
Constituiile care consacr regimuri politice prezideniale sau semiprezideniale, dimpotriv, ca regul, plaseaz materia consacrat Preedintelui
Republicii naintea celei consacrate Parlamentului, exemplul tipic n aceast

332

n Constituia Olandei, acest capitol este denumit "Guvernarea"

n aceast optic metodologica se ncadreaz. i Constituia Spaniei, cu precizarea c este vorba de titluri de sine
stttoare i nu capitole ale unui titlu consacrat puterilor: Titlul II ,;Despre Coroan"; Titlul III "Despre Cortesurile
generale"; Titlul IV "Despre Guvern i despre Administraie" etc
334
De exemplu. Art.5 din Constituia danez, care menioneaz c Regele nu poate fi suveran al altei ri fr
consimmntul. Parlarnentului. (Folketing),sau art.62,alin.,(l) din Constituia Belgiei Regele nu poate fi in acelai
timp.eful unui alt statfr asentimentul celor dou Camere".
335
Vezi, n acest sens, art. 32, art. 33, art. 35, art. 36, art. 37 din Constitutia Olandei.
336
O excepie de la aceast regul ne ofer Constituia Greciei, care: n Parteaa. III-a "Organizarea i funcionarea de
stat", dup o seciun.e ,introductiv cuprinde mai nti o seciune (Seciunea. B) "Preedintele Republicii"[structurat
pe trei.capitole: Desemnarea Preedintelui, Puterile Preedintelui i responsabilitatea pentru faptele i actele sale,
Responsabilitatea special a Preedintelui Republicii (art. 30,49)] i apoi seciunea
(Seciunea C) consacrat
Camerei Deputailor
337
Aa, de pild, Constituia Italiei ,care conine urmtorul text: "Preedintele Republicii este eful statului i
reprezint unitatea naionaI".(art. 8.7 alin. 1).
338
Avem in vedere, ndeosebi, prerogativa speciflc efuli de stat de a reprezenta ara pe plan internaional (de
exemplu, n.art. 59.din Constituia RF.G., care ,menioneaz c: "Preedintele reprezint Federaia pe plan
internaional" sau art. 36 din Constituia, Greciei etc.), respectiv de a fi comandantul suprem al forelor armate
333

privin oferinduni-l Constituia Franei.339 Calitatea de ef de stat a Preedintelui,

in redactarea acestei constituii, rezult i din formulri exprese, dar mai ales din
modul in care sunt reglementate sarcinile sau funciile sale.340
1.2. eful de stat n perioada monarhiei
1.2.1. Instituia efului statului n perioada monarhiei elective
Prima perioad a istoriei constituionale a Romniei a fost i ea
marcat de convulsiile inerente perioadei de fundamentare constituional a
oricrei ri, care trebuie s creeze concomitent i o societate civil la nivelul
instituiilor moderne.
Sub acest aspect lovitura de stat de la 2 mai 1864 a lui Alexandru Ioan
Cuza a fost probabil benefic, dac este privit prin prisma efectului ei social
imediat - reforma agrar - dar tendina spre o guvernare personal autocrat a
Domnitorului conducea spre degradarea instituiilor constituionale i
nbuirea libertilor democratice.
Alexandru Ioan Cuza dizolva Adunarea General prin Decretul nr.517
din 2 mai 1864341supunnd Adunrii Poporului, prin acelai decret, "Statutul
Dezvolttor Conveniunii din 7/19 august 1858".
"Statutul Dezvoltator Conveniunii", cunoscut ndeobte sub numele de
"Statutul lui Cuza este considerat de unii ca un act de sine stttor. Mai
mult, unii l consider ca fiind prima Constituie a Romniei342 .
Statutul reprezint ns un act adiional la "Conveniunea de la Paris
din 1858343
339

De la aceast regul exist i excepii, cum este i cazul Constituiei Romniei din 1991, care scot in eviden c
legiuitorul constituant nu a urmrit s consacre un sistem semiprezidenial clasic, cu un Preedinte de Republic
implicat uzual in problemele guvernrii, ci un sistem politic bazat pe alegerea prin vot universal a Preedintelui
Republicii, dar cu atribuii limitate in problemele guvernrii, deci un sistem semi-prezidenial apropiat de cel
parlamentar clasic.
340
De pild, art.2 Seciunea I alin.2 din Constituia S.U.A. dispune: "Puterea executiv va fi investit in Preedintele
Statelor Unite ale Americii", iar in Seciunea a II-a a aceluiai articol, se arat: "Preedintele va fi Comandantul ef
al Armatei i Marinei Statelor Unite i al Miliiei statelor componente, in cazul inrolrii in serviciul propriu-zis al
Statelor Unite", art.5 din Constituia Franei menioneaz c: "Preedintele Republicii vegheaz la respectarea
Constituiei. El asigur, prin arbitrajul su, funcionarea, conform legilor, a autorittilor de stat, precum
icontinuitatea in stat" sau art.123 din Constituia Portugaliei: "Preedintele Republicii reprezint Republica
Portughez, garanteaz independena naional, unitatea statului i funcionarea regulat a instituiilor democratice.
El este, pe cale de consecin, comandantul suprem al forelor armate" etc.
341
Monitorul Jurnal Oficial al Principatelor Unite Romne, nr. 99 din 4/16 mai, 1864.
342
Eleonor Foceneanu, "Istoria constituional a Romniei, 1859 - 1991", Ed. Humanitas, Bucureti,
1992, p. 159
343
Conveniunea pentru reorganizarea definitiv a Principatelor Dunrene Moldova i Valahia traducere
dup textul francez, publicat de Independenta Belgica, Iai, Tipografia Buciumului Roman, 1858

Conveniunea de la Paris are o importan excepional pentru istoria

Romniei, nu numai pentru c ea a creat premisele statului naional, ci pentru
faptul c a dat acestui stat o nou lege fundamental creat dup modelul
constituiilor apusene, astfel nct Romnia a fost o democraie parlamentar
chiar din momentul apariiei sale ca stat unitar pe harta Europei.
Conveniunea de la Paris" a continuat s fie Constituia Romniei
pn la 1 iulie 1866, Statutul Dezvolttor Conveniunii reprezentnd
numai un act adiional la aceast Convenie.
Convenia punea ca fundament al organizrii Principatelor Unite
principiul separaiei puterilor n stat (art.3), ncredinnd Domnului puterea
executiv (art.4). Domnitorul exercita puterea legislativ n mod colectiv
mpreun cu cte o Adunare Electiv din fiecare principat i cu o Comisie
Central Comun.
Domnul era ales pe via (art.10), trebuind s fie pmntean (art.13) i
guverna cu ajutorul minitrilor.
Forma de guvernmnt era monarhia electiv.
"Statutul Dezvolttor" prevedea c "puterile publice sunt ncredinate
Domnului, unei Adunri Ponderatice i Adunrii Elective" (art.1), care
exercitau n mod colectiv puterea legiuitoare (art.2), dar numai Domnul are
iniiativa legilor (art.3).
In Statutul publicat iniial, Domnul numea pe membrii Corpului
Ponderator (art.7), corp numit mai apoi Senat344, dar Puterile Garante au redus
dreptul acestuia la a numi numai jumtate din ei. (Modificaiuni la art.7)345.
Astfel Domnul avea mare autoritate asupra Senatului.
El numea n fiecare an i pe preedintele Adunrii Elective dintre
deputatii alesi (art.4), avnd deci autoritate si asupra acestora.
1.2.2. Instituia efului statului in perioada monarhiei
constituionale
A doua perioad n istoria constituional a Romniei ncepe cu
Constituia din 1 iulie 1866 i se ncheie cu lovitura de stat a lui Carol al IIlea de la 20 februarie 1938.
Aceast perioad, cu durat de 72 de ani, a fost cea a continuitii
Constituionale, a stabilitii politice i a realizrii marilor nzuine ale
poporului romn: dobndirea independenei rii i unirea tuturor provinciilor
romnesti.
344

Modificaiuni ndeplinitoare Statutului" - Monitorul Jurnal Oficial al Principatelor Unite ne, nr. 146 din
3/15 iulie 1864
345
Idem.

Prin Constituia din 1866, promulgat de Domnitorul Carol I la intrat

n vigoare la 1 iulie 1866346, Principatele Unite Romne au constituit un singur
stat indivizibil, sub denumirea de Romnia.347
Ca form de guvernmnt Romnia s-a transformat dintr-o monarhie
electiv ntr-o monarhie ereditar (art.82), Domnitorul exercitnd puterea
legislativ mpreun cu Reprezentana Naional, format din Adunarea
Deputailor i Senat ( art.32).
Iniiativa legisaltiv aparinea deopotriv Domnului i fiecreia dintre
dou Camere (art.33).
Puterea executiv era ncredinat Domnului (art.35). Ca titular al
acestei puteri, Domnul o exercita cu sprijinul minitrilor si, pe care i numea
i i revoca. Domnul avea privilegiul irevocabilitii, al inviolabiIitii i
neresponsabilitii, rspunderea aparinnd minitrilor care contrasemnau
actele sale.
Domnul avea iniiativa legislativ, sanciona i promulga legile, putnd
opune fr motivare refuzul su de a aproba proiectele votate de Adunarea
Naional.
Printre prerogativele caracteristice ale Domnului se aflau: numirea n
funcii publice, emiterea de regulamente, dreptul de amnistie si de gratiere. El
era capul armatei i n numele lui se executau hotrrile judectoreti.
La 15 martie 1881, prin Legea nr.710348, Romnia a fost declarat regat.
Deoarece prerogativele Regelui rmneau neschimbate fiind aceleai pe care
le avea Domnul nainte, simpla schimbare a denumirii statului si a
conductorului su nu impunea declararea procedurii anevoiase a revizuirii
Constituiei, ceea ce s-a subliniat i n adunarea legiuitoare, i n presa
vremii.349 Nefiind vorba de schimbri de esen neconstitutional, ci numai de
terminologie, rectificrile respective se puteau face cu ocazia primei revizuiri
reale a Constituiei.
Aceast revizuire a venit foarte curnd, Carol I promulgnd prin
Decretul nr.1786 din 8 aprilie 1884350 revizuirea Constituiei. Au fost
modificate mai multe articole referitoare la eful statului, la teritoriu, la
regimul presei, la sistemul electoral i la proprietile rurale.

346

Monitorul Oficial nr. 142 din 1/13 iulie 1866

Art. 1 - Constituia de la 1 iulie 1866
348
Ziarul "Romnul" din 1O iulie 1882: "Cuvntul - Domn-, cum s-a explicat n Parlamentul Romn, nseamn
suveran, deci nu numai Principe, ci i Rege i mprat. Deci, ntru nimic proclamarea regatului romn nu
motiveaz o revizuire a Constituiei".
349
Idem
350
Monitorul Oficial nr. 51 din 8/20 iunie 1884
347

Prin aceast lege s-a adugat la Constituie i art. 133, numit "articol
adiional", prin care se dispune a aplicarea Constituiei prin legi speciale i n
Dobrogea.
Modificrile aduse Constituiei n 1917 i 1918 nu au un caracter
esenial, dar au semnalat cerina adoptrii unui text constituional nou.
Revizuirea Constituiei din 19 iulie 1917351, realizat n mprejurri
excepionale, a fost incomplet i imperfect. Se impunea o revizuire n
condiii de lucru normale, pentru a da o form juridic adecvat, din punct de
vedere constituional, textelor care, din motive de oportunitate social,
economic i politic, cuprindeau i prevederi de lege ordinar, dar i pentru
punerea de acord a vechilor texte reglementnd votul cenzitar, care nu
fuseser revizuite n 1917, cu principiile noi ale votului universal cuprinse n
articolele 57 si 67, revizuite n 1917.
O simpl revizuire a Constituiei aprea ns insuficient dup Unirea
cu Vechiul Regat a trei provincii romneti:Basarabia (27 martie 1918),
Bucovina (27 octombrie 1918) i Transilvania(1 decembrie 1918). Nu se
putea repeta procedeul de la 8 iunie 1884, cnd, printr-un simplu articol
adiional (art. 133) s-a dispus aplicarea Constituiei prin legi speciale n
teritoriul alipit. Cele trei provincii, la un loc, nsumau un teritoriu i o
populaie mai mari dect ale Vechiului Regat i nu se puteau extinde pur i
simplu efectele actului fundamental asupra unor ceteni noi, care nu luaser
parte la ncheierea lui, deoarece Constituia352 din iulie 1866 reprezenta
vointa numai a locuitorilor din Tara Romneasc i din Moldova.
Astfel, datorit noii situaii sociale, economice i politice a rii a
aprut necesitatea adoptrii unei noi constituii.
Noua constituie este promulgat de regele Ferdinand I la 28 martie
1923, iar a doua zi aceasta este publicat n Monitorul Oficial353.
Constituia adoptat meninea principiile generale ale Constituiei din
1 iulie 1866 i reproducea n cea mai mare parte textul acesteia, fiind
apreciat ca una dintre cele mai liberale Constituii din Europa.
Puterea legislativ se exercita colectiv de ctre Rege i Reprezentana
naional, format din Senat i Adunarea Deputailor (art.34).Iniiativa
legislativ aparinea deopotriv Regelui i fiecreia dintre cele dou Camere
(art.35).
"Puterea executiv este ncredinat regelui care o exercit n mod
regulat prin Constituie" (art.39). Ca titular al acestei puteri, Regele o
exercita cu sprijinul minitrilor si, pe care i numea i i revoca. Regele
351

Monitorul Oficial, nr. 98 din 20 iulie/2 august 1917

Idem.
353
Monitorul Oficial, nr. 282 din 29 martie 1923
352

avea privilegiul irevocabilitii, al inviolabilitii, al neresponsabilitii.

Rspunderea aparinea minitrilor si, care contrasemnau actele sale.
Regele avea iniiativa legislativ, sanciona i promulga legile, putnd
opune, fr motivare, refuzul de a aproba proiectele votate de Adunrile
naionale.
Printre alte prerogative caracteristice ale Regelui se numrau: numirea
n funcii publice, dreptul de amnistie n materie politic, dreptul de a ierta
sau a micora pedepsele n materii criminale, afar de ceea ce se
statomicete n privina minitrilor, emiterea de regulamente necesare pentru
executarea legilor.
Regele era eful armatei romne, conferea gradele militare n
conformitate cu legea, conferea decoraiile romne, avea dreptul de a bate
moneda conform unei legi speciale.
Regele ncheia cu statele strine conveniile necesare pentru comer,
navigaiune i altele.
A treia perioad n istoria constituional a Romniei este cea mai
tensionat, fiind marcat prin numeroase lovituri de stat, avnd ca urmare
instabilitate a politic, nesocotirea Constituiei i a drepturilor omului i un
curs descendent n toate domeniile. Ea debuteaz cu lovitura de stat a lui
Carol al II-lea, la 20 februarie 1938 i se ncheie cu lovitura de stat din 30
decembrie 1947.
Carol al II-lea a dispreuit Constituia, a ncurajat aciunile i
dizidenele din partide, ducnd o politic de subminare a acestora. Regimul
autoritar al lui Carol al II-lea a avut o durat scurt - numai doi ani i apte
luni - i nu a reprezentat o ruptur total cu ordinea constituional, ci mai de
grab cu instituiile constituionale, pstrnd totui unele practici
democratice i o respectare n anumite limite a drepturilor omului.
Lovitura de stat de la 6 septembrie 1940, proiectat la nceput de Iuliu
Maniu i generalul Ion Antonescu, era ndreptat mpotriva regimului
autoritar al lui Carol al II-lea, i urmrea restaurarea ordinii constituionale
prin formarea unui guvern de uniune naional.
Numirea de ctre Carol al Il-lea a lui Ion Antonescu n funcia de primministru i intervenia unor factori neprevzui, tulburrile provocate de
Micarea Legionar i presiunea exercitat de Legaia german au deturnat
aceast lovitur de stat de la scopul ei iniial. A avut loc instaurarea dictaturii
legionare haotice, temperat pe ct posibil de generalul Ion Antonescu i n
cele din urm nlturat de la putere tot de ctre el.
Lovitura de stat de la 23 august 1944 a avut drept scop readucerea
Romniei la vechea ordine constituional. Menionarea n Decretul - lege
din 31 august 1944 a faptului c drepturile romnilor sunt recunoscute

potrivit Constituiei din 1866 i c exercitarea puterilor se va face potrivit

Constituiei din 29 martie 1923 a vrut s sublinieze continuitatea
constituional a Romniei, ultima Constituie nefiind dect o revizuire a
primei.
Perioada dintre 23 august 1944 i 30 decembrie 1947 este caracterizat
printr-o nfruntare aprig ntre forele democratice, (cu sprijin puternic n
popor i armat) pe de o parte i minusculul, la nceput, Partid Comunist din
Romnia, fr audien n popor, dar secondat de un numr mare de
oportuniti i sprijinit puternic de Uniunea Sovietic, sprijin foarte eficace
datorit prezenei n ar a Armatei Roii.
Perioada de guvernare democratic se ncheie la 30 decembrie 1947,
cnd, se "abroga" Constituia din 29 martie 1923 prin "Legea nr.365 pentru
constituirea statului romn n Republica Popular Romn" 354. Aceast lege
provine de la puterea executiv - guvernul pro-comunist i pro-sovietic Petru
Groza, care a svrit un fals, deoarece la acea dat Adunarea Deputailor era
n vacant.
Abrogarea Constituiei, termen folosit n aceast lege 355 denot o
confuzie ntre Constituie i legile ordinare, deoarece numai acestea din urm
se abrog i se modific, fiind acte ale puterii legiuitoare. Constituia, fiind o
lege fundamantal, nu poate fi modificat nici abrogat, ci numai revizuit
prin mandatul special dat de naiune unei Adunri Constituionale, astfel
nct suprimarea n tot sau n parte a unor dispoziii constituionale prin acte
ale puterii executive, sau chiar ale puterii legiuitoare, sunt nule ab initio.
Cu 30 decembrie 1947, perioada loviturilor de stat s-a ncheiat i a
urmat o lung perioad de stabilitate politic, de dominaie comunist, o
lung somnolen a naiunii i a democraiei vreme de 42 ani, pn la 22
decembrie 1989 .
1.3. Instituia efului statului n perioada
30 decembrie 1947 - 22 decembrie 1989
A patra perioad din istoria constituional a Romniei a fost
inaugurat de lovitura de stat din 30 decembrie 1947. S-a instaurat o
dictatur ntemeiat mai nti pe sprijinul Uniunii Sovietice i meninut
printr-un puternic aparat represiv. Romnia a fost ncadrat ntr-un sistem de

354

Monitorul Oficial, Of.nr.300 bis din 30 decembrie 1947

Legea nr. 365 pentru constituirea statului romn n Republica Popular Romn, Monitorul Oficial, nr. 300
bis din 30 decembrie 1947
355

state dictatoriale, dominate de concepia sovietic a suveranitii limitate, n

scopul nbuirii oricrei ncercri de emancipare.
La 30 decembrie 1947, prin ameninare i antaj, Regele Mihai I a fost
obligat s semneze un act de abdicare dinainte redactat. La aceeai dat a
aprut n ziarul "Scnteia", pe lng actul de abdicare al Regelui i
Proclamaia guvernului ctre ar".
Actul de natere al Republicii Populare Romne este Legea nr. 365 din
30 decembrie 1947.356
Tot prin Legea nr.365 atribuiile efului de stat au fost ncredinate
prezidiului Republicii, care devine ef de stat colegial. Organizarea
prezidiului Republicii s-a realizat, din punct de vedere al naturii juridice, sub
influena Constituiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al
administraiei de stat, ca "organ suprem executiv" prin Decretul nr.3 din 8
ianuarie 1948.357
Constituia din 13 aprilie 1948 358 a ncredinat funcia de ef de stat
Prezidiului Marii Adunri Naionale, organ colegial, caracterizat ca organ
suprem al puterii de stat, organ de stat meninut i de Constituia din 27
septembrie 1952359 pn n anul 1961.
Prin Legea nr.1 din 25 martie 1961360 s-a modificat ntreg Capitolul III
al Constituiei - "Organele supreme ale puterii de stat" (art.22 - 41) - prin
introducerea n structura executiv i legiuitoare a rii a Consiliului de Stat,
care a nlocuit Prezidiul Marii Adunri Naionale, dar era independent de
Marea Adunare Naional i avea atribuii mult mai largi dect fostul
Prezidiu (art. 35 - 38). Prin aceast modificare, Consiliul de Stat a concentrat
prerogativele importante ale puterii executive i ale puterii legislative, n
dauna guvernului i a Marii Adunri Naionale.
Constituia adoptat de Marea Adunare Naional la 21 august 1965 361
proclama ara noastr ca "Republica Socialist Romnia", (art.1) i menine
a Consiliul de Stat ca organ suprem al puterii de stat.
Prin Legea nr.1 din 28 martie 1974 privind modificarea Constitutiei
Republicii Socialiste Romnia362 s-a introdus functia de Preedinte al
Republicii Socialiste Romnia, ndeplinit de o singur persoan.
356

Legea nr.365 pentru constituirea statului romn n Republica Popular Romn, Monitorul Oficial, nr.300
bis din 30 decembrie 1947
357
Monitorul Oficial, nr.7 din 9ianuarie 1948.
358
Constituia din 13 aprilie 1948 (Legea nr.114) a fost adoptat in unlanimitate de cei 401 deputai i
promulgat prin Decretul nr.729 din 13 aprilie 1948, publicat in Monitorul Oficial, nr.87 bis din 13 aprilie
1948.
359
Buletin Oficial nr.1 din 27 septembrie 1952
360
Buletinul Oficial nr.9 din 25 martie 1961
361
Buletinul Oficial nr.1 din 21 august 1965
362
Buletinul Oficial, nr.45 din 28 martie 1974

Preedintele R.S.R. cumula o mulime de atribuii transferate de la

Marea Adunare Naional i de la Consiliul de Stat, care i ddea cea mai
mare putere de stat. Printre atribuiile acestuia se numrau:
- prezidarea Consiliului de Stat i a edinelor Consiliului de Minitri
atunci cnd era necesar,
- numirea i revocarea - la propunerea primului ministru - n funcii
publice,
- reprezentarea statului romn n relaiile internaionale.363
Aceast a patra perioad din istoria constituional a Romniei s-a
ncheiat la 22 decembrie 1989, prin victoria Revoluiei romne, nceput la
16 decembrie la Timioara.
1.4. Instituia efului statului n perioada de dup
evenimentele din decembrie 1989
Lunga perioad de dictatur comunist s-a ncheiat la 22 decembrie
1989 prin victoria Revoluiei romne. Insurecia popular a avut ca pun final
nlturarea de la conducere n decembrie 1989 a ultimului reprezenta al
regimului comunist.
Primul act important al puterii constituite la 22 decembrie e Decretullege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea, organiza si
functionarea Consiliului Frontului Salvrii Nationale si a consiilor teritoriale
ale F.S.N., decret-lege364 privind alegerea Parlamentului i Preedintelui
Romniei. Funcia de ef de stat este ncredinat Preedintelui Romniei,
ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Dei Adunarea Constituant avea competena deplin (dat prin art.80
al Decretului-lege nr.92/1990) de a adopta Constituia rii, totui ea adoptat
condiionarea intrrii n vigoare a Constituiei de aprobarea sa prin
referendum popular (art.149). Referendumul s-a desfurat la 8 decembrie
1991 n baza Legii nr.67 din 23 noiembrie 1991 privind organizarea
desfurarea referendumului naional asupra Constituiei Romniei365.
Biroul Electoral Central a prezentat n edina comun din 13 noiembrie
1991 a Adunrii Deputailor i a Senatului, Comunicatul cu privire la
rezultatul referendumului naional asupra Constituiei"366.
Biroul Electoral Central, depind prerogativele date prin lege, nu s-a
mrgininit s proclame rezultatul votului popular, ci proclama, aprobat prin
363

Art. 75 din Constituia R.S.R., republicat n Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie
Monitorul Oficial, nr. 4 din 27 decembrie 1989
365
Monitorul Oficial, nr. 236 din 23 noiembrie 1
366
Monitorul Oficial, nr. 250 din 14 decembrie 1991
364

referendum, Constituia Romniei367. Biroul Electoral Central nu avea

aceast prerogativ, nefiind un organ reprezentativ al puterii de stat, ci numai
un organ auxiliar. Conform art.29, alin.2, din Legea nr.67/1991, Biroul
Electoral Central avea atributia numai s proclame rezultatul
referendumului", iar nu aprobarea Constituiei de ctre electorat, care cdea
in competena Adunrii Constituante.
Dup acest comunicat nu a mai urmat nici un act al puterii legiuitoare
sau al puterii executive cu privire la Constituie, ceea ce nseamn ca puterea
n stat a considerat Constituia Romniei din 1991 promulgat de Biroul
Electoral Central, constituanii i eful statului creznd c este suficient
dispozitia din art.149 care prevede c prezenta Constituie intr n vigoare
de la data aprobrii ei prin referendum", considernd c ea capt putere de
lege n mod automat de la aceast dat. Acest text nu avea ns putere de lege
la data publicrii lui, cci numai promulgare, eful statului atribuie aceast
calitate unui act normativ.
Biroul Electoral Central trebuia s constate numai rezultatul
referendumului, mai apoi Adunarea Constituant trebuind s proclame ea
nssi aprobarea Constituiei (art.149), trimind apoi textul Constituiei
sefului statului, care urma s o promulge i s dispun publicarea ei n
Monitorul Oficial, dat la care urma s intre n vigoare.
Constituia Romniei din 1991 este singura Constituie, att din istoria
constitutional a Romniei, ct si din cele existente n toate statele
democraice, care nu este promulgat de eful statului.
Subseciunea 2.
eful de stat i suveranitatea naional
2.1. Consideraii generale
Instituia efului de stat i are obria n chiar istoria lumii, a sistemelor
statale. Din totdeauna colectivitile umane organizate au avut un ef, recunoscut
sau impus, n contextul mprejurrilor istorice. Cu att mai mult statele, concepute
ca mari colectiviti umane, grupate pe teritorii mai mult sau mai puin puin
ntinse, delimitate prin fontiere, au cuprins n sistemul organizaiilor politice i
instituia efului de stat.
Aceast instituie a cunoscut o evident evoluie n ceea ce privete formele,
structurile, mputernicirile, protocoalele. De asemenea, eful de stat a cunoscut i
cunoate fie organizri unipersonale, fie colegiale. Cei care au ocupat aceast nalt
367

Monitorul Oficial , nr.250 din 14 decembrie 1991

demnitate statal s-au numit sau se numesc regi, principi, regeni, emiri, mprai,
preedini.
n explicarea instituiei efului de stat trebuie s se plece de la constatarea c
sistemele constituionale difer ntre ele, printre altele i prin viziunea tiinific
asupra puterii. n timp ce unele sisteme se fundamenteaz ori s-au fundamentat pe
teoria unicitii puterii, alte sisteme au ca baz teoriile separaiei sau echilibrului
puterilor n stat. Aceast fapt nu rmne fr consecine importante n ceea ce
privete natura juridic a instituiei efului de stat, raporturile acestuia cu
parlamentul i atribuiile sale.
Fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a nsemnat crearea
organelor puterii de stat, categorie necunoscut n sistemul separaiei puterilor. Ct
privete eful de stat, el a fost i este constant ncadrat n aceast categorie alturi
de Parlament. n statele organizate pe teroria separaiei puterilor, sistemul statal
este construit pe cele trei mari puteri i anume: puterea legiuitoare, puterea
executiv i puterea judectoreasc. eful statului este ncadrat, de regul, n
puterea executiv, de unde i exprimrile frecvent utilizate de "eful puterii
executive" sau "eful executivului", etc.
Explicarea instituiei efului de stat presupune nelegerea corect a relaiei
popor (naiune) - organizare statal a puterii. Aceast relaie fundamenteaz i
motiveaz ntreaga construcie statal juridic.
Poporul deine puterea politic, el ncredinnd exerciul acesteia - n forme
i mijloace n care s dein supremaia controlului - organelor reprezentative. Sunt
organe reprezentative la nivel central, Parlamentul (ntotdeauna) i eful de stat (n
unele republici) pentru c sunt alese prin vot universal i egal.
n unele state executivul este format dintr-un organ statal unic, adeseori un
preedinte, care este legitimat prin votul universal. Este cazul regimurilor
prezideniale care dispun de o echip care-l ajut n atribuiile sale de guvernare,
dar membrii acestei echipe sunt de fapt funcionari i nu guvernani.
ntr-o alt categorie de state puterea executiv este realizat de dou organe
de stat: ef de stat i Guvern. Acest sistem este legat de dezvoltarea regimului
parlamentar n Anglia. El a rezultat din slbirea progresiv a coroanei i din
creterea corelativ a puterii minitrilor care nu erau la origine dect simpli
auxiliari ai monarhului.
Alturi de eful de stat, care personifica naiunea, a aprut cabinetul, mai
exact un grup de funcionari cu misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor
publice.
Aceast structur a puterii executive, devenit deseori dualist, se regsete
n multe ri considerate a avea un "regim de cabinet". Evoluia cabinetului este
dualist acolo i atunci cnd unul dintre membri acestuia ocup o poziie juridic
superioar alturi de eful de stat existnd i un ef de guvern.

n unele ri, funcia de ef de stat a fost ndeplinit de organe colegiale,

denumite prezidii, consilii de stat, consilii prezideniale. Asemenea organisme au
existat n Romnia (1947 - 1974), i n alte ri foste socialiste (Bulgaria, Ungaria,
Polonia). Organismele menionate erau considerate organe ale puterii, de stat i nu
organe executive, spre deosebire de Romnia, unde Prezidiul Republicii era
organizat ca organ al administraiei de stat, ca "organ suprem executiv", dac
folosim exprimarea Decretului nr. 3/1948.
Rolul efului de stat n sistemele constituionale din alte state
Unele din problemele mereu discutate privesc mputernicirea efului de stat.
n practic rspunsul depinde de foarte muli factori precum structura, funciile i
raporturile dintre puterile publice, garaniile constituionale, durata mandatului
organelor reprezentative, modul de desemnare a efului de stat (ereditar, alegere),
responsabilitatea acestuia. De aceea o succint incursiune n alte sisteme
constituionale prezint interes.
n Frana "Preedintele republicii vegheaz la respectarea Constituiei. El
asigur, prin arbitrajul su, funcionarea regulat a puterilor publice precum i
continuitatea statului. El este garantul independenei naionale, al integritii
teritoriului, al respectrii acordurilor, continuitii i al tratativelor". (art. 5 al
Constituiei). De asemenea, potrivit art. 64 al Constituiei el este garantul
independenei autoritilor judiciare. Din analiza dispoziiilor constituionale
rezult c Preedintele de republic n Frana exercit atribuii care au un anumit
specific, dat fiind poziia sa n sistemul constituional. Astfel, potrivit legii
fundamentale a Franei, preedintele de republic numete i revoc pe primul
ministru, iar la propunerea acestuia pe minitrii, prezideaz Consiliul de Minitri,
promulg legile n termen de 15 zile de la adoptarea lor de ctre Parlament. El
poate cere Parlamentului o nou deliberare, nainte de expirarea acestui termen.
Acest nou deliberare putnd fi refuzat, poate supune referendumului - n
condiiile prevzute de Constituie - anumite proiecte de legi. De asemenea poate
dizolva Adunarea Naional, semneaz ordonanele i decretele emise de Consiliul
de Minitri, numete n funciile civile i militare, etc.
Analizndu-se competena preedintelui de republic n Frana, se consider
c trei sunt funciile prezideniale i anume: o funcie de reprezentare, o funcie de
aprare, o funcie de arbitraj.
Funciile de reprezentare se manifest att pe plan intern, ct i pe plan
extern i se exprim prin multiple atribuii. Funcia de aprare cunoate dou
sensuri. Primul corespunde tuturor ipotezelor n care Constituia l face pe
preedinte "garant". Aceast funcie se coreleaz cu cea de reprezentare. Al doilea
aspect este definit de art. 5 din Constituie unde se spune c preedintele "vegheaz

la respectarea Constituiei". Aceast misiune este tradiional i face din preedinte

"pzitorul Constituiei". Funcia de arbitraj rezult tot din art. 5 din Constituie n
sensul cruia preedintele asigur, prin arbitrajul su, funcionarea regulat a
puterilor publice, precum i continuitatea statului.
n S.U.A., republic prezidenial, preedintele este considerat prin
Constituie ca fiind organ al administraiei de stat. De aceea, potrivit art. 1 alin. 1
din Constituia american "Puterea executiv va fi exercitat de ctre Preedintele
S.U.A.". Deci Constituia adoptat n 1787 nu a fost modificat ntr-o msur
relevant n ceea ce privete competena Congresului i a Preedintelui, n cele
dou secole de existen a acestei instituii avnd loc un proces de ntrire continu
a rolului preedintelui n sistemul american. Astzi unii consider c acela care
ocup funcia de preedinte al S.U.A. a ajuns s fie considerat drept cel mai
puternic om din lume. Acest fapt explic atribuiile deosebite pe care le are
preedintele american. Potrivit art. 2 din Constituie preedintele ncheie tratate,
numete ambasadori, minitri, consuli, judectori la Curtea Suprem, anumii
funcionari superiori, acord mandate de senatori n condiiile prevzute de
Constituie; poate, n cazuri extraordinare, s convoace ambele Camere sau una din
ele i, n caz de dezacord ntre ele cu privire la data suspendrii sesiunii,
supravegheaz aplicarea corect a legilor. Atribuii deosebite are preedintele
american n elaborarea legilor, el avnd atribuia de a aproba i semna legile
adoptate de Congres.
n Suedia eful de stat nu dispune de nici o putere, nu particip la luarea
deciziilor, nu desemneaz i nu revoc minitrii. Funciile sale sunt de ordin
ceremonial.
n Portugalia, potrivit Constituiei, preedintele reprezint Republica
Portughez, garanteaz independena naional, unitatea statului i funcionarea
regulat a instituiilor democratice.
n Constituia Italiei se prevede c preedintele este eful statului i
reprezint unitatea naional.
Constituia Greciei dispune c preedintele este arbitrul instituiilor
republicii, iar Constituia turc stabilete c preedintele este eful statului i n
aceast calitate reprezint Republica Turcia i unitatea naiunii turce.
2.2. Rolul efului de stat n conservarea suveranitii naionale
Noiunea de suveranitate
Adunarea Constituant, delibernd asupra proiectului de Constituie, a avut
de optat ntre dou concepii fundamentale asupra "suveranitii democratice",

ambele utilizate n diverse sisteme constituionale: "suveranitatea popular" i

"suveranitatea naional".
Suveranitatea popular este fondat pe ideea universalismului cetenilor.
Poporul - juridicete definit ca totalitate a indivizilor de pe un anumit
teritoriu, o categorie social - politic i juridic concret n raport cu naiunea - este
titularul suveranitii. Aceast suveranitate este rezultat din cumulul "cotelor pri
egale" de suveranitate, care aparin fiecrui cetean care intr n alctuirea
poporului. Guvernanilor li se ncredineaz, prin sufragiu, nu suveranitatea, care
este inalienabil, ci exerciul acesteia. Ei sunt simpli mandatari, delegai ai
poporului. De aici rezult cteva consecine:
exprimarea suveranitii prin voina poporului reclam acordul unanim sau acordul
majoritar al celor care alctuiesc naiunea;
ntruct poporul este titularul suveranitii, iar suveranitatea nu poate fi alienat,
democraia trebuie s se realizeze direct (iniiativa legislativ popular, veto
legislativ popular, referendum, etc.);
legea fiind expresia "voinei generale", iar guvernanii neavnd statutul de "comis",
supremaia legislativului asupra executivului este indubitabil;
ntruct fiecare individ posed "o cot" din suveranitate, sufragiul nu poate fi dect
universal, exprimarea voinei fiecrui individ constituind un drept
fundamental;
mandatul conferit celor alei nu poate fi dect universal, exprimarea voinei
fiecrui individ constituind un drept fundamental;
forma de guvernmnt este necesarmente republican.
Suveranitatea naional se sprijin, de asemenea, pe ideea c aceasta aparine
poporului, dar nu ca ansamblu al indivizilor care l alctuiesc, ci ca entitate
abstract, ca persoana moral numit Naiune. Naiunea nu se identific cu suma
"celor care triesc pe un anumit teritoriu, ea sintetiznd totodat trecutul, prezentul
i viitorul368. Statutul juridic al Naiunii - i n acelai timp al Statului - este
Constituia. Naiunea, ca persoan moral, are o voin proprie, dar aceast voin
nu poate fi exprimat direct, de ea nsi, ci prin reprezentanii ei.
Mandatul acordat acestora este naional, reprezentativ i perfect369: naional,
ntruct el mbrac o form colectiv, n considerarea interesului general,
reprezentativ, n sensul c alesul devine reprezentantul Naiunii i are puteri
discreionare, perfect, pentru c alesul are plenitudinea prerogativelor, este
irevocabil, iar activitatea lui se bucur de prezumia de conformitate. Suveranitatea
naional se traduce astfel n suveranitatea parlamentar.
Suveranitatea poate fi numit i autoritate politic exclusiv. Ea poate fi
definit ca o putere de drept, primar necondiionat i suprem, orientat spre
368
369

Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Fundaiei "Chemarea", Iai, 1996, p. 36.
J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10e ed, Paris, Montchrestien, 1980, p. 225.

satisfacerea interesului general i consimit de naiune. Suveranitatea este o putere

de drept cci este vorba de o putere ce se nscrie n ordinea juridic pe care o
fundamenteaz, este primar, deoarece ea este sursa ordinii juridice, este
necondiionat, deoarece nu decurge din nici o norm exterioar sau anterioar,
este suprem, deoarece nu exist nici o norm superioar370.
Suveranitatea are dou elemente componente: suveranitatea extern i
suveranitatea intern. Ea face o jonciune ntre dreptul constituional i dreptul
internaional.
Suveranitatea extern semnific independena absolut a statului. Ea decurge
dintr-o perspectiv asemntoare celei romane a lui imperium sau suma potestas.
Ea a fost exprimat ca principiu pentru prima oar de Jean Bodin n 1576 n
lucrarea "De la Republique". Potrivit acestei concepii, statul este eliberat de orice
subordonare fa de o putere exterioar lui. Bodin arat c suveranitatea este
absolut, perpetu i indivizibil. Perpetuitatea se afirm prin situarea suveranitii
deasupra indivizilor care o exercit, iar indivizibilitatea prin faptul c suveranitatea
se raporteaz la un singur titular, individual sau colectiv371.
Suveranitatea intern se caracterizeaz prin dreptul de a legifera, de a
nfptui justiia, poliia, dreptul de a bate moneda, de a ntreine armata, etc. Statul
este suveran n interior deoarece el exercit singur aceste drepturi.
Adunarea Constituant, delibernd asupra proiectului de Constituie, i-a
nsuit - cu cteva corective - concepia superioritii naionale. Romnia - se
afirm n art. 1 alin. 1 din Constituie- este "stat naional, suveran i independent".
Aceast precizare trebuie corelat cu cea din art.2 i art. 69 ale Constituiei:
"Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele
sale reprezentative i prin referendum. Nici un grup i nici o persoan nu pot
exercita suveranitatea n nume propriu (art. 2, alin. 1 i 2)". n exercitarea
mandatului, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului. "Orice mandat
imperativ este nul" (art. 69 alin.1 i 2).
Rolul Preedintelui Romniei
Procesul de constituire a Uniunii Europene i de aderare a statelor la aceasta
a generat discuii cu privire la noiunea de suveranitate. n ce msur mai este
suveran un stat membru al Uniunii Europene i dac noiunea de suveranitate mai
poate exista n Europa unit.
n forma actual a Uniunii Europene statul nu poate dispare, iar noiunea de
suveranitate nu este desuet. Se impun ns nuanri ale definiiilor legate mai ales
de modul de stabilire i de consacrare n acte normative a valorilor recunoscute ca
370
371

Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura Europa, Craiova, 1995, p. 38.
Idem.

fundamentale la nivelul colectivitii existente n stat i la nivelul Uniunii.Cnd se

va discuta un model al Europei unite se poate pune problema eventualei
desuetudini a noiunii de suveranitate n raport de evoluia noiunii de stat.
Explicaia rolului efului de stat n Romnia trebuie s porneasc de la
dispoziiile clare i explicite ale Constituiei, n special ale art. 80.
Dispoziiile acestui articol sintetizeaz ntreaga configuraie a funciei
prezideniale, de la definirea acesteia la fundamentarea i legitimitatea aciunilor
Preedintelui.
Potrivit art.80, alin.1, Preedintele Romniei reprezint statul romn i n
lipsa oricrei circumstanieri, precum i n lumina dezbaterilor care au avut loc n
Adunarea Constituant372, textul semnific faptul c n exerciiul funciilor sale
Preedintele Romniei personific autoritatea statal n relaiile interne, ct i n
cele internaionale. Acest lucru este firesc, pentru c el i trage legitimitatea din
alegerea lui de ctre popor, prin vot universal, direct. Pe de alt parte,
personificarea statului este o necesitate att pe plan intern, ct i pe plan
internaional i nici o alt autoritate n stat nu i-o poate asuma, fie datorit
prerogativelor diferite cu care este nvestit (Parlamentul), fie pentru faptul c nu
au nici vocaie, nici baza popular a desemnrii (Guvernul). Prevederile art. 80(se
menine), ca i ale urmtoarelor nu statornicesc i nici nu pot s statorniceasc un
domeniu sau altul al activitii statului ca fiind "rezervat" preedintelui n dauna
altora care ar reveni altor organe. eful statului poart rspunderea pentru soarta
naiunii i n aceast calitate, nimic nu i poate fi indiferent. Sub acest aspect,
deontologia profesional a funciei prezideniale rezid din principiile n virtutea
crora acioneaz eful statului i n regulile de conduit pe care trebuie s le
respecte n exerciul puterilor sale. Pe de alt parte, aceleai prevederi rspund unor
cerine de ordin practic. Concret, atunci cnd, spre exemplu, integritatea teritoriului
sau buna funcionare a autoritilor publice este periclitat, el poate lua msurile pe
care Constituia i le pune la dispoziie, iar aceasta capt legitimitate tocmai
datorit dispoziiilor art.80. Aadar, acest text, departe de a avea un caracter
teoretic, enuniativ se dovedete a fi - dimpotriv - profund pragmatic i prin
aceasta, necesar funcionrii optime a structurilor constituionale ale statului.
Analiza prevederilor art. 80 relev faptul c Preedintele Romniei, n
calitatea sa de ef al statului, este garantul independenei, unitii i integritii
teritoriale ale rii, ceea ce nseamn c, n aceast calitate, el dispune de
posibiliti constituionale pentru a preveni afectarea lor. i aceasta nu numai pe
trmul msurilor efective, desigur necesare n caz de agresiune, dar i prin
activitatea desfurat de Preedinte pe plan diplomatic, internaional (respectiv n
relaiile dintre state i reprezentanii lor, precum i n domeniul ncheierii de tratate
372

A se vedea n acest sens Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a, nr. 31 din 24 octombrie 1990, p. 16 i urmtoarele.

internaionale). n virtutea acelorai responsabiliti, eful statului este

comandantul forelor armate, fapt care confer suportul necesar respectrii
statutului su de garant al integritii i independenei rii.
Ct privete prerogativa de a veghea la respectarea Constituiei, ea nu
trebuie privit doar ntr-un sens pasiv, detaat, ci ca o atribuie efectiv, care
implic direct pe Preedinte n afara legii fundamentale a rii. Astfel, el se poate
adresa Curii Constituionale, nainte de promulgarea unei legi, atunci cnd o
consider neconstituional. Prin mesajele adresate Parlamentului sau prin prezena
sa la unele edine de Guvern, el poate asigura respectarea normelor
constituionale, dac se ivesc pericole n corecta lor aplicare, i n ultim instan,
poate recurge la consultarea popular - firete, n caz de conflict grav - prin
referendum, respectnd ns dispoziiile art.90 din Constituie (se menine).
Rolul Preedintelui cu privire la desfurarea vieii n stat n condiii de
ordine constituional este exprimat de faptul c lui i revine menirea de a veghea
la buna funcionare a autoritilor publice, n sensul de a evita sau de a aplana
blocajele instituionale care pot surveni n exerciiul atribuiilor acestora. Se
definete astfel, scopul acestei importante prerogative prezideniale, iar mijlocul
care i este, din punct de vedere constituional, la dispoziie l constituie funcia de
mediere ntre puterile statului.
n rezolvarea posibilelor blocaje sau chiar conflicte, eful statului se bucur
de o situaie cu totul particular, derivnd att din poziia funciei sale, ct i din
faptul c, neputnd fi membru al unui partid politic, el trebuie s se situeze pe o
poziie de neutralitate, n msur s i confere posibilitatea de a trana orice
nenelegere exclusiv prin prisma intereselor rii. Aceasta nu nseamn c eful
statului este infailibil, c printr-o putere discreionar el deine ultimul cuvnt,
cuvnt incontestabil n stat. n orice situaie, mai devreme sau mai trziu, cel care
decide este poporul. n cazul n care problema i este pus spre a decide, prin
referendum, hotrrea poporului este irevocabil. La aceasta se adaug dispoziiile
constituionale relative la libertatea de a critica, sondajele de opinie i, n sfrit,
refuzul realegerii, n cazul unei noi candidaturi prezideniale ale aceleiai persoane.
Nu trebuie omise nici mijloacele parlamentare de retragere sau suspendarea
mandatului prezidenial (art.96) i art.95 din Constituie . Aadar, medierea n
situaii de blocaj sau conflict implic nu numai prerogative, ci i rspunderi pe
msura nsemntii limitelor puterii de a decide n anumite situaii, potrivit
reglementrilor constituionale.
Din cuprinsul prevederilor din art.80 din Constituia Romniei , precum i
din economia celorlalte dispoziii constituionale, pot fi conturate trei funcii
prezideniale: funcia de reprezentare, funcia de garant i funcia de mediere.
Funcia de mediere deriv din caracterul "reprezentativ" al Preedintelui
Romniei, n sensul c, fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber

exprimat, el are calitatea de a fi purttorul de cuvnt al poporului romn, care este

titularul suveranitii. n acest sens Preedintele Romniei este un "organ
reprezentativ" ca i Parlamentul373, ntruct legitimitatea sa i are izvorul n voina
nemijlocit exprimat de corpul electoral. El este deci un organ direct i plenar
reprezentativ.
ntr-un alt sens, mai restrns, al art.80 din Constituie, Preedintele Romniei
este "reprezentantul" statului romn, adic, juridic vorbind, el este mputernicitul
statului - i prin aceasta al societii - s-l reprezinte i s acioneze n numele lui.
El este titularul unui "mandat legal", al crui coninut este prestabilit prin
Constituie, un mandat pe durat limitat, care ia natere prin alegere i validarea
alegerilor i se stinge normal sau prin voina uneia dintre pri. Este un mandat de
drept constituional i n baza acestuia Preedintele i ndeplinete funcia sa de
reprezentare.
Preedintele reprezint statul romn n interior, ct i n exterior374.
Reprezentarea nu are numai o semnificaie ceremonial. Ea se exprim prin cteva
atribuii. Astfel, pe plan extern, Preedintele ncheie tratate internaionale n
numele Romniei, aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai
Romniei, primete scrisorile de acreditare ale reprezentanilor diplomaiei ai altor
state (art.91). Pe plan intern, Preedintele, ca ales al naiunii (prin corpul ei
electoral), particip la exercitarea suveranitii naionale (art.2, alin.1), asumndui totodat rspunderea pentru independena, unitatea i integritatea teritorial a
rii (art.80, alin.1).
Funcia de garant se realizeaz ntr-o dubl direcie: garant al statului i
garant al Constituiei. n calitatea sa de garant al statului Preedintele i asum
rspunderea pentru independena, unitatea i integritatea teritorial a rii375. ntre
mijloacele sale de aciune, prevzute de Constituie, menionm:
a) Preedintele este Comandantul Suprem al forelor armate i Preedintele
Consiliului Suprem de Aprare al rii;
b) declar mobilizarea parial sau general a forelor armate;
c) n caz de agresiune armat mpotriva rii, el ia msuri pentru respingerea
agresiunii;
373

Membrii Constituantei au voit ns ca Parlamentul s fie "mai reprezentativ " dect alte organe reprezentative, aa nct,
potrivit art. 58, alin.1, el este "organul reprezentativ suprem". Mult evocatul "echilibru" a fost nc o dat "dezechilibrat" fr s
strneasc revolta cuiva. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p.
208.
374
Pe fondul reticenelor fa de instituia prezidenial - mai mult cu faa spre trecut dect spre viitor - s-a considerat a fi o
enormitate ca Preedintele s reprezinte statul romn i n relaiile interne. Iat motivul pentru care n "tezele" Constituiei s-a
spus c Preedintele Romniei "reprezint statul romn n relaiile internaionale". Ar fi fost o ciudenie s reprezinte statul
romn n relaiile externe, dar s nu-l reprezinte n cele interne, nemaivorbind de faptul c unele dintre prerogativele ce rezult
din reprezentare, nu pot fi exercitate de un organ tip adunare (Parlamentul) sau un organ colectiv (Guvernul). n cele din urm, n
textul adoptat nu s-a mai precizat "domeniul reprezentrii", ajungndu-se astfel, pe o cale ocolit, la o formul adecvat.
375
n asemenea coordonate, funcia de garant se conjug cu cea de reprezentare.

d) instituie starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele

localiti;
e) n calitatea sa de garant al Constituiei, Preedintele vegheaz la
respectarea acesteia, avnd la dispoziie urmtoarele mijloace de aciune:
Sesizarea Curii Constituionale, nainte de promulgarea legii, pentru
verificarea constituionalitii ei (art.146, litera a din Constituie);
mesajul adresat Parlamentului, nainte de promulgarea legii, pentru ca
acesta s procedeze la examinarea ei (art.88, alin.2);
numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, la propunerea
Consiliului Superior al Magistraturii.
Funcia de mediere se sprijin pe principiul legitimitii Preedintelui,
alegerea lui fcndu-se prin sufragiu universal i direct i pe principiul nonapartenenei Preedintelui la nici unul din partidele politice376.
n calitatea sa de mediator, Preedintele nu este un "magistrat suprem" ci un
factor al "bunelor oficii", iar atunci cnd se impune, pe baza prerogativelor
conferite prin Constituie i n limitele ei, el este un "factor regulator" n
mecanismul statal, precum i n raporturile dintre stat i societate377.
Preedintele vegheaz la buna funcionare a autoritilor publice, nlesnete
colaborarea, aplaneaz sau previne relaiile tensionate dintre acestea, ori dintre ele
i societate. n acest scop Preedintele Romniei poate solicita convocarea n
sesiune extraordinar a Camerei Deputailor i a Senatului (art.66, alin.2),
transmite mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale
naiunii (art.88), solicit Parlamentului - atunci cnd consider necesar reexaminarea legii adoptate, nainte de a proceda la promulgarea acesteia (art.77,
alin.2), dizolv Parlamentul atunci, cnd, prin refuzul acestuia de a nvesti
Guvernul, sistemul instituional a fost blocat (art.89, alin.1), consult Guvernul cu
privire la problemele urgente i de importan deosebit (art.86 (se menine)),
particip - dac apreciaz c este necesar - la edinele Guvernului n care se dezbat
probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii (art. 86 (se
menine)), particip, dac apreciaz c este necesar, la edinele Guvernului n care
se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii,
asigurarea ordinii publice i, particip la cererea primului-ministru la edinele
Guvernului prezidndu-le (art.87).
Preedintele poate cere poporului s-i exprime prin referendum voina cu
privire la problemele de interes naional (art.90 ). El iniiaz dac este cazul, la
propunerea Guvernului, revizuirea Constituiei.
376

Prevederile art.84, alin.1 din Constituie n sensul crora n timpul mandatului Preedintele nu poate fi membru al unui partid,
trebuie interpretate lato sensu, el neputnd fi membru al unei organizaii politice.
377
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p. 208.

Subseciunea 3.
Mandatul prezidenial
3.1 Procedura de investire
A. Dobndirea mandatului prezidenial
Modalitatea de alegere a Preedintelui Republicii prezint o importan
cardinal pentru definirea regimului politic al unei ri. n general, n dreptul
constituional este admis faptul c exist dou mari tipuri de republici:
parlamentare i prezideniale, cele dinti fiind caracterizate prin faptul c
Preedintele este ales, de regul, de ctre Parlament (Italia, Grecia, Ungaria)
sau de ctre o adunare compus din parlamentari i ali reprezentani
(Germania), iar cele prezideniale sunt caracterizate prin alegerea
Preedintelui de ctre popor fie direct (cele mai multe din republicile
Americii Latine), fie prin intermediul unei adunri de electori (S.U.A.). Cu
precdere dup al doilea rzboi mondial, s-a conturat un alt tip de republic,
avnd trsturi care se regsesc fie la regimul parlamentar fie la cel
prezidenial, de unde i denumirea lui de: regim semiprezidenial, regim mixt,
regim parlamentar cu caracter prezidenial etc.
Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i
liber exprimat (art.81, alin.1 din Constituia Romniei).
Opiunea Adunrii Constituante a deschis i nc ntreine controverse,
bipolare: alegerea Preedintelui de ctre Parlament sau alegerea lui prin
sufragiu universal? Att prima modalitate, ct i cea de-a doua, prezint
avantaje i dezavantaje.
Alegerea Preedintelui de ctre Parlament l poate ndemna sau
constrnge la un exces de reinere. Alegerea Preedintelui prin sufragiu direct
poate fi un ndemn sau un pretext pentru exces de zel.378
Alegerea Preedintelui de ctre Parlament, volens-nolens are ca rezultat
aezarea lui n cmpul confruntrii dintre partidele politice i bineneles,
punerea lui la discreia acestora. El ar fi, poate, un factor de suplee n
mecanismul instituional, dar cu siguran ar fi unul de incertitudine, mai ales
atunci cnd Preedintele s-ar sprijini pe o coaliie parlamentar, totdeauna
firav, conjunctural i deci incert. Mai grav ar ns dac Preedintele ar fi
un simplu produs al pactelor politice parlamentare, cnd, n realitate, puterea
covritoare a forelor sociale se n afara Parlamentului i, cel mai adesea,

378

Georges Burdeau, Droit constitutionnel, 21e Edite par Fr. Hamou, M. Troper, L.G.D.I, 1988, p. 487

fr nici o reprezentare parlamentar. Ar fi un Preedinte al naiunii, fr ca

naiunea s-l fi dorit.
Alegerea Preedintelui prin sufragiu universal nu numai c este de
natur s-l elibereze de toate servituile artate, dar i ofer legimitate original
democratic, temeiuri de autoritate i imparialitate. Dac desemnarea
Preedintelui prin sufragiu universal este conjugat i cu mijloace eficiente
de control parlamentar asupra activitii lui, foloasele sunt dublate, iar
neajunsurile njumtite, rezultat obinut n mare parte prin Constituia
Romniei.
Alegerea Preedintelui se face prin scrutin uninominal majoritar n
dou tururi. n primul tur de scrutin este declarat ctigtor candidatul care a
ntrunit majoritatea absolut, adic jumtate plus unu din voturile
alegtorilor nscrisi n listele electorale. Dac nici unul dintre candidati nu
au ntrunit aceast majoritate, se organizeaz cel de-al doilea tur de scrutin,
ntre primii doi candidai stabilii, n ordinea numrului de voturi obinute n
primul tur, i va fi declarat ales candidatul care a obtinut cel mai mare
numr de voturi, aadar o majoritate relativ. Acest al doi1ea tur de scrutin
este un scrutin de balotaj.379
ntr-adevr, dac s-ar admite i n primul tur o majoritate relativ,
raportarea fcndu-se la numrul voturilor exprimate i nu la acela al
alegtorilor care figureaz n listele electorale, s-ar putea ca, datorit unui
posibil absenteism ridicat, preedintele ales nc din primul tur s fie departe
de a reprezenta voina ntregului corp electoral, cu att mai mult cu ct n
aceast faz a alegerilor prezideniale numrul candidailor este relativ
ridicat i opiunea electoratului nu este sau nu poate fi ndeajuns de clar,
fa de diversitatea programelor expuse de acestia. Pe de alt parte,
organizarea celui de al doilea tur de scrutin prezint interes deosebit pentru
polarizarea formaiunilor politice n funcie de numai dou candidaturi, care
au obinut cel mai mare numr de voturi exprimate.
Organizarea celui de-al doilea tur de scrutin, necesar dup eecul
primului, atrage cel puin dou consecine, deloc neglijabile: postularea unui
preedinte n calitate de reprezentant al naiunii prin majoritatea relativ a
membrilor ei cu drept de a decide, ceea ce va diminua considerabil
minoritatea moral a preedintelui i va fi o surs continu de ambiguiti i
reticene i a doua consecin este contrngerea corpului electoral la
bipolarizare, n profida diversitii aspiraiilor i voliiunilor membrilor si.

379

A se vedea, n acest sens, lucrrile Adunrii Constituante din 22 octombrie 1991, publicate n Monitorul
Oficial. Partea a II-a, nr. 31 din 24 octombrie 1991, p. 23-24

Practica politic a dovedit ns c, n acest fel, se creeaz condiii

pentru restrngerea eichierului politic i formarea unor coaliii sau partide
puternice, n msur s rspund exigenelor unei lupte politice ntemeiate
pe programe clare, coerente i difereniate ca structuri obiective. De aici
rezult perspectivele alternanei la putere ntre forele politice fundamental
diferite i desfurarea luptei pentru putere ntre factori care pot fi socotii
ca reprezentani autentici ai principalelor curente din opinia public. n
aceste condiii intereseaz faptul c va fi declarat ales, n al doilea tur de
scrutin, candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor exprimate. Reluarea
conditiei iniiale din primul tur de scrutin ar fi un nonsens pentru c nimeni
nu poate asigura obligarea alegtorilor, cel puin n sistemul nostru electoral,
de a participa la vot spre a asigura realizarea condiiei cerute de primul tur,
existnd pericolul imposibilitii alegerii efului de stat.
Controlul legalitii procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei
i confirmarea rezultatelor sufragiului aparin Curii Constituionale (art.146
lit.f i art.82 alin.2).
Astfel, potrivit art.82, alin.1 din Constituia Romniei "rezultatul
alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea
Constitutional" .
Dispoziiile Constituionale din art.82 alin.1 i 2 reglementeaz
constatarea legalitii desfurrii scrutinului prezidenial i a procedurii
solemne, n urma cruia noul preedinte este n drept s ocupe funcia pentru
care a fost ales. Textul art.82, alin.1 se coroboreaz cu cel al art.146 lit.f,
conform cruia Curtea Constituional confirm rezultatele sufragiului
prezidenial, declarnd astfel c unul din candidaii la preedinie a fost legal
ales de ctre corpul electoral, pentru a exercita magistratura suprem a
rii380.
De subliniat c operaiunea de validare desfurat de ctre Curtea
Constituional nu privete declararea unei persoane ca aleas n funcia de
preedinte al rii, ci faptul c alegerile prezideniale s-au desfurat n
conformitate cu legea, deci nu Curtea Constituional proclam pe
Preedinte. Ca dovad art.82 alin.2 prevede c persoana care depune
jurmntul n faa Camerelor reunite i pstreaz postura de candidat,
desigur dup ce alegerea a fost validat de Curte.
Ct privete forma jurmntului, sunt de menionat o serie de
componente, care i dau consisten, fiind totodat, profund ancorate n litera
380

Aceeai procedur de confirmare se regsete n Constituia Franei, iar in Constituiile Bulgariei,

Portugaliei i Austriei, consiliul (tribunalul) constituional soluioneaz contestaiile privind legalitatea
alegerii preedintelui. Este presupus c, n cazul respingerii contestaiilor, alegerile desfurate sunt
considerate legale, deci - implicit - are loc o validare a modului n care ele au avut loc.

i spiritul Constituiei. Astfel, preedintele se oblig n faa reprezentanilor

naiunii s urmreasc ndeplinirea mandatului sau propirea poporului
romn, precum i :
- respectarea Constituiei i legilor rii ( art.1 alin.5);
- aprarea democraiei (art.8, alin.1);
- aprarea suveranitii, independenei, unitii teritoriale a Romniei
(art.1, alin.1).
Jurmntul se ncheie cu formula religioas ("Aa s-mi ajute
Dumnezeu!") votat de Adunarea Constituant si rediscutat ulterior fr
ns a se reveni asupra ei.381 Dezbaterile care au avut loc au gravitat n jurul
unor formulri, de altfel foarte diferite, existente n alte constituii.
innd cont c Adunarea Constituant a respins amendamentul viznd
rostirea jurmntului fr formula religioas, nseamn c aceasta este
obligatorie, indiferent de convingerile religioase ale persoanei care pronun
jurmntul.
B. Vocaia la mandatul de preedinte
Teoretic fiecare cetean al rii poart n rani bastonul
prezidenial382. Practic ns, pentru a candida la funcia de Preedinte,
trebuie ndeplinite cteva condiii minime, de fond i de form.
Condiiile de fond sunt cele prevzute de art.36 i 37 din Constituie:
a) candidatul s nu se afle ntr-una din situaiile care-l mpiedic s
beneficieze de dreptul de vot;
b) persoana care candideaz s aib cetenie romn;383
c) s aib domiciliul n ar;
d) s fi mplinit pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de cel puin 35
ani;
e) s nu fi ndeplinit deja, de dou ori, funcia de Preedinte;
Constituia limiteaz posibilitate a unei persoane de a ndeplini funcia
de Preedinte al Romniei la cel mult dou mandate, indiferent dac acestea
sunt sau nu succesive (art.81, alin. 4). Este o msur binevenit, mai cu
seam pentru a spulbera - att ct este posibil - dubiile asupra instituiei i
apetitul pentru prezidenialism.

381

A se vedea, n acest sens, dezbaterile din 17 aprilie 1991 i din 22 octombrie 1991, Monitorul Oficial al
Romniei, Partea a II-a, nr. 11 din 19 aprilie, p. 10 i nr. 31 din 24 octombrie 1991, p. 31 i urmtoarele.
382
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, voI. II, Ed. Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p.
221
383
ntruct, potrivit Legii ceteniei orice persoan mai poate avea i o alt cetenie dect cea romn, s-ar
putea nate ntrebarea dac acela care are mai multe cetenii este ndreptit s candideze la funcia de
Preedinte. Textul art.16, alin. 3 din Constituie nu las nici o ndoial asupra rspunsului negativ.

f) s nu-i fie interzis asocierea n partide politice.384 Aceast ultim

condiie nu trebuie interpretat ca fiind un cens, ci n sensul c, dac
persoana care candideaz face parte dintr-o categorie artat de art.40 alin.3
din Constitutie, ea trebuie s renunte la calitatea constituit ca impediment
la candidatur.385
Condiiile de form pot fi considerate urmtoarele:
a) depunerea candidaturii de ctre un partid sau de alt formaiune
politic nscris n alegeri;
b) declaraia de acceptare a candidaturii;
c) n cazul candidailor independeni, depunerea listei susintorilor,
cuprinznd cel puin numrul minim prevzut de lege, lista autentificat de
ctre notariatul de stat atestndu-se astfel realitatea semnturilor
susintorilor.
Aceste condiii sunt necesare pentru a putea fi prevenite candidaturile
numeroase i fanteziste, precum i pericolul denaturrii i devalorizri
campaniei prezideniale.
3.2 Exercitarea mandatului prezidenial
Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani si se exercit de la data
depunerii jurmntului (art.83, alin.1 din Constituia Romniei).
n stabilirea duratei mandatului prezidenial ar putea exista dou
posibiliti: un mandat mai lung dect al Parlamentului sau un mandat .a crui
durat s fie identic cu cea a mandatului parlamentar. Optnd pentru prima
soluie, s-ar fi asigurat continuitate a exercitrii prerogativelor ntre dou
legislaturi. Aceast cerin i-a gsit ns o alt rezolvare: Preedintele
Romniei i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de
preedintele nou ales (art.83, alin.2). Dispoziiile acestui alineat dau expresia
unei necesiti de ordin practic, derivnd din faptul c, n cazul n care
mandatul ar expira automat la mplinirea a 5 ani, iar rezultatul alegerilor,
prezideniale nu a fost nc validat de Curtea Constituional, Romnia ar fi
lipsit de Preedinte. Deoarece, nc n acest text se prevede c mandatul
Preedintelui n exerciiu se prelungete pn la depunerea jurmntului de
ctre noul Preedinte, acest pericol este evitat. n orice caz, organizarea
alegerilor prezideniale trebuie efectuat n aa fel nct mandatul de 5 ani nu
384

Art. 40, alin. 3 din Constituie arat c nu pot face parte din partidele politice judectorii Curii
Constituionale, Avocatul poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de
funcionari politici stabilite prin lege organic.
385
De altfel, candidatul la funcia de preedinte, dac nu-i depune candidatura ca independent, se nscrie n
campania electoral n numele unui partid politic.

fie depit, n principiu, dect cu o perioad necesar desfurrii acestor

alegeri.
Soluia unui mandat cu o durat mai lung dect cel al Camerelor ar fi
fost practic acolo unde prerogativele prezideniale fie sunt nesemnificative
fie, paradoxal, ele sunt att de importante nct Preedintele devine piesa
central n sistemul instituional. Aceast soluie ar mai implica posibilitatea
ca, prin schimbarea structurii politice a Parlamentului, Preedintele s se afle
n faa unei majoriti parlamentare ostile.
Suprapunerea celor dou mandate, identice ca durat, faciliteaz
conjugarea eforturilor legislativului i executivului pentru realizarea
aceluiai program de guvernare, validat de corpul electoral prin rezultatele
pozitive ale sufragiului i, n cele din urm, de Parlament prin votul de
nvestitur acordat Guvernului.
Din cele dou aliniate ale art.83, deja evocate, rezult c jurmntul
depus n edina comun a Camerelor Parlamentului nu semnific numai un
moment solemn. El este constitutiv de efecte juridice, conferind mandatului
efectivitate. Jurmntul marcheaz momentul exercitrii noului mandat i al
incetrii mandatului precedent.
n partea final a art.83 sunt precizate singurele situaii n care mandatul
prezidenial poate fi prelungit peste perioada de 5 ani i anume: rzboiul386 sau
catastrofa,387 ambele justificnd, prin ele nsele, necesitatea continurii
atribuiilor prezideniale de ctre Preedintele n execiiu. Trebuie precizat c,
deoarece enumerarea cazurilor de prelungire a mandatului este strict limitativ,
nu exist alte situaii care s justifice o astfel de msur.
Pentru a se asigura controlul Parlamentului cu privire la asemenea
circumstane excepionale, prevederile art.83 alin.3 stabilesc c prelungirea
mandatului va constitui obiectul unei legi organice. Aadar, gravitatea situaiei
i necesitatea prelungirii mandatului sunt la aprecierea exclusiv a
Parlamentului, fiind evitat situaia ca msura respectiv s fie de resortul
Preedintelui rii. Aceasta nu nseamn c el nu o poate influena la nevoie,
printr-un mesaj care s prezinte situaia grav n care se afl ara i care nu
ngduie organizarea unor alegeri prezideniale.
n legtur cu prelungirea mandatului pentru situaia producerii unei
catrastrofe, considerm c este necesar o ampl documentare asupra urmrilor
386

"Starea de rzboi este situaia care rezult pe plan intern i n domeniul relaiilor internaionale, din faptul
c dou sau mai multe state sunt n conflict armat", Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice,
Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p. 223.
387
Termenul catastrof este ntrebuinat n sens generic, desemnnd orice eveniment tragic, cu efecte
dezastruoase

deosebit de grave ale mprejurrii respective, pentru ca justificarea msurii de

prelungire s aib un adevrat temei.
Considerm c prin legea organic de aprobare a prelungirii mandatului,
n ambele situaii, este necesar a se preciza limita pn la care are loc aceast
prelungire:
- pn la ncetarea ostilitilor,
- pn la lichidarea urmrilor catastrofei,
- respectiv pn la ncetarea cauzelor excepionale care au determinat
luarea msurii prevzut de art.83, alin.3.
Sfritul mandatului prezidenial se produce, de regul, prin expirarea
duratei acestuia. Pot ns interveni i alte cauze care s pun capt mandatului
ceea ce numim vacana funciei. Aceste cauze sunt: demisia, demiterea din
funcie, imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor, decesul.

