INTRODUCERE Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, n complexitatea elementelor care l genereaz, fundamenteaz, circumscriu i direcioneaz, constituie un demers

ambiios, extravagant i potenial riscant ce nu poate fi supus unui regim conceptual abstract al abordrii tematicii specifice i nici unor reguli de investigare specializat, orict de analitice s-ar dovedi acestea. Administraia public, n ansamblul structurilor i formelor ei de expresie specifice, autonome, constituie un fenomen complex ce nu poate fi analizat dect n interdependen cu fenomenul politico-juridic care-l determin i cu fenomenul social asupra cruia se manifest. ntre cele trei fenomene eseniale pentru orice comunitate uman organizat n stat exist, astzi, o reea de relaii de determinare i/sau influenare reciproc, ce nu mai poate fi negat de nimeni. Astfel, dac statul, prin intermediul administraiei sale, direcioneaz i gestioneaz dezvoltarea general sau crizele societii, asupra voinei statutului i administraiei preseaz permanent societatea prin grupuri organizate de interese i prin forme organizate ale opiniei publice, influennd uneori decisiv procesul decizional, politic sau juridic, de la nivelul autoritilor reprezentative sau executive. Dac este adevrat c cele trei fenomene pot fi analizate n mod autonom, paralel sau separat, din perspectiva diferitelor ramuri ale tiinelor sociale, economice sau juridice, este tot att de adevrat c o asemenea analiz izolat, apare nendestultoare i nesatisfctoare. Aspectele relationale dintre politic i juridic la nivelul administraiei publice reprezint manifestri ale aceluiai fenomen social global, pornind de la care i n legtur cu care, administraia public i exercit funciile specifice. CAPITOLUL I. CONCEPTE SI NOTIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL DREPTULUI APLICABIL ADMINISTRATIEI PUBLICE 1. SOCIETATEA CONTEMPORAN SI STATUL n sfera fenomenelor sociale, exist dou fenomene distincte, avnd fiecare o funcionalitate proprie, societatea i 1

statul, respectiv societatea civil i aparatul de guvernare a statului. De trsturile, compatibilitatea, conlucrarea i natura relaiilor ce se stabilesc ntre aceste fenomene depinde esenial existena, caracterul, stabilitatea, dezvoltarea i eficiena sistemului social-politic i, n acest cadru, a ordinii normative formale instituite de ctre stat.1 Nu este prin urmare lipsit de importan dac privim statul, ca instituie politico-juridic nzestrat cu putere public, neleas ca putere suveran, ntr-o relaie de supraordonare fa de societate, ca form superioar, instituionalizat, a acesteia sau dimpotriv, ca parte integrant, dispunnd de o anumit autonomie funcional, a societii organizate politic i juridic ntr-un sistem social statal global. Realizarea ordinii formal-normative, respectiv a dreptului instituit i sancionat de stat, constituie finalitatea principal a funciei executive a acestuia, i n acest context, a administraiei publice. Realizarea dreptului se face ntr-un cadru instituionalizat, care reprezint nucleul organizatoric i funcional al societii, respectiv terenul politic de competiie n care se desfoar cu consecine juridice jocul politic, adic raporturile i tensiunile dintre existena comunitar a indivizilor i tendina natural a guvernrii, nzestrat cu putere statal, de a-i subordona i uneori de a anihila orice alte centre de putere constituite n diferite alte forme organizatorice.2 n acest context, cercetarea scopului realizrii dreptului, a noiunilor de interes public i bine public, noiuni esenialmente legate de societate i de administraia public, ne apare ca indispensabil.
1

Pentru acest motiv noiunea de societate sau dup caz, fenomenul administrativ n contextul mai general al fenomenului social, sunt abordate n cuprinsul marii majoriti a lucrrilor din doctrina de drept public contemporan, inclusiv n Romnia. Oferim, n acest sens, numai cteva exemple, din doctrina romneasc de drept administrativ, elaborate dup intrarea n vigoare a noii Constituii a Romniei din 1991 precum : Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.1,Ediia a II-a rev.i adugit, Edit.Nemira Bucureti, 2000, pag. 5-18, Ediia a III-a rev.i adugit, Edit.ALLBECK Bucureti, 2003, Ioan Alexandru, coord., Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Edit.Omnia, Bucureti, 1999, pag. 5-11, Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.15-16; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Servo Sat, Cluj-Napoca, 1999, 2001,2004 .a. 2 n acest sens, Prof. dr. Ioan Alexandru, analiznd conceptul de societate, arat : Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental, prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv.Ca ordine, ea conine valori i norme att difereniate ct i particularizate, toate cernd referine culturale pentru a fi semnificative i legitime. Ca o colectivitate, ea manifest o concepie delimitat despre calitatea de membru, care face distincia dintre acei indivizi care aparin i care nu aparin de ea., I.Alexandru coord., Op.cit. pag.6, precum i n lucrarea: Administraia public, Teorii, realiti, perspective; edit.Lumina Lex, Bucureti 1999, pag.44.

O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimitii ordinii normative a societii. Este ndeobte recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile i limitele impuse aciunii membrilor societii. Exercitarea puterii politice impune existena un anumit grad de legitimare, indiferent de natura acestei legitimri. Meninerea unei ordini normative presupune existena unui compromis ntre coninutul legii i ateptrile comportamentale stabilite prin norme i valori etice existente la nivelul societii la un moment istoric dat. De aceea, nu ntmpltor, doctrinele de tiine sociale i de drept public contemporan, folosesc, aproape fr excepie, referiri la termenul de socializare a ordinii normative, socializare n msur s realizeze baza consensual a oricrei comuniti statale, pe fondul existenei, stabile i prealabile normei juridice, a unor interese comune, a unor solidariti i tradiii, credine i obligaii reciproce, ale membrilor comunitii. Alturi de aceast socializare, consens i ntreptrundere a intereselor, constrngerea juridic i gsete sensul social n nevoile sociale legate de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor juridice instituionalizate, n scopul aplicrii legii, i este prin urmare legat n principal de realizarea funciei executive a statului. Numai n acest context poate fi privit att relaia dintre executiv i administraia public ct i mai ales relaia dintre executiv i celelalte funcii fundamentale ale statului de drept contemporan, i poate fi neleas, n sensurile ei contemporane, teoria separaiei puterilor n stat.3 1.1. Notiunea de societate civila Termenul de societate civil, desemnnd iniial, n mod generic, societatea i statul ntr-o unitate indisolubil, adic societatea politic, statul ca form superioar de organizare politico-juridic a societii, desemneaz astzi, ca noiune fundamental a tiinelor sociale i politice, formele i modalitile de organizare social i economic prin norme, statuturi i instituii, ce nu in direct i nemijlocit de stat.4
3

Ne gndim n principal la instituia delegrii legislative, reglementat i de Constituia Romniei din 1991 n cuprinsul art.114, precum i la raportul constituional nstituit prin aceeai lege fundamental ntre Ministrul Justiiei i Ministerul Public n cuprinsul art. 131.
4

n acest sens Prof. Ioan Alexandru afirm societatea este constituit att dintr-un sistem normativ de ordine, ct i din statuturi, drepturi i obligaii aparinnd membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri n cadrul comunitii. Pentru a supravieui i a

Sintagma societate civil, derivnd din latinescul civilis societas, a intrat n uzul european n jurul anului 1400, cu un mnunchi de semnificaii pe care i le-a dat Cicero n sec. I .Chr. Prin ea erau desemnate nu doar statele individuale ci i condiia vieuirii ntr-o comunitate politic civilizat, ndeajuns de avansat nct s existe orae, un cod de legi propriu - ius civile, i o doz de civilitate i urbanism, de parteneriat civic (a tri i a fi crmuit n conformitate cu ius civilis), i de rafinamente ale vieii civile i artelor comerciale.5 n gndirea politic contractualist, mai cu seam n scrierile lui John Locke, societatea civil sau politic, era pus n contrast cu autoritatea patern i cu starea din natur. Implicaia era o economie bazat pe bani, schimbul lesnicios n cadrul a ceva de genul pieei libere, dezvoltarea tehnologic ce asigur confort i via decent, unor persoane civilizate i inteligente, precum i o ordine politic reglementat prin legi. Hegel i Marx au rsturnat aceast judecat moral implicit. Societatea civil (buergerliche Gesellschaft) nsemna pentru ei stadiul de dezvoltare uman atins n vremea lor de popoarele avansate, dar ea se caracteriza prin egoism i avariie lipsindu-i cldura i coeziunea moral proprie societii primitive. n concepia lor sintagma desemna o ordine economic i social ce funcioneaz n conformitate cu propriile principii, independent de exigenele etice ale legii i ale asocierii politice. Marx considera spre exemplu c n condiiile societii civile legea acioneaz n realitate numai n folosul burgheziei privilegiate.6 Pentru autorii care se plaseaz n tradiia lui Hegel i cea a lui Marx, societatea civil a ajuns s nsemne aranjamentele sociale, economice i etice ale societii moderne, occidentale, industrial-capitaliste, considerate separate de stat. n uzul curent, actual, sintagma societate civil nu are conotaii morale i se refer la aspectele nonpolitice i nonjuridice ale ordinii sociale contemporane, astfel nct, de pild, se poate discuta
se dezvolta, comunitatea social trebuie s menin integritatea unei orientri culturale comun mprtite (general, dar nu n mod. necesar uniform i unanim, de ctre membrii si, ca baz pentru identitatea social. Totui, ea trebuie s satisfac, de asemenea, exigenele condiionale privind integrarea membrilor si ( i relaiilor lor cu mediul fizic) i a personalitilor. Toi aceti factori sunt n mod complex interdependeni, totui fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social. I.Alexandru, Op.cit, pag.6 5 A. Ferguson, An Essay on the History of Civil Society (1767), editat de D.Forbes, University Press, Edinburgh, 1966, pag.38. sintagma a evoluat apoi i n direcia teoretizrii i definirii conceptului de societate internaional. 6 Totui, termenul buergerliche Gesellschaft, putea fi aplicat i la societi precapitaliste i este regretabil c el a fost retradus uneori prin societate burghez i alteori prin societate civil.

dac exist sau nu congruen sau disonan ntre societatea civil i stat.7 Noiunea de societate civil, precum i aceea de stat, este neleas astzi, n dou sensuri. Un sens larg, prin care se descrie ntreaga societate, respectiv sistemul social care conine societatea civil propriu-zis i statul, i un sens restrns prin care se nelege numai acea parte organizat a societii separat de stat. Ceea ce deosebete societatea civil n sens larg, respectiv societatea care conine societatea civil propriu zis i statul, de altele este imposibilitatea recunoaterii unei autoriti superioare. Societatea civil propriu-zis poate superviza i se poate opune statului de pe poziii de egalitate. Ea nu se prosterneaz n faa acestuia. Conform celui mai influent critic al ei, Karl Marx, societatea civil este adevrata autoritate, iar puterea statului, sau chiar independena lui, nu este dect o form de manifestare a acestei autoriti. Acesta este sensul mai extins al noiunii de societate civil : se refer la o societate n ansamblu, n cadrul creia instituiile non-politice nu sunt dominate de cele politice i nu sufoc indivizii. ntr-o formulare preliminar, societatea civil n sens restrns poate fi considerat ca fiind acea parte a societii care rmne dup sustragerea statului i care se contrapune legitim i eficient acestuia8. 1.2. Aparitia, caracteristicile si rolul societtii civile
7