Vacana funciei de Preedinte al Romniei

Art.97, alin.1 din Constituie indic mprejurrile care determin

ncetarea mandatului prezidenial i declararea vacanei funciei. Acestea se pot
grupa n mprejurri naturale (imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor
i decesul) i mprejurri voluntare la iniiativa instanelor ndreptite s
decid (demiterea din funcie) sau la iniiativa Preedintelui (demisia).
Constatarea existenei mprejurrilor de imposibilitate definitiv a
exercitrii atribuiilor de Preedinte al Romniei o face Curtea
Constituional, iar cele constatate sunt comunicate Parlamentului i
Guvernului. Demisia este un act unilateral al Preedintelui, fie din motive
personale, fie datorit unora care in de domeniul su. Astfel, eful statului
poate demisiona din cauza sntii, n scopul de a ocupa o alt funcie sau
pur i simplu pentru c este contient de pierderea ncrederii alegtorilor. El
mai poate demisiona cnd aprecieaz ca iminent suspendarea sau trimiterea
sa n judecat, dar o astfel de iniiativ antreneaz pierderea imunitii
prezideniale, cu toate consecinele ei. Pot exista i alte motive, dar ceea ce
este esenial e faptul c demisia este un act contient, propriu i irevocabil al
efului statului, asupra cruia decide numai el, oricine ar fi cel sau cei care iar solicita-o.
O problem aparent neprecizat n Constituie este formalitatea
precizrii demisiei. Considerm c Preedintele trebuie s notifice renunarea
la funcie n faa Parlamentului. Aceast interpretare se impune prin faptul c
mandatul su ncepe dup depunerea jurmntului n faa acestui organ i, ca
atare, ncetarea exercitrii funciei, la iniiativa sa, nu se poate constata dect
tot n faa corpurilor legiuitoare reunite.

Ct privete demiterea din funcie, problema nu prezint dificulti n

condiiile art.96 (rmnerea definitiv a hotrrii de condamnare de ctre
Curtea Suprem de Justiie pentru nalt trdare) sau ale art.95, alin.3 (n
urma referendumului aprobator, dup suspendarea din funcie).
O situaie mai deosebit o prezint imposibilitatea definitiv a
exercitrii atribuiilor. Aceast cauz instituie o dubl condiie, constnd n
imposibilitatea exercitrii funciilor i n caracterul ei definitiv. Referitor la
prima, este de subliniat faptul c trebuie ca sub nici o form Preedintele s
nu i poat ndeplini atribuiile, fie din motiv de grav afectare a sntii
sale, fie din alte motive, la fel de ntemeiate. n al doilea rnd, trebuie s fie
exclus posibilitatea dispariiei acestor cauze n viitor, caracterul lor fiind
absolut ireversibil. Dac a intervenit vacana funciei de Preedinte, pn la
organizarea i definitivarea alegerilor, se instituie, n condiiile art.98 din
Constituie, interimatul funciei. Interimatul se instituie de asemenea cnd
Preedintele este suspendat din funcie, cnd el se afl n imposibilitatea
temporar de a-i exercita atribuiile. Imposibilitatea temporar poate deveni
o imposibilitate definitiv, i atunci se declar vacana funciei.
Dac imposibilitatea temporar de a-i exercita atribuiile nceteaz,
Preedintele redobndete exerciiul atribuiilor.
Constituia precizeaz ea nsi cine asigur interimatul funciei de
Preedinte i care este statutul Preedintelui interimar. Astfel, potrivit art.98,
din Constituie, interimatul se asigur de preedintele Senatului sau, dac el
ar fi n imposibilitate, de preedintele Camerei Deputailor.
Preedintele Senatului sau dup caz, cel al Camerei Deputailor,
exercitnd prerogativele care decurg din interimatul funciei de Preedinte al
Romniei, nu-i pierde locul n respectiva Camer, el nedevenind Preedinte
al Romniei, ci ndeplinind doar temporar unele dintre atribuiile specifice
funciei prezideniale. Alineatul final al art.98 care statueaz "atribuiile
prevzute la art.88-90 nu pot fi exercitate pe durata interimatului funciei
prezideniale", este destinat a limita prerogativele Preedintelui care asigur
nlocuirea titularului funciei, tocmai pentru c se execut un mandat de
interimat, prin excelen provizoriu. Legiuitorul constituant a interzis
Preedintelui interimar s adreseze mesaje Parlamentului, n sensul art.88,
pornind de la ideea c acestea sunt proprii efului Statului aflat n aceast
funcie n condiii normale i nu cu titlu pasager. Prin gravitatea sa, nici
dizolvarea Parlamentului nu poate fi pronunat de aceeai persoan.
Din aceleai motive ca n cazul mesajului, Preedintelui interimar i se
interzice accesul la referendum.
Preedintele interimar, n caz de nclcare prin fapte grave a
Constituiei, va rspunde n aceleai condiii ca i titularul funciei prin

aplicarea prevederilor art.95 i art.98. Preedintele rspunde, deci, politic n

faa electoratului, putnd fi demis din funcie printr-un referendum, dup ce
a fost suspendat de Camera Deputailor i de Senat, n edina comun a
acestora, pentru nclcarea prevederilor Constituiei. Ct privete referirea la
art.98, aceasta se datoreaz faptului c pe parcursul exercitrii mandatului
su, Preedintele interimar se poate confrunta cu aceleai situaii de ncetare
a mandatului ca i la cel titular, prevzute n art.98, alin.1. Este firesc n
asemenea condiii s existe dispoziii care s asigure transmiterea funciei
prezideniale ctre persoana care urmeaz la conducere, indicat n text.
Vacana funciei prezideniale nu trebuie s se prelungeasc
nejustificat. De aceea, aliniatul final al art.97 prevede c Guvernul va
organiza alegeri prezideniale n cel mult trei luni de la data intervenirii
vacanei. Textul constituie o important precizare: alegerile vor avea loc
pentru desemnarea unui nou Preedinte, ceea ce exclude de la candidatur,
preedintele demisionar sau destituit. Motivele care stau ca baz celor dou
situaii justific, prin ele nsele, raiune a acestui text.
3.4. Protecia mandatului prezidenial
n timpul mandatului - arat art.84, alin.1 din Constituie Preedintele
Romniei nu poate fi membru al nici unui partid i nu poate ndeplini nici o
alt funcie public sau privat. Firete c incompatibilitile sunt prin
definiie interdicii la cumulul unor funcii. Ele sunt ns, mai nainte de
toate, mijloacele de protecie a mandatului prezidenial, cci scopul lor nu
este pur i simplu acela de a releva situaia contradictorie a unor funcii, ci
de a garanta independena i probitatea Preedintelui n exercitarea funciei.
Numai astfel i poate ndeplini funciile cu care este nzestrat i mai ales
cea de garant al Constituiei i de mediator ntre puterile statului, precum i
ntre stat si societate.
n acelai scop, Constituia reclam ca indemnizaia i celelalte
drepturi ale Preedintelui Romniei s fie stabilite prin lege i, bineneles
sub semnul transparenei.
Cealalt component a proteciei mandatului prezidenial o constituie
imunitile. Preedintele Romniei se bucur de imunitate (art.84, alin.2 din
Constitutia Romniei) n sensul c, n principiu, el nu rspunde juridic
pentru opiniile, actele, sau faptele svrite n timpul exerciiului
mandatului, nici pe durata acestuia, nici ulterior. Prin acte sau fapte svrite
n exercii mandatului nelegem formele de manifestare compatibile cu
funcia lui sau, altfel spus, fcnd parte din prerogativele pe care i le confer

funcia388. Dac, dimpotriv, ele sunt exterioare funciei, Preedintele

rspunde juridic potrivit regulilor dreptului comun.
Ca persoan fizic, situat n afara funciei prezideniale, Preedint se
bucur de protecia pe care legea o datoreaz i o garanteaz fa de toi
cetenii.
3.5 Rspunderea politic i juridic a Preedintelui
Cadrul constituional i natura juridic a rspunderii
Preedintelui Romniei
Protecia mandatului prezidenial nu este incompatibil rspunderea
titularului su pentru modul cum l exercit. Protecia mandatului i gsete
justificarea numai dac el este exercitat n scopul i n limitele care i s-au
stabilit prin Constituie. Lipsa de rspundere ar fi un cec alb pentru
executarea iresponsabil a mandatului.389
Analiza regimului juridic al rspunderii Preedintelui trebuie nceput de la
principiul constituional al imunitii sale, instituit prin art. 84, i al imposibilitii
tragerii la rspundere juridic pentru voturile i opiniile politice exprimate n
exercitarea mandatului, specific i parlamentarilor.
Prin actele i faptele svrite n exerciiul mandatului, va trebui s
nelegem formele de activitate compatibile cu funcia, sau, altfel spus, acele
modaliti prin care se concretizeaz realizarea prerogativelor constituionale ale
efului de stat.
Va trebui astfel s facem distincie ntre dou categorii de acte i fapte ale
Preedintelui: - cele prin care el i duce la indeplinire mandatul, caz n care se
bucur de o protecie juridic special;
- cele prin care se exprim ca simplu cetean, situaie n care Preedintele se
bucur de acele garanii pe care Constituia le asigur tuturor cetenilor, care sunt
egali n faa legii i a autoritilor publice.
Legea fundamental a Romniei consacr dou texte exprese rspunderii
efului de stat: art.96, care instituie rspunderea penal a Preedintelui, sub forma
punerii sub acuzare, i art.95 consacrat suspendrii din funcie a efului de stat,
calificat de unii autori ca rspundere politic sau administrativ-disciplinar a
Preedintelui.390
Legiuitorul constituant romn, la fel ca i legiuitorul constituant din alte ri,
consacr dou texte "instituiei rspunderii" Preedintelui Romniei, dar aceast
388

n unele sisteme de drept constituional i de drept penal a fost stabilit ca msur special de protecie a
Preedintelui o infraciune distinct ofensa , ea privind n exclusivitatedemnitatea efului Statului.
389
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, voI. II, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996
390
Antonie lorgovan - Tratat, op. cit., voI. I, p. 326-328

soluie tehnic nu rmne fr consecine n ceea ce privete natura rspunderii la

care se refer fiecare text i regimul juridic aplicabil.
Astfel, din economia art.84, denumit "Incompatibiliti i imuniti", pentru
discuia noastr intereseaz numai alin.(2), care consacr imunitatea Preedintelui,
ca principiu "complet pe plan politic", respectiv alin.(3), care consacr o
important excepie de la aceast regul,391 anume posibilitatea nlturrii
imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de
grav - nalta trdare.
Art.95 aparent se refer la o instituie distinct ca esen de instituia rspunderii, anume la "suspendarea din funcie", n realitate, ns, reglementeaz tocmai
rspunderea politic a Preedintelui Republicii, textul nu consacr numai
sanciunea suspendrii, ci i sanciunea demiterii Preedintelui prin referendum.
Dac ncercm s cutm corespondene n dreptul comparat, vom constata c
acest text se apropie foarte mult de art.60 alin.(6) din Constituia Austriei, care
consacr, la fel ca i Constituia Romniei, un regim semi-prezidenial atenuat.
Exist, dup prerea noastr dou deosebiri eseniale, una nsemnn o soluie mai
bun n textul austriac (dizolvarea de drept a Parlamentului n cazul refuzului
revocrii prin referendum) i alta nseamn o soluie mai bun n textul romnesc
(procedura de suspendare i demitere nu se declaneaz ca joc politic pur i simplu,
ci numai "n cazul svririi unor fapte grave" prin care Preedintele a nclcat
Constituia). Ambele texte se refer, ns, la rspunderea politic a Preedintelui
Republicii i nu la rspunderea penal, mai exact la rspunderea administrativdisciplinar a Preedintelui, ca s respectm termino1ogia cu care operm.392
391

Dup cum afirm F.Vasilescu, cel de-al doilea alineat al art.84 reglementeaz, de principiu, problema rspunderii
Preedintelui consacrnd regula general a imuniii acestuia, dar fcnd trimitere i la art.70, ce extinde imunitatea
i dup expirarea mandatului. n consecin, pe plan politic, se poate vorbi deo imunitate complet a Preedintelui,
constnd n faptul c el nu rspunde, n principiu, pentru modul n care ii exercit atribuiile ce i revin, n funcia
pe care o ocup, inclusiv pentru opiniile pe care le exprim n aceeai ipostaz (F. Vasilescu, n op. cit. p. 192). Pe
aceast linie de idei, autorul insist asupra regimului de ocrotire a funciei prezideniale", astfel nct s fie pus "la
adpost de orice injonciuni ndreptate mpotriva sa". Este corect afirmaia autorului, imunitatea l pune pe
Preedinte la ,adpost de asemenea injonciuni", dar nu mai putem subscrie la afirmaia care urmeaz: "Aadar,
responsabilitatea Preedintelui nu poate fi angajat pentru orice fel de declaraii, opinii, iniiative etc., petrecute pe
timpul exercitrii mandatului prezidenial, aceast imunitate avnd caracter absolut i permanent". Dac ar fi aa, nu
s-ar mai justifica suspendarea i demiterea, la care se refer art.95, sanciuni ce intervin pentru "fapte grave prin care
ncalc prevederile Constituiei"; care pot fi i anumite declaraii sau iniiative. n concluzie, comentarea art.84
alin.(2) nu poate fi realizat numai prin raportare la alin.(3) al art.84, ci i la art.95, numai aa "intrm" ntr-o
consonan logic, cea reclamat de interpretarea sistematic a Constituiei
392
n perioada interbelic, adevrat, numai cu privire la minitri, dar teza este valabil i n cazul unui preedinte de
republic parlamentar, se vorbea despre dou feluri de responsabiliti: a) o responsabilitate ale crei condiiuni i
consecine nu sunt reglementate de lege; ea este extra-legal sau politic; b) o responsabilitate legal, care poate fi,
la rndul su penal sau numai civil (A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.II, op. cit., p. 126; vezi
studiul de referin pentru instituia Republicii a Treia: J. Barthelemy, La mise en accusation du President de la
Republique et des ministres, n Revue du Droit Public, 1918, p. 581i urm.). Desigur c se poate discuta mult asupra
formulrilor, dar la nceputul acestui secol, din mileniul III, trebuie s admitem c teoria rspunderii a evoluat foarte
mult, cum s-a ncercat a se demonstra anterior. Ca atare, tradiionala rspundere politic este, de fapt, tot o form a

Prin urmare, putem susine, fr teama de a grei c, n principiu,

Preedintele Romniei nu poate fi tras la rspundere pentru declaraii, iniiative etc.
efectuate n exercitarea misiunilor prevzute de art.80 din Constituie i a
prerogativelor recunoscute de Constituie n ndeplinirea acestor misiuni.
Ca excepie de la aceast regul, cu un grad mai mare de extensie, mai frecvent, ne apare tradiionala rspundere politic sau, n terminologia lucrrii
noastre, rspunderea administrativ-disciplinar; consacrat de art.95; iar pentru
fapte deosebit de grave sub aspect politic, ce pot dobndi i o semnificaie penal,
este reglementat i rspunderea penal (pentru nalt trdare), sediul materiei fiind
art.96.
Dincolo de aceste aspecte, pentru actele sale administrative, Preedintele, n
baza art.21 coroborat cu art.53 din Constituie, poate purta i o rspundere
administrativ-patrimonial, ca, orice autoritate a administraiei publice, n
condiiile dreptului comun al contenciosului administrativ .393
n fine, prelund opinia citat din doctrina francez, vom susine i noi c
pentru faptele care nu au legtur cu misiunile i prerogativele funciei de
Preedinte al Romniei, persoana care deine mandatul de Preedinte va rspunde
ca orice cetean, n condiiile dreptului comun.394
Rspunderea Preedintelui poate fi de natur exclusiv politic sau de
natur juridic.
Considerm c din coroborarea tuturor dispoziiilor constituionale rezult
urmtoarele forme de rspundere aplicabile Preedintelui Romniei:
- Rspunderea penal, reglementat de art. 96 din Constituie.
- Rspunderea politic, sau administrativ disciplinar, sub forma suspendrii
din funcie, prevzut de art.95 din prezenta lege fundamental.
- Rspunderea administrativ patrimonial, rezultat din coroborarea art.126
alin.(6) i art.52 din Constituie, raportate la Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ.
- Rspunderea care i revine n regim de drept comun, ca simplu cetean, i
care este fundamentat pe principiile constituionale privind egalitatea tuturor n
faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, coroborat cu acela
rspunderii jurjdice, fiind o instituie a dreptului constituional (n cazul parlamentarilor), respectiv a dreptului
administrativ (n cazul Preedintelui Republicii i a minitrilor).
393
A se vedea A.Iorgovan, I.Vida, Constituionalizarea contenciosului administrativ romn, n Dreptul, nr.5/1994,
pag. 3-16.
394
De pild, Preedintele, ca simplu cetean, svrete la volanul mainii un accident de circulaie, avariind maina
unui alt cetean, se subnelege c va rspunde, potrivit legii civile, dac nu sunt i consecine penale sau, fie i ca
ipotez de coal, Preedintele cade n pretenii ntr-un proces de partaj, dac nu se execut de bun voie, va fi
executat silit, ca orice cetean al republicii. Este principiul egalitii n drepturi. Prin urmare, nu trebuie confundat
imunitatea, care vizeaz exclusiv funcia, cu abuzul de drept al ceteanului, care este i titularul unei funcii, supus
regimului imunitii.

c nimeni nu este mai presus de lege, precum i din ndatorirea fundamental

instituit prin art.1 alin.(5), privind respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor.
a) Regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei
O prim form a rspunderii politice este rspunderea de fapt.
Preedintele se expune veto-ului electoral n ipoteza candidaturii pentru un
nou mandat. Mai eficace sunt alte forme de rspundere prevzute de Constituie:
demiterea, punerea sub acuzare i condamnarea pentru nalt trdare. Prima este o
form de rspundere politic, cea de-a doua este o form esenialmente juridic.
Pentru a interveni demiterea Preedintelui - ca sanciune a rspunderii lui
politice - trebuie ca, mai nti, s se procedeze la suspendarea din funcie a
Preedintelui. Exist, aadar, dou etape pentru sancionarea politic a
Preedintelui: suspendarea din funcie i demiterea prin referendum.
n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar sau, n
terminologia tradiional, rspunderea politic, reinem c legiuitorul constituant
romn, dup modele consacrate, leag procedura acesteia de iniiativa
parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia constituional i, n final,
de votul poporului. "Suspendarea din funcie nu este ea nsi o form a
rspunderii politice, ci procedura premergtoare i obligatorie pentru eventuala
sancionare a Preedintelui, ntruct: Preedintele nu rspunde politic n faa
Parlamentului, ci n faa corpului electoral; suspendarea din funcie poate fi
infirmat prin referendum sau ea devine ineficace dac referendumul nu a fost
organizat n termenul prevzut de Constituie".395
Aceast form de rspundere a Preedintelui Romniei are o natur
complex, juridic i politic n egal msur, cea juridic imbrcnd forma
suspendrii din funcie, care implic Parlamentul n calitatea sa de organ suprem
reprezentativ i cea politic implicnd n primul rnd poporul, ca titular al dreptului
fundamental de a-l alege pe eful statului i de a-l demite atunci cnd el nu mai
justific ncrederea cu care a fost investit de electorat.
Din punctul de vedere al temeiului obiectiv, aceast form de rspundere
intervine atunci cnd Preedintele a svrit fapte grave prin care ncalc
prevederile Constituiei.396
Pentru a se ajunge la suspendarea din funcie trebuie ndeplinite cteva
condiii de fond i de form (art.95 i art.146, lit.f-g). Condiia de fond prevzut
395

Ion Deleanu - op. cit., voI II, pp. 345-346.

Este cunoscut faptul c in vara anului 1994, un numr de 167 de parlamentari au iniiat o propunere de
suspendare, in legtur cu unele declaraii publice ale Preedintelui in exerciiu la acea dat, prin care acesta
adresase un apel judectorilor de a nu se grbi s judece speele privind restituirea caselor naionalizate i s se
atepte astfel intervenia legiuitorului. Totodat, Preedintele de atunci a estimat c hotrrile pronunate nu au
acoperire legal i c, in consecin, legea va trebui s reglementeze aceast situaie
396

de Constituie este nclcarea prevederilor ei. Aprecierea concret a faptului de

nclcare rmne la dispoziia Parlamentului.
Condiiile de form sunt:
a) propunerea de suspendare motivat poate fi fcut numai de cel puin o
treime din numrul deputailor i senatorilor;
b) ea trebuie adus nentrziat la cunostina Preedintelui;
c) asupra propunerii de suspendare se pronun, printr-un aviz consultativ,
Curtea Constituional;
d) dezbaterea propunerii de suspendare se face n edina comun a Camerei
Deputailor i a Senatului;
e) Preedintelui trebuie s i se respecte dreptul de a da explicaii
parlamentarilor, dac el consider necesar, cu privire la faptele ce i se impun;
f) propunerea de suspendare poate fi aprobat de Parlament cu cel puin
votul majoritii deputailor i senatorilor.
n ceea ce privete regimul procedural aplicabil, intervenia acestei forme de
rspundere implic parcurgere a urmtoarelor faze:
a) Declanarea procedurii de suspendare, realizat de o treime din numrul
parlamentarilor.
Lista se depune la Secretariatul General al Camerei care este preponderent
reprezentat printre iniiatori i care are obligaia s o aduc i la cunotina
celeilalte Camere.
b) Comunicarea n mod nentrziat a propunerii de suspendare Preedintelui
Romniei.
Acest lucru se impune deoarece Preedintele poate da Parlamentului
explicaii cu privire la faptele care i se imput, nelegnd, din modul n care este
formulat textul, c nu este obligat s fac acest lucru.
c) Sesizarea Curii Constituionale, pentru ca aceasta s emit avizul
consultativ prevzut de art.95 alin.(1) coroborat cu art.l46 lit.h) din Constituie.
d) Discutarea propunerii de suspendare, dup primirea avizului Curii
Constituionale. Avizul va trebui s fie comunicat i Preedintelui, care va putea da
explicaii att Parlamentului, ct i Curii Constituionale pentru faptele care i se
imput.397
Parlamentul voteaz cu majoritate absolut, n edina comun a celor dou
Camere.
e) Consecinele votrii propunerii de suspendare constau in instaurarea strii
de interimat, deci ntreruperea exercitrii mandatului Preedintelui, avnd astfel
aplicabilitate art. 98 din Constituie.

397

Decizia Curii Constituionale nr.45/1994, publicat n Monitorul Oficial nr.131/27.05.1994

f) Referendumul se organizeaz, potrivit art.95 alin.(3), n termen de 30 de

zile de la aprobarea propunerii de suspendare de ctre cele dou Camere ale
Parlamentului.
Dei Constituantul nu face nici o precizare cu privire la subiectul de drept
care are obligaia s organizeze referendumul, nelegem c va fi vorba despre
Guvern, care are misiunea prevzut de art.102 alin.(l) de a asigura realizarea
politicii interne i externe a rii. Concret, procedura de tragere la rspundere,
pentru svrirea de fapte grave, prin care Preedintele ncalc Constituia, se
declaneaz de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor, ceea ce
nseamn c numai acest numr de parlamentari au dreptul s fac, n termenii
Constituiei, o "propunere de suspendare" din funcie a Preedintelui Romniei.
Legiuitorul constituant nu a venit cu detalii, este o chestiune de regulament,
dar se subnelege c propunerea trebuie s fie temeinic motivat de vreme ce
aceast treime de parlamentari estimeaz c este vorba de "fapte grave", prin care
Preedintele Romniei a nclcat prevederile Constituiei. Din modul de redactare a
alin.(2) al art.95, rezult c treimea de parlamentari care are dreptul de a declana
procedura tragerii la rspundere politic este raportat la totalul parlamentarilor i
nu la membrii uneia din Camere: "Propunerea de suspendare din funcie poate fi
iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce,
nentrziat, la cunotina Preedintelui". Reiese c cei de pe list pot s fie exclusiv
senatori sau exclusiv deputai, cum poate s fie o list care conine un numr egal
de deputai i de senatori, ori a treia posibilitate, mai muli membri dintr-o Camer
i mai putin din cealalt; important este ca numrul lor s reprezinte cel puin o
treime din totalul membrilor Parlamentului.
Lista parlamentarilor se depune la Secretarul General al Camerei, pe care
acetia o aleg, iar data depunerii marcheaz, oficial, declanarea procedurii de
punere sub acuzare" a Preedintelui, n vederea suspendrii. Secretarul General al
Camerei sesizate are obligaia de a comunica Preedintelui o copie a listei i motivele sesizrii. Nimic nu oprete ca aceast comunicare s se fac sub semntura
Preedintelui Camerei la care a fost depus propunerea de suspendare, dar ni se
pare excesiv interpretarea unui autor dup care aducerea la cunotina Preedintelui se face exclusiv prin "preedintele adunrii n care Camerele reunite au
primit propunerea i nainte de dezbaterea ei".398
Determinarea Camerei la care se nregistreaz oficial propunerea de
suspendare se face, logic, dup cum ponderea pe list o au deputaii sau senatorii.
Oricum, Secretarul General al Camerei la care s-a nregistrat propunerea are
obligaia de a aduce, la fel, nentrziat, la cunotina celeilalte Camere, coninutul

398

F. Vasilescu, n colectiv, Constitutia Romniei comentat i adnotat, op. cit., p. 215

propunerii de suspendare, ntruct, competena da dezbate i a vota aceast

propunere aparine Camerelor reunite n edin comun.
Operaia urmtoare este sesizarea Curii Constituionale n vederea emiterii
avizului consultativ, dup cum reiese din alin.(1)al art.95 coroborat cu. art.146
lit.h). Alergia din Adunarea Constituant a unor parlamentari de formaie juridic
fa de ideea nfiinrii i apoi de modul de reglementare a atribuiilor Curii
Constituionale,a fcut ca, n final, s fie acceptat un amendament, prin care avizul
399
conform al Curii, cum a fost prevzut n Proiectul Constituiei,400 a fost
transformat n "aviz consultativ" .
Fa de teoria avizului din dreptul administrativ, precum i fa de coninutul
Amendamentului Ninosu, cum ne vedem obligai a spune, Parlamentul are
obligaia de a solicita un atare aviz, dar nu este obligat s in i seama de el.
Abia dup primirea avizului Curii Constituionale se poate trece la
discutarea propunerii de suspendare, coninutul avizului fiind un criteriu
substanial de referin pentru vorbitori. Fora i impactul avizului Curii, este de la
sine neles, vor fi determinate nu numai de fora argumentelor la spe, dar i de
prestigiul de care se bucur, n momentul "judecrii Preedintelui", Curtea
Constituional, n cadrul Parlamentului, dar i n faa opiniei publice. Dac Curtea
Constituional i va dobndi o autoritate i un prestigiu, de netgduit prin
deciziile i hotrrile sale, este de presupus c i avizul ce-l va da pentru
suspendarea Preedintelui va fi privit ca un aviz din partea unei autoriti formate
din profesioniti de excepie, echidistant din punct de vedere politic. Invers, dac
judectorii Curii vor da dovad de "receptivitate" fa de mai marii politici,
inclusiv cnd aleg preedintele Curii, atunci avizul apare ca fiind al unor "curteni"
politici i nu al unei autoriti autonome.
Indiferent de "rezonana" n sferele parlamentare a avizului Curii
Constituionale, numai dup ce acesta a ajuns "pe masa" Parlamentului sunt create
condiiile participrii Preedintelui la lucrrile Camerelor reunite. Textul
Constituiei las la latitudinea Preedintelui (.,Preedintele poate da Parlamentului

399

Amendamentul a fost propus i susinut de deputatul partidului majoritar n Constituant, dl.Petre Ninosu, care a
devenit ulterior, adevrat, nu pentru foarte mult timp, ministru al justiiei n Guvernul Vcroiu, ca dup o "vacan"
s revin n acelai cabinet ca ministru pentru relaia cu parlamentul, iar ironia soartei face ca, din iunie, 2001cel mai
nverunat adversar al Curii Constituionale s fie judector la aceast Curte. Aa se scrie istoria. Revenind la
tradiia de odinioar a parlamentarismului nostru, vom spune i noi de fiecare dat cnd ne raportm la avizul
consultativ al Curii Constituionale-Amendamentul Ninosu, care rmne aa n istorie, este vzut i cu ce implicaii.
400
Era art.143 lit.g), care reinea urmtoarea atribuie a Curii Constituionale: avizeaz propunerea de suspendare
din funcie a Preedintelui Romniei". De vreme ce nu era o calificare expres, dintr-o interpretare sistematic a
dispoziiilor Proiectului, reieea concluzia c eram n prezena unui aviz conform. Era maximum ce s-a putut obine
n Comisia Constituional, innd seama de faptul c n multe ri, cu tradiie democratic, Curtea ConstituionaI
adopt deizia, de tragere la rspundere i nu Parlamentul, tocmai pentru a evita rzbunrile politice i interpretrile
politicianiste.

explicaii cu privire la faptele ce i se imput) prezana n faa Parlamentului,

nestabilindu-i o obligaie n acest sens.
Din logica intern a textului rezult c avizul Curii Constituionale trebuie
comunicat de ctre aceasta i Preedintelui, care poate fi invitat s ofere i anumite
informaii n faa Curii, nainte de formularea avizului.
Parlamentul dezbate propunerea de suspendare dup procedura stabilit prin
Regulamentul edinelor comune, iar n favoarea propunerii de suspendare trebuie
s voteze majoritatea deputailor i senatorilor.
n literatura de specialitate, s-a pus ntrebarea de ce majoritatea
parlamentarilor i nu 2/3 dintre parlamentari ca n cazul rspunderii penale,
artndu-se c explicaia const n natura diferit a faptelor pentru care se
declaneaz o form de rspundere, sau alta.401 ntr-adevr, rspunderea politic
(sau rspunderea politico-administrativ)intervine pentru fapte generic calificate ca
fiind o grav nclcare a Constituiei,402 pe cnd rspunderea penal (sau
rspunderea politico-penal) intervine nu numai pentru o simpl nclcare a
Constituiei, fie ea i important ci pentru o fapt de o gravitate cu totul deosebit,
care are o consacrare generic n legea penal, ducnd la condamnarea definitiv a
Preedintelui, ceea ce face inutil procedura demiterii prin referendum.
Faptele pentru care se declaneaz procedura de suspendare, ca natur
juridic, sunt abateri administrative, abateri de la disciplina de stat, dar efectuate de
Preedinte n exercitarea unui mandat politic i, desigur, n virtutea unui joc al unor
raiuni politice. Tocmai de aceea, msura suspendrii, care declaneaz interimatul,
prin ipotez, trebuie supus aprobrii poporului, prin referendum, Preedintele
fiind ales prin vot universal, direct. Este, de fapt, i aplicarea principiului simetriei,
specific nu numai dreptului public, dar, n multe situaii, i dreptului privat.
Referendumul pentru demiterea Preedintelui se organizeaz n cel mult 30
de zile de la votul Parlamentului. Alin.(3) al art.95 nu precizeaz cine are obligaia
organizrii referendumului, dar se subnelege c aceast-obligaie revine Guver401

F. Vasilescu n colectiv, Constituia Romniei comentat i adnotat, op. cit., p. 216.

Nu intr n aceast categorie, de pild, participarea Preedintelui la lucrrile Guvernului, fr, invitaia PrimuluiMinistru, ,,dar problemele care se discut sunt de mare nsemntate pentru politica rii" sau fapta Preedintelui de a
nu consulta, evident, involuntar, oate grupurile parlamentare nainte de dizolvarea Parlamentului (desigur dac
grupul omis este dintre cele mai puin nsemnate sub raport politic), iar prerea celorlalte a fost c aceast msur,
fa de situaia critic existent, se impunea i Parlamentul a fost dizolvat". Este clar c asemenea "abateri" sunt mai
puin grave dect altele, caracteristica lor const n faptul c ele "nu antreneaz efecte juridice, n sensul c nu
determin modificarea unor raporturi de drept constituional ntre Preedinte i alte persoane sau organe ale statului".
ntotdeauna practica este mai complicat, teoretic este simplu s facem aceste delimitri. dar cnd este vorba de
lupt politic, de "alergie" politic i inc la noi la romni, criteriile teoretice sunt nite jalnice fantome. Este, de
fapt, problema culturii juridice a clasei politice, problema valorii morale a celor care intr n viaa politic, devenind
parlamentari, iar saltul calitativ" nu vedem cum poate interveni, dac nu renunm la scrutinul de list, ar fi o
"renunare" istoric (vezi A. lorgovan, Drept constituional ... , op.cit., p. 189, precum i studiul "Spre un scrutin
uninominal, n Revista Ordinea, nr. 23 (161) din 17-23 iunie 1994, p. 4, precum i n Golgota tranziiei, op. cit., p.
120-124)
402

nului, care "asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit

conducerea general a administraiei publice", or aici este vorba de o problem
cardinal de politic intern, ceea ce legea n vigoare prevede n mod expres.
Apoi, hotrrile de Guvern, potrivit art 108 alin.(2) din Constituie, se emit
pentru organizarea executrii legilor, ntre care, evident, i legea prevzut de
art.73 alin.(3) lit.c) :"organizarea i desfurarea referendumului".
Referendumul este forma juridic primar de manifestare a suveranitii
naionale, el evoc democraia direct, cum se exprim autorii de drept public, iar
n cazul art.95 din Constituie apare i ca un mijloc de soluionare a conflictului
politic dintre Parlament i Preedintele Republicii, ambele autoriti legitimate de
votul popular direct.
Tocmai de aceea, suntem de prere c fa de spiritul art.2 din Constituie,
un eventual refuz al poporului de a vota demiterea Preedintelui echivaleaz cu un
"vot de blam" la adresa Parlamentului, adic cu retragerea susinerii. Chiar dac n
Constituia noastr nu exist un text expres ca n Constituia Austriei, ntr-o
interpretare sistematic, ce are la baz structurarea principiilor edificiului
constituional ( a)-principiile generale, prevzute de Titlul I, b)-principiile comune
drepturilor i libertilor fundamentale, prevzute de Cap.I din Titlul II, c)principiile de funcionare a instituiilor republicii i d)-principii ale diferitelor
servicii publice i sectoare de activitate), vom putea susine c retragerea ncrederii
poporului trebuie s conduc, logic, la alegerea unui nou Parlament.
Cum ne-am pronunat i n cazul referendumului solicitat de Preedinte,
potrivit art.90 din Constituie, data retragerii legitimitii Parlamentului prin
referendum este data de la care incepe s curg termenul celor trei luni pentru
organizarea de noi alegeri, prevzute de art.63 alin.(2) din Constituie. Este aici o
alt consecint a principiului simetriei instituiilor dreptului public.
Dimpotriv, dac poporul, la referendum, a votat pentru demiterea
Preedintelui, atunci intervine vacana funciei403, iar n termen de trei luni de la
data referendumului, potrivit art.97 alin.(2) din Constituie, Guvernul va organiza
alegeri pentru un nou Preedinte.404
403

Pe perioada vacanei, interimatul funciei de Preedinte al Romniei se asigur de Preedintele Senatului, iar dac
acest lucru nu este posibil, de ctre Preedintele Camerei Deputailor. Un element de noutate absolut adus de
Constituia Romniei l reprezint "Rspunderea preedintelui interimar" (art.98), fa de care, de asemenea, se poate
declana procedura de suspendare i demitere. Oricum, preedintele interimar nu poate, potrivit art.97 alin.(2) din
Constituie, s exercite atribuiile Preedintelui Romniei prevzute de art.88 (mesaje), art.89 (dizolvarea
Parlamentului) i art.90 (referendumul). Pentru c, n anumite comentarii, unul dintre experii Comisiei de
redactarea Proiectului de Constituie i-a arogat paternitatea ideii, trebuie s precizez, pentru a stabili adevrul, c
ideea introducerii rspunderii Preedintelui interimar a fost formulat i redactat de Ioan Vida, care mpreun cu
Ioan Deleanu au revizuit materialul redactat ntr-o prim form de expertul la care ne referim (vezi pentru dezvoltri
asupra organizrii i funcionrii Comisiei de redactare a Proiectului de Constituie, Odiseea elaborrii Constitutiei,
op. cit., p. 14-91).
404
Se nelege, fa de logica de ansamblu a instituiei Preedintelui Romniei, c se vor organiza alegeri pentru un
nou mandat i nu pentru continuarea mandatului Preedintelui demis. Spre deosebire de aceast situaie, alegerile

n privina rezultatelor referendumului i a consecinelor acestor rezultate,

nu poate fi vorba dect despre dou variante:
- aprobarea, de ctre popor, ceea ce atrage demiterea Preedintelui i
organizarea de noi alegeri n termen de 3 luni de la data referendumului.
- respingerea propunerii, situaie pe care Constituia nu o mai are n vedere.
Pe fondul absenei unor reglementri exprese, n doctrin s-a exprimat teza c n
acest caz avem de-a face cu o ncetare a legitimitii organului reprezentativ
suprem, "data retragerii legitimitii Parlamentului prin referendum este data de la
care ncepe s curg termenul celor trei luni privind organizarea de noi alegeri,
prevzute de art.63 alin.(2) din Constituie".405
Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, aceasta produce
dou efecte:
a) instaurarea interimatului funciei de Preedinte;
b) marcarea momentului de la care ncepe s curg termenul de 30 de zile pentru
organizarea unui referendum n vederea demiterii Presedintelui. n cazul n care
referendumul nu s-a organizat n cel mult 30 de ziie de la data aprobrii propunerii
de suspendare din functie sau atunci cnd desi s-a organizat n acest termen,
electoratul a refuzat demiterea, nceteaz interimatul funciei i Preedintele
reia exerciiul mandatului su.
Exist autori care apreciaz, pornind de la procedura rspunderii politice,
care implic att Parlamentul, ct i poporul, c rspunderea politic a
Preedintelui cuprinde, practic dou faze distincte: rspunderea politic propriuzis, pe care eful de stat i-o asum n condiiile art.95 alin.(1) din Constituie,
fa de Camera Deputailor i Senat, i o rspundere fa de popor, concretizat n
referendumul organizat pentru demiterea Preedintelui.406
b) Regimul rspunderii penale a Preedintelui Romniei
Preedintele, la fel ca i parlamentarii sau judectorii Curii Constituionale,
se bucur de imunitate, de unde concluzia necesitii unui regim special al
rspunderii sale pentru fapte comise n exercitarea prerogativelor funciei, ce intr
sub incidena legii penale. Meninndu-se ntr-o not general acceptat n dreptul
public contemporan, legiuitorul constituant romn reduce ideea rspunderii penale
a Preedintelui Republicii la ideea "punerii sub acuzare, pentru nalt trdare".

pentru un nou primar, un nou consilier, un nou parlamentar sunt alegeri pentru diferena de mandat, fiind vorba aici
de mandatul instituiei. La fel, n cazul vacanei unei funcii de judector la Curtea Constituional, la Curtea
Suprem de Justiie etc., cel desemnat va deine funcia pentru diferena de mandat.
405
Antonie Iorgovan - Tratat, op. cit., voi 1, ed. 4, p. 334.
406
Cristian Ionescu - Regimul politic n Romnia, op. cit., p. 228.

Astfel de la principiul potrivit cruia Preedintele se bucur de imunitate, pe

durata exercitrii mandatului su, se admite o excepie.
Sediul materiei l reprezint art.96 potrivit cruia Preedintele poate fi pus
sub acuzare pentru nalt trdare de cele dou Camere ale Parlamentului, cu votul
majoritii de 2/3 din numrul total al parlamentarilor.
c) Natura juridic a faptei de nalt trdare .
mprtim calificarea faptei de inalt trdare ca o fapt avnd caracter
complex, politic i juridic n acelai timp, care nu se poate confunda cu
infraciunea de trdare din Codul penal407, ns susinem necesitatea ca aceast
fapt s-i gseasc consacrarea ntr-o lege organic. Neconsacrarea juridic a
faptei ar putea face loc arbitrariului politic i ar inclca principiul constituional al
legalitii infraciunii.
Conceptul de "nalt trdare" este, fr ndoial, un concept al dreptului
constituional i al dreptului administrativ, deci al dreptului public, n sens strict,
dar el are i o semnificaie n dreptul penal. Dup cum s-a putut observa din
prezentarea unor soluii ale dreptului comparat, "punerea sub acuzare pentru nalt
trdare" a Preedintelui de Republic, mai peste tot, se face de ctre Parlament (de
obicei, Camerele reunite, n ipoteza Parlamentului bicameral), fie la sesizarea altor
autoriti publice (de exemplu Comisarul justiiei sau Consiliul de Minitri n
Finlanda), fie la sesizarea unui numr de parlamentari, nominalizat de Constituie
(de exemplu 1/3 din parlamentari, n Turcia), fie printr-o iniiativ intern,
reglementat procedural numai prin Regulamentul Parlamentului.
Legiuitorul constituant romn s-a oprit la aceast din urm soluie tehnic,
textul avnd urmtoarea redactare: "Camera Deputailor i Senatul, n edin
comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt
trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senstorilor.
Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie, n condiiile legii,
Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare" art.96.
Prin urmare, punerea sub acuzare este rezultatul unui vot parlamentar (n
cele mai multe cazuri, dat cu o majoritate calificat i, n orice caz, niciodat sub o
majoritate absolut), care prin ipotez, este rezultatul unei confruntri de opinii, de
programe, de atitudini, de ideologii politice, putnd fi i rezultatul unui simplu joc
politic sau al unei rzbunri politice. n ali termeni, aprecierea unei fapte a
Preedintelui ca fiind sau nu nalt trdare, spre a se decide punerea sub acuzare,
407

Pierre Pactet, Institutions politiques Droit constitutionnel, Masson, Paris, Milano, Barcelona, Boon, 1992, p. 384

este prin excelen, o apreciere politic, dar, evident, n consideraiunea unor

posibile calificri sub aspectul legislaiei penale speciale. Nici n Codul penal
francez, nici la noi nu exist infraciunea de nalt trdare dar exist posibilitatea
constituional de a fi acuzat Preedintele republicii de nalt trdare. De aici
rezult c sintagma nalt trdare" depete sfera strict a conceptelor juridice, ea
avnd i o semnificaie politic, situndu-se, cum se exprim M. Duverger, la
grania dintre politic i drept, ea evoc o crim politic, ce const "n abuzul de
funcie pentru o aciune contrar Constituiei i intereselor superioare ale
rii".408Aceast fapt, cum se pronun constant autorii occidentali409, nu se
confund cu infraciunea de trdare prezenta n codurile penale, ea are un caracter
mult mai complex, fiind vorba, dac ne putem exprima aa, de o trdare
agravat", deci ceva mai grav dect ceea ce prevede Codul penal , la infraciunea
de trdare.
Din cele de mai sus rezult c nu orice nclcare de ctre Preedintele
Republicii a Constituie poate dobndi dimensiunea unei nalte trdri, ci numai
cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor poporului i rii , n
exerciiul atribuiilor prezideniale".410 Parlamentarii, deci, nu sunt inui s fac
dovada svririi de ctre Preedinte a infraciunii "X" sau "Y", ,aceasta este o
problem a autoritii judectoreti, ei trebuie s fac dovada unei fapte politice de
o gravitate extrem a Preedintelui, prin care acesta s-a compromis definitiv i
iremediabil aducnd totodat prejudicii imense rii i naiunii romne. "Judecata"
parlamentarilor, cum sa invederat deja, este o judecat politic, dar pentru
argumentarea gravitii extreme a faptei Preedintelui, referirile la Codul penal nu
numai c sunt inevitabile, dar apar ca fiind strict necesare. Numai n felul aeesta
deosebim acuzaia de "svrire a unor fapte grave prin care ncalc prevederile
Constituiei", ce reprezint temeiul obiectiv, al declanrii procesului de tragere la
rspundere politic, n baza art.95, de acuzaia calificat ca fiind nalt trdare, ce
reprezint temeiul tragerii la rspundere penal, n baza art.96.
Textul constituional citat nu prevede expres, dar n baza principiului
analogiei dreptului [analogia cu art.95 alin. (1) teza final], putem susine c
Preedintele poate veni n Parlament -i formuleze aprarea pe care o consider
necesar la acuzaia care i se aduce. Hotrrea de punere sub acuzare se adopt n
408

A se vedea M, Duverger, citat de G. Cornac i Fr. Luchaire, La Constitution de la Republique Francaise,2eedition, Economica, Paris, 1987, pag.183. n literatura noastr, nalta trdare a fost calificat drept, "fapt infamant
suprem, care poate conduce la demiterea preedintelui, fr a fi detaliat prin texte constituionale (M.
Constantinescu. I.Deleanu, A Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I.Vida Constituia Romniei.op.cit., P.194, ); Vezi
pentru detali cu privire la nalta trdare,M. Enache, Modaliti de exercitare a funciei de control parlamentar asupra
Preedintelui Romniei, Dreptul, nr. 1/1998. p. 7,
409
A se vedea, cu titlu de exemplu, G. Conac, Fr.Luchaire. op.cit., p; 1183; C. Leclerq op.cit." p.591;
P.,Pactet,Institutions politiques. Droit constitutionnel. Mosson, Paris, Milan, Barcelona, Bonn,.1992,p.384;
J.Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 11 e edition, Montchrestien, Paris, 1991, p.647-648
410
M. Constantinescu Ion Deleanu, A.Iorgovan, I. Muraru, F.Vasilescu, I. Vida, n op .cit., p.193

edina comun a celor dou Camere cu un vot calificat de 213 din totalul
parlamentarilor, iar sub aspect strict juridic, ea are semnificaia sesizrii autoritii
judectoreti competente pentru nceperea urmririi penale.
d) Fazele procedurii constituionale a interveniei rspunderii penale a
efului de stat
Constituia nu a intrat n detalii de ordin procedural, ea s-a mulumit s
spun: ,,competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie, n condiiile
legii", lsnd s se neleag c legea sau legile organice respective vor stabili,
nainte de toate, autoritatea care va realiza urmrirea penal i-l va pune pe
Preedinte sub acuzare, prin rechizitoriu, pentru svrirea unei sau unor
infraciuni, prevzute n partea special, a Codului penal sau n legile penale
speciale. Din art.44-45 al legii organice a Curii Supreme de Justiie, constatm c
aceast competen revine Parchetului General de pe lng Curtea Suprem de
Justiie411.
De vreme ce am admis c fapta de nalt trdare are, n egal msur, o
dimensiune politic i una juridic, vom identifica, i n derulare a procedurii
rspunderii penale a Preedintelui, o faz politic i o faz judiciar.
n concluzie, fa de dispoziiile Constituiei, tragerea la rspundere penal,
a Preedintelui Romniei comport dou faze:
d1) faza punerii sub acuzare pentru nalt trdare (faza politic) i
d2) faza judiciar (tehnico-juridic).Aceasta din urm, fa de dispoziiile de
ansamblu n vigoare, conine trei etape:
- trimiterea n judecat de ctre Parchetul General de pe lng Curtea Suprem de
Justiie;
- judecata n fond a Curii Supreme de Justiie, prin Secia penal;
411

Potrivit art.44 din Legea nr. 56/1993 a Curii Supreme de Justiie (publicat n M.Of. nr.159/1993 i republicate
n M.Of., P. I. Nr. 56/1999), Procurorul general particip la edinele Curii n Secii Unite, precum i la orice
complet al Curii cnd consider necesar; dac este mpiedicat s participe, el va delega pe unul dintre adjuncii si
pentru a participa, n locul su, la aceste edine. Nimic nu oprete, n baza acestui text expres, precum i a textelor
de principiu din Codul de procedur penal, ca Procurorul general ori nlocuitorul su, s fie i cel care susine
acuzarea n faa Curii Supreme de Justiie atunci cnd sunt trimii n juddecat penal: senatori, deputai, mareali,
amirali, generali, judectorii Curii Constitutionale, membrii Curii de Conturi etc.( prevzui de art.24 din Legea nr.
56/1993), respectiv Preedintele Republicii. De altfel, n art.45 din Legea organic a Curii Supreme de Justiie, se
stabilete regula de compen dup care procurorii Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie pun concluzii
la judecarea recursurilor, n interesul legii, a recursurilor n anulare i a tuturor cauzelor penale (...). Este de la
sine neles c expresia toate cauzele penale include i cauzele ce-i privesc pe demnitarii nominalizai de art.24 din
Lege, iar pe cale de consecin logic, i pe Preedintele Republicii. Faptul c n sfera persoanelor, reinut de acest
articol nu este inclus i Preedintele Romniei, nu poate constitui dect o scpare tehnic a legii, fa de spiritul
art.24 din Lege, ca i fat de dispoziiile exprese ale art. 84 alin.(3) din Constituie, "extinderea" articolului respectiv
i la Preedintele Romniei, cu implicaiile specifice n ceea ce privete competena Parchetului de pe lng Curtea
Suprem de Justiie, nu poate fi pus la ndoial.

- judecata n recurs, n Seciunile Unite ale Curii Supreme de Justiie.

Dup cum am menionat deja, punerea sub acuzare sau, n cel mai ru caz,
trimiterea n judecata penal, trebuie s interpretm c atrag, n mod logic,
suspendarea Preedintelui din funcie.
d1) Faza politic
d1.1 Declanarea procedurii de punere sub acuzare
Prin urmare, tragerea la rspundere penal a Preedintelui presupune, mai
nti, punerea sa sub acuzare, de ctre Parlament, pentru nalt trdare i apoi de
ctre Parchetul General, prin rechizitoriu, pentru svrirea unei anume infraciuni.
Se subnelege c votul Parlamentului, strict procedural vorbind, nu are dect
semnificaia sesizrii Parchetului General, el nu poate constitui vreo obligaie
juridic sub aspectul existetnei unei fapte penale. Nu este exclus ca Parchetul
General s ajung la concluzia c acuzaia de nalt trdare nu se poate concretiza
i ntr-o acuzaie strict tehnico-juridic,de svrire infraciuni, ceea ce are ca efect
scoaterea Preedintelui de sub urmrirea penal. n atari ipoteze, trebuie admis, c
acuzaia de nalt trdarea a fost o exagerare eventual s-ar fi justificat declanarea
procedurii rspunderii politice, n baza a art.95 din Constituie. Nu mai puin,
Curtea Suprem de Justiie poate s ajung, dup ce a fost sesizat prin
rechizitoriu, la concluzia c nu este vorba de svrirea unei infraciuni, dispunnd
achitarea Preedintelui care avea deja statut de inculpat. Numai dup ce hotrrea
Curii Supreme de Justiie a rmas definitiv412 se poate spune c acuzaia de nalt
trdare a avut temei, Preedintele fiind demis de drept, la data rmnerii definitive
a hotrrii de condamnare, dat la care intervine vacana funciei, iar Guvernul va
organiza alegeri pentru un nou Preedinte, n termen de trei luni [art.97 alin.(2) din
Constituie].
Observm o diferen ntre art.95 i art.96: n primul caz, dei este vorba de
fapte mai puin grave votul Parlamentului are semnificaia suspendrii din funcie a
Preedintelui, pe cnd n cazul al doilea, votul Parlamentului nu are o atare
semnificaie, dei Preedintele este pus sub acuzare pentru fapte mult mai grave,
calificate de Constituie drept nalt trdare. Dup prerea noastr, este o scpare a
legiuitorului constituant, dar, pe baza principiului analogiei dreptului i n spiritul
art.96, credem c se poate susine ideea suspendrii Preedintelui pe data votului
Parlamentului de punere sub acuzare pertru nalt trdare. Este de-a dreptul absurd
s se susin c pentru ,,abateri administrative", n sensul larg al termenului, ce stau
412

Fa de modul n care este redactat Legea nr.56/1993 a Curii Supreme de Justiie, suntem de prere c vor fi
dou grade de jurisdicie, judecata n prima instan se va face n condiiile art.24 lit.h), iar judecata n recurs se va
face n condiiile art.25 din Lege, adic n faa Seciilor Unite.

la baza votului Parlamentului, n condiiile art.95, intervine suspendarea din

funcie, dar pentru "fapte penale" aceast msur nu poate intervenii ceea ce duce
la situaia de neacceptat ca ara, la un moment dat, s aib un Preedinte care, din
punct de vedere al procedurii penale are calitatea de inculpat, putnd fi reinut sau
arestat, ca orice inculpat. Nu este de conceput ca Preedintele Republicii n
funciune s fie trimis n judecat prin rechizitoriu procuraturii, el va fi trimis n
judecat ca Preedinte suspendat din funcie, prerogativele funciei de Preedinte al
Romniei fiind preluate de Preedintele Senatului potrivit art.98 din Constituie.
Pentru interpretarea de mai sus pledeaz i soluia consacrat de art.109
alin.(2) n cazul tragerii la rspundere penal a membrilor Guvernului: "Trimiterea
n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie"; mai
mult, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie, dac
una din autoritile competente a cerut urmrirea penal.
Se poate susine, evident, i teza suspendrii Preedintelui Romniei, pe data
trimiterii lui n judecat penal, prin rechizitoriul Procuraturii, dar sub nici o forma
nu putem fi de acord cu ideea c, o dat declanat procedura tragerii sale la
rspundere penal pentru nalt trdare, n condiiile art.96, nu intervine suspendarea din funcie.Potrivit Regulamentului edinelor comune ale celor dou
Camere "procedura de punere sub acuzare a Preedintelui Romniei se declaneaz
pe baza unei cereri semnate de cel puin o treime din numrul deputailor i
senatorilor. "
Acelai text din Regulament impune ca solicitarea s cuprind descrierea
faptelor care l sunt imputate Preedintelui i ncadrarea lor juridic.
Cererea se depune la Birourile permanente ale fiecrei Camere, crora le
revine obligaia de a informa nentrziat pe Preedinte despre cererea de punere
sub acuzare.
n edina n care se face propunerea se procedeaz la constituirea unei
comisii care are misiunea s cerceteze temeinicia faptelor de care este acuzat eful
statului. Aceast comisie prezint un raport n edina comun a celor dou
Camere, n care urmeaz s fie votat punerea sub acuzare.
Votarea cererii de punere sub acuzare
Potrivit art.96 din Constituie, punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei
poate fi hotrt de 2/3 din numrul total al parlamentarilor. Votarea se face prin
vot secret.
Votarea acesteia impune ntrunirea Parlamentului n edin comun, la fel
ca i n cazul n care se decide suspendarea din funcie a Preedintelui. Dac se
ntrunete majoritatea necesar, Parlamentul urmeaz s sesizeze Parchetul General
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, declanndu-se astfel cea de-a doua
faz a acestei forme de rspundere.

d2) Faza judiciar

i aceast faz, la rndul ei, se identific prin mai multe etape procedurale:
- primirea sesizrii formulate de Parlament;
n ceea ce privete competena Parchetului General, dup ce a fost sesizat de
Parlament, ne raliem opiniei potrivit creia Parchetul este liber ca, n urma
propriilor cercetri, s stabileasc dac fapta primete ncadrarea juridic a naltei
trdri, i atunci s ntocmeasc rechizitoriul de trimitere n judecat, sau nu
ntrunete un asemenea caracter, i atunci va hotr scoaterea de sub urmrire
penal a freedintelui.
- judecarea Preedintelui, de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, aceast
etap putnd avea, la rndul ei, dou etape:
- judecata in fond, de ctre Secia Penal a naltei Curi de Casaie i Justiie;
- judecata in recurs, de ctre Seciile Reunite ale naltei Curi de Casaie i Justiie.
Potrivit Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere,
Preedintelui i este recunoscut dreptul de a se apra pe tot parcursul procedurii de
punere sub acuzare, n cele dou faze ale sale, politic i penal
- demiterea Preedintelui, ca urmare a rmnerii definitive a hotrrii
judectoreti de condamnare.
nalta Curte de Casaie i Justiie poate ajunge, n urma judecrii definitive a
Preedintelui, la dou concluzii:
- c Preedintele este vinovat, situaie n care data rmnerii definitive a
hotrrii judectoreti echivaleaz cu demiterea Preedintelui. Constituia prevede
c "Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare".
- c Preedintele este nevinovat, ceea ce atrage achitarea Preedintelui.
Ca orice alt cetean, Preedintele se bucur, n cursul derulrii procedurii,
pn la rmnerea definitiv a hotrrii de condamnare, de prezumia de
nevinovie413 .
n concluzie:
- fapta de nalt trdare se situeaz n afar Codului penal actual i,
deocamdat, ea contravine principiului legalitii incriminrii i pedepsei;
- dei fapta este esenialmente penal, ea incub i ideea rspunderii
politice a Preedintelui;
- prin punerea sub acuzare, Parlamentul nu clarific fapta ca
infraciune i nici nu decide asupra vinoviei, ci doar le afirm;

413

Ion Deleanu, op. cit. vol II, pag. 384

- hotrrea Parlamentului de punere sub acuzare se transmite

procurorului general pentru ca acesta, potrivit legii, s sesizeze Curtea
Suprem de Justiie cu judecarea cauzei;
- pn la rmnerea definitiv a hotrrii de condamnare, Preedintele
se afl sub beneficiul prezumiei de nevinovie;
- n condiiile actualei legislaii, Curtea Suprem de Justiie se afl n
ipostaze contradictorii inadmisibile: ea ar urma s califice fapta de nalt
trdare, s-i prevad limitele speciale de pedeaps i apoi s decid
eventuala condamnare i condiiile exercitrii cii de atac.
Subseciunea 4.
Atribuiile preedintelui
4.1.

Clasificarea atribuiilor

n literatura de specialitate exist mai multe criterii de clasificare a

atribuiilor Preedintelui414. Unii autori le clasific n funcie de regimul lor juridic,
identificnd atribuii pentru exercitarea crora Preedintele coopereaz cu alte
autoriti publice i atribuii pentru exercitarea crora Preedintele nu solicit
concursul altor autoriti publice.415
Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei
1) Din punct de vedere al funciilor (sarcinilor), distingem cele trei mari categorii:
a) atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i pe plan extern); b)
atribuii de realizare a funciei de eral executivului;
c) atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei funcionri a
autoritilor publice.416
2) Din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit, distingem:
a) atribuii exercitate in raporturile cu Parlamentul (adresare de mesaje,
dizolvarea Parlamentului, convocarea Parlamentului in sesiune, promulgarea
legii);
b) atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul (desemnarea candidatului la
funcia de Prim ministru, numirea Guvernului pe baza votului de investitur
414

Cu privire la unele dintre aceste criterii, a se vedea Cristian Ionescu, Regimul politic n Romnia, Editura All
Beck, Bucureti, 2002, pag. 234-236.
415
Cristian Ionescu, op. cit., p. 234
416
La cele menionate deja, se mai pot aduga: sesizarea Curii Constituionale, inainte de promulgarea unei legi,
atunci cnd apreciaz c o dispoziie a acesteia este neconstituional; solicitarea Parlamentului s reexamineze o
lege; adresarea de mesaje Parlamentului; consultarea popular prin referendum etc. A se vedea, pentru mai multe
detalii, Genoveva Vrabie, Rolul i funciile Preedintelui Romniei, n Revista de Drept public, nr. 2/1995, p. 69-75,
precum i Maria Vesma, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn,
in Revista de Drept public, nr. 1/1998, p. 69-73

acordat de Parlament, rernanierea guvernamental, consultarea Guvernului,

participarea la edinele Guvernului);
c) atribuii exercitate in raport cu alte autoriti ale administraiei publice, n
realizarea unor servicii publice naionale (in domeniul aprrii, in domeniul
relaiilor externe etc.);417
d) atribuii n raporturile cu "puterea judectoreasc" (numirea judectorilor i
procurorilor, acordarea graierii individuale);
e) atribuii n raporturile cu Curtea Constituional (numirea unor judectori,
sesizarea Curii);
f) atribuii n raporturile cu poporul (referendumul).418
3) Din punct de vedere al frecvenei, deosebim dou mari, categorii:
a) atributii obinuite, curente activitii de stat (marea majoritate) i
b) atribuii n situaii ieite din comun (declararea mobilizrii, declararea strii
de urgen, declararea strii de asediu etc.).
4) Din punct de vedere al procedurii, reinem, de asemenea, dou mari categorii:
a) atribuii care se exercit fr condiionri i restricii (de exemplu acordarea
graierii individuale) i
b) atribuii care sunt condiionate de termene de propuneri ale Guvernului, de
informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului (majoritatea covritoare).
5) Din punct, de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizeaz, reinem
trei mari categorii:
a) atribuii care se realizeaz prin decrete (n majoritatea lor contrasemnate de
Primul-ministru);
b) atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative (de exemplu
semnarea, n numele Romniei, a tratatelor internaionale, primirea unor
scrisori de acreditare etc.) i
417

n aceast sfer intr i atribuia, de a numi in funcii din administraia public, precum i atribuiile n situaii
excepionale (starea de urgen, starea de asediu), deoarece i n aceste din urm ipoteze se presteaz tot un serviciu
public, prevzut de lege;
418
Constituia Romniei prevede un referendum facultativ, n art.90, care este la latitudinea Preedintelui:
"Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum,
voina cu privire la probleme de interes naional i un referendum obligatoriu, n cazul revizuirii Constituiei (art.
147 alin. (3)). Acesta din urm, din modul in care este redactat textul: "Revizuirea este definitiv, dup aprobarea ei
prin referendum, organizat in cel mult 30 de zile de la data adoptrii proiectului sau a propunerii de revizuire", se
organizeaz de ctre Guvem, n baza regulilor stabilite prin lege organic. Dispoziiile alin. (3) al art.147 trebuie
coroborate cu dispoziiile art. 72 alin. (3) lit. c), care includ organizarea i desfurarea referendumului" n sfera
materiilor rezervate legii organice. De vreme ce legiuitorul nu distinge, rezult c poate fi o singur lege pentru
ambele categorii de referendumuri sau cte o lege pentru fiecare categorie, cum nimic nu oprete ca n legea privind
procedura referendumului s se reglementeze i alte aspecte, cum ar fi procedura iniiativei populare, att in materie
legislativ (cele 250 000 de semnturi), ct i in materia revizuirii Constituiei (cele 500.000 de semnturi). Concret,
s-au adoptat dou legi:
Legea privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni, Legea nr. 189/1999; Legea privind organizarea i
desfurarea referendumului, Legea nr. 3/2000. Ambele legi conin i aspecte ce privesc Constituia

c) atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice (de exemplu mesajul;
declaraia).
Atribuii realizate n raporturile cu Parlamentul
La aceast prim categorie, identificm urmtoarele atribuii:
a). Adresarea de mesaje Parlamentului, justificare i coninut
Sediul materiei este art. 88 din Constituie, care, ntr-o formul concis,
recunoate dreptul Preedintelui de a adresa mesaje Parlamentului, cu privire la
principalele probleme politice ale naiunii.
Articolul 98 alin.(2) interzice preedintelui interimar s exercite mai multe
atribuii, printre care i pe aceea de a adresa mesaje Parlamentului.
Din punctul de vedere al semnificaiei sale, mesajul reprezint un mijloc de
legtur ntre dou autoriti publice, unul dintre efii executivului i organul
reprezentativ suprem al poporului romn.
Din punctul de vedere al coninutului su, sfera problemelor discutate cu
ocazia mesajului este lsat la deplina latitudine a Preedintelui.
Din punctul de vedere al regimului juridic, el reprezint un act juridic
exclusiv i unilateral al Preedintelui, care nu mbrac forma unui decret, i care
intr n categoria actelor politice ale efului de stat.
Din punctul de vedere al efectelor juridice, mesajul nu atrage efectele juridice
ale unui decret, singura consecin pe care o determin fiind, potrivit art.65 alin.(2)
lit. a) ntrunirea Camerelor n edin pentru a-l primi. "
Nu este obligatorie i dezbaterea mesajului, dup cum a decis Curtea
Constituional n Decizia nr.87/1994.419
Un alt regim juridic va avea mesajul prevzut de art. 92 alin. (3), prin care
Preedintele aduce la cunotina Parlamentului msurile luate cu ocazia respingerii
unei, agresiuni armate, astfel:
- Camerele vor fi obligate s se ntruneasc nu doar ca s primeasc mesajul, ci ca
s-l i dezbat;
- Preedintele va participa la dezbatere;
- mesajul se concretizeaz ntr-un decret contrasemnat de primul ministru, el avnd
deci o natur complex, politic i juridic, n acelai timp.
Preedintele Romniei, cum s-a menionat deja, este i unul din efii "puterii
executive", ceea ce, logic, conduce la necesitatea unor legturi instituionalizate a
acestuia cu Parlamentul, n calitatea sa de putere legiuitoare sau de autoritate reprezentativ suprem a poporului romn, care exercit controlul asupra Guvernului i
administraiei publice. n baza sistemului nostru constituional, nu putem vorbi
419

Publicat n Monitorul Oficial nr. 29/14.10.1994

despre raporturi de subordonare ntre Preedinte i Guvern i nici despre organe ale
administratiei ministeriale aflate n raporturi. de subordonare, n sensul strict al
temenului, fa de Preedinte, ceea ce nu nseamn c Preedintelui i poate fi
indiferent activitatea Guvernului i a celorlalte autoriti ale administraiei
publice. Dac Preedintele apreciaz c anumite aspecte legate de mbuntirea
activitii Guvernului, a ministerelor sau a unor autoriti ale administraiei locale
in de procesul legislativ sau de controlul parlamentar, este firesc s aib "un canal"
de comunicare cu Parlamentul, adic s aibp osibilitatea de a transmite un mesaj
Parlamentului. Preedintele are i sarcini de reprezentare a statului romn, precum
i sarcina de garant al Constituiei, fiind, prin fora mprejurrilor, unul dintre
"barometrii" politici ai naiunii, iar, pe de alt parte, el nu poate legifera; in plus,
multe din atribuiile sale sunt condiionate fie de o consultarea Parlamentului, fie
de o aprobare ulterioar a acestuia. Tocmai de aceea, apare ca fiind necesar i
normal posibilitatea constituional de a-i face cunoscute, Parlamentului opiniile
sale cu privire la problemle naiuni, de unde instituia mesajului. Textul n discuie
are urmtoarea redactara: "Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje
cu privire la principalele probleme politice ale naiunii(art.88).
Fa de modul de redactare i fa de aspectele cunoscute n dreptul comparat,
se impun cteva precizri:
a) sfera problemelor care pot forma obiectul mesajului adresat Parlamentului este
relativ determinat, rmnnd la latitudinea Preedintelui420 s cntreasc ce
anume reprezint "principalele probleme politice ale naiunii", dar se subnelege
c acestea trebuie s fie i de competena Parlamentului, adic s vizeze procesul
de legiferare sau, dup caz, controlul parlamentar asupra Guvernului i a celorlalte
autoriti ale administraiei publice;
b) forma prin care Preedintele adreseaz mesajul, de vreme ce legiuitorul constituant nu o spune n mod expres, rmne, de asemenea, la latitudinea Preedintelui, putnd exista trei mari situaii:
a) prezentare direct de Preedinte;
b) citirea mesajului de un "trimis prezidenial" (de exemplu un consilier) i
c) trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice.
Dreptului de mesaj al Preedintelui i corespunde, potrivit art.65 alin.(2) lit.a)
din Constituie, obligaia Camerelor, ntrunite n edin comun, de a primi
mesajul. Dup cum se reine n Decizia nr.87/1994 a Curii Constituionale, potrivit
art.100 din Constituie, numai decretele preedintelui se contrasemneaz, de unde
rezult c mesajul constituie un act exclusiv i unilateral al Preedintelui, care nu
produce efectele juridice ale unui decret, ntruct singura consecin prevzut de
420

Este vorba de Preedintele ales i nu de ctre Preedintele interimar, care, potrivit art. 97 din Constituie, nu poate
exercita aceast atribuie, ca i pe cea de dizolvare a Parlamentului, respectiv pe cea de organizare a referendumului.

art.65 alin.2 lit.(a) din Constituie este obligaia Camerelor de a se ntruni, n

edin comun, i de a-l primi. Tocmai de aceea, am identificat o categorie de
atribuii ale Preedintelui Republicii i din punct de vedere al formelor
(instrumentelor) tehnico-juridice prin care se realizeaz.
Organizarea dezbaterii mesajului cu participarea Preedintelui, cum s-a cerut
de ctre opoziia din 1994, implica, logic, posibilitatea ca mesajul s fie respins,
total sau parial, fapt ce vine in contradicie cu prevederea art.65 alin.(2) lit.a) din
Constituie, care se refer, n mod expres, la convocarea Camerelor n edin comun pentru "primirea mesajului Presedintelui Romniei", ceea ce se mentioneaz
i in Decizia nr.87/1994 a Curii Constituionale. Pe aceast linie de idei, instana
de contencios constituional a reinut: "Preedintele, ca principiu, nu poate fi
participant la o dezbatere parlamentar, deoarece ar insemna s-i angajeze
rspunderea politic, ceea ce este contrar poziiei sale constituionale, de
reprezentant al naiunii i l-ar situa intr-o situaie similar cu aceea a Guvernului
care, potrivit art.109 alin.(1) din Constituie, rspunde politic n faa
Parlamentului".
Pe de alt parte, este de menionat c i atunci cnd Parlamentul discut
propunere de suspendare a Preedintelui, acesta nu are obligaia de a participa la
dezbateri. n art.95 alin.(1), se arat doar c "Preedintele poate da Parlamentului
explicaii cu privire la faptele ce i se imput". Apoi, nu trebuie omis i faptul c
Preedintele nu particip nici la dezbaterile parlamentare legate de cererea de
reexaminare, formulat in temeiul art.77 din Constituie. Este pur i simplu absurd
s se susin c, in ipotezele prevzute de art.77 i 95 alin.(1), Preedintele nu
particip la dezbaterea parlamentar, dar trebuie s participe atunci cnd adreseaz
Parlamentului un mesaj, care pleac de la prezumia c este necesar chiar pentru
clarificarea strategiilor i prioritilor politice din viaa parlamentar. Altfel,
mesajul devine un instrument pur formal, protocolar. Este o constant a dreptului
public caracterul de act unilateral al mesajului efului de stat, dar nu mai puin el
evoc i ideea de colaborare dintre executiv i legislativ, ntr-un sistem democratic,
pentru rezolvarea "principalelor probleme politice ale naiunii". Logic, ideea de
colaborare presupune o anumit relevan politic a mesajului, el nsemnnd o
atenionare oficial a Parlamentului asupra unor probleme politice majore ale
naiunii, un motiv de reflecie i de meditaie pentru forele politice parlamentare.
Pentru realizarea acestor misiuni, nu este nevoie, nu este necesar ca prezentarea
mesajului s fie urmat de dezbateri parlamentare,cu participarea Preedintelui.
Toate acestea nu pot duce, ns, la concluzia c problemele prevzute n mesaj
nu ar putea face obiectul unei dezbateri, dup "primirea lui de ctre Camere, ca o
problem separat". "Nimic nu poate mpiedica Parlamentul, n calitate de organ
reprezentativ suprem al poporului romn, potrivit art.61 alin.(1) din Constituie, s
dezbat o problem prevzut n mesajul pe care l-a primit i chiar s adopte o

msur pe baza acestei dezbateri", cum se reine n decizia citat a Curii

Constituionale. Se poate spune c abia acest lucru trebuie s se ntmple, dar este,
ns, un alt aspect, ulterior i subsecvent primirii mesajului, fr participarea
Preedintelui. Dac dezbaterea are loc, atunci trebuie admis c se desfoar pe
unica rspundere politic a participanilor la dezbaterea respectiv, ntruct dezbaterea nu mai constituie expresia unei obligaii constituionale a Parlamentului,
aceea a primirii mesajului, prevzut de art.65 alin.(2) lit.a) din Constituie, ci
rezolvarea, prin mijloace parlamentare, a unor probleme politice ale naiunii,
cuprinse in mesaj. Cu alte cuvinte, legiuitorul constituant face distincie ntre mesaj
ca atare, asociat cu obligaia Parlamentului de a-l primi i problemele cuprinse n
mesaj, care se dezbat numai dac Parlamentul estimeaz i nu pentru c el ar avea
o obligaie constituional in acest sens. Obligaia constituional a Parlamentului
este legiferarea, iar aceast obligaie exist indiferent dac Preedintele Republicii
i adreseaz sau nu mesaje. Apoi, ntr-o interpretare strict gramatical, "a primi",
aa cum prevede art.65, alin.(2) lit.a) din Constituie, nu poate fi confundat cu "a
respinge", de unde ideea c dezbaterea parlamentar asupra problemelor mesajului
ar putea urmri exclusiv exprimarea atitudinii i, dup caz, adoptarea unei decizii
politice, fapt care, prin definiie, nu implic prezena i, cu att mai puin, aciunea
politic a Preedintelui n Parlament.
Alta este situaia mesajului prezentat Parlamentului n condiiile art.92.
alin.(3) referitor la aducerea la cunotina Parlamentului a msurilor luate pentru
respingerea unei agresiuni, cum a reinut i Curtea Constituional n decizia citat.
"n aceast situaie, innd seama de atribuiile constituionale ale Parlamentului
prevzute la art.65 alin.(2) lit.c) i lit.d) din Constituie i de faptul c mesajul are
ca obiect o decizie adoptat, concretizat ntr-un decret prezidenial, ce trebuie
contrasemnat de Primul-ministru, prezentarea i dezbaterea acestuia nu pot fi dect
concomitente, asa cum se prevede la art.7 alin.(2) din Regulament".
n consecin, Curtea Constituional a decis c prevederea de la art.7 alin.(1)
din Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului,
referitoare la obligativitatea dezbaterii mesajelor prezentate de Preedintele
Romniei, este neconstituional cnd este vorba de un mesaj adresat n baza art.88
din Constituie.
b). Convocarea i dizolvarea Parlamentului
Sediul materiei este reprezentat de art.66 alin.(3) i art.66 alin.(2). Articolul
66 alin.(3) reglementeaz convocarea, de ctre Preedinte, a Parlamentului nou
ales, n cel mult 20 de zile de la alegeri. Articolul 66 alin.(2) vizeaz ntrunirea n
sesiuni extraordinare a Parlamentului, la cererea Preedintelui Romniei, a biroului
permanent al fiecrei Camere ori a cel puin o treime din numrul parlamentarilor.
Dreptul de a cere convocarea aparine celor doi preedini ai Camerelor.

Ca regul, n regimul parlamentar i semi-prezidenial, eful statului este cel

care convoac i, corespunztor, "concediat" Parlamentul, sau, dup caz,
convocnd sesiunea, declarnd sesiunea nchis, n unele cazuri pe baza unei
hotrri proprii, fr alte consultri (de exemplu art.19 alin.2 din Constituia
Danemarcei, art.28 alin.3 din Constituia Austriei). De aici i dreptul efului de stat
de a dizolva Parlamentul, de cele mai multe ori dup o simpl consultare a
preedinilor Camerelor si a Primului-ministru.
Aceste soluii se regseau i n
art.90 din Constituia Romniei din 1923, care, n privina convocrii, coninea
urmtoarele: La 15 octombrie a fiecrui an, Adunarea deputailor i Senatul se
ntrunesc fr convocare, dac Regele nu le-a convocat mai nainte iar cu privire
la nchiderea sesiunii, continea un text ce nu mai ngduie nici un comentariu:
"Regele pronun nchiderea sesiunii".421
Din motive care in de pionieratul democraiei, dup jumtate de secol de
regimuri totalitare, n Adunarea Constituant nu s-au putut impune asemenea
"reguli clasice", iar textele impuse cu privire la dizolvare au consecine negative
evidente n viaa parlamentar.422
n ceea ce priveste convocarea Parlamentului, Preedintele Romniei poate,
interveni doar n dou situaii, reglementate de art.63 alin.(3) i art.66 alin.(2) din
Constituie. Prima situaie se refer la convocarea Parlamentului rezultat din
alegeri, operaie pe care Predintele trebuie s o fac n cel mult 20 de zile de la
data desfurrii alegerilor. Potrivit art.66 alin(1), Camera Deputailor i Senatul
se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an,423 prima ncepe n luna februarie i
421

n legtur cu dizolvarea, dup ce se stabilea dreptul suveran al Regelui de a dizolva ambele Adunri deodat
sau numai una din ele", se preciza c "actul de dizolvare trebuie s conin convocarea alegerilor pn n dou luni
de zile i a Adunrilor pn in trei luni[alin.(7)].
422
Primul Parlament, ales n baza Constituiei din 1991, a excelat prin discuii interminabile, prin comisii de anchet
fr rost etc. i, corespunztor, printr-o foarte sczut eficien sub aspectul legiferrii, cu efecte negative greu de
calculat n ceea ce privete reforma economic i legislativ. Al doilea a dezvoltat aceast practic, a delegrii
legislative, "legiferarea" fiind preluat de Guvern prin ordonane.
Este evident c la aceste situaii a contribuit i soluia art.89, care i face pe parlamentari aproape
inamovibili pe perioada mandatului. Altfel ar fi reacionat parlamentarii, iar procesul de maturizare a grupurilor
parlamentare ar fi evoluat mult mai rapid dac eful statului ar fi avut dreptul s dizolve Parlamentul, fie i numai
pentru faptul c Parlamentul nu putea sau nu dorea s legifereze.Ce poate fi mai important in viaa parlamentar
dect legiferarea, nu vorbim de,"putere legislativ? (A se vedea i eseul "Greva parlamentar i dizolvarea
Parlamentului, n Revista Ordinea, nr. 37/28octombrie-3noiembrie 1994, pag.4, 12; respectiv Golgota tranziiei,
op.cit.,pag.87-9.2).
423
Pe bun dreptate, Ioan Vida arat c "n virtutea poziiei egale a celor dou Camere, sesiunea uneia nu poate
diferi n timp fa de cea a celeilalte. Ca urmare, cele dou Camere ale Parlamentului trebuie s cad de acord asupra
duratei sesiunii parlamentare" (I. Vida. n Constituia Romniei, comentat i adnotat, op. cit., p. 152). Alta este
judecata n cazul sesiunii extraordinare, cnd este posibil ca biroul permanent al unei Camere, ori cel puin o treime
din numrul membrilor acesteia s determine exclusiv convocarea acelei Camere, ceea ce s-a i ntmplat n practica
Camerei Deputailor, n anul 1993. Nu mai puin, cnd ordinea de zi ce motiveaz cererea de convocare presupune
dezbaterea unor proiecte legislative urgente sau rezolvarea altor probleme, de competena Parlamentului bicameral
al rii, cei doi preedini de Camer trebuie s se pun de acord i s fie convocate ambele Camere, altfel instituia
edinei extraordinare devine o form fr fond. De aici rezult c subiectele care au dreptul s cear convocarea
sesiunii extraordinare(Preedintele Romniei, biroul permanent al unei Camere, o treime din numrul membrilor

poate ine pn la sfritul lunii iunie, iar a doua ncepe n luna septembrie i nu
"poate depi sfritul lunii decembrie" ,ceea ce face ca Preedintele s convoace
noul Parlament n sesiune ordinar sau, dup caz, n sesiune extraordinar, dup
cum mplinirea termenului de 20 de zile (mai exact data convocrii) cade n
perioada sesiunii sau a vacanei parlamentare.
A doua situaie privete dreptul Preedintelui Romniei de a cere convocarea
unei sesiuni extraordinare a Parlamentului n funciune, drept pe care l mai au alte
dou subiecte: biroul permanent al fiecrei Camere i cel puin o treime din
numrul membrilor unei Camere.
Dreptul de a cere convocarea nu trebuie confundat cu dreptul propriu-zis de
convocare care, potrivit alin.(3) al art.66, aparine preedinilor celor dou Camere,
dar nici nu se poate spune c nu oblig la convocare. La aceast concluzie ajungem
printr-o interpretare sistematic a art.66, care, n alin.(1), se refer la sesiunile
extraordinare, artnd cine le poate cere, iar n alin.(3) dispune, deci, pentru
ambele categorii de sesiuni: "Convocarea Camerelor se face de preedinii
acestora". Corobornd alin.(1) cu alin.(3), vom constata c pentru sesiunea
ordinar preedintele unei Camere practic "ia decizia" convocrii, stabilind data i
ora, iar din coroborarea alin.(2) cu alin.(3) reiese c pentru sesiunea extraordinar
preedintele unei Camere este doar n situaia celui care execut decizia"
convocrii, care aparine fie Preedintelui Romniei, fie biroului unei Camere, fie
unei treimi din membrii unei Camere.
Din interpretarea sistematic a Constituiei rezult c regula o reprezint
formularea de ctre Preedintele Romniei a unei cereri pentru convocarea ambelor
Camere, dar motive speciale pot ndrepti i cererea Preedintelui de convocare
numai a unei Camere.424
n conformitate cu art.89 din Constituia Romniei, Preedintelui i este
recunoscut dreptul de a dizolva Parlamentul, care este suspus unor condiii
speciale, i anume:
- consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare;
- condiiile n care poate fi cerut dizolvarea sunt reprezentate de neacordarea
votului de nvestitur n termen de 60 de zile de la prima solicitare, coroborat cu
respingerea a cel puin dou solicitri de investitur;
- n cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat dect o dat;
unei Camere), trebuie s-i precizeze expres n cerere opiunea n sensul convocrii ambelor Camere sau numai a
unei Camere. Nimic nu oprete, spunem noi, ca Preedintele Romniei s solicite convocarea numai a Camerei
Deputailor, de exemplu dac apreciaz c aceasta are mari restane fa de Senat n ceea ce privete dezbaterea
proiectelor de legi.
424
Biroul permanent al unei Camere ori cel puin o treime din numrul membrilor unei Camere, logic, nu pot "cere"
dect convocarea Camerei respective, dar nimic nu oprete realizarea unei inelegeri politice intre convocarea
ambelor Camere n sesiune extraordinar, mai ales cnd este vorba de un Guvern monocolor, aa cum s-a ntmplat
n sesiunea extraordinar dintre 27-31 august 2001

- este interzis dizolvarea Parlamentului n timpul strii de asediu ori a celei de

urgen ori n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui.
Exercitarea acestui drept este o facultate i nu o obligaie pentru Preedinte.425
Soluia dizolvrii Parlamentului, cum s-a menionat mai sus, nu poate
interveni dect n caz de criz guvernamental grav, cerndu-se ntrunite trei
condiii fundamentale:
a) s existe cel puin dou solicitri privitoare la acordarea votului de
investitur;
b) s fi trecut mai mult de 60 de zile de la data primei cereri i de a se acorda
votul de nvestitur i
c) s fie fost consultai preedinii celor dou Camere i liderii grupurilor
parlamentare. La acestea se mai adaug alte condiii speciale, care trebuie ori nu a
fi ndeplinite, dup caz:
1) s fie vorba de prima dizolvare dintr-un an;
2) s nu fie vorba de ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei;
3) s nu fie vorba de stare de asediu sau stare de urgen.
c). Promulgarea legii
Potrivit art.77 din Constituie426 Preedintele ndeplinete aceast funcie
ancestral427, specific fiecrui ef de stat, indiferent de forma de guvernmnt sau
de regimul politic, aceea de a nvesti legea cu formul executorie. 428 Preedintele
dispune i publicarea legii n Monitorul Oficial.429
Termenul pus la dispoziia Preedintelui pentru a promulga legea este de 20
de zile de la primirea legii spre promulgare.
Prin excepie, termenul se reduce la jumtate, respectiv 10 zile, atunci cnd
Preedintele, nainte de promulgarea legii, urmrete s nfrng acest termen,
opunndu-se promulgrii.
Modalitile prin care Preedintele se opune promulgrii legii sunt:
- prin exercitarea dreptului de a sesiza Curtea Constituional, atunci cnd
apreciaz c legea prezint aspecte de neconstituionalitate;
- prin trimiterea legii spre reexaminare de ctre Parlament, atunci cnd apreciaz c
legea prezint aspecte de neoportunitate politic430. Precizm c Preedintele poate
cere o singur dat reexaminarea legii de ctre Parlament.
425

Ioan Vida - op. cit., p. 51.

Precizm c acest articol este plasat n Capitolul 1 al Titlului III; consacrat autoritilor publice.
427
Despre semnificaia actului de promulgare a legii de ctre Preedinte , a se vedea i Ioan Muraru , Simina Elena
Tnsescu - Drept constituional i instituii politice , Editura All Beck , Bucureti , 2003, voI. II, pag. 55.
428
Ioan Vida n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin vasilescu, Ioan Vida op. cit., pag.177
429
Idem
430
Pentru dezvoltarea acestei probleme, a se vedea A Iorgovan - Tratat, op. cit., voI. 1, ed. 4, pag. 305-308, Tudor
Drganu - op. cit., pag. 121-125
426

Dup scurgerea termenelor precizate mai sus, intervine caracterul obligatoriu

al promulgrii.
Una din constantele dreptului public contemporan o reprezint recunoaterea
pentru eful de stat a dreptului de a promulga legile adoptate de Parlament, adic
de investire a legii cu formul executorie.431 n marea majoritate a rilor,
operaiunea de promulgare implic i "dezlegarea" dat de eful de stat pentru
publicarea legii, ntruct mai peste tot eful statului are i dreptul de a refuza
promulgarea, solicitnd reexaminarea legii de ctre Parlament sau blocnd, pur i
simplu, legea (exercitarea dreptului de veto), dup caz. Reglementrile sunt relativ
diferite, n funcie de regimul politic consacrat de Constituie, dar i n funcie de o
serie de particulariti naionale, ntre care tradiia. Aa, de pild, Preedintele
Republicii franceze promulg legile n 15 zile de la comunicarea n Guvern a legii
definitiv adoptate, putnd, ns, nainte de expirarea acestui termen, s cear o
nou deliberare, fie a legii n ansamblu, fie numai a unor articole din lege. Dup
cum se menioneaz n art.10 din Constituia Franei, aceast nou deliberare nu
poate fi refuzat; Constituia Belgiei, n art.69, se mulumete s precizeze doar c
"Regele sancioneaz i promulg legile", formul prezent i n unele Constituii
elaborate dup cel de al doilea rzboi mondial, att monarhice,432 ct i
republicane.433
Este de menionat c unele constituii vorbesc numai despre dreptul efului de
stat de a semna legile, ca i alte acte normative, iar cnd eful de stat este un
monarh, apare i obligaia contrasemnrii de ctre unii sau mai muli minitri. Sub
acest ultim aspect, reinem art.47 din Constituia Olandei, dup care: Toate legile
i decretele regale sunt semnate de ctre Rege i de ctre unul sau mai muli
minitri ori secretari de stat" .
Soluia consacrat de Constituia Romniei, n art.77, este apropiat de
formula legiuitorului constituant francez, dar vine cu un plus de reguli de drept
substanial i de drept procesual n ceea ce privete drepturile i obligaiile
Preedintelui legate de cererea de reexaminare. Ca regul, promulgarea se face de
ctre Preedintele Romniei n termen de 20 de zile de la primirea acesteia, el
avnd dreptul s cear o singur dat reexaminarea legii. De asemenea, potrivit
art.146 lit.a) din Constituie, Preedintele Romniei poate sesiza i Curtea
Constituional, dac apreciaz c legea, n ansamblu, sau o dispoziie a ei sunt
431

Vezi I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, op.cit., pag. 177; Pentru detalii cu privire la
promulgare; vezi i M. Constantinescu, Ioan Vida, Promulgarea legii, in Revista Dreptul, nr. 6/2000, p. 9-24.
432
A se vedea art. 62 pct. 1 din Constituia Spaniei
433
Avem n vedere, de pild, art. 87 alin. 5 din Constituia Italiei: "El (Preedintele) promulg legile i emite decrete
cu valoare de lege i regulamente", dar i art.137 1it.b) din Constituia Portugaliei: ,,n ceea ce privete actele
proprii, Preedintele Republicii are n competen s: promulge i s ordone publicarea legilor, a decretelor-lege i a
decretelor de reglementare, s semneze hotrrile Adunrii Republicii, care aprob acordurile internaionale i
celelalte decrete ale Guvernului"

neconstituionale. Se ridic problema de a ti dac Preedintele poate, cere direct

Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituionalitii, dar poate
sesiza cu aceeai problem i Curtea Constituional? La prima vedere, rspunsul
apare pozitiv, la o analiz mai aprofundat a raiunii de a fi a fiecrei autoriti
publice fundamentale, implicit a intituiei cererii reexaminrii i, respectiv, a
sesizrii Curii Constituionale, vom rspunde negativ.434
Nimic nu oprete Preedintele Romniei s sesizeze numai Curtea
Constituional sau numai, Parlamentul, invocnd n cererea de reexaminare i
motive de neconstituionalitate, dar o bun ordine juridic nu ngduie ca una i
aceeai problem de neconstituionalitate s fie sesizat concomitent Curii
Constituionale i Parlamentului, prin cererea de reexaminare a legii. Ca pur
ipotez teoretic, dac aceast sesizare concomitent s-ar produce i dac
Parlamentul procedeaz la reexaminarea legii, aceast operaie rmne fr
relevan n ceea ce privete reluarea procedurii promulgrii, care este blocat"
prin nsi sesizarea Curii Constituionale. Soluia cea mai neleapt care se
impune, sub aspect practic, n atari situaii, este cea a ateptrii de ctre Parlament
a deciziei Curii Constituionale, urmnd s se
deruleze" procedurile
constituionale specifice, dup cum a fost admis sau respins aciunea. Dac
Curtea Constituional a admis aciunea i a declarat textul neconstituional, atunci,
logic, cererea de reexaminare a legii, formulat de Preedintele Romniei, in baza
art.77 alin.(3) din Constituie435 va fi "ntregit", sub aspectul neconstituionalitii,
de decizia Curii Constituionale. Ar fi absurd s se interpreteze c Parlamentul
sesizat cu problema neconstituionalitii de ctre Preedintele Rornniei, prin
invocarea art.77 alin.(3) din Constituie, ar putea da o soluie fcnd abstracie de
decizia Curii i de art.147 alin.(1) din Constituie. Parlamentul avea de rspuns la
o obiecie a Preedintelui Romniei, urmnd s procedeze la reexaminarea legii
dup regulile specifice, dup cum era lege organic sau lege ordinar, dar o dat ce
Curtea Constituional s-a pronunat, altele au devenit datele problemei. Fa de
noua situaie, Parlamentul nu ar putea s menin textui iniial al legii, dect in
nlturnd obiecia de neconstituionalitate a Curii Constituionale, ceea ce
inseamn un cvorum calificat de 2/3.
Dimpotriv, dac Curtea Constituional a respins sesizarea Preedintelui
Romniei, confirmnd constituionalitatea, promulgarea legii devine obligatorie n
434

n practic predomin cazurile de solicitare a reexaminrii unei legi de ctre Parlament, fiind invocate, in unele
cereri ale Preedintelui Romniei, in primul rnd, motive de neconstituionalitate. Avem n vedere, de pild, legea
adoptat n 1993, pentru a conferi anumite drepturi,(n realitate privilegii), fotilor parlamentari, care, in final,
datorit i reaciei vehemente a presei, a fost abandonat de ctre Parlament.
435
"Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii ori dac s-a cerut verificarea constituionaliti ei,promulgarea legii
se face n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii
Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea.

cel mult 10 zile de la primirea deciziei Curii cum se menioneaz n art.77 alin.(3)
citat. Decizia Curii Constituionale, potrivit art.147 alin.(2) din Constituie este
obligatorie, dar problema care se pune este dac aceast obligaie exist i fa de
Parlament, care, la rndul su, este sesizat cu cerere de reexaminare pe aceleai
motive de neconstituionalitate? Dup prerea noastr, rspunsul este pozitiv, de
vreme ce legea nu distinge, nu poate distinge nici interpretul, Parlamentul este, de
asenienea, inut s respecte decizia Curii Constituicmale, altfel va nclca un text
de Constituie. Prin urmare, odat ce s-a pronunat Curtea Constituional cererea
de reexaminare adresat, repetm, n mod greit, i Parlamentului pentru aceleasi
motive de neconstituionalitate, rmne fr obiect. ntr-o interpretare riguroas a
alin.(3) al art.77, unde ntlnim conjuncia sau, nu conjuncia i ("primirea legii
adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale"),
putem spune c Preedintele Romniei, care sesizeaz concomitent pentru aceleai
motive de neconstitutionalitate Parlamentul si Curtea Constitutional, nu dovedete
numai lips de inspiraie n realizarea atribuiilor sale, n raporturile cu Parlamentul
i, respectiv, cu instana de contencios constituional, ceea ce ar avea doar
consecine morale i, eventual, politice ntr-o nou campanie electoral, dar ofer
argumente serioase pentru a fi acuzat, cu temei, c a nclcat Constituia. De aici,
rezult i ideea dup care Preedintele Romniei nu poate sa sesizeze unele aspecte
de neconstituionalitate Curii Constituionale i altele s le cuprind n cererea de
reexaminare adresat Parlamentului. De vreme ce Curtea Constituional este
organ special i specializat n materia controlului constituionalitii legilor, nu se
mai justific sesizarea i a Parlamentului; textul adoptat de Parlament, n urma
reexaminrii, putnd s fie atacat la Curtea Constituional de unul din subiectele
prevzute de art.146 lit.a) (mai puin Preedintele Romniei, care,cernd
reexaminarea textului, este obligat s promulge legea, n cel mult 10 zile de la
primirea ei dup reexaminare).
Rmne, ns, deschis posibiiitatea ca Preedintele Romniei s sesizeze
Curtea Constituional i Parlamentul cu aceei lege, dar pentru probleme diferite
ca natur juridic, anume Curtea Constitliional pentru probleme strict tehnic constituionale, iar Parlamentul pentru probleme de oportunitate politic.436

436

Se subnelege c i n atari ipoteze dezbaterea parlamentar trebuie s se realizeze dup ce s-a pronunat Curtea
Constituional, fiind posibil ca la reexaminarea solicitat de Preedinte s se adauge i reexaminarea prilejuit de
decizia Curii de declarare a unor dispoziii neconstituionale. Dac Curtea, prin decizia sa, confirm
constituionalitatea, logic, termenul de zece zile prevzut de art.77 alin.(3) va curge de la data primirii dectre
Preedinte a legii adoptate dup reexaminare. S presupunem c Parlamentul nu a ateptat decizia Curii i a trimis
legea reexaminat naintea adoptrii acesteia, atunci termenul de zece zile va curge de la primirea deciziei Curii
Constituionale, prin care s-a confirmat constituionalitatea.

d) Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile sale cu justiia i alte

autoriti jurisdicionale
d1) Numirea judectorilor i procurorilor
Preedintele Romniei, potrivit art.134 alin.(1) din Constituie, numete
judectorii i procurorii, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului
Superior al Magistraturii. Soluia numirii judectorilor de ctre eful statului, se
poate spune, reprezint o soluie dominant n constituiile contemporane, uneori
acest drept revine i ministrului de justiie, pentru anumite categorii de
judectori437, iar de cele mai multe ori competena efului statului este legat de
propunerea unui consiliu al magistraturii, cum a prevzut si constituantul romn.
Exist numeroase sisteme naionale n care judectorii n ntregime sau numai
o parte a acestora sunt alei de ceteni (n special n rile anglo-saxone) sau de
Parlament i nc pe o anumit perioad de timp, cum este cazul n Danemarca,
unde judectorii Curii Suprerne sunt alei de Parlament, pe o perioad de ase ani.
Soluia numirii judectorilor Curii Supreme pe o perioad limitat tot la 6 ani a
437

Aa, de pild, n sistemul constituional german, ntlnim atribuia cu valoare de principiu a Preeidintelui
Republicii federale, din art.60 alin.1, de "a numi i revoca judectorii i funcionarii federali", dar, i atribuia
special a ministrului federal (art.952 alin.2) de a numi judectorii la anumite tribunale, la propunerea unei Comisii,
care se compune din minitrii de resort din Landuri i dintr-un numr egal de membri alei de ctre Bundestag. Dac
facem o scurt analiz a reglementrilor din dreptul comparat, vom constata, c n Belgia, de pild, judectorii de
pace i judectorii de tribunale sunt numii direct de Rege, iar consilierii Curii de apel, preedinii i vicepreedinii
tribunalelor de prim instan sunt numii de Rege de pe o list dubl, una fiind prezentat de aceste curi, iar alta de
consiliile provinciale i de consiliile regionale. Consilierii Curii de Casaie a Belgiei sunt numii de Rege, la fel, de
pe o list dubl, dar una este prezentat de ctre Curtea de Casaie i a doua, alternativ, prezentat de Camera
reprezentanilor i de Senat, judectorii de la Curile de apel, ca i cei de la Curtea de Casaie urmnd s aleag, din
rndurile lor preedinii i vicepreedinii (art.151). Constituia Spaniei se limiteaz numai la funciile de vrf din
cadrul puterii judectoreti, preciznd c preedintele Tribunalului Suprem este numit de Rege, la propunerea
Consiliului general al puterii judiciare, n formele prevzute de lege [art.123 alin.(2)], iar Procurorul general al
statului este numit de Rege, la propunerea Guvernului i dup consultarea Consiliului general al puterii
judiciare[art.124 alin.(4)]. Constituia Franei consacr, n art.13 alin.(2), principiul dup care Preedintele
Republicii numete funcionarii civili i militari ai statului, iar n alin. final al acestui articol se prevede posibilitatea
delegrii, prin lege organic, a acestei competene Consiliului de Minitri. Apoi, art.65 alin.(3) cere condiia
prealabil a propunerii din partea Consiliului superior al magistraturii numai pentru numirea magistrailor "de
scaun" ai Curii de Casaie, respectiv a primului preedinte al Curii de apel. Pentru ceilali magistrai, Consiliul
superior al magistraturii d numai un aviz pentru ministrul justiiei, care face numirea. Este de menionat c
Preedintele Republicii prezideaz Consiliul superior al magistraturii, iar ministrul justiiei este vicepreedintele de
drept putandu-l suplini pe Preedintele Republicii (art.65alin.1).
Constituia Greciei, precizeaz c judectorii sunt numii.pe via prin decret prezidenial, n condiiile
prevzute de lege cu privire la aptitudini i procedura, de recrutare (art.88 alin.1). Aceast soluie este consacrat i
de art.35 al Constituiei Republicii Irlanda, cu. deosebirea c nu se mai face precizarea numirii pe via. Constituia
Italiei consacr regula numirii judectorilor de ctre Consiliul Superior al Magistraturii (art.105), care este prezidat
de Preedintele Republicii (art.104 alin.2), la fel ca i la francezi soluia italian este preluat de Constituia
Portugaliei (art.219 alin.1), cu precizarea, ns, c preedinteleTribunalului Suprem de Justiie este cel care
prezideaz Consiliul Superior al Magistraturii i nu Preedintele Republicii. Constituia Olandei, la fel ca i cea a
Greciei, consacr principiul numirii pe via a judectorilor, ns, prin decret regal.

fost preluat i de Constituia Romniei din 1991, dar este o soluie contestat nu
numai de magistrai, dar i de unii oameni politici.
Fr a intra n detalii care in de dreptul judiciar, suntem de prere c soluia,
de principiu, a legiuitorului constituant romn, referitoare la nvestitura
magistrailor, are avantajul de a neutraliza influena executivului, a politicului n
general, n procesul de nvestitur a, magistrailor. Dup cum este redactat textul,
reiese
c,
practic,
decizia
aparine
Consiliului
Superior
al
438
Magistraturii, Preedintele Romniei, este adevrat poate refuza numirea unei
persoane, dar nu poate numi niciodat vreo persoan ca magistrat dac nu face
parte din propunerile ce i-u fost naintate de Consiliul Superior al Magistraturii, la
rndul su conceput fr influene politice sub aspectul procedurii de adoptare a
deciziilor. Spre deosebire de alte sisteme constituionale, n parte citate,
Preedintele Romniei nu prezideaz Consiliul Superior al Magistraturii, aceast
sarcin, cnd nu sunt n discuie aspecte de ordin disciplinar a fost rezervat pentru
ministrul justiiei, dar fr drept de vot, cum se menioneaz expres n art.133
alin.(1) teza II din Constituie.
Potrivit art.125 alin.(1), judectorii numii de Preedintele Romniei se bucur
de inamovibilitate.
Inamovibilitatea reprezint, alturi de stabilitate, o garanie pe care statul o
acord unor categorii de funcionari publici, c nu vor fi suspendai sau revocai
dect pentru cauze disciplinare. Ea se deosebete de stabilitate prin aceea c

438

Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din magistrai (judectori i procurori) alei pentru o durat de
patru ani, de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, Legea de organizare judectoreasc stabilind ins
criterii de, drept substanial i de drept procesual, probleme ce ar trebui studiate la, disciplina Drept Judiciar. Pe
lng rolul su de unic autoritate n ceea ce privete selecia magistrailor, Consiliul Superior al Magistraturii are i
rolul de unic autoritate disciplinar a judectorilor ipotez n care lucrrile sale sunt prezidate de preedintele Curii
Supreme de Justiie. De data aceasta, Constituia (art.133 alin.(2) teza II] nu mai precizeaz, ca n cazul ministrului
justiiei, fr drept de vot", reieind intenia legiuitorului constituant de a-l implica pe cel care prezideaz n
procesuI de decizie. n ali termeni, putem susine c Preedintele naltei Curii de Casaie i Justiie este membru de
drept al Consiliului Superior al Magistraturii atunci cnd acest organism ndeplinete rolul de consiliu de disciplin
al judectorilor, participnd la votul din Consiliu, ca orice membru ales de ctre Parlament. Se subnelege c
majoritatea de voturi se calculeaz la numrul de membri ai Consiliului ntregit cu preedintele Curii Supreme de
Justiie, dar votul acestuia nu are nici o semnificaie special, conform uzanelor din deptul procesual judiciar el ii
exprim ultimul votul. Date fiind aceste particulariti ale Consiliului Superior al Magistraturii, ca i necesitatea de a
fi reglementat expres n Constituie, redactorii Constituiei s-au vzut nevoii s includ Consiliul Superior al
Magistraturii, alturi de instanele judectoreti i Ministerul Public, ntr-un capitol intitulat generic Autoritatea
judectoreasc", una din soluiile cele mai criticate de ctre juritii forelor politice ce au votat contra Constituiei.
Dac, n ceea ce privete includerea Ministerului Public, lucrurile pot fi discutabile, intruct suntem n prezena unei
autoriti prin care, n fond, executivul sprijin justiia, n ceea ce privete includerea Consiliului Superior al
Magistraturii, critica este vdit nefondat.
n practic, ns, procesul de numire nu este, nici pe departe, rupt de politic, Legea de organizare
judectoreasc, sub guvernarea din perioada 1996 -2000, a fost modificat n sensul diminurii rolului Consiliului,
acesta fiind legat de propunerile ministrului justiiei situaie pe care actualul partid de guvernmnt i-a propus s o
remedieze, fiind, probabil, necesare i noi precizri in Constituie.

funcionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici n interes de serviciu, nici mcar

prin avansare439 .
Numirea judectorilor de ctre Preedintele Republicii are ca efect dobndirea
inamovibilitii, adic a statutului juridic special, care presupune protectia
judectorului fat de oricine care, prin msuri arbitrare icanatorii i-ar putea
influenta decizia i-ar putea afecta independena sau prestigiul n ochii opiniei
publice. n virtutea acestui statut, judectorii au, cum s-a menionat deja, o unic
autoritate disciplinar, format exclusiv din magistrai, ei nu pot fi transferai,
detaai i nici promovai fr consimmntul lor.440
d2) Acordarea graierii individuale
O alt atribuie a Preedintelui Romniei n raporturile sale cu justiia este
acordarea graierii individuale.
Se realizeaz prin decrete care, conform art.100 alin.(2) sunt contrasemnate
de primul-ministru.
Ea reprezint un drept universal441, sacrosant, al efului de stat, i, totodat, un
act de clemen pe care l face acesta i prin intermediul cruia o persoan
condamnat penal este scutit, integral sau parial, de executarea pedepsei, care a
fost stabilit prin hotrre judectoreasc de condamnare rmas definitiv.
Din vremuri foarte vechi, "stpnii" aveau dreptul de a ierta, drept care s-a
impus i ca o constant a prerogativelor efilor de state, fiind preluat, sub diferite
reglementri, pn n zilele noastre442. Formularea din Constituia Romniei
("acord graierea individual") ne conduce la cel puin dou concluzii:
439

Verginia Vedina - Statutul funcionarilor publici, Editura Nemira, Bucureti 1998, pag. 144.
Printre "criticile vehemente" ale Constituiei, este i critica cu privire la numirea judectorilor de la Curtea
Suprem de Justiie pe o perioad de 6 ani, susinndu-se c n felul acesta nu se mai poate vorbi de inamovibilitate.
Prezumnd bunele intentii ale celor care susin acest punct de vedere i meninnd discuia pe terenul tiinei
dreptului, chiar dac "n spatele" unor atari critici se afl venicul politicianism constituional romnesc, ne
rezumm doar a meniona c inamovibilitatea ntr-o anumit funcie nu este incompatibil cu exercitarea acelei
funcii pe o durat determinat (un mandat), dinainte stabilit. Spaiul semantic al termenului inamovibil cuprinde
notele: care nu poate fi transferat, nlocuit sau destituit din funcie, sau cnd e vorba de o funcie din care nu poate fi
destituit cineva (Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, p. 420) i nu neaprat
ideea numirii pe via introanumit funcie. Pe de alt parte, judectorii de la Curtea Suprem de Justiie, dup
expirarea mandatului, n ipoteza n care nu sunt reinvestii, rmn, n continuare, n corpul judectorilor. Ideea
primenirii judectoriior la Curtea Suprem de Justiie, cel puin pentru o perioad de timp, este necesar pentru a
oferi posibilitatea unei competiii reale a valorilor pentru aceste funcii. Dac un judector a ajuns la Curtea Suprem
de Justiie i se impune ca o valoare profesional i moral de excepie, nu exist nici un motiv real s nu fie propus
din nou, de Consiliul Superior al Magistraturii, pentru reinvestire, care va deveni, n cazul veritabilelor, valori, un
ceremonial, pur formal (vezi i studiul-eseu, Despre inamovibilitatea judectorilor Curii Supreme de Justiie, n
Revista Ordinea, din 22 iunie 1994, pag.4, reluat n Golgota tranziiei, op. cit., p.113-117) .
441
Ioan Vida - op. cit., p. 61
442
Cu titlu de exemplu, reinem art.60 alin.2 din Constituia R.F.G.: "Preedintele exercit n numele Federaiei
dreptul de graiere n cazuri de spe"; art.110 din Constituia Belgiei: "Regele are dreptul de a anula sau a reduce
pedepsele pronunate de judectori, cu excepia celor aplicate minitrilor i membrilor guvernelor comunitilor sau
440

a) graierea poate fi i colectiv, care, prin ipotez, nu se poate acorda dect

prin lege, mai exact prin lege organic, cum se menioneaz expres n art.73 lit.i);
b) acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui,
fiind exercitat fr vreo condiionare procedural prealabil, nu i posterioar.
Aceste dispoziii sunt i argumente de text pentru teza dup care Preedintele
Romniei, potrivit Constituiei, nu poate edicta norme. Mai mult, este de observat
c din coroborarea art. 94 cu art.100 din Constituie reiese, fr echivoc, cd
ecretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea acestei atribuii se
contrasemneaz de Primul-ministru (condiionarea posterioar).
d3) Numirea membrilor altor organe jurisdicionale
Potrivit art.142 din Constitutie, Preedintele Romniei numete o treime din
judectorii Curii Constituionale443, iar potrivit art.146 lit.a) poate sesiza Curii neconstituionalitatea unei legi, cum s-a artat deja.
n fine, mai poate, fi reinut n aceast sfer tematic" i atribuia
Preedintelui Romniei de a numi judectorii financiari (pe o perioad de ase ani),
atribuie prevzut, n principiu, de art.94 lit.c) din Contituie (numete n funcii
publice, n condiiile prevzute de lege") i, n concret, de Legea nr.94/1992
(art.46), care prevede c numirea se face la propunerea plenului Curii de
regiunilor"; art.24 din Constituia Danemarcei: "Regele are dreptul de graiere i amnistie. EI nu poate graia pe
minitri de pedepsele ce le sunt stabilite de nalta Curte de Justiie, cu consimmntul Folketing-ului
(Parlamentul)"; art.62 lit.i) din Constituia Spaniei: "Regele exercit dreptul de graiere conform legii care nu poate
autoriza o graiere general"; art. 17 din Constituia Franei: Preedintele Republicii are dreptul de a face graieri";
art.47 din Constituia Greciei : "Preedintele Republicii are dreptul de a graia, de a comuta ori de a reduce
pedepsele pronunate de tribunale, precum i de a suprima consecinele legale, de orice natur, a pedepselor
pronunate i ispite (drept care se exercit la propunerea ministrului de justiie i dup un aviz al unui consiliu
compus n majoritate de magistrai); este de reinut c textul la care ne referim i acord Preedintelui i dreptul de a
amnistia att pentru delicte politice, ct i pentru delicate de drept comun. Mai pot fi invocate: art. 13 pct. 6 din
Constituia Republicii Irlanda; art.87 alin.(11) din Constituia ltaliei; art.137 pct. 7 din Constituia Portugaliei, care
cere condiia unei inelegeri prealabile cu Guvernul etc.
443
Restul de dou treimi de judectori ai Curii Constituionale sunt desemnai de Camerele Parlamentului, cte o
treime de fiecare Camer, soluia din Constituia Romniei fiind foarte apropiat de soluia din Constituia Franei,
cu dou deosebiri: la francezi nu Camera, ci preedintele acesteia face desemnarea, iar Preedintele Republicii
numete i Preedintele Consiliului Constituional. Desigur, trebuie s facem distincie ntre aspectul formal-juridic
i aspectul real-conjunctural.
Dac facem o scurt privire n dreptul comparat, constatm c, n diferite formule, predomin soluia
desemnrii judectorilor de contencios constituional sau unei pri din acetia de ctre eful statului. De pild. cei
14 judectori ai Curii Constituionale din Austria sunt desemnai de ctre Preedintele Federaiei, la propunerea
Guvernului Federal (un numr de opt), la propunerea Consiliului Naional (un numr de trei), la propunerea
Consiliului Federal (un numr de trei); la fel n Spania, Regele numete judectorii Tribunalului Constituional, dup
cum urmeaz: patru la propunerea Congresului, patru la propunerea Senatului, doi la propunerea Guvernului, doi la
propunerea Consiliului general judiciar; in Belgia judectorii Curii de Arbitraj sunt numii de Rege de pe o list
dubl prezentat de Senat. n Italia, Preedintele Republicii numete numai o treime dintre judectorii Curii
Constituionale, o treime fiind numii de Parlament i o alt treime de Magistratura Suprem sistem care a fost
receptat mai mult n estul Europei, dect cel francez. (vezi, pentru alte detalii, A.Iorgovan, Drept constituional.
Teorie general, 1994, p.78-92.)

Conturi.444 Deasemenea, Preedintele Romniei numete procurorul general

financiar i procurorii financiari, pe o perioad de 6 ani, tot la propunerea plenului
Curii de Conturi.
Am mai reine c aceste din urm atribuii vizeaz sfera larg a activitilor cu
caracter jurisdicional, fr a se nelege c activitatea de jurisdicie a Curii de
Conturi, respectiv judectorii i procurorii financiari fac parte din sfera puterii
judectoreti, problem care a fcut i obiectul unui litigiu n faa Curii
Constituionale. Curtea Constituional a decis, c actele de jurisdicie ale Curii de
Conturi au caracter administrativ, iar dup epuizarea cilor de atac din sistemul
Curii de Conturi se vor exercita cile de atac n faa instanelor de contencios
administrativ.445
d4) Declanarea urmririi penale mpotriva unor membri ai Guvernului
Potrivit art.110 alin.(2), Preedintele se afl printre subiectele de drept care au
dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte pe care
acetia le-au efectuat n exerciiul funciei lor.
Articolul 110 alin.(2) recunoate pentru Preedinte i posibilitatea de a
dispune suspendarea din funcie a membrului Guvernului n cazul cruia s-a
nceput urmrirea penal. Aceasta reprezint o facultate a Preedintelui, nu o
obligaie a lui. n cazul n care persoana respectiv a fost trimis n judecat,
intervine suspendarea de drept a acesteia.
e) Atribuii exercitate n relaiile cu poporul
Potrivit art.2 alin.(1) din Constituie, titularul suveranitii este poporul, care o
exercit n dou moduri:
- n mod direct, prin referendum;
- n mod indirect, prin organele sale reprezentative.
Exist mai multe tipuri de referendum. Astfel, prin art.151 alin.(3), se
consacr ceea ce doctrina denumete referendum constituional cu caracter
obligatoriu. Un alt tip de referendum este cel care privete adoptarea unei legi,
444

Pentru a fi nurnii judectori financiari se cer studii superioare juridice, inalt competen, profesional, vechime
n funcii juridice de la minimum 8 la 14 ani, in raport cu gradele de ncadrare.
445
Aciunea se va introduce la Curtea de Apel, spre a se asigura dublul grad de jurisdicie specific,litigiilor, de
contencios, administrativ, Legea nr.29/1990 fiind modificat, implicit, n acest sens, prin Legea nr.59/1993, tez
care, ulterior a fost imprtit i de Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie (vezi, cu privire
la poziia Curii Constituionale, Decizia nr.64/1994, publicat n M.Of., P.1, nr.177/1994). Astfel, admindu-se
excepia invocat, Curtea Consituional a constatat c expresia organ suprem din art.1, alin.(1) al Legii
nr.94/1992 este neconstituional n ce privete activitatea jurisdicional a Curii de Conturi Pentru aceast situaie,
n sintez s-au invocat urmtoarele argumnte: a)interpretarea sistematic a Constituiei (Curtea de Conturi nu este
reglementat n sfera consacrat autoritii judectoreti); b) interpretarea statutului legal al judectorilor Curii de
Conturi (instanele Curii de Conturi nu sunt alctuite din judectori, n sensul. constituional al termenului care,
potrivit art.124 din Constituie, sunt numii de Preedintele Romniei la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii etc.);c)particularitile regimului procedural.

referendum legislativ446 i, n fine, referendum cu caracter consultativ, n categoria

cruia se ncadreaz cel prevzut de art.90, care are caracter facultativ.
Tot despre referendum este vorba i n art.95, care consacr acel tip de
referendum care intervine n cazul suspendrii din funcie a Preedintelui
Romniei, referendum care are ca scop s determine demiterea Preedintelui a
crui suspendare a realizat-o Parlamentul.
f) Atribuii n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale
administraiei publice
Preedintele Romniei dispune de o serie de atribuii pe care le exercit fr
s aib nevoie de concursul primului ministru sau al unui alt ministru. 447
Acest element l deosebete de statutul efului de stat din regimurile
parlamentare, unde este obligatorie contrasemntura unui ministru pe orice act al
efului de stat.
ntr-o formulare general, vom putea spune c toate atribuiile Preedintelui
Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i, respectiv, de
mediere ntre "puterile statului", ntre stat i societate sunt atribuii din sfera executivului; Preedintele Romniei, cum s-a artat, este unul din cei doi efi ai
executivului, n sistemul nostru constituional, dar cu atribuii foarte limitate.
Tocmai de aceea, funcia politic cea mai important a rii n sfera executivului
este funcia de Prim-ministru, neavnd relevan cine ocup aceast funcie, o
pesonalitate neutr fa de partidele politice ce i-au asumat responsabilitatea
guvemrii sau un lider al acestor partide.448 Cnd facem afirmaia c funcia, de
Prim-Ministru este funcia cea mai important a executivului, avem n vedere
sarcinile globale ale executivului, aa cum rezult acestea din art.102 din
Constituie, nu sarcinile executivului n sfera aprrii i siguranei naionale, unde
primul rol l are Preedintele Romniei. Pe de alt parte, apare, cel puin n tezele
tradiionale ale parlamentarismului (eful de stat era calificat i ef al executivului)
sau ale regimului prezidenial (eful executivului exercit i atribuii de ef de stat),
destul, de dificil s delimitm "graniele" dintre atribuiile specifice efului de stat
de cele specifice efului executivului, chiar dac exist o anumit tradiie, o
446

Ioan Vida - op. cit., p. 64

Tudor Drganu - op. cit., voI II, p. 227
448
n fapt, este posibil ca personalitatea politic a Preedintelui Romniei s fie receptat mai puternic dect
personalitatea Primului-ministru, mai ales dac funcia de Prim-ministru este ocupat de un tehnician i nu de un om
politic de partid, dar acestea sunt aspecte care in exclusiv de politic, de dimensiunea afectiv, a politicului i nu, de
logica textelor i a instituiilor sistemului politic, consacrat prin Constituia din 1991. Desigur, dincolo de logica
textelor, sunt importante pentru conturarea unei imagini politice sau alteia, i aspecte ce in de trsturile personale
intrinseci, de carism, de rezultate sau eecuri n anumite aciuni, de accentele date de mass-media etc.
447

anumit doctrin, distincia rmne relativ, intrnd n discuie, nu de puine ori,

criterii exclusiv didactice.
f1)Relaia Preedintelui Romniei cu Guvernul, potrivit Constituiei,
identificm cinci atribuii principale ale Preedintelui:
f 1.1) desemnarea candidatului pentru funcia de Prim-ministru;
f 1.2) numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament;
f 1.3) revocarea i numirea, unor membri ai Guvernului, n caz de remaniere;
f 1.4) consultarea Guvernului i
f 1.5) participarea la edinele Guvernului.
f 1.1) Desemnarea candidatului la funcia de prim ministru.
Rolul Preedintelui se rezum la a desemna un candidat pentru funcia de
prim ministru, candidat care urmeaz s primeasc votul de ncredere de la
Parlament, alturi de ntreaga echip guvernamental.
Nici n desemnarea candidatului Preedintele nu dispune de o putere
discreionar absolut, dat fiind faptul c el este obligat s se consulte cu partidul
care n urma ctigrii alegerilor are majoritatea absolut n Parlament, iar n cazul
n care nu exist o asemenea majoritate, cu toate partidele reprezentate n
Parlament.
f 1.2) Numirea Guvernului, pe baza votului de ncredere acordat de
Parlament Potrivit art.85 alin.(1), Preedintele Romniei numete Guvernul pe
baza votului de ncredere acordat de Parlament.
n exercitarea acestei atribuii, Preedintele emite un decret, n care sunt
incluse acele persoane care au primit votul de ncredere de la Parlament, lista
Guvernului.
Constatm c puterile Preedintelui sunt limitate de votul exprimat de
Parlament, el nu poate numi ali membri dect cei nscrii pe lista Guvernului.
f 1.3) Revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de remaniere
guvernamental sau de vacan a postului.
i aceast atribuie implic, n termenii exprei ai art.85 alin.(2) o alt
autoritate public, respectiv primul ministru.
Esenial pentru a ne afla n prezena remanierii guvernamentale este faptul c
ea nu poate viza Guvernul n integralitatea sa, ci doar unele funcii ale
Guvernului449.
f 1.4) Consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de
importan deosebit.
Aceast atribuie este prevzut n art.86 din Constituie care, n termeni
extrem de concii, statueaz c Preedintele poate consulta Guvernul cu privire la
probleme urgente i de importan deosebit.
449

Ioan Vida, op. cit., pag.57

La fel ca i problemele care urmeaz s fac obiectul mesajului ctre

Parlament, i cele asupra crora este consultat Guvernul se apreciaz de ctre
Preedinte.450
f 1.5) Participarea Preedintelui la edinele Guvernului i prezidarea lor451
n conformitate cu art.87, regimul participrii Preedintelui la edinele
Guvernului presupune mai multe coordonate.
Din punctul de vedere al sferei problemelor care justific participarea
Preedintelui la astfel de edine, este vorba despre acele probleme de interes
naional care privesc politica extern, aprarea naional, asigurarea ordinii
publice.
Preedintele nu semneaz hotrri le i ordonanele adoptate n cadrul
edinelor la care a participat i pe care le-a prezidat.452
Situaiile n care Preedintele particip la edinele Guvernului sunt practic
de dou categorii, i anume:
- cnd se discut probleme de genul celor prevzute de art.87 alin.(1);
- la solicitarea primului ministru.
f 2.) Atribuii exercitate n legtur cu alte autoriti publice
n aceast categorie se includ mai multe tipuri de atribuii, i anume:
f 2.1) Este preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii
Aceast autoritate public are rolul de a organiza i coordona unitar
activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional.
Aceasta reprezint mai mult o calitate pe care Preedintele o exercit n
virtutea atribuiei sale de a fi comandant al forelor armate.
Ca ef al executivului, cum s-a fundamentat, Preedintele Romniei conduce
activitatea unei autoriti a administraiei publice care, logic, este autoritate
central de specialitate autonom fa de Guvern. Astfel, potrivit art.92 alin.(1) din
Constituie, Preedintele Romniei ndeplinete i funcia de preedinte al
Consiliului Suprem de Aprarea rii, avnd dreptul, cum se menioneaz i n
Legea organic a Consiliului, s convoace lucrrile acestuia (de regul, trimestrial
sau ori de cte ori este nevoie), s-i coordoneze i s-i ndrume ntreaga activitate
n absena Preedintelui, atribuiile sale sunt ndeplinite de vicepreedintele
consiliului.453
450

n acelai sens vezi Ioan Vida, op. cit., p. 57.

Unii autori calific aceast atribuie prin formularea "participarea la edinele Guvernului"(Antonle Iorgovan Tratat~ op. cit., voI. 1, ed. 4, p. 314; Ioan Vida - op. cit., p. 58); alii le analizeaz n formula precizat de noi, la
451

concepia crora ne-am raliat (Tudor Drganu - op. cit., val II, p. 254).
452

Tudor Drganu - op. cit., voI. II, p. 254

Potrivit art.3 din Legea nr. 39/1990 (publicat n M.Of., P.1, nr.142/1990), Consiliul Suprem de Aprare a rii
se compune din: a) preedinte - Preedintele Republicii; b) vicepreedinte - Primul-ministru al
Guvernului;c)membri: ministru1 de stat nsrcinat cu activitatea industrial i comercial, ministrul aprrii
naionale, ministrul, de interne, ministrul afacerilor externe, eful Departamentului de analiz politic din aparatul
453

Potrivit art.119 din Constituie, Consiliul Suprem de Aprare a rii

organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea naional i
sigurana naional, iar, potrivit art.62 lit.f), el prezint rapoarte Parlamentului, care
le examineaz n edin comun a celor dou Camere. Din aceste dispoziii reiese
c activitatea acestui organism, special i specializat, al administraiei publice se
afl sub controlul Parlamentului, nefiind exclus nici un control judectoresc, prin
instanele de contencios administrativ, pentru activitatea sa pur administrativ
(actele cu caracter militar fiind exceptate de la aciunile n contenciosul
administrativ). Se pune problema de a ti ce regim juridic au actele Preedintelui
Romniei n raport cu actele Consiliului Suprem de Aprare a rii454 fiind
neindoielnic c, fa de sarcina prevzut de art.118 din Constituie, precum i fa
de atribuiile din Legea sa organic, Consiliul Suprem de Aprare a rii adopt
acte cu character normativ.455
De vreme ce, ca principiu, am admis teza dup care Preedintele Romniei
nu poate emite decrete cu caracter normativ, este de la sine neles c i decretele
sale ce au la baz hotrri ale Consiliului Suprem de Aprare a Trii nu pot avea
dect caracter individual. n spiritul exigenelor impuse de Constituie pentru
decretele prezideniale i hotrrile de Guvern, este de reinut c hotrrile
Consiliului Suprem deAprare a rii trebuie publicate n Monitorul Oficial, sub
semntura preedintelui acestuia i contrasemnate de Primul ministru (care este i
vicepreedinte al Consiliului), cu excepia hotrrilor cu caracter militar care se
comunic numai instituiilor interesate.
f 2.2) Atribuii de numire sau de participare la numirea n diferite funcii
publice.
n aceast subcategorie includem atribuia Preedintelui Romniei de a
propune numirea unor importani funcionari ai administraiei publice456 sau de a
numi el n funcii publice administrative.
n analiza acestui tip de atribuie trebuie pornit de la art.94 lit.c) care dispune
c Preedintele numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege. Aceast
atribuie se realizeaz prin decrete care, potrivit art.100 alin.(2) nu sunt
Preedintelui Romniei, directorul Serviciului Romn de Informaii, directorul Serviciului de Informaii Externe,
eful Marelui Stat Major.
454
Legea nr. 39/1990 se mulumete s precizeze doar c acest Consiliu lucreaz n prezena a cel puin dou treimi
din numrul membrilor si i adopt hotrri cu majoritatea membrilor, votul fiind deschis [art.5 alin.(3)]. Proiectul
noii legi menine regula cvorumului calificat de 2/3, dar introduce regula consensului pentru adoptarea deciziilor, n
spe a hotrrilor [art, 6 alin.(3)].
455
De altfel, in art.9 din Legea nr.39/1990 se menioneaz expres c hotrrile adoptate de Consiliul Suprem de
Aprare a rii sunt obligatorii pentru cetenii rii, precum i pentru toate. instituiile i unitile la a cror
activitate se refer.
456
Potrivit art. 23 din Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii
(publicat in M. Of. nr, 33/1992), Preedintele Romniei propune Parlamentului candidatul la funcia de director al
Seiviciului Romn de Infomaii.

contrasemnate de primul ministru. De exemplu, Preedintele numete trei dintre

judectorii Curii Constituionale, potrivit art. 142 alin. (3) din Constituie.
g) Atribuii exercitate n domeniul aprrii i n situaii excepionale
g.1) Atribuiile n domeniul aprrii
Sunt concentrate n art.92 din Constituie, dup cum urmeaz:
- declararea mobilizrii generale sau pariale a forelor armate.
Textul instituie o regul io excepie.
Regula n ceea ce privete mobilizarea forelor armate, este cea care implic
Parlamentul, care aprob, i Preedintele, care declar n baza acestei aprobri
prealabile, mobilizarea parial sau general.
Excepia este reprezentat de posibilitatea recunoscut efului de stat ca, n
cazuri excepionale, s declare mobilizarea, iar hotrrea de mobilizare s fie
supus ulterior aprobrii Parlamentului, ntr-un interval de cel mult 5 zile de la
adoptarea ei.
- respingerea agresiunii armate
Preedintele, n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, are dou
obligaii constituionale:
s ia msuri urgente pentru respingerea agresiunii armate;
s le aduc la cunotina Parlamentului nentrziat printr-un mesaj.457
n situaia n care Parlamentul este n vacan, el se convoac de drept n 24
de ore de la declanarea agresiunii.
n vederea lurii msurii respective de respingere a agresiunii, Preedintele
va convoca Consiliul Suprem de Aprare a rii, pentru a decide asupra msurilor
ce se impun a fi hotrte.
g.2) Sfera atribuiilor n cazuri excepionale, drept comparat
Viaa demonstreaz c, istoria "se scrie" nu numai prin cooperare i bun
inelegere ori printr-o competiie panic, n interiorul unui stat, pentru putere, ci i
prin agresiuni militare, prin rzboaie civile, prin lovituri de stat etc. Este n afar de
orice ndoial c atacul terorist din 11 septembrie 2001 asupra S.U.A. a marcat o
nou er n istoria umanitii, prin dimensiunile, fanatismul i cruzimea sa, acest
eveniment a condus, logic, la regndiri i reelaborri, nu numai de strategii i
tactici militare, ,dar i de aliane politico-militare ori organizri statale. La aceste
situaii se mai adaug cazurile de epidemii, epizootii, sinistrele, inundaiile,
erupiile unor vulcani, cutremurele sau cine tie ce alte calamiti, motiv pentru
care orice legiuitor constituant are grij s consacre atribuii ale executivului pentru
asemenea situaii excepionale. Soluiile legislative sunt relativ diferite, ele in de
muli factori, n primul rnd, de tradiiile democratice, de particularitile istorice,
457

Cu privire la regimul juridic al acestui tip de mesaj, a se vedea discuia fcut1l cu privire la atribuiile
Preedintelui Romniei n relaiile cu Parlamentul

fiind dezvoltat n rile occidentale mai degrab o practic administrativ i o

doctrin dect o reglementare juridic i cu att mai puin o reglementare la nivel
constituional,458 fiind vorba de teoria circumstanelor excepionale sau a puterilor
excepionale ale executivului n caz de pericol.
Mai trebuie s reinem c n unele ri instituirea msurilor excepionale este
dat n competena Guvernului i mai peste tot exercitarea acestor atribuii
presupune un control parlamentar, fie sub forma unei autorizaii prealabile, fie sub
forma unor analize i aprobri ulterioare.
Legiuitorul constituant romn din 1991, innd seama de experiena noastr
istoric, precum i de soluiiile din dreptul comparat, a reglementat, pe de o parte,
atribuii ale Preedintelui Romniei n domeniul aprrii (declararea mobilizrii,
458

Dac avem in vedere exclusiv atribuiile efului de stat (efului executivului), n asemenea situaii vom constata
c n unele constituii nu exist nici o prevedere (de exemplu Olanda, Suedia, Germania), iar n majoritatea
constituiilor sunt prevzute prerogative numai n ceea ce privete mobilizarea trupelor i declararea strii de rzboi.
Vom reine cteva exemple mai semnificative: Constituia Elveiei, n formularea tradiional arta c, n caz de
urgen, cnd nu este intrunit Adunarea Federal, Consiliul Federal este autorizat s mobilizeze trupele necesare i
s dispun de acestea, sub rezerva convocrii imediat a celor dou Camere ale Parlamentului, dac numrul
trupelor mobilizate depete 2000 de oameni sau dac ele rmn la dispoziie mai multde trei sptmni (art. 102).
Versiunea din 1999 menine soluia de principiu, dar ridic numrul militarilor la 4.000 i cere convocarea Adunrii
federale n cele 3 sptmni (art.185 alin.4). Constituia Belgiei, n versiunea tradiional, consacra principiul dup.
care regele comand forele terestre i navale, declar rzboi, face tratate de pace i aliane, aducnd aceste aspecte
la cunotina Camerelor de ndat ce interesul i sigurana statului o permit, adugnd i comunicrile
convenabile"(art. 68 alin. 1 ). Versiunea din17 februarie 1994 menine, ntr-o form simplificat, soluia, n sensul c
dreptul Regelui este restrns la declararea strii de rzboi i la incheierea ostilitilor (art. 167 pct.1 alin. 2).
Constituia Norvegiei, dup ce n art. 26 alin. (1) d dreptul Regelui s cheme sub drapel trupele, s se angajeze n
rzboi pentru aprarea Regatului i s ncheie pacea, s incheie tratate, n alin. (2) al aceluiai articol precizeaz c
tratatele asupra "chestiunilor speciale" nu sunt obligatorii atta timp ct Parlamentul nu i-a dat acordul asupra lor;
Constituia Spaniei se mulumete s rein numai c Regele este cel care, cu autorizaia prealabil a Cortesurilor
generale, declar rzboi i incheie pace" (art. 63 alin. 3); Constituia Italiei recunoate numai dreptul Preedintelui
Republicii de a declara rzboi, dup deliberarea Camerelor (art. 87 pct. 9); Constituia Danemarcei d, n schimb,
dreptul Regelui s ia msurile de aprare necesare respingerii unei agresiuni armate, inclusiv prin folosirea trupelor
fr consimmntul Parlamentului, urmnd ca ulterior s supun aceste msuri Parlamentului (Folketing), iar dac
acesta nu esle n sesiune - va fi convocat de urgen (art. 19 alin. 2), fiind o formul din care s-a inspirat i
legiuitorul constituant romn; Constituia Franei conine, ns, cele mai ample i explicile dispoziii n aceast
materie, menionnd c Preedintele Republicii poate lua msuri de urgen, impuse de circumstane, dup
consultarea oficial a Primului-Ministru, a preedinilor Camerelor i a Consiliului Constituional, cnd sunt
ameninate de o manier grav i imediat: instituiile republicii, independena naional, integritatea teritorial,
excutarea angajamentelor internaionale sau, dup caz, cnd este ntrerupt funcionarea regulat a puterilor publice
constituionale, avnd obligaia de a informa naiunea printr-un mesaj, iar Parlamentul se reunete de plin drept.
Adunarea Naional nu poate fi dizolvat pe timpul exercitrii acestor msuri excepionale (art.16). Mai este de
reinut c legiuitorul constituant francez a prevzut c principiul dup care se vor adopta aceste msuri trebuie s fie
inspirat de voina de a asigura puterilor publice constituionale mijloacele necesare realizrii misiunii lor, iar
Consiliul Constituional trebuie consultat n legtur cu acest subiect. Constituia Greciei consacr dreptul
Preedintelui Republicii de a edicta acte cu valoare legislativ n circumstane excepionale, de necesitate, extrem de
urgente i imprevizibile, putnd s se adreseze poporului printr-un mesaj, dup avizul conform al Primului-ministru
(art.44, aa cum a fost revizuit n 1986); Constituia Portugaliei este una din puinele constituii care reine, adevrat,
condiionat, atribuia Preedintelui Republicii de a declara starea de asediu i starea de urgen,dup audierea
Guvernului i cu autorizarea Adunrii Republicii (art.141)

respingerea agresiunii armate ndreptat mpotriva rii), iar pe de alt parte, n

cazul strii de asediu i a celei de urgen (msuri excepionale).
h) Atribuii n cazuri excepionale
Regimul acestui tip de atribuii l regsim n art.93, conform cruia
Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n
ntreaga ar sau n unele localiti, i solicit Parlamentului s ncuviineze msura
adoptat, n termen de 5 zile de la data cnd a fost luat. n situaia n care
Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de
la instituirea strii respective i funcioneaz pe toat durata acesteia.
Decretele emise de Preedinte n astfel de situaii sunt contrasemnate de
primul ministru.
Preedintele poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului,
mobilizarea parial sau general a forelor armate, fiind norma de regim [art.92
alin.(2) teza.1]. Constituia permite ca numai n cazuri excepionale hotrrea
Preedintelui s se supun ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult cinci zile de
la adoptare, ceea ce nseamn c, obiectiv, dat fiind starea de pericol creat,
hotrrea Preedintelui privind mobilizarea nu se putea adopta cu aprobarea
prealabil a Parlamentului. Se subnelege, ns, c refuzul Parlamentului de a
aproba hotrrea Preedintelui are ca efect anularea decretului prezidenial de
mobilizare; iar dac Preedintele emite un nou decret, contrar voinei celor dou
Camere ale Parlamentului, ntrunite n edin comun, se face vinovat de o
nclcare grav a Constituiei, putnd s se declaneze procedura de suspendare
sau, dup caz, de punere sub acuzare pentru nalt trdare. Pe de alt parte, din
coroborarea art.92 alin.(1) i (2) cu art.119 din Constituie, hotrrea Preedintelui
de a declara mobilizarea parial sau general a forelor armate, indiferent de
mprejurare, trebuie s aib la baz analiza situaiei respective n Consiliul Suprem
de Aprare a rii.
n cazul unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii, Preedintele
Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii, msuri pe care le aduce,
nentrziat, la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se
afl n sesiune, Constituia prevede convocarea acestuia, de drept, n 24 de ore de
la declanarea agresiunii [art. 92 alin. (3)]. Cum se susine n doctrin, n aceste
condiii grave nu mai exist posibilitatea solicitrii prealabile a ncuviinrii
corpurilor legiuitoare, acestea vor examina msurile luate de Preedinte, ca i
situaia n care se afl ara ulterior, pe baza mesajului Preedintelui; dar i pe bza
altor informaii:"Desigur, n cazul n care starea de rzboi nu a fost declarat ntr-o
sedin anterioar, Parlamentul va face acest lucru n edina n care audiaz

mesajul (evident, se are n vedere executarea unui atac prin surprindere asupra rii
noastre), aprobnd totodat i msurile de mobilizare necesare".459
Conform art.93 din Constituie, Preedintele Romniei instituie, potrivit
legii, starea de asediu sau starea de urgen, 460 n ntreaga ar ori n unele localiti
i solicit Parlamentului ncuviinarea msurilor adoptate, n cel mult cinci zile de
la luarea lor. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n cel mult 48
de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe
toat durata acestora.
i) Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe
i 1.) Semnificaia acestor atribuii, drept comparat
Am achiesat la teza dup care politica extern este tot o dimensiune a administraiei publice, unul dintre ministere ocupndu-se de acest domeniu, ceea ce
nseamn c reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n aceast materie
are i semnificaia implicrii sale n procesul decizional administrativ. Politica extern, ns, ne apare ca exteriorizare a poziiei statului fa de alte state, fa de
organisme internaionale, de unele necesitatea implicrii, n procesul decizional
politic, nu numai a autoritilor administrative i executive, dar i a Parlamentului,
astfel nct prin voina conjugat a acestor autoriti s se menin echilibrul i
controlul reciproc n interior, dar s se asigure i credibilitatea Romniei, ca stat, n
exterior. Nu se poate vorbi, logic, despre existena unei voine de stat, a unei voine
politice a unui stat, n afara vointei autorittilor de stat, n primul rnd a
autorittilor politice ale statului: Guvern, ef de Stat, Parlament. Tocmai de aceea,
politica extern nu poate fi o zon de preocupri exclusiv a ministerului de resort
459

F. Vasilescu, n colectiv, Constituia Romniei, comentat i adnotat,op. cit., p. 210

Asupra coninutului, dar mai ales asupra semnificaiei juridice a acestor msuri in literatura de specialitate, de-a
lungul anilor, au fost ample controverse, determinate, evident, de reglementrile existente ntr-o ar sau alta, la un
moment dat, dar i de practica guvernamental sau judectoreasc creat. Regimul strii de asediu la noi este
organizat pentru prima dat de Legea strii de asediu din 10 decembrie 1864, iar legile ulterioare, pn la 1933
(adic Legea din 18 martie 1907 i cea din 14 august 1914) au autorizat Guvernul s instituie starea de asediu, dar
tot n regimul consacrat prin Legea din 1864. Legea din 4 februarie 1933 extinde sfera, autoriznd Guvernul s
declare starea de asediu i n condiiie stabilite de aceast lege, nu numai n condiiile legii din 1864. Este de
menionat c n art.128 din Constituia din 1923 se preciza c numai "n caz de pericol de stat se poate institui prin
lege starea de asediu general sau parial", de aici i discuia dac actul de instituire a strii de asediu mai poate fi
inclus n sfera actelor de guvernmnt, cum fcea Legea contenciosului administrativ din 1925, de vreme ce
legiuitorul constituant vorbete despre competena "puterii legiuitoare ... Pentru a se justifica dreptul Guvernului de
a declara starea de asediu, printr-un act provizoriu, care trebuia supus ratificrii legislative, s-a invocat i legislaia
francez a vremii, mai exact Legea din 3 aprilie 1878, care n art.2 autoriza Preedintele Republicii de a declara
starea de asediu; cu avizul Guvernului, dar Camerele n dou zile trebuiau s se reuneasc pentru a ratifica sau nu
msura luat pe cale de decret n orice caz instanele judectoreti de la noi au declarat ilegale pedepsele care au fost
nfiinate prin acte administrative ale autoritilor administrative chemate s aplice regimul legal al strii de asediu
(vezi C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p.301) n Tratatul de drept constituional, prof.
Dissescu a neles starea de asediu ca fiind "o suspendare parial a prescripiilor Constituiei" (p; 481), tez general
acceptat n doctrina clasic, ca la ora actual s se impun teza restrngerii exerciiului unor drepturi in limitale i
condiiile prevzute de Constituie.
460

i a efului de Stat, ea este, n anumite coordonate, i o problem a Parlamentului,

ca organ prin care poporul i exercit suveranitatea naional i unica autoritate
legiuitoare, cel puin n sistemul nostru constituional. De asemenea, i celelalte
autoriti ale republicii, de la Curtea Constituional la Avocatul Poporului, prin
ceea ce fac n ar, dar mai ales prin contactele externe, pot contribui la ntrirea
poziiei Romniei pe plan extern, chiar dac nu sunt organisme cu caracter politic.
De altfel, contactele cu strintatea ale acestor autoriti se realizeaz prin
cooperare cu Ministerul Afacerilor Externe.
Din aceast perspectiv, se poate susine c implicarea Preedintelui
Romniei n problemele politicii externe apare ca un fapt normal, fiind o
dimensiune specific activitii efului de stat n epoca modern, cum s-a artat
deja, dar modul n care este implicat, ndeosebi drepturile i obligaiile stabilite n
procedura ncheierii tratatelor internaionale, scoate n eviden esena
parlamentar a regimului politic consacrat de Constituia Romniei revizuit.
Avem n vedere alin.(1) al art.91 dup care "Preedintele ncheie tratate
intemaionale n numele Romniei, negociate de Guvem i le supune spre ratificare
parlamentului n termen de 60 de zile. Aceste dispoziii trebuie s le privim n
strns legtur cu art.11 din Constituie, unde se arat c tratatele ratificate de
Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intem, respectiv cu art.20 alin.(1)
dup care tratatele intemaionale n materia drepturilor omului au prioritate fa de
normele interne. Se tie, tratatele internaionale poart diferite denumiri (tratat,
acord, convenie, pact, act, declaraie, hotrre etc.), iar semnarea lor de ctre un
stat nu nseamn neaprat semntura efului de stat, acest lucru depinde de modul
n care sunt reglementate atribuiile n domeniul politicii exteme prin constituia
naional, soluiile fiind relativ diferite.461
Apoi, un tratat parcurge mai multe etape, el este, adevrat, un act de drept
international, dar forta unui tratat vine din vointa statelor membre, deci a prilor,
461

Prima Constitutie scris, cea din S.U.A., prevede c tratatele incheiate de Preedinte trebuie aprobate de Senat cu
o majoritate calificat de 2/3, majoritate foarte greu de realizat n practic. Tocmai de aceea s-a impus, n timp,
ndeosebi dup cel de-al doilea rzboi mondial, o norm cutumiar, dup care documentul internaional semnat
numai de Preedinte, pe plan intern nu are semnificaia unui tratat, ci a unui executive agreements, pentru care
numai este nevoie de acordul Senatului (vezi, n acest sens, i F. Vasilescu, loc. cit., not de subsol). Dup cum
reine i Georges Burdeau, aceast formul juridic a scos de la procedura aprobrii Senatului tratate importante,
cum ar fi acordurile dela Yalta, Potsdam, documentul de intrare a S.U.A. n O.N.U; sau n organismul specializat
UNESCO etc. (G. Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, 21e edition, Librairie Generale de Droit et
de Jurisprudence, 1988, p.272-273). Multe Constituii reglementeaz dreptul efului de stat de a ncheia tratate:
(uneori se i menioneaz categoria acestora, cum este cazul Constituiei Belgiei, care vorbete de tratate de pace, de
alian i de comer), avnd doar obligaia informrii Parlamentului, iar ratificarea este cerut numai . in anumite
Cbnstituii, de exemplu cnd ratificarea impune o reglementare intern special (Grecia); ratificarea afecteaz
legislaia existent (Finlanda); tratatul ncarc statul i ingrdete drepturile cetenilor (Belgia) etc. Dup unele
Constituii, competena ratificrii tratatelor aparine exclusiv efului de stat (de exemplu Turcia, Frana), iar dup
altele, eful de stat exercit aceast competen condiionat de autorizarea Parlamentului, cel puin in anumite situaii
(de exemplu Italia)

ntruct tratatul devine, dup ce un stat a aderat la el, i o norm cu caracter intern.
Legiuitorul constituant romn a inut s precizeze expres aceste aspecte, spre a
evita orice dubiu: "Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu buncredin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte" [art.11 alin.(1)],
artnd i auoritile prin voina crora statul devine parte la un tratat, precum i
procedura ce trebuie respect de acestea.
i2) ncheierea, n numele Romniei, a tratatelor internaionale
Din interpretarea art.91 alin.(1) coroborat cu art.11 alin.(2), deducem c
ncheierea tratatelor internaionale parcurge urmtoarele faze:
- negocierea de ctre Guvern, implicarea acestuia n negociere avnd rolul
de a-l mpiedica pe eful de stat s ncheie tratate secrete462, oculte, aftndu-se
astfel sub permanentul control al Guvernului.463
- trimiterea spre ratificare, ntr-un termen rezonabil de la semnare.
Preedintele este liber s semneze sau nu tratatul negociat de Guvern, el
putnd astfel s refuze semnarea tratatului, atunci cnd consider c interesele
statului al crui reprezentant este impun acest lucru.
- ratificarea, de ctre Parlament, moment din care tratatul face parte din
dreptul intern.
Observm, revenind la art.91 alin.(1), c valabilitatea tratatelor ncheiate de
Preedintele Romniei este supus unei triple condiionri:
a) negocierea prealabil a Guvernului;
b) naintarea, n termen de 60 de zile, Parlamentului;
c) ratificarea de ctre Parlament.
Prima condiie este n consonan fireasc cu rolul Guvernului, prevzut de
art.102 din Constituie, acela de a asigura realizarea politicii interne i externe a
rii, purtnd rspunderea politic n faa Parlamentului, conform art.109, att
pentru nemplinirile din politica intern (locuri de munc, omaj, inflaie, protecie
social, protecia mediului, sntate public, nvmnt public, cultur etc.), ct i
pentru nemplinirile din politica extern. Or, ce nseamn politica extern fr
implicare n procesul de negociere a tratatelor? Negocierea unui tratat este un
proces complex i complicat, este nu numai tehnic diplomatic, dar i art, iar
coala romneasc este bine cunoscut n lume. Negocierea are, ns, i o
dimensiune politic, este un proces de durat, care presupune tot felul de meandre,
ntlniri la diferite nivele, inclusiv la nivel de efi de stat, ori de Guvern. Prin
urmare, legiuitorul constituant romn nu a urmrit s exclud prezena
Preedintelui Romniei, ca ef al statului, de la negocierea tratatelor internaioriale,
a urmrit s consacre rspunderea politic a Guvernului pentru negociere i
462
463

Ioan Vida - op. cit., pp. 64-65.