A se vedea n acest sens, A. Black, Guilds and Civil Society n European Political Thoughts from the Twelfth Century to the Present , Ed. Methuen, Londra, 1984, pag.163 i urm. 8 Rmn ns deschise o serie de ntrebri , formulate de altfel i de Ernest Gellner i anume : cum este posibil ca un grup sau o mulime de oameni care i-au abandonat, ex hypothesi, armele (dac le-au avut vreodat), s contrabalanseze o instituie care, prin definiie, monopolizeaz mai mult sau mai puin armele i dreptul de a le folosi? (Ernest Gellner; Condiiile libertii. Societatea civil i rivalii ei (1994); tradus de Andreea Poruciuc, Edit.Polirom, Iai, 1998, pag.180) Cum este posibil atomizarea i individualismul fr debilizarea politic a omului atomizat? Cum i n ce context sunt posibile asociaiile de contrabalans politic? Nu de puine ori ni s-a ntmplat s auzim tineri romni care tocmai luaser contact cu structurile asociative din Danemarca, Suedia sau Germania exclamnd : tia sunt mai comuniti ca noi? ntrebarea fireasc care ne-a aprut n replic a fost : Dac ei sunt mai comuniti i noi mai individualiti atunci cum se face c ei sunt mai individualiti i noi mai comuniti !? Cum este posibil construcia unei societi civile ntr-o ar fr o burghezie tradiional, cu o clas muncitoare avid de privilegii i interesat doar de sigurana locului de munc, cu o rnime decimat i o administraie preocupat doar de propriul ei statut de autoritate ? Cum este posibil construirea societii civile ntr-o ar n care trei sferturi din populaie declar c n Romnia exist partide politice care ar trebui scoase n afara legiidoar pentru c mprtesc alte convingeri, am putea s ne ntrebm mai departe.

n ultimele decenii societatea civil a renscut n Europa Occidental ca un nou ideal, cercettorii preocupai pn atunci de aceast noiune putnd fi categorisii ca simpli istorici ai ideilor, interesai probabil de doctrina lui John Locke ori a lui Hegel. n contemporaneitate ns, ea a fost dintr-o dat scoas la lumin, tears de praf, devenind un simbol strlucitor pentru zone vaste ale doctrinei sociale, inclusiv juridice i administrative, n care lipsea semnificaia, scopul, finalitatea. Mai mult dect att, s-a constatat c absena ei a avut consecine acute n societile de tip socialist sau comunist, n care toate aspectele vieii fuseser puternic centralizate, unde o ierarhie ideologic, economic i administrativ unic nu tolera nici un rival i aceeai viziune definea nu numai adevrul ci i corectitudinea individual. Drept urmare, restul societii trebuia s corespund unei condiii atomizate fa de care nesupunerea devenea un semn al crizei sau, n terminologia ideocraiei moderne, definea un duman al poporului.9 n cele din urm adevrata experien a societilor construite dup ideologiile de tip marxist a subminat formula teoretic pe care s-au fundamentat aceste societi. n ciuda unor repetate ncercri de liberalizare10, marcate de ideea eliberrii teoriei marxiste iniiale de presupusele deformri,11 eecul tehnic i moral al acestor societi a devenit de necontestat.12
9

n termenii teoriilor marxiste ale sec. XX societatea civil era o escrocherie. Ideea unei pluraliti instituionale, opunndu-se statului dar i echilibrndu-l, nu reprezenta din punctul de vedere marxist dect un pretext pentru o dominaie obscur i nociv. Marxismul pretindea c demasc ambii participani la escrocherie - statul, care protejeaz societatea civil, i societatea civil care asigur o contrapondere statului. Amndou sunt condamnate ca excesive i duntoare. n acest sens, Karl Marx artase c nu este nevoie de o astfel de formul: o dat ce exploatarea a luat sfrit, va aprea o ordine social care nu va mai trebui consolidat prin constrngere. Numai o divizare intern patologic a creat necesitatea unui stat; depirea acelei condiii nltur de la sine aceast necesitate. Statul nu va mai fi necesar i n felul acesta nu vor fi necesare nici instituiile adiionale care s contrabalanseze autoritatea central de ordine. ( citat de Roman Szporluk, n Comunism and Nationalism, Karl Marx versus Friedrich List, Oxford University Press, Oxford/New York, 1988, pag. 136 i urm.)
10

Dac ar fi s amintim numai dezgheul hrusciovian dup moartea lui Stalin sau, mai recent, n anii 80, liberalizarea din timpul lui Mihail Gorbaciov n Uniunea Sovietic, cu consecine directe asupra tuturor statelor socialiste aflate sub dominaia politic i economic sovietic. 11 A existat i mai exist nc, inclusiv n Romania contemporan, sentimentul c ideea esenial rmne valid n timp ce doar aplicare ei a euat, precum i credina c, din punct de vedere tehnic, comunismul poate fi eficient, iar din punct de vedere moral, poate fi demn de admirat dac este purificat de deformrile sale, evaluat corijat i aplicat corect. 12 n ceea ce privete superioritatea moral, n mod straniu i paradoxal, perioadele de liberalizare au fost mai corozive pentru imaginea credinei n comunism dect teroarea de tip stalinist, total, atotptrunztoare i masiv distructiv. Teroarea, cel puin putea fi considerat, i a fost adeseori vzut ntr-o astfel de lumin, ca o prevestire dramatic a apariiei unei noi ordini sociale, a unui om nou, ca o apariie a unei noi umaniti

Suprapunerea marxismului cu teologia i tradiiile bizantine s-a dovedit dezastruoas pn n anii 80 dac nu i mai devreme, inclusiv n Romnia. Unificarea tuturor ierarhiilor Statul , Biserica i managerii economici - ntr-o singur nomenclatur politic au instaurat monopolul asupra puterii i deciziilor politice, autoritatea suprem, recunoscut, a instituiilor centrale13, susinute de o oarecare modernizare tehnologic administrativ i de comunicaii. Unificarea tuturor ierarhiilor a impus i o administraie politizat, arogant i imuabil, ai crei membrii erau mai mult preocupai de poziia lor n sistem dect de eficiena tehnic, care nu le-ar fi adus dect dezavantaje.14 Interesate s obin beneficii i supunere garantat, statulpartid i administraia sa au permis comunitilor locale s se autoadministreze n anumite limite, obligndu-le s furnizeze produse sau for de munc sub ameninarea pedepsei. Eficiena obinut a fost ns minim iar efectele contrare, provocnd dezvoltarea unui comunitarism local segmentar ritualic, autoadministrat i parial sau total autonom, la fel de duntor ns ca i autoritarismul centralizat.15 n aceste condiii, era nevoie de un nou ideal, o contraviziune sau cel puin un contrast de sloganuri care a fost gsit, destul de inspirat, n noiunea modern de societate civil, n care separarea organizrii politice de formele arhaice ritualice sau religioase, de alte forme segmentare de dominare a individului, s fac posibil libertatea individual. n acest sens noiunea de societate civil a devenit sloganul central al desfiinrii societii marxiste n statele Europei Centrale i de Est.16
sfinit prin snge. Dar e dificil de crezut c srcia sordid, mizeria globalizat i umilina, chiar ntr-un regim relativ tolerant cu cei ce nu se opun n mod activ i nu amenin direct sistemul, pot prevesti un nou nceput pentru omenire. 13 Autonomia administrativ formal, edinele i deciziile electorale i administrative nu mai erau dect un teatru recunoscut ca atare. 14 Pe de alt parte sistemul a dus la formarea unei clase de administrai, care au nvat foarte repede cum s nele sistemul, a unei mase de individualiti fr posibiliti, izolai, amorali, cinici, abili n jocuri de cuvinte i oportuniti, dar niciodat capabili de o iniiativ real. 15 Ni se pare suficient s reamintim n acest sens exemplul comunitilor ritualice de cresctori de ovine din Mrginimea Sibiului, a altor comuniti locale necooperativizate din Romnia i bineneles nu numai, predominante n zonele care genereaz un pastoralism migrator ori n zonele izolate, greu accesibile (muntoase, deertice, cele din delta marilor fluvii, cele lipsite de ci de comunicaii, etc.) unde acestea au devenit aproape total independente, funcionnd dup o organizare proprie, tradiional i de cele mai multe ori despotic, opunndu-se i refuznd permanent i efectiv cererile de impozite, taxe, alte corvoade fa de stat, serviciul militar, de nvmnt, etc. 16 In acest sens E.Gellner arat : Aspiraia ctre societatea civil s-a nscut din condiia social a Europei de Est i a lumii sovietice. E.Gellner, Op.cit.pag. 62

Redescoperirea idealului societii civile n aceste state n ultimele dou decenii, afirm Gellner, a reamintit statelor i societilor liberale de pe ambele rmuri nord-atlantice, c ar trebui s preuiasc ceea ce posed 17, i a revitalizat semnificaia i importana sintagmei societii civile, privit inclusiv n contextul experienei relaiilor cu statele i societile din lumea islamic i oriental contemporan. Definiia cea mai simpl dat societii civile moderne este aceea c ea reprezint, dincolo de opoziia bipolar dintre pluralism i monocentrism, un ansamblu de persoane i instituii nonguvernamentale diverse, suficient de bine organizate i structurate pentru a contrabalansa puterea statului i care, fr a-l mpiedica s-i ndeplineasc rolul de meninere a pcii interne i externe i de a judeca imparial cu privire la interesele publice, este totui capabil s-l mpiedice s domine i s atomizeze restul societii. O asemenea societate , care a depit perspectiva segmentar ritualic ori religioas, este capabil s se opun cu o for egal statului, fie ca opoziie intern concertat fie ca aliat condiionat al acestuia. Ea se caracterizeaz prin existena asociaiilor de echilibrare, politice i non-politice plurale, a instituiilor economiei libere, de pia, ntr-un context legal permisiv. Cu toate acestea, condiiile economice i politice ale societii civile sunt destul de dificil de creat prin lege. Dac anumite tipuri de iniiative, n special cele innd de sectorul prestrilor de servicii i al micii industrii, care de altfel apar ntro form semi-legal n majoritatea dictaturilor, cu excepia celor totale i represive, par relativ uor de reglementat prin elaborarea unor acte normative, o adevrat pia deschis are nevoie de o clas ntreprinztoare i de instituii juridice care nu pot aprea i nu se pot consolida dect ntr-un sistem coerent, reformat politic i juridic. Aproape acelai lucru este valabil i pentru instituiile politice, partide i ideologii, care, altfel, se transform ntr-un fel de cluburi elitiste, focalizate spre realizarea intereselor proprii, de grup i individuale ale membrilor lor. Pe de alt parte, asociaiile cu baze i definiii etnice i naionaliste sunt capabile de o cvasi-imediat organizare i stabilizare odat cadrul juridic fiind creat. Privit din aceast perspectiv, se explic de ce, aliana dintre naionaliti i liberaliti este posibil atta vreme ct, confruntai cu o
17