Antonie Iorgovan - Tratat, op. cit., voI. I, ed. 4, p. 330-321.

rezultatele acesteia, de unde i prezena obligatorie a unui reprezentant al

Guvernului la orice negociere realizat de Preedintele Republicii. Dac
Preedintele Republicii se angajeaz ntr-o negociere pentru un tratat international
fr reprezentantul Guvernului, atunci el ncalc Constitutia, cu toate consecinele
ca decurg de aici, oricum rezultatul negocierii nu leag sub nici o form, statul
romn. Legiuitorul constituant a urmrit s-l pun pe Preedinte sub control n ceea
ce privete "micrile externe", mpiedicndu-l s pertracteze i apoi s semneze
tratate secrete.
De fapt, textul nostru constituional invit Preedintele la pruden n ceea ce
privete negocierea tratatelor internaionale, acesta fiind "terenul" de manifestare al
Primului-ministru. Nu trebuie s uitm, apoi, c decretele emise de Preedinte n
exercitarea atribuiilor la care ne referim, potrivit art.100 alin.2, sunt contrasemnate
de Primul-ministru. Este, aici, nc un argument care pledeaz pentru teza noastr,
mediatizat i dincolo de sferele publicaiilor strict tiinifice, dup care funcia
politic nr.1 a rii este, n sfera executivului, funcia de Prim-ministru.464
Misiunea Preedintelui se reduce exclusiv la exprimarea voinei Romniei de
a deveni parte la acel tratat, punnd semntura pe acel document, ca ef al statului
romn, ceea ce, n termenii Constituiei i ai uzanelor din dreptul internaional
public, nseamn "ncheierea tratatului n numele Romniei". Dar semntura
Preedintelui nu are, ns, nici o relevan juridic dac Parlamentul nu va ratifica
acel tratat, Preedintele fiind obligat s-l trimit Parlamentului n termen de 60 de
zile, textul nostru fiind unul din puinele texte constituionale care prevd o atare
obligaie pentru eful de stat.
Constituia nu precizeaz de cnd ncepe s curg acest termen, sa
subnelege c el ncepe s curg de la data semnrii tratatului. Referitor la natura
juridic a acestui termen, n primul comentariu al Constituiei s-a emis prerea c
suntem n prezena unui termen de recomandare, "nefiind de conceput c un tratat
internaional devine caduc dup expirarea acestui termen, numai pentru faptul c nar mai putea fi ratificat n cele 60 de zile".465 Dup prerea noastr, aceast soluie
se impune numai n ceea ce privete Parlamentul, pentru Preedintele Romniei
termenul de 60 de zile are, n mod evident caracter de opligaie constituional, iar
nerespectarea termenului are semnificaia unei nclcri grave a Constituiei, cu
toate consecinele ce decurg de aici. Nu este numai, inexact, sub aspect juridic, dar
este i foarte periculos, sub aspect politic, s spunem c termenul la care ne referim
este i pentru Preedinte, un termen de recomandare.466

464

Vezi interviul acordat pe aceast tem Revistei "Expres Magazin", nr. 21/18 iunie 1994, p. 8-9.
F. Vasi1escu, n colectiv, Constituia Romniei, comentat i adnotat, op. cit . pag. 207.
466
De aici nu trebuie s se ineleag c nu exist termene prevzute de Constituie pentru realizarea diferitelor
proceduri, care sunt de recomandare pentru toate subiectele implicate.
465

i3.) Acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei n

alte state.
Potrivit art. 91 alin. (2), aceast prerogativ se exercit la propunerea
Guvernului, i ea este legitimat de calitatea Preedintelui Romniei, de a fi
reprezentant al statului romn, ceea ce implic i recunoaterea, n virtutea acestei
caliti, a dreptului de a alege la rndul lui pe cei care sunt implicai n nfptuirea
politicii externe a Romniei.
Guvernul formuleaz propuneri pentru funcia de ambasador, care sunt
naintate Preedintelui dup ce a fost obinut avizul consultativ al comisiilor de
politic extern467. Caracterul consultativ al avizului determin concluzia c
Preedintele nu este obligat s numeasc n funciile respective persoanele care i-au
fost propuse de Guvern i avizate de comisiile de specialitate ale Parlamentului.
Aceast categorie de atribuii a Preedintelui n domeniul politicii externe
privete asigurarea legturilor diplomatice ale Romniei cu alte state, prin:
a) acreditarea i rechemarea reprezentantilor diplomatici ai Romniei;
b) aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau a schimbrii rangului misiunilor
diplomatice i
c) acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state.
Primele dou atribuii, conform art.91 alin.(2) din Constiuie, sunt
condiionate de propunerea guvernului, ceea ce scoate, de asemenea, n eviden
caracterul temperat al semi-prezidenialismului nostru. Decretele Preedintelui
emise n realizarea acestor atribuii, potrivit art.100 alin.(2) din Constituie, se
contrasemneaz de ctre Primul-ministru. Ca atare, cei doi efi ai executivului
trebuie s negocieze, trebuie s se neleag asupra persoanelor i, respectiv, asupra
rangurilor misiunilor noastre diplomatice.
n calitatea lor de reprezentani ai altor state, care le-a fost conferit de ctre
efii statelor pe care i reprezint, acetia vor fi acreditai pe lng Preedintele
Romniei, operaiune supus unor cutume diplomatice prin intermediul crora sunt
prezentate, i, respectiv, primite scrisorile de acreditare.
Ultima atribuie vizeaz acreditarea, reprezentantilor diplomatici ai statelor
strine pe lng seful statului romn, ceea ce, logic nu poate face dect eful
statului nsui. Acreditarea reprezentanilor diplomatici pe lng Preedintele
Romniei, ca ef al statului, face necesar respectarea unui protoco1 special, care
cuprinde primirea persoanei respective de ctre eful statului i nmnarea
scrisorilor de acreditare.468 Nu trebuie scpat din vedere c fiecare ambasador sau
nsrcinat cu afaceri reprezint, n Romnia, pe efii statelor care i-au acreditat.

467
468

Ioan Vida - op. cit., p. 65

F. Vasilescu, n colectiv, Constituia Romniei, comentat i adnotat, op. cit . pag. 207

Aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor

diplomatice.
Ca i precedenta atribuie, i aceasta se exercit tot la propunerea Guvernului
i se concretizeaz prin decrete, care sunt contrasemnate de primul-ministru.
4.2 Actele preedintelui
4.2.1.Forme de concretizare a activitii Preedintelui
Ca ef al statului, Preedintele emite acte prin care i manifest voina
sa. Articolul 100 din Constituie prevede c Preedintele, n exercitarea
atribuiilor sale, emite decrete ,care se public n Monitorul Oficial al
Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. Decretele emise de
Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale se contrasemneaz de
primul-ministru.
Trebuie s facem o distincie, dup prerea noastr, ntre actele exclusiv
politice ale Presedintelui i actele juidice, la care se refer articolul din
Constitutie.469
La o prim interpretare, s-ar putea desprinde concluzia c toate atribuiile
Preedintelui se concretizeaz prin emiterea unor decrete, care, cum spune textul n
continuare, se public n Monitorul Oficial al Romniei.
Dei legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atribuiile
Preedintelui, ci doar anumite atribuii ale acestuia, urmeaz s fie exercitate prin
emiterea de decrete.
Modalitatea prin care Preedintele comunic cu Parlamentul este mesajul,
care ne apare ca fiind un act exclusiv politic. Ar fi un exces de zel s se spun c
mesajul la care se refer articolul din Constituie "se adreseaz Parlamentului"
numai prin emiterea unui decret, care obligatoriu trebuie publicat n Monitorul
Oficial, nepublicarea atrgnd inexistena decretului, adic a mesajului. Am artat
c Preedintele poate prezenta fie personal, fie prin reprezentani mesajul, iar dac
am face o interpretare exclusiv logic-formal a articolului din Constituie, ar
nsemna c prezentarea unui mesaj Parlamentului nu s-ar putea face dect dup
469

Dup autorul primului comentariu al acestui articol, deasemenea, decretele reprezint "singura categorie de acte
cu caracter juridic prin care Preedintele i ndeplinete atribuiile". Fr a intra n detalii, precizm doar c nu
trebuie nteles c decretul prezidenial nu are i o semnificaie politic, de veme ce el eman de la o autoritate
politic, dar semnificaia politic n ceea cerprivete consecinele i efectele juridice nu are nici o relevan. Un
decret prezidenial poate s fie foarte bine privit, sub aspect politic, cel puin din perspectiva interselor anumitor
fore politice, dar s fie, sub aspect juridic, contrar legii, putnd fi anulat ntr-o aciune de contencios administrativ.
Orice act al celor doi efi ai executivului are i o semnificaie politic, dar nu orice act cu semnificaie politic este
i un act juidic. Sub aspectul naturii juridice, decretul prezidenial este un act administrativ, cu toate consecinele
teoretice i practice ce decurg din aceast calificare.

publitarea acestuia n Monitorul Oficial, c numai atunci el exist, ceea ce este

absurd. De asemenea, Preedintele aduce la cunotina Parlamentului, printr-un
mesaj, msurile luate pentru respingerea agresiunii armate ndreptate impotriva
rii. Legiuitorul constituant cere ca operaia de informare a Parlamentului s se
fac "nentrziat" , ceea ce exclude ideea de a atepta publicarea n Monitorul
Oficial a mesajului. Se nelege c msurile pe care le ia Preedintele pentru
respingerea agresiunii vor imbrca, n principal, forma unor ordine ctre
comandamentele armatei, adic a unor acte juridice, care nu pot fi dect decrete
prezideniale, supuse regulii contrasemnrii de ctre Primul-ministru, evident i
publicrii n Monitorul Oficial. Dar expresia "ia msuri pentru respingerea
agresiunii" are o semnificaie mai ampl, msurile se pot concretiza i n apeluri
adresate populaiei, trupelor, organismelor internaionale, unor alte state etc., n
participri la diferite edine operative ale unor structuri administrative, militare
sau civile, n funcie de situaia creat. Ca atare, legiuitorul constituant a lsat la
latitudinea Preedintelui s efectueze operaiuni administrative, s emit decrete
sau acte exclusiv politice, avnd doar obligaia de a informa, despre toate acestea,
neintrziat, Parlamentul. Nu trebuie s, omitem c Preedintele Romniei este i
comandantul forelor armate, iar n legi, respectiv n regulamente i planuri militare
sunt prevzute, uneori matematic, murile pe care trebuie s le ia comandantul
forelor armate n atari situatii.Orice msur a comandantului forelor armate nseamn, ns, o msur a Preedintelui Romniei, el va purta rspunderea politic,
moral i juridic n calitate de Preedinte i nu ca ef al forelor armatei. Este de
neconceput ca Preedintele s se prevaleze de calitatea de comandant al forelor
armate pentru a fi exonerat de rspundere ca autoritate politic, cum la fel este de
neconceput ca lipsa de fermitate a Preedintelui, n calitate de comandant al
forelor armate, inclusiv n luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni
armate ndreptate mpotriva rii, s nu reprezinte temei al declanii rspunderii
sale ca om politic i autoritate a statului, fie n condiiile art.84 alin.3 (punerea sub
acuzare pentru nalt trdare), fie in condiiile art.95 (suspendarea si demiterea din
functie).
n concluzie, din cuprinsul reglementrilor rezult c decretele sunt
acte juridice, ns n activitatea sa complex Preedintele adreseaz i
mesaje, scrisori, comunicate, ori transmite declaraii, acestea avnd un
caracter exclusiv politic.
Atribuiile Preedintelui pot fi exercitate prin trei forme:
- prin acte juridice - decrete;
- prin acte politice - mesaje, declaraii, apeluri, cereri de ncuviinare,
sesizri etc.;
- prin operaiuni administrative - acreditarea reprezentanilor diplomatici ai
altor state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate, de

multe ori, cu fapte materiale concrete, cum ar fi participarea la edinele

Guvernului, primirea scrisorilor de acreditare etc.
Rezult c atribuiile Preedintelui urmeaz a se realiza n conformitate cu
dou principii:
- unele vor mbrca forma unor decrete, form pe care Constituantul o
prescrie, fie expres, fie implicit470.
- altele urmeaz a se realiza n forma pe care o decide Preedintele, care are
deplina libertate n a hotr sub ce form s-i concretizeze o anumit atribuie.
Aceasta deoarece Constituia se mrginete a stabili regula general, fr a
preciza cnd "n ndeplinirea atribuiilor sale, Preedintele Republicii urmeaz s
recurg la calea decretelor i cnd va utiliza alte forme de activitate ,,471, ceea ce
atrage concluzia c, n funcie de natura, de specificul atribuiilor pe care le are de
ndeplinit, n unele cazuri va alege calea decretelor i n altele va recurge la alte
forme de activitate.
4.2.2. Natura decretelor Preedintelui
n legtur cu aceast problem, n doctrina contemporan au fost exprimate
dou mari opinii. Astfel, potrivit unei prime opinii472, decretele Preedintelui au
caracter individual.
Acestui caracter i se mai adaug i faptul c nu pot avea caracter secret,
Constituia prevznd obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei n cazul nepublicrii.
ntr-o alt opinie, decretele Preedintelui pot avea att caracter normativ ct
i caracter individual.473 Argumentul adus de autorul citat, la a crui opinie ne
raliem, nu credem c trebuie s ridice vreo obiecie ct vreme unele pot s
se refere, de exemplu, la declararea mobilizrii, la instituirea strii de asediu
ori de urgen sau la luarea msurilor pentru respingerea agresiunii armate
ndreptate mpotriva rii.474, care au un caracter incontestabil normativ. Aceasta
deoarece ele vizeaz categorii largi de subiecte, iar dispoziiile pe care le conin
sunt de aplicaie repetat.
Nendoios c acelea care au ca obiect numiri, avansri, acordri de
distincii sau graieri individuale sunt cu caracter individual.

470

Astfel, art.92 nu dispune expres c mesajul care conine msurile de respingere a agresiunii va mbrca forma
unui decret, ns art.100 alin.(2) prevede c decretele emise n realizarea unor categorii de atribuii vor fi
contrasemnate de primul-ministru
471
Tudor Drganu - op. cit., voI. II, p. 281.
472
Antonie Iorgovan - Tratat, op. cit., voI. 1, ed.. 4, pag. 315. Ioan Vida - op cit, pag. 68
473
Ion Deleanu - op. cit., voI II, pag. 158, ; Tudor Drganu - op. cit., voI. II, pag. 281.
474
A se vedea i argumentarea din: I. Deleanu, op. cit., voI. II, p. 225, nota 68

4.2.3.Regimul juridic al decretelor Preedintelui.

Considerm c regimul juridic al decretelor Preedintelui include
urmtoarele dimensiuni475:
1) Sunt acte administrative, adic manifestri de voin cu caracter
unilateral, fcute cu scopul de a aduce unele modificri n realitatea juridic
existent, n regim de putere public.
2) Apar ca urmare a exercitrii atribuiilor reglementate n Constituie
i legi; unele dintre ele trebuie s fie contrasemnate de primul-ministru.
Din situaiile ce sunt supuse regulii contrasemnrii de Primul-ministru, fac
parte i decretele emise pentru: instituirea strii de asediu sau a celei de urgen
[art.93 alin.(1)], conferirea de decoraii i titluri de onoare [art.94 lit.a)]; acordarea
gradelor militare cele mai nalte [mareal, general, amiral alt.94 lit.b)]; acordarea
graieiii individuale [art. 94 lit.d)].
Fr contrasemntura Primului-ministru, decretul prezidenial este lovit de
nulitate, Primul-ministru asumndu-i o rspundere politic fa de Parlament de
fiecare dat cnd le semneaz, aspect ce apropie regimul nostru politic de unul
parlamentar.
Atunci cnd Preedintelui i revin atribuii stabilite printr-o lege organic sau
ordinar, decretele emise n exercitarea lor nu vor fi supuse regulii contrasemnrii.
Contrasemnarea deriv, cum s-a artat n literatura de specialitate476, din
lipsa de rspundere a Preedintelui n faa Parlamentului477, spre deosebire de
Guvern care rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa
activitate, iar fiecare membru al Guvernului, deci i primul-ministru, rspunde
politic solidar pentru activitatea Guvernului i a actelor sale.
Astfel, prin contrasemnare, se exercit un control indirect de ctre Parlament
asupra activitii Preedintelui, iar primul-ministru va rspunde inclusiv pentru
decretele Preedintelui pe care le-a contrasemnat.478
n absena contrasemnrii impus de Constituie, decretul va fi lovit de
nulitate absolut.
Deci, ca principiu, decretele prezideniale, cum s-a artat, sunt supuse regulii
contrasemnrii; fac excepie doar decretele care concretizeaz atributii inerente
Preedintelui (de exemplu desemnarea candidatului la funcia de Prim-ministru,
475

Cu privire la regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, a se vedea Ion Deleanu - op. cit., voI. II, p. 359,
care reine urmtoarele caractere: sunt manifestri unilaterale de voin ficute n scopul de a produce efecte juridice;
sunt emise n procesul exercitrii atribuiilor prevzute de Constituie i alte legi; unele sunt supuse regulii
contrasemnrii; toate trebuie publicate n Monitorul Oficial; au caracter executoriu.
476
Ioan Vida - op. cit., p. 68.
477
Autorul citat vorbete despre iresponsabilitatea Preedintelui pentru actele emise, n faa Parlamentului. Nu
mprtim referirea la sintagma de iresponsabilitate deoarece aceasta are o alt accepiune n limba romn
478
Antonie Iorgovan -Tratat, op. cit., voI. 1, ed. 4, p. 322. Ioan Vida - op. cit., p. 68

dizolvarea Parlamentului numirea n functii publice). Este necsar, ns, i o alt

precizare: Constituia prevede n art.100 alin.(2) c i decretele emise n realizarea
atribuiilor cuprinse la art.91 alin.(1) (ncheierea tratatelor), ct i cele emise n
realizarea atribuiilor prevzute de art.92 alin.(3) (respingerea agresiunii armate)
trebuie contrasemnate de Primul-ministru, dar aceste dispoziii nu trebuie s duc
la concluzia c realizarea respectivelor atribuii presupune, cu necesitate, emiterea
de decrete. Dac am face o atare interpretare rigid, s-ar ajunge la paradoxuri
juridice, la situaii imposibile. ncheierea de tratate internaionale, n numele
Romniei, de pild, nu nseamn emiterea unui decret prezidenial, contrasemnat
de primul-ministru, ci faptul semnrii tratatului de ctre Preedintele Romniei ,
deci svrirea unei operaiuni materiale, de existena creia Constituia leag
producerea unor efecte juridice. n schimb, cellalt aspect la care se refer alin.(1)
al. Art.91, anume trimiterea tratatului -spre ratificare - Parlarnentului, presupune
redactarea i naintarea unui document, care are semnifcaia juridic a unui decret
prezidenial, valabil numai dac este contrasemnat de Primul-ministru.479
3) Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial a decretului Preedintelui,
n caz contrar intervenind cea mai drastic sanciune, i anume inexistena actului.
4) Decretele Preedintelui au caracter executoriu i sunt supuse controlului
de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ.
Acestea reprezentnd trsturile caracteristiceale decretelor.
De vreme ce am admis c decretele Preedintelui sunt acte administrative,
rezult c ele urmeaz s fie supuse controlului de legalitate exercitat de instanele
de contencios administrativ, cu precizarea c exist i unele decrete care urmeaz
s fie sustrase acestui control. De exemplu, cele prin care se concretizeaz
raporturile constituionale dintre Preedinte, pe de o parte i Guvern i Parlament,
pe de alt parte.
Cu privire la controlul decretelor de ctre instana de contencios
administrativ, rspunsul nu poate fi dect negativ. Aceasta ntruct condiiile
i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate public se
stabilesc prin lege organic (art.53, alin.2 din Constituie). Legea
contenciosului administrativ480 precizeaz n art.5 c nu pot fi atacate n
justiie, printre altele:
-actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele
Romniei i Guvern;
-actele administrative de autoritate;
479

Cu privire la art.91 alin.(1) i autorul citat arat c ceea ce presupune emiterea de decret prezidenial, supus
obligaiei cpntrasemnrii, este numai naintarea" tratatului "spre ratificare". Ct privete alin.(2) al art.91 autorul
remarc c obligaia contrasemnrii decurge din natura acestor atribuii, ea fiind "dependent exclusiv de organul
central de specialitate (Ministerul Afacerilor Externe), aflat sub autoritatea primului-ministru" (F. Vasilescu, n op.
cit., pag. 222).
480
Legea nr.554/2004

-actele

administrative referitoare la sigurana intern si extern a

statului;
-msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea
sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum
sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea
calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor si
altor evenimente de aceeasi gravitate;
-actele de comandament cu caracter militar.
Fiind emanaia voinei Presedintelui, decretele emise n exercitarea
atribuiilor reglementate de Constituie sunt tot acte de autoritate si nu sunt
astfel susceptibile de control prin instituia contenciosului administrativ.
4.2.4. Instituia promulgrii proiectelor de legi
adoptate n Parlament
A. Noiuni introductive
Art. 123 alin. 3, 4 i 5 din Regulamentul de organizare i funcionare a
Camerei Deputailor481 prevede c n cazul n care Camera Deputailor a
adoptat un proiect de lege (sau o propunere legislativ) n redactarea
aprobat de Senat, acesta, dup ce a fost semnat de preedintele Camerei
Deputailor i preedintele Senatului, cu 5 zile nainte de a fi trimis spre
promulgare, se comunic Guvernului i Curii Supreme de Justiie i se
depune la secretarul general al Senatului, n vederea exercitrii dreptului de
sesizare a Curii Constituionale. Dac legea este aprobat cu procedur de
urgen, termenul este de 2 zile. Dup mplinirea acestor termene legea se
trimite, sub semntura preedintelui Camerei Deputailor, Preedintelui
Romniei n vederea promulgrii.
Art. 134 din Regulamentul Senatului 482 conine o prevedere similar.
Un proiect de lege, adoptat att de Camera Deputailor ct i de Senat, se
inainteaz Preedintelui Republicii sub semntura preedinilor ambelor
Camere.
Promulgarea este un act formal executat de ctre eful puterii
executive, prin care eful statului afirm c legea a fost legal votat de
Corpurile Legiuitoare, ordon publicarea i d ordin autoritilor
administrative i judectoreti s o aplice, iar particularilor s i se supun.483
481

Republicat n Monitorul Oficial nr.51 din 31 ianuarie 200l.

Republicat n Monitorul Oficial nr. 58 din 2 februarie 200l.
483
George Alexianu, Principii de drept constituional, Editura Independena, Bucureiti, 1939, p. 59.
482

Promulgarea este, deci, un act unilateral de voin pe care l face

Preedintele Republicii dup o formul prestabilit. Vechea formul, care
fusese stabilit prin Decretul regal din 1 iulie 1866 avea urmtorul cuprins:
"Promulgm aceast lege, ordonm s fie investit cu sigiliul statului i
publicat n Monitorul Oficial"
Actul unilateral de promulgare are un caracter obligatoriu n dou
sensuri. Intr-un prim neles, el este obligatoriu n sensul c o lege votat nu
intr n vigoare fr a fi promulgat. In al doilea neles, el este obligatoriu n
sensul c Preedintele rii de lege lata nu are prerogative de a hotri dup
bunul plac dac promulg sau nu o lege adoptat de Parlament. Constituia
Romniei revizuit prevede n titlul III484 Capitolul 1485, Seciunea a 3-a486,
art. 77, alin. 2 c una din atribuiile Preedintelui este puterea de a cere
Parlamentului reexaminarea unei legi, numai o singur dat, nainte de
promulgarea acesteia. Aceast prevedere este similar celei din Constituia
Statelor Unite ale Americii.
Nu acelai lucru se poate spune despre formula actualmente folosit
pentru promulgare care nu este consacrat ntr-o lege, aa cum a fost cazul
promulgrii legilor sub Constitutiile din 1866, 1923 si 1938. De aici rezult
c Preedintele poate schimba limbajul folosit n actuala formulare a
promulgrii cu condiia ca funciile acesteia s fie, n mod dar, recunoscut de
limbajul folosit.
Spre deosebire de Constituiile din 1866, 1923 i 1938, n care nu era
prevzut un termen nluntrul cruia eful statului trebuia s promulge legile
votate de Parlament, Constituia revizuit prevede n art.77 alin.1 c:
"promulgarea legilor se face n cel mult 20 de zile de la primire". Dac nu ar
exista aceast prevedere, Preedintele Republicii ar putea s amne sine die
intrarea n vigoare a unei legi adoptate n Parlament.
Promulgarea are o alt importa practic deoarece ea conine ordinul
de publicare al legii i principiul este c, dac legea nu prevede o dispoziie
contrar, ea intr n vigoare numai de la data publicrii ei n Monitorul
Oficial.
n aceast privin, nalta Curte de Casaie a indicat, fr echivoc, ci
dup art. 93 din Constituia de la 1866, legile deveneau obligatorii numai
dup promulgarea i publicarea lor n Monitorul Oficial.487
484

Autoritile publice
Parlamentul.
486
Legiferarea
487
Constituiunea Romniei din 1923 adnotat cu dezbateri parlamentare jurisprudene, de A.
LascarovMoldoveanu si Sergiu D. Ionescu, Bucuresti. 1925, p. 371. reluat de Dan Ciobanu, Drept
Constituional i Instituii politice, voI. II, Ed. Hyperion, Bucureti, 1991.
485

B. Raportarea promulgrii
De vreme ce promulgarea este un act unilateral, se poate nate
ntrebarea dac Preedintele Republicii poate s raporteze, adic s anuleze
decretul de promulgare a unei legi. n aceast privin trebuie fcut6 distincie
dup cum promulgarea s-a fcut n condiii regulate sau neregulate.488
Dac promulgarea s-a fcut n condiii regulate, neexistnd nici un viciu
de form n confecionarea legii, actul de promulgare nu poate fi raportat,
deoarece eful Statului a executat o prerogativ cu privire la care nu are
discreie. Legea a intrat n vigoare i ea nu mai poate fi dect abrogat sau
amendat de Parlament.
Dac promulgarea nu s-a fcut n condiii legale, Preedintele
Republicii este n drept s raporteze propriul su act de promulgare, cu
condiia de a se respecta drepturile ctigate pe baza legii pn atunci
existente. De asemenea, raportarea promulgrii unei legi nu ar putea avea
efect asupra hotrrilor judectoreti sau administrative, care au fost obinute
in baza ei.489
Consecinele raportrii promulgrii au implicaii majore. Dac, datorit
acestui act, legea este scoas din vigoare, problema care se pune este aceea
de a stabili dac raportarea are efect din momentul declarrii ei de ctre
Preedintele Republicii, sau are efect retroactiv pn la data promulgrii
legii.
Dac promulgarea are efect retroactiv, cu greu s-ar putea susine c se
pot nate drepturi pe baza unei legi inexistente.
De asemenea, trebuie cntrite efectele sociale ale raportrii asupra
hotrrilor judectoreti rmase definitive.
De lege ferenda considerm c aceste probleme ar trebui s fie
reglementate cel puin ntr-o lege organic, dac nu chiar n textul
Constituiei.
C. Atacarea refuzului de a promulga i a raportrii promulgrii
Intrarea n vigoare a unei legi fiind condiionat de promulgarea ei,
refuzul de a promulga o lege votat de Parlament, ca i raportarea ei
ulterioar afecteaz interesele acelora care cad sub incidena legii respective.
Trebuie analizat dac un asemenea refuz sau o asemenea raportare
poate fi atacat, respectiv, atacat n justiie, de ctre orice persoan interesat
488
489

George Alexianu, Principii de drept constituional, Ed. Independena, Bucureti. 1939

Idem

sau cel puin de ctre Parlament, acionnd prin Preedintele Camerei

Deputailor sau prin Preedintele Senatului. Pentru George Alexianu, aceast
problem nu se pune, deoarece promulgarea ca i refuzul ei sunt acte de
guvemmnt490, soluie cu care i Dan Ciobanu este de acord 491.
De lege ferenda considerm necesar ca aceast problem s fie
reglementat prin lege, n contextul general al reglementrii minuioase a
promulgrii, a raportrii promulgrii i a refuzului de a exercita prerogativele
promulgatorii de ctre Preedintele Republicii.
Chiar dac acestea sunt acte de guvernmnt i ca atare nu pot fi
atacate n justiie, ar trebui s se stabileasc prin lege rspunderea
Preedintelui Republicii pentru refuzul nejustificat de a promulga oricare din
legile adoptate n Parlament, ca i pentru raportarea nejustificat a oricrei
promulgari.
D. Distincia dintre promulgarea i sancionarea legilor
Din cele prezentate mai nainte rezult c, prin actul de promulgare al
legii, Preedintele Republicii particip ntr-o msur limitat n procesul de
legiferare (lato sensu). Joseph-Bartholomey i Paul Duez au distins ntre
efectele juridice ale promulgrii i sancionrii legilor: "In sistemul
sanciunii, legea este expresia voinei legale". 492 Din contr, promulgarea nu
conine nici un element de voin al Preedintelui Republicii n ceea ce
privete fondul ordinii legislative.
Acest principiu decurge n mod clar din art.1 din Legea din 25
februarie 1875 dup care: "Puterea legislativ se exercit prin dou adunri:
Camera Deputailor i Senatul". Preedintele Romniei nu are nici un loc
aici. Cei doi constituionaliti francezi au conchis c "promulgarea nu este un
act de creaie al legii necesar pentru a-i completa fora ei obligatorie;
promulgarea constat, n mod oficial, existena unei legi". 493
Conform art.93 alin.2 i 3 din Constituia din 1866, Domnul
"sancioneaz i promulg legile. El poate refuza sanciunea sa".
Constituia din 1938 a mers chiar mai departe. Art.31 alin.3 exprima n
mod expres principiul general deja recunoscut n dreptul constituional
romn, dup care "nainte de a i se da sanciunea regal, legea nu e valabil".
Comentnd acest principiu, George Alexianu a scris: "Regele are dreptul s
sancioneze o lege, adic s dea aprobarea sa unei rezoluii luate n
490

George Alexianu, Principii de drept constituional, Ed. Independena, Bucuresti, 1939, p.60
Dan Ciobanu, Drept constituional i instituii politice, voI. II, Ed. Hyperion, p. 134
492
Joeph Bartholomey si Paul Duez, Traite de droit constitutionnel, 9-eme ed. Paris, 1933, p. 740
493
Joeph Bartholomey si Paul Duez, Traite de droit constitutionnel, 9-eme ed. Paris, 1933, p. 740
491

Parlament. Legea este deci opera colectiv a Parlamentului i a Regelui.

Dac aceste voini nu se pot pune de acord legea nu poate lua natere."494
Prerogativa sanciunii legii de ctre eful puterii executive a constituit
n Romnia o amintire a vechii monarhii engleze, unde Regele fcea parte
integrant din Parlament i unde legea era opera Regelui i a Parlamentului
su. Vechea practic englez a fost reinut n art.69 al Constituiei belgiene
din care s-au inspirat autorii Constituiei romne din 1866.
In afar de aceast traditie istoric, sanctionarea legilor de ctre Rege
si gseste suport n art.32, alin.1 din Constitutia din 1866, dup care
"puterea legislativ se exercita colectiv de ctre Domn i Reprezentana
naional". Aceast prevedere avea s devin art.34 alin.1 din Constituia din
1923. Ea avea s fie modificat substantial n art.31 alin.1 din Constituia din
1938 dup care "puterea legislativ se exercit de Rege prin Reprezentana
Naional". Aa cum a subliniat pe drept cuvnt George Alexianu, "cum
Regele are dreptul de a aproba o rezoluie votat de Parlament, iar are
implicit dreptul de a-i refuza aprobarea. Acest lucru rezult chiar din natura
dreptului de a aproba".495
Sanciunea unei legi se ddea prin decret regal. Formula de sanciune a
legii se punea n fruntea legii. In Romnia aceast formul a fost stabilit
prin decretul din 1 iulie 1866, dar n practic s-a schimbat, avnd n cele din
un:n urmtorul cuprins: " ... (numele Regelui) prin graia lui Dumnezeu i
voin naional Rege al Romniei, la toi de fa i viitori sntate, adunrile
legiuitoare au votat i adoptat, iar noi sancionm legea ... (urma apoi textul
legii).
Dac ambele Camere, dup reexaminarea legii adoptau textul legii n
forma sa initial sau n situatia n care Curtea Constitutional confirma
constituionalitatea legii, eful statului era obligat s procedeze la
promulgarea legii n termen de 10 zile de la primirea legii din partea Camerei
care s-a pronunat ultima sau de la primirea deciziei Curii Constituionale.
Aceast procedur, care este aparent inspirat din practica
constituional a Statelor Unite ale Americii, este bazat pe prerogativa
constituional re cunoscut efului puterii executive de a participa cel puin
in mod indirect la formularea legilor.
n Constituia american formula de reexaminare este bazat pe
recunoaterea prerogativei constituionale a preedintelui de a cere
Congresului s reexamineze un proiect de lege adoptat nainte s devin
lege. Art.1 sec.7, paragraful 7 prevede n acest sens: "orice Proiect de lege
494
495

George Alexianu, Principii de drept constituional, Ed. Independena, Bucureti, 1939, p.59
Idem

care va fi fost adoptat de Camera Reprezentanilor i Senat va fi supus

Preedintelui Statelor Unite ale Americii nainte de a deveni lege; dac el l
va aproba, el va semna, dar dac nu l va aproba, el l va napoia mpreun cu
obligaiunile sale acelei camere n care el a originat, care va nregistra
obieciile pe larg n jurnalul su i va proceda la reconsiderarea lui. Dac
dup o astfel de reconsiderare, dou treimi ale acelei Camere vor fi de acord
s adopte Proiectul de lege, el va fi transmis mpreun cu obieciile celeilalte
Camere care, de asemenea, l va reconsidera i dac va fi aprobat de dou
treimi din acea Camer, el va deveni lege. Dac oricare proiect de lege nu va
fi napoiat de ctre Preedinte n termen de 10 zile (duminicile exceptate)
dup ce va fi supus lui, proiectul va deveni lege n acelai fel ca i cum el lar fi semnat, cu exceia cazului n care Congresul mpiedic prin nchiderea
lucrrilor napoierea sa; n acest caz el nu va deveni lege".

Seciunea 2
Guvernul
Subseciunea 1.
Rolul i funciile Guvernului
1.1 Atribuiile Guvernului496 .
n realizarea funciilor sale Guvernul ndeplinete urmtoarele atribuii
principale:
a) exercit conducerea general a administraiei publice;
b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului;
b1) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu
respectarea Constituiei, i le transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la
data solicitrii. Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a
formei iniiatorului;
c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul
unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei;
496

Art.11, Legea nr.90/2001.

d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a

celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;
e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor
sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului;
f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe
ramuri i domenii de activitate;
g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de
guvernare;
h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei
ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile
prevzute de lege;
i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii,
scop n care organizeaz i nzestreaz foele armate;
j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea
Romniei n structurile europene i internaionale;
k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz
statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte ntelegeri
internationale la nivel guvernamental;
l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe
centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului;
n) *** Abrogat
o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n
subordinea sa;
p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atributiilor
sale;
r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul
i funciile Guvernului.
Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa Guvernul poate constitui
organisme cu caracter consultativ n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i
monitorizrii de politici Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete
interministeriale. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a
serviciilor acestora se stabilete prin hotrre a Guvernului, n limita bugetului
aprobat.
Din examinarea statutului constituional al Guvernului, reinem ca atribuii
expres reglementate urmtoarele:
- iniiativa legislativ( art.74) ;
- negocierea tratatelor internaionale( art.91 alin.(1));
- propune Preedintelui acreditarea i rechemarea reprezentanilor Romniei
n alte state (art.91alin.(2));

- prezint Parlamentului informaiile i documentele solicitate de cele dou

camere i de comisiile parlamentare prin intermediul preedinilor lor
(art.111alin.(1));
- particip la edinele Parlamentului (art.111 alin.(2));
- sesizeaz Curtea Constituional (art.146 lit.(a));
- delegarea legislativ (art.108 alin.(3), art.115);
- numete Prefectul (art.123);
- ia msur pentru organizarea alegerilor n termen de 3 luni de la
intervenirea vacanei funciei de Preedinte (art.97 alin.(2));
- poate nfiina, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n
subordinea sa, n condiiile legii (art.117 alin.2).
Subseciunea 2.
Organizarea Guvernului
2.1. Componena. Structura Guvernului
Sub aspectul structurii Guvernului, dreptul comparat ne ofer , deasemenea,
mai multe forme de constituire a Guvernului: fie constituite fr un nivel ierarhic
intermediar, cu o structur simpl, uniorganic(ex. Italia, suedia, Danemarca), sau
cu o structur biorganic, avnd unele nivele ierrarhice ntre membrii Guvernului
(ex. Birou permanent, birou executiv), sau a unor funcii intermediare ntre Primul
Ministru i membrii Guvernului (vicepriministru, ministru etc.), (ex. Austria). Cu
privire la componena Guvernului, la desemnareaminitrilor, acetia pot fi cu
portofoliu, fr portofoliu sau chiar secretarii de stat sau alte funcii (ex. Spania,
Portugalia), sau un numr fix de minitri (ex. Elveia 7).
Statutul constituional al Guvernului, din punct de vedere al structurii
acestuia, este stabilit n art.102 alin.(3) Guvernul este alctuit din Prim Ministru,
minitrii i ali membri stabilii prin lege organic. Aadar , pe lng primulMinistru i minitri, constituantul recunoate ca fiind de competena legii organice,
desemnarea altor membrii de Guvern.
n privina minitrilor, li se aplic att un statut constituional, ct i unul
legal.
Cu privire la structura Guvernului, n literatura de specialitate s-au exprimat
opinii pro i contra constituionalitii categoriei ministru de stat i ministru
delegat , consacrat pri legea organic Legea nr 90/2001 privind organizarea i
funcinarea Guvernului Romniei i a ministerelor.
Modificarea Legii nr.90/2001, prin Legea nr.23/2004; Ordonana de urgen
a Guvernului nr.11/2004; Ordonana de urgen a a Guvernului nr.17/2005; Legea
nr.117/2005; Legea nr. 250/2006; Ordonana de urgen a Guvernului nr.87/2007;

Ordonana de urgen a Guvernului nr.221/2008; Ordonana de urgen a

Guvernului nr.17/2009 i Ordonana de urgen a Guvernului nr.24/2009, a
reintrodus funcia de ministru de stat i ministru delegat prin art.3 alin.2 avnd
urmtorul coninut: Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, minitri de
stat, precum i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru,
prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de
ncredere. Dei atacat la Curtea Constituional, inclusiv pentru acest motiv,
exceptia de neconstituionalitate a fost respins prin deciziile nr.88/2004 i
nr.89/2004497, cu motivarea c "legiuitorul constituant a reglementat modul de
alctuire al Guvernului ntr-o manier supl, care permite acestei autoriti publice,
ca n scopul realizrii programului su de guvernare aprobat acordarea votului de
ncredere al Parlamentului, s propun o structur n raport cu obiectivele pe care
trebuie s le realizeze. Legiuitorul constituant nu a reglementat ntr-o manier
rigid modul de alctuire al Guvernului prin nominalizarea ministerelor ". Aa
fiind, se impune concluzia c, noiunile de "ministru ", ca i cea de membrii ai
Guvernului", sunt utilizate generic i permit aadar, includerea n sfera lor i a
funciei de "ministru de stat", "ministru delegat cu nsrcinri speciale pe lng
Primul ministru".
n spiritul prevederilor amintite din Legea nr.90/2001, modificat, art.3
alin.2, potrivit crora "din Guvern pot face parte i minitrii de stat, precum i
minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng Primul Ministru, prevzui n lista
Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere",
coroborat art.37 alin.2 din Hotrre a nr.24/28 decembrie 2004, pentru acordarea
ncrederii Guvernului, s-a aprobat lista Guvernului din care fac parte pe lng
Primul Ministru, un numr de:
- 5 minitrii de stat pentru coordonarea unor activiti economice, din
domeniul culturii, nvmntului i integrrii europene i din domeniul mediului
de afaceri i ntreprinderi mici i mijlocii (din care unul ndeplinete funcia de
viceprimministru);
-15 minitrii pe domenii;
- 6 minitrii delegai pentru diferite domenii activitate.
Constatm astfel, c practica Guvernelor de dup 1996, a cptat caracter
legal, prin modificrile aduse Legii nr.90/200.
Mobilitatea legiuitorului cu privire la determinarea structurii Guvernului este
evident, permind astfel legii organice s reglementeze aceast competen n
sarcina alin.1:Primului Ministru care poate cere Parlamentului modificarea
structurii Guvernului, prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori
497

Deciziile Curii Constituionale nr.88/2004 i 89/2004 - Publicate n Monitorul Oficial nr.226/2004

comasarea unor ministere; Primul-ministru poate solicita Parlamentului ca unii

dintre minitri s aib i calitatea de ministru de stat pentru coordonarea activitii
unor ministere. Ministerele care se afl n coordonarea fiecrui ministru de stat se
stabilesc de primul-ministru" (art.37 alin.1 i 2 din Legea nr.90/2001 modificat i
completat prin Legea nr.23/2004).
B.Natura activitii Guvernului
Definirea Guvernului sub aspectul rolului su n structura autoritilor, fr
ns a defini sau preciza expressis verbis atribuiile (ca n cazul Preedintelui), ne
conduce la concluzia c toate atribuiile de natur executiv care nu sunt potrivit
normei constituionale n competena Preedintelui, sunt n competena
material a Guvernului
Pe de alt parte, "trebuie fcut o distincie ntre afacerile proprii
guvernamentale i cele administrative. Primele, sunt cele care prezint o
importana primordial i care prin soluiile pe care le folosete influeneaz cursul
general al vieii politice economice i sociale a rii, fiind de natur a afecta
interesele eseniale ale naiunii, a pune n ,cauz unitatea i a angaja destinul
acesteia ,,498.
Putem reine, n spiritul acestor prevederi, c statutul constituional al
Guvernului se caracterizeaz prin:499
- natura sa parlamentar la origine i guvernamental prin funciune;
-dublul rol administrativ i politic al guvernului;
-autoritatea central cu competen material i teritorial general;
-caracterul dualist al executivului (printr-un ef al statului i un organ
colegial) care exercit fiecare functiile sale n mod autonom;
-ndeplinete, n condiiile Constituiei i o activitate normativ exprimat
prin: - recunoaterea iniiativei legislative (art.74) ;
- emiterea n executarea legii, a hotrrilor de guvern (art.108) deci
acte cu efecte secundum legem sau praeter legem ;
- delegarea legislativ (art.115), potrivit creia, Guvernul poate fi
abilitat de Parlament s emit ordonane n domenii ce nu fac obiectul legii
organice, dar i sub forma expres prevzut de Constituie (art.115(alin.4)),
potrivit cruia Guvernul poate adopta ordonane de urgena numai n situaii
extraordinare, a cror reglementare nu poate fi amnat (urgena se motiveaz n
act ca obligaie constituional);

498
499

Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme, instituii administrative, op.cit, vol.I, .136-361

Virginia Vedina, op. cit., p. 293

-n calitate de conductor al administraiei publice, Guvernul intr n

urmtoarele raporturi cu celelalte autoriti ale administraiei publice:
de subordonare-cnd este organ ierarhic superior fa de ministere,
organe centrale din subordine sau fat de Prefect;
de colaborare, coordonare cu autoritile centrale autonome;
de tutel administrativ fa de autoritile administraiei publice
locale.
- coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor
sale (art.102(alin.2)) din Constituie. n aceast categorie, vom regsi formele
organizatori ce instituionalizate prin lege, care particip la realizarea politicii
Guvernului ntr-un domeniu sau altul, exemplu: patronate, sindicate, partide
politice, organizaii de tineret, femei ,ONG, asociaii, federaii.
2.2. nceperea i ncetarea mandatului
A. Investitura Guvernului
Statutul constituional al Guvernului Romniei se ntregete cu
reglementarea procedurii de "investitur" a acestuia.
Din analiza comparativ a reglementrilor constituionale europene, se poate
constata c:
- n state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul determinant n numirea
Guvernului i a Primului ministru, (la propunerea Preedintelui), chiar dac
numirea Primului ministru o face Preedintele (Italia; Grecia, Germania);
- n state cu regim monarhie parlamentar, monarhul, regele este cel care
numete i revoc minitrii, sau "alege" Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia,
Danemarca). Exist ns i state n care aceast regul nu se respect. Spre
exemplificare, n Suedia, Primul Ministru este desemnat de Preedintele
Parlamentului, dup consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementeaz o
procedur de investitur n mai multe etape, asemntor sistemului romnesc;
-n state cu regim semiprezidenial, investitura Guvernului depinde de
Preedintele Republicii (ex. Frana, Austria, Finlanda, Portugalia);
-n statele cu regim prezidenial ( ex- S.U.A.), forma Guvernului se reduce la
numirea de ctre Preedinte a secretarilor de stat i a celorlali minitrii, cu avizul
Senatului.
Ce poate fi ns reinut, cu titlu de not comun n Constituia statelor
membre n Uniunea European, este importana conferit Primului ministru, a
programului su i firete, a listei de minitrii cu care acesta alctuiete echipa
guvernamental. Aa se explic c n anumite sisteme de drept european, simpla

calitate de lider al partidului majoritar din Parlament i confer calitatea de Prim

ministru, investitura fiind un act pur formal (ex.Anglia).
Constituia Romniei, reglementeaz investitura Guvernului, asemntor
Constituiei Spaniei, n mai multe etape.
"Investitura Guvernului reprezint un complex de fapte juridice, cu
procedurile corespunztoare prevzute de Constituie, care definesc legalitatea i
fundamenteaz legitimitatea instalrii la crma rii a unei echipe
guvernamentale"500.
Aadar, investitura cuprinde urmtoarele etape:
- desemnarea candidatului la funcia de Prim Ministru, de ctre Preedintele
Romniei;
-ntocmirea listei Guvernului i a programului de guvernare, n termen de 10
zile de la desemnare, de ctre Prim Ministrul desemnat ;
- acordarea votului de ncredere de ctre Parlament, n edina comun
asupra ogramului i a listei Guvernului.
Aadar, hotrre a comun a celor dou Camere, d natere "raportului
juridic de guvernare
- numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, este un "act pur
protocolar", fr consecine juridice n privina raporturilor dintre Preedintele
Romniei, pe de o parte i Guvern, pe de alt parte.Depunerea jurmntului, etap
prins n faza numirii, reprezintat data de la care Guvernul n ntregul su i
fiecare ministru n parte ncepe s exercite mandatul.501
Aceast operaiune ncheie ntregul proces de investitur a Guvernului.
Cu privire la durata mandatului Art.110, alin.1 din Constituie prevede
"Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare
generale ". Mandatul Guvernului poate nceta nainte de data prevzut, ca urmare
a demiterii.
n conformitate cu prevederile art.110 alin.2 din Constituie, Guvernul este
demis: - la data retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate sau dac primul
ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art.106, cu excepia revocrii,
ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.
Cu privire la demisie, prof. Antonie Iorgovan face o clar i temeinic
fundamentat delimitare ntre demisia de onoare (asumat) i demisia forat
(provocat) sau deliberat.502
Revocarea unui membru al Guvernului, cu excepia Primului ministru, este
un atribut Preedintelui, la propunerea Primului ministru (ca efect al unei remanieri
guvernamentale).
500

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tnsescu, op. cit. p.163
Antonie Iorgovan , op. cit. (Tratat 2005), p. 384
502
Mihai Constantinescu, Antonie.Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tnsescu , op .. cit. p.163
501

Remanierea guvernamental, ca i revocarea, pot surveni pentru situaii

obiective ca soluie de program politic (revocare politic), sau pentru situaii
subiective, cnd suntem n prezena unei revocri cu semnificaie de tragere la
rspundere"(revocare/sanciune ).
B. Incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului
n privina incompatibilitii funciei de membru al Guvernului, ca n
majoritatea temelor europene, Constituia nominalizeaz expres anumite
incompatibiliti, altele putnd fi reglementate prin lege organic.
De rang constituional sunt urmtoarele incompatibiliti:
-exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat
sau senator
-exercitarea unei funcii de reprezentare profesional, salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial.
n privina incompatibilitilor "legale ", prin Legea nr.161/2003503 privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, n
art.84 alin.1 se stipuleaz c funcia de membru al Guvernului este incompatibil
cu:
a) orice alt funcie publica de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de
ator, ori a altor situaii prevzute de Constituie;
b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu
scop comercial;
c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
administrator, membru al. consiliului de administraie sau cenzor la societile
comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare si
cele financiare, precum i instituiile publice;
d) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor
sau asociailor la societile comerciale prevzute la lit. c);
e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor
comerciale prevzute la lit. c);
f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor
autonome, companiilor i societilor naionale;
g) calitatea de comerciant persoana fizic;
503

Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial
179/2003

h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;

i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii
vzute n acordurile si conveniile la care Romnia este parte.
Guvernul, n mod excepional, poate aproba participarea membrilor
Guvernului n calitate de reprezentani ai statului, n consiliile de administraie la
societi comerciale interes naional, instituii de credit, bnci, etc., dup cum, n
temeiul art.84 din Legea nr.161/2003, acetia pot exercita funcii sau activiti n
domeniul didactic, al cercetrii tinifice i al creaiei literar artistice.
C. ncetarea funciei de membru al Guvernului
Potrivit prevederilor art.106 i 107 din Constituie, funcia de ministru
nceteaz: n urma demisiei, ca urmare a revocrii, ca urmare a pierderii
drepturilor electorale, ca urmare a incompatibilitii, n urma decesului, n cazul
imposibilitii exercitrii funciei mai mult de 45 de zile, n cazul suspendrii, n
alte cazuri prevzute de lege".
Cu privire la acest text, se impun a fi fcute urmtoarele precizri504:
- revocarea survine pentru membrul Guvernului, ntr-o situaie normal,
concretizat ntr-o remaniere guvernamental (art. 85, alin. 2);
- suspendarea (avnd caracterul unei sanciuni) intervine ntr-o situaie anormal,
cnd s-a cerut urmrirea penal a respectivului membru al Guvernului (art.109,
alin. 2);
n ambele cazuri, competena aparine Preedintelui Romniei.
De asemenea, reformularea textului art.107, alin.3 din Constituia revizuit, privind
desemnarea de ctre Preedinte a unui membru al Guvernului ca Prim Ministru
interimar, cnd Primul Ministru este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile,
cu excepia revocrii, a nlturat orice interpretare ambigu legat de msura
revocrii, care nu-l poate privi pe Primul Ministru.
Din punct de vedere procedural, Legea nr.90/2001, prevede, n cazul
demisiei, ca aceasta s se prezinte scris Primului Ministru i devine irevocabil din
momentul n care s-a luat act de depunerea sa, dar nu mai trziu de 15 zile de la
data depunerii. n privina revocrii, la propunerea Primului Ministru, aceasta se
dispune de Preedinte, prin decret. n toate celelalte cazuri de ncetare a
mandatului, la propunerea Primului Ministru, Preedintele ia act de aceasta i emite
decret de demitere.
D. Rspunderea Guvernului

504

Antonie Iorgovan-op. cit. (tratat), p.390-391

Normele constituionale ntregesc la rang de principiu fundamental regulile

controlului parlamentar asupra Guvernului, ct i rspunderea acestuia.
n privina controlului parlamentar, fr a intra n dezvoltarea continutului
formelor sale de manifestare, Constituia n art.111-113, Cap.IV-Raporturile
Parlamentului cu Guvernul, prevede urmtoarele:
- obligaia Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice de a
prezenta informaii, documente cerute de Camera Deputailor i Senat, sau de
comisiile parlamentare;
- obligaia Guvernului de a informa cu privire la orice iniiativ legislativ
privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor
sociale;
- participarea obligatorie a membrilor Guvernului, cnd se solicit prezena
acestora de ctre Parlament;
- obligaia Guvernului i a membrilor si de a rspunde la ntrebrile sau
interpelrile formulate de deputai i senatori;
Nerespectarea de ctre Guvern i membrii si a obligaiilor mai sus precizate
duc la rspunderea politic a acestuia.
Examinarea normelor constituionale permite identificarea urmtoarelor
forme rspunderii mpotriva Guvernului i a membrilor si:
- rspunderea politic fa de Parlament a Guvernului i a fiecruia dintre
membrii si ( art.109 alin.l);
- rspunderea penal a membrilor Guvernului (art.109 alin.2);
- rspunderea administrativ disciplinar, sub forma suspendrii din funcie,
n cazul n care a nceput urmrirea penal, sau a fost trimis n judecat unul din
membrii
- rspunderea administrativ patrimonial, ntemeiat pe prevederile art.51 i
52 din Constituie, coroborate cu prevederile Legii nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ.
1. Cea mai grav form a rspunderii Guvernului i a membrilor si, o
reprezint, tocmai rspunderea politic fa de Parlament, care poate conduce la
demiterea acestuia, ca urmare a retragerii ncrederii pe care Parlamentul i-a
acordat-o prin adoptarea unei moiuni de cenzur.
Rspunderea politic a Guvernului este o instituie pe care o regsim n
majoritatea Constituiilor europene ale statelor membre ale Uniunii Europene
(Italia, Frana, Spania, Germania, Finlanda, Suedia, Belgia) i ea este o reflexie a
acordrii ncrederii de ctre parlament.
n sistemul romnesc, consacrarea la nivel constituional a rspunderii
politice att a Guvernului n ansamblul su, ct i a fiecrui membru n parte
(art.108 alin.l), are o sanciune specific retragerii ncrederii acordate Guvernului,
respectiv demiterea acestuia.

Rspunderea politic a Guvernulul, este o rspundere solidar cu a fiecruia

dintre membrii si. Rspunderea politic poate mbrca forma rspunsului la
ntrebri, interpelri, de informaii, de a prezenta rapoarte, etc., pn la adoptarea
unei moiuni simple sau a moiuni de cenzur.
Potrivit art.112 alin.2, Camera Deputailor i Senatul pot adopta o moiune
simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern
sau extern, sau la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri. Efectul imediat
al adoptrii unei moiuni simple, nu este revocarea ministrului sau cderea
Guvernului "efectele sale sunt pe plan politic o victorie a forelor politice care au
iniiat-o i susinut-o,,505. Spre deosebire de aceasta, moiunea de cenzur conduce
prin adoptarea sa la retragerea ncrederii acordat Guvernului, ncetarea
mandatului, i pe cale de consecin, la demiterea Guvernului.
Urmare a acestui fapt, procedura promovrii sale este supus condiiei de
cvorum, a cel puin din numrul total de deputai i senatori, i convocarea
acesteia de ctre Guvern la data depunerii i dezbaterea acesteia dup 3 zile de la
data prezentrii sale n edina comun a celor dou camere.
Adoptarea moiunii de cenzur (moiune de cenzur pozitiv) conduce deci
la demiterea Guvernului.
Reversul acestei proceduri, o reprezint angajarea rspunderii Guvernului,
pentru o declaraie politic, pentru un program sau un proiect de lege.
n msura n care moiunea de cenzur a fost respins, Guvernul nu este
demis, iar proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, se consider
adoptat, iar aplicarea programului su, a declaraiei de politic general devine
obligatorie pentru Guvern.
n fapt, angajarea rspunderii Guvernului reprezint o "modalitate legislativ
indrect de adoptare a unei legi i chiar o modalitate de manifestare a dreptului la
iniiativ legislativ".
2. Rspunderea penal este o form a rspunderii juridice i se angajeaz
pentru fapte penale svrite n exerciiul funciei lor de ctre fiecare membru al
Guvernului. n cazul nceperii urmririi penale mpotriva unui ministru, acesta
poate fi suspendat din funcie de Preedintele Romniei, iar n msura n care a
fost trimis n judecat, suspendarea este de drept. Legiuitorul constituant las pe
seama legii organice stabilirea cauzelor de rspundere i a pedepselor aplicabile
pentru faptele penale svrite de membrii Guvernului.
Instituia rspunderii ministeriale este consacrat n cea mai mare parte a
Constituiilor europene (Italia, Germania, Finlanda, Austria, Suedia, Portugalia,
Spania, Belgia, Ungaria).

505

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., pag.207

Legea nr.115/1999506 privind responsabilitatea ministerial, modificat prin

Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i in mediul de afaceri,
prevenirea i funcionarea corupiei, ntregete prevederile rspunderii ministeriale.
O reglementare similar este cunoscut n traditia constituional
romneasc chiar din 1866, prin promulgarea Legii responsabilitii ministeriale
din 1879 i meninut n Constiuiile din 1923 i 1938.
n afara formei de rspundere penal instituit n pevederile constituionale,
Legea responsabilitii ministeriale nr.1l5/1999, stipuleaz c "un membru al
Guvernului rspunde penal, pentru infraciunile prevzute de aceast lege, iar
pentru alte infraciuni prevzute n Codul penal sau legile penale speciale, svrite
n afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund n condiiile
dreptului comun".
Cu privire la rspunderea penal, aceasta se angajeaz att membrilor pentruf
faptele penale svrite de minitrii n funcie, ct i pentru cei ce au ocupat o
asemenea funcie, pentru faptele svrite n timpul mandatului. De asemenea,
precizm c pentru faptele penale svrite fr a avea legtur cu executivul
funciei, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun.
3. O alt form de rspundere a membrilor Guvernului, o reprezint
rspunderea administrativ patrimonial pe temeiul art.52 din Constituie, coroborat
cu art.126(6) care poate privi, n calitate de subiect att Guvernul, n calitate de
autoritate public, ct i fiecare membru n parte, pentru pagubele produse printrun act administrativ nelegal, sau ca "funcionar vinovat, coroborat cu prevederile
Legii nr.554/2004 a contenciosului adminitrativ.
2.3 Primul ministru
A. Statutul constituional al Primului Ministru
n toate Constituiile statelor europene, este reglementat n mod distinct
funcia de Prim Ministru, Cancelar, Preedintele Consiliului; -etc., att sub aspectul
desemnrii sale, a rolului i atribuiilor sale, ct i interimatul funciei.
n Constituia Romniei, n forma revizuit din 2003, vom observa deja
modificri n statutul constituional al Primului Ministru, n sensul imposibilitii
revocrii acestuia de ctre Preedintele Romniei. Revocarea Primului Ministru
echivaleaz cu o revocare a Guvernului, ceea ce se poate realiza numai de ctre
Parlament, pe calea moiunii de cenzur. Legiuitorul constituant, reglementeaz
506

Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.128/14.08.1999

ns interimatul funciei, pe perioada n care Primul Ministru se afl n

imposibilitatea de a-i exercita atribuiile (art.107 alin.3).
Primul Ministru interimar este un alt membru al Guvernului, care fiind astfel
desemnat va ndeplini att funcia de Prim Ministru, ct i pe cea al crui titular
este. Desemnarea Primului Ministru interimar se face pe o perioad determinat,
pn la ncetarea imposibilitii de a-i exercita atribuiile.
n condiiile art.110 alin.2, dac interimatul este mai mare de 45 de zile,
Guvernul este demis. Astfel, putem deduce c doar Preedintele poate delega
atribuiile prin numirea unui Prim Ministru interimar, n cazurile limitativ
prevzute de art.107 alin.2 . "Procedura interimatului este compatibil cu mandatul
acordat Guvernului prin votul de investitur, fiind menit s asigure continuitatea
funcionrii Guvernului, n condiiile producerii unor evenimente fortuite ce ar
putea conduce la destabilizarea sa, cu toate c Parlamentul nu i-a retras ncrederea
acordat. 507
Atributul principal al Primului Ministru, potrivit art.107 alin.1 din
Constituie este de a "conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor
acestuia, respectnd atribuiile ce le revin", ceea ce presupune c Primul Ministru
nu se poate substitui altui membru al Guvernului n exercitarea atributelor sale.
Pe de alt parte, Primul Ministru mai are i alte atribuii ce-i revin n
exclusivitate, i anume:
- poate prezenta celor dou camere ale Parlamentului rapoarte i declaraii
privind politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate (art.107 alin.1, teza a-II-a);
- propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membrii ai
Guvernului (art.85 alin.2);
- poate cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine ale
Guvernului (art.87);
- contrasemneaz cea mai mare parte din decretele prezideniale (art.l00
alin.2);
- semneaz ordonanele i hotrrile adoptate de Guvern (art.l08 alin.4);
- reprezentarea Guvernului n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu
partidele, sindicatele, organizaiile neguvernamentale i n relaiile internaionale.
B. Statutul legal al Primului Ministru
n afara prevederilor constituionale cate definesc Primul Ministru, n
calitatea sa de conductor (ef) al Guvernului, Legea nr.90/2001, n articolele 1319 (Seciunea a IV-a ) cuprinde prevederi care dezvolt statutul acestuia,

507

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tnsescu - op. cit., p.183

conferindu-i o poziie aparte, aceea de ''primus inter pares" i ca autoritate public

de sine stttoare n exercitarea funciilor autoritii guvernamentale".508
Prin prevederile legii organice sunt dezvoltate principalele sale atribuii
nstituionale i este determinat rolul su de a conduce Guvernul i a coordona
activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale ce le revin.
Printre aceste atribuii amintim:
- de a reprezenta Guvernul n relaiile cu Parlamentul, Preedintele
Romniei, nalta Curte de Justiie i Casaie, Curtea Constituional, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii
publice, partidele i alianele politice, sindicatele, alte organizaii
neguvernamentale i n relaiile internaionale;
- de a solicita Parlamentului ca unii dintre minitrii s aib calitatea de
ministru de stat pentru coordonarea activitii unor ministere;
- stabilete ministerele aflate n coordonarea fiecrui ministru de stat;
- ndeplinete funcia de vicepreedinte al Consiliului Suprem de Aprare a
rii;
- numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din
subordinea Guvernului, cu excepia celor care au calitatea de membru al
Guvernului, secretarul general i adjunct al Guvernului, personalul cancelariei
Primului Ministru, secretarii de stat i alte persoane ce ndeplinesc funcii publice
n condiiile legii;
- prezint celor dou Camere ale Parlamentului, rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului, rspunde la ntrebrile i interpelrile adresate de
deputai i senatori;
- contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei.
Pentru rezolvarea operativ a unor probleme, Prim Ministru poate constitui,
prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale.
Cu privire la incompatibiliti, nici Constituia i nici Legea nr.90/2001 sau
Legea nr.l61/2003, nu prevede un regim special al incompatibilitilor pentru
Primul Ministru, ele fiind aceleai pentru toi membrii Guvernului (art.14 i
respectiv art.84).
n mod similar, Primul Ministru, ca i ceilali membri ai Guvernului, au
obligaia legal de a depune "declaraia de avere" i de interese sub sanciunea
angajrii rspunderii juridice, n conformitate cu prevederile Legii nr.115/1996.
Actele Primului Ministru se numesc decizii i ele sunt supuse condiiei de
validitate, a publicrii n Monitorul Oficial, Partea I, sub sanciunea inexistenei
actului.
508

Antonie Iorgovan - op. cit. p. 392

Subseciunea 3.
Funcionarea Guvernului
edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru.
Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat
probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea
ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Preedintele
Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip.
Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. n cadrul
edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii,
precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice adoptnduse msurile corespunztoare.
La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai, conductori ai
unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai
unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror
prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru.
Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia,
precum i a oricror altor msuri stabilite, se nregistreaz pe band magnetic i se
consemneaz n stenograma edinei, certificat de secretarul general al
Guvernului.
n exercitarea atribuiilor sale Guvernul adopt hotrri i ordonane.
Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Ordonanele se emit n
temeiul unor legi speciale de abilitare sau, n cazuri excepionale, ordonane de
urgen, potrivit art.115 alin.(4) din Constituie.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane; de
asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, n vederea executrii dreptului
de iniiativ legislativ a acestuia. Metodologia de elaborare i naintare la Guvern
a acestor proiecte de acte normative se aprob prin hotrre a Guvernului.
n cazul ncetrii mandatului su, n condiiile prevzute de Constituie, pn
la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, Guvernul continu s
ndeplineasc numai acte cu caracter individual sau normativ, necesare pentru
administrarea treburilor publice fr a promova politici noi. n aceast perioad
Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege.
Guvernul poate hotr i ordonane n prezena majoritii membrilor si.
Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul,
hotrte primul-ministru.
Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru, se
contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena
hotrrii sau a ordonanei.

n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice

Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate
din subordinea sa, precum i asupra prefecilor.
n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice
din subordinea sa precum i ale prefecilor.
Guvernul se afl n raporturi de colaborare cu autoritile administrative
autonome.
Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti.
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. n aceast calitate
prefectul rspunde de aplicarea politicii Guvernului n unitile administrativteritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i
pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea
Guvernului ori a ministerelor.
Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale i exercit controlul
asupra legalitii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale
consiliului judeean i ale preedintelui consiliului judeean.
Subseciunea 4.
Actele Guvernului
n categoria elementelor de coninut ale statutului constituional al
Guvernului, ntlnim i reglementarea actelor acestuia, anume:
a) hotrri emise pentru organizarea executrii legilor, deci sunt acte
praeter legem" i "secundum legem" (deci n baza i n limitele acesteia, neputnd
lua dect msuri de punere n executare). Hotrrile pot fi att normative, ct i
individuale.
b) acte exclusiv politice (programe, moiuni,declaraii, mesaje)
c) ordonane-n temeiul normei constituionale (delegarea legislativ
art.115). Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru
a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legii orgaruce.
Aceste ordonane numite i obinuite sau propriu-zise, pot fi supuse, n condiiile
legii de abilitare, aprobrii sau nu, Parlamentului.509

509

Mihai Constantinescu Coninutul ordonanei de urgen a Guvernului, Revista Dreptul nr.8/1998, p.30-35, Mihai
Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida-op.cit, p.254 Dana
Apostol Tofau- Despre natura juridic i regimuljuridic aplicabil ordonanelor Guvernului, Revista de Drept Public,
nr.l/1995, p.94-101

O alt categorie de ordonane o reprezint ordonanele de urgen (art.115

alin.4 ), care intervin n situaii extraordinare, a cror reglementare nu poate fi
amnat.
Ordonanele au o dubl natur juridic, sunt acte administrative n raport cu
autoritatea care le adopt i acte cu putere de lege n raport cu fora lor juridic.510
Din aceast enumerare, rezult c n temeiul art.108 din Constituie,
hotrrile se emit pentru organizarea executrii legii, deci "actul administrativ al
Guvernului", prin care se realizeaz "competena originar"511 a Guvernului, fiind
supuse condiiei de form a semnrii lor de ctre Primul Ministru i contrasemnate
de minitrii care au pbligaia de a le pune n executare i de a fi publicate n
Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei sale. Fiind un act administrativ,
hotrrea poate fi atacat n faa Instanei de contencios administrativ, n temeiul
art.52, coroborat cu art.126(6) din Constituie.
Cu privire la ordonane, acestea sunt expresia competenei delegate n
materie legislativ de ctre Parlament, Guvernului.
n temeiul prevederilor art.115 din Constituie, ordonanele sunt de dou
feluri:
- ordonane n temeiul unei legi de abilitare, emise deci doar cu
respectarea strict a obiectului acesteia, supuse sau nu, n condiiile legii de
abilitare, aprobrii ulterioare a Parlamentului i a datei pn la care se pot emite
ordonane. Regula este c este ordonane, nu se supun aprobrii Parlamentului
dect dac este prevzut expres. Cu privire la aceast categorie de ordonane, mai
amintim c ele nu pot face obiectul or domenii tezervate legilor organice. De
asemenea, potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan '''legea de abilitare poate fi dat
i de o dispoziie de investire a Guvernului, competena de a emite o ordonan
cuprins ntr-o lege, reglementnd un anumit sector de activitate ,,512
De asemenea, reinem c fiind un act administrativ emis n executarea
porturilor dintre Guvern i Parlament, ele nu pot fi atacate n contencios
administrativ, se poate realiza controlul constituionalitii sale pe calea excepiei
de onstituionalitate de competena Curii Constituionale (art.146 lit.d).
Pentru ordonanele ce se supun aprobrii Parlamentului, valabilitatea lor este
ndiionat tocmai de respectarea acestei obligaii, pn la mplinirea termenului de
abilitare, sub sanciunea mcetriide drept a efectelor lor.
- ordonane de urgen emise n cazuri excepionale, cnd nu este necesar
delegarea legislativ.

510

Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan -Delegarea legislativ n Romnia. Analiz comparativ n raport cu
statele identale.Revista de drept public 1/2001, p.62-77
511
Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida- op.cit, p.237
512
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., p.191

n temeiul Constituiei Romniei, n forma revizuit "Guvernul poate adopta

donane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi
amnat avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora ". (art.115
alin.4). Forma modificat a articolului 115, i alineatele introduse dup revizuirea
onstituiei, sunt de natur a nltura arbitrariul i practica neconstituional a
Guvemului, care pe calea excesului de putere, proceda la adoptarea, modificarea
sau rogarea ordonanei de urgen, fr respectarea procedurii constituionale.
Forma revizuit a articolului 115 din Constituie aduce modificri cu privire
la :
- definirea situaiei excepionale, care justific adoptarea unei ordonane de
urgen i anume" o stare de urgen n reglementarea unui aspect ce nu comport
nici-un fel de amnare,,513
- sub aspect procedural, intrarea n vigoare a ordonanei de urgen este
supus condiiei de a fi depus spre dezbatere n procedur de urgen la Camera
competent a fi sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei
(art.115 alin.5). n fapt aceste momente, dei diferite, sunt corelate, nu se pot
publica dect dup depunerea la Camer.
Procedura special instituit, justific, de asemenea, situaia excepional sau
urgena n adoptarea sa. Astfel, dac camera competent nu se afl n sesiune, se
ionvoac, n mod obligatoriu n 5 zile de la depunerea ordonanei de urgen sau de
la trimitere, iar dac n termen de cel mult 30 zile de la depunere, camera sesizat
nu se pronun asupra ordonanei,aceasta se consider adoptat i se trimite
celeilalte camere care decide, de asemenea, n procedur de urgen .
n art.115 alin.6, legiuitorul constituant determin obiectul acestor
ordonane de urgen, i implicit limitele constituionale ale acestora, prin
nominalizarea domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonana de urgen,
alctuind sfera "finelor de neprimire": domeniul legilor constituionale, regimul
instituiilor fundamentale ale statului, drepturile i ndatoririle prevzute de
Constituie, drepturile electorale i msuri de trecere silit a unor bunuri n
proprietate public.
Cu privire la sintagma "nu pot afecta regimul", prof. Antonie Iorgovan,
precizeaz c "legiuitorul constituant a urmrit regulile care sunt stabilite prin legi
care au ca obiect organizarea i funcionarea acestor instituii fundamentale, are
deci n vedere regimul legal i nu pe cel constituional.514
Dac n privina limitrii obiectului ordonanei de urgen cu privire la legile
constituionale, procedura expres a avut n vedere evitarea excesului de
putere al Guvernului, cu privire la drepturile, libertile i ndatoririle
513
514

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., p.226
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., pag.227

fundamentale i respectiv drepturile electorale, legiuitorul constituant a accentuat o

dat n plus importana acestora, prin reluarea unora din cele mai importante
drepturi fundamentale (dreptul de alege i de a fi ales), iar n privina sferei
instituiilor fundamentale, trebuie s avem n vedere att instituiile cuprinse n
Titltul III, fiind vorba de clasicele puteri, dar i autoritile publice care sunt
reglementate n alte titluri ale Constituiei515(Curtea Constituional, Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Economic i Social).
Pe de alt parte, protecia proprietii private, se coroboreaz cu prevederile
art.44 din Constituie, potrivit crora, naionalizarea, exproprierea i orice alt cale
de trecere silit a bunurilor proprietate privat, n proprietate public, nu se poate
face dect prin lege, cu o dreapt i prealabil despgubire i fr discriminri de
natur social, etnic, religioas, politic.
Ordonanele ,de urgen i ordonanele emise n baza legii de abilitare, se
aprob sau se resping prin lege, urmnd a stabili, dup caz, msurile ce se impun
cu privire la efectele juridice produse pe perioada aplicrii ordonanei (art.115
alin.7 i 8).
Seciunea 3.
Atribuiile centrale de specialitate ale Administraiei Publice
Subseciunea 1.
Ministerele
1.1.

Organizarea ministerelor

Analiznd autoritile care realizeaz administraie public n actualul sistem

constituional i legal, am stabilit c este vorba despre dou categorii de autoriti
administrative, respectiv despre autoriti ale administraiei de stat i autoriti ale
administraiei publice autonome locale.
Administraia de stat, la rndul su, este format din dou categorii de
organe din punctul de vedere al competenei teritoriale (rationae loci):
- administraia de stat central (cei doi efi ai executivului, ministerele,
autoriti centrale autonome);
- administraia de stat teritorial (prefectul, serviciile desconcentrate ale
ministerelor etc.).
Din punct de vedere al competenei materiale (rationae materiae),
administraia central de stat cuprinde dou categorii de organe:
- organe avnd competen material general - Preedintele i Guvernul;
515

Antonie Iorgovan - op. cit., p. 411

- organe avnd competen material de specialitate - ministerele, alte

organe centrale de specialitate, organele centrale autonome.
Primele ministere n Romnia s-au nfiinat ncepnd cu anul 1831, n baza
Regulamentelor Organice, n Muntenia, i n 1832 n Moldova, unele ranguri
boiereti fiind transformate n funcii de minitri. Ministerele reprezint o categorie
distinct de organe n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice, avnd
rolul de a organiza exercitarea i a executa n concret legile n anumite domenii de
activitate.516
Fundamentul constituional al regimului juridic al ministerelor i
administraiei ministeriale se afl n Seciunea 1 a Capitolului V din Titlul III al
legii fundamentale, seciune intitulat ,,Administraia public central de
specialitate". n afara acestor prevederi exprese, dispoziii n materie mai regsim
i n alte pri ale Constituiei, de exemplu Seciunea a II-a din acelai capitol, care,
n art.123 alin.(2) prevede rolul prefectului, de conductor al serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administrativ-teritoriale sau dispoziiile privitoare la membrii Guvernului,
respectiv minitri, deci conductorii diferitelor autoriti centrale de specialitate cu
statut de ministere.
Subseciunea 2
Organe ale administraiei centrale de specialitate
2.1. Categorii de organe centrale de specialitate
Art.116, intitulat ,,structura", stabilete urmtoarele categorii de organe care
constituie, n actualul sistem constituional, acest tip de administraie517:
a) ministerele, care se organizeaz numai n subordine a Guvernului;
b) alte organe de specialitate care se pot organiza:
- n subordinea Guvernului;
- n subordinea ministerelor;
- ca autoriti centrale autonome.
Rezult c, din punctul de vedere al statutului lor, al raporturilor cu alte
autoriti administrative, administraia central de specialitate cuprinde dou
categorii de organe518:
516

Cristina Szilagy - Ministerele. Comentariu privind propunerea de Cod administrativ, articol aprut in lucrarea
Reformele administrative i judiciare in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i
administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative "Paul Negulescu", pp.92-93
517
n acelai sens, Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, pp. 129-130.
518
Antonie Iorgovan - n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Florin Vasilescu, Ioan Vida - op.
cit., p. 261.

1) organe subordonate, fiind vorba despre o subordonare fa de Guvern sau

fa de ministere;
2) organe autonome centrale, care nu se afl n subordinea nici unei alte
autoriti administrative.
Art.117 consacr urmtoarele moduri de nfiinare a organelor centrale de
specialitate: a) nfiinarea, potrivit legii, a ministerelor;
Art.117 alin.1 prevede c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i
funcioneaz potrivit legii.
Statutul ministerelor este cel consacrat de art.34 din Legea nr.90/2001, i
anume acela de organe de specialitate ale administraiei publice centrale, care
realizeaz politica guvernamental in domeniile de activitate ale acestora.
Legea nr.90/2001, n art.36, arat c ministerele i minitrii se aprob de
ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de
guvernare i asupra ntregii liste a Guvernului, la nvestitur.
Art. 37 din aceeai lege recunoate primului-ministru dreptul de a solicita
Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiinarea, desfiinarea sau,
dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere.
b) nfiinarea prin lege organic a autoritilor centrale autonome;
Art.117 alin. (3) dispune c "autoritile centrale autonome se pot infiina prin lege
organic ".
c) prin acte ale Guvernului i ministerelor, crora le este recunoscut
competena de a nfiina organe de specialitate n subordinea lor, n urmtoarele
condiii:
- o asemenea competen s le fie recunoscut expres de lege;
- s se obin avizul Curii de Conturi.
Constatm c prin Constituie nu se precizeaz numrul de ministere, ceea
ce se explic prin faptul c "cerinele dezvoltrii economice, sociale, pot
determina, la un moment dat, fie contopirea unor ministere, fie separarea lor n
cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat, avnd atribuii
proprii519.
2.2. Actele organelor administraiei centrale de specialitate
Constituia nu face nici un fel de precizri cu privire la actele administtaiei
centtale de specialitate. Exist ns unele dispoziii, din a cror interpretare
deducem c prin Constituie se recunoate implicit competena minitrilor de a
emite acte juridice.520

519
520

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu - op. cit., p. 357.

Antonie Iorgovan - Tratat, op. cit., voI 1, ed. 4, pp. 447-449.

Astfel, art.107, care reglementeaz statutul Primului-ministru, prevede c

acesta coordoneaz activitatea membrilor Guvernului, respectnd ns atribuiile ce
revin fiecruia.
Cum membrii Guvernului exercit unele attibuii, rezult implicit c ei
ndeplinesc i acte i fapte juridice prin intermediul crora duc la ndeplinire
atribuiile respective.
Nici n Legea nr.90/2001 nu regsim reglementri speciale n ceea ce
privete actele emise sau adoptate de organele centrale de specialitate, denumirile
lor sau regimul juridic.
n schimb, majoritatea actelor normative care reglementeaz activitatea
ministerelor prevd c, n ndeplinirea sarcinilor care le revin, ministerele emit
ordine i instruciuni.
Diferena dintre ordine i instruciuni const n caracterul, normativ sau
individual, pe care l au acestea.
Astfel, ordinele pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual 521,
pe cnd instruciunile pot avea numai caracter normativ.
n afara celor dou denumiri consacrate, n practic se mai regsesc i multe
altele, cum ar fi: Ministerul Finanelor emite precizri, norme tehnice, convenii;
Banca Naional care este autoritate central autonom emite ordine, circulare,
principii, norme, norme metodologice, norme obligatorii etc. Minittii, la rndul
lor, emit i ei acte care poart diferite denumiri, cum ar fi: circulare, decizii,
precizri, rezoluii, ordine, norme metodologice etc.
2.3. Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administraiei de stat
Cum rezult i din titlul acestei categorii de organe, i anume "organe
centrale de specialitate ale administraiei de stat" rezult c "administraia public
central se realizeaz numai ca administraie statal,,522.
a) Am stabilit ca prim criteriu de clasificare statutul organului central
respectiv, ceea ce a atras idenificarea a dou astfel de categorii de organe centrale
de specialitate, respectiv organe subordonate (Guvernului sau ministerelor) i
organe centrale autonome.
b) Din punctul de vedere al modului de nfiinare, am identificat trei
categorii de organe centrale de specialitate:
- prin lege organic - pentru autoritile centrale autonome;
- prin lege sau prin procedura de acordare a votului de incredere - pentru
ministere;
521

n acelai sens, Tudor Dliganu - op cit, voI II, p. 329; Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pp. 135-137.
Antonie Iorgovan - n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan
Vida - op. cit., p. 26 I
522

- prin acte ale Guvernului i ministerelor - pentru alte organe de specialitate

nfiinate n subordinea ministerelor i a Guvernului.
c) Din punctul de vedere al denumirii lor, identificm o varietate de
denumiri, i anume:
- ministerele, noiune prin care se evoc autoritile centrale de specialitate
subordonate exclusiv Guvernului;
- alte organe centrale de specialitate, care poart denumiri diferite i anume
comisii, consilii, agenii, secretariate de stat, oficii etc.523 Acestea, la rndul lor, pot
fi n subordinea Guvernului, a ministerelor sau autonome.524
2.4.

Statutul constituional al administraiei centrale

Sub aspectul reglementrii administraiei ministeriale, amintim c prin

Regulamentele Organice au fost instituite pentru prima oar ministerele, n sensul
modern al termenului, chiar dac prima lege cadru a fost adoptat n 1929, prin
acestea, nelegndu-se organele centrale de specialitate aflate n subordinea
Guvernului. Dup 1990, se menine practica consacrrii administraiei ministeriale
n oria administraiei publice centrale subordonate Guvernului.
Cea mai mare parte a Constituiilor europene cuprind n privina
administraiei centrale de specialitate, doar norme generale, ca principii de baz,
structura sau competena nfiinrii acestora.
Fr a se ndeprta de la practica european; Constituia Romniei, att n
forma din 1991, ct i n forma revizuit, prevede n Titlul III "Autoritile
Publice", Capitolul V, Seciunea I (art.116 )"Administraia public central de
specialitate" c "Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului.
Alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului i a
ministerelor sau ca autoriti administrative autonome. Din acest text rezult c
administraia central de specialitate este o administraie statal, care se
organizeaz i funcioneaz sub forma ministerelor, n subordinea Guvemului. Cu
privire la fiecare din aceste categorii, n temeiul prevederilor constituionale, putem
reine urmtoarele trsturi:
- organe de specialitate n subordinea Guvernului i a ministerelor;
- autoritti administrative autonome.
n categoria administraiei centrale de specialitate, identificm din
prevederile constituionale, trei categorii de autoriti: ministerele, organele de

523

Rodica Narcisa Petrescu - op. cit. pag. 128-129

Exemplu! Autoritatea Nationala pentru Protectia Consumatorilor, nfiinat n subordinea Guvernului prin
Hotararea de Guvern nr.482/1992, Monitorul Oficial nr.212/28.08.1992; Comisia Naional de Prognoz, nfiinat
prin Hotrrea de Guvern nr.810/1992 (Monitorul Oficial nr.336/29.12.1992).
524

specialitate aflate n subordinea Guvernului i a ministerelor i autoritilor

centrale autonome.
1.Din definiia "ministerele se organizeaz numai n subordinea
Guvernului", rezult c ministerul este un organ de specialitate al administratiei
centrale care urmrete realizarea, ntr-un domeniu sau altul, a politicii interne i
externe a Guvernului. Ministerul este condus de un ministru i se nfiineaz,
organizeaz i funcioneaz potrivit legii.
Cu privire la modul de nfiinare, n practic aceast prevedere a fost n mod
etat nclcat, ntruct pn acum regula pentru organizarea i funcionarea
ministerelor era aceea a nfiinrii acestora prin hotrre de guvern.
Dup cum aminteam ntr-o seciune anterioar, un numr de minitri, care
conduc ministere, sunt i membri ai Guvernului, la acestea adaugndu-se minitrii
de stat sau delegai pentru coordonarea activitii unor ministere.
2. n conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul i Ministerele, cu
avizul Curii de Conturi, pot s nfiineze n subordinea lor organe de specialitate.
3. A treia categorie de autoriti ale administraiei publice centrale de
specialitate, reprezint autoritile administrative autonome.
n conformitate cu prevederile art.116 din Constituie, aceste autoriti
autonome nu sunt altceva dect autoriti de stat, unele fiind nominalizate n
Constituie, precum: Consiliul Suprem de Aprare a rii( art.119), Serviciile de
Informaii (art.65 lit.h) i Serviciile Publice de Radio (art.31 alin.5), iar altele
nfiinate prin legi organice (Consiliul National al Audiovizualului, Consiliul
Concurentei, Comisia National a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naional pentru
Studierea Arhivelor Securitii, Comisia de Supraveghere a Asigurrilor, Consiliul
Naional de Evaluare Academic i Acreditare, Societatea Romn de
Radiodifuziune, Societatea Romn de Televiziune, Agenia Naional de Pres
Rompres, S.R.L, Serviciul Romn de Informaii Externe, Serviciul de Paz i
Protecie, Institutul Romn pentru Drepturile Omului i Banca Naional).
Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul Economic i Social
(art.141), Curtea de Conturi (art. 140), din analiza textelor constituionale, acestea
sunt organe consultative de specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului i
Guvernului.
n ceea ce privete Curtea Constituional (art.142-147) i Avocatul
Poporului r(art.58-60), din analiza textelor constituionale nu rezult natura juridic
a acestora de autoriti autonome, ci mai degrab, aa cum reine prof. Antonie
Iorgovan "au rolul de o menine echilibrul ntre puterea executiv, legislativ i
judectoreasc ,,525.

525

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tnsescu - op. cit. p.233

Referitor la actul de nfiinare al autoritilor centrale de specialitate, mai

putem reine urmtoarele aspecte: ntruct legiuitorul constituant nu distinge cu
privire la natura legii prin care se pot nfiina ministerele, putem deduce c aceasta
poate fi att o lege general-cadru, dar i o lege special.
De asemenea, nfiinarea autoritilor centrale de specialitate din subordine a
Guvernului sau a ministerelor, aceasta este tot de domeniul legii, ntruct
capacitatea executivului de a nfiina este condiionat de "recunoaterea prin lege
a acestei competene" (art.117 alin.2 ) i de avizul Curii de Conturi.
Privitor la autoritile centrale autonome, textul prevede expres prin lege
organic. Sensul sintagmei "prin lege organic" are "o semnificaie mai larg,
putnd conduce la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonom n
parte, ct i la ideea unei legi organice care s vizeze nfiinarea mai multor
autoriti autonome, precum poate fi adus i ideea unei legi organice care s
conin reglementri de principiu de drept comun al autoritilor centrale autonome
ale administraiei de stat.526
Pe de alt parte, ntruct norma constituional nu nominalizeaz
administraia ministerial, numrul acestora este la latitudinea legiuitorului originar
- Parlamentul, funcie de necesitile vieii economico-sociale, de propunerea
Primului Ministru pentru lista minitrilor i respectiv programului su de
guvernare.
De altfel, lipsa nominalizrii minitrilor din Constituie, permite o
flexibilitate a legiuitorului, care poate aproba reorganizarea ministerelor,
nfiinarea unora noi, desfiinarea acestora sau comasarea i divizarea lor.
De cele mai multe ori, i aceste operaiuni de mobilitate legislativ sunt de
natur a evita sau a stinge o criz guvernamental. Sub aspectul denumirii
autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, am reinut deja mai
multe terminologii, precum ministere, comisii, comitete, agenii, consilii,
departamente, etc.
Denumirea diferit a acestora nu schimb natura juridic a activitii
acestora, de a fi organe centrale de specialitate ale administraiei publice.
Se impune a reine n aceast seciune i prevederile constituionale
referitoare la "ncetarea funciei de membru al Guvernului" (art.l06) prin demisie,
revocare, pierderea drepturilor electorale, apariia unei stri de incompatibilitate,
deces i n alte condiii stabilite prin lege, cauze pe care le-am mai examinat cu
ocazia analizei statului constituional al Guvernului n ansamblul su.
n finalul acestei analize a statutului constitutional al acestor autoritti
centrale de specialitate, s reinem i competena recunoscut minitrilor i
526

Idem - op .. cit. p.236-237

rspunderea acestora implicit pentru activitatea desfurat n mod exclusiv i

autonom, inclusiv fa de Primul Ministru (art.l07 alin. 4) "Primul Ministru
conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd
atribuiile ce le revin." Aadar, Primul Ministru nu se poate substitui nici unui
ministru n realizarea competenelor sale, coordonarea, ca i conducerea, fiind n
spiritul Constituiei, o consecin a caracterului colegial al Guvernului i al rolului
Primului Ministru de a forma o "echip guvernamental. "
Seciunea 4.
Prefectul i subprefectul
Subseciunea 1.
Evoluia instituiei
Prefectul527. Scurt istoric528.
Prefectul este o component tradiional a administraiei publice romneti
n Muntenia i Moldova prefectul a existat nc inainte de Unirea principatelor de
la 24 ianuarie 1859. Astfel, n anul 1746 Constantin Mavrocordat a instituit
isparvnicii de jude, iar, la propunerea lui Barbu Dimitrie tirbei, secretarul
comisiei constituite pentru ntocmirea Regulamentului Organic al rii Romneti,
acetia au fost numii crmuitori sau ocrmuitori, fiind numii de domn pe trei ani,
avnd numai atribuii administrative i cancelarie judeean compus dintr-un
same, un ajutor al sameului i doi scriitori sau copiti529.
Unirea Principatelor Romne a impus ca o necesitate obiectiv reformarea
structurilor administraiei astfel nct s se realizeze consolidarea unitii statale530
i pentru c un stat modern nu poate exista dect cu o administraie organizat pe
principii corespunztoare nivelului de modernism al statului. Intrarea n vigoare a
Legii nfiinrii consiliilor judeene de la 2/14 aprilie 1864531 n ntregire cu Legea
comunal votat la 10 martie 1864 i sancionat de domnitor la 31 martie 1864532 a
marcat demarcarea ntre etapa din istoria administraiei "statornicit n tiparele
feudale" i etapa "omologat de micarea istorica modern"533 bazat pe
evenimentele de la 1789 din Franta, pe revoluia lui Tudor Vladimirescu, pe
527 Legea nr. 340 din 12 iulie 2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificarile la zi, inclusiv prin
Legea nr.262/2007.
528
Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic R.A. Bucureti 2007, pag. 181-185
529

Nicolae Bblu, Dinic Ciobotea i Ion Zarzr, op.cit, p.11.

Emil Blan, Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice, Editura Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 1997,
p.37.
531
Monitorul jurnal oficial al Principatelor Unite, nr.76, 2/14 aprilie 1864.
532
Monitorul jurnal oficial al Principatelor Unite, nr.75, 1/13 aprilie 1864.
533
Nicolae Bblu, Dinic Ciobotea i Ion Zarzr, op.cit, p.14
530

Revoluia de la 1848 i pe Unirea de la 24 ianuarie 1859. Legea comunal a

atribuit comunelor urbane i rurale calitatea de persoan juridic, ceea ce le d
dreptul de a reprezenta i a apra interesele locuitorilor i a fost nfiinat funcia
de primar.
Legea nfiinrii consiliilor judeene a creat o instituie noua la nivelul
fiecrui jude, instituie creia i s-a atribuit rolul de a reprezenta interesele colective
i economice pe plan local: fiecare consiliu judeean avea un comitet permanent.
Din legile vremii rezulta c la conducerea judeelor trebuiau s conlucreze organe
cu caracter deliberativ i organe executive. Astfel, prefectul i subprefectul erau
"reprezentani ai puterii centrale n jude i administratori ai intereselor locale"534.
Consiliul judeean avea rolul de organ deliberativ, iar comitetul permanent era
autoritate administrativ cu atribuii executive i deliberative al carui preedinte era
prefectul. Legea din anul 1864 a fost modificat prin Legea din martie 1872 i apoi
prin Legea din 1 martie 1883, act normativ prin care atribuiile definitorii pentru
competena prefectului au fost restrnse. Conform acestui act normativ prefectul
era doar "agent executor al deciziunilor consiliului i comitetului, pe care le
ncredineaz prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuia s-i dea
acestuia concursul necesar"535. Prin Legea din 1 noiembrie 1892 privind
organizarea autoritilor administrative exterioare, dependente de Ministerul de
Interne i fixarea circumscripiunilor administrative s-a reglementat c: "n capul
fiecrui jude este cte un prefect" "numit prin decret regal, la recomandarea
Ministrului de Interne" i "reprezint puterea executiv n toat circumscripiunea
supus administraiunii sale ",
Legislaia anterioar Unirii de la 1 decembrie 1918 i legile din anii 1925,
1936 i 1940, pornind de la modelul organizatoric al departamentului din Frana, iau atribuit prefectului calitatea de conductor al administraiei judeene
descentralizate i calitatea de reprezentant al guvernului n jude. Aa cum se arata
n literatura de specialitate536, spre deosebire de primar - care avea i el o dubl
calitate: ef al administraiei comunale descentralizate i reprezentantul guvernului
n comuna "prefectul este n primul rnd reprezentantul local al puterii centrale i
numai n al doilea rnd eful administraiei judeene descentralizate." Prefectul
fcea parte din ierarhia Ministerului de Interne, fiind numit prin decret, la
propunerea ministrului de interne. Rezult c administraia judeului la acea vreme
a fost caracterizat de un grad de descentralizare mai mic dect administraia
comunal.
Referitor la cele dou caliti ale prefectului se impun cteva observaii.
Fiind reprezentantul guvernului, prefectul avea calitatea de organ de control i de
534

Emil Blan, op.cit, p.37.

www.prefecturaarges.ro. , Scurt prezentare istoric.
536
Emil Blan, op.cit, p.38.
535

supraveghere, putnd inspecta serviciile exterioare ale ministerelor, cu excepia

celor ale Ministerului Aprrii Naionale i a celor ale Ministerului Afacerilor
Strine. Prefectul avea, de asemenea, dreptul i obligaia de a supraveghea i
controla comunele rurale i urbane, activitatea instituiilor de binefacere i de
asisten social din jude. Prefectul avea atribuiile de a preveni creterea
infracionalitii, de a se ngriji de meninerea ordinii i sigurantei publice, de a da
ordine structurilor poliieneti i ale jandarmeriei, de a da dispoziii n caz de
calamiti naturale, i de a exercita tutela administrativ. Fiind eful administraiei
judeene, prefectul avea i calitatea de ef ierarhic al tuturor funcionarilor judeeni.
EI avea prerogativa de a numi, de a inainta i de a licenia funcionarii judeeni,
avnd i competena n materia angajrii rspunderii disciplinare a acestora. Tot n
calitate de ef al administraiei judeene, prefectul avea competena de a administra
interesele judeene, de a se ngriji de toate serviciile publice judeene, de a
administra patrimoniul judeului, de a ordonana sumele, de a semna toate actele n
numele judeului, de a reprezenta judeul n justiie, etc. Legislaia referitoare la
administraia public n vigoare nainte de anul 1918, Legea de unificare
administrativ din anul 1925, Legea administrativ din 27 martie 1936 reglementau
funcia de prefect ca o funcie politic, prefectul fiind numit dintre cetenii care nu
erau funcionari de carier, dar care aveau ncrederea guvernului i, implicit, a
ministrului de interne i care ndeplineau anumite condiii legale. De exemplu,
Legea de unificare administrativ din anul 1925 prevedea c o persoan pentru a
putea deveni prefect trebuia s aib 30 de ani mplinii i s posede diploma unei
coli superioare recunoscute de stat, cu excepia celor care au funcionat n acea
funcie cel puin un an. Fiind funcionar politic, revocarea din funcie a prefectului
se putea face oricnd.
Prin Legea pentru organizarea administraiei din anul 1929 prefectul a
devenit doar reprezentantul guvernului n jude, exercitnd atribuiile de ef al
poliiei judeene, de organ de control i de supraveghere al guvernului n jude,
aducndu-i contribuia la executarea hotrrilor consiliului judeean i ale
delegaiei consiliului. Se poate afirma c pn la Legea din 15 iulie 1931 pentru
modificarea unor dispoziiuni din Legea pentru organizarea administraiei locale
din anul 1929, n Romnia existau la nivel de jude doi prefeci: 537 prefectul politic
ale crui atribuii principale au fost deja prezentate i un prefect administrativ.
Noiunea de prefect administrativ nu este utilizat de lege, dar este folosit n
literatura de specialitate pentru ca atribuiile pe care le avea anterior prefectul ca
ef al administraiei judeene au fost transferate prin legea din anul 1929 unei alte
persoane: preedintele delegaiei consiliului judeean. Acest preedinte era ales de
ctre consiliul judeean pentru un mandat de cinci ani i trebuia s aiba licent n
537

Emil Blan, op.cit, p.39

drept. Legea din anul 1931 a revenit asupra transferului de atribuii, lundu-le de la
preedintele delegaiei consiliului judeean pe cele care i fuseser ncredinate i
redndu-i-le prefectului politic, acesta redevenind conductor al administraiei
judeene. Legea administraiei din 27 martie 1936 a conferit prefectului un rol
deosebit de important ca ef al administraiei judeene, care supraveghea toate
aezmintele culturale i serviciile publice, fiind, totodat, eful politiei i
jandarmeriei.
n anul 1938 a fost desfiinat inutul ca unitate administrativ-teritorial i
prin Legea administrativ din acelai an s-a desfiinat administraia autonom a
judeului, el devenind o circumscripie n care funcionau serviciile exterioare ale
ministerelor. Prefectul, conform acestei reglementri, avea mai mult atribuii de
ndrumare, de supraveghere i de control, avea dreptul de a numi primarii din
comunele rurale i urbane nereedin i de a desemna membrii de drept n
consiliul comunal. Prefectul era numit prin decret regal. Meritul legii
administrative din anul 1938 este acela de a fi reglementat ideea de prefect
funcionar de carier. Dac aceast idee ar fi fost transpus n practic s-ar fi ajuns
la creterea nivelului calitativ al prestaiei prefectului, fiindc un funcionar de
carier ar fi avut experienta necesar i cunotinele definitorii pentru ntregul
mecanism administrativ. Ideea de prefect de cariera nu a fost pusa n aplicare
datorit prevederilor art. 195538 din legea menionat i datorit lipsei de timp, la 21
noiembrie 1940 legea ncetndu-i aciunea.
n perioada 1940-1944, n temeiul Decretului-lege din 21 septembrie 1940,
s-a revenit la instituia prefectului ca funcionar politic, stabilindu-se principiul c
prefectul poate fi numit i revocat prin decret. Dup anul 1944 instituia prefectului
a fost desfiinat. Prin Legea nr.5/1990 privind administraia judeelor,
municipiilor, oraelor i comunelor, pn la organizarea alegerilor generale a fost
readus n administraia romneasc instituia prefecturii ca "organ al
administraiei de stat cu competen general", compus din prefect, doi
subprefeci, un secretar i apte membri.
Constituia Romniei din anul 1991 a reglementat instituia prefectului pe
noi principii organizatorice i funcionale, dar valorificnd tradiia romneasc.
Generaliti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la
propunerea ministrului internelor i reformei administrative. Prefectul este garantul
respectarii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot
538

n art. 195, n care se fcea referire la dispoziiile tranzitorii, se prevedea c "n mod excepional i numai la punerea n
aplicare a legii de fa, pot fi numii prefeci i acei care au ndeplinit sau ndeplinesc cu distincie o funcie public precum
prefect, primar, avocat public, profesor, inginer, medic primar, funcionari superiori ai Ministerului de Interne. Pot fi, de
asemenea, numii prefeci i ofierii, care au gradul cel puin de locotenent-colonel". Citat preluat dup Emil Blan,op.cit.,p39.

delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la

activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuiile care pot fi
delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Instituia prefectului. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor sale
legale se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea
prefectului. Instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic,
cu patrimoniu i buget propriu. Prefectul este ordonator teriar de credite. Structura
organizatoric i modul de funcionare ale instituiei prefectului se stabilesc prin
hotrre a Guvernului.
Prin Decretul - Lege nr.2/26 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial
nr.4/27 decembrie 1989, s-au desfiinat Consiliile populare judeene i "n unitile
administrativ - teritoriale judeene, municipale, oreneti i comunale s-au
constituit consilii ale Frontului Salvrii Naionale, organe ale puterii locale,
ierarhic subordonate Consiliului Frontului Salvrii Naionale"539.
O etap de o nuan aparte n evoluia administraiei publice locale o
reprezint cea n care aceast administraie a funcionat n baza Decretului - Lege
nr.8/7 ianuarie 1990 publicat n Monitorul Oficial nr.4/8 ianuarie 1990. Coloratura
aparte a acestei etape rezult din textul: "Pe data prezentului decret, n judee,
municipiul Bucureti, municipii, sectoarele municipiului Bucureti, orae, comune
se constituie primrii, ca organe locale ale administraiei de stat"540. n acelai act
normativ se arat: "Organele locale ale administraiei de stat exercit conducerea
activitii administrative n judee, municipiul Bucureti, municipii, sectoarele
municipiului Bucureti, orae i comune pe baza i n vederea realizrii
obiectivelor cuprinse n programul Consiliului Frontului Salvrii Naionale i
hotrrilor consiliilor teritoriale ale frontului, asigurnd aplicarea tuturor
prevederilor legale n vigoare"541. Se observ un amestec de competene care ntrun stat de drept aparin unor instituii diferite: consiliul judeean, consiliul local,
prefectul i a rezultat un hibrid ciudat: primria de jude.
Probabil i legiuitorul a sesizat nuana greu de definit a acestui hibrid nct
prin Legea nr.5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i
comunelor pn la organizarea de alegeri locale s-a organizat la nivel de jude
prefectura ca "organ local al administraiei de stat cu competen general"542.
Constituia Romniei adoptat n 1991 readuce n actualitate instituia
prefectului afirmnd: "Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i
municipiul Bucureti.
539

Decretul - Lege nr.2 / 1989 privind abrogarea unor legi, decrete i alte acte normative, art. 6 - 10, publicat n Monitorul Oficial
nr.4 / 27 decembrie 1989.
540
Decretul - Lege nr. 8 / 1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat, art. 1.
541
Idem, art. 2.
542
Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea special, Casa Editorial "Calistrat Hoga", Bucureti, 1995, pag. 428.

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile

publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din
unitile administrativ - teritoriale.
Atribuiile prefectului se stabilesc potrivit legii.
Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
Consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider
actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"543.
Statutul prefectului, atribuiile sale sunt stabilite de Legea administraiei
publice locale nr.215/2001, dar n Romnia instituia prefectului este mult mai
veche.
Dei sub denumiri diferite, prefectul a existat n Moldova i Muntenia nc
nainte de 1859. "Ispravnicul de jude", numit "ispravnic administrator" n
Moldova i "crmuitor" n Muntenia, era numit de Domn pe timp de trei ani, fiind
selectat dintre cei doi candidai propui de sfatul administrativ. Acest ispravnic
avea atribuii administrative i poliieneti544.
Legea comunal din 1 aprilie 1864 i Legea pentru nfiinarea consiliilor
judeene din 2/14 aprilie 1864, prezint instituia prefectului ca "reprezentantul
Guvernului pe lng consiliul judeean, numit de la centru"545. n art.91 din Legea
nr.396 din 2/14 aprilie 1864 se spune: "prefectul, ca cap al administraiunei
judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile
consiliului judeean"546.
Prefectul asista la sesiunile consiliului i, dac erau adoptate acte care
depeau atribuiile consiliului sau comitetului permanent al acestuia, sau acte
mpotriva intereselor judeului, avea obligaia de a face recurs la Guvern n termen
de 10 zile de la adoptarea actului respectiv (dac a participat la edin) sau de la
data la care i s-a adus actul la cunotin.
Legea pentru unificarea administrativ din 1925 a pstrat calitatea
prefectului de "comisar al guvernului" i "de conductor al administraiei
judeene"547.
Referiri la statutul i atribuiile prefectului sunt i n Legea pentru
organizarea administraiunii locale din 3 august 1929. Conform acestei legi
prefectul era numit prin decret regal i avea calitile548:
a) delegat al autoritii centrale (conform art.272) reprezentnd Guvernul,
fiind subordonat unui director ministerial ce avea rang de subsecretar de stat i care
conducea un directorat ministerial (nfiinat prin aceeai lege), directoratul fiind de
543

Constituia Romniei, 1991, Titlul III, cap. V, art. 122.

Mircea Preda, op. cit., p. 426.
545
Idem, pag. 427.
546
Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed. ALL, Bucureti, 1996, p. 548.
547
Idem, p. 549.
548
Idem.
544

fapt un centru de administraie i inspecie local. Directoratele ministeriale aveau

sediul n Bucureti, Cluj, Craiova, Iai i Timioara, avnd fiecare n raza de
activitate un numr de judee549;
b) reprezentant al Guvernului, (conform art.273) exercitnd controlul i
supravegherea tuturor administraiunilor locale din jude, putnd cere pedepsirea
funcionarilor publici;
c) ef al poliiei n jude (conform art.276). Atribuiile sale din acest punct de
vedere erau n conformitate cu dispoziiile art. 68 i 69 din Legea de organizare a
poliiei generale a statului din 21 iulie 1929.
Legea administrativ din 1936 a lrgit atribuiile prefectului; el avea dreptul
de a controla toate serviciile publice din jude.
Prin Legea administrativ din 1938 prefectul obinea dreptul de a numi
primarul n "comunele rurale i urbane nereedin"550 i de a desemna pe membrii
de drept n consiliul comunal.
ntre anii 1940 - 1941 comuna i judeul redevin uniti administrativ teritoriale cu personalitate juridic, prefectul meninndu-i rolul i atribuiile ca
reprezentant al Guvernului, numit prin decret regal, i ef al poliiei locale.
Prin legile nr.486/1944, nr.217/1945, Constituia din 13 aprilie 1948 i
celelalte legi i constituii din perioada comunist s-a renunat la instituia
prefectului.
Aa cum se arat n literatura de specialitate551 instituia prefectului este o
creaie napoleonian din anul al VIII - lea de la Revoluia Francez din 1789,
prefectul fiind, pn la modificarea Constituiei Franei din anul 1958,
reprezentantul Guvernului i eful administraiei departamentului n care funciona.
Ca urmare a modificrii Constituiei Franei din 1958 prefectului i s-au acordat
competene din mai multe puncte de vedere:
1) ca reprezentant al statului;
2) ca reprezentant al Guvernului;
3) ca organ de administraie general;
4) ca ef al serviciilor statului din departament.

549

D. A. Crciunescu, P. Petrior, V. Popa, Drept administrativ i contenciosul administrativ, Ed. Helicon, Timioara, 1996, p.
16.
550
Mircea Preda, op. cit., la reperul 76, p. 427.
551
Valentin Priscaru, op. cit., p. 548.

Subseciunea 2.
Statutul juridic al prefectului
Instituia prefectului este consacrat prin art.123 din Constituia Romniei i
Legea nr.340/2004. Prefectul este garantul respectarii legii si a ordinii publice la
nivel local.
Pe baza principiului descentralizrii, deconcentrrii, s-a realizat transferul
unor atribuii ale autoritii centrale i a dreptului de tutel administrativ de la
Guvern la reprezentantul local al acestuia - prefectul.
Prefectul are i rolul de conductor i coordonator al serviciilor publice
deconcentrate din judeul n care i exercit prerogativele.
n concluzie, ntruct atribuii generale ale Guvernului din domeniul politico
- administrativ i din domeniul asigurrii legalitii au fost transferate prefectului,
deci, practic actele svrite de prefect pe timpul exercitrii mandatului su
angajeaz Guvernul, se poate afirma c prefectul este "un organ al administraiei
publice supus regimului juridic de drept administrativ"552 fapt susinut i de faptul
c Legea fundamental reglementeaz instituia prefectului n capitolul V,
Seciunea a doua a Titlului al III - lea din Constituia Romniei, care este consacrat
n exclusivitate autoritilor publice.
Prefectul este un organ unipersonal al administraiei publice, investit cu
competen material i teritorial.
Prin Legea nr.340/2004, prefectul este apolitic, legea prevznd
obligativitatea ca accesul la funcie s se fac prin concurs, prefectul dorindu-se a
fi un tehnocrat.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile:
a) legalitii, imparialitii i obiectivitii;
b) transparenei i liberului acces la informaiile de interes public;
c) eficienei;
d) responsabilitii;
e) profesionalizrii;
f) orientrii ctre cetean.
Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n
exclusivitate de ctre prefect. Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile
ale instituiei prefectului se realizeaz de ctre prefect sau de ctre o persoan
anume desemnat prin ordin al acestuia.
Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin
bugetul Ministerului Internelor i Reformei Administrative, i din alte surse legal

552

Emil Blan, Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice, Editura Fundaiei "Romnia de Mine", Bucureti, 1997.

constituite. Instituia prefectului poate beneficia de programe cu finanare

internaional.
Conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului au
obligaia s transmit prefectului proiectul de buget. Avizul prefectului privind
proiectul de buget se nainteaz conductorului instituiei ierarhic superioare
serviciului public deconcentrat. Situaiile financiare privind execuia bugetar,
ntocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, se transmit
prefectului pentru avizare. Avizul prefectului privind situaiile financiare se
nainteaz conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat. Avizele prefectului menionate anterior sunt consultative.
ntre prefecti, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile
judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
2.1. Atribuiile prefectului
Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale
din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de
conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din
subordine. Atribuiile care pot fi delegate potrivit alin.(4) al art.2 din Legea
nr.340/2004 sunt stabilite prin Hotarrea Guvernului nr.460/2006 pentru aplicarea
unor prevederi ale Legii nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 363 din 26 aprilie 2006.
Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit
Constituiei i altor legi se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub
conducerea prefectului. Instituia prefectului este o instituie public cu
personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Prefectul este ordonator
teriar de credite.
Structura organizatoric i modul de funcionare ale instituiei prefectului se
stabilesc prin Hotrrea Guvernului nr.460/2006, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.363 din 26 aprilie 2006.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului,
organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Lista serviciilor publice
deconcentrate se aprob i se actualizeaz la propunerea ministrului administraiei
i internelor, prin decizie a primului-ministru.
n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele
atribuii principale:

a) asigur, la nivelul judeului su, dup caz, al municipiului Bucureti, aplicarea

i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotarrilor Guvernului, a
celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice;
b) acioneaz pentru realizarea n judet, respectiv n municipiul Bucureti, a
obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare
pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin,
potrivit legii;
c) acioneaz pentru meninerea climatului de pace social i a unei comunicri
permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant
prevenirii tensiunilor sociale;
d) colaboreaz cu autoritile administraiei publice locale pentru determinarea
prioritilor de dezvoltare teritorial;
e) verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale
consiliului local sau ale primarului;
f) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la ndeplinire, n
condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii de
urgen;
g) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de
urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i
folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast
destinaie;
h) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la
bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul
desfurrii n bune condiii a acestei activiti;
i) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea
drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate;
j) asigura realizarea planului de msuri pentru integrare european;
k) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a
politicilor de integrare european;
l) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din
ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune;
m) asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre
cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n
unitaile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%.
Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte
normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern.
Prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de preedintele
consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea
administrativ-teritoriala i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii
msurilor necesare, n condiiile legii.

Prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale

administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din
subordinea acestora.
n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect,
subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului,
care si au sediul n judeul respectiv. La lucrrile colegiului prefectural pot fi
invitate i alte persoane a cror prezen este considerat necesar. Colegiul
prefectural se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun i oricnd se
consider c este necesar. Atribuiile colegiului prefectural privesc armonizarea
activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul respectiv,
precum i implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de
aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau al localitilor acestuia i vor fi
reglementate prin Hotrrea Guvernului nr.460/2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.363 din 26 aprilie 2006.
Prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean,
dup caz, convocarea unei sedine extraordinare a consiliului local, a consiliului
judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti n cazuri care necesit
adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor
calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i
pentru aprarea ordinii i linitii publice. n caz de for major i de maxim
urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale,
prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului
judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
n situaii de urgen sau de criz autoritile militare i organele locale ale
Ministerului Internelor i Reformei Administrative au obligaia s informeze i s
sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme care pune n pericol ori
afecteaz sigurana populaiei, a bunurilor, a valorilor i a mediului nconjurtor.
Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul solicita instituiilor
publice i autoritilor administraiei publice locale documentaii, date i
informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze cu celeritate i n mod gratuit.
2.2 Drepturile i ndatoririle prefecilor i subprefecilor
Prefecii i subprefecii care nu dein o locuin proprietate personal n
municipiul resedin de jude n care au fost numii beneficiaz de o indemnizaie
de instalare egal cu 3 salarii de baz brute, precum i de locuin de serviciu
corespunztoare, n condiiile legii, n baza unui contract de nchiriere, pe durata
ndeplinirii funciei. n situaia menionat anterior cheltuielile privind chiria

locuinei de serviciu, cele pentru transportul prefecilor i subprefecilor i al

familiilor acestora, la mutarea n localitatea n care si are sediul instituia
prefectului, i cele de instalare sunt suportate din bugetul instituiei prefectului.
Contractul de nchiriere a locuinei de serviciu se ncheie pe perioada exercitrii
funciei de prefect, respectiv de subprefect. La data ncetarii exercitrii funciei de
prefect, respectiv de subprefect, contractul de nchiriere nceteaz de drept.
Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev, pot s nfiineze organizaii
sindicale proprii. Acetia au obligaia s informeze conducerea Ministerului
Internelor i Reformei Administrative ori de cte ori cltoresc n afara judeului.
Ca reprezentant al Guvernului, prefectului n funcie i se acord onoruri
militare, n condiiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor
militare organizate la nivelul judeului. Prefectul i subprefectul nu pot fi membri
ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim
juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din
funcia public. Prefectul i subprefectul rspund, dup caz, disciplinar,
administrativ, civil sau penal pentru faptele svrsite n exercitarea atribuiilor ce le
revin, n condiiile legii.
2.3.Cancelaria prefectului i oficiile prefecturale
n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria
prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct,
care cuprinde urmtoarele funcii de execuie de specialitate specifice: directorul
cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei. Funcia de secretar
al cancelariei se asimileaz din punct de vedere al salarizrii cu funcia de ef de
cabinet. Pot fi numite n funcia de secretar al cancelariei persoane cu studii
superioare sau medii, n condiiile legii. Personalul din cadrul cancelariei
prefectului este numit sau eliberat din funcie de ctre prefect. Personalul din
cadrul cancelariei prefectului i desfoar activitatea n baza unui contract
individual de munca ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei
publice de ctre naltul funcionar public. Activitatea cancelariei prefectului este
coordonat de director, care rspunde n faa prefectului n acest sens.
Prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi i al
fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. n municipiul Bucureti se pot
organiza oficii prefecturale n fiecare sector. Ordinul prefectului de nfiinare i
organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului
Internelor i Reformei Administrative. Oficiile prefecturale fac parte integrant din
instituia prefectului.
Prin derogare de la prevederile art. XVI alin.(2) din Legea nr.161/2003
privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor

publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea

corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare, oficiile prefecturale sunt
conduse de ctre un ef al oficiului prefectural. Funcia de ef al oficiului
prefectural este echivalent cu funcia de director executiv. Numirea, modificarea,
suspendarea i ncetarea raportului de serviciu al efului oficiului prefectural se fac
de ctre prefect, n condiiile legii.
2.4. Actele prefectului 553
Prefectul n activitatea sa pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin emite
ordine, cu caracter normativ sau individual, care sunt acte administrative de
autoritate i care devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotina public
prin afiare i publicare, atunci cnd conin dispoziii normative, sau de la data
comunicrii, n celelalte cazuri .
Ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate
sunt emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se public, potrivit legii.
Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu
numai dup ce a fost adus la cunostina public. Ordinul prefectului, cu caracter
individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate.
Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru
situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin i sunt
executorii. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului
Internelor i Reformei Administrative. Ministerul Internelor i Reformei
Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect,
daca le considera nelegale sau netemeinice.
Prefecii sunt obligai s comunice ordinele emise potrivit art.26 alin.(2) din
Legea nr.340/2004 conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot
propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le
consider nelegale.
Prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei
publice centrale msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice
deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ministerele
i celelalte organe ale administraiei publice centrale sunt obligate s comunice de

553

Art.26-28, Legea nr.340/2004

ndat prefecilor actele cu caracter normativ emise n domeniul de activitate al

serviciilor publice deconcentrate.
n concluzie, ordinele prefectului se mpart n :
b) n funcie de caracterul tehnic exist :
- ordine care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate. n cazul acestora
prefectul este obligat s consulte organele de specialitate n legtur cu
coninutul ordinului nainte de elaborarea acestuia, iar dup emiterea ordinului
respectiv trebuie s-l prezinte la contrasemnat conductorilor organelor sau
serviciilor de specialitate respective;
- ordine care stabilesc msuri ce nu au caracter tehnic i de specialitate.
b) n funcie de caracterul normativ :
- ordine cu caracter normativ, atunci cnd conin reguli generale de conduit,
impersonale i aplicabile unui numr nedeterminat de subieci ;
- ordine cu caracter individual (nenormativ), atunci cnd manifestarea de voin a
autoritii pe care o conine creeaz, modific sau stinge drepturi i obligaii n
sarcina uneia sau mai multor persoane determinate 554.
2.5.Prefectura i subprefectul
Dat fiind importana ei, se impun cteva precizri n legtur cu instituia
juridic a prefecturii. Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, este n
municipiul resedina de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a
judeului sau a municipiului, dup caz. Pentru municipiul Bucureti, respectiv
judeul Ilfov, sediul instituiei prefectului este n municipiul Bucureti.
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii,
prefectul este ajutat de 2 subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat
de 3 subprefeci555.
Atribuiile subprefectului se stabilesc prin Hotarrea Guvernului
nr.460/2006.
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari
publici556.

554

E. Blan, op. cit., p. 66.

555
556

Art.9, Legea nr.340/2004

Art.10, Legea nr.340/2004

CAPITOLUL IV
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL
Seciunea 1.
Autonomia local
Subseciunea 1.
Conceptul de autonomie local
1.1 Autonomia local i principiul subsidiaritii
Principiul subsidiaritii
n esen, n afara competenelor exclusive ale Uniunii, principiul
subsidiaritii prevzut de alineatul (3) al noului articol 5 TUE, presupune c
Uniunea s i exercite competenele numai dac i n msura n care statele
membre nu pot realiza anumite obiective preconizate nici la nivel central, nici la
nivel regional i local, iar aciunea avut n vedere pentru ndeplinirea acestora
poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii, prin prisma dimensiunilor i efectelor
pe care aceasta le determin. Parlamentelor naionale -chemate s cpntribuie la
buna funcionare a Uniunii n conformitate cu noul articolul 12 TUE - le revine
rolul s asigure respectarea acestui principiu n conformitate cu Protocolul privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. La rndul su, alineatul (4)
al aceluiai articol prevede c, n temeiul principiului proporionalitii, aciunea
Uniunii, n coninut i form, nu depete ceea ce este necesar pentru realizarea
obiectivelor tratatelor".
n raport cu actuala reglementare a celor dou principii coninut n articolul
5 TCE, se impun dou observaii.
n primul rnd, remarcm consacrarea deplinei imposibiliti" a statelor
membre de a aduce la ndeplinire obiectivele Uniunii, care trebuie s se manifeste
att la nivel central, ct i la nivel regional sau teritorial557. Totui, aceast stare de
imposibilitate" trebuie evaluat de la caz la caz de fiecare instituie a Uniunii i, n
mod specific, de ctre Comisie care, nainte de a propune un act legislativ, are
obligaia s procedeze la consultri extinse cu instituiile Uniunii i cu

Prin comparaie, articolul 5 TCE are n vedere doar imposibilitatea aciunii statelor membre, fr nicio difereniere sau nuanare.
Potrivit pct. 5 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anexat la Tratatul de la Amsterdam,
evaluarea justificrii aciunii ntreprinse de Comunitatea European trebuia evalueze, n mod necesar, sistemul constituional al
fiecrui stat membru pentru a se decide dac acesta putea s aduc la ndeplinire, n mod satisfctor, obiectivul respectiv al
Comunitii.

parlamentele naionale i care trebuie s aib n vedere dimensiunea regional i

local a aciunilor preconizate558.
Rolul pe care parlamentele naionale l ocup n acest proces este esenial i,
fa de protocolul iniial anexat la Tratatul de la Amsterdam, regndit n
profunzime. Regula general instituit de Protocolul privind rolul parlamentelor
naionale n Uniunea European este aceea potrivit creia att documentele de
consultare ale Comisiei (cri verzi, cri albe i comunicri), ct i proiectele de
acte ce vor fi adoptate n urma unei proceduri legislative 559 sunt transmise
parlamentelor naionale n vederea emiterii de ctre acestea a unui aviz motivat
privind conformitatea acestora cu principiul subsidiaritii i fa de care instituiile
emitente ale proiectului n discuie trebuie s in seama. Este de remarcat i faptul
c principiul subsidiaritii se aplic i la nivel naional, fiecrui parlament naional
sau fiecrei camere a unui parlament naional revenindu-i, dup caz, sarcina de a
consulta parlamentele regionale cu competene legislative560.
n al doilea rnd, formularea aciunea Uniunii, n coninut i form"
cuprins n noul articol 5 TUE n definirea principiului proporionalitii determin
intensitatea aciunii, att din perspectiva alegerii de ctre instituia competent a
Uniunii a instrumentului adecvat de reglementare (regulament, directiv sau
decizie), ct i a obiectivului urmrit de actul legislativ n discuie, care trebuie s
fie proporional cu obligaiile pe care le va impune att Uniunii, ct i celorlali
destinatari ai acestuia561. Totui, n timp ce controlul aplicrii principiului
subsidiaritii este potenat att prin intervenia parlamentelor naionale, ct i de
Curtea de Justiie, la sesizarea acestora, principiul proporionalitii nu se bucur
de aceeai atenie din partea autorilor Tratatului de la Lisabona. Aplicarea
principiului proporionalitii i controlul acestora se va face aadar n continuare
558

Articolul 2 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Cu toate acestea, n caz de urgen
excepional", Comisia, motivat, are posibilitatea s nu recurg la aceste consultri.
559 Potrivit articolului 289 TFUE, nou introdus de Tratatul de la Lisabona, actele legislative sunt actele adoptate prin procedura
legislativ care, la rndul ei, poate fi ordinar" (respectiv procedura actual de codecizie) sau special", care intervine, n
termenii alineatului (2) al acestui articol, n cazurile specifice prevzute n tratate, atunci cnd adoptarea unui regulament, a unei
directive sau a unei decizii de ctre Parlamentul European se realizeaz cu participarea Consiliului sau de ctre Consiliu cu
participarea Parlamentului European [de pild, n acest din urm caz, o asemenea procedur legislativ special se aplic, n
temeiul articolului 77 alineatul (3) TFUE, domeniului deja menionat al paapoartelor, crilor de identitate, permiselor de edere
sau al oricrui alt document asimilat]. Cu toate acestea, articolul 3 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii extinde sfera proiectelor de acte legislative", care semnific propunerile Comisiei, iniiativele unui grup de
state membre, iniiativele Parlamentului European, cererile Curii de Justiie, recomandrile Bncii Centrale Europene i cererile
Bncii Europene de Investiii privind adoptarea unui act legislativ".
560 Articolul 6 teza final din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii.
561
n acest sens, articolul 5 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii prevede: Orice proiect
de act legislativ ar trebui s cuprins o fi detaliat care s permit evaluarea conformitii cu principiile subsidiaritii i
proporionalitii. Fia menionat anterior ar trebui s cuprind elemente care s permit evaluarea impactului financiar al
proiectului n cauz i, n cazul unei directive , evaluarea implicaiilor acesteia asupra reglementrilor ce urmeaz s fie puse n
aplicare de statele membre, inclusiv asupra legislaiei regionale, dup caz. [...] Proiectele de acte legislative au n vedere
necesitatea de a proceda astfel nct orice obligaie, financiar sau administrativ, care revine Uniunii, guvernelor naionale,
autoritilor regionale sau locale, operatorilor economici i cetenilor, s fie ct mai redus posibil i proporional cu obiectivul
urmrit".

n virtutea interpretrii pe care Curtea de Justiie a avut ocazia s o evidenieze n

numeroase cauze, precum i a obiectivului urmrit de la caz la caz i a competenei
de care dispune Uniunea n domeniul respectiv, astfel cum este reglementat de
tratate.
Seciunea 2.
Autoritile Administraiei Publice locale
Subseciunea 1.
Consiliile locale
Scurt istoric
Autoritatea comunal n Moldova era compus din "oltuz" ajutat de
doisprezece "prgari" alei de populaia trgului sau oraului.
Printre atribuiile autoritii comunale se aflau aprarea teritoriului trgului,
cercetarea i rezolvarea pricinilor dintre locuitori, aprovizionarea localitii,
strngerea drilor, mobilizarea armatei n caz de rzboi.
Conducerea satelor era realizat de "cnezi" ajutai de btrnii satului. n
timpul domniei lui Constantin Mavrocordat n sate erau "ceauii" i "stegarii".
Prin Regulamentele Organice oraelor li s-a recunoscut dreptul la
autonomie. Oraele aveau "sfaturi" care hotrau asupra bugetului local, repartizrii
drilor, aprovizionrii oraului, n problemele privind colile, nfrumusearea
oraului. Satul era condus de ase steni alei, preotul i proprietarul sau vechilul
satului, acetia formnd sfatul satului. Legea comunal din 1 aprilie 1864 prevedea
prima dat organizarea comunei rurale cu personalitate juridic. Comuna era
condus de primar i un consiliu compus din 5 - 17 membri, primarul i consiliul
fiind autoriti alese. Legea pentru organizarea administraiunii locale din 3 august
1929, Legea administrativ din 1936, Legea administrativ din 1938 au constituit
trepte n evoluia istoric a autoritilor administraiei locale. Dup 1944 au
existat "consiliile populare" ca organe ale puterii de stat i "comitetele executive"
ca organe executive ale consiliilor populare. Dup 1989 administraia local este
guvernat de principiile democratice specifice statului de drept.
2.1 Organizarea
Componena consiliilor locale
n baza art.28 din Legea nr.215/2001 consiliile locale ale comunelor,
oraelor i subdiviziunilor administrativ - teritoriale ale municipiului Bucureti

sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat n condiiile prevzute n Legea privind alegerile locale.
Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al
prefectului n funcie de populaia comunei, oraului sau subdiviziunilor
administrativ - teritoriale ale municipiului Bucureti nregistrate la 1 ianuarie anul
n care au loc alegerile sau la 1 iulie n anul care precede alegerile (art.29 din
Legea nr.215/2001).
Incompatibiliti562
Calitatea de consilier este incompatibil cu:
a) funcia de prefect i subprefect;
b) calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al
autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public
n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al
serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice
locale; calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale
respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judeul respectiv;
c) funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor
autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale
sau de consiliile judeene;
d) calitatea de primar;
e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat i cele asimilate
acestora.
Se mai pot stabili incompatibiliti prin lege (art.30, Legea nr.215/2001).
Constituirea consiliului local
Se face n termen de 20 de zile de la data alegerilor. La edina de
constituire, convocat de ctre prefect, particip prefectul sau reprezentantul su.
Primarul va fi i el convocat la aceast edin, chiar dac procedura de validare
care l privete nu a fost definitivat.
edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din
numrul consilierilor alei. Dac nu se poate asigura aceast majoritate edina
urmeaz a se ine peste trei zile, n aceleai condiii. Dac se menine
nendeplinirea condiiei de prezen i la a doua convocare se reconvoac edina
peste trei zile. Dac i la aceast a treia convocare lipsesc fr motiv temeinic
562

Art. 30, Legea nr. 215/2001.

consilierii alei, astfel nct edina nu poate fi legal constituit, prefectul va

declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat de la
cele trei convocri anterioare, dac locurile vacante nu pot fi completate cu
supleani de pe listele de candidai i se vor organiza alegeri de completare n
termen de 30 de zile.
Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor abseni
nemotivat poate fi atacat de cei n cauz n termen de 5 zile de la comunicare la
instana de contencios administrativ, hotrrea primei instane fiind definitiv i
irevocabil.
Se consider absen motivat acea absen cauzat de boal care a necesitat
spitalizare563, de deplasare n strintate n interes de serviciu sau de evenimente de
for major.
Comisia de validare (3 - 5 membri), aleas de consilieri (dintre membrii
consiliului) pe ntreaga durat a mandatului, examineaz legalitatea alegerii
fiecrui consilier propunnd validarea sau invalidarea mandatelor.
Invalidarea se propune dac se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate,
fraud electoral constatat de Biroul Electoral Central sau orice alt nclcare a
Legii privind alegerile locale.
Validarea sau invalidarea mandatelor se face cu votul deschis al majoritii
consilierilor prezeni la edin, persoana al crei mandat este supus validrii
neparticipnd la vot.
Consilierii ale cror mandate au fost validate depun jurmntul prevzut de
art.32 din Legea nr.215/2001.
ncetarea mandatului de consilier
Mandatul de consilier nceteaz de drept n caz de:
1) deces;
2) demisie;
3) incompatibilitate;
4) schimbare a domiciliului n alt unitate administrativ - teritorial;
5) lipsa nemotivat de la trei edine ordinare consecutive ale consiliului;
6) imposibilitate de exercitare a mandatului pe o perioad mai mare de ase
luni consecutive;
7) dac s-a constatat, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin
fraud sau alt nclcare a Legii privind alegerile locale;
8) n caz de condamnare, prin hotrre judectoreasc definitiv, la o
pedeaps privativ de libertate;
563

Art. 30, alin. (5), Legea nr. 215/2001.