Idem, pag. 26-27.

autoritate care combin dogmatismul cu centralismul, cei ce aspir la libera opinie i cei ce doresc autonomia propriului lor stlp totemic cultural, vor forma o coaliie mpotriva centrului.18 n acelai timp societatea civil este o societate amoral. Sub regimul comunist adevrul, puterea, societatea i dreptatea au fuzionat. Autoritatea politic era privit nu ca un avantaj ci ca implinire i agent al unei nelegeri fundamentale, profunde, a naturii condiiei umane i a schemei istorice, precum i ca agent al aplicrii ei. Aceast autoritate, de natur sacramental, moral, a fost garantul dreptii absolute, reprezentnd-o i pregtind terenul pentru venirea sa. Scopul ei era virtutea total, de tipul sacrificiului de sine, i nu diminuarea neajunsurilor din societate. n consecin logic, opoziia fa de autoritate, privit ca pericol social maxim, trebuia i a fost aspru condamnat moral i prin lege19, nchizndu-se astfel, n mod riguros, cercul adevrului, ierarhiei, meritului individual, justiiei i realitii sociale. Apariia societii civile a nsemnat ruperea cercului dintre credin, putere i societate, instituind un separatism clar ntre realitate i valoare, o viziune rece, instrumental i non-sacramental asupra autoritii. Reglementarea prin norme de drept internaional i intern a unor drepturi i liberti individuale precum catalogul cuprins in Declaraia Universal a Drepturilor Omului, n pactele adiionale la aceasta, n Convenia European asupra Drepturilor Omului i n altele de acest gen, care au produs eseniale modificri ale constituiilor i legislaiilor interne n statele semnatare, a determinat la nivelul societilor din aceste state o serie de modificri de substan. Ceteanul devotat al acestor societi, beneficiind de dreptul de a se exprima liber, de a avea opinie proprie cu privire la fenomenele politice, sociale, juridice, administrative, culturale etc, de a avea o via privat n conformitate cu convingerile sale culturale, religioase i sexuale, de a se bucura de tratament egal nediscriminatoriu n faa legii
18

Credem totui, i realitatea guvernrilor de coaliie din perioada 1996-2000 n Romnia a demonstrat-o de altfel, c o asemenea alian nefireasc, nu are sori de izbnd pe termen lung. n timp ce liberalismul, n oricare din formele sale, reprezint o simpl opiune politic i economic pe termen lung, dac societatea civil se dovedete capabil s concureze cu rivalii si ( a se vedea n acest sens i faimoasa lucrare a lui Karl Popper Open Society and its Enemies, Ediia a V-a, Princeton University Press, Princeton 1966.), identitatea etnic i naional reprezint o motivaie i o opiune pe termen scurt, imperativ, de tipul ctigtorul ia totul perceput imediat. Mai firesc, mai compatibil i cu mai muli sori de izbnd, chiar dac de nedorit, ni se pare coaliia partidelor naionaliste ori cu coloratur etnic, cu acelea care promoveaz valori similare, proprii sistemelor atomiste, centralizate i excesiv controlate, cum sunt partidele de factur totalitar (socialiste sau fasciste dup caz), promovnd ierarhiile unice i nepermind nvinilor s supravieuiasc.
19

i autoritilor statale, etc., acord liber un fel de legitimitate condiionat societii creia i apartine i statului cruia i recunoate obligaia de a o apra i de a-I respecta regulile, chiar dac el ncearc s le schimbe. Menirea lui nu mai este aceea s sacralizeze structura puterii sau s venereze ierarhizarea societii. Devotamentul lui nu mai presupune credulitate. Cel situat deasupra lui este norocos sau are merite speciale. Criteriile adevrului, eficienei sociale, ierarhia social i distribuirea avantajelor n cadrul societii nu mai sunt n legtur indisolubil, iar ceteanul poate tri cu contiina clar a clivajului dintre ele i cu contiina c ordinea social nu este sacr i c sacrul nu trebuie abordat prin social. Examinarea adevrului i obligaia de meninere a ordinii sociale sunt distincte. Socialul poate deveni instrumental i opional deopotriv.20 n Occident, tranziia de la un sistem social care cel puin pretindea c promoveaz o ordine profund moral ( n care adevrurile morale i cosmologice se amestecau cu realitile vieii de zi cu zi i le sprijineau) ctre un compromis funcional, pragmatic i tolerant, unde o asemenea credin nu mai apare
20

Unul din sloganele contemporane cele mai uzitate n limbajul politic actual intern i internaional al reprezentanilor societilor civile occidentale este Triete i las i pe altul s triasc ( Leben und leben lassen; live and let live etc), slogan de exprim noua filosofie a individului social n raport cu ceilali membri ai societii cu convingeri, practici i atitudini care nu concord nici cu adevrurile individuale i nici cu anumite adevruri cu caracter absolut la care, din perspectiv politic, religioas , pur cultural ori chiar sexual trebuie s se conformeze toi membrii unei societi. Aceasta nu nseamn c la realitatea contemporan a societilor liberale s-a ajuns uor i fr convulsiuni i nici nu nseamn c trecerea de la un sistem sacralizat de gndire i atitudine spre un sistem liberal i permisiv este simplu de fcut. Este n fond vorba de att de declamata problem a mentalitilor, asupra creia se arunc, n Romnia ultimilor 15 ani, vina pentru toate eecurile politice, administrative, economice, de reform structural ,etc, ale deopotriv guvernanilor i guvernailor care par n continuare a gndi fiecare c deine cheia unor adevruri absolute numai de ei tiute, iar ceilali trebuie s se conformeze corespunztor. Este ntradevr dificil, dac nu aproape inutil, s discui despre principiile i realitile societii civile ntr-un stat n care, pentru peste trei sferturi din populaie, conform sondajelor de opinie ale ultimului deceniu, ofer ncrederea lor primordial unor instituii precum Armata ori Biserica, dintre care prima are i trebuie s aib un rol social activ major numai n perioade excepionale, de criz, iar cealalt, dei desprit constituional de stat, cultiv i a cultivat ntodeauna ideea de autoritate sacralizat i de adevr absolut att n plan religios ct i politic sau juridic, i ridic locae de cult extrem de costisitoare n loc s-i destineze resursele, deloc neglijabile, construirii unor aezminte de ajutor social pentru btrni, copii strzii, handicapai i alte categorii de minoriti defavorizate, femeilor supuse abuzurilor de tot felul, iganilor etc, contribuind astfel, ca n toate societile civile occidentale, ca element social activ, neguvernamental, la susinera statului n eforturile de dezvoltare a societii. Nu este fr importan s amintim aici nici controversele interminabile i emoionale cu privire la problematica retrocedrii bunurilor ctre alte culte care le-au deinut anterior, toleranei cu privire la aceste culte, homosexualitii, perversiunilor sexuale, prostituiei, legalizrii consumului de droguri, .a. De altfel, o glum moscovit de ultim or sun cam aa : Ce este mai ru dect ornduirea socialist. Ornduirea ce urmeaz acesteia !.

10

sau cel puin nu mai este luat n serios, a fost un proces lent i complex, facilitat de prosperitate i dezvoltare economic. Societatea civil este nainte de toate, n prezent, o societate a crei ordine public nu este sacralizat sau mai curnd este sacralizat doar cu ambiguitate, ironie i nuan.21 Ordinea public reprezint astzi un instrument i nu deintorul sau agentul absolutului. Totui, ea solicit anumite valori i un sim al obligaiei, devotamentului i loialitii din partea membrilor si, guvernani i guvernai deopotriv. Noiunea de ordine public, utilizat frecvent n doctrin dar mai ales n coninutul legii, trebuie neleas n sensul ei real, ca stare de fapt fundamentat, circumscris i delimitat de ordinea juridic. (ordinea formal normativ instituit i sancionat de stat). n funcie de cum se stabilesc limitele juridice ale ordinii publice ea va fi asimilat, internalizat i respectat de bun voie de ctre membrii societii, sau nu. n ceea ce privete raportul ideatic i institutional dintre noiunea de democraie i aceea de societate civil se impun o serie de precizri. n primul rnd, democraia reprezint un anumit model procedural i imperfect menit s valideze i s legitimeze, din perspectiva voinei membrilor societii, constituirea i baza decizional a autoritii politico-juridice n statul contemporan. Ea presupune ideea de opiune i pe aceea de egalitate ntr-o societate a crei Constituie proclam un acces egal i simetric la adevr. Cnd dreptul la opiune i egalitatea se raporteaz deopotriv, pentru guvernani i guvernai, numai la coninutul legii, vorbim despre un stat de drept. n al doilea rnd, teoreticienii democraiei i ai statului de drept care opereaz in abstracto, fr a se referi la condiii istorice i sociale concrete, sfresc n opinia noastr printr-o justificare a democraiei ori ca statului de drept ca ideal general, dar apoi sunt obligai s recunoasc faptul c, n multe societi, idealul nu este realizabil. Ei rmn cu un ideal, universal justificat, dar unul care n acelai timp este irelevant pentru multe societi, probabil pentru majoritatea dintre ele, deorece este considerat inaccesibil. Modelul abstract presupune n mod incidental un anumit tip de om i l consider, n mod eronat n opinia noastr, omul-n-general. n al treilea rnd considerm c n raport cu orice discuie politico-juridic despre democraie i/sau statul de drept,
21

E.Gellner, Op.cit.pag.138.

11

societatea civil este o noiune real care specific i include propriile ei condiii ( libertatea i iniiativa individual, economia liber de pia, asociaii libere i egale de persoane, cu caracter neguvernamental, legitime i funcionale, etc); ea nu recunoate ca atare condiiile impuse, declarndu-se apoi inaccesibil pentru majoritatea omenirii, din cauza absenei pre-condiiilor adecvate. n concluzie dac democraia sau statul de drept pot exista, instituiile i contextul social sunt singurele care le fac posibile i care conteaz cu adevrat. Fr realizarea pre-condiiilor instituionale, prin intermediul juridicului, democraia nu are nici semnificaie, nici for i nici aplicabilitate. n acest context, ne place sau nu s recunoatem, dreptul are menirea i funcia de a transforma morala i cultura public i individual. Pentru c evideniaz acele pre-condiii instituionale i contextul istoric i cultural necesar, societatea civil este, n opinia noastr, o noiune mai util i mai edificatoare dect democraia sau statul de drept, n cercetarea posibilitilor i condiiilor de dezvoltare ale acelui fragment al realitii sociale pe care l denumim generic, fenomenul administrativ. 1.3. Structurile fundamentale ale societtii civile Societatea civil, n sensul ei cel mai larg, reprezint un concept atotcuprinztor aplicat asupra tuturor aspectelor convieuirii dintre oameni22. Ea reprezint, n acelai timp un sistem de relaii, de cooperare ori de opoziie dup caz, ntre persoane fizice sau juridice, care dobndesc prin lege, ntr-un context instituionalizat, statute, funcii i sarcini, drepturi i obligaii specifice.