9) n caz de punere sub interdicie judectoreasc;

10) n cazul pierderii drepturilor electorale.
ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat prin hotrre a
consiliului local la iniiativa primarului sau a oricrui consilier.
n caz de demisie, consilierul poate reveni asupra demisiei pn la adoptarea
hotrrii.
Durata mandatului
Consilierul local se alege pentru un mandat de 4 ani (ce poate fi prelungit
numai n caz de rzboi sau catastrof, prin lege organic) mandat exercitat de la
data cosntituirii consiliului pn la data declarrii ca legal constituit a noului
consiliu ales.564
Actele consiliului local
Consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n
afar de cazurile n care legea sau regulamentul de funcionare a consiliului cere o
alt majoritate. n caz de paritate de voturi, hotrrea nu se adopt i se reiau
dezbaterile n edina urmtoare.
Legea nr.215/2001, n art.45, face deosebire n ceea ce privete numrul de
voturi necesare pentru adoptarea unei hotrri astfel: n timp ce regula este cea deja
enunat, a "majoritii membrilor prezeni", pentru hotrrile privind bugetul local
sau cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale este necesar votul majoritii
consilierilor n funcie, iar hotrrile privind contractarea de mprumuturi,
administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, organizarea i
dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului i asocierea cu alte
consilii, instituii publice sau comerciani din ar i din strintate se adopt cu
votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
Hotrrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, n timp
ce pentru alte hotrri votul va fi secret numai atunci cnd consiliul stabilete
astfel.
Proiectele de hotrri pot fi propuse de ctre consilieri sau de ctre primar,
acela care face propunerea fiind obligat s redacteze proiectul cu sprijinul
secretarului i al personalului din aparatul propriu al autoritii administraiei
publice locale.
Hotrrile normative devin obligatorii de la data aducerii la cunotin
public, cele individuale devin obligatorii de la data comunicrii lor celui pe care l
privesc.

564

Art.38, Legea 215/2001

2.2. Funcionarea consiliului local

Lucrrile consiliului local
Consiliul local se ntrunete n edin ordinar lunar, la convocarea
primarului. Dac este necesar, la cererea primarului sau a cel puin o treime din
numrul membrilor consiliului, consiliul se poate ntruni n edine extraordinare.
Ordinea de zi se aduce la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin
presa local ori prin alt mijloc de publicitate.
edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent
majoritatea consilierilor n funcie.
Prezena consilierilor la edine este obligatorie.
edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care
consilierii hotrsc desfurarea lor cu uile nchise. Pentru a adopta o astfel de
hotrre este necesar majoritatea voturilor consilierilor prezeni.
edinele n care se discut probleme referitoare la buget sunt ntotdeauna
publice.
Dezbaterile din edinele consiliului se consemneaz ntr-un proces - verbal.
Procesul - verbal trebuie semnat de consilierul care conduce edinele, de
secretarul unitii administrativ teritoriale.
La nceputul fiecrei edine, secretarul prezint procesul - verbal al edinei
anterioare, iar consilierii au dreptul s conteste coninutul procesului - verbal i s
cear menionarea exact a opiniilor exprimate n edina anterioar.
Nu poate participa la deliberare i la adoptarea unei hotrri consilerul care
are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului, fie personal,
fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv.
La lucrrile consiliului local pot participa prefectul, preedintele consiliului
judeean, reprezentanii acestora, parlamentarii alei n jude, precum i persoanele
invitate de consiliul local, a cror prezen este considerat util. Toate persoanele
enumerate particip fr drept de vot.
Delegatul stesc565 este cel care reprezint la edinele consiliului local pe
cetenii satelor care nu au consilieri alei n consiliul local. Desemnarea acestui
delegat se face prin alegere, pe perioada unui mandat al consiliului local, de ctre
adunarea steasc format din cte un reprezentant al fiecrei familii. La alegere
este prezent primarul sau viceprimarul.
Delegatul stesc este n mod obligatoriu invitat la edinele n care se dezbat
probleme ce privesc satul din care vine.
Votul delegatului stesc are caracter consultativ.
565

Art. 53, Legea nr. 215/2001.

 Comisiile de specialitate566
Consiliul local i organizeaz, dup constituire, comisii de specialitate n
principalele domenii de activitate, comisii compuse numai din consilieri. Fiecare
comisie i alege cte un preedinte i un secretar. Aceste comisii analizeaz i
avizeaz proiectele de hotrri din domeniul lor de activitate. Hotrrile comisiilor
de specialitate se adopt cu votul majoritii membrilor lor.
Prin Regulamentul de funcionare a consiliului local se stabilete
organizarea, funcionarea i atribuiile acestor comisii.
2.3. Actele consiliului local
Atribuiile consiliului local
Principalele atribuii ale consiliului local sunt (conform art.36 din Legea
nr.215/2001):
a) alege din rndul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, dup
caz; stabilete n limitele normelor legale, numrul de personal din aparatul
propriu;
b) aprob statutul comunei sau al oraului, precum i regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului;
c) avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare
economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de
amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea la programe de
dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier, n
condiiile legii;
d) aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de
utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de nchidere a exerciiului bugetar;
stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii;
e) aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul
de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a
aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i
ale regiilor autonome de interes local;
f) administreaz domeniul public i domeniul privat al comunei sau oraului;
g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor
publice de interes local, n condiiile legii;
566

Art. 54, Legea nr. 215/2001.

h) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate

privat a comunei sau oraului, dup caz, n condiiile legii;
i) nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de
interes local; urmrete, controleaz i analizeaz activitatea acestora; instituie, cu
respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i
funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local; numete i
elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice de interes
local, precum i pe cei ai instituiilor publice din subordinea sa; aplic sanciuni
disciplinare, n condiiile elgii, persoanelor pe care le-a numit;
j) hotrte asupra nfiinrii i reorganizrii regiilor autonome de interes
local; exercit n numele unitii administrativ-teritoriale toate drepturile
acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra
privatizrii acestor societi comerciale; numete i elibereaz din funcie n
condiiile legii, membrii consiliilor de administraie ale regiilor autonome de sub
autoritatea sa;
k) analizeaz i aprob n condiiile legii, documentaiile de amenajare a
teritoriului i de urbanism ale localitilor, stabilind mijloace materiale i financiare
necesare n vederea realizrii acestora; aprob alocartea de fonduri din bugetul
local pentru aciuni de aprare mpotriva inundaiilor, incendiilor, dezastrelor i
fenomenelor meteorologice periculoase;
l) stabilete msurile necesare pentru construirea, ntreinerea i
modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd
cilor de comunicaii de interes local;
m) aprob, n limetele competenelor sale, documentaiile tehnicoeconomice pentru lucrrile de investiii de interes local i asigur condiiile
necesare n vederea realizrii acestora;
n) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare
necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie,
sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, aprarea mpotriva
incendiilor i protecia civil, de sub autoritatea sa; urmrete i controleaz
activitatea acestora;
o) hotrte, n localitile cu medici sau cu personal sanitar n numr
insuficient, acordarea de stimulente n natur i n bani, precum i de alte faciliti,
potrivit legii, n scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie; asemenea
faciliti pot fi acordate i personalului didactic;
p) contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice,
sportive i de agrement;
q) hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizeaz activitatea
gardienilor publici, poliiei, jandarmeriei, pompierilor i a formaiunilor de

protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de mbuntire a activitii

acestora;
r) acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul
creterii calitii vieii; contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea
n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor
naturale, n condiiile legii;
s) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten sociale; asigur
protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei; aprob criteriile pentru
repartizarea locuinelor sociale; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de
binefacere de interes local;
t) nfiineaz i organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de
distracie, baze sportive i asigur buna funcionarea a acestora;
u) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de
obiective de interes public local;
v) confer persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul
de cetean de onoare al comunei sau al oraului;
x) hotrte n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice
romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n
vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte
de interes public local; hotrte nfrirea comunei sau oraului cu uniti
administrativ-teritiriale similare din alte ri;
y) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale
administraiei publice locale din ar sau strintate, precum i aderarea la asociaii
naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale n vederea
promovrii unor interese comune;
z) sprijin activitatea cultelor religioase, n condiiile legii;
w) asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ n condiiile
legii.
Desigur, consiliul local poate exercita i alte atribui stabilite prin lege.
Rspunderea consilierilor
Potrivit Legii nr.393/2004 ce reglementeaz Statutul aleilor locali, aleii
locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru
faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Astfel art.56 alin.1
precizeaz : "Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care
fac parte sau, dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n
exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat".
Prefectul poate dispune, prin ordin, suspendarea din funcie a unui consilier
care a fost arestat preventiv.

nclcarea de ctre consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001, cu

modificrile i completrile ulterioare, a prevederilor prezentei legi i ale
regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atrage aplicarea
urmtoarelor sanciuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvntului;
d) eliminarea din sala de edin;
e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaiei de edin, pentru 1 - 2 edine.
Sanciunile prevzute prevzute de art. 57 din Legea nr.393/2004, alin.(1)
lit.a) - d) se aplic de ctre preedintele de edin, iar cele prevzute de lit. e) i f)
se aplic de ctre consiliu, prin hotrre. Pentru aplicarea sanciunilor prevzute la
alin. (1) lit. e), cazul se va transmite comisiei de specialitate care are n obiectul de
activitate i aspectele juridice, aceasta prezentnd un raport ntocmit pe baza
cercetrilor efectuate, inclusiv a explicaiilor furnizate de cel n cauz.
La prima abatere, preedintele de edin atrage atenia consilierului n culp
i l invit s respecte regulamentul. Consilierii care nesocotesc avertismentul i
invitaia preedintelui i continu s se abat de la regulament, precum i cei care
ncalc n mod grav, chiar pentru prima dat, dispoziiile regulamentului vor fi
chemai la ordine. Chemarea la ordine se nscrie n procesul-verbal de edin.
nainte de a fi chemat la ordine, consilierul este invitat de ctre preedinte s i
retrag sau s explice cuvntul ori expresiile care au generat incidentul i care ar
atrage aplicarea sanciunii. Dac expresia ntrebuinat a fost retras ori dac
explicaiile date sunt apreciate de preedinte ca satisfctoare, sanciunea nu se mai
aplic. n cazul n care dup chemarea la ordine un consilier continu s se abat de
la regulament, preedintele i va retrage cuvntul, iar dac persist, l va elimina
din sal. Eliminarea din sal echivaleaz cu absena nemotivat de la edin.
n cazul unor abateri grave, svrite n mod repetat, sau al unor abateri
deosebit de grave, consiliul poate aplica sanciunea excluderii temporare a
consilierului de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate. Gravitatea
abaterii va fi stabilit de comisia de specialitate care are n obiectul de activitate
aspecte juridice, n cel mult 10 zile de la sesizare. Excluderea temporar de la
lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate nu poate depi dou edine
consecutive. Excluderea de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate
are drept consecin neacordarea indemnizaiei de edin pe perioada respectiv.
n caz de opunere, interzicerea participrii la edine se execut cu ajutorul forei
publice puse la dispoziie preedintelui.
Conform art.66 alin.1, sanciunile prevzute la art.57 alin.(1) lit.e) i f) se
aplic prin hotrre adoptat de consiliu cu votul a cel puin dou treimi din

numrul consilierilor n funcie. Pe perioada aplicrii sanciunii, consilierii n cauz

sunt scoi din cvorumul de lucru. Sanciunile prevzute la art.57 alin.(1) se pot
aplica n mod corespunztor preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene,
pentru abaterile svrite n calitatea lor de consilier.
Dizolvarea consiliului local
Consiliul local poate fi dizolvat dac a adoptat, ntr-un interval de cel mult 6
luni, cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios
administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.
Dizolvarea consiliului local se face prin hotrre a Guvernului, la
propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase
definitive i irevocabile.
Hotrrea de dizolvare poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana
de contencios administrativ.
Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabilete de
Guvern, la propunerea prefectului, n termenul stabilit de lege.
Pn la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau, n
absena acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau ale
oraului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii.
n cazul n care consiliul local nu se ntrunete timp de 3 luni consecutive
sau nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n
situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se
poate completa prin supleani, acesta se consider dizolvat de drept.
Situaiile menionate se comunic de primar, viceprimar sau, n absena
acestora, de secretar, prefectului care, prin ordin, ia act de situaia de dizolvare a
consiliului local i propune Guvernului organizarea de noi alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de
contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la
cunotin.
Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen
de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar
introducerea aciunii suspend executarea msurii de dizolvare. Horrrea instanei
este definitiv i irevocabil.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de
ctre Guvern, la propunerea prefectului.
Consiliul local se poate ntruni n edine extraordinare, la cererea primarului
sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului.

Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului

unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau
cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare.
n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor comunei sau ai oraului convocarea consiliului local se poate face de
ndat.
n invitaia la edin se vor preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de
zi a acesteia.
Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor
comunei sau ai oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale
au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se aduce la
cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii
respective.
n toate cazurile convocarea se consemneaz n procesul verbal al edinei.
Subseciunea 2.
Primarul
Prin atribuiile sale primarul are un rol vital n existena comunitii din care
face parte, comunitate ce i-a acordat ncrederea prin votul su. Complexitatea
problemelor cu care se confrunt un primar implic alegerea pentru ocuparea
acestei funcii a unei personaliti complexe, care s neleag problemele sociale,
economice, culturale care i preocup pe semenii si.
Primarul trebuie s fie, n unitatea administrativ - teritorial unde a fost ales,
un creator, chiar dac tot ceea ce nseamn creaie de valoare este cel mai adesea
contestat sau comentat contradictoriu, astfel nct destul de rar o oper de valoare
se bucur de aprecierile favorabile la momentul realizrii ei.
Un exemplu gritor n acest sens este personalitatea ilustrului Nicolae
Romanescu, acela care a marcat puternic evoluia istoric a oraului Craiova567.
El spunea: "De cte ori am avut onoarea i greaua sarcin s fiu primar, am
fost nvinuit, - n mod sistematic, - c nu am tiut s ngrijesc de veniturile oraului
i c am fost prea cheltuitor cu lucrrile pe care le-am efectuat.
Asemenea nedrepte nvinuiri mau urmrit cu nverunare i dup ce am
ncetat a administra averea comunei noastre.
Adevrul este tocmai cu totul altul.

567

Iulian Nedelcu, Alina Livia Nicu, Drept Administrativ, Ed. Themis, Craiova, 2009

Nu cred s fi fost vre-o dat, n ara noastr, vre-un primar care s fi avut o
mai curat, o mai sfnt grije de banul public" (Prefaa la "Din activitatea mea ca
primar", 1926, pag.5).
Cel care a avut ideea de a da Craiovei faimosul parc actualmente numit
Parcul Romanescu, parc despre care scria c "...la Expoziia de la 1900, a cptat,
la seciunea Igien, cea mai mare recompens"568 i "pe care-l admir fr rezerv
un Le Claretie, un G. Benoit, Membru al Institutului Franei, chemndu-l superba
lucrare, care singur decoreaz oraul Craiova", era nevoit s explice
contemporanilor si c "Nu numai c nu m-am ferit s creez venituri noi, dar, n
fiecare din cele trei rnduri cnd am avut onoarea i sarcina s fiu eful
asociaiunei sociale craioveneti, una din preocuprile mele de cpetenie a fost
tocmai s creiez, pentru lucrrile eseniale ale oraului, noi venituri. Cu o desluire
important, ns: am refuzat, regulat, cu ndrtnicie, s pun biruri, ct de mici fie.
Mam mrginit la a m folosi de bunurile din domeniul public, percepnd taxe
pentru diferitele service prestate de Comun, aa cum, ca raportor al legei asupra
maximului taxelor i contribuiunilor comunale din 1903 i colaborator al
Ministrului de Interne din acel an, eu nsumi prevzusem prin art. 4 din lege, ..."
("Din activitatea mea ca primar", pag. 8).
Scurta evocare a personalitii lui Nicolae Romanescu este doar un pretext
pentru a sublinia importana deosebit pentru societate i implicit responsabilitatea
ce revine primarului.
3.1. Scurt istoric
Prima reglementare despre funcia de primar aparine Legii comunelor
nr.394 / 1864. Conform acestei legi primarul comunei n comunele rurale era ales
de alegtorii comunei odat cu membrii consiliului i se aproba de ctre prefect, n
timp ce n comunele urbane era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care
obinuser cel mai mare numr de voturi la alegeri569. Printre atribuiile primarului
erau:
1) supraveghea legalitatea actelor consiliului i raporta prefectului situaiile
n care consiliul adopta actele ilegale sau care depeau competenele sale;
2) era ef al poliiei locale, n situaii speciale, cum ar fi revoltele, avnd
dreptul s emit ordonane i regulamente de poliie;
3) era ofier de stare civil;
4) n calitate de ef al administraiei comunale administra i apra
proprietatea comunei, se ngrijea de aprovizonarea ei, supraveghea stabilimentele
comunale, ntocmea bugetul comunei, controla aparatul administrativ al comunei.
568
569

Este vorba despre Expoziia universal de la Paris din 1900.

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea special, Casa Editorial "Calistrat Hoga", 1995, p. 367.

Legea din 1874 prevedea c primarul comunelor rurale nu mai este ales ci
numit de ctre Guvern.
Legea pentru organizarea comunelor urbane din 1894 a prevzut ca
modalitate de nvestire a primarului alegerea, alegere ce se fcea de ctre consiliul
comunal din rndul membrilor si.
Legea din 1902 a trasferat atribuiile de ef al Poliiei prefectului.
Legea de unificare administrativ din 1925 a introdus delegaia permanent
ca organ executiv, ce nlocuia consiliul ntre sesiuni i hotra n numele acestuia n
limitele competenelor conferite, i n calitate de organ consultativ pentru primar.
Legea pentru organizarea administraiei locale din 1929 prevedea c
primarul comunelor rurale formate dintr-un singur sat se alegea prin votul
alegtorilor comunei, iar n celelalte comune el se alegea de consiliul comunal, cu
majoritate absolut de voturi, dintre membrii consiliului sau dintre membrii
comunei care ar fi avut dreptul de a fi alei consilieri, n timp ce n comunele
urbane primarii erau alei de consiliul comunal cu majoritate de dou treimi de
voturi dintre membrii alei ai consiliului. Dac nici unul dintre candidai nu
ntrunea aceast majoritate, Ministerul de Interne numea primar pe unul dintre cei
trei candidai care au ntrunit cel mai mare numr de voturi.
Primarul (nvestit fie prin alegere, fie prin numire) avea pe perioada
mandatului su calitatea de funcionar public.
Legea administrativ din 1936 a precizat c n localitile declarate staiuni
balneoclimaterice primarul se nvestea prin numire, nu prin alegere.
Conform Legii administrative din 1938 primarul era numit de prefect n
comunele rurale i urbane, de ctre rezidentul regal n localitile reedin de jude
i prin decret regal n staiunile climaterice i n municipii.
Primarul avea calitatea de ef al administraiei comunale i cea de preedinte
al consiliului comunal n perioada 1940 - 1944.
ntre anii 1944 i 1948 toate autoritile administrative depindeau de
Ministerul de Interne.
n perioada 1948 - 1989 au fost cunoscute ca organe locale ale puterii de stat
"consiliile populare" avnd ca organe executive "comitete executive", "sfaturile
populare" (denumirea dat n 1949 consiliilor populare), din nou "consiliile
populare" (prin Constituia din 1965) care i alegeau "birouri executive", iar prin
Legea nr. 57 / 1968 s-a introdus "biroul permanent" al comitetului executiv,
preedinii comitetelor i birourilor executive de la comune, orae i municipii
fiind i "primarii" acestor localiti.
Ca urmare a evenimentelor din decembrie 1989 instituia primarului i-a
modificat coninutul n conformitate cu principiile democratice ale statului de
drept.

 Definiie
Primarul reprezint acea autoritate a administraiei publice locale care
realizeaz, alturi de consiliul local, autonomia local la nivel de comun, de ora,
de subdiviziune administrativ - teritorial a municipiilor (art.121 din Constituie) i
de municipii (art.61, din Legea administraiei publice locale).
3.2. Investirea
Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n
condiiile Legii privind alegerile locale.
Pe toat durata mandatului de primar se suspend contractul de munc la
instituiile publice, la regii autonome, companii naionale, societi naionale la
societile comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale
aflate sub autoritatea consiliilor locale sau judeene, al persoanei ce ocup funcia
de primar.
Dup validarea alegerii (care are loc n termen de 20 de zile de la data
alegerilor) primarul va depune jurmntul al crui text este prezentat n art.34 al
Legii administraiei publice locale.
Depunerea jurmntului se face n faa consiliului local. Refuzul primarului
de a depune jurmntul este considerat demisie.
n cazul invalidrii mandatului primarului, se organizeaz alegeri n termen
de cel mult 30 de zile de la invalidare, sau, dup caz, de la data rmnerii definitive
i irevocabile a hotrrii judectoreti.
ncetarea mandatului
Mandatul primarului este de 4 ani. El se exercit de la depunerea
jurmntului pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou - ales. Aceast
regul are dou excepii: prelungirea mandatului, care poate interveni n timp de
rzboi sau de catastrof i se dispune prin lege organic, i ncetarea mandatului
nainte de termen. Art.15, alin.2 din Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor
locali arat c mandatul nceteaz nainte de termen n urmtoarele situaii:
a) deces;
b) demisie;
c) incompatibilitate;
d) schimbare a domiciliului ntr-o alt unitate administrativ - teritorial;
e) imposibilitate de a fi exercitat mandatul pe o perioad mai mare de 6 luni
consecutive, cu excepiile prevzute de lege;

f) dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc, rmas definitiv, dup

validarea mandatelor, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt
nclcare a Legii privind alegerile locale;
g) n cazul condamnrii definitive la o pedeaps privativ de libertate;
h) n cazul punerii sub interdicie pentru debilitate sau alienare mintal;
i) n cazul pierderii drepturilor electorale;
j) cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis, 3 dispoziii cu
caracter normativ n timp de 3 luni, care au fost anulate de instana de contencios
administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.
Demisia este actul de voin unilateral prin care primarul renun din
proprie iniiativ la mandat.
n toate cazurile n care mandatul nceteaz nainte de termen prefectul
emite ordine prin care ia act de ncetarea mandatului primarului i declar vacant
funcia acestuia.
3.3. Atribuii
Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu persoanele fizice sau
juridice din ar i din strintate i n justiie.
Primarul particip, obligatoriu, la edinele consiliului local.
n conformitate cu art.63 din Legea administraiei publice locale atribuiile
principale ale primarului sunt urmtoarele:
a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii;
b) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local;
c) atribuii referitoare la bugetul local;
d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor;
e) alte atribuii stabilite prin lege.
Astfel n temeiul lit. a), primarul ndeplineste funcia de ofier de stare civil
i de autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil,
atribuii privind organizarea i desfaurarea alegerilor, referendumului i a
recensamntului. Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege. n
exercitarea atribuiilor prevzute la lit. b), primarul:
a) prezinta consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea
economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale;
b) prezinta, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri;
c) elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de
mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. n
exercitarea atribuiilor prevzute la lit. c), primarul:
a) exercita funcia de ordonator principal de credite;

b) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului

bugetar i le supune spre aprobare consiliului local;
c) iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i
emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale;
d) verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a
contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a
sediului secundar.
n exercitarea atribuiilor prevzute la lit.d), primarul:
a) coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local prestate prin
intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare
de servicii publice i de utilitate public de interes local;
b) ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen;
c) ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor
din domeniile prevzute la art.36 alin.(6) lit.a) - d) din legea 215/2001;
d) ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i
controlului efecturii serviciilor publice de interes local prevzute la art.36 alin.(6)
lit.a)-d), precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii
administrativ-teritoriale;
e) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea
raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii,
pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru
conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local;
f) asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune
aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora;
g) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i alte
acte normative;
h) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile
angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei
mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor.
Primarul prezint trimestrial (sau la cererea consiliului local) informri
privind executarea hotrrilor adoptate de consiliu.
Dispoziiile cu caracter normativ sau individual sunt actele administrative pe
care le emite primarul n exercitarea atribuiilor sale i devin executorii dup ce au
fost aduse la cunotin persoanelor interesate.
Subseciunea 3.
Viceprimarul
Legea administraiei publice locale instituie alturi de noiunea de primar i
pe aceea de viceprimar. Numrul viceprimarilor este reglementat prin lege astfel:

- pentru comune i orae cte un viceprimar;

- pentru oraele reedin de jude cte doi viceprimari;
- pentru municipiul Bucureti ase primari (art.79 din Legea nr. 215/2001) i
ase viceprimari, cte unul pentru fiecare sector, un primar general i doi
viceprimari.
Viceprimarul se alege cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie.
Durata mandatului viceprimarului este aceeai cu cea a mandatului
consiliului local.
Prevederile referitoare la participarea primarului la edinele consiliului local
i la ncetarea mandatului nainte de termen se aplic n mod corespunztor pentru
viceprimar.
n conformitate cu art.72 din Legea nr.215/2001 n cazul n care funcia de
primar devine vacant i n caz de suspendare din funcie a acestuia, atribuiile
primarului vor fi exercitate, de drept, de ctre viceprimar, pn la validarea
mandatului noului primar sau, dup caz, pn la ncetarea suspendrii.
Primarul deleg viceprimarilor exercitarea unora dintre atribuiile care i
revin. Delegarea se face prin dispoziie emis n termen de cel mult 30 de zile de la
validare. Atribuiile n legtur cu care poate interveni delegarea sunt limitativ
prevzute.
Subseciunea 4.
Secretarul unitii administrativ teritoriale
Fiecare comun, ora sau subdiviziune administrativ-teritorial a
municipiilor are un secretar salarizat de bugetul local. Secretarul comunei, oraului
i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative sau cu studii liceale
atestate prin bacalaureat.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea eliberrii
din funcie.
Secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu
viceprimarul.
Funcia de secretar se ocup pe baz de concurs sau de examen, dup caz, iar
numirea se face de ctre prefect.
Concursul sau examenul se organizeaz de primar, potrivit legii, n termen
de 30 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de concurs sau
de examinare vor face parte n mod obligatoriu primarul, secretarul general al
prefecturii, secretarul general al judeului i 2 reprezentani desemnai de consiliul
local respectiv. Ordinul de numire se emite de prefect, n termen de cel mult 10 zile

de la primirea rezultatului concursului sau examenului, care se comunic de ctre

primar n termen de cel mult 3 zile de la rmnerea definitiv a rezultatului
concursului sau al examenului.
Secretarul se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii.
Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale:
a) particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local;
b) coordoneaz compartimentele i activitile cu caracter juridic, de stare
civil, autoritate tutelar i asisten social din cadrul aparatului propriu de
specialitate al consiliului local;
c) avizeaz proiectele de hotrre ale consiliului local, asumndu-i
rspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnnd hotrrile pe care le
consider legale;
d) avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului;
e) urmrete rezolvarea corespondenei n termenul legal;
f) asigur ndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local i
efectuarea lucrrilor de secretariat;
g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local;
h) asigur comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate a
actelor emise de consiliul local sau de primar, n termen de cel mult 10 zile, dac
legea nu prevede asltfel;
i) asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu
caracter normativ;
j) elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, n
afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii;
k) legalizeaz semnturi pe nscrisurile prezentate de pri i confirm
autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii.
Secretarul poate coordona i alte servicii ale aparatului propriu de
specialitate al autoritilor administraiei publice locale, stabilite de primar.
Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date
de consiliul local ori de primar.
Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului se
fac de ctre prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptat cu votul a cel
puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei
primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite
din desfurarea unei cercetri administrative.
Subseciunea 5.
Serviciile publice locale
A. Serviciile publice ale comunei sau oraului i
aparatul propriu de specialitate. Generaliti.

Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii i servicii publice de interes

local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale,
cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor
publice de interes local se fac de conductorii acestora, n condiiile legii. Numirea
i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se
fac de ctre primar, n condiiile legii.
Funcionarii din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local i
din cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucur de stabilitate n funcie,
n conditiile legii. n raporturile dintre ceteni i autoritatile administraiei publice
locale se folosete limba romn.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei
minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n
raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale, cu aparatul de
specialitate i cu organismele subordonate consiliului local, acetia se pot adresa,
oral sau n scris, i n limba lor matern i vor primi rspunsul att n limba
romn, ct i n limba matern. n consecin, n posturile care au atribuii privind
relaii cu publicul trebuie ncadrate i persoane care cunosc limba matern a
cetenilor aparinnd minoritii respective. Autoritile administraiei publice
locale trebuie s asigure inscripionarea denumirii localitilor i a instituiilor
publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes public i n
limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Actele oficiale se
ntocmesc n mod obligatoriu n limba romn.
B. Consideraii privind conceptul de primrie
i fundamentul su juridic.570
Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale i
aparatul de specialitate al primarului constituie o structur funcional cu activitate
permanent, denumit primaria comunei, oraului sau municipiului, care duce la
ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd
problemele curente ale colectivitii locale.
Aceste consideraii au fost inspirate de situaiile ntlnite n practic cu
privire la relaia cetean - primrie i se dorete a fi exprimarea unui punct de
vedere argumentat referitor la modul n care trebuie precizat coninutul conceptului
primrie astfel nct s fie eliminate disfuncionalitile. n argumentare s-a pornit
de la observaia c dinamica relaiilor sociale determin dinamica normelor
570

Alina Livia Nicu, Consideraii privind conceptul primrie i fundamentul su juridic,Caietul tiinific nr.7/2005, Editura Burg,
Sibiu.

juridice care le reglementeaz, iar aplicarea acestor norme, pe de o parte, asigur

ordinea social i, pe de alt parte, evideniaz eventualele imperfeciuni normative
oferind indicii despre modalitile de mbuntire a cadrului normativ. n
consecin, pornind de la principiul c trebuie atent pstrate valorile consacrate, iar
valorile noi trebuie s vin n completarea acestora, rezult c administraia public
trebuie s fie permanent adaptabil i adaptat la realitatea social valorificnd
elementele tradiionale din practica social. Principiile autonomie local,
descentralizare administrativ i deconcentrare a serviciilor publice sunt principii
fundamentale pentru administraia public romneasc actual, ceea ce are
consecine importante att la nivel instituional ct i n ceea ce privete relaia
administraie public cetean. Din punct de vedere instituional i al modului de
reglementare prezint interes deosebit pentru teoria i practica juridic un concept
cu tradiie n practica social romneasc i anume, conceptul primrie. Date fiind
implicaiile acestuia n modelul structural al administraiei publice romneti i
consecinele lui funcionale n special prin activitile de prestaie, fr a neglija,
ns, aspectele decizionale este necesar analizarea fundamentului su juridic. O
astfel de analiz permite evidenierea aspectelor pozitive i a celor de perfecionat.
Constituia Romniei - textul n forma revizuit n anul 2003 - n articolele
nr.121 i nr.122 precizeaz c "autoritile administraiei publice, prin care se
realizeaz autonomia local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i
primarii alei", iar la nivel de jude se constituie, prin alegere, un consiliu judeean
ca autoritate a administraiei publice "pentru coordonarea activitii consiliilor
comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean".
Legea nr.215/2001 - Legea administraiei publice locale, republicat, n art.23
prevede c "Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia
local n comune, orae i municipii sunt consiliile locale, comunale, oraeneti i
municipale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile
locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de legea pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale i primarii funcioneaz
ca autoriti ale administraiei publice locale i rezolv treburile publice din
comune, orae i municipii, n condiiile legii", Articolul nr.77 din acelai act
normativ ncearc s dea coninut conceptului primrie. Este scris: "Primarul,
viceprimarul, secretarul unitii administrativ - teritoriale i aparatul de specialitate
al primarului constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit
primaria comunei, oraului sau municipiului, care duce la ndeplinire hotrrile
consiliului local i dispoziiile primarului, soluionand problemele curente ale
colectivitii locale". Acest articol din Legea administraiei publice locale este
unicul temei juridic al unei msuri cu importante consecine n practica social, att
din punctul de vedere al ceteanului destinatar i beneficiar al prestaiei i
dispoziiei care dau coninutul administraiei publice, ct i din punctul de vedere

al personalului din administraia public local. Este evident dorina legiuitorului

de a apropia prin norme juridice modelul instituional al administraiei publice
locale de modelul tradiional romnesc n care ceteanul, n special n mediul
rural, era obinuit cu autoritatea primar i instituia primrie.
Pentru a realiza, pe de o parte, obiectivul de a pstra legtura cu tradiia
romneasc, n practica social i, pe de alt parte, de a avea o administraie
public local simpl i eficient, o legislaie coerent, propunem o variant de
modificare a Legii administraiei publice locale nr.215/2001. Apreciem c
modificarea trebuie s constea n abrogarea articolului nr.77 i modificarea
articolului nr. 23 n sensul de a se introduce doua alineate numerotate cu (3) i (4)
care s aib urmtorul coninut : "(3) Primarul, viceprimarul sau viceprimarii, dup
caz, secretarul comunei, oraului, municipiului sau subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiului i aparatul propriu de specialitate al consiliului local
asigur rezolvarea curent a problemelor colectivitii locale. (4) Sediul n care ii
desfaoar activitatea primarul, secretarul, aparatul propriu de specialitate al
consiliului local i consilierii locali se numete primrie". Printr-o astfel de
reglementare se reduce confuzia, se evit n mai mare masur situaiile practice cu
efect negativ privind validitatea actelor administrative i se realizeaz concordana
cu celelalte acte normative, cum ar fi Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului, care a modificat Legea nr.215/2001 prin abrogarea prevederilor
referitoare la prefect i care prevede la art.2 alin.(1) c prefectura este sediul
instituiei prefectului, existnd coeren i n interiorul art.23 alin.(2) din Legea
administraiei publice locale care precizeaz: "Consiliile locale i primarii
funcioneaza ca autoriti ale administraiei publice locale i rezolv treburile
publice din comune, orae i municipii, n condiiile legii", "problemele curente ale
colectivitii locale" mentionate n art.77 fiind o submulime a mulimii "treburilor
publice".
Seciunea 3.
Consiliul Judeean
Subseciunea 1.
Scurt istoric
Formele sub care a fost ntlnit unitatea administrativ - teritorial jude nc
din cele mai vechi timpuri au fost judeul n Muntenia i "inutul" ,"ocolul" n
Moldova.
Administratorii acestor uniti administrativ - teritoriale s-au numit "judei",
"prclabi" i "vornici" n Muntenia, "bani" n Oltenia, "prclabi", "staroti" i
"vornici" n Moldova. Denumirile au evoluat n timp ajungndu-se la cea de

ispravnic n ambele Principate. Ispravnicii exercitau atribuii militare,

administrative i judectoreti .
Primul act normativ care a reglementat o administraie modern la nivelul
judeelor a fost Legea pentru infiinarea consiliilor judeene din 2 aprilie 1864. nc
de atunci judeul era o subdiviziune administrativ a statului avnd personalitate
juridic i fiind investit cu o anumit putere public i cu drepturi patrimoniale, n
fiecare jude existnd un consiliu care se ntrunea periodic, reprezentnd "interesele
locale ale judeului"571.
Legea pentru unificarea administrativ din 1925 i Legea pentru unificarea
administraiunii locale din 1929 au consacrat un sistem administrativ cu un
accentuat grad de descentralizare administrativ. Astfel, administrarea judeului era
realizat de un consiliu judeean ales. Consiliul judeean era organul deliberativ. El
ii alegea o delegaie i preedintele consiliului judeean ca organe executive.
Conform Legii administrative din 1936 i prefectul participa la administrarea
judeului. ntre anii 1938 i 1940 judeele au fost transformate n simple
circumscripii teritoriale, apoi, ntre 1940 i 1947 revenindu-se la comun i jude
ca uniti cu personalitate juridic. Legea nr.135/1947 a instituit "comisiile
interimare la comune i judee". Constituia din 1948 i Legea nr.17/1949 au
introdus consiliile populare alese ca organe locale ale puterii de stat. Legea
nr.5/1950 a prevzut constituirea de "sfaturi populare" la nivel de regiune, raion,
ora i comun. Prin Legea nr.2/1968 au fost organizate din nou judeele, n locul
regiunilor i raioanelor, judeele fiind conduse de consilii populare alese.
Constituia din 1965 a reglementat durata mandatului consiliilor populare judeene
la cinci ani. Ca organe executive ale consiliilor populare existau Comitetul
executiv i Biroul permanent al Comitetului executiv. Evoluia organelor
administraiei publice la nivel de jude a parcurs dup decembrie 1989 pn in
februarie 1992, cnd s-au constituit consiliile judeene rezultate din alegerile
locale, o serie de etape de reacomodare treptat cu principiile statului de drept.
Mandatul consiliului judeean este de patru ani. El poate fi prelungit n caz
de rzboi sau catastrof. Prelungirea se dispune prin lege organic.
Exercitarea mandatului se realizeaz de la data constituirii consiliului
judeean pn la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Subseciunea 2.
Organizarea Consiliului Judeean conform Legii 215/2001
2.1 Investirea Constituire

571

Valentin Priscaru, op. cit., p. 525.

Constituirea i componena consiliului judeean. Consiliul judeean este

autoritate a administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru
coordonarea activitii consiliilor comunale, oraeneti i municipale, n vederea
realizrii serviciilor publice de interes judeean. Este compus din consilieri
judeeni, alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile
legii.
Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al
prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul
National de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de
1 iulie a anului care preceda alegerile.
Pentru validarea mandatelor consilierilor judeeni i pentru constituirea
consiliului judeean se aplic n mod corespunztor procedura prevazut pentru
consiliile locale.
Numrul consilierilor ce formeaz consiliul judeean este stabilit prin ordin
al prefectului n funcie de populaia judeului nregistrat n statisticile Institutului
Naional pentru Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n care
au loc alegerile sau la data de 1 iulie a anului care precede alegerile.
n conformitate cu Legea administraiei publice locale pentru constituirea
consiliului judeean se aplic (referitor la incompatibiliti, reguli de constituire i
organizare, cazuri de ncetare a mandatului de consilier nainte de termen) n mod
corespunztor dispoziiile din acelai act normativ cu privire la consiliul local.
Consiliul judeean alege, dintre membrii si, pe durata mandatului, doi
vicepreedini, respectndu-se pe ct posibil, configuraia politic a consiliului.
Alegerea se face cu votul majoritii consilierilor n funcie. Preedintele
Consiliului Judeean se alege prin vot direct.
Subseciunea 3.
Funcionarea Consiliului Judeean
3.1. Atribuiile Consililui Judeean
n conformitate cu prevederile art.91 din Legea nr.215/2001 consiliul
judeean ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la
nivel judeean, ndeplinete urmtoarele atribuii principale:
a) alege din rndul consilierilor 2 vicepreedini;
b) aprob, la propunerea preedintelui regulamentul de organizare i
funcionare a consiliului judeean, numrul de personal n limitele normelor legale,
organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare a
aparatului propriu de specialitate a instituiilor i serviciilor publice, precum i a
regiilor autonome de interes judeean;

c) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social a

judeului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite de la
consiliile locale, dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile
administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile, necesare,
inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
d) coordoneaz activitatea consiliilor locale ale comunelor i oraelor n
vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean;
e) aprob bugetul propriu, mprumuturile, virrile de credite i modul de
utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
stabilete impozite i taxe, precum i taxele speciale, n condiiile legii; hotrte
repartizarea pe comune, orae i municipii a cotei din sumele defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, n condiiile legii;
f) administreaz domeniul public i domeniul privat al judeului;
g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietate public a judeului sau, dup caz, a serviciilor publice de interes
judeean, n condiiile legii; hotrte cu privire la vnzarea, concesionarea i
nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, n condiiile legii;
h) hotrte nfiinarea de instituii publice i de servicii publice de interes
judeean, n condiiile legii; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii,
conductorii instituiilor i serviciilor publice pe care le-a nfiinat i le aplic, dac
este cazul, sanciuni disciplinare, n condiiile legii;
i) hotrte asupra reorganizrii regiilor autonome de interes judeean;
exercit n numele unitii administrativ-teritoriale toate drepturile acionarului la
societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor
societi comerciale;
j) stabilete, pe baza consultrii autoritilor administraiei publice locale
comunale i oreneti, proiecte de organizare i amenajare a teritoriului judeean,
precum i de dezvoltare urbanistic general a judeului i a unitilor
administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora n
cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti
implicate;
k) aprob construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor,
precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes
judeean; acord sprijin i asisten tehnic de specialitate autoritilor
administraiei publice locale comunale i oreneti pentru construirea, ntreinerea
i modernizarea drumurilor comunale i oreneti; n acest sens consiliul judeean
poate nfiina servicii publice specializate;
l) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de
interes judeean, n limitele i n condiiile legii;

m) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare

necesare n vederea bunei funcionri a instituiilor de cultur, a instituiilor publice
de educaie, ocrotire social i asisten social, a serviciilor publice de transport
de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti, n condiiile legii;
n) asigur sprijin financiar pentru aciuni culturale sau desfurate de cultele
religioase, precum i pentru activiti educativ-tiinifice i sportive;
o) nfiineaz instituii sociale i culturale, precum i pentru protecia
drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor
necesare;
p) penalizeaz propunerile fcute de autoritile administraiei publice locale
comunale i oreneti, n vederea elaborrii de prognoze i programe de
dezvoltare economico-social sau pentru refacerea i protecia mediului
nconjurtor;
q) atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean;
r) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale
administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la
asociaii naionale i internaionale a autoritilor administraiei publice locale, n
vederea promovrii unor interese comune;
s) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice
romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n
vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte
de interes public judeean;
t) hotrte, n condiiile legii, asocierea cu consiliile locale, pentru
realizarea unor obiective de interes comun, scop n care poate nfiina mpreun cu
aceste instituii publice, societi comerciale i servicii publice;
u) coordoneaz activitile Corpului gardienilor publici, n condiiile legii.
Consiliul judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege.
3.2. Actele Consiliului Judeean
Actele adoptate de consiliul judeean n exercitarea atribuiilor ce i revin
sunt hotrrile. Dispoziiile din Legea administraiei publice locale, dispoziii
referitoare la hotrrile consiliului local, se aplic n mod corespunztor hotrrilor
consiliului judeean.
Hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedintele consiliului sau,
n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i
se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului.
Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare, o dat la dou luni.De
cte ori este necesar consiliul judeean se poate ntruni n edine extraordinare la

cererea preedintelui sau a cel puin o treime din numrul membrilor si sau a
prefectului.
Convocarea se face de ctre secretarul general al consiliului judeean cu cel
puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor
extraordinare.
Art.94 din Legea administraiei publice locale prevede forma scris pentru
convocare. Invitaia la edin trebuie s conin ordinea de zi, data, ora i locul
desfurrii acesteia.
Subseciunea 4.
Instituia Preedintelui Consilului Judeean
Preedintele consiliului judeean (ales n condiiile deja artate) este eful
administraiei publice locale, organizat la nivel de jude. El rspunde de
funcionarea corespunztoare a compartimentelor de specialitate din aparatul
propriu al consiliului judeean.
Preedintele consiliului judeean este cel care reprezint judeul n relaiile
cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice din Romnia i din
strintate, reprezentnd judeul i n justiie.
Preedintelui consiliului judeean i este subordonat aparatul propriu al
consiliului.
Consiliul judeean ncredineaz preedintelui su anumite sarcini pe care
acesta le ndeplinete aa cum trebuie s ndeplineasc i atribuiile stabilite prin
lege. Principalele atribuii ale preedintelui (art. 104 din Legea nr. 215/2001) sunt:
a) asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor,
a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a
hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative;
b) ntocmete proiectul ordinii de zi a edinei consiliului judeean;
c) dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune
condiii a lucrrilor consiliului judeean;
d) ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de
organizare a acestuia;
e) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului judeean i
analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora;
f) conduce edinele consiliului judeean;
g) coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de
sub autoritatea consiliului judeean;
h) exercit funcia de ordonator principal de credite;

i) ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a

exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i
la termenele prevzute de lege;
j) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului
judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen;
k) propune consiliului judeean spre aprobare, n condiiile legii,
organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare
i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor
publice de sub autoritatea acestuia;
l) prezint consiliului judeean, anual sau la cererea acestuia, rapoarte cu
privire la modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului;
m) propune consiliului judeean numirea i eliberarea din funcie, n
condiiile legii, a conductorilor instituiilor publice i serviciilor publice de sub
autoritatea acestuia;
n) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin legi;
o) ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil
i autoritate tutelar, desfurate n comune i orae;
p) acord, prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului
judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic pentru autoritile administraiei
publice locale, comunale i oreneti, la solicitarea acestora;
q) coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia
drepturilor copilului.
Preedintele consiliului judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de
lege sau sarcini date de consiliul judeean.
Preedintele consiliului judeean este eliberat din funcie de ctre consiliu, la
propunerea a cel puin o treime din numrul consilierilor, dac sunt ntrunite
cerinele prevzute de lege i numai cu acordul a dou treimi din numrul
consilierilor n funcie, acord exprimat prin vot. Condiiile referitoare la
propunerea de eliberare din funcie i la acordul exprimat prin vot n legtur cu
aceast propunere sunt aceleai i pentru vicepreedini.
Actele emise de preedintele consiliului judeean n exercitarea atribuiilor
sale sunt dispoziii de caracter individual. Aceste acte devin executorii dup
aducerea lor la cunotina persoanelor interesate.
Consiliul judeean alege dintre membrii si un preedinte i doi
vicepreedini. Preedintele i vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii
consilierilor judeeni n funcie. Eliberarea din funcie a preedintelui sau a
vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii
consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora.
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean nu
se poate face n ultimele ase luni ale mandatului consiliului judeean. Pe durata

mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc o

indemnizaie lunar, ca unica form de remunerare a activitii corespunzatoare
funciilor de preedinte, respectiv de vicepreedinte al consiliului judeean, care
reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se
determin n raport cu venitul salarial. Preedintele i vicepreedinii consiliului
judeean nu beneficiaz de sporul de vechime n munc i nici de alte sporuri
prevzute de lege. Durata mandatului constituie vechime n munc i n
specialitatea studiilor absolvite.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n
justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de bun funcionare a
administraiei publice judeene. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este
subordonat preedintelui acestuia. Funcionarii din cadrul aparatului de specialitate
al consiliului judeean se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii.
Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de
specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce. Coordonarea unor
compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegat, prin dispoziie a
preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n condiiile
legii.
Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor
Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a
hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i
a altor acte normative. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile
legii, urmtoarele categorii principale de atribuii:
a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului
judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor
comerciale i regiilor autonome de interes judeean;
b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean;
c) atribuii privind bugetul propriu al judeului;
d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i
serviciile publice;
e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean;
f) alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean.
n exercitarea atribuiilor prevzute la lit.a), preedintele consiliului
judeean:
a) ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de
organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de funcii i regulamentul
de organizare i funcionare a aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor
i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor
autonome de interes judeean;

b) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea

raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii,
pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean.
n exercitarea atribuiilor prevzute la lit.b), preedintele consiliului
judeean:
a) conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru
pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora;
b) prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la
modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean;
c) propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n
condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes
judeean.
n exercitarea atribuiilor prevzute la lit.c), preedintele consiliului
judeean:
a) exercit funcia de ordonator principal de credite;
b) ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i
la termenele prevzute de lege;
c) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului
judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen;
d) iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean, negocieri pentru contractarea
de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n numele judeului.
n exercitarea atribuiilor prevzute la lit.d), preedintele consiliului
judeean:
a) ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean,
activitile de stare civil i autoritate tutelar desfaurate n comune i orae;
b) poate acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeean, sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor locale
sau primrilor, la cererea expres a acestora.
n exercitarea atribuiilor prevzute la alin.(1) lit.e) , preedintele consiliului
judeean:
a) coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de interes
judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeean
sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate
public de interes judeean;
b) ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a
activitilor din domeniile prevzute la art.91 alin.(5) lit.a) - d) din Legea
nr.215/2001 republicat;

c) ia masuri pentru evidena, statistica, inspecia i controlul efecturii

serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean, precum i a bunurilor
din patrimoniul public i privat al judeului;
d) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege
sau prin hotrre a consiliului judeean;
e) coordoneaz i controleaz organismele prestatoare de servicii publice i
de utilitate public de interes judeean, nfiinate de consiliul judeean i
subordonate acestuia;
f) coordoneaz i controleaz realizarea activitlilor de investiii i
reabilitare a infrastructurii judeene.
Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor, prin
dispoziie, anumite atribuii prevzute de lege. Preedintele consiliului judeean
poate nfiina, n limita numrului maxim de posturi aprobate, cabinetul
preedintelui, compartiment distinct format din maximum 5 persoane. Personalul
din cadrul cabinetului preedintelui este numit i eliberat din funcie de
preedintele consiliului judeean. Personalul din cadrul cabinetului preedintelui
consiliului judeean ii desfaoar activitatea n baza unui contract individual de
munc pe durat determinat, ncheiat n condiiile legii, pe durata mandatului
preedintelui consiliului judeean.
n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite
dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup
ce sunt aduse la cunotint public sau dup ce au fost comunicate persoanelor
interesate, dup caz.
n cazul suspendrii preedintelui, atribuiile acestuia vor fi exercitate de
unul dintre vicepreedini, desemnat de consiliul judeean prin votul secret al
majoritii consilierilor judeeni n funcie. n celelalte cazuri de absen a
preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate, n numele acestuia, de unul dintre
vicepreedini, desemnat de preedinte prin dispoziie. Preedintele i
vicepreedinii consiliului judeean ii pstreaz calitatea de consilier judeean.
Subseciunea 5.
Secretarul Consiliului Judeean
La nivelul fiecrui consiliu judeean exist un secretar general. Acesta este
funcionar public i este salarizat din bugetul judeului572.
Secretarul general este funcionar public de conducere i are studii
superioare juridice sau administrative. Secretarul general se bucur de stabilitate n

572

Art. 116, Legea nr. 215/2001.

funcie, n condiiile legii. El nu poate fi membru al vreunui partid politic, sau al

vreunei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Numirea secretarului general al judeului se face de Ministerul
Administraiei Publice, la propunerea preedintelui consiliului judeean, potrivit
legii.
Numirea se face pe baz de concurs sau de examen, dup caz. Concursul va
fi organizat, n condiiile legii, de preedintele consiliului judeean n termen de 45
de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de examinare vor
face parte preedintele sau, n lipsa acestuia, unul dintre vicepreedinii consiliului
judeean, un reprezentant al Ministerului Administraiei Publice, secretarul general
al prefecturii i 2 reprezentani ai consiliului judeean.
Emiterea dispoziiei de numire se face n termen de cel mult 10 zile de la
primirea propunerii.
Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului
general se fac de Ministerul Administraiei Publice numai la propunerea consiliului
judeean, aprobat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n
funcie, ca urmare a iniiativei preedintelui acestuia, sau a unei treimi din numrul
consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri
administrative.
Secretarul general al judeului coordoneaz compartimentele de stare civil
i autoritate tutelar din apartul propriu de specialitate al consiliului judeean.
Secretarul general al judeului ndeplinete n mod corespunztor atribuiile
stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului.
Legea nr.188/1999 modificat enumer n anex, la punctul IV - Aparatul
propriu al autoritilor administraiei publice locale - secretarul judeului,
municipiului, oraului, comunei, municipiului Bucureti i sectorului municipiului
Bucureti, la funcii publice de conducere.
Secretarul comunic prefectului i prefectul Guvernului dizolvarea de drept
a consiliului judeean n dou cazuri:
a) dac nu se ntrunete consiliul timp de 6 luni consecutiv;
b) dac numrul consilierilor s-a redus sub dou treimi i nu se poate
completa prin supleani;
c) dac nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre.
Pe perioada n care consiliul judean este dizolvat sau nu s-a putut constitui
conform legii, un mputernicit al Guvernului, avnd calitatea de funcionar public,
rezolv problemele curente aflate n competena preedintelui consiliului judeean.

CAPITOLUL V
PERSONALUL DIN ADMINISTRAIA PUBLIC
Seciunea 1.
Consideraii generale
Subseciunea 1.
Noiunea de funcie i funcionar public
1.1 Scurt istoric573.

573

Iulian M. Nedelcu, Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2002, p. 245 247.

Examinarea noiunii de funcionar public presupune clarificarea noiunii de

funcie public. De-a lungul timpului literatura juridic i jurisprudena au fost
preocupate de clarificarea i delimitarea acestor doua noiuni pentru a putea
examina ndeaproape natura juridic a uneia prin intermediul alteia, sau coninutul
fiecreia dintre ele n vederea evalurii corecte a raportului fa de autoritate al
funcionarului. Primele reglementri cu caracter unitar ale "funciunilor
administrative" se afl n Regulamentele organice din Moldova i, respectiv,
Muntenia (1831-1832), considerate de cea mai mare parte dintre specialiti ca fiind
prima Constituie scris a romnilor. Ulterior, att n Statutul dezvoltator al
Conveniei de la Paris (Constituia lui Cuza) ct i n Legea electoral din 1864, se
ntlnesc expresii ca: "funciune public salariat", "numirea indivizilor",
"necompatibil cu funcia de ministru" sau "regele numete i revoc pe minitrii si
n funciunile publice". Dei se recunoate existena unui raport de putere (de
autoritate) ntre stat i funcionar, natura juridic a acestui raport a fost
controversat. EI a fost asimilat fie cu un raport contractual (civil) fie cu un raport
legal.
n Constituia din 1866 se preciza c numirile sau confirmrile n
"funciunile publice potrivit legii" le face regele, pe baza acestui text de lege fiind
edictate legi speciale prin care se reglementau modalitile de numire n funciile
publice.
n lucrarea "Noiuni de drept administrativ" din 1915 Anibal Teodorescu
afirma c acest subiect se poate aborda numai cu ajutorul principiilor de drept civil
transpuse, evident mutatis mutandis, n domeniul dreptului public, pentru ca n
etapa imediat urmatoare de evoluie a cercetrii din acest domeniu acelai autor s
precizeze n Tratatul de drept administrativ din 1929 c raportul juridic pe care
funciunea l constata este un raport de drept obiectiv, legal iar nu contractual.
Constituia din 1923 a creat premisele adoptrii la 19 iunie 1923 a Legii
statutului funcionarilor publici, iar la 23 noiembrie1923 a Regulamentului legii
statutului funcionarilor publici din administraia de stat. Acest act normativ
preciza pozitia funcionarului, drepturile i obligaiile sale, cror categorii de
funcionari le este aplicabil, consacra stabilitatea i inamobivilitatea funcionarului
public, condiiile de acces, sanciunile i rspunderea acestei categorii profesionale.
Prezint importan pentru evoluia coninutului conceptului de funcie public i
Legea pentru unificare administrativ din 1925, Legea din 2 august 1929 pentru
organizarea ministerelor, Legea pentru contenciosul administrativ din anul 1925.
Acesta a fost cadrul legislativ pn la promulgarea Codului funcionarilor publici
din 8 iunie 1940574, republicat n anul 1942 i abrogat expres dupa 23 august 1944,
cnd prin Decretul 1626/1944 a fost repus n vigoare, cu unele modificri,
574

Ioan Alexandru (coordonator), Alexandru Negoila, loan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu
Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.341-343.

Constituia din 1923. Anul 1946 este anul adoptrii Legii nr.746 pentru Statutul
funcionarilor publici, abrogat prin Decretul nr.418 din 16 decembrie 1949.
Pe lng Legea fucionarului public din 1923 au mai fost adoptate ca legi
speciale Statutul personalului C.F.R. n 1933, Statutul personalului P.T.T. n 1938,
Statutul personalului Casei Centrale a Asigurrilor Sociale n 1938, la care se
adaug, cu unele precizri privind noiunea de funcionar public, Legea
contenciosului administrativ din 1925. Statutul funcionarului public din 1923 a
reprezentat de fapt dreptul comun n aceast materie, chiar dac reglementarea se
referea n mod unitar i impersonal la toate categoriile de funcionari nu numai la
cei administrativi.
n 1940, cand s-a promulgat Codul funcionarului public, exista deja o
practic de aptesprezece ani n domeniul jurisprudenei i teoriei administrative.
Astfel, n prima parte din Cod se ntlnesc dispoziii cu caracter general aplicabile
tuturor categoriilor de funcionari privitoare la recrutare, drepturi i obligaii,
incompatibiliti i asigurari sociale n timp ce n partea a doua se gsesc dispoziii
privitoare numai la funcionarii administrativi (i de specialitate) cu excepia
judectorilor, ofierilor, corpului didactic, avocailor, medicilor, inginerilor,
preoilor, ceferitilor, etc.
Dup adoptarea Codului Muncii, care a intrat n vigoare n anul 1950,
regimul funciei publice a rmas indus n regimul contractului de munc, fiind
adoptat n completare Legea nr.12/1971 privind ncadrarea i promovarea n
munc a personalului din unitile socialiste de stat i Legea nr.1/1970 privind
disciplina muncii.
Evoluia n materia reglementrilor juridice din acest domeniu a permis
specialitilor o clarificare a noiunii de funcie public i a naturii sale juridice.
Paul Negulescu a ajuns la concluzia c: "funciunea nu poate fi socotit ca avnd o
natura contractual cci dei se cere o manifestare de voin de acceptare din partea
celui care solicit funciunea, totui aceasta nu constituie dect una din condiiile
pentru a se face numirea. Numirea n funcie nu poate fi un contract sinalagmatic,
cci n asemenea contracte cauza obligaiei unei pri este obiectul obligaiunii
celeilalte pri. Ceva mai mult, orice contract neputnd s fie modificat far
consimmntul ambelor pri i dac una din pri o face, cealalt poate s cear
executarea contractului i daune; pe ct vreme e vorba de funcionarul public
condiiile legale pot fi modificate far ca funcionarul s poat cere daune"575.
Astfel, practica romneasca s-a ndeprtat de teoria contractual a funciei (mandat
sau locaiune). Cu alte cuvinte, n acelai context, dup cum spunea Paul
Negulescu, "cnd este vorba de reglementarea raporturilor dintre autoriti i
particulari normele stabilite prin legile administrative constituie o situaie juridic
575

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 521.

excepional fa de care dreptul civil constituie un drept supletoriu aplicndu-se n

cazurile n care legea administrativ nu dispune". Maurice Hauriou576 i Jean
Vermeulen577 argumenteaz de ce nu se poate menine teoria contractual care nu
ndeplinete nici condiii1e de fond nici de form ale unor contracte obinuite,
neregsindu-se n acest raport de funciune "nici o reminescen din legea
contractual prilor"578.
Cel care red mai aproape de adevr coninutul raportului de funciune este
Leon Duguit579 care spune c dac se examineaz mai de aproape starea
funcionarului public observm c ea este alcatuit din patru elemente toate avnd
un caracter obiectiv determinat care rezult din aplicarea legii serviciului public.
Aceste elemente sunt: competena, dreptul la salariu i respectiv la pensie, statutul,
sarcinile i obligaiunile. Alturi de aceste patru elemente au mai fost reinute ca
elemente definitorii pentru coninutul funciei publice durata ndelungat a
serviciului prestat i modul de investire. Din perspectiva acestei prezentri natura
juridic a funciei publice este legal sau reglementar, nu contractual. De altfel,
la aceast teorie au subscris cei mai multi specialiti n dreptul administrativ sau
constituional din Frana i Italia.
n concluzie, n perioada 1949-1989 s-a generalizat aplicarea Codului
muncii i a raporturilor de munc n care se dizolv toat teoria funciei publice i
funcionarului public.
Dup evenimentele din decembrie 1989 s-a reluat spiritul Constituiei din
1923, n sensul ca s-a revenit conceptual la noiunile de funcie public i
functonar public. Pn la intrarea n vigoare a Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici legislaia special facea trimitere la noiunea de funcionar
public ori de cte ori se punea problema calificrii unei aciuni sau inaciuni a
persoanei fizice numit sau aleas ntr-o funcie, deci, fcnd o calificare a acesteia
raportat la modul de ocupare a funciei sau dup natura juridic a organului din
care aceasta facea parte. Referiri la noiunile funcie public i funcionar public se
gsesc n legislaia penal, civil, administrativ a momentului respectiv.
Legea nr.188/1999 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.600/1999, a completat o parte din vidul legislativ care exista n unul dintre cele
mai importante sectoare ale activitii umane: administraia public. Apariia
acestei legi a adus clarificri prin act normativ n legatur cu noiunile de funcie
public i funcionar public, transformndu-le n instituii juridice i crend
premisele unor dezbateri doctrinare n legatur cu noiunile "demnitate public" i
"funcie public".
576

M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit publique, XII-e, 1930, Paris, p. 263 i urm.
Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, 1943
578
M. Hauriou, op. cit., p.280.
579
Leon Duguit, Drept constituional, vol. III., Paris,1906, p.103 i urm.
577

1.1.

Noiunea de funcie public.

Aa cum se arat n literatura de specialitate580 n funcie de ara de referin,

termenul are mai multe accepiuni i mai multe arii de cuprindere, n majoritatea
cazurilor neexistand o definiie legal riguroas a acestei noiuni i, pentru a
preciza sensul sau, trebuie sa se recurg la practica i doctrina administrativ,
aceasta noiune putnd ngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept
public, dar i o parte dintre cele supuse unui statut de drept privat.
n plan internaional, raportat la rile Uniunii Europene, conform
precizrilor din literatura de specialitate581, prima ar care a adoptat un Statut
general al funciei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmat de Luxemburg
(1872), Danemarca (1899), Italia (1908 - prima lege privind funcia public),
Olanda i Belgia (1929 prima lege privind funcionarii publici), Marea Britanie
(1931 - Regulamentul general al funcionarilor din Regat).
Constituia Romniei n forma din 1991 n art.16 alin.(3) a consacrat
principiul conform cruia "funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar",
conturndu-se astfel necesitatea ca noiunile funcie public i demnitate public s
fie explicitate inclusiv prin norme juridice cuprinse ntr-o lege organic (art.72
alin.3 lit.j din Constituie) privind Statutul funcionarilor publici. Constituia
Romniei republicat reglementeaz: "Funciile i demnitile publice civile sau
militare, pot fi ocupate, n conditiile legii, de persoanele care au cetenia romn
i domiciliul n ar" (art.16, alin.(3)).
n literatura de specialitate582 s-a dat noiunii de funcie public o accepiune
larg, conform careia aceasta cuprinde totalitatea funciilor statului prin care se
realizeaz suveranitatea acestuia, far a face deosebire dup faptul c aceste funcii
ndeplinesc sarcinile puterii legislative, executive sau judectoreti i o accepiune
stricto sensu care se refer numai la funcia public executiv.
n perioada interbelic583 n literatura juridic s-a exprimat opinia c "orice
serviciu public, sub orice forma s-ar prezenta, dezvolt o activitate proprie absolut
necesara existentei i progresului sau numita functie administrativ, care este
caracteristic tuturor activitilor sociale", opinie conform creia noiunea de
serviciu public are acelai sens cu funciunea public, iar funciunea public se
exercit numai pentru realizarea atribuiilor administraiei publice. Profesorul Paul

580

Ioan Alexandru .a., op. cit., p. 333.

Antonie lorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. II, p. 608, citnd lucrarea profesorului
Jaques Ziller, Egalite. L 'access a la function publique dans les Etates de la Communaute europeene, Editura Braylant, Bruxelles,
1998.
582
Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1996, p. 152
583
M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucureti, 1928, p.129.
581

Negulescu584 a exprimat opinia c "funciunea public apare, deci, ca o grupare de

atribuii, de puteri i de competene n scop de a da satisfaciunea unor anumite
interese generale". Funcia public a mai fost definit ca fiind un complex de
drepturi i de obligaii cu care a fost investit o persoan fizic fcnd parte din
cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate i care se execut n
realizarea puterii de stat pentru ndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat585.
Aceast definiie nu surprinde ns toate elementele eseniale ale funciei
publice, astfel c a fost definit, de o maniera care surprinde raportul juridic
complex n care intr titularul funciei cu autoritatea, n formularea: funcia public
este "situaia juridic a persoanei fizice investite legal cu atribuii n realizarea
competenei unei autoriti publice, care const n ansamblul drepturilor i
obligaiilor care formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic
respectiv i organul care l-a investit"586. Acest mod de definire a noiunii permite
observarea caracterului legal i unilateral al drepturilor i obligaiilor care
alctuiesc competena ocupantului funciei ct i caracterul de putere al raportului
juridic stabilit ntre autoritate i titularul funciei.
Anterior apariiei Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
noiunea de funcie public a fost prezent att n Constituie587 ct i n legi, acte
normative privind salarizarea, acte administrative de autoritate privind nfiinarea,
organizarea i funcionarea unor servicii publice, funciile publice fiind stabilite
prin aceste acte. Funciile publice ale fiecarui serviciu erau stabilite de ministere,
de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, de consiliile
judeene, prin statute, regulamente sau norme proprii de activitate.
Apariia Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici a acoperit
un gol legislativ tot mai greu de suportat de personalul din administraia public.
Primul merit al acestui act normativ este vizibil nc de la citirea primului articol
din care rezult c activitatea funcionarului n cadrul administraiei publice
centrale i locale sau n cadrul unor autoriti administrative autonome 588 este o
activitate supus unui regim juridic special - dreptul administrativ - i nefiind
aplicabile prevederile normelor de dreptul muncii raportului juridic ntre angajat 584

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, vol. I, p.522.

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977.
586
Antonie Iorgovan, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Editura Didactic l Pedagogic, Bucureti, 1986,
p.118.
587
n Constituie la art.16 (3) se folosete noiunea de funcii i demniti publice, n art.92 (1) se prevede c Preedintele
Romniei ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului de Aprare a rii, iar art.94 lit. c prevede ca preedintele Romniei
"numete n funcii publice, n condiiile legii". Ca acte normative mai pot fi amintite cu caracter de exempi gratia: Legea
administraiei publice locale nr.69/1991, Legea nr.40/1991 cu privire la salarizarea Preedintelui i Guvernului Romniei, precum
i a personalului Preediniei, Guvernului i al celorlalte organe ale puterii executive, modificat prin Ordonanta Guvernului
nr.39/1994 aprobat prin Legea nr. 134/1994, n Legea nr. 53/1991 privind salarizarea senatorilor, deputailor i personalului din
aparatul Parlamentului Romniei, n Legea nr.52/1991 cu privire la salarizarea personalului din organele puterii judectoreti,
respectiv n Legea nr. 50/1996 care a abrogat Legea nr. 52/1991, n Hotararea Guvemului Romniei nr.281/1993 abrogata prin H.
G. nr.647/1993, etc.
588
Art.1, alin.(1) din Legea nr.188/1999 republicat n 2007.
585

n acest caz funcionarul public - i angajator - autoritatea public sau instituia

public - este definit ca fiind "raport de serviciu". Este un real progres precizarea
faptului c prevederile Legii privind Statutul funcionarilor publici sunt aplicabile
i funcionarilor din autoritile administrative autonome, reglementndu-se astfel
prin norme de drept administrativ situaia juridic a celei mai numeroase categorii
de personal din respectivele autoriti.
Un alt aspect pozitiv important rezult din alineatul (2) al articolului 1 n
care se precizeaz c scopul legii este "asigurarea, n conformitate cu dispoziiile
legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial,
n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din
administraia public central i local". Trecnd peste pleonasmul juridic despre
care am vorbit deja cu ocazia analizrii coninutului conceptului de instituie
public, "autoriti i instituii publice" i a crui nlturare se poate realiza foarte
uor prin definirea la nivelul textului de lege a conceptelor instituie public i
autoritate public n modul deja artat, acest text de lege este deosebit de
important. Importana sa rezult din aceea c elementele definitorii ale scopului
legii sunt tocmai obiectivele de urmrit atunci cnd se proiecteaz structura
administraiei centrale i locale, cnd se stabilesc direciile fluxurilor
informaionale ntre elementele structurale, cand se decide cu privire la apariia sau
desfiinarea unei autoriti administrative autonome. Toate normele juridice din
Legea privind Statutul funcionarilor publici i actele juridice emise sau adoptate n
temeiul acestei legi trebuie s aib un coninut care s asigure stabilitate serviciului
public.
Aceast stabilitate nu se poate asigura dect printr-un nalt nivel de pregatire
profesional a funcionarului, ceea ce genereaz reglementri specifice privind
recrutarea personalului i evoluia carierei acestuia. Eficacitatea i eficiena
serviciului public sunt determinate de un anumit nivel calitativ al activitii
funcionarului public, nivel care nu trebuie s scad sub un minim care se definete
n funcie de gradul de satisfacere a nevoilor sociale i de nevoile sociale de
rezolvat. Imparialitatea poate fi exprimat n alt mod prin egalitate de tratament
manifestat n raport cu toi cetenii. Pentru ca funcionarul public s acioneze n
interesul cetenilor cu aceeai amabilitate, aceeai preocupare i acelai interes
fa de orice cetean i desfurnd o activitate de un nalt nivel calitativ este
necesar reglementarea anumitor drepturi i obligaii ale funcionarului public i
definirea unui sistem de stimulente morale i materiale care s motiveze
funcionarul public s aib o astfel de conduit.
Pornind de la aceste premise legiuitorul romn a definit funcionarul public
ca fiind589 persoana numit ntr-o funcie public n condiiile legii. Funcia public
589

Art.2 alin.(2), Legea nr.188/1999, republicat

n accepiunea legal reprezint590 ansamblul atribuiilor i responsabilitilor,

stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de
ctre administraia public central, administraia public local i autoritile
administrative autonome.
Legiuitorul romn a precizat591, de asemenea, cotinutul activitilor
desfurate de funcionarii publici care implic exercitarea prerogativelor de putere
public, evitnd astfel interpretrile cu privire la calificarea anumitor activiti ca
fiind sau nu definitorii pentru o anumit funcie public. Astfel, se precizeaz n
textul de lege ca din categoria activitilor desfurate de funcionarii publici care
implica exercitarea prerogativelor de putere public fac parte: punerea n executare
a legilor i a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative i a
altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea
avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a
studiilor, a analizelor i a statisticilor necesare realizarii i implementrii politicilor
publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii
competenei autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul
public intern; gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea
creantelor bugetare; realizarea activitii n conformitate cu strategia de
informatizare a administraiei publice; reprezentarea intereselor autoritii sau
instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept
public sau privat, din ar i strinatate, n limita competenelor stabilite de
conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a
autoritii sau instituiei publice n care ii desfaoar activitatea.
O alt definiie legal592, a carei existen prezint importan pentru c
instituie un corp profesional, este aceea a corpului funcionarilor publici. Astfel,
legiuitorul a reglementat acest concept ca fiind "totalitatea funcionarilor publici
din cadrul autoritilor administrative autonome i din cadrul autoritilor i
instituiilor publice din administraia public central i local". Ideea de corp
profesional corespunde specificului activitii desfurate de un funcionar public:
exercitarea prerogativelor de putere public. Aceasta meniune are meritul de a
motiva orice persoan s aspire la calitatea de funcionar public tiut fiind c
funcionarii publici constituie o categorie socio-profesional prestigioas, fapt
subliniat de realitatea c el este instituit prin lege.
Legiuitorul romn are i meritul de a fi realizat o clasificare a funciilor
publice dup criteriile n legatur cu care practica social a demonstrat c pot fi
apreciate ca fiind cele mai utile:
1) gradul de generalitate;
590

Art.2 alin.(1), Legea nr.188/1999, republicat.