22

Prin noiunea de societate se mai nelege o colectivitate uman, un ansamblu de grupuri sociale, ce pot fi delimitate n spaiu i temporal, funcie de anumite caracteristici de referin, ntre limite mai largi ori mai nguste. Astfel n limbajul unor tiine diferite, putem vorbi despre societatea antic, societatea Renaterii, societatea contemporan, societatea de consum, societatea american, societatea global, societatea internaional, societatea uman, etc. n limbajul juridic ea este ntlnit ca noiune n dreptul privat n care desemneaz o anumite form de asociere, cu sau fr personalitate juridic, ntre persoane fizice sau juridice. ( societatea civil, societatea agricol, etc.) n dreptul comercial, prin noiunea de societate se nelege, o anumit categorie de persoane juridice, subiecte de drept comercial, compuse dintr-o o entitate colectiv creia, n anumite condiii (dac sunt ntrunite elementele constitutive) legea i recunoate o capacitate de drept comercial, respectiv facultatea (abstract i general) de a dobndi drepturi i de a-i asuma obligaii specifice. Noiunea poate fi ntlnit i ca denumire a unor instituii publice ori private, asociaii, fundaii, ori forme asociative fr personalitate juridic.( Societatea Romn de Radiodifuziune, Societatea filatelitilor, Societatea de nmormntare,etc)

12

Noiunea de societate civil se deosebete de aceea de comunitate n sensul c ea nu reprezint, n mod necesar, un ansamblu e persoane grupate pe criteriul limbii comune, al etniei, al convieuirii comune ndelungate, al valorilor ori tradiiilor comune, ci grupate n primul rnd, pe criteriul intereselor comune i a voinei colective de atingere a unor scopuri comune23 care, n context normativ, reprezint interesul i binele public reflectat n coninutul legii. n ceea ce privete sensul restrns al noiunii de societate civil (ceea ce rmne din societate dup ce a fost extras statul), trebuie nc o dat precizat c activitatea politic guvernamental se aplic unei realiti date, deja constituite, ce exist independent de ea. Aceast realitate, pe care o putem numi societatea civil n sens restrns, este istoricete constituit. Ea este rezultatul unui trecut care i-a conferit anumite structuri economice i sociale, anumite trsturi de caracter, o anumit mentalitate i este exclus pretenia de a o revoluiona sau de a o considera, aa cum noteaz Georges Burdeau, ca o materie prim pentru experienele politice24. Ea este natural dat, n sensul c indivizii i grupurile (familiile de exemplu) ce o constituie posed o esen i proprieti fa de care orice lezare este contra naturii - adic n acelai timp absurd i imoral; la fel stau lucrurile cu drepturile care privesc persoana (a dispune liber de sine, de activitatea sa i de produsele acesteia, libertatea de exprimare, de comunicare, de asociere, etc) - avnd drept corolar obligaiile corespunztoare exigenelor vieii colective. Aceast exterioritate fundamental a statului i a societii civile n sens restrns, a ordinii publice i a ordinii private, implic independena unora fa de celelalte. ns dei aceast independen este dat, ea trebuie s fie instituit i garantat prin Constituie i prin ordinea formal normativ intern. Lorenz von Stein este primul teoretician care trateaz raporturile de opoziie dintre stat i societatea civil ca raporturi conflictuale ntre interesele individuale i interesele statului de meninere a ordinii publice.25 Conform teoriei lui, statul are ca
23

A se vedea n acest sens Fischer Lexicon - Staat und Politik, Editat de Ernst Fraenkel i Karl Dietrich Bracher, Fischer Buecherei, Frankfurt a. Main, 1957, pag.108 precum i Verwaltungslexicon, Editat de Peter Eichhorn s.a., Nomos Verlag Baden-Baden, 1991, pag. 347. 24 Georges Burdeau, Le liberalisme, Edit. Seuil, Paris, 1979, pag.152 25 Intreaga teorie a lui Lorenz von Stein se regsete n monumentala lucrare n 7 volume, Verwaltungslehre (teoria administraiei) , editat i publicat la Struttgart ntre anii 1865-1868 i reeditat n Handbuch der Verwaltungslehre, 3 volume, Stuttgart,

13

sarcin principal s regleze i s remedieze din exterior, prin politica regenei sociale - Politik des sozialen Koenigtums-, diviziunea intern ireconciliabil i n forma ei industrial de nenlturat, a societii n clase sociale.26 Prin urmare, persoanele fizice i juridice care alctuiesc societatea se grupeaz n anumite grupuri de interese27 care particip, direct sau indirect, n cadrul societii, ca actori la jocul politic i administrativ dar i ca beneficiari (usageri) ai actului de administraie. Pentru a obine un tablou satisfctor asupra modului n care este compus societatea civil n sens larg, este necesar, mai nti, o clasificare a diferitelor structuri ale societii, din perspectiva unor criterii i tipologii generale comune28. n vederea realizrii unei asemenea clasificri pornim n primul rnd de la teoria c statul, ca structur instituional central i complex, investit cu putere public, face parte integrant din societatea civil ( sensul larg al noiunii).
1888. 26 Din perspectiva acestei teorii, Lorenz von Stein este considerat printele fondator al teoriei social-politice despre stat. Concepia sa despre Organismul social ( das soziale Organismus) pe care il delimiteaz foarte subtil de concepia social-biologic dezvoltat de Auguste Compte, fundamenteaz i influeneaz i n prezent doctrina contemporan german de teorie general a statului i dreptului (Staatsrechtslehre) precum i teoria despre stat elaborat de Otto von Gierke (1841-1921-jurist german i profesor de drept) n care acesta din urm fundamenteaz natura i rolul asociaiilor voluntare de persoane, teorie privit adesea ca o versiune timpurie a teoriei pluraliste a statului. A se vedea n acest sens Fischer Lexicon, Op.cit., pag. 111. 27 Teoria grupurilor de interese aparine doctrinei nordamericane ( Grouptheorie, elaborat de Arthur Bentley i David Truman) preluat n ultimele decenii i dezvoltat de ntreaga doctrina european, care diferenia ntre grupe politice primare (parlamentul, administraia, partidele politice) aflate pe o anumit parte a baricadei politice i, grupuri politice secundare ( biserica, sindicatele i alte grupuri de interese ori de presiune cu caracter permanent sau temporar.) ca oponente ale primei categorii. Tot doctrinei americane I se atribuie i paternitatea grupurilor de presiune ( pressure groups) . In acest sens a se vedea, Cristian Ionescu, Op.cit. pag.332. 28 n doctrina romneasc de drept public, asemeni doctrinei occidentale contemporane,o serie de autori realizeaz diferite clasificri ale grupurilor deinterese/ presiune. Asfel, Prof.Antonie Iorgovan, clasific grupurile de presiune pe care le definete ca organizaii constituite pentru a apra interesele unei categorii a populaiei, exercitnd presiuni asupra puterilor publice pn obin o decizie conform acestor interese i enumer cele trei condiiile cumulative pentru existena lor, respectiv : s reprezinte asocierea unor persoane pentru aprarea unor interese comune care pot fi materiale sau morale, s aib o organizare permanent i durabil, presiunea pe care o exercit asupra puterii s nu urmreasc cucerirea puterii pentru sine, n urmtoarele categorii coal : grupurile de interese profesionale (inclusiv sindicatele), grupurile de idei (grupurile confesionale, grupurile ideologice de aprare a valorilor umane, notariale, morale,etc), grupurile de influen (societi tiinifice, colile de formare a guvernanilor,etc) artnd ns c realitatea este mult mai complex. A.Iorgovan, Op.cit.pag. 184-186 iar Prof. Cristian Ionescu definete grupurile de presiune ca pe un evantai larg i eteroclit de asociaii, grupri, comitete, ligi (permanente sau efemere), cluburi etc, care influeneaz n mod legal i indirect jocul politic adic raporturile ntre factorii guvernamentali i chiar conduita, aciunea separat a unuia sau a altuia dintre acetia. Cristian Ionescu, Op.cit.pag.331.

14

n al doilea rnd, pornim de la ideea c grupul social de interese reprezint elementul fundamental al oricrei societi umane organizate ca societate civil dispunnd de o putere social proprie, variabil n timp i n intensitate. n acest sens grupurile de interese se deosebesc de grupurile de presiune (pressure groups), care reprezint numai o categorie a acestora, respectiv aceea care particip, influeneaz sau aspir la exercitarea puterii politice. n al treilea rnd, trebuie s avem n vedere c noiunea de interese este neleas aici n sensul ei cel mai larg incluznd interesele individuale, cele de grup i interesul public. n acelai timp trebuie s avem n vedere faptul c structurile care particip la exercitarea puterii (grupele de interese cu caracter politic), pot dezvolta i de cele mai multe ori dezvolt, interese de proprii, de grup, care concord sau nu cu interesul public, general. n consecin, tabloul structurilor fundamentale ale societii, considerate ca grupuri de interese, organizaii i asociaii de persoane grupate pe criteriul interesului comun, arat, n opinia noastr, dup cum urmeaz: I. Din perspectiva rolului social fundamental pe care l dobndesc la nivelul societii, se pot identifica: 1. Grupuri de interese de scop29, incluznd organizaii i asociaii de persoane constituite pe criteriul aciunii n vederea atingerii unor scopuri comune cu caracter politic direct (participarea la guvernare i exercitarea n sine a puterii) sau cu caracter politic indirect (influenarea exercitrii puterii, n interes comun). 2. Grupuri de interese de stare30 , incluznd organizaii i asociaii constituite pe criterii ale apartenenei i convieuirii umane, personale i de comunitate. Grupurile de interese de scop se pot subclasifica la rndul lor, pe criteriul teleologic i al funciei sociale pe care o exercit, dup cum urmeaz: 3. Grupuri care realizeaz funcia politic a societii: Statul, (n sensul su restrns, instituional i juridic de ansamblu al autoritilor publice care asigur guvernarea, adic al aparatului prin care se
29

n formularea original din doctrina german - Leistungsgruppen. n acest sens, a se vedea Fischer Lexicon - Staat und Politik, Op.cit. pag.109 30 n formularea original din doctrina german - Lebensgruppen. Idem, pag.109

15

realizeaz directionarea politico-juridic a societii31 -Parlamentul, Guvernul, administraia de statal.) Comunitile administrativ-teritoriale locale, organizate n uniti administrativ-teritoriale, nvestite prin constituie i lege cu personalitate de drept public distinct de cea a statului i cu autonomie administrativ funcional, respectiv cu capacitatea adoptrii, la nivelul autoritilor lor reprezentative a unor decizii politico-juridice cu caracter administrativteritorial. Partidele, coaliiile de partide i celelalte formaiuni politice ( ca organizaii ale cetenilor din democraiile constituionale, care contribuie la definirea i exprimarea voinei politice a acestora32). Grupurile de presiune i alte grupuri constituite temporar sau ad-hoc cu interese politice puternice de grup (adunrile i asociaiile politice revendicative ale diferitelor categorii de persoane,etc) b. Grupuri care realizeaz funcia economic a societii : Agenii economici i formele lor specifice de asociere (regii autonome, societi comerciale, ntreprinderi, firme, companii, corporaii, concerne, organizaii financiare, bnci, societi financiare i bancare, asociaii economice, etc) Sindicatele i organizaiile sindicale (sindicate, federaii sindicale, confederaii, etc) Patronatele

31

A se vedea A.Iorgovan, Op.cit., pag.140 precum i n acelai sens, Ion Deleanu, n colectiv, Constituia Romniei- comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.6. Prof. Ioan Muraru, analiznd relaia stat-popor, definete statul ca fiind, n accepiunea restrns, juridic a termenului : forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul de stat. I.Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252. Prof. Genoveva Vrabie, arat, cu deosebit acuratee c : 1. n sens larg prin stat nelegem o societate organizat, avnd o conducere autonom (suveran n raport cu alte puteri), 2. n sens restrns prin stat nelegem un sistem organizaional care realizeaz n mod suveran conducerea politic a unei societi, deinnd n acest scop monopolul crerii i aplicrii dreptului, 4. Statul astfel conceput - ca sistem organizaional ce exercit conducerea unei societi- nu trebuie neles ca un scop n sine, ci ca mijloc pentru nfptuirea puterii suverane a poporului, putere orientat n sensul aprrii, conservrii i dezvoltrii fundamentale a acesteia (ale societii date), 7. statul o idee, un concept, dar acest concept are acoperire n viaa real, desemneaz o realitate, un sistem de organizaii care fiineaz i acioneaz pe un teritoriu, asupra unei populaii statornicite aici. G.Vrabie. Drept constituional i instituii politice, Vol.I, Ediia a patra revzut i ntregit, Editura Cugetarea a Fundaiei pentru Cultur i tiin Moldova, Iai, 1997, pag.58 i 59. 32 A se vedea n acest sens i art.8 corob.cu art.37 din Constituia Romniei din 1991.

16

 Alte forme de asociere pe criterii profesionale ale angajailor (ligi, comitete, asociaii, cluburi,etc) Alte forme de asociere ale angajatorilor (cluburi ale oamenilor de afaceri, asociaii profesionale ale liber profesionitilor, etc.) Asociaii mixte ale angajatorilor i angajailor ( comitete, grupuri de dezbatere i consultan, etc). Cluburi politico-economice elitiste (societile secrete, Rotary Club, Lions Club, etc) Grupuri constituite temporar sau ad-hoc cu interese economice puternice de grup ( depuntorii la FNI, depuntorii la Caritas, etc.) c. Grupuri care realizeaz funcia formativ, cultural a societii : Mass media Organizaii, instituii, asociaii, fundaii, etc. cu scop educaional i de formare continu Instituiile, societile i asociaiile tiinifice, culturale i artistice Asociaiile de idei Organizaiile de sondare a opiniei publice Organizaii i asociaii de asisten i consultan pentru membrii societii Organizaii i asociaii de protecie a mediului nconjurtor (organizaiile ecologiste, organizaiile de protecie a animalelor, etc.) d. Grupuri care realizeaz funcia de prezervare a calitii societii: Organizaiile i asociaiile cu caracter umanitar Organizaiile i asociaiile de aprare a demnitii i valorilor fundamentale ale omului Organizaiile i asociaiile de protecie a unor categorii speciale de persoane (veterani de rzboi, revoluionari, vduve, persoane cu handicap, etc) Organizaiile i asociaiile de ntrajutorare ( societi de mprumut i ajutor reciproc, societi i asociaii de lupt mpotriva fumatului, drogurilor, abuzurilor n familie, societi de nmormntare, etc.) e. Grupuri care realizeaz funcia integrativ a societii: Biserica (neleas ca ansamblul cultelor i asociaiilor religioase recunoscute de ctre lege)

17

 Grupurile confesionale (alte forme de asociere pe criterii religioase nerecunoscute formal de ctre stat dar care funcioneaz fr nclcarea legii) Grupurile de interese de stare, organizate pe alte criterii dect criteriul teleologic, se pot subclasifica, la rndul lor n mai multe categorii. a. Grupuri de stare primare, constituite pe afiniti i criterii de legtur direct i/sau convieuire imediat ntre membrii lor, astfel : Familia Vecintatea Comunitatea local (care nu se identific n mod obligatoriu cu unitatea administrativ teritorial respectiv cu colectivitatea administrativ local) Colectivul de lucru (echipa de lucru, colegii) Comunitatea de afinitate personal (prietenii i anturajul) b. Grupuri de stare secundare, constituite ca urmare a apartenenei mai largi la anumite paliere sau niveluri ale societii, fr o legtur direct necesar ntre membrii acestor grupuri. Membrii societii cu un anumit statut social (medicii, profesorii, juritii, oferii, ziaritii, bijutierii, politicienii, gunoierii, etc) Membrii societii aparinnd unei anumite clase sau caste sociale (muncitorii, ranii, burghezii, aristocraii, etc) Membrii societii aparinnd unor categorii sociale specifice (femeile, afro-americanii, homosexualii, sportivii, artitii, fumtorii, vegetarienii , rockerii, etc) c. Grupuri de stare de rang superior, constituite ca urmare a unei legturi indirecte, intrinsec unei anumite apartenene istorico-sociale comune: comunitatea naional ( incluznd persoanele aparinnd unei comuniti etnice, culturale i lingvistice organizat ca naiune: naiunea romn, naiunea maghiar, naiunea german, naiunea palestinian etc. ) comunitatea etnic (incluznd persoanele aparinnd unor comuniti culturale i lingvistice care nu sunt organizate ca naiune: ex. iganii, ruii lipoveni, indienii apai, negrii zulu, etc.) poporul (incluznd toate persoanele convieuind pe un teritoriu delimitat prin frontiere, organizat n stat, 18

respectiv componenta personal a noiunii de stat n sens larg) II. Din perspectiva participrii la procesul politicodecizional se pot deosebi: III. Grupuri de interese care particip direct la procesul politico-decizional, avnd ca scop principal deinerea i exercitarea puterii de guvernare ( statul, partidele politice de guvernmnt ori reprezentate n Parlamente, celelalte partide sau formaiuni politice). IV. Grupurile de presiune (pressure groups), respectiv organizaii care particip indirect la procesul politico-decizional, avnd ca scop (permanent ori temporar) promovarea, prin presiune ori influen, a intereselor lor de grup ori ale membrilor lor, la nivelurile la care se adopt decizii politicojuridice de guvernare. (dintre acestea, cele mai influente sunt grupurile de stare care exercit funcia economic a societii-sindicate, patronate, etc-, dar i unele grupuri cu caracter integrativ ori culturaleducaional precum Biserica ori mass-media, diferite aliane civice, etc.). V. Grupuri de interese fr participare direct ori indirect, din perspectiva scopului urmrit, la procesul politico-decizional, dar care, fiind nzestrate cu opinie politic, contiin, voin i interese proprii, trebuie avute n vedere ca destinatari ai actului de guvernare ( unele grupuri de interese de scop, majoritatea grupurilor de stare). VI. Din perspectiva formei juridice de constituire i manifestare, diferitele categorii de grupuri de interese ne apar ca i: VII. Persoane de drept public (statul i unitile administrativ-teritoriale33, alte categorii, care se organizeaz i funcioneaz ca atare n baza Constituiei i legii) VIII. Persoane de drept privat (organizate n baza unor acte normative prin statute, regulamente, etc, ori situaii mixte cnd pentru organizarea i funcionarea acestora s-au elaborat att acte juridice normative ct i acte de natur reglementar intern)
33

In ceea ce privete calitatea de persoane de drept public a autoritilor publice, aceasta formeaz obiect distinct de discuie n cadrul unui capitol ulterior al prezentei lucrri.

19

IX. Asociaii permanente, temporare ori spontane, de persoane fizice sau juridice, fr personalitate juridic proprie (organizate prin acte de asociere diverse -acorduri, convenii, protocoluri, etc- ori prin asocieri spontane, de fapt.) Unele dintre aceste categorii (statul i unitile administrativ teritoriale,etc) avndu-se n vedere rolul lor politico-social complex, sunt investite, prin Constituie i lege, cu o dubl personalitate, de drept public i de drept privat. IV. Din perspectiva duratei existenei lor se pot deosebi : V. grupuri de interese cu caracter permanent VI. grupuri de interese cu caracter temporar VII. grupuri de interese cu caracter ad-hoc i spontan. n aceast categorie intr att asociaiile spontane de persoane cu interese comune ct i diferite alte forme de asociere i presiune cu caracter spontan dar eterogene din punct de vedere al interesului promovat (manifestaii de strad, proteste publice, atitudini i declaraii comune etc). Dincolo de aspectul academic i oarecum didactic al clasificrii structurilor fundamentale ale societii, concluzia care se desprinde indiscutabil n urma realizrii acesteia este c, n cadrul societii care conine societatea civil, i n care puterea public este deinut ca detentor primar de ctre poporul suveran, ne apare dificil i neconvingtoare distincia clasic dintre guvernani i guvernai. Aceast idee comport o serie de precizri suplimentare: n primul rnd, statul, ca form instituional, deintoare a puterii publice n urma delegrii acesteia, sub diferite forme de ctre popor, reprezint o parte integrant a societii, respectiv nucleul organizatoric al acesteia. n acest sens forma i structura instituional a statului are un caracter temporar, fiind determinat de acte de voin ale titularului originar, consacrate n acte juridice cu caracter fundamental (constituii, legi fundamentale, alte acte de drept public). Rolul fundamental al statului, ca detentor secundar al puterii publice, este acela de a realiza, sub controlul constituionalitii i legalitii deciziilor sale, anumite funcii sociale fundamentale (ordinea public, aprarea i securitatea intern i extern, asigurarea nivelului de trai i calitii vieii cetenilor,etc) n scopul realizrii interesului public i asigurrii prioritii acestuia fa de orice alte 20