Art.2 alin.(3), Legea nr.188/1999, republicat
592
Art.2 alin.(5) din Legea nr.188/1999, republicat
591

2) nivelul studiilor necesare pentru ocuparea funciei;

3) autoritatea care definete coninutul funciei publice;
4) nivelul atribuiilor titularului funciei publice.
Astfel, legiuitorul romn a apreciat c funciile publice se clasific593:
a) dup gradul de generalitate: funcii publice generale i funcii publice
specifice, cu meniunea c funciile publice generale reprezint ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i
instituiilor publice, n vederearea realizrii competenelor lor generale, iar funciile
publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter
specific unor autoriti i institutii publice, stabilite n vederea realizrii
competenelor lor specifice, sau care necesit competente i responsabiliti
specifice;
b) n raport de nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, exist:
- funciile publice de clasa I, pentru a cror ocupare se cer studii universitare
de licen absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lung durat,
absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
- funcii publice de clasa a II-a, pentru a cror ocupare se cer studii
superioare de scurt durat, absolvite cu diplom;
- funcii de clasa a III-a pentru a cror ocupare sunt suficiente studii liceale
finalizate cu diplom de bacalaureat.
Aceast clasificare deja devine puin depait de realitatea social
romneasc. n condiiile intrrii n vigoare a Legii nr.288/2004 i a dispariiei
colegiilor universitare ca instituii de nvmnt superior se pune problema
reformulrii acestei clasificri.
c) n raport de autoritatea care definete coninutul funciei publice exist:
funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i funcii publice locale.
n conformitate cu prevederile art.8 din Legea nr.188/1999 republicat,
funciile publice de stat sunt stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul
ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i
n cadrul autoritilor administrative autonome. Alineatul (2) al aceluiai articol,
precizeaz ca funciile publice teritoriale sunt stabilite i avizate n cadrul instituiei
prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.
Funciile publice locale sunt definite prin lege594 ca fiind acele funcii publice
stabilite i avizate n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice
locale i instituiilor subordonate acestora;

593
594

Art.7, Legea nr.188/1999, republicat.

Art.8, Legea nr.188/1999, republicat

d) dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se

clasiflc n: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici;
functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere;
funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie.
n ceea ce i privete pe funcionarii publici, acetia sunt clasificai i ei dup
mai multe criterii. O prim clasificare este n funcie de vechimea n specialitate595.
n raport de acest criteriu exist functionari publici debutanti i functionari publici
definitivi. Pentru a putea fi funcionar public definitiv trebuie ndeplinite
condiiile596: s fi efectuat perioada de stagiu legal i s fi obinut rezultat
corespunztor la evaluare sau s aib o vechime n specialitatea studiilor necesare
ocuprii funciei publice de minimum 12 luni, 8 luni i 6 luni, n functie de nivelul
studiilor absolvite i s fie declarat admis la concurs.
n conformitate cu prevederile art.12 din Legea nr.188/1999 republicat, n
categoria nalilor funcionari publici intr persoanele care ocup urmatoarele
funcii: secretar general al Guvernului i secretar adjunct al Guvernului, secretar
general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale, prefect, subprefect, secretar general adjunct din ministere i alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, inspector guvernamental.
Se impune cu necesitate o discuie597 n raport cu modificarea adus formei
articolului nr.11 din lege prin Legea nr.251/2006, articol devenit 12 prin
republicare. n forma anterioar a articolului la categoria nalilor funcionari
publici la litera f figurau funciile: "secretar general al prefecturii, secretar
general al judeului i al municipiului Bucureti". Ca urmare a modificrii Legii
nr.340/2004 privind instituia prefectului s-a desfiinat funcia de secretar general
al prefecturii, ceea ce a determinat n mod natural dispariia acestei funcii i din
textul articolului 11. n condiiile n care secretarul general al prefecturii a devenit
prin lege subprefect, iar subprefectul este nalt funcionar public, persoanele care
ntre 22 martie 2004 ( data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I a
republicrii Legii nr.188/1999 ) i 4 iulie 2006 (data publicrii Legii nr.251/2006)
au avut calitatea de secretar general al prefecturii i au fost atestai pe post,
dobndind drepturile categoriei nalilor funcionari publici i obligaiile corelative,
nu au fost afectai prin modificarea legii. Rezult, firesc, ntrebarea: este
constituional o prevedere legal care retrogradeaz nite funcionari publici dup
ce acetia au fcut dovada, prin procedura legal de verificare din punct de vedere
profesional, prealabil nvestirii pe funcia corespunzatoare categoriei nalilor
funcionari publici c ndeplinesc condiiile legale pentru a fi investii, au exercitat
ireproabil atribuiile definitorii pentru funcie i au beneficiat de drepturile de
595
596
597

Art.11 alin.(1), Legea nr.188/1999, republicat.

Art.11 alin.(3), Legea nr.188/1999, republicat.

Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti 2007

funciune i de personal aproximativ doi ani? Apreciem c modul n care s-a facut
modificarea articolului nr. 11 este n contradicie cu prevederile art. 3 litera f din
Legea privind Statutul funcionarilor publici care consacr principiul "stabilitate n
exercitarea funciei" i cu principiul ca un drept ctigat nu poate fi pierdut.
Considerm, deci, c n mod nefericit a fost transferat la categoria funcionarilor
publici care ocup funcii de conducere funcia "secretar al unitii administrativteritoriale".
Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde598 persoanele numite
n una dintre funciile publice: a) director general i director general adjunct din
aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i in funcii1e
publice specifice asimilate acestora;
b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative
autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora;
c) secretar al unitii administrativ-teritoriale;
d) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale
administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, n cadrul
instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei
publice locale i al institutiilor publice subordonate acestora, precum i n funciile
publice specifice asimilate acestora;
e) ef serviciu, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia;
f) ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia.
n categoria funcionarilor publici de execuie din clasa I se ncadreaz
persoanele numite n urmtoarele funcii publice generale599: consilier, consilier
juridic, auditor, expert, inspector, precum i n funciile specifice asimilate
acestora. Persoanele care ocup funcia public general de referent de specialitate
sau funcii publice specifice asimilate acesteia sunt funcionari publici de execuie
din clasa a II-a. n clasa a III-a de funcionari publici intr persoanele care ocup
funcia public general de referent sau funcii publice specifice asimilate acesteia.
Mai este necesar precizarea c funciile publice de execuie sunt structurate
pe grade profesionale astfel: superior (ca nivel maxim), principal, asistent i
debutant.
1.1.

598
599

Noiunea de funcionar public

Art.13, Legea nr.188/1999, republicat .

Art.14, alin.(1), Legea nr.188/1999, republicat.

Teoria funciei publice determin coninutul i natura juridic a altei noiuni

fundamentale pentru tiina dreptului administrativ: funcionarul public.
Legea nr.188/1999 definete funcionarul public prin:
"(1) Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public.
(2) n sensul prezentei legi totalitatea funcionarilor publici din autoritile i
instituiile publice constituie corpul funcionarilor publici.
(3) Funcionarii publici sunt numii de ctre conductorul autoritii sau
instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor prezentei legi".
Legea mai precizeaz (art.5) c dispoziiile sale se aplic tuturor
funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi
speciale, n msura n care acestea nu dispun altfel, dar nu se aplic persoanelor
numite sau alese n funcii de demnitate public.
Pornind de la o analiz sintetic a noiunii de funcionar public, o prim
condiie pe care o deducem din definiia mai sus formulat este aceea referitoare la
nvestirea legal.
nvestirea poate mbrca forma numirii. Privitor la nvestirea prin numire,
regula general recunoscut n jurispruden este aceea c numirea este precedat
de un concurs. Concursul este, aadar, modalitatea cea mai adecvat i eficace, care
prin mijloace teoretice i practice permite selectarea pesoanei celei mai calificate
pentru a ocupa o funcie public. Dei aceasta ar trebui s fie regula nu de puine
ori asistm la numirea n funcii fr un concurs prealabil ca urmare a tendinei de
politizare a funciei publice i a substituirii criteriului profesional cu cel privind
apartenena politic sau adeziunea persoanei la un partid sau o formaiune politic.
Exemplificm n acest sens numirile pentru ocuparea unor demniti precum:
ministru, secretar de stat, prefect, subprefect.
n raport cu natura funciei ocupate examinarea se axeaz de aceast dat
mai mult pe aspecte practice sau pe verificarea capacitilor de analiz i sintez,
pe spiritul de iniiativ i eventual pe aptitudinea de a gsi cele mai optime soluii.
Tratarea complet a noiunii de funcionar public presupune i examinarea
ctorva aspecte legate de exerciiul funciei sale i anume incompatibilitile,
stabilitatea n funcie, cumulul de funcii, situaia juridic a funcionarului de fapt
i chiar a noiunii de funcionar de carier.
Un element important care se impune a fi evideniat pornind de la corelaia
funcie public - funcionar public - nvestire legal este problema
incompatibilitii.
Ce este incompatibilitatea?
Prin incompatibilitate nelegem imposibilitatea exercitrii anumitor funcii
sau profesii de ctre un funcionar public n condiiile prevzute de normele
juridice ale unui stat,de lege.

Astfel, cu privire la funcionarii publici din administraie n Legea

nr.215/2001 se prevede: "prefectul i subprefectul nu pot fi deputai sau senatori,
primari, consilieri locali sau consilieri judeeni i nu pot ndeplini o funcie de
reprezentare profesional, o alt funcie public sau o funcie ori o activitate
profesional remunerat n cadrul regiilor autonome, precum i al societilor
comerciale cu capital de stat sau privat".
n art.145 Constituie reglementeaz noiunea de incompatibilitate i pentru
funcia de judector al Curii Constituionale cu orice funcie public sau privat,
cu excepia funciilor didactice din nvmntul juridic superior.
Analiza prevederilor constituionale sau a celor din legile organice ne
conduce la concluzia c aceste interdicii au n vedere fie asigurarea continuitii n
activitate pe durata mandatului de deputat sau senator, fie o delimitare clar a
funcionarilor publici din sistemul celor trei puteri ale statului.
O anumit categorie de funcionari publici nu poate deine dou funcii n
acelai timp, dup cum exist categorii de funcionari publici care pot avea aceast
abilitare legal dar numai cu privire al anumite funcii publice cum ar fi: cele
didactice, din cercetarea tiinific sau medico-sanitare.
Pe lng categoria incompatibilitilor n privina exerciiului funciei
publice, funcionarul public are obligaia de a se abine de la efectuarea oricror
activiti cu scop lucrativ care contravin reputaiei pe care o impune funcia
ocupat.
De asemenea le este interzis s accepte pentru ei sau pentru alii n
considerarea situaiei lor oficiale, daruri sau alte avantaje, s primeasc cereri a
cror rezolvare nu este de competea lor i care nu le sunt repartizate de efii
ierarhici, ori s intervin pentru soluionarea unor asemenea cereri.
n temeiul unor prevederi constituionale, n timpul exercitrii mandatului de
deputat sau senator, funcionarul public este suspendat din funcie cu excepia
membrilor Guvernului, sau dac la cererea parlamentarului birourile permanente
ale celor dou camere hotrsc altfel.
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat600
reglementeaz incompatibilitile astfel:
- calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie cu
excepia calitii de cadru didactic;
- funcionarii publici nu pot deine funcii n regiile autonome, societile
comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ , nu pot exercita la societi
comerciale cu capital privat activiti cu scop lucrativ care au legtur cu atribuiile
ce le revin din funciile pe care le dein i nu pot fi mandatari ai unor persoane n
ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia ce o ndeplinesc ;
600

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007

- funcionarii publici, cu excepia funcionarilor publici civili din ministerele

privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional, pot fi alei sau
numii pentru exercitarea unei funcii de demnitate public, pe durata exercitrii
acesteia fiind suspendai din funcia public pe care o dein .
Un alt aspect ce prezint relevan pentru raportul aminitit funcie - funcionar nvestire , l reprezint cumulul de funcii.
Regula este c un funcionar public nu poate deine n acelai timp dou
funcii, dar n conformitate cu prevederile Legii nr.2/1991 privind cumulul de
funcii aceast posibilitate exist. Condiia ce se impune a fi ndeplinit este
acordul scris prealabil al conducerii (conductorului), de la locul unde se exercit
funcia de baz, n acest caz funcia public. Proiectul legii salarizrii unice n
sectorul bugetar prevede posibilitatea cumulului
Este de observat c acest cumul de funcii l regsim de obicei n persoana
unor funcionari publici cu capacitate de munc i pregtire profesional deosebit,
care au posibilitatea de a exercita n mod continuu, pe rnd i normal, oricare
dintre aceste funcii care implic autoritatea.
Cumulul de funcii are n vedere, n practic, de regul, activiti
complementare celei de baz pentru care se exercit funcia public cum ar fi
cercetarea tiinific i nvmntul.
Un element reclamat cu tot mai mult acuitate n evoluia fenomenului
administrativ, a administraiei publice n general, concomitent cu extinderea
fenomenului politic i a extrapolrii sale n domeniile socio-economice l
reprezint stabilitatea n funcie.
Dac privim istoric poziia funcionarului public vom reine c n Statutul
din 1923 ct i n cele ulterioare, din 1940 i 1946, stabilitatea funcionarului era
privit ca o conseci a drepturilor i obligaiilor sale, n temeiul legii i a
regulamentelor proprii sau a statutelor profesionale, pentru ca ulterior, dup 1949
i mai cu seam dup 1989, acest element s fie din ce n ce mai mult solicitat n
paralel cu nevoia unui statut al funcionarului public sau a unei reglementri
speciale care s-o consacre i s o defineasc nu numai s o proclame ca principiu.
n acest sens n art.52 pct.3 din Legea nr.69/1991 republicat se spunea c
secretarul se bucur de stabilitate n funcie i se supune regulilor cuprinse n
Statutul funcionarului public, ceea ce n fapt era pn la apariia Legii
nr.188/1999 doar un principiu proclamat fr elementele reale de coninut, care s
materializeze aceast noiune.
Statutul funcionarului public consacr n art.3 stabilitatea n funcie ca un
principiu fundamental n exercitarea funciei publice.
O importan deosebit trebuie acordat n teoria funcie - funcionar public i
situaiei juridice a funcionarului de fapt sau mai exact naturii juridice a actelor
efectuate de o persoan care ndeplinete o funcie public fr a fi nvestit

legal.
Clarificarea situaiei juridice a acestor persoane prezint o mare importan
practic ceea ce a determinat de altfel autorii de literatur juridic s se preocupe
nc de timpuriu de aceast problem.
S amintim pe scurt, c aceast chestiune i are rdcinile nc n dreptul
roman, cnd un sclav ascunzndu-se reuete s ajung pretor. Ulpian s-a pronunat
atunci pentru validitatea integral a actelor svrite de acesta ntr-un text cuprins
n "Digeste". n acest secol teoria funcionarului de fapt a fost reluat n
jurisprudena francez cunoscut sub numele "cstoriile de la Montrouge". n fapt,
primarul din Montrouge a nvestit n mod nelegal un consilier municipal pentru a
oficia (celebra) cstorii. Constatndu-se nelegalitatea delegrii sale s-a pus n
discuie i nelegalitatea actelor ncheiate de acesta, respectiv cstoriile oficiate.
Dei Tribunalul Senei a pronunat nulitatea a trei cstorii, Curtea de Casaie
Francez a statornicit valabilitatea acestora. Fa de aceast situaie comentnd
aceast soluie, M.Walline spunea: "privite numai din punct de vedere al logicii
juridice, cstoriile ar fi trebuit s fi fost declarate nule, astfel cum a remarcat-o
doctrina (Ducrockq, Lafrire, Jze601). Interesul terilor a fcut ns ca aceast
soluie s fie nlturat602.
Situaii asemntoare s-au ntlnit n timpul primului rzboi mondial n
Germania cnd, fiind lipsii de autoriti ntr-o localitate, conducerea primriei a
fost preluat de o femeie iar actele ndeplinite de ea n aceast calitate au fost
considerate valabile603. n Italia n anul 1916 au fost deasemenea validate toate
testamentele fcute de notabilii din regiunea Veneia, dei acestea n mod normal
trebuiau s fie ncheiate numai de ctre notari.
Dintr-o sintez a ceea ce am prezentat mai sus putem reine c teoria
funcionarului de fapt se regsete n dou mprejurri: n mprejurri normale sau
obinuite i n mprejurri excepionale.
n mprejurri obinuite avem situaia cnd exerciiul atributelor unei funcii
publice nu se face respectndu-se toate condiiile legale. Aadar, sub aparena
dreptului, exerciiul funciei are loc ca i n cazul n care ocupantul acesteia ar fi
legal nvestit. Viciul care poart asupra ocuprii funciei, face ca descoperirea sa s
pun n discuie legalitatea actelor svrite.
n mprejurri excepionale exerciiul viciat al funciei este cauzat de nevoia
de continuitate al unui serviciu public, ipostaz n care att funcionarul de fapt ct
i ceteanul cunosc lipsa titlului juridic al nvestirii legale, cu alte cuvinte lipsa
calitii sale.

601

G. Jze, Les principes gnreaux du droit administratif, Paris, 1936, ed. III, p. 244
M. Waline, Pandectele sptmnale, 1931, p. 220.
603
Jean Vermeulen, Evoluia Dreptului administrativ romn, Bucureti, 1943, p. 77 - 81.
602

Din perspectiva celor mai sus, precizate privitor la valoarea juridic a actelor
funcionarului de fapt, vom spune, asemeni profesorului Paul Negulescu, c "dac
ar fi s aplicm n mod riguros principiile, ar trebui s declarm c toate actele
fcute de un funcionar de fapt sunt nule cci investirea sa fiind ilegal e nul i
"quod nullum est ab initio nullus producit effectus". Dar dac interesul general,
respectul legii cere nulitatea actelor fcute de funcionarul de fapt, tot interesul
general care are puternice repercursiuni asupra indivizilor cere recunoaterea lor ca
fiind valabile.
n doctrin s-au mai exprimat i alte puncte de vedere privind temeiul juridic
al valabilitii actelor svrite de funcionarul de fapt.
Astfel, Romulus Ionescu604 consider c valabilitatea actelor este
condiionat de recunoaterea expres a acestora prin lege (a se avea n vedere
prevederea existent n Decretul nr. 278/1960, n vigoare pn la adoptarea Legii
nr.119/1996 privind actele de stare civil, conform cruia, "nregistrrile fcute n
registrele de stare civil de o persoan necompetent care a exercitat n mod public
atribuia de delegat de stare civil, sunt valabile chiar dac acea persoan nu avea
n realitate aceast calitate"). n acelai sens s-a pronunat i Paul Negulescu605.
Ilie Iovna606 este de prere c la aprecierea valabilitii actelor svrite de
un funcionar de fapt vom avea n vedere nu numai prevederea expres a legii ci i
dac sunt dobndite anumite drepturi subiective prin coninutul acestora care
trebuiesc astfel ocrotite.
Deosebit de doctrina romneasc, n doctrina francez primeaz teoria
bunei-credine a funcionarului de fapt, n timp ce n doctrina italian, valabilitatea
actelor se datoreaz imposibilitii obiective i juridice n care se afl o persoan de
a-i da seama dac funcionarul care i svrete actul este legal sau nu nvestit.
Teoria funciei i a funcionarului de fapt mai comport nc o precizare
referitoare la situaia juridic a persoanei, a funcionarului de fapt i a drepturilor
sale.
1.4.Teoria funcionarului de fapt607.
Prezint importan n teoria funciei publice i situaia juridic a
funcionarului de fapt. Mai exact, intereseaz natura juridic a actelor efectuate de
o persoan care ndeplinete o funcie public fr a fi investit legal.
Acest subiect ii are rdcinile nc n dreptul roman, cnd un sclav, ca
urmare a ascunderii identitii sale, reuete sa ajung pretor. Ulpian s-a pronunat
atunci pentru validitatea integral a actelor svrite de acesta ntr-un text cuprins
604

Romulus Ionescu, op. cit., p. 177 i urm.

Paul Negulescu, op. cit., p. 433.
606
Ilie Iovna, op. cit., p. 177 - 178.
607
Iulian Nedelcu, Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiava, 2002.
605

n "Digeste". n secolul al XX-lea teoria funcionarului de fapt a fost reluat n

jurisprudena francez cunoscut sub numele "cstoriile de la Montrouge".
Primarul din Montrouge a investit n mod nelegal un consilier municipal pentru a
oficia cstorii. Constatndu-se nelegalitatea delegrii sale, s-a pus n discuie i
nelegalitatea actelor ncheiate de acesta, respectiv cstoriile oficiate. Dei
Tribunalul Senei a pronunat nulitatea a trei cstorii, Curtea de Casaie Francez a
statornicit valabilitatea acestora. Situaii asemanatoare s-au ntlnit n timpul
primului razboi mondial n Germania cnd, fiind lipsii de autoriti ntr-o
localitate, conducerea primriei a fost preluat de o femeie, iar actele ndeplinite de
ea n aceasta calitate au fost considerate valabile608, n Italia n anul 1916 au fost, de
asemenea, validate toate testamentele facute de notabilii din regiunea Veneia, dei
acestea n mod normal trebuiau sa fie ncheiate numai de ctre notari.
n coneluzie, teoria funcionarului de fapt are aplicabilitate n dou
mprejurri: n mprejurri normale (sau obinuite) i n mprejurri excepionale,
n mprejurri obnuite exista situaia cnd exerciiul unei funcii publice are loc
fr respectarea tuturor condiiilor legale, astfel nct, sub aparena dreptului,
exerciiul funciei are loc ca i n cazul n care ocupantul acesteia ar fi legal
investit. Descoperirea viciului care se refer la ocuparea funtiei, conduce la
punerea n discuie a legalitii actelor svrite. mprejurrile excepionale, se
refer la aceea c exerciiul viciat al funciei este cauzat de nevoia de continuitate a
unui serviciu public. n acest caz att funcionarul de fapt ct i ceteanul cunosc
lipsa titlului juridic al investirii legale.
Profesorul Paul Negulescu, afirma c "dac ar fi s aplicm n mod riguros
principiile, ar trebui s declarm c toate actele fcute de un funcionar de fapt sunt
nule cci investirea sa fiind ilegal e nul" i "quod nullum est ab initio nullus
producit effectus", Interesul general - respectul fa de lege - cere nulitatea actelor
fcute de funcionarul de fapt, dar tot interesul general, care are puternice
repercursiuni asupra indivizilor, cere recunoaterea lor ca fiind valabile.
Spre deosebire de doctrina romneasc, n doctrina francez primeaz teoria
bunei-credine a funcionarului de fapt, n timp ce n doctrina italian se apreciaz
c valabilitatea actelor se datoreaz imposibilitii obiective n care se afl o
persoan de a-i da seama dac funcionarul este legal sau nu investit.
n cazul funcionarului de fapt de bun-credin, deoarece acesta a exercitat
atribuiile funciei ca i un funcionar legal investit, acestuia i se cuvine salariul
incasat pentru munca prestat. Funcionarul de fapt de rea-credin cunoate
ilegalitatea investirii, dar pentru c a asigurat continuitatea unui serviciu public n
masura n care a ncasat un salariu i se recunoate dreptul la acesta i nu se
restituie, iar dac nu l-a ncasat nu i se datoreaz. Mai exista ns situaia
608

Jean Vermeulen, Evoluia Dreptului administrativ romn, Bucureti, 1943, p. 77 - 81

funcionarului care, far a fi investit n mod legal, cu de la sine putere exercita o

funcie public, situaie cunoscut sub numele "uzurpatorul de funcii" cruia nu i
se recunoate nici un drept, nici cel de a ncasa sume ca echivalent al unei munci
prestate.
De lege ferenda, apreciem c n Legea privind Statutul funcionarilor publici
este necesar reglementarea situaiei funcionarului de fapt n sensul de a se preciza
c, exceptnd situaiile excepionale determinate de condiiile de mediu sau de
evenimente istorice, este interzis ntocmirea de acte juridice administrative de
ctre persoane care nu au investitura legal pentru a ndeplini o astfel de atribuie,
o asemenea fapt urmnd a fi sancionat prin angajarea rspunderii penale a
emitentului actului. Apreciem c aceast precizare este necesar tocmai pentru a-i
proteja pe cei aflai n situaii excepionale i care au nevoie indiscutabil de a
perfecta un act i nu sunt n situaia de a putea beneficia de prestaia persoanei
investit legal din cadrul unei autoriti administrative. De asemenea, se impune
sancionarea disciplinar i penal a funcionarului public care a delegat
competena sa unei alte persoane fr a avea acest drept legal sau cunoscnd c
persoana respectiv este ntr-o situaie de incompatibilitate cu atribuiile care i-au
fost ncredintate.
Cu privire la valabilitatea actului se va pronuna instana de contencios
administrativ lund n considerare circumstanele concrete

1.5.Buna conduit administrativ i

personalul din administraia public609.
A tri ntr-o colectivitate dat presupune cunoaterea i respectarea valorilor
fundamentale ale acesteia. Este, de asemenea, necesar respectarea i aplicarea
regulilor de conduit impuse prin normele juridice care disciplineaz conduita
uman n cadrul relaiilor sociale care se formeaz n colectivitatea respectiv
pentru a realiza i a proteja aceste valori.
Poporul romn, ca popor al unui stat membru al Uniunii Europene, are
datoria obiectiv i subiectiv de a cunoate dreptul comunitar european.
Legiuitorul romn are misiunea de a elabora i de a adopta legi compatibile cu
normele juridice comunitare. Executivul trebuie s acioneze pentru ca legile s fie
aplicate de toate persoanele care locuiesc sau sunt n trecere prin ara noastr.
Toate acestea susin necesitatea reformrii administraiei publice romneti ntr-o
609

Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007

maniera care s permit ca relaia funcionar public i ali ageni ai administraiei

publice - cetean destinatar i beneficiar al deciziei administrative i al prestaiei
administrative s fie conform standardelor din Uniunea European.
Analiznd legislaia romneasc pentru a vedea care este coninutul juridic
al bunei conduite administrative se constat c exist o mulime de acte normative
definitorii pentru acest subiect. Dintre acestea fac parte: Legea nr.188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile la zi610, Legea nr.7/2004
privind Codul de conduit al funcionarilor publici611, Legea nr.477/2004 privind
Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile
publice612, Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali613, Legea nr. 452/2004
pentru aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea
statutului special al funcionarului public denumit manager public614, H.G.
nr.783/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G.
nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit
manager public615, Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea
i sancionarea corupiei616 i Legea nr.7/2006 privind statutul funcionarului public
parlamentar617. Toate aceste acte normative reglementeaz anumite aspecte
referitoare la conduita personalului din administraia public. Astfel, Titlul IV din
Cartea I a Legii nr.161/2003 "reglementeaz conflictul de interese i regimul
incompatibilitilor ce pot interveni n exercitarea demnitilor i funciilor
publice"618, subliniindu-se c "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de
interese n exercitarea demnitilor publice sunt: imparialitatea, integritatea,
transparena deciziei i supremaia interesului public"619. In total patruzeci i nou
de articole, mprite pe apte capitole, reglementeaz acest domeniu.

610

Legea nr. 188/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365/29.05.2007,Acte modificatoare:
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 48/2007, Legea nr.236/2007, Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2008, Ordonana
de urgen a Guvernului nr.97/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr.125/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr.
229/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 3/2009, Decizia Curii Constitutionale nr. 185/2009, Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 37/2009).
611
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525/2 august 2007.
612
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1105/26 noiembrie 2004.
613
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 912/7 octombrie 2004, modificat prin Legea nr. 216/2005, Legea nr.
249/2006, Legea nr. 286/2006 i Legea 144/2007.
614
O.U.G. nr.56 din 25 iunie 2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public a fost
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.590/1 iulie 2004, iar Legea nr.452/2004 n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.1034/9 septembrie 2004. O.U.G. nr.56/2004 a fost modificat prin O.U.G. nr.6/2005 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.149/18 februarie 2005.
615
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.717/9.08.2005 i modificat prin H.G.nr.257/2006 i
H.G.nr.986/2007.
616
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.279/21.04.2003 i modificat inclusiv prin Legea nr.144/2007.
617
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35/16.01.2006 i modificat inclusiv prin Legea nr.287/2007.
618
Art. 86, Legea nr. 161/2003, cu modificrile la zi.
619
Art. 71, Legea nr. 161/2003.

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, are rolul de a

reglementa "regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i
stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome i
prin autoritile i institutiile publice ale administraiei publice centrale i locale,
denumite ( ... ) raporturi de serviciu"620 despre scopul legii precizndu-se chiar n
textul su c acesta este 621"asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui
serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul
cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia
public central i local". Se precizeaz, de asemenea, c principiile care stau la
baza exercitrii funciei publice sunt622: legalitate, imparialitate i obiectivitate,
transparen, eficien i eficacitate, responsabilitate n conformitate cu prevederile
legale, orientare ctre cetean, stabilitate n exercitarea funciei publice i
subordonare ierarhic. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor
publici n douzeci i apte de articole "reglementeaz normele de conduit
profesional a funcionarilor publici"623 cu scopul de a se asigura "creterea calitii
serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public", precum i
"eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public" prin
"reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi
sociale i profesionale corespunzatoare crerii i meninerii la nivel nalt a
prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici", prin "informarea
publicului cu privire la conduita profesional la care este ndreptit s se atepte
din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice" i prin "crearea
unui climat de ncredere i respect ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o
parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte" 624.
Legiuitorul romn a considerat necesar a reglementa nou principii ca "principii
generale" care "guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici"625,
Acestea sunt: supremaia Constituiei i a legii, prioritatea interesului public,
asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor
publice, profesionalismul, impaialitatea i independena, integritatea moral,
libertatea gndirii i a exprimrii, cinstea i corectitudinea, deschiderea i
transparena.
Legea nr.477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din
autoritile i instituiile publice "reglementeaz normele de conduit profesional
a personalului contractual"626, "cu excepia persoanelor alese sau numite politic",
620

Art. 1, alin. (1), Legea nr. 188/1999 republicat i modificat.

Art. 1, alin. (2), Legea nr. 188/1999 republicat.
622
Art. 3, Legea nr. 188/1999 republicat
623
Art. 1, Legea nr. 7/2004 republicat.
624
Art. 2, Legea nr. 7/2004 republicat
625
Art. 3, Legea nr. 7/2004 republicat.
626
Art. 1, Legea nr. 477/2004.
621

obiectivele urmrite de legiuitor prin acest act normativ fiind 627: "reglementarea
normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i
profesionale corespunzatoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului
instituiei publice i al personalului contractual", "informarea publicului cu privire
la conduit profesional la care este ndreptit s se atepte din partea personalului
contractual n exercitarea funciei publice" i "crearea unui climat de ncredere i
respect reciproc ntre ceteni i personalul contractual din administraia public,
pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte".
S-a apreciat de ctre legislativ ca principiile care trebuie s guverneze
conduita profesional a personalului contractual sunt urmtoarele628: prioritatea
interesului public, asigurarea egalitii de tratament al cetenilor n faa
autoritilor i instituiilor publice, profesionalismul, imparialitatea i
nediscriminarea, integritatea moral, libertatea gndirii i a exprimrii, cinstea i
corectitudinea, deschiderea i transparena.
Codul european de bun conduit administrativ a fost elaborat pornind de la
ideea deputatului european Roy Perry, idee afirmat n anul 1998. La 6 septembrie
2001629, Parlamentul european a adoptat o rezoluie referitoare la un Cod de bun
conduit administrativ pe care s l respecte personalul din instituiile comunitare,
n scopul intririi relaiilor ntre Uniunea European i cetenii si. Se remarc
redactarea clar, scurt i concis a regulilor din acest Cod. Dup ce n articolele 1
i 2 se precizeaz cmpul de aciune al reglementrii, se trece la prezentarea
principiilor bunei conduite administrative ntr-o maniera direct, dandu-se fiecarui
articol titlul principiului reglementat, reglementarea n sine coninnd cel mult
patru aliniate.
Principiile consacrate prin Codul bunei conduite administrative sunt:
legalitatea, nediscriminarea, proporionalitatea, lipsa abuzului de putere,
impaialitate i independen, obiectivitate, ncredere legitim, coerent i
consiliere, echitate, curtoazie630. Din punct de vedere procedural, n Codul
european de bun conduit administrativ sunt nscrise prevederi cu privire la
intervalul de timp n care autorul unei cereri sau sesizari trebuie informat despre
primirea mesajului sau, cu privire la obligaia de a se transmite corespondena
serviciului competent a o soluiona, cu privire la obligaia de a fi ascultat
ceteanul i de a-i fi analizate observaiile atunci cnd prin decizia administrativ
sunt determinate consecinele care i afecteaz acestuia drepturile sau interesele
legitime i obligaia de a se motiva deciziile care aduc atingere drepturilor sau
627

Art. 2, Legea nr. 477/2004.

Art. 3, Legea nr. 477/2004
629
Mediatorul european, Codul european de bun conduit administrativ, Introducere realizat de prof. univ. dr. loan Muraru,
text publicat de Avocatul Poporului din Romnia, Bucureti, 2004.
630
Art. 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 din Codul european de bun conduit administrativ.
628

intereselor legale ale unei persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept
privat i de a se preciza cile de contestaie.
Din cele prezentate rezult clar influena reglementrii comunitare asupra
dreptului administrativ romnesc. Legea nr.7/2004 i Legea nr.477/2004 ncearc
sa respecte i forma cuprinznd cte 27 de articole. Totui, deosebiri care nu duc
spre o apreciere pozitiv a cadrului legal romnesc sunt uor de observat.
Apreciem c 631 la acest moment n dreptul administrativ romnesc exist
prea multe reglementari separate care nu aduc un plus de calitate practicii
administrative. De exemplu, Legea nr.7/2004 i Legea nr.477/2004 puteau fi
reunite ntr-o singur lege denumit: Legea privind buna conduita administrativ,
urmnd ca n articolul nr.1 s se precizeze categoriile de personal carora le este
aplicabil reglementarea.
Apreciem, de asemenea, c soluia optim este adoptarea Codului
administrativ632 n care un capitol s fie dedicat bunei conduite administrative.

Seciunea 2.
Regimul juridic al funcionarului public
Subseciunea 1.
Accesul la funcia public
1.1.

Recrutarea funcionarilor publici

Prin condiiile de acces la funcie nelegem acele elemente specifice funciei

publice prin care legiuitorul urmrete s garanteze valorificarea profesional a
viitorilor funcionari i s limiteze arbitrariul n selecie.
Cu caracter de condiii generale ce trebuiesc ndeplinite de o persoan pentru
a putea fi funcionar public Legea nr.188/1999 enumer (art.54):
s aib numai cetenia romn i s aib domiciliul n Romnia, pentru c
631

Alina Livia Nicu, Statutul funcionarului public ntre plus i minus, Editura Universitaria, Craiova, 2007.
nc din anul 2002 s-a sustinut necesitatea adoptrii de ctre Parlamentul Romniei a Codului administrativ i a Codului de
procedur administrativ. A se vedea lulian Nedelcu, Alina Livia Nicu. Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2002.
632

numai un cetean romn poate nelege n detaliu problemele socioeconomice, politice, culturale cu care se confrunt semenii si i i poate
modela conduita astfel nct s i ndeplineasc n mod optim prerogativele cu
care a fost nzestrat prin nvestire pe funcie;
s cunoasc limba romn, scris i vorbit;
s aib capacitatea de exerciiu deplin (are 18 ani mplinii);
s nu fi fost condamnat ntr-o infraciune care ar face-o incompatibil cu
exercitarea funciei publice;
s fie apt din punct de vedere medical pentru ndeplinirea funciei;
s aib studiile i vechimea cerut de lege, cnd este cazul, pentru funcia ce
urmeaz s o ocupe;
s fi fost declarat ctigtoare a concursului pentru ocuparea funciei, dac
acesta s-a organizat i susinut.
Aminteam c la aceste condiii generale care au caracter constant, indiferent
de funcia public i de domeniul n care este reglementat, se adaug i condiii
speciale ce trebuiesc ndeplinite pentru anumite funcii (cum ar fi vrsta,
aptitudinile, cunoaterea limbilor strine, etc).
Cu privire la recrutarea funcionarilor publici, cariera unui funcionar public
se deruleaz ntre momentul naterii raportului de serviciu i momentul ncetrii
acestuia. Pentru a putea aprea raportul de serviciu, persoana care aspir la
calitatea de funcionar public trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii633;
a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia;
b) cunoate limba romn, scris i vorbit;
c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii;
d) are capacitate deplin de exerciiu;
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care
candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate;
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public;
g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii,
contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legatur cu serviciul, care
mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei
infraciuni svrite cu intentie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei
publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul
individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani;
633

Art. 54, Legea nr. 188/1999 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007
Acte
modificatoare: Ordonana de urgen a Guvernului nr. 48/2007, Legea nr.236/2007, Ordonana de urgen a Guvernului
nr.45/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr.97/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr.125/2008, Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 229/2008, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 3/2009, Decizia Curii Constitutionale nr. 185/2009,
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 37/2009)

j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin

lege.
Legiuitorul a stabilit c ocuparea funciilor publice vacante i a funciilor
publice temporar vacante se poate face numai n condiiile legii privind Statutul
funcionarilor publici. Aceast lege prevede ca modalitile de ocupare a unei
funcii publice sunt634:
- promovarea;
- transferul;
- redistribuirea;
- recrutarea;
- alte modaliti prevzute expres de Legea nr. 188/1999 Republicat i modificat
Intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita
funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor
publice. n acest plan trebuie nscrise635:
- numrul maxim de funcii publice rezervate promovrii funcionarilor
publici;
.
- numrul maxim de funcii publice care vor fi rezervate n scopul
promovrii rapide;
- numrul maxim de funcii publice care vor fi ocupate prin recrutare;
- numrul maxim de funcii publice care vor fi nfiinate;
- numrul maxim de funcii publice care vor fi supuse reorganizrii;
-numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i grade
profesionale;
- numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice
corespunzatoare categoriei nalilor funcionari publici.
Anual se elaboreaz planul de ocupare a funciilor publice n vederea acestei
aciuni se consult sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici. Planul se
elaboreaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pe baza
propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autoritile i instituiile
publice din administraia public central. Planul se elaboreaz pentru autoritile
i instituiile publice din administratia public local, de ctre preedintele
consiliului judeean sau de ctre primar, prin aparatul propriu de specialitate.
Planul de ocupare a funciilor publice se ntocmete centralizat, pe fiecare
ordonator principal de credite i pe fiecare instituie din subordinea acesteia sau
finanat prin bugetul su. Planul de ocupare a funciilor publice se aprob prin
hotarre a Guvernului atunci cnd este elaborat de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici i prin hotrre a consiliului local, respectiv a consiliului
634
635

Art. 56, Legea nr. 188/1999 republicat.

Art. 23, Legea nr. 188/1999 republicat.

judeean, atunci cnd este vorba despre planul autoritilor i instituiilor din
administraia public local. n cazul planului de ocupare a funciilor publice din
autoritile i instituiile publice aparinnd administraiei publice locale, proiectul
acestuia trebuie inaintat la Agenia Naional a Funcionarilor Publici cu patruzeci
i cinci de zile inainte de data aprobrii, Agenia avnd competena legal de a
formula observaii dac se constat neregulariti n structura planului - n funcie
de care planul sa fie modificat nainte de aprobare.
Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face numai
prin concurs i n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin
planul de ocupare a functiilor publice. Principiile care trebuie respectate la
organizarea concursului sunt: competiia deschis; transparena; meritele
profesionale i competena; egalitatea de anse privind accesul la funciile publice
pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale636.
Este obligatorie condiia publicitii privind organizarea concursului.
Publicitatea se face n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, i ntr-un
cotidian de larg circulaie, cu cel putin 30 de zile nainte de data desfurrii
concursului. Pentru funciile vacante care se ocup temporar, n mod excepional,
legiuitorul a reglementat posibilitatea reducerii termenului de 30 de zile.
Condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii
funciei publice de execuie se stabilesc astfel637:
-un an n specialitatea studiilor necesare funciei publice, pentru ocuparea
funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru
funciile publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6 luni
pentru funciile publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a III-a;
- 5 ani vechime specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice,
pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional principal;
- 9 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru
ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional superior.
n cazul funciilor de conducere condiiile minime de vechime n
specialitatea studiilor necesare pentru a putea participa la concursul de recrutare
sunt638:
- 2 ani pentru ocuparea funciilor publice de conducere: ef birou, ef
serviciu i secretar al comunei, precum i a funciilor publice specifice asimilate
acestora;
- 5 ani, pentru ocuparea altor funcii de conducere. Condiiei de vechime i se
adaug, n cazul concursului de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor de
conducere, i condiia de a se face dovada absolvirii studiilor de masterat sau
636

Art. 57 alin.3, Legea nr. 188/1999 republicat.

Art. 57, alin. (5), Legea nr. 188/1999 republicat.
638
Art. 57 alin.6, Legea nr. 188/1999 republicat.
637

postuniversitare n domeniul administraie publice, management sau n

specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice.
Organizarea concursului de recrutare a funcionarilor publici se face de
639
ctre :
A. n cazul funciilor publice vacante n autoritile i instituiile publice
centrale:
- o comisie special permanent, independent, format din 7 membri numii
prin decizie a primului-ministru, cu mandate fixe de 10 ani i jumtate, numii prin
rotaie - pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici640;
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici pentru ocuparea funciilor
publice de conducere generale i specifice;
- autoriti i instituii publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici, pentru ocuparea funciilor publice de execuie generale i specifice;
B. n cazul funciilor publice vacante din autoritile i instituiile publice
din administraia public local:
- de ctre Agenia Naionala a Funcionarilor Publici, pentru funciile publice
de conducere din domeniile: protecia copilului, evidena informatizat a persoanei,
auditul public intern financiar-contabilitate, urbanism i arhitectur, resurse umane,
integrare european, pentru secretarii unitilor administrative - teritoriale, precum
i pentru funciile publice de execuie din domeniul auditului public intern;
- de ctre autoriti i instituii publice, pentru ocuparea funciilor publice
vacante, altele dect cele de la punctul anterior.
Este important precizarea legal641 conform careia Agenia Naional a
Funcionarilor Publici poate delega autoritilor sau instituiilor publice, n
condiiile legii, competena de a organiza concursuri de recrutare pentru ocuparea
funciilor publice de conducere generale i specifice.
Concursul pentru admiterea la programele organizate n condiiile legii
pentru obinerea statutului de manager public se organizeaz i se gestioneaz de
instituiile abilitate potrivit legii s organizeze astfel de programe, cu avizul
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
1.2.

Evoluia carierei

Cu scopul de a verifica aptitudinile profesionale ale funcionarilor publici

debutani n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, formarea
practic a lor i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i
a exigenelor acesteia, legiuitorul romn a instituit perioada de stagiu. Din
639

Art. 58, Legea nr. 188/1999 republicat.

Art.18 alin.1, Legea nr. 188/1999 republicat.
641
Art.58, alin.(4 ), Legea nr.188/1999 republicat.
640

perspectiva funcionarului public ca funcionar de cariera, apreciem c perioada de

stagiu este o etapa absolut necesar pentru orice persoan care se integreaz ntr-un
domeniu de munc oricare ar fi acesta. Dat fiind rolul social al administraiei
publice, funcionarul public debutant trebuie ferit de riscul major de a grei - cu
consecinele nefaste inevitabile pentru cariera lui - i ceteanul trebuie protejat de
eventuala aciune greit a unui funcionar public debutant. Orict de solid ar fi
fundamentul tiintific al formrii sale profesionale, perioada de acomodare practic
este absolut necesar i, de aceea, apreciem ca legiferarea obligativitatii perioadei
de stagiu este 0 calitate pozitiv a Legii privind Statutul funcionarilor publici fr
a formula observaii cu privire la oportunitatea diferenierii ntre duratele
perioadelor de stagiu pe categorii de funcii642. Rezultatul evalurii activitii n
perioada de stagiu are drept consecin numirea funcionarului public de execuie
ca funcionar definitiv n clasa corespunzatoare studiilor absolvite sau eliberarea
acestuia din funcie, dac acesta a obinut calificativul nesatisfctor i cu
consecina ca perioada de stagiu nu va constitui n aceasta situaie vechime
necesar pentru ocuparea unei funcii publice.
Persoanele care ocup funcii publice din categoria nalilor funcionari
publici se face de ctre Guvern pentru funciile: secretar general al Guvernului i
secretar general adjunct al Guvernului, prefect, secretar general adjunct din
ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i de ctre
primul-ministru pentru funciile: secretar general din ministere i alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, secretar general adjunct din
ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, inspector
guvernamental.
Numirea n funciile publice de conducere generale i specifice pentru care
se organizeaz concurs de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici n funii
publice vacante din autoritile i instituiile publice locale, pentru care se
organizeaz concurs de aceeai Agenie, se face prin actul administrativ emis de
conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraa public central
i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea i
funciile publice vacante din autoritile sau instituiile publice centrale pentru care
se organizeaz concurs de ctre autoriti i instituii publice cu avizul Agentei
Naionale a Funcionarilor Publici i pentru cele din instituiile publice i
autoritile publice din administraia public local pentru care se organizeaz
concursul de ctre respectivele autoriti sau instituii, numirea se face prin actul
administrativ emis de ctre conductorii autoritilor publice sau instituiilor
publice organizatoare ale concursului.
642

n alin.(2) al art.60 din Legea nr.188/1999 cu modificrile la zi se prevede ca durata de stagiu este de 12 1uni pentru
funcionarii publici de execuie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a.

Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin: temeiul

legal al numirii; numele funcionarului public; denumirea funciei publice; data de
la care urmeaz s exercite funcia public; drepturile salariale; locul de
desfurare a activitii. Fia postului referitoare la funcia public ataat se
anexeaz la actul de numire i o copie i se nmneaz funcionarului public numit.
La intrarea n corpul funcionarilor publici trebuie depus un jurmnt de
credin643 de ctre funcionarul public, fcndu-se meniune n scris despre
aceasta. Refuzul de a depune jurmntul se consemneaz n scris i atrage
revocarea actului administrativ de numire n funcia public.
Subseciunea 2.
Drepturile i obligaiile funcionarului public
A. Drepturile funcionarilor publici
Drepturile funcionarilor publici sunt drepturi de personal, care deriv din
calitatea de angajat, i drepturi de funciune, care se refer la acele condiii ce
trebuie asigurate funcionarilor pentru a-i ndeplini atribuiile ce deriv din
nvestirea cu funcia respectiv.
Dintre drepturile care trebuie analizate n raport cu funcionarii publici fac
parte: dreptul la opinie, dreptul la asociere, dreptul la grev, dreptul la stabilitate,
dreptul la salariu, dreptul la odihn, dreptul la pensie, etc.
n contextul raportului de funciune n care funcionarul este una din pri,
coninutul acestuia se refer la un complex de drepturi i obligaii, unele cu
caracter general, care privesc toate categoriile de funcionari i altele cu caracter
special, aplicabile numai anumitor categorii dintre acetia(drepturi speciale).
Din categoria drepturilor amintim:
dreptul la opinie;
Acesta deriv din liberatea fundamental recunoscut n art. 29 i art. 30 din
Constituie, care spun c "libertatea gndirii i a opiniilor nu pot fi ngrdite sub
nici o form". "Libertatea de exprimare a gndurilor, opiniilor, credinelor prin viu
grai, scris sau alte mijloace de comunicare n public sunt inviolabile" .
Ca atare, nenclcarea acestei liberti fundamentale nseamn abinerea de
la orice aciune menit a crea discriminri ntre funcionari pe criteriul opiniilor
politice, sindicale sau chiar religioase. Acest drept este recunoscut chiar i acelor
categorii de funcionari crora li se interzice prin lege a face politic precum:
judectorii Curii Constituionale, Avocatul Poporului, magistraii, membrii activi
ai armatei, procurorii, poliitii, secretarii consiliilor locale, etc.
643

Textul jurmntului este reglementat prin art. 62 alin. (6) din Legea privind Statutul funcionarilor publici.

Dreptul la opinie se exercit n limitele constituionale fr a afecta relaiile

de serviciu, raportul de funciune i raporturile cu cetenii. Acest drept este
garantat prin art.26 din Legea nr.188/1999.
dreptul la asocieri (sindicale);
Este un drept fundamental, recunoscut prin Constituie conform art.40
potrivit cruia funcionarii se pot asocia n organizaii sindicale sau s adere la
acestea, ba mai mult s dobndeasc caliti n cadrul acestora.
Legea privind Statutul funcionarului public caracterizeaz acest drept
fundamental, prin art.29 alin.1.
dreptul la grev;
Este un drept subsecvent dreptului la asociere sindical dar poate fi privit i
ca o libertate fundamental de exprimare, acesta fiind dezvoltat prin reglementarea
dat de Legea nr.168/1999 privind soluionarea conflictelor colective de munc,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 582 din 29 noiembrie 1999.
Statutul funcionarului public din 1923 n art.30 interzicea dreptul la grev al
funcionarului, iar n art.31 se prevedea pedeapsa cu nchisoarea de la 3 luni la 2
ani i amend pentru cei care unelteau la grev, n timp ce n art. 32 se preciza c
dac prsirea serviciului era consecina unei decizii luate de o asociaie de
funcionari, asociaia va fi dizolvat iar uneltitorii urmrii i pedepsii ca n cazul
art.31. n prezent acest drept este garantat prin art.30 al Legii 188/1999.
dreptul la stabilitate;
Recunoaterea acestui drept reprezint un ctig pentru teoria funciei i a
funcionarului public. Potrivit acestuia funcionarul public nu poate fi eliberat din
funcie, suspendat, detaat sau transferat dect n condiiile legii.
Exist anumite categorii de funcionari publici care pot fi declarai prin lege
inamovibili. Inamovibilitatea este acel regim juridic recunoscut unor funcionari
publici determinai de lege n temeiul cruia acetia nu pot fi transferai sau
nlocuii fr acordul lor sau fr respectarea unei anumite proceduri legale.
n Constituie, gsim asemenea dispoziii privitoare la inamovibilitate, cu
trimitere la judectorii Curii Supreme de Justiie, Curii Constituionale i ai Curii
de Conturi pe perioada mandatului lor (art. 124, 139 i 143 din Constituie).
O reglementare cu coninut similar regsim sub forma imunitii n art. 84
pct.2 din Constituie pentru Preedintele Romniei i pentru deputai i senatori.
Acetia nu pot fi trai la rspundere pentru opiniile lor politice i pentru exerciiul
dreptului la vot n timpul mandatului. Legea privind Statutul funcionarului public
n art.4 instituie stabilitatea n funcie ca principiu care guverneaz exercitarea
funciei publice.
dreptul la salariu (art.31);
Acest drept reprezint de fapt o echivalen pentru prestaia, respectiv,
serviciul pe care l exercit n funcia ocupat prin nvestire.

Potrivit reglementrii date de Legea nr.154/1998 modificat privind sistemul

de stabilire a salariilor de baz n sectorul bugetar i a indemnizaiilor pentru
persoane care ocup funcii de demnitate public644 i de Legea privind Statutul
funcionarilor publici nr.188/1999 republicat n stabilirea drepturilor lor
individuale se au n vedere normele de evaluare a performanelor fiecruia. Acest
text legal i face aplicarea att cu privire la persoanele care ocup funcii publice,
funcii de demnitate public (cu observaia anterioar) precum i persoanelor
angajate pe baz de contract individual de munc n sectorul bugetar. n temeiul
acestor acte normative pe lng salariul de baz, funcionarul public beneficiaz de
plata orelor suplimentare pentru munca depus n timpul nopii, a unor
indemnizaii de conducere i premii pentru rezultatele deosebite n activitatea sa.
Potrivit acestor reglementri rezultatele obinute pot conduce la primirea de
gradaii care contribuie la majorarea salariului, diminuarea acestuia neputndu-se
face dect n condiiile legii prin aplicarea unor sanciuni disciplinare.
Pentru c n situaia funcionarului public ne aflm n faa unui raport juridic
de funciune salariul primit de acesta este stabilit prin lege i nu se poate negocia.
dreptul la odihn (art.35 i art.36);
Este un alt drept cu caracter general recunoscut funcionarului public ca i
celorlali salariai exercitndu-se sub forma concediilor de odihn anuale,
concediilor medicale i a altor concedii reglementate prin norme cu carater special
pentru anumite cazuri, precum concediul de maternitate, concediul acordat n
vederea creterii copilului645, concediul paternal, toate pltite. Funcionarul public
are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz
din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz separat.
Dreptul la odihn este reglementat i pentru funcionarii publici n Legea
nr.6/1996, privind concediul de odihn i alte concedii ale salariailor.

dreptul la restituirea cheltuielilor de transport i cazare i la indemnizaia

pentru cheltuieli de ntreinere n deplasrile efectuate n interesul serviciului cu
respectarea prevederilor legale;
Prin hotrre de Guvern cuantumul acestor cheltuieli este stabilit avndu-se
n vedere durata lor, condiiile pentru restituire i obligaia beneficiarului de a face
dovada realizrii lor efective.
dreptul la alocaii familiale;
Acesta se refer la beneficiul alocaiilor acordate de stat care se cuvin n
egal msur i funcionarilor publici ca i celorlalte categorii de salariai. ntruct
644

A se vedea H.G. nr. 775/6 noiembrie 1998 - "Hotrre privind aprobarea Metodologiei de aplicare a criteriilor de stabilire a
salariilor de baz ntre limite i a normelor de evaluare a performanelor profesionale individuale pentru personalul angajat n
structurile administraiei publice locale i n serviciile publice din subordinea acestora" i H.G. nr. 516/21 august 1998 - Hotrre
privind aprobarea Metodologiei - cadru pentru gestionarea resurselor umane n administraia public central.
645
Legea nr. 120/1997

acestea fac obiectul altei ramuri de drept ele sunt de obicei examinate n detaliu la
dreptul muncii.
dreptul la ajutoare materiale n caz de incapacitate temporar de munc ;
Sunt acele ajutoare care se acord n condiiile legii n raport cu vechimea n
munc, cu durata bolii care a dus la incapacitate, aplicndu-se n mod similar att
pentru funcionarii publici ct i pentru celelalte categorii de personal.
dreptul la pensie (art.39, Legea nr.188/1999);
Este unul din drepturile fundamentale recunoscute persoanelor care
desfoar o activitate util la ncetarea acestei activiti. Acest drept poate aprea
fie sub forma pensiei pentru limit de vrst de care beneficiaz n condiiile legii
funcionarul care a mplinit 62 de ani brbaii i 60 de ani femeile i au un anume
numr de ani de activitate desfurat n specialitate respectiv 30 de ani brbaii i
25 de ani femeile, sub forma pensiei de invaliditate n conformitate cu decizia
comisiei de expertiz medical i recuperarea capacitii de munc prin care se
ncadreaz ntr-un anume grad de invaliditate ct i sub forma pensiei de urma de
care beneficiaz copiii urmai i n anumite condiii soii supravieuitori i copiii
majori ai funcionarului public decedat.
dreptul la concedii fr plat;
Pentru rezolvarea unor probleme personale sau familiale n condiiile legii ca
i pentru unele evenimente deosebite funcionarii publici beneficiaz de zile libere
sau concedii reglementate ca durat i, n anumite condiii, aprobate de
conductorul autoritii sau instituiei publice.
dreptul la cumul de funcii;
Acest drept trebuie privit n corelaie cu seciunea "Incompatibiliti" din
Statutul funcionarilor publici (art.44).
Este un drept recunoscut n considerarea calitii, capacitii i aptitudinilor
persoanelor ndreptite a exercita activiti didactice .
n rest, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie.

dreptul la condiii normale de munc i igien menite a sigura sntatea i

integritatea fizic a funcionarului (art.37);
dreptul la asisten medical gratuit n cadrul sistemului de asigurri sociale de
stat potrivit reglementrilor speciale n domeniu (art.38);
dreptul la despgubire (art.42);
Acest drept se cuvine funcionarului n cazul n care din vina instituiei
acesta a suferit o pagub n timpul i n legtur cu serviciul. Acesta apare i n
situaia n care funcionarul se consider lezat ntr-un drept al su recunoscut de
lege printr-un act al conducerii instituiei, situaie n care acesta se poate adresa
potrivit dreptului comun n conformitate cu Legea contenciosului administrativ,

instanelor judectoreti pentru a cere anularea actului, recunoaterea dreptului i

eventual repararea pagubei.
dreptul la protecia legii (art.41);
Acesta se refer la climatul general de siguran care trebuie asigurat i
garantat funcionarului de ctre autoritatea sau instituia public mpotriva oricror
acte sau fapte de ameninare, violene de orice fel, svrite mpotriva acestuia n
exerciiul funciei sau n legtur cu aceasta.
Pe lng aceste drepturi generale, care se pot regsi n persoana tuturor
celorlali salariai i nu numai a funcionarilor publici, unele dintre acestea fcnd
obiectul de studiu n mod distinct pentru alte ramuri de drept (cu predilecie dreptul
muncii), putem reine i alte condiii speciale sub forma drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor din acte normative cu caracter general sau special
privitor la calitatea de funcionar public. Asemenea drepturi speciale sunt avute n
vedere i n statutele profesionale existente n vigoare cum ar fi, dreptul de a primi
uniform, acolo unde legea prevede obligaia purtrii acesteia (art.32).
B. ndatoririle funcionarului public
n executarea raportului de serviciu funcionarul public are pe lng drepturi
i obligaii corelative, att cu caracter general, pe care le putem regsi pentru toate
categoriile de funcionari, ct i specifice anumitor domenii de activitate i funcii
ocupate.
Dintre obligaiile generale amintim:
obligaia de a-i ndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod
contiincios atribuiile care alctuiesc funcia ocupat, respectiv cu care a fost
nvestit (art.43, Legea nr.188/1999);
obligaia de a respecta programul de lucru;
obligaia de a se abine de la orice fapt care ar putea produce prejudicii
autoritii instituiei publice n care i desfoar activitatea (art.43);
obligaia de a-i perfeciona pregtirea profesional.
De reinut c dup anul 1989 aceast activitate s-a materializat ntr-o
reglementare cadru dat de H.G.542/1995 specific activitii desfurat de
funcionarii din administraie i reprezentanii alei din administraia public.
Potrivit acestei reglementri a fost reorganizat activitatea colii naionale de
tiine politice i administrative i s-au nfiinat cinci centre teritoriale de
perfecionare a funcionarilor publici i a reprezentanilor alei crora le corespund
repartizri teritoriale a judeelor i respectiv a Municiupiului Bucureti. De aceast
dat aceast obligaie legal este reciproc, att pentru instituie care trebuie s
asigure condiia de participare la aceste cursuri pentru funcionari i alei, dar i
pentru beneficiarii acestora de a participa, a-i nsui i a purta rspunderea pentru

activitatea depus. Am amintit, de altfel, c rezultatele obinute n activitatea de

perfecionare a pregtirii profesionale a fost unul din criteriile avute n vedere la
evaluarea profesional a funcionarilor publici potrivit Legii nr.154/1998 i a
H.G.749/1998. Legea nr.188/1999 consacr aceast obligaie n Capitolul V,
Seciunea 3;
O meniune special se impune referitor la Institutul Naional de
Administraie646. Acesta este o instituie public de interes naional cu personalitate
juridic, n subordinea Ministerului Administraiei publice, fiind organizat i
funcionnd sub patronajul primului-ministru al Romniei.
Acest Institut are rolul de a elabora strategia i de a asigura formarea i
perfecionarea pregtirii profesionale specializate n administraie "pentru
funcionarii publici i personalul angajat cu contract individual de munc n cadrul
autoritilor i instituiilor publice, pentru persoanele numite sau alese n funcii de
demnitate public sau asimilate acestora, din administraia public central i
local, precum i pentru alte persoane interesate" (art.2, O.G. nr.81/2001).
nfiinarea acestui Institut dovedete preocuparea Guvernului pentru existena
unei administraii publice eficiente i armonizat cu exigenele dreptului
comunitar.
Institutul Naional de Administraie realizeaz studii, proiecte i publicaii n
domeniul administraiei publice, dezvolt relaii de colaborare cu alte instituii din
domeniul administraiei, din ar sau din strintate.
Institutul Naional de Administraie este abilitat s certifice i s acorde
atestate de conformitate cu standardele internaionale de calitate din domeniu,
pentru administraiile publice locale.
Institutul Naional de Administraie se poate asocia, pentru organizarea de
cursuri postuniversitare de specializare i de perfecionare, cu instituii de
nvmnt superior din ar, acreditate n acest scop, precum i cu instituii
similare din strintate.
Institutul Naional de Administraie este condus de un consiliu de
administraie format din cte un reprezentant al urmtoarelor instituii i
organizaii: Ministerul Administraiei Publice, Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Educaiei i Cercetrii, Ministerul Finanelor Publice, Ministerul
Integrrii Europene, Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, Secretariatul
General al Guvernului, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Institutul
Naional de Administraie, Federaia Autoritilor Locale din Romnia, Asociaia
secretarilor unitilor administrativ-teritoriale din Romnia.
646

Institutul Naional de Administraie este nfiinat prin Ordonana Guvernului nr. 81/2001 privind nfiinarea i organizarea
Institutului Naional de Administraie,publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 542/2001.Acest institut va fi desfiinat odat cu
intrarea n vigoare a Legii privind reorganizarea unor autoriti i instituii, raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea
mediului de afaceri i respectarea acordurilor cadru cu Comisia European i Fondul Monetar Internaional.

Institutul Naional de administraie organizeaz urmtoarele forme de

pregtire profesional:
"a) cursuri de formare profesional specializat n administraia public, de 2
ani, pentru absolvenii cu studii superioare de lung durat cu diplom de licen,
n vrst, de regul, de pn la 30 de ani inclusiv;
b) cursuri de formare continu n administraie, de un an, pentru funcionarii
publici, pentru persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public sau
asimilate acestora din cadrul administraiei publice centrale i locale, precum i
pentru alte persoane interesate, n vrst, de regul, de pn la 45 de ani inclusiv;
c) cursuri de formare continu de scurt durat, de pn la 3 luni, pentru
funcionarii publici din administraia central, pentru prefeci, subprefeci,
preedini i vicepreedini ai consiliilor judeene, secretarii generali ai judeelor,
secretarii generali ai prefecturilor, precum i pentru secretarii municipiilor".
obligaia de a se conforma ordinelor i instruciunilor superiorilor ierahici;
Aceast obligaie deriv din natura juridic a raportului de funcie care, fiind
un raport de drept administrativ, are la baz principiul subordonrii. n acest fel
acesta este n deplin concordan cu necesitatea ndeplinirii ntocmai a sarcinilor
ce deriv din funcie repartizate potrivit regulamentelor de organizare i
funcionare de ctre funcionarul ierarhic superior celui inferior. Aceast obligaie
are limitele sale, n sensul c un funcionar nu poate fi obligat s execute un ordin
nelegal, de natur s produc grave prejudicii autoritii, instituiei publice,
ceteanului (unui ter), sau chiar funcionarului n sine. n atare situaie ori de cte
ori, n cadrul unui raport de funciune, funcionarul de execuie constat
nelegalitatea ordinului sau refuz executarea acestuia se impune ncercarea
medierii conflictului aparent creat cu funcionarul de conducere n interiorul
organului administrativ evitnd n acest fel fie intrarea n circuitul civil a unui act
administrativ care poate produce pagube, att pentru teri ct i pentru organul
administartiv, fie sancionarea necuvenit a funcionarului de execuie care la
rndul su ar putea genera un litigiu ce poate fi dedus judecii.
obligaia de a pstra secretul de stat i secretul de serviciu (art.46);
Aceast obligaie, care de altfel subzist i dup ncetarea raportului de
funcie, demonstreaz calitatea funcionarului public n raport cu funcia ocupat.
Dat fiind poziia organului din care face parte i calitatea acestuia n raport cu
ceteanul, funcionarul public trebuie s demonstreze n exercitarea atribuiilor
sale discreie privind informaiile, datele i documentele cu care lucreaz sub
sanciunea rspunderii disciplinare, civile i chiar penale n caz de nerespectare a
acesteia, ceea ce ar putea constitui elementele unei infraciuni de serviciu sau n
legtur cu serviciul i care l-ar putea face incompatibil cu calitatea de funcionar
public i i-ar limita sau i-ar exclude dreptul de acces la o funcie public.

obligaia de colaborare i ajutor reciproc;

Este o obligaie ce deriv din natura activitii care presupune un colectiv ca

o component definitorie a oricrui organ sau autoritate public. Aceasta poate
merge pn la suplinirea n cadrul aceleiai specialiti, n condiiile legii i cu
respectarea limitelor funciei, n scopul realizrii n mod continuu a raportului
juridic de funciune.
obligaia de a informa publicul n condiiile legii despre problematica
activitii n care activeaz n interesul instituiei i al su personal;
Aceast obligaie este n strns legtur cu o alt obligaie examinat aceea
de a pstra secretul de serviciu aa nct limita acesteia este dat tocmai de natura
informaiei i necesitatea de a realiza interesul destinatarului acesteia respectiv
ceteanului.

obligaia de a se abine de la orice acte sau fapte de natur a compromite

prestigiul funciei ocupate;
Este i aceasta o consecin a condiiilor generale de acces la funcie i a
limitelor date de raportul juridic de funciune. Consecina imediat a nclcrii
acesteia atrage rspunderea funcionarului, de regul de natur penal, dat fiind
gravitatea faptei n raport cu funcia public.

obligaia de a se abine de la orice acte sau fapte care ar atrage acceptarea de

daruri sau alte foloase;
Este cunoscut faptul c nc din 1990 prin H.G.660/1990 funcionarilor
publici le-a fost interzis ca direct sau indirect s solicite, s accepte sau s fac, s
li se promit, pentru ei sau pentru altul, n considerarea funciei lor oficiale daruri
sau alte avantaje. Toate acestea reprezint de fapt elemente constitutive ale unor
infraciuni foarte grave (dare sau luare de mit, primirea de foloase necuvenite,
infraciuni de serviciu sau n legtur cu serviciul), care conducnd la rspunderea
penal a funcionarului au ca efect nu numai ncetarea raportului juridic de
funciune dar i incompatibilitatea acestuia cu ocuparea unei funcii publice i deci,
lipsa exerciiului cu privire la dreptul de acces la o funcie public.
Se impune menionarea Legii nr.78/2000 - Lege pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie care instituie msurile de
prevenire, descoperire i sancionare a faptelor de corupie, fiind aplicabil
persoanelor care exercit o funcie public, indiferent de modul n care au fost
nvestite, n cadrul autoritilor publice sau instituiilor publice647.