interese comune de grup ori individuale ale membrilor societii. n acest sens stabilitatea formei i structurii instituionale a statului, depinde esenial de efectele i rezultatele sociale ale actului de guvernare. n acelai sens, titularul originar al puterii publice, poporul suveran, este obiectiv ndreptit s sancioneze,de la simpla opoziie pn la extrema desfiinrii, orice abateri ori devieri ale statului de la realizarea acestui rol social fundamental pentru care a fost investit cu putere public, competen general i naional . Schimbarea formei i structurii instituionale a statului se realizeaz de regul prin revizuirea actelor fundamentale prin care s-a constituit iar dezinvestirea de putere se realizeaz de cele mai multe ori, aa cum istoria mai veche sau mai nou ne arat, prin violen (insurecie sau rzboi). Aceasta demonstreaz c i statul poate dezvolta interese proprii de grup, care, la un moment istoric dat pot deveni opuse intereselor generale al societii. Unele constituii ale lumii contemporane consacr de altfel, dreptul la insurecie al titularului suveran al puterii34. n vederea realizrii rolului su fundamental, statul deine monopolul reglementrii, respectiv monopolul instituirii i realizrii dreptului35 sub control constituional i legal. Cnd realizarea dreptului decurge, n principal prin conformarea, de bun voie a membrilor societii fa de norma de drept, aceasta nseamn recunoaterea de ctre acetia din urm a coninutului social al normei ca fiind conform cu interesul public. Cnd ns societatea dezvolt o mentalitate nepstoare, ostil sau contrar ordinii normative formale, iar aplicarea dreptului sub forma constrngerii se multiplic, statul, considerat a reprezenta alte interese dect interesul public, i pierde
34

Spre exemplu art.20 (Principii constituionale fundamentale, dreptul la rezisten) al Legii Fundamentale a Republicii Federale Germania din 23 mai 1949, prevede expres: (1) RFG este un stat federal, democratic i social. (2) ntreaga putere de stat eman de la popor. Ea se exercit de ctre popor prin vot i aprobare precum i prin intermediul unor organe special investite n cadrul puterii legislative, puterii executive i puterii judectoreti. (3) Puterea legislativ este limitat de ordinea constituional, puterile executiv i judectoreasc sunt limitate prin lege i drept. (4) Toi germanii au dreptul la rezisten (opoziie) mpotriva oricui ar ncerca s rstoarne aceast ordine de drept, dac nu exist alt remediu cu putiin. (tn. din Grundgesetz mit Umsetzung des Maastrcht Vertrages, Menschenrechtskonvention, Asylrechtsreform, Parteiengesetz, 30.Auflage, Beck-Texte im dtv, Deutscher Taschenbuch Verlag, C.H.Beck, Muenchen, 1993, pag. 19). Pentru o alt traducere romneasc a se vedea Dr.Ovidiu inca, Constituii i alte texte de drept public, Edit.Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997, pag.483. 35 A se vedea n acest sens, Genoveva Vrabie, Op.cit. pag.58, unde autoarea arat n continuare, n nota 35 Chiar dac pe plan intern sunt obligatorii i unele norme ale dreptului internaional, aceast obligativitate decurge tot din manifestareas suveran de voin a statului (reflectat n actul ratificrii tratatelor internaionale

21

autoritatea i este ameninat, chiar dac numai sub forma imposibilitii realizrii rolului su fundamental. Aceste fenomene reprezint semnale de alarm cu privire la legitimitatea i stabilitatea ordinii publice i, mai ales semnale c se impune, cu necesitate, o reform structural instituional ori reglementar. n pofida posibilitilor multiple de manipulare i/sau ameninare, societatea va sanciona activ, mai devreme sau mai trziu, abuzurile de putere ale autoritilor publice. Societatea civil particip la actul de guvernare, direct, indirect ori ca destinatari activi nzestrai cu opinie i voin politic. n acest sens, societatea nu mai poate fi considerat ca o mas pasiv de guvernai, administrai, supui necondiionat puterii centrale, supreme a statului. Msura n care, diferitele forme organizatorice asociative ale societii civile particip la actul de guvernare, este difereniat att din perspectiv temporal, istoric, ct i din perspectiv cultural i organizatoric. n fine, trebuie observat c n societatea 36 contemporan, rolul statelor ca instrumente centrale ale realizrii funciei i scopurilor politice ale societii, sporete i nu descrete. Creterea rolului statului mbrac forma instituional a diferenierii, diversificrii i specializrii tot mai accentuate a aparatului de stat. Dac n ceea ce privete partidele politice, exist n general reglementri detaliate la nivelul legilor organice cu privire la constituirea, organizarea, funcionarea acestora, celelalte grupuri de interese, mult mai numeroase, constituite la nivelul societii civile, nu se bucur de aceeai atenie din partea legiuitorilor din diferitele sisteme statale37, cu excepia poate a sindicatelor, dei rolul i influena pe care o exercit n contemporaneitate asupra procesului de stabilire a voinei politice cuprinse n coninutul legii este n continu cretere, mergnd pn acolo unde afecteaz nsi coninutul noiunii de
36

Aici trebuie precizat i c doctrina contemporan de tiine sociale vorbete, n contextul globarizrii, din ce n ce mai mult despre societatea internaional (global) i influenele acesteia asupra societilor statale tradiionale. Nu am considerat ns necesar, a ne referi la acest moment al analizei, la conceptul de societate global i caracteristicile contemporane ale acesteia. 37 n Romnia, constituirea, organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice este reglementat n mod asemntor cu modelul legislaiilor europene, prin art. 8 coroborat cu art.40 din Constituia Romniei din 1991, precum i prin Legea partidelor politice nr.14 din 9 ianuarie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.25 din 17 ianuarie 2003, prin Legea nr.43 din 21 ianuarie 2003 privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.54 din 30 ianuarie 2003 i prin legile electorale ale Romniei.

22

interes general, aa cum subliniaz un important autor german contemporan.38 Ideea statului, ca instrument central al organizrii politice a societii, nu este nou pentru doctrina romneasc de drept public39. Referindu-ne numai la perioada premergtoare, a organizrii socialiste a societii, doctrina romneasc reuea, n pofida restriciilor ideologice, s impun ideea c sistemul organizrii sociale cuprinde ca elemente eseniale componente, aflate n strns interdependen: statul i organele sale, ca element central al organizrii politice i instrument de baz n minile clasei muncitoare i ale tuturor oamenilor muncii pentru construirea societii socialiste i apoi a celei comuniste40, partidul comunist romn ca partid unic i expresie a voinei politice a clasei muncitoare, cu for politic integratoare, conductoare a statului i societii, angajat direct n procesul de funcionare a sistemului democraiei socialiste41, i celelalte organizaii obteti cuprinznd toate tipurile de organizaii sociale nestatale din societate42. n ceea ce privete aceast ultim categorie, doctrina opera cu distincia dintre organizaiile obteti i organele obteti (jurisdicionale, de sprijin i control) precum i cu distincia ntre organizaiile obteti i cele de mas, respectiv acele organizaii obteti care prin importana sarcinilor i activitilor pe care le nfptuiesc implic participarea unui numr mare de membrii de pe ntreg teritoriul rii43.
38

Hans Herbert von Arnim, n Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Vahlen Verlag, Muenchen, 1984, pag.284. 39 Cea mai remarcabil i complet monografie a doctrinei socialiste n materie aparine unui prestigios colectiv de specialiti ( Ioan Ceterchi, Momcilo Luburici, Maria Colceriu Leiss, Sofia Popescu, Maria Groza, Aurel Cleja,Gheorghe Ghimes, Ion Traian tefnescu, Nicolae Popa, Marin Dragnea, Adam Popescu, Pavel Suian) , coordonat de Prof.dr.doc.Ioan Ceterchi, intitulat Organizaiile obteti n sistemul organizrii politice din Republica Socialist Romnia, publicat sub egida Academiei de tiine Sociale i Politice a RSR, n Editura Academiei RSR, Bucureti, 1973. 40 Ioan Ceterchi i col. Op.cit. pag. 45 41 Idem, pag.28 42 n acest sens, distingnd ntre un sens larg i un sens restrns al noiunii de organizaii obteti, autorii le definesc ca fiind att organizaiile constituite pe baza unirii liber consimite a unor categorii de ceteni pe diferite criterii(profesii, preocupri, interese sau eluri comune), organizate pe baza principiului centralismului democratic, a cror activitate se desfoar n temeiul participrii voluntare i neremunerate a membrilor lor ct i organizaiile constituite prin unirea altor organizaii i instituii sau organele constituite n temeiul alegerii lor de ctre colectivitate fie direct n adunri obteti, fie prin intermediul altor organisme de stat sau obteti. Ibidem, pag.15.
43

Ibidem pag.16. Astfel sistemul organizrii politice a Republicii Socialiste Romnia cuprindea urmtoarele structuri reglementate constituional i legal:Partidul Comunist Romn, ca organizaie obteasc, de mas, cu caracter conductor i integrator al tuturor celorlalte elemente structurale ale societii; Organele de stat : organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii; Organele de partid i de stat : Consiliul suprem al dezvoltrii economice i sociale, Consiliul organizrii economico-sociale, Consiliul aprrii, Consiliul central de

23

Rsturnarea organizrii politice a societii socialiste, dezinvestirea organelor de partid i de stat ale RSR i modificarea unor elemente ale formei de stat, s-au realizat prin insurecie popular, ntre anii 1989-1991, insurecie finalizat, prin adoptarea de ctre Adunarea Constituant, aprobarea prin referendum naional i intrarea n vigoare, la 8 decembrie 1991,a noii Constituii a Romniei. Realiznd, n cuprinsul textului su, n acord cu constituiile statelor occidentale contemporane, distincia clar dintre stat, unitile administrativ teritoriale, autoritile publice ale acestora i societatea civil, noua Constituie a Romniei creaz premisele fundamentale ale reconstituirii i consolidrii societii civile n Romnia contemporan.44
control muncitoresc al activitii economice i sociale, Comitetul pentru problemele consiliilor populare, Consiliul culturii i educaiei socialiste, Consiliul naional pentru tiin i tehnologie; Frontul Unitii Socialiste-FUS : compus din organizaiile sindicale, organizaii de tineret, micarea de femei, Consiliul oamenilor muncii aparinnd naionalitilor conlocuitore, organizaii cooperatiste cu caracter economic, organizaii cu caracter tiinific, tehnic, de creaie literar-artistic i cultural-educativ de mas, organizaii obteti din domeniul sportului i educaiei fizice, organe obteti de sprijin, influenare i jurisdicie, organe obteti cu activitate preponderent pe plan extern (asociaii de prietenie cu alte popoare i alte organizaii). n ceea ce privete unitile economice de stat (ntreprinderi, centrale,etc) i instituiile social-culturale acestea erau considerate de legislaia i doctrina socialist de drept administrativ ca fiind uniti socialiste de stat, respectiv organe de specialitate ale administraiei de stat, organizate prin lege, pe baza principiului subordonrii ierarhice, al autoconducerii i autogestiunii economico-financiare, al autofinanrii ori finanrii de la buget, dup caz. Aceast structurare a societii socialiste, de altfel naintat pentru nivelul de dezvoltare al doctrinei vremii, nu poate ns acredita ideea c ne-am fi aflat i n prezena unei societi civile, n sensul doctrinei occidentale, pentru cel puin dou motive: 1. Identificarea politicului cu socialul.: societatea era privit numai ca societate politic organizat n sistemul democraiei socialiste, fiind condus de partidul comunist romn ca for politic unic chemat s conduc statul i organizaiile obteti n scopul conlucrrii dintre ele. n acest sens statul nu era separat de societate, ci supraordonat acesteia ca instrument de realizare a intereselor clasei muncitoare.2. Identificarea politicului cu economicul. Societatea politic, aflat sub conducerea partidului comunist, i subordona ierarhic, toate structurile i activitile economice i social-culturale, n scopul realizrii unor interese politice i nu a intereselor generale ale societii civile constituit distinct fa de mecanismul politico-juridic cu caracter statal.
44

n primul rnd Constituia Romniei , cuprinde n Titlul I - Principii generale, distincia ntre statul romn i caracteristicile sale (Art.1) i poporul romn ca titular al suveranitii naionale care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum (Art.2) n termenii textului constituional, nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. n continuare textul constituional se refer n cuprinsul mai multor articole la aceast problematic astfel: art.8 - Pluralismul i partidele politice, art.9 - Sindicatele, art.16 - Egalitatea n drepturi, ntreaga filosofie a Capitolului II - drepturile i libertile fundamentale, incluznd drepturi de generaie mai nou precum libertatea contiinei (Art.29) care prevede expres Cultele religioase sunt autonome fa de stat . ), libertatea de exprimare ( Art.30) care cuprinde libertatea presei i libertatea de a nfiina publicaii), dreptul la informaie (Art.31) care include autonomia serviciilor publice de radio i televiziune, dreptul la nvtur (art.32) care include reglementarea nvmntului sub forma de nvmnt de stat i nvmnt particular, libertatea ntrunirilor (Art.39), dreptul de asociere (Art.40), dreptul la negocieri colective n materie de munc-(Art.41), dreptul la grev (art.43), protecia i garantarea

24

2. STATUL DE DREPT - CONCEPT SI TRSTURI CARACTERISTICE 2.1. Aparitia si evolutia conceptului statului de drept Abordnd problematica statului de drept, cea mai scurt definiie pare a fi i cea mai clar. Statul de drept, am putea spune, este statul a crui activitate este determinat i limitat prin drept.45Totui, trebuie s observm c o astfel de definiie cuprinde o evident tautologie - statul fiind ntotdeauna constituit prin drept iar activitatea sa determinat prin drept, respectiv "o comunitate juridic, un ansamblu de indivizi supui aceleiai legislaii, aceleiai autoriti politice".46 Dificultatea abordrii conceptuale a statului de drept rezid n realitatea complex a acestuia, aplicarea oricror metode unilaterale de cercetare fiind de natur a-i restrnge semnificaia, puterea de penetraie i capacitatea creatoare de progres uman i social. Abordarea pluridisciplinar a acestui concept se impune astfel aproape de al sine, demersurile sociologicului, moralistului, filozofului, politologului ori juristului fiind prin ele nsele i singure incapabile de a explica esena coninutului acestuia - libertatea individului n societatea organizat de stat-, libertate care nu exclude determinismul dar care are nevoie de condiii multiple pentru a se realiza, fiind supus permanent tendinelor de aservire din partea puterii statale pe de o parte iar pe de alt parte trebuind s se protejeze mpotriva
proprietii private (art.44), protecia familiei i a unor categorii speciale de persoane (Art.48-50), Dreptul de petiionare a organizaiilor legal constituite - Art.51, ntreaga concepie privind reflectarea principiului separaiei puterilor n stat cuprins n (Art.1) coroborat cu prevederile cuprinse n Titlul III- Autoritile publice, dintre care amintim cu titlu exemplficativ : Rolul i structura Parlamentului (Art.61), dreptul organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale la locuri n Parlament -(Art.62), Mandatul reprezentativ (Art.69), independena opiniilor politice ale deputailor i senatorilor (Art.72), rolul Preedintelui Romniei (Art.80) , potrivit cruia Preedintele Romniei reprezint statul romn(1) i realizeaz medierea ntre stat i societate), jurmntul de credin cuprins n Art.82 (2), incompatibilitile prevzute de art.68, 84, 104, 142, rolul i structura Guvernului (Art.102), structura i nfiinarea autoritilor administraiei publice centrale de specialitate (Art.116 i 117), organizarea i funcionarea administraiei publice locale ( Art.120-123), nfptuirea justiiei i statutul judectorilor (Art.124 i 125), libertatea economic (Art.135), reglementarea i ocrotirea formelor proprietii (Art.136), atribuiile Curii Constituionale (Art.146), dreptul cetenilor la iniiativ legislativ i la iniiativa de revizuire a Constituiei (Art.74 i Art.150), .a. 45 Rudolf Wassermann, Wen und wovor schutzt der Rechtsstaat, in Der Rechtsstaat am Ende-Analysen, Standpunkte, Perspectiven-Rainer Noske (Hg); Olzog Verlag GmbH, Mnchen, 1995, pag. 9 46 Andre Vergez & Denis Huisman, Curs de filozofie, Ed. Humanitas, Bucureti, 1990, pag. 280

25

nedreptii, abuzului i violenei ce-i au originea n adncurile tulburi ale societii. Dincolo de elementele sale concrete de coninut, statul de drept semnific i o realitate social, n care dreptul are misiunea nu numai s limiteze puterea guvernanilor n raport cu guvernaii, ci mai ales misiunea de a oferi vieii statale i sociale msura, coninutul i forma, reclamate de criterii i coordonate valorice i calitative, determinate istoric i cultural-tradiional. Realitatea statului de drept este condiionat de atitudinea de rspuns la regula instituit prin drept din partea membrilor societii, atitudine care cuprinde, alturi de respectarea legii, i un anumit grad de integrare social, care nseamn adaptarea individului la mediul social, normativ i valoric care-l nconjoar, asimilarea i interiorizarea acestui mediu n plan afectiv i comportamental. Este vorba de un proces psiho-social necesar i evolutiv, care debuteaz cu subordonarea emoional a individului fa de lege i se dezvolt prin identificarea valorilor protejate pn la nivelul respectrii din proprie voin, contient i responsabil, a regulii de drept ca urmare a nelegerii i acceptrii sensului social al acesteia, cu alte cuvinte pn la considerarea regulii de drept ca fiind dreapt. "Prin urmare pentru a exista un stat de drept nu este suficient s se instituie un mecanism juridic care s garanteze respectarea riguroas a legii, ci este totodat necesar ca acestei legi s i se dea un anumit coninut inspirat de ideea promovrii drepturilor i libertilor umane n cel mai autentic spirit liberal i al unui larg democratism".47 Chiar dac literatura juridic subliniaz constant c noiunea de stat de drept "are dimensiunea universalitii"48, fiind consfinit expres sau consacrat indirect ntr-o serie de documente de drept internaional (Charta de la Paris pentru o nou Europ 1990, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a CSCE 1990, Convenia European a Drepturilor Omului 1950 etc.), realitatea statului de drept depinde esenial de experienele naionale care, funcie de acestea, vor asimila sau nu sistemul de valori i norme care-i formeaz coninutul conceptual. Fcnd parte din sistemul actual de valori politice i juridice ale Europei Occidentale, termenul de stat de drept provine din tradiia constituional german - Rechtsstaat 47

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. I, pag. 289 48 Sofia Popescu, Din nou despre statul de drept. Concept, trsturi definitorii i motivaii n Studii de Drept Romnesc nr. 4/1992

26

(folosit i n art. 28 al Legii fundamentale a R.F. Germania din 1949), fiind din punct de vedere literal aproape intraductibil ntro serie de limbi de circulaie internaional (etat de droit, state of law, statto di diritto, estado de derecho etc.)49 Realismul i abordarea critic sunt specifice cercetrilor socio-juridice contemporane privind statul de drept. n cadrul acestor cercetri, analiza problemelor existenei lui prezente i viitoare, a pericolelor care l amenin, au o pondere deosebit. Sunt relevante n acest sens ndoiala asupra posibilitilor de transpunere n realitate a idealului statului de drept i calificarea ca eronat a caracterizrii statului ca asociaie guvernat exclusiv de lege.50 Dintre pericolele care amenin n zilele noastre existena i mai ales credibilitatea statului de drept sunt, pe de o parte proliferarea exagerat a reglementrilor juridice, specializarea i accentuarea caracterului tehnic i ermetic al acestora, tendina de restabilire i consolidare a pluralismului juridic avnd semnificaia unei complexe ntreptrunderi a unor sisteme normative relativ independente, iar pe de alt parte transformarea, n msur din ce n ce mai mare, a dreptului n instrument al politicii, fapt ce are ca urmare nlocuirea caracterului raional al dreptului cu caracterul lui volitiv, ceea ce l face incompatibil cu setul de valori juridice care formeaz statul de drept: egalitatea i coerena, stabilitatea, corectitudinea n administrarea justiiei.51 Statul de drept reprezint nu numai o realitate social dar i un concept ideal, mai exact o tendin ideal. Acest caracter rezult n primul rnd din locul pe care l ocup statul de drept n ansamblul fenomenelor sociale, fiind plasat ntotdeauna ntre ceea ce este (Sein, l'etre) i ceea ce trebuie s fie (Sollen, le devoir). Fenomenul juridic, ca i cel etatic n general, e mrginit de imposibil ca i de necesar, el se
49

Spre exemplu, datorit acestor dificulti lingvistice, n literatura juridic italian, "statto di diritto" este o noiune care poate fi ntlnit extrem de rar. Astfel, sub aceast form, ea apare la autorul Maurizio Fioravanti, n Enciclopedia del diritto, vol. XVIII, Varese, 1990, pag. 732, cu referire la "Repubblica di Weimar", sau la Constantino Mortati, n "Institutioni du diritto pubblico", Padova, 1962, Parte V, Sezion 2, Capitolo 16 bis, cu referire la comparaia dintre "stato legale" i "stato di diritto" din alte sisteme constituionale. Termenii specifici folosii n unele Constituii din lume, cum ar fi spre exemplu art. 11 al actualei Constituii spaniole (1978), art. 2 al Constituiei Republicii Portugalia din 1976 sau art. 1 al Constituiei Romniei din 1991, identific concepte care sunt marcate de tradiiile istorice constituionale ale fiecrui sistem n parte. 50 Michael Oakeshott, The Rule of Law in On History and other Essay, Oxford, Basil Blackwell, 1983, pag. 155, citat de Dr. Sofia Popescu, n Statul de Drept i Cercetrile Socio-Juridice Contemporane - studiu de sintez-, Revista de Drept Public nr. 1/1995, pag. 44 51 Roger Cotterell, Law's Community "Legal and the Image of Legality", in Journal of Law and Society, vol. 19, nr. 4, 1992, pag. 408, 410

27

desfoar cu alte cuvinte n limita libertii, el reprezint "tendina de realizare a unui concept absolut, acela al libertii contiente".52 Funciunea statului i a dreptului nu se mai mrginete azi la o aciune restrictiv de poliie i siguran, ci se transform ntr-una activ, extinzndu-i tot mai mult atribuiile, spre a cuta nu numai aprarea dar i progresul fiecrui cetean n urmrirea idealului su de via. Contiina juridic contemporan impune tot mai mult postulatul potrivit cruia propirea fiecruia n parte este contiina propirii la care ceilali au dreptul. n acest sens vorbete i Leon Duguit de "interdependena social" i de "solidaritate" ca aflndu-se la baza ntregului drept53, tot astfel i Leon Bourgeois n "La Solidarite". n fine, conceptul complex al statului de drept fundamenteaz construcia, funcionalitatea i finalitatea sistemului juridic al unui stat, el conferind principiilor acestuia un coninut valoric specific i le armonizeaz din punct de vedere al acestui coninut. El constituie "... un element de mijlocire pentru principiile fundamentale ale dreptului iar acestea, la rndul lor, dau coninut concret categoriilor juridice",54 ntr-o societate statal la un moment dat. Ideea statului care nfptuiete domnia legii "rule of law" apare n Anglia secolului al XVII-lea ntr-un context social-istoric specific dominat de tradiia common-law, creia i se adaug, pe fondul conflictelor dintre Parlament i monarhie, o serie de acte cu caracter constituional (Petition of Rights 1628 -, Habeas Corpus Act - 1679 -, Bill of rights - 1679 -, Act of Settlement -1701) care formuleaz un numr de drepturi individuale concrete, opozabile puterii executive, pentru ocrotirea crora se instituie o serie de proceduri speciale menite s mpiedice comiterea de acte arbitrare sau, dac acestea au intervenit totui, s asigure repararea prejudiciilor cauzate. Aceste msuri, nsoite de separarea puterii executive de cea legiuitoare i de organizarea unei justiii independente, au constituit, fr ndoial, un prim pas spre instaurarea unui stat de drept.55

52

F.W.J. von Schelling, Philosophische Untersuchungen uber das Wesen der menschlichen Freiheit, Tbingen, 1809, pag. 328 t.n. 53 L.Duguit n Traite de droit constitutionnel, precum i n toate scrierile sale 54 N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1996, pag. 115 55 Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Ed. Dacia, ClujNapoca, 1992, pag. 15

28

Caracteristic pentru aceast variant a ideii statului de drept este instituirea unor reguli i proceduri juridice de natur a delimita i a limita activitatea unor organe de stat. Drepturile i libertile individuale sunt strns legate de procesul politic decizional astfel nct ideea domniei legii "rule of law" este subordonat ideii de supremaie a Parlamentului,56 sistemul parlamentar al monarhiei constituionale engleze constituind el nsui principala garanie a domniei legii. n acest sens, "rule of law" din sistemul britanic trebuie tradus i neles ca "guvernare a legii" (t.n.), nsemnnd conformarea fa de normele dreptului pozitiv, respectiv supremaia legii n toate domeniile vieii sociale prin controlul exercitat de Parlament i tribunale. n coloniile britanice din America de Nord, care i-au declarat independena ncepnd cu anul 1776 i au constituit Statele Unite ale Americii n anul 1787, s-a dezvoltat o concepie proprie cu privire la domnia legii "rule of law" dominat de filozofia european a drepturilor naturale fondat de John Locke i Charles Louis Secondat de Montesquieu. Concepia referitoare la preexistena unor drepturi naturale ale omului, aa cum apare ea n Virginia Bill of Rights (1776), a fost completat cu ideea necesitii consacrrii acestora ntr-o constituie scris (Constituia din Philadelphia 1787), care s reglementeze o separaie rigid a puterilor n stat i s instituie un control judiciar eficient asupra constituionalitii actelor de putere public. Ceea ce sistemul nord-american pstreaz ca similaritate tradiional cu sistemul britanic este ideea de instituire a unor proceduri i garanii judiciare la ndemna ceteanului mpotriva eventualelor abuzuri ale organelor de stat de natur a aduce atingere drepturilor i libertilor sale fundamentale (due process of law). n acest context, Curtea Suprem a Statelor Unite ale Americii deseori a afirmat c "... istoria libertii individuale se regsete n istoria garaniilor procesuale instituite pentru respectarea ei" .57 Procedura "due process of law" constituie garania constituionalitii activitii legislative i executive n raport cu drepturile individuale ceteneti. Caracteristic pentru varianta nord-american a domniei legii "rule of law" este ideea de supremaie a Constituiei, pe de o parte, iar pe de alt parte ideea de control a constituionalitii legilor i actelor puterii executive
56 57

Tudor Drganu, op. cit., pag. 15 t.n. din Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, Second Edition, Harvard University, New York, The Foundation Press Inc. 1998, pag. 629

29

exercitat de ctre puterea judectoreasc, care confer acesteia din urm o anumit superioritate n raport cu celelalte puteri. Aceast superioritate rezult din practica Curii Supreme a SUA.58n cadrul sistemului SUA, orice tribunal, fie federal, fie al unui stat membru, este competent s se pronune dac legea pe care urmeaz s o aplice ntr-un litigiu este sau nu conform cu Constituia.59 n acest context, "rule of law" din sistemul constituional al SUA trebuie tradus i neles ca "guvernare a drepturilor" (t.n.) consacrate constituional i garantate de ctre tribunale. La fel ca i echivalenii si, englez (Declaraia Drepturilor 1688) i nord-american (Declaraia de Independen - 1776), Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului din Frana 1789 - izvorte din doctrinele dreptului natural modern, dezvoltate n secolele al XVII-lea i al XVIII-lea. Prin coninutul su, Declaraia aducea dou lucruri noi, n primul rnd prin consacrarea principiului egalitii n drepturi constnd n accesul tuturor la libertate i n al doilea rnd cu privire la scopul oricrei asocieri politice considerat a fi pstrarea drepturilor naturale i imprescriptibile ale omului.60 Aceste principii se subordoneaz principiului structurant al suveranitii statale. Spre deosebire ns de evoluia sistemelor mai sus prezentate, desfurarea Revoluiei Franceze a condus temporar la abandonarea principiilor instituite prin Declaraia de la 1789, Frana "consumnd" n mai puin de dou secole 15 constituii scrise, care pe rnd au abandonat i reluat ideile cuprinse n Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului de la 1789. n Frana, statul de drept este un edificiu ce a fost construit treptat, n mai multe etape, a crui caracteristic este aceea c "din punct de vedere istoric, magistratura nu a jucat niciodat un rol major n aprarea libertilor individuale",61 un edificiu n care statul atotputernic, ca reprezentant al poporului, motenete drepturile regalitii dar i autolimiteaz prin constituie puterea n raport ce cei guvernai. Controlul constituionalitii legii, consacrat prin Constituia de la 1795, exercitat printr-un organ politic - Senatul Conservator - a evoluat treptat spre un control al constituionalitii pe cale de intervenie, instituit de Constituia
58 59

Laurence H. Tribe, op. cit. pag. 647 Tudor Drganu, op. cit., pag. 114 60 Alain Monchablon, Cartea Ceteanului, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991, pag. 11 61 Alain de Monchablon, op. cit., pag. 123

30

celei de a V-a Republici Franceze (1958) prin intermediul Consiliului Constituional. Consiliul poate fi sesizat nainte de aplicarea legii de Preedintele Republicii, de Primul Ministru, de preedintele uneia sau alteia dintre adunri, aizeci de deputai sau senatori. Dup ce intr n vigoare, legea nu mai poate fi supus controlului. Consiliul Constituional nu poate fi sesizat de ctre particulari i nu se poate sesiza din oficiu. n schimb, n Republica Federal Germania sau n Statele Unite ale Americii legea poate fi contestat n justiie de ctre un particular chiar dup ce a intrat n vigoare. Judector al constituionalitii legilor, Consiliul a extins, n 1971, n Frana, examinarea acestei conformiti nu numai la cele 92 de articole ale Constituiei ci i la preambulul acesteia, care include Declaraia de la 1789 i preambulul Constituiei de la 1946, totalitatea lor formnd un bloc de constituionalitate.62 n Frana, aadar, "etat de droit" trebuie tradus i neles n spiritul revoluiei franceze ca "guvernare limitat prin drept" i asigurat prin separaia puterilor i practica unor autoriti constituionale special create n acest scop. Potrivit lui Leon Duguit (1859-1928), care a elaborat o concepie sociologico-juridic despre stat i drept, orice societate e o disciplin, iar omul, neputnd tri fr societate, nu poate tri dect supus unei discipline. Orice sistem politic trebuie s se ntemeieze pe postulatul unei reguli de conduit care s se impun tuturor. Aceast regul e constituit de imperativul "solidaritii sociale". Solidaritatea este interdependena care unete pe membrii ntregii omeniri i n special pe cei ai unui anumit grup social, prin comunitatea de nevoi i prin diviziunea muncii. Fiecare om reprezint mcar o funciune social i are datoria de a o ndeplini. Regula juridic ce se impune nu are ca fundament respectul i protecia drepturilor individuale (subiective), ci necesitatea coeziunii sociale n vederea ndeplinirii funciunii, a "datoriei" fiecrui individ. Astfel, omul nu are drepturi, colectivitatea nu le are nici ea, dar fiecare individ are o sarcin social de ndeplinit i aceasta este regula de drept ce se impune tuturor, mari i mici, guvernani i guvernai deopotriv.63 Particularitatea conceptului german - Rechtstaat -, spre deosebire de concepiile iluministe francez, anglo-saxon i nord-american, ncepnd cu primii reprezentani i dreptului natural - Puffendorf, Thomasius, Wolff - a deplasat centrul de
62 63

Alain de Monchablon, op. cit., pag. 118 Citat de Ion Craiovan, n Finalitile Dreptului, Ed. Continent XXI, Bucureti, 1995, pag. 62

31

greutate al cercetrii raportului dintre stat i drept nspre drept, artnd c scopul statului este acela de a asigura i garanta prin drept libertatea individual a omului. nc din secolul al XVIII-lea, reformatori precum Carmer ori Suarez au artat c dreptul, pentru a putea garanta drepturile individuale