Funcionarul public nu are voie s primeasc cereri a cror rezolvare nu intr

n competena lui sau care nu i-a fost repartizat de ctre eful ierarhic, dup cum
ca o agravant a faptei funcionarului apare inclusiv aciunea acestuia de a
interveni pentru soluionarea cererii. Aceast fapt atrage rspunderea acestuia.
obligaia de a preda lucrrile ce privesc exercitarea funciei sale (art.103);
647

Legea nr. 78/2000, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 219/2000, art. 1, lit. a.

La ncetarea raportului juridic de funciune funcionarul public are obligaia

legal de a preda actele, documentele i lucrrile primite sau repartizate n vederea
executrii atribuiilor sale specifice.
obligaia de loialitate;
Aceast obligaie nereinut ca atare ntr-un text legal este de fapt dedus din
ntreaga legislaie subsecvent raportului de funcie i ea are n vedere lipsa din
reglementarea de drept administrativ a adevratului principiu al subordonrii.
Loialitatea apare ca o condiie primordial ntre funcionarul de conducere i cel de
execuie i o condiie sine quod non pentru funcionarea normal a organelor
administraiei publice.

funcionarii publici sunt obligai, la numire i la eliberarea din funcie s

prezinte conductorului autoritii sau instituiei publice declaraia de avere648.
Pe lng obligaiile mai sus precizate pe care le regsim cu caracter de
generalitate nu numai n persoana funcionarilor publici ci i a celorlali salariai,
exist i obligaii cu caracter specific sau special reglementate n mod distinct n
regulamentele de organizare i funcionare a fiecrei autoriti publice ct i n
statutele profesionale sau legile speciale cu aplicabilitate anumitor categorii de
funcii sau funcionari publici.
n concluzie, trebuie subliniat c o administraie eficient exist n msura n
care funcionarul public are o motivaie n activitatea sa zilnic. Dac a cere ca
aceti funcionari s fie pasionai de munca lor este poate utopic, totui se poate
afirma c n mod cert gsirea unor mijloace de stimulare a interesului
funcionarilor poate duce la o eficien ridicat a activitii lor.
Astfel, salarii atractive, garantarea stabilitii pe funcie, garantarea altor
drepturi de personal sau de funciune, asigurarea unor condiii de lucru atractive
sunt doar cteva din reperele de care trebuie s se in seama n elaborarea
strategiilor privind politica de personal n administraia public. Aceste preocupri
trebuie s se regseasc ntr-un cadru legislativ adecvat care poate veni n
completarea Legii privind Statutul funcionarului public.
Seciunea 3.
Statutul funcionarilor publici
Subseciunea 1.
Principalele prevederi ale statutului funcionarului public
Denumirea de statut vine de la cuvntul latin statutum, acesta deriv de la
verbul statuere care nseamn a statua, a decide, a ordona. Ca substantiv prin
648

Legea nr.188/1999 - art.47.

aceast noiune nelegem actul juridic prin care se impun anumite msuri,
dispoziii, n virtutea dreptului de comand al statului. Denumit statut aceast
totalitate de norme juridice cuprinde voina statului de a reglementa n mod
autoritar o anumit categorie de raporturi sociale ori instituii juridice649.
"Funcionarul este legat de aministraie printr-un statut legal n care sunt
prevzute atribuiile, drepturile i obligaiile. Cu alte cuvinte, situaia
funcionarului este statutar"650.
Noiunea de statut al funcionarilor publici o ntlnim pentru prima dat n
dreptul romnesc n art. 8, alin. 4, al Constituiei din 1923.
n temeiul acestor prevederi constituionale a fost adoptat la 19 iunie 1923
Legea pentru Statutul funcionarilor publici, iar la 19 noiembrie 1923 a fost
sancionat Decretul nr. 5506 privind regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului
funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial din 23 noiembrie 1923.
Aceast lege a fost n vigoare pn n anul 1940, cnd, la 8 iunie a fost emis
Decretul Lege pentru Codul funcionarilor publici, modificat i republicat la 10
martie 1942. La rndul su, acest cod a fost abrogat prin Legea nr. 746/1946 pentru
Statutul funcionarilor publici. i acest statut a avut o existen scurt pentru c a
fost abrogat prin Decretul nr. 418/1949 pentru declararea ca abrogate a unor legi i
decrete. Prin adoptarea, la 8 iunie 1950 a Codului Muncii, raporturile de munc ale
tuturor salariailor, inclusiv ale funcionarilor publici (de stat) au fost reglementate
de acest cod, care i el a fost abrogat prin Legea nr. 10/1972 - Codul Muncii, n
vigoare, cu unele modificri, i astzi.
n literatura de specialitate s-a subliniat necesitatea existenei statutului
personalului care lucreaz n administraia public. n analizele doctrinare trebuie
plecat de la particularitile faptului administrativ statal, care arat specificul unui
domeniu de activiate social - acela al administraiei publice, ntruct pentru
aceast activitate este necesar o pregtire de o anumit tipologie. Se poate spune
c este necesar o anumit formaiune pentru cei care realizeaz faptul
administrativ, formaiune care este de natur s sublinieze accesul la funciile din
administraia public, precum i statutul juridic n legtur cu deinerea i
exercitarea funciilor respective.
Aa cum s-a artat, accesul la aceste funcii i statutul juridic n legtur cu
deinerea i exercitarea funciilor respective formeaz statutul funcionarului
public651.
nc din anul 1994 am subliniat c652 este extrem de necesar stabilirea
statutului juridic i condiiilor de acces al funcionarului public prin elaborarea
649

Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 191.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ed. Univers, Bucureti, 1993.
651
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 83.
652
Iulian Nedelcu, Elemente de drept administrativ, Ed. Oltenia, 1994, p. 55 - 56.
650

statutului funcionarului public care trebuie s sublinieze n capitole distincte

urmtoarele:
a) drepturile i obligaiile funcionarilor publici;
Din acest punct de vedere este necesar crearea posibilitilor acestora de a
adera la o organizaie sindical i de a garanta dreptul la grev, de asemenea s se
consacre egalitatea ntre sexe, activitile intezise acestora i responsabilitile
funcionale.
b) stabilitatea lor n funcie i poziia lor n ierarhia administrativ;
n acest sens s se stipuleze expres i s se garanteze totodat stabilitatea n
funcie a funcionarului public independent de structura politic aflat la
conducerea autoritii administrative respective.
c) dispoziiile legale cu privire la organizarea structurilor funcionale i teritoriale
ale autoritilor administrative, inclusiv consacrarea unei comisii disciplinare;
d) asigurarea unei cariere administrative prin prevederea modalitilor i
condiiilor generale i particulare de recrutare, prin modalitile de formare a
funcionarului public, de apreciere i avansare att la nivel orizontal ct i
vertical, asigurarea unei salarizri corespunztoare complexitii competenelor
ndeplinite. Prevederea n mod concret a procedurilor de ncetarea funciei, de
retragere, de suspendare, de demisie;
e) garaniile disciplinare care s cuprind sanciunile disciplinare ce se pot aplica,
procedura administrativ-jurisdicional, organul care poate aplica procedura
disciplinar (consiliul de disciplin).
Legea privind Statutul funcionarilor publici nr.188/1999 a completat vidul
legislativ reglementnd aspectele subliniate mai sus, definind noiunile de funcie
public i funcionar public, enumernd principiile care guverneaz exercitarea
funcie publice, stabilind condiiile ce trebuie ndeplinite de persoana care ocup
funcia public, realiznd o clasificare a funcionarilor publici i prezentnd
structura carierei funcionarilor publici, stabilind elemente concrete de
managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, preciznd drepturile i
ndatoririle lor, aspecte privind nvestirea pe funcie, stabilind incompatibilitile,
modalitile de evaluare a activitii funcionarilor, reglementnd sanciunile i
rspunderea acestora, chiar dac au rmas nc de reglementat multe aspecte
privind activitatea jurisdicional n materia drepturilor funcionarilor publici653.
n articolul nr.1 din Legea contenciosului administrativ - nr. 29/1990
modificat prin Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil,
a Codului Familiei, a Legii contenciosului administrativ i a Legii nr. 94/1992
653

Alina Livia Nicu, "Consideraii referitoare la competena instanelor de a soluiona litigiile care pot apare ntre funcionarul
public i autoritatea sau instituia public prin voina creia s-a nfiinat funcia public pe care o ocup", Revista de tiine
juridice a Facultii de Drept "Nicolae Titulescu", din Craiova, nr. 18/2000; Ioan Santai, "Implicaii ale incidenei Legii
funcionarului public, Revista Dreptul, nr. 8/2001, p. 100 - 109.

privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, se arata c "orice persoan

fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de
lege, printr-un act admnistrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti
administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se
poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului,
recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat". Acest
drept de acces la procedura contenciosului administrativ, avndu-i originea n
prevederile art. nr.48 al Constituiei din 1991, a cptat noi dimensiuni odat cu
intrarea n vigoare a Legii nr.188/1999 - Legea privind Statul funcionarilor publici
i a Legiinr.554/2004 privind contenciosul administrativ. Noile dimensiuni se
refer la nvestirea instanelor de contencios administrativ cu prerogativa de a
soluiona litigiile izvorte din aplicarea unor sanciuni disciplinare sau din emiterea
unor ordine respectiv a unor dispoziii de imputare n materia rspunderii civile
ntre funcionarii publici i autoritile respectiv instituiile publice n care acetia
i desfoar activitatea.
Conform noii reglementri instituiile publice devin subiecte pasive n litigiile
de competena instanelor de contencios administrativ.
Anterior apariiei Legii nr.188/1999 - Lege privind Statutul funcionarilor
publici - n literatura juridic s-au exprimat numeroase puncte de vedere privind
natura juridic a raportului stabilit ntre funcionarul public i autoritatea n cadrul
creia i desfoar activitatea, acest raport fiind considerat de dreptul muncii, de
drept administrativ sau avnd natur juridic mixt. Legea privind Statutul
funcionarilor publici caracterizeaz acest raport ca fiind "raport de serviciu",
(Capitolul IX din lege). Dup apariia Statutului funcionarilor publici s-a exprimat
opinia654 c raportul de serviciu al funcionarului public constituie "o form tipic a
unui raport juridic de munc", pentru c "dei distinct de contractul individual de
munc (arhetip al raportului juridic de munc) nu este totui esenial diferit de
acesta din urm i, astfel, raportul de serviciu al funcionarului public, logic,
metodologic i juridic, este o component de baz a dreptului (legislaiei) muncii".
Analiznd Legea nr.188/1999 republicat rezult natura juridic a relaiei
ntre angajat (funcionarul) i angajator ( autoritatea public) are un caracter special
fiind un raport de serviciu, adic de drept administrativ, fapt ce nu poate fi
schimbat de faptul c lor li se aplic i norme de dreptul muncii mpreun cu
normele juridice de drept public specifice lor655, aa cum li se aplic i normele de
drept procesual civil sau penal.
Considerm c noiunile de funcie public i funcionar public sunt specifice
dreptului administrativ, fiind practic instituii juridice de drept administrativ, punct
654

erban Beligrdeanu, "Consideraii - teoretice i practice - n legtur cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici", Revista "Dreptul", nr. 2/2000, p. 6 - 7.
655
A se vedea I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 28.

de vedere, susinut de faptul c Statutul funcionarului public este reglementat prin

lege organic din sfera dreptului administrativ.
n materia rspunderii disciplinare, inndu-se cont c sanciunile
disciplinare sunt mustrarea scris (art.77, alin.3, lit.a), diminuarea drepturilor
salariale cu 5 - 20% pe o perioad de pn la 3 luni (art.70, alin.3, lit.b),
suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de
promovare n funcia public pe o perioad de 1 - 3 ani (art.70, alin.3, lit.c),
retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o
perioad de pn la un an (art.70, alin.3, lit.d), destituirea din funcie (art.70, alin.3,
lit.e), au fost reglementate reguli de procedur prin art.78, astfel:
-sanciunea disciplinar prevzut la art.77 alin.(3) lit.a) se poate aplica
direct de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public.
- sanciunile disciplinare prevzute la art.77 alin.(3) lit. b) - e) se aplic de
persoana care are competena legal de numire n funcia public, la propunerea
comisiei de disciplin.
- sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a
faptei savrsite i dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului
public trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului
public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile
disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces-verbal
Acesta, pe baza propunerii comisiei de disciplin, emite ordinul sau
dispoziia definitiv.
Prin Legea nr.188/1999 a fost reglementat constituirea comisiilor de
disciplin competente s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil
funcionarului public (art.79), a cror activitate s fie reglementat prin hotrre a
Guvernului.
Art.80 din Legea nr.188/1999 modificat reglementeaz ca etap urmtoare
aciunea n contencios administrativ. Mai exact, funcionarul public nemulumit de
sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd
anularea sau modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare.
Din punct de vedere al competenei teritoriale se aplic prevederile Legii
nr.554/2004 modificat coroborat cu prevederile Codului de procedur civil.656
n materia rspunderii contravenionale, mpotriva procesului-verbal de
constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii funcionarului public,

656

Art.2, alin.1, lit.c din Codul de procedur civil prevede c tribunalele judec n prim instan procesele i cererile n materie
de contencios administrativ, n afar de cele date n competena curilor de apel.
Art. 3, alin. 1 din Codul de procedur civil nvestete curile de apel cu prerogativa de a judeca n prim instan procesele i
cererile n materie de contencios administrativ privind actele de competena autoritilor administraiei publice centrale, ale
prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel judeean, ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, ale
autoritilor publice judeene i a municipiului Bucureti.

funcionarul poate formula plngerea la judectoria n a crei circumscripie i are

sediul (autoritatea) instituia public n care i desfoar activitatea cel sancionat.
n materie de rspundere civil a funcionarului public, legiuitorul a precizat
(art.84, Legea nr.188/1999) c aceasta se angajeaz:
a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului (autoritii) instituiei
publice n care funcioneaz;
b) pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele pltite de (autoritatea) instituia public, n calitate de
comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile.
Repararea pagubelor se face astfel (art.85):
(1) Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice n situaiile
prevzute la art.84 lit.a) i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n
termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui
angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit.c) a aceluiai articol, pe baza
hotarrii judectoreti definitive i irevocabile.
(2) mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n cauz se
poate adresa instanei de contencios administrativ.
(3) Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau
dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
n materie de rspundere penal, angajat pentru infraciunile svrite n
timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care a fost
nvestit, competena jurisdicional aparine instanei de drept comun, n
conformitate cu prevederile Codului de procedur penal.
Legea privind Statutul funcionarilor publici reglementeaz problema
competenei jurisdicionale i pentru cazul eliberrii sau al destituirii din funcie
astfel potrivit art.106 din legea 188/1999 republicat, n cazul n care raportul de
serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul public le considera netemeinice
sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administrativ anularea
actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de
serviciu, n condiiile i termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare, precum i plata de ctre autoritatea sau
instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu
salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalte drepturi de care ar fi
beneficiat funcionarul public.
La solicitarea funcionarului public, instana care a constatat nulitatea actului
administrativ va dispune reintegrarea acestuia n funcia public deinut.
Persoanele nemulumite de rezultatul concursului organizat pentru intrarea
n corpul funcionarilor publici se pot adresa instanei de contencios administrativ.

n concluzie, instana de contencios administrativ soluioneaz litigiile

rezultate n urma aplicrii sanciunilor disciplinare (inclusiv destituirea din
funcie), n urma eliberrii din funcie i n materie de rspundere civil n cazul
emiterii unei dispoziii de imputare, n timp ce n materie de rspundere
contravenionat i de rspundere penal judec instana de drept comun.
Legea privind Statutul funcionarilor publici pstreaz tcere n ceea ce
privete soluionarea litigiilor generate de nerespectarea drepturilor funcionarului
public, indiferent c acestea sunt drepturi de personal sau drepturi de funciune.
O problem cu totul special se ridic n cazul jurisdiciei de contecios
administrativ657 exercitat asupra funcionarului public n cazul apariiei unor litigii
avnd ca obiect aspecte ale dreptului muncii i de drept civil, cnd fondul
problemei are o alt natur dect forma litigiului, n sensul c obiectul de drept
material al raportului dedus judecii difer de cadrul procesual al judecii. O
prim precizare are n vedere c fondul trebuie s ndeplineasc condiiile specifice
dreptului material dedus spre soluionare. n acest sens, rspunderea funcionarului
pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului instituiei publice n care
funcioneaz, ct i nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit (art.84, lit.a) i b) din Statut) trebuie s ntruneasc condiiile rspunderii
civile delictuale pentru fapta proprie, dar sub aspectul atribuiilor n cadrul crora
s-au produs pagubele, respectiv n cadrul exercitrii funciei, se ndeplinesc i
condiiile proprii rspunderii materiale din Codul muncii, chiar dac suntem n
prezena numai a unei rspunderi civile mai severe prin efectele ei, emindu-se,
asemntor aceluiai cod, ordinul sau decizia de imputare sau asumndu-se, n
aceleai condiii, angajamentul de plat. Deci, n aceast faz procesual,
coninutul rspunderii vizeaz dispoziiile de drept substanial civil, dei
recuperarea prejudiciului i punerea n executare a ordinului sau dispoziiei de
imputare ori a angajamentului de plat se face dup o procedur administrativ sau
de dreptul muncii. n cazul daunelor pltite de instituia public, n calitate de
comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile (art.84, lit. c), acest din urm act reprezint titlul ce constituie temeiul
recuperrii sumelor suportate i pltite cu titlu de daune de ctre instituie, gsindui aplicare n aceast materie, n mod integral, prevederile legale i condiiile
rspunderii civile delictuale (art.998 Cod civil) ori, dup caz, a celei contractuale,
dac paguba suportat deriv din nendeplinirea unei asemenea obligaii din urm
(art.1322 Cod civil).
A doua observaie are n vedere faptul c ntreg litigiul formal este guvernat
de regulile contenciosului administrativ n materia competenei materiale i
teritoriale a instanei, n materia cii de atac a recursului, n materia procedurii de
657

Ioan Santai, Implicaii ale incidenei Legii contenciosului administrativ asupra Statutului funcionarului public, Revista
Dreptul, nr. 8/2001, p. 100 - 109.

judecat bazat pe celeritate, dar cu completarea prevederilor din Codul de

procedur civil.
Deci, natura procesual-contencioas a jurisdiciei nu schimb natura (civil
sau de munc) a litigiului pentru c natura dreptului pus n discuie rmne proprie
(civil, de munc), indiferent de cadrul legal i modul legal de aprare.
Procedura contenciosului administrativ nu impune ca dreptul suviectiv
vtmat s fie obligatoriu de natur administrativ ci este necesar ca lezarea
dreptului respectiv s se produc n legtur cu activitatea administraiei publice
indiferent c exist un raport administrativ ierarhic dublat de alte raporturi
administrative, civile, de protecie social sau dimpotriv acestea lipsesc pentru c
executivul refuz nejustificat s intre ntr-un asemenea raport. Este necesar
consacrarea legal expres sau tacit a dreptului vtmat.
Se poate concluziona c atta timp ct un litigiu care exist ntre un
funcionar public i instituia public unde funcioneaz pune n discuie o voin
unilateral tacit sau expres productoare de efecte vtmtoare pentru dreptul su
legal consacrat, litigiul aparine n mod evident contenciosului administrativ. Dac,
aspectul pus n discuie nu mai depinde de voina unilateral ci decurge direct din
lege adic din dreptul obiectiv care prevaleaz hotrtor, atunci se aplic o alt
jurisdicie atta vreme ct nu se face trimitere sau nu se subnelege, prin
ndeplinirea condiiilor, c este aplicabil jurisdicia prin contenciosul
administrativ.
Subseciunea 2.
Statutul special al funcionarului public
denumit manager public.
Guvernul Romniei a adoptat Ordonana de urgen nr.56/2004 privind
crearea statutului special al funcionarului denumit manager public, modificat
apoi de Ordonan de urgen nr.92/24.06.2008 privind statutul funcionarului
public denumit manager public. n articolul 1 al actului normativ se precizeaz c
rolul managerului public este de a contribui la asigurarea eficienei i continuitii
reformei n administraia public i la implementarea acquisului comunitar.
Ordonana nr.56/2004 deroga de la prevederile Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, stabilind reguli specifice privind recrutarea, formarea,
numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoria funcionarilor
publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor
funcionari publici a managerilor publici.
Comisia pentru managerii publici, este organism independent, care
urmarete i asigur aplicarea prevederilor legale referitoare la modalitile de
acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare rapid. Ea
ndeplinete atribuii n domeniul evalurii, ncadrrii n trepte, repartizrii,

promovrii, soluionarii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor

publici, asigurnd transparena, imparialitatea, reprezentativitatea i obiectivitatea.
Comisia ndeplinete atribuiile conferite prin dispoziiile Legii nr.157/2004,
referitoare la participanii la programul de burse speciale "Guvernul Romniei", i
pe cele conferite prin O.U.G. nr.56/2004.
Institutul Naional de Administraie asigur organizarea urmtoarelor forme
de pregtire destinate instruirii persoanelor care doresc s accead ntr-o funcie
public de manager public:
a) programe de formare specializat cu durata de 2 ani;
b) programe de formare specializat specifice pentru tineri funcionari
publici, cu durata de un an.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici are urmtoarele atribuii principale:
a) colaboreaz cu Comisia i cu Institutul Naional de Administraie n
vederea stabilirii numrului maxim de funcii publice care pot fi ocupate de
managerii publici;
b) stabilete anual, n condiiile legii, funciile publice rezervate managerilor
publici, conform planului de ocupare a funciilor publice;
c) propune conductorului autoritii sau al instituiei publice n al crei stat
de funcii este prevazut funcia public, n urma rezultatelor evalurii finale
realizate de Comisie, numirea managerilor publici;
d) asigur transferul managerilor publici, n colaborare cu autoritile i
instituiile publice;
e) alte atribuii stabilite prin normele de aplicare a O.U.G. nr.56/2004.
Instituiile publice din administraia public central nfiineaz, cu avizul
sau la solicitarea Agenei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile
corespunztoare funciilor publice specifice de manager public. Posturile
corespunzatoare functiilor publice specifice de manager public pot fi nfiinate i
de ctre instituii din administraia public local, cu avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici. Ele se nfiineaz prin transformarea funciilor publice de
execuie vacante n funcii publice specifice de manager public, ale caror grade
sunt echivalate funciilor publice de conducere, sau prin crearea de noi posturi, n
condiiile legii. Instituiile publice sunt obligate s colaboreze cu Agenia Naional
a Funcionarilor Publici n vederea asigurrii transferului managerilor publici.
Selecia pentru programele de formare specializat se realizeaz de ctre
Institutul Naional de Administraie n colaborare cu Agenia Naional a
Funcionarilor Publici i este monitorizat de ctre Comisie. Participanii declarai
admii la unul dintre programe semneaz un angajament cu Ministerul Internelor i
Reformei Administrative, prin care se oblig s lucreze n administraia public
timp de 5 ani dup ncheierea programelor de formare, sub sanciunea rambursrii
cheltuielilor efectuate cu formarea lor n condiiile prevzute prin angajament.

Participanii la programul de formare specializat cu durata de un an,

organizat de Institutul Naional de Administraie, destinat tinerilor funcionari
publici, se numesc stagiari, iar participanii la programul de formare specializat cu
durata de 2 ani, organizat de Institutul Naional de Administraie, destinat
absolvenilor nvmntului superior, se numesc cursani. Pe perioada formrii
stagiarii i cursanii sunt obligai s respecte Regulamentul de ordine interioar i
regulamentele de studii ale Institutului Naional de Administraie658.
Participanii la programele de formare specializat, care anterior seleciei
aveau statutul de funcionar public, i pstreaz acest statut, fiind suspendai din
funcia public pe durata desfaurrii programului de formare. Cei care anterior
seleciei nu aveau statutul de funcionar public, dobndesc, pe perioada formrii ,
calitatea de cursant la Institutul Naional de Administraie.
Posturile din cadrul instituiilor publice n care i-au desfurat activitatea
stagiarii i cursanii selectai, devenite vacante sau, dup caz, temporar vacante, pot
fi ocupate n condiiile legii. Pe perioada stagiilor n administraia public din
Romnia cursanii i stagiarii nu beneficiaz de drepturi bneti din partea
instituiilor publice la care acestea se desfaoar.
Participanii la programele de formare specializat sunt exclui de la acestea
n urmatoarele situaii:
a) absena nemotivat de la programele sau de la activitile de formare;
b)cererea cursantului sau a stagiarului de a renuna la programele de
formare;
c) abateri disciplinare, stabilite prin legislaia special659;
d) obinerea unor rezultate nesatisfctoare n cadrul studiilor i stagiilor n
strinatate sau n cazul nerevenirii n Romnia la ncheierea perioadei de studii i
de stagii n strainatate. n aceste cazuri stagiarii i cursanii sunt obligai s
ramburseze cheltuielile de formare efectuate cu instruirea lor. Modalitile de
calcul se stabilesc prin angajament.
Pot ocupa funcia public de manager public, n urma unei evaluri finale
realizate de Comisie, urmtoarele categorii de persoane:
a) absolvenii programului de formare specializat cu durata de 2 ani,
organizat de Institutul Naional de Administraie;
b) absolvenii programului de formare specializat specific pentru tineri
funcionari publici, cu durata de un an, organizat de Institutul Naional de
Administraie;

658

Cu observaia c prevederea este aplicabil pn la intrarea n vigoare a Legii privind reorganizarea unor
autoriti i instituii publice, raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de afaceri i respectarea
acordurilor cadru cu Comisia European i F.M.I
659

Normele de aplicare a Ordonanei de urgen nr.56/2004

c) absolvenii programului de burse speciale "Guvernul Romniei", cu

condiia s urmeze un program intensiv de formare specializat n administraia
public, n Romnia, organizat de Institutul Naional de Administraie sau de alte
instituii de formare continu.
Pentru a ocupa o funcie public specific de manager public, absolvenii
mentionai anterior trebuie sa ndeplineasc condiiile prevzute la art.54 din Legea
nr.188/1999, republicat.
Funcia public specific de manager public se mparte n 3 trepte
profesionale de ncadrare, definite astfel:
a) manager public treapta 1, corespunztor sistemului de promovare foarte
rapid;
b) manager public treapta 2, corespunztor sistemului de promovare rapid;
c) manager public treapta 3, corespunztor sistemului de promovare
accelerat.
Funcia public specific de manager public este structurat pe grade
profesionale, dup cum urmeaz:
a) asistent, echivalent cel putin funciei publice de ef birou;
b) special, echivalent cel putin funciei publice de ef serviciu;
c) principal, echivalent cel putin funciei publice de director adjunct;
d) superior, echivalent cel puin funciei publice de director;
e) general, echivalent funciei publice de director general adjunct.
Promovarea managerilor publici treapta 1 ncepe cu gradul de manager public
special, iar pentru celelalte trepte ncepe cu gradul de manager public asistent.
Numirea n funcia de manager public se face prin act administrativ al
conductorului instituiei publice n cadrul careia urmeaz s-i desfoare
activitatea, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Managerul
public ii desfoara activitatea, de regula, sub directa coordonare a unui nalt
funcionar public din cadrul instituiei publice n care i va desfura activitatea.
n instituiile publice n care nu exist nali funcionari publici, managerul
public i desfoar activitatea sub directa coordonare a funcionarului public de
conducere situat pe cel mai nalt nivel din cadrul acestora.
Pentru posturile de manageri publici, superiorul ierarhic al acestora
stabilete, pe baza atribuii1or i responsabilitilor generale prevzute de legislaia
n vigoare, cu consultarea Comisiei, responsabilitile corespunztoare fiei
postului. Orice contestaii cu privire la neconcordana dintre atribuiile stabilite
prin fia postului se aduc n atenia Comisiei. Comisia poate solicita sporirea sau
micorarea atribuiilor i responsabilitilor sau, dupa caz, n situaii temeinic
justificate, transferul managerului public. Managerii publici promoveaz succesiv
n gradele profesionale, pe baza vechimii n gradul profesional deinut i n urma
deciziei Comisiei. Decizia Comisiei este bazat pe evaluarea performanelor

profesionale individuale, efectuat de ctre superiorul ierarhic al managerului

public evaluat, i pe propria evaluare a acesteia. Evaluarea managerilor publici
poate fi iniiat la solicitarea acestora, a superiorului ierarhic sau a Comisiei.
n urma evalurii Comisiei managerii publici pot obine urmtoarele
rezultate :
a) reconfirmarea sau pierderea statutului de manager public;
b) promovarea, reconfirmarea n grad sau retrogradarea managerului public;
c) ncadrarea pe o treapt superioar sau inferioar, n cazuri extraordinare.
n urma evalurii Comisiei managerii publici pot promova n gradele
superioare, dup cum urmeaz:
a) conform sistemului de promovare foarte rapid, managerii publici treapta
1 pot promova dup cel putin 8 luni;
b) conform sistemului de promovare rapid, respectiv de promovare
accelerat, managerii publici treapta 2 i treapta 3 pot promova dupa cel puin 12
luni.
Managerii publici sunt evaluai obligatoriu de ctre Comisie la ncheierea
termenelor maxime prevzute de lege, iar managerii publici reconfirmai pe treapta
profesional promoveaz automat n gradele profesionale, n funcie de rezultatele
obinute, dup cum urmeaz:
a) conform sistemului de promovare foarte rapid, managerii publici treapta
1 promoveaza n termen de 16 luni;
b) conform sistemului de promovare rapid, managerii publici treapta 2
promoveaza n termen de 24 de luni;
c) conform sistemului de promovare accelerat, managerii publici treapta 3
promoveaz n termen de 36 de luni. Evaluarea fiecrui manager public de ctre
Comisie trebuie sa fie efectuat cel puin o data pe an, dar nu mai mult de dou ori.
n urma promovrii n grad, superiorul ierarhic al managerului public stabilete, cu
consultarea Comisiei, atribuiile i responsabilitile sporite ale noii funcii publice.
Managerii publici au obligaia s fi desfaurat activitate n cadrul a cel puin
dou instituii publice ca o condiie necesar pentru a participa la concursul
organizat pentru accederea n categoria nalilor funcionari publici. n vederea
ndeplinirii acestei obligaii, managerii publici pot solicita Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici transferul n cadrul altei instituii publice, pe o funcie
public de manager public echivalent. Comisia poate solicita, de asemenea,
transferul n cadrul altei instituii publice, pe o funcie public de manager public
echivalent, n condiiile legii.
Statutul de manager public se poate pierde n cazul obinerii unor rezultate
nasatisfctoare la evalurile performanelor profesionale individuale periodice, n
cazul svririi de abateri disciplinare, precum i n conditiile Legii nr.188/1999,
republicat. n cazul pierderii statutului de manager public, Agenia Naional a

Funcionarilor Publici ia msurile necesare pentru redistribuirea persoanelor

respective pe a funcie public general, n limita funciilor publice vacante. n
cazul pierderii statutului de manager public, persoanele care au ncheiat
angajamentul n condiiile legii au obligaia s lucreze n administraia public
pn la expirarea duratei prevzute n angajament. Managerii publici care
ndeplinesc condiiile prevzute de lege i dein gradul de manager public superior
sau de manager public general pot participa la concursurile organizate pentru
ocuparea funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici.
Dup intrarea n categoria nalilor funcionari publici, managerilor publici le sunt
aplicabile dispoziile referitoare la nalii funcionari publici.
Seciunea 4.
Deontologia funcionarului public
Subseciunea 1.
Psihologia funcionarului public
A vorbi despre o societate administrativ presupune a analiza din
perspectiv psihologic fenomenele care se produc n cadrul administraiei publice.
O astfel de discuie este absolut necesar innd seama de faptul c o
component esenial a structurii organizatorice numite administraie public este
personalul i de faptul c raiunea de a exista a administraiei este slujirea
ceteanului.
n ntreaga lume660 se fac studii, analize, statistici din care s reiese cum se
simte un funcionar n structura organizatoric n care lucreaz, dac are sau nu
satisfacii profesionale, cum nelege relaiile cu beneficiarii activitii sale i pe
cele cu colegii, respectiv, cu supraordonaii i subordonaii, toate acestea n
vederea obinerii de performane n activitatea administrativ i pentru a gsi
metodele optime prin care ceteanului s i fie soluionate cererile.
Psihosociologia este tiina care ocup locul principal n activitatea de realizare a
unor astfel de studii.
Herbert Simon a revoluionat domeniul studiilor de <<public
administration>>. El a criticat teoria clasic, artnd c pentru fundamentarea
teoriei administrative sunt vitale studiile privind comportamentul agenilor
organismelor administrative.
Max Weber661 trebuie amintit n contextul acestui subiect. El este acela care
a elaborat studii ce pot fi considerate pietre de temelie n edificiul analizei
sociologice a birocraiei. A adus n prim plan raporturile dintre exerciiul unei
660
661

Bernard Gournay, op. cit., p. 149-151.

Max Weber: 1864 - 1920.

autoriti de tip legal - raional (caracteristic statului modern) i o form de

organizare birocratic (caracterizat prin profesionalism i ierarhie)662.
Este incontestabil faptul c tiina administraiei studiaz administraia i din
punct de vedere sociologic. Se poate vorbi de o sociologie politic avnd ca
preocupare s evidenieze implicarea administraiei n soluionarea problemelor
politice, legtura administraie - politic (n condiiile n care administraia a
depit condiia de simplu executant) i de o sociologie a organizaiilor care se
preocup tocmai de fenomenul birocratic.
Studiile lui Max Weber pot fi considerate punct de plecare n sociologia
organizaiilor, iar Herbert Simon a contribuit la dezvoltarea sa prin teoria
comportamentului administrativ.
n analiza psihologiei funcionarului din administraie trebuie s se aib n
vedere specificul raportului juridic administrativ i anume faptul c obligatoriu
unul din subiectele acestui raport juridic este un reprezentant al autoritii statale
sau al autoritilor administraiei publice locale i poziia subiectelor raportului
juridic este de inegalitate juridic, adic intervine obligativitatea existenei unui
raport de conformare a ceteanului fa de decizia autoritii administrative ca
urmare a legitimitii administraiei publice obinut n urma procesului electoral,
caracteristic fundamental a statului de drept.
Specialitii psihologiei sociale atunci cnd analizeaz psihologia
funcionarului public lucreaz cu trei noiuni: atitudinea funcionarului,
comportamentul i moralul acestuia.
Atitudinea funcionarului este definit de specialitii din domeniul
psihologiei sociale ca fiind dispoziia relativ stabil a subiectului de a aciona sau
de a reaciona ntr-un anumit mod ntr-o situaie dat.663 Atitudinea este mult mai
ncrcat de afectivitate, ea fiind mai greu de modificat dect simpla opinie.
Deseori atitudinea este determinat de subcontient nu de raionament. Atitudinea
nu trebuie privit ca fiind sinonim cu comportamentul, pentru c prin
comportament se nelege actul efectiv ndeplinit de subiect n timp ce atitudinea
reliefeaz predispoziia la poteniala ndeplinire a acestui act.
Se impune precizat ca atitudinea se exprim n cea mai mare parte a
situaiilor prin dou modaliti: una pozitiv (a fi pentru ceva sau pentru cineva)
sau una negativ (a fi mpotriva a ceva sau a cuiva).
Vorbindu-se despre atitudinea funcionarului public, n literatura de
specialitate664 s-a exprimat convingerea c trebuie fcut distincie ntre noiunile
"spirit de serviciu" i "spirit de categorie", care mai este numit i "spirit de corp".

662

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 181, nota de subsol 86.

Bernard Gournay, op. cit., p. 149.
664
Idem.
663

Prin "spirit de serviciu" trebuie neles sentimentul pe care l dovedesc

funcionarii, care lucreaz n cadrul aceluiai serviciu, de a constitui un grup
distinct, avnd originalitate i trsturi proprii. Este ceea ce se exprim prin
"particularismul serviciului" sau "spirit de cas". Spiritul de serviciu se
concretizeaz n practic printr-un ataament mai mult sau mai puin contient la
autonomia serviciului, la tradiiile sale i prin ostilitate fa de tot ceea ce ar putea
aduce atingere integritii, autoritii sau renumelui serviciului respectiv.
Pentru a clarifica noiunea de "spirit de corp" trebuie precizat c prin "corp"
se nelege ansamblul funcionarilor recrutai n acelai mod, aplicndu-li-se
prevederile aceluiai statut, avnd aceleai posibiliti de carier i fiind chemai s
ndeplineasc sarcini similare. Membrii corpului au contiina apartenenei la un
grup care are valorile sale, normele sale, interese proprii care l disting de alte
corpuri i adeseori l opun altor corpuri, ei avnd o atitudine favorabil fa de tot
ceea ce poate determina creterea prestigiului corpului i ostil fa de orice
amestec din afar.
Chiar dac din consideraiile anterioare ar prea c se confund spiritul de
serviciu cu spiritul de corp, n realitate aceste concepte difer pentru c n practic
ntre noiunea de serviciu i cea de corp nu exist identitate.
Importana studiului psihologiei funcionarului public rezult i din aceea c
atitudinea fiecrui funcionar fa de grupul cruia i aparine - fie serviciu, fie corp
- este diferit. Exist funcionari total devotai grupului, exist funcionari total
indifereni sau chiar ostili acestui grup (dar cei ostili n mod sigur ajung s se
autoexpulzeze din grup) i sunt moderai, categorie despre care se poate afirma c
este preponderent.
Evident, atitudinea fiecrui funcionar este determinat nu numai de relaiile
din interiorul grupului cruia i aparine, ci de ansamblul relaiilor sociale.
Analiza psihologiei funcionarului public trebuie s cuprind i un studiu
amnunit privind atitudinea acestuia fa de obiectivele, de scopurile serviciului n
cadrul cruia i desfoar activitatea.
n literatura de specialitate665 s-a precizat c activitatea oricrui funcionar, la
orice nivel s-ar situa el n ierarhie, este sau ar trebui s fie orientat spre anumite
scopuri care nu sunt altceva dect misiunile unitii administrative n cadrul creia
i desfoar activitatea. ntruct scopurile serviciului public, dei, n general sunt
definite prin texte de acte normative, totui, prin modul de definire las
posibilitatea existenei unor interpretri, pe cale de consecin se deduce c
atitudinea fiecrui funcionar fa de misiunile respective va avea o coloratur
specific n funcie de modul propriu de percepere a mesajului textului.

665

Bernard Gournay, op. cit., p. 155.

n ceea ce privete atitudinea funcionarului fa de scopurile serviciului n

care lucreaz se impune subliniat c n procesul de recrutare i de formare
profesional a funcionarilor trebuie s se pun accent pe dezvoltarea spiritului lor
de analiz i sintez pentru ca aceti viitori funcionari atunci cnd vor deveni
practicieni s poat aciona echilibrat, pe baza unei gndiri obiective,
prentmpinndu-se astfel tendina de a absolutiza sau de a exagera
primordialitatea importanei scopurilor serviciului n care lucreaz, deci implicit a
muncii sale. O activitate instructiv-educativ corespunztoare i ofer viitorului
funcionar imaginea corect asupra sistemului administraiei publice, l ajut s
neleag c acest sistem este asemeni unui angrenaj care nu poate fi funcional n
lipsa unei roi i c el ca funcionar este o roti n angrenaj sau un dinte al unei
roi, atunci cnd privim funcionarul ca element component al unui subsistem al
sistemului administrativ.
ntorcndu-ne la noiunea de comportament al funcionarului666, se impune
subliniat c psiho-sociologia analizeaz comportamentul individual ncercnd s l
ncadreze n anumite categorii generice.
Ca exemplu pot fi amintite urmtoarele comportamente:
ca urmare a inadaptabilitii sale, sau ca urmare a pasiunii pentru un alt
domeniu de activitate, un funcionar solicit transferarea sa la un alt serviciu;
un funcionar execut lent i cu ntrziere o dispoziie primit;
un membru n consiliul local sau n consiliul judeean voteaz mpotriva sau n
favoarea unui proiect de document.
Scopul studiilor psiho-sociale asupra comportamentului funcionarilor
publici este acela de a cunoate, prin generalizri fcute pe baza concluziilor
privind pe fiecare subiect n parte, tendinele comportamentale cu caracter general
ale diferitelor categorii de funcionari, de a cunoate principalii factori avnd rol n
determinrile comportamentale, astfel nct s se gseasc prghiile i modalitile
optime prin care s se influeneze conduita funcionarului n timpul activitii sale
zilnice de o manier care s-i creasc eficiena.
Cercettori ca Herbert Simon i Chester Barnard, din domeniul psihosociologiei administrative, au artat c motivaiile care i anim pe funcionari se
clasific n " scopuri personale" i " scopuri legate de organizaie".
Scopurile legate de organizaie se refer la creterea sau meninerea
prestigiului grupului n care i desfoar activitatea funcionarul respectiv, la
aprarea tradiiilor i la conservarea specificitii acestui grup, n timp ce
"scopurile personale" pot fi grupate conform opiniei autorilor citai n patru
categorii:
dorina de a se proteja mpotriva ameninrilor i riscurilor, n condiiile n care
666

n timp ce atitudinea funcionarului este predispoziia la a ndeplini un act, comportamentul este conduita efectiv prin care se
mplinete actul respectiv.

stabilitatea pe funcie este doar sporadic reglementat n diverse legi;

creterea nivelului de trai;
aa cum arat Michel Crozier667 creterea puterii (autoritii) personale este un
scop important n automodelarea comportamentului funcionarului;
aspiraia ctre prestigiu (chiar dac nu totdeauna este posibil a se distinge ntre
putere i prestigiu, n condiiile n care adeseori prestigiul nu este altceva dect
corolarul puterii).
De altfel, dac se urmrete atent comportamentul candidailor n campaniile
electorale, comportament pe baza cruia acetia urmresc s i creeze imaginea n
faa electoratului pentru a obine voturile acestuia, este suficient pentru a nelege
enumerarea fcut de specialistul francez.
Un al treilea concept cu care se lucreaz n analiza psihologiei funcionarului
este "moralul".
n timp ce noiunile de "aptitudine" i "comportament" aveau caracter
analitic, "moralul" este o noiune cu caracter sintetic, el nglobnd aceste noiuni.
Moralul poate fi definit ca maniera n care individul triete i interpreteaz
situaia concret n care se afl. Moralul are conform clasificrii fcut de
specialiti trei niveluri:
moral ridicat, corespunztor unei stri de mulumire, de optimism;
moral mediu, corespunztor unei stri de echilibru, aflat ntre optimism i
pesimism;
moral sczut, corespunztor unei stri de nemulumire, de pesimism.
Analiza psihologiei funcionarului n general i a funcionarului public n
special implic studiul cumulativ al atitudinii i comportamentului individual
raportate la nivelul moralului.
Ca factori (indicatori)668 de care trebuie s se in seama ntr-un asemenea
context se pot aminti:
sigurana locului de munc;
orarul de lucru;
nivelul de efort fizic i intelectual;
nivelul salarizrii;
nivelul de responsabilitate;
perspectivele de avansare;
cadrul material n care i desfoar activitatea (organizarea locului de munc);
prestigiul funciei n societate;
relaiile de colaborare i de subordonare din sistem;
667

Michel Crozier, n Le phnomne bureaucratique, p. 193, citat de Bernard Gournay n op. cit., p. 158.
Acetia sunt factorii de care a inut seama N. Walker n ancheta britanic fcut pe baz de chestionar, ale crei rezultate le
prezint Bernard Gournay n op. cit., p. 161.
668

 atitudinea publicului fa de funcionar.

Evident c pentru a nelege psihologia funcionarului trebuie efectuate studii
i n ceea ce privete influena asupra activitii acestuia a urmtorilor factori:
vrsta, tiut fiind c un funcionar tnr este dornic de a se integra rapid, de a se
adapta, dar n msura n care este primit ntr-o atmosfer neprielnic el poate
deveni inadaptabil i i poate rata cariera;
vechimea n specialitate, ntruct n activitatea administrativ vechime
nseamn acumulare de experien, nseamn abilitate n activitatea zilnic;
experiena profesional anterioar intrrii n administraie;
temperamentul individului;
sexul;
Din acest punct de vedere se impune precizat c ntr-un stat democratic, n
care este garantat egalitatea ntre sexe, femeile trebuie s aib anse egale de
acces n administraie, cu att mai mult cu ct prin firea lor femeile au un dezvoltat
spirit organizatoric i comunicativ. Din pcate, dei cadrul legal este creat, se
observ c exist nc un numr foarte mic de femei n funcii administrative de
decizie i chiar de execuie.
coala la care s-a realizat formarea profesional a funcionarului, tiut fiind c
fiecare instituie de nvmnt are trsturi specifice i direcii proprii de
aciune n pregtirea cursanilor;
un factor de influen a comportamentului profesional al funcionarului destul
de controversat este originea social.
Dei discriminarea pe baza originii sociale ar fi un fenomen neconstituional,
totui nu se poate nega c aceast origine are un rol important n comportamentul
individului.
Originea social influeneaz nivelul educaiei i natura acesteia, educaia
minorului avnd o influen fundamental asupra ntregii viei a fiecrui om att
din punct de vedere al realizrii profesionale ct i pe plan personal.
Subseciunea 2.
Relaia funcionar public ceteni
Aa cum am artat, unul din factorii care sunt luai n considerare la analiza
psihologic a funcionarului este atitudinea publicului i opiniile acestuia privind
administraia. Acest fapt se datoreaz nsui modului de definire a administraiei
publice ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii n
scopul asigurrii binelui individual n contextul realizrii binelui general.

Odat cu nceputul deceniului cinci al acestui secol sociologii au nceput s

studieze mai atent opiniile i atitudinile publicului n raport cu administraia
public669.
Asemenea studii au demonstrat c publicul manifest ignoran n ceea ce
privete administraia i un mod greit de a gndi despre aceasta. Ignorana i face
pe cei mai muli ceteni s priveasc domeniul dreptului administrativ ca pe o
ramur de drept abstract, greu accesibil i adeseori aceti ceteni nu tiu s i
valorifice drepturile i nu neleg care sunt urmrile nendeplinirii obligaiilor ce le
revin n raport cu administraia.
Deseori sistemul administraiei publice este identificat de public cu cteva
instituii: primar, prefect, prim-ministru, minitri privii individual, preedintele
statului, consilieri locali sau judeeni privii individual, necunoscndu-se sau
amestecndu-se competenele acestora.
Datorit necunoaterii sau cunoaterii insuficiente de ctre public a
sistemului administrativ o mare parte a cetenilor au o imagine deformat asupra
acestui sistem considernd c este caracterizat de670:
existena unui numr prea mare de funcionari, numr ce nu se justific prin
eficiena ridicat a prestaiilor ctre cetean i care impune o fiscalitate ridicat
artificial, astfel nct se ngreuneaz situaia contribuabilului;
faptul c funcionarii au volum mic de lucrri de executat, lucrri pe care le fac
fr a se grbi ( autorul citat vorbete despre imaginea de "cocotte en papier" a
funcionarului public);
iresponsabilitate, n sensul c oricare ar fi erorile comise puine sunt cazurile n
care funcionarii publici i pierd funcia sau li se aplic o sanciune;
ineficacitate;
Aceast trstur este neleas de public n sensul c administraia este prost
organizat, c funcionarii sunt adeseori formaliti i neglijeni.
neomenia;
Un asemenea repro se refer la faptul c administraia nu ine cont de
situaiile individuale, ea tratnd oamenii ca i cum ar fi unul i acelai.
amestecul abuziv n viaa particular.
Autorul citat subliniaz c asemenea reprouri s-au adus administraiei n
toate timpurile i n toate rile, dar c opiniile i atitudinea publicului variaz n
funcie de structura administrativ i de categoria de administrai care se pronun.
Indiferent dac un cetean are o opinie laudativ i o atitudine favorabil
referitor la administraie sau, dimpotriv, are o imagine negativ n ceea ce
privete administraia, rezultatul studiilor de specialitate trebuie analizat i dezbtut
669
670

Alvin Goulner, "Red tape as a social problem", Reader in bureaucracy, The Free press, 1952, p. 410.
Bernard Gournay, op. cit., p. 192.

cu funcionarii din administraie (att cei de decizie ct i cei de execuie) pentru ca

acetia s-i adapteze comportamentul astfel nct s prentmpine sau s nlture
nemulumirile cetenilor.
Asemenea rezultate dau informaii preioase n legtur cu dinamica
administraiei, mai exact n ceea ce privete poteniale modificri n organizarea
administrativ i n sistemul metodelor de lucru din administraie, dinamica
administraiei reflectndu-se i n domeniul personalului.
Mijloacele de comunicare de mas ocup un loc important n realizarea
studiilor, sondajelor de opinii, dar mai ales n popularizarea rezultatelor i n
mbuntirea relaiei ntre cetean i funcionarul public.

BIBLIOGRAFIE
AUTORI ROMNI
1. Ioan Alexandru, Administraia public, Teorii, Realiti, Perspective, Ed.
Lumina Lex, 1999;
2. Ioan Alexandru coordonator, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru
Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept
administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999;
3. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex,
2003;
4. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005;
5. Ioan Alexandru, Dreptul administrativ n Uniunea European, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 2007;
6. Ioan Alexandru Tratat de administraie public Universul Juridic
Bucureti 2008;
7. George Alexianu, Principii de drept constituional, Editura Independena,
Bucureti, 1939;
8. Mircea Anghene - Elemente de drept administrativ, Editura tiinific,
Bucureti, 1958;
9. Emil Blan, Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice,
Editura Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 1997;
10. Emil Blan , Dreptul administrativ al bunurilor, Editura CH-Beck,
Bucureti, 2007;
11.Aurelian Bondrea, Opinia public, democraia i statul de drept, Editura
Fundaiei "Romnia de Mine", Bucureti, 1996;
12.Dan Claudiu Dnior,Drept constituional i Instituii politice, vol. II,
Editura Europa, 1996;

13.Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i Instituii politice, Editura

tiinific, Bucureti, 1997;
14.Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i Instituii politice, Editura
tiinific, Bucureti, 1998
15.Dan Claudiu Dnior - Drept Constituional Tratat Editura
Universul juridic, Bucureti, 2007;
16.Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. I i II, Editura
Europa Nova, Bucureti, 1996;
17.Ion Deleanu Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i
n dreptul romn, Tratat, Editura Servo Sat, Arad, 2003;
18. Francisc Deak, Tratat de drept civil, Contracte speciale, Editura Actami,
Bucureti, 1996;
19. C. Dissescu, Drept constituional, Editura Librria Socec & Co,
Societate Anonim;
20. C.G.Dissescu, Cursul de drept public romn, Stabilimentul Grafic I.V.
Socec, Bucureti, 1890;
21. Constantin Dissescu, Curs de drept public romn, vol. III, Drept
administrativ, Bucureti, 1891;
22. T. Drganu - Actele de drept administrativ, Editura Stiinific, Bucureti,
1959;
23.Tudor Drganu - Formele de activitate ale organelor statului socialist
romn - Ed. tiinific - Bucureti, 1965;
24. Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat
elementar. Vol.I, Editura Lumina Lex, 1977;
25. Ion Dogaru, Elemente de teoria general a dreptului, Editura Oltenia,
Craiova, 1994;

26. Ion Dogaru- coordonator coautor, Drept civil. Ideea curgerii timpului i
efectele ei juridice, Editura All Beck, Bucureti, 2002
27.Ion Dogaru- coordonator coautor, Drept civil Contracte speciale,
Editura All Beck, Bucureti, 2004
28.Ion Dogaru- coordonator coautor, Bazele dreptului civil- Contractele
administrative-vol.IV , Ed. C.H. BECK , Bucureti, 2009
29. Yolanda Eminescu, Subiecte colective de drept n Romnia, Editura
Academiei, Bucureti, 1981;
30. Ion Filipescu, Dreptul civil, Dreptul de proprietate i alte drepturi reale,
Editura Actami, Bucureti, 1996;
31. Eleonor Foceneanu, "Istoria constituional a Romniei, 1859 - 1991";
Ed. Humanitas, Bucureti, 1992;
32.Valentina Gilescu - Drept administrativ. Partea introductiv, vol. 1, CM
UB, 1974;
33. Liviu Giurgiu, Aurel Segrceanu, Cristian Giusepe Zaharie - Drept
administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2002;
34. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira,
Bucureti, 1996;
35. A. Iorgovan - Tratat de drept administrativ, voL II, Editura All Beck,
Bucureti, 2002;
36. Antonie Iorgovan i Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina
administraiei" , Tipografia Universitii Bucureti, 1986;
37. A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata,
Bucureti, 2004.
38. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.I Introducere.
Organizarea administrativ. Funcia public, Ediia 4, Ed. All Beck,
Bucureti 2005

39.A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, Vol.II Forme de realizare a

administraiei publice. Domeniul public i serviciul public. Rspunderea
n dreptul administrativ. Contenciosul administrativ, Ed.All Beck,
Bucureti 2005
40. Cristian Ionescu- Regimul politic n Romnia, Editura All Beck,
Bucureti, 2002;
41.Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1970;
42. Ilie Iovna - Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei,
Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977;
43.Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i
drept comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2004;
44.Mircea Lepdtescu - Sistemul organelor statului n R.S.R., Ed.
tiinific, Bucureti, 1966;
45. C.C. Manda, Controlul administrativ n spaiul juridic european,
Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2005;
46.Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- Dreptul constituional i instituii
politice, Ed. All Beck, Bucureti, 2001;
47. Ioan Muraru , Simina Elena Tnsescu - Drept constituional i instituii
politice , Editura All Beck , Bucureti , 2003;
48. Paul Negulescu -Tratat de drept administrativ. Principii Generale, voI 1,
ed. a IVa, Ed. Marva, Bucureti 1934 ;
49. n Mlanges Paul Negulesco, (Monitorul Oficial i Imprimeriile statului,
Imprimeria naional, Bucureti, 1993);
50. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1906;
51. Paul Negulescu - Tratat de drept administrativ romn, ed. A III a, Cartea
1, Tipografiile Romne Unite, Bucureti, 1925;

52.Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a IV-a,

Editura Marvan, Bucureti, 1934;
53. Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic
R.A. Bucureti 2007;
54. Alina Livia Nicu, Statutul funcionarului public ntre plus i minus,
Editura Universitaria, Craiova,2007;
55. Alexandru Negoi - Drept administrativ, Tipografia Universitii
Bucureti, 1973;
56. Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura
Atlas Lex, Bucureti, 1993;
57. Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept
administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992;
58. Mihai T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ediia a II-a, Editura
Cerma, Bucureti, 1998;
59. Rodica Narcisa Petrescu - Dreptul administrativ, ed. a-2a, Ed. Cordial
Lex, Cluj Napoca, 1997;
60.Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj
Napoca, 2001;
61. V.Popa,

P.Petrior,

D.A.

Crciuneascu,

Drept

administrativ

contenciosul administrativ, Editura Helicon, Timioara, 1995;

62. Liviu Pop, Teoria general a obligaiilor, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1998;
63. Eugen Popa- Autonomia local n Romnia, Ed. All. Beck,
Bucureti,1999;
64. Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti,
2002;

65. Sorin Popescu, Victoria Tndreanu, Probleme actuale ale tehnicii

legislative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003 ;
66. Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea special, Casa
Editorial "Calistrat Hoga", Bucureti, 1995;
67. Mircea Preda, Drept administrativ - Partea general, ediia a treia,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004;
68. Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general,
Editura ALL, Bucureti, 1996;
69. Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ roman. Partea general,
ediia a III-a revzut i adaugit de autor, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2002;
70. Nistor Prisca - Drept Constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, 1977;
71. Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ, Editura Cultura
Naional, Bucureti, 1936;
72. Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ediia a II-a,
Editura Universal ALCALAY CO, Bucureti, 1937;
73. Constantin Rarincescu - Curs de drept constituional, 1940;
74. I. Santai - Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura
Rosoprint, Cluj Napoca, 2004;
75. Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic,
Bucureti,1967;
76. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1999;
77. Erast Diti Tarangul- Tratat de drept administrativ romn, Ed. Globul
Bucovinei, Cernui, 1944 ;
78. Anibal Teodorescu -Tratat ele drept administrativ, vol. 1, ed. a II a,
Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA Bucureti, 1929 ;

79. Anibal Teodorescu - Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1935;

80. Iulian

Teodoroiu,

Drept

administrativ

tiina

administraiei,

Reprografia Universitii Craiova, 1991;

81. Dana Apostol Tofan,

Puterea discreionar i excesul de putere al

autoritiilor publice, Ed. All Beck, 1999;

82.Dana Apostol Tofan Drept administrativ, ed. ALL Beck, Bucureti,
2003;
83. Marin Vraru -Tratat de drept administrativ romn, Ed. Sacec, Bucureti,
1928;
84. Ioan Vntu, Mircea Anghene, Mihai Stroanu - Organele administraiei
de stat n R.S.R., Ed. Academiei, Bucureti, 1971;
85.Verginia Vedina Drept administrativ, ed. Universul Juridic,Bucureti,
2006;
86.Verginia Vedina Statutul funcionarilor publici, ed. Universul
Juridic, Bucureti, 2009;
87. Jean Vermeulen, Curs de Teoria funciei publice, Facultatea de Drept din
Bucureti, 1943;
88. Ioan Vida-Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom
Monitorul Oficial ,Bucureti, 1994;
89. Ioan Vida - Drept administrativ i tiina administraiei, 1999;
90. Mdlina Voican - Principiile cadru ale administraiei publice locale,
Editura Universul juridic, Bucureti, 2008;
91. Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai,
1998.

AUTORI STRINI
1. Jean Marie Auby, Robert Ducos - Adr, Istitutions administratives,
Editura Dalloz, 1966;
2. Jacques Baguenard - La descentralisation
Universitares de France, Paris, 1980;

territoriale-

Presses

3. Roger Bonnard - Precis elementaire de droit public, 3 edition, Librairie

du Recueil Sirey, Paris, 1993;
4. Paul Bernard - L 'etat et descentralisation - La documentation Francaise,
Paris 1983;
5. Henry Berthelemy - Traite elementaire de droit administratif, 10 edition,
Librairie Arthur Ronsseau, Paris, 1923;
6. Joeph Bartholomey i Paul Duez, Traite de droit constitutionnel, 9-eme
ed. Paris, 1933
7. Georges Burdeau, Trait de science politique, Tome 1, Le pouvoir
politique, Paris, 1949;
8. Georges Burdeau, Droit constitutionnel, 2e, Ed. Dalloz, Paris, 1988;
9. Jacques Bugnon ,Cours de droit public, droit administratif, La commune
et ses tablissements publics, C.F.P.C, Paris, 1992
10.P. Bandet et L. Mehl, .a., Le fait administratif - nature, origine et
developpement, n Trait de science administrative, Mouton,

Paris,

1966;
11.J. Benot, Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, 1978;
12.Jacques Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I,
Economica, Paris, 1990;
13.M. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Editura Dalloz,
Paris, 1982

14.Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I ,

Cujas Paris 1973;
15.Rene Chapus - Droit administratif general, Tome 1, 15 ed., Paris, Editura
Montchrestien, EJA, Paris, 2001;
16.Paul Craig - Administrative Law, fourth edition, Sweet & Maxwell,
London, 1991;
17.Charles Debbasch - Institutiones administratives LODJ, Paris, 1972;
18.C. Debbasch, Y. Daudet, Lexique de termes juridiques, Dalloz, Paris,
1981;
19.Charles Debbasch - Institutions de droit administratif, 4 ed., Presses
Universitaires, Paris, 1998;
20.Jacqueline Morand-Deviller - Cours de droit administratif, 5, Editura
Montchrestien, E.J.A., Paris, 1997;
21.Dalloz, Code administratif, Paris, 1985;
22. Maurice Doublet, "Pour un Conseil National des Administrs", n
Rformer ladministration, Edition Albatros, Paris, 1987;
23.Olivier Duhamel, Yves Meny - Dictionnaire constitutionnel, Presses
Universitaires de France, Paris, 1992;
24.Leon Duguit, Drept constituional, vol. III., Ed. Dalloz, Paris,1906;
25.Charles Eisenmann, LEsprit des lois et la separation des pouvoirs, n
"Cahiers de philosofie politique", Editura OUSIA, nr.2-3, 1984 1985;
26. Ernst Forsthoff Traite de Institution administrative allemand traduit de
l'allemand parr Michel Fremont, Etabissements, Emile Bruylant,
Bruxelles, 1969;
27.Bernard Gournay, Introduction la science administrative, Presses de la
Fondation Nationale des Sciences politiques, Paris, 1978;
28.Christophe Guettier, Droit des contrats administratifs, P.U.F., Paris,

2004;
29.Roger Grgoire, La fonction publique, Paris, Armand Colin, 1954;
30.M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit publique, XII-e, 1930,
Paris;
31.Gaston Jeze - Les principes generaux du droit administratif, Editura
Marcel Giard, Paris, 1925;
32.Gaston Jeze, Les contracts administratifs de l'Etat, des deparements, des
communes et des etablissementes publics, Paris, 1927, vol. I;
33.Blaise Knapp - Cours de droit administratif, Editions Helling &
Lichtenhann, Bale et Francfort sur le Main, 1994;
34.John Locke, Essay on Civil guvernement, Editura Dalloz;
35.Andr de Laubadre, Trait lmentaire de droit administratif, Paris,
1963;
36.Andr de Laubadre, Trait de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980;
37.Andre de Laubadere - Trate de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris,
LGDJ, 1973 , vol.I;
38.Andre Laubadere - Jean Claude Venezia- Yves Gaudemet Traite de
droit administratif, 13 ed ,1944, Librairie de droit et de Jurisprudence,
Paris;
39.A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet - Traite de droit
administratif, L.G.D.J., Paris, 1996;
40.Denis Levy, Aspectes gnraux du contrle. Trait des sciences
administratives, Dalloz, 1977;
41.Daniel Moulias, Organisation et methodes n Trait de science
administrative, Editura Mouton, Paris, 1966;
42.S. Mennell "Sociological Theory. Uses and Unities", New York,
Washington Praeger Publishers, 1974;

43.Montesquieu, Oeuvres compltes. LIntgrale, Edition du Seuil, 1964,

Cartea XI, cap. VI, din De LEsprit des lois
44.Jacques Moreau Administration regionale et municipale,Ed. A V-a,
Dalloz, Paris, 1980;
45. Jaques Moreau - Droit administratif, Presses Universitaires de France,
Paris, 1989;
46.Hartmut Maurer - Droit administratif allemand (traduit par - Michel
Fremont - Librairie Generale de droit et jurisprudence), Paris 1994;
47.Pierre Pactet - Institutions politiques, Droit constitutionnel, Masson,
Paris, Milano, Barcelona, Boon, 1992;
48.J. L. Quermonne, Les rgimes politiques occidentuax, Seuil, Paris, 1986;
49.Marie Joelle Redor, de lEtat legal, a l'Etat de droit, Economica, PUF,
1982;
50.Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987;
51.Jean Rivero, Marcel Waline - Droit administratif, 15 ed, Dalloz, Paris,
1994;
52.Fabian Raynaud et Pascal Fombeur, Note, l'Actualite juridique. Droit
administratif, A.J.D.A., or. 7-8/1999;
53.Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol. I, Office des
publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant, 1994;
54.J. Schwarze, Drept administrativ european, Oficiul pentru publicaiile
Uniunii Europene, Sweet and Maxwel,1992;
55.Richard Stilman - Public Administration: concepts and cases, 1978,
Boston Hanghlon Wifflin;
56.Pierre Clment Timbal, Andr Castaldo, Histoire des institutions et des
faits sociaux, Dalloz, Paris, 1990;

57.Georges Vedel - Pierre Delvolve - Droit administrativf, Presses

Universitaires, France, Ed. Paris 1988;
58.Geoge Vlachos - Principes generaux du droit administratif, Ellipses,
Edition Marketing, Paris, 1993;
59.Jacques Ziller, Administrations comparees- Les systemes politicoadministratifs de L 'Europe des douze ", Montchrestien, Paris, 1993;

REVISTE DE SPECIALITATE
1. M. Anghene, Necesitatea codificrii normelor privind administraia de
stat, Revista Romn de Drept nr.3/1976;
2. M. Constantinescu, Echilibrul puterilor n regimul constituional din
Romnia, Revista Dreptul nr.3/1993;
3. Dan Claudiu Dnior, Controlul Judectoresc al constituionalitii
legilor, n revista Studii juridice, nr.2/1993, Craiova;
4. Dan Claudiu Dnior, Scurt privire

asupra revocrii actului

administrativ, Revista de tiine Juridice, nr.5/1995, Craiova;

5. Ion Deleanu, Premisele i mecanismele statului de drept, Revista
"Dreptul", nr.12/1993;
6. Ion Deleanu, M. Enache, Statul de drept, n Revista Dreptul nr. 7/1993;
7. Nedelcu Iulian, Alina Nicu, Legalitate i putere n administraiile publice
europene, Revista de tiine juridice nr. 3-4/2005;
8. Alina Livia Nicu, "Instituia juridic a iniiativei legislative n dreptul
pozitiv romnesc", Revista de tiine Juridice, Craiova, nr.20/2001;
9. Alina Livia Nicu, Instituia juridic a voluntariatului, Revista de tiine
Juridice, Craiova, nr.22/2001;
10. Alina Livia Nicu, Administraia public - garant al drepturilor i
libertilor ceteneti, Revista de tiine Juridice, Craiova, nr. 22/2001;

11.Vasile

Ptulea,

Coordonate

juridice

de

evoluie

instituiei

descentralizrii administrative, n Revista Dreptul nr.9/1991;

DICIONARE
1. Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R.,
Bucureti, 1975;
2. Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Univers enciclopedic,
Bucureti, 1998
3. Dicionar

Juridic

romn-francez,

francez-romn,

Diana

Dnior,

Ed.C.H.Beck, Bucureti 2008

DE ACELAI AUTOR:
1.
Iulian Nedelcu-autor, Elemente de drept administrativ, Editura Oltenia,
Craiova, 1994;
2.

Iulian Nedelcu-autor, Manopere dolosive i frauda legii n dreptul public i

privat, Editura Universitaria, Craiova, 1995

3.

Iulian Nedelcu- autor, Elemente ale contenciosului constituional i

administrativ n statul de drept, Editura Europa, Craiova, 1997;

4.

Iulian M. Nedelcu-coautor, Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura

Themis, Craiova, 2002;

5.

Iulian Nedelcu-coautor, Ion Dogaru, coordonator, Drept Civil. Contracte

speciale. Ed. All Beck, Bucureti, 2004;

6.

Iulian Nedelcu-coautor coordonator, Fundamente teoretice i practice ale

responsabilitii funcionarului public, Editura Europa, Craiova, 1997

7.

Iulian Nedelcu-coautor, Elemente de tiina administraiei, Editura Sitech,

Craiova, 1999

8.

Iulian Nedelcu-autor, Drept adminstrativ, Curs de baz, Ediia I, Editura

Themis a Fundaiei Europene Titulescu, Filiala Craiova, 2000

9.

Iulian Nedelcu-autor, Drept administrativ, Curs de baz, Ediia a II-a,

Editura Themis a Fundaiei Europene Titulescu, Filiala Craiova, 2000

10.

Iulian Nedelcu-autor, Drept administrativ, Curs de baz, Ediia a III-a,

Editura Themis, Craiova, 2001

11.

Iulian Nedelcu-coautor, Drept administrativ, Curs de baz, Editura Themis a

Fundaiei Europene Titulescu, Filiala Craiova, 2002

12.

Iulian Nedelcu-coautor, Drept civil. Ideea curgerii timpului i efectele ei

juridice, Editura All Beck, Bucureti, 2002

13.

Iulian Nedelcu-coautor coordonator, Contenciosul administrativ n spaiul

european- Ed. Universitaria , Craiova , 2006

14.

Iulian Nedelcu-coautor coordonator, Administraia public n spaiul

european Ed. Universitaria , Craiova , 2006,

15.

Iulian Nedelcu-coordonator, Fenomenul administrativ i dinamica social

Ed. Universitaria, Craiova, 2007

16.

Iulian Nedelcu-coautor, Tudor Radu Popescu. Magistrul, Editura Themis

Craiova 2008
17.

Iulian Nedelcu-coautor, AD HONOREM Gheorghe Vlduescu la 70 de ani,

Editura Universitaria Craiova 2007

18.

Iulian Nedelcu-coautor coordonator, Autoritile administrative central

autonome- privire special asupra Curii de Conturi- Editura Universitaria, Craiova

2008
19.

Iulian Nedelcu-coautor, Bazele dreptului civil- Contractele administrative-

vol.IV , Ed. C.H. BECK , Bucureti, 2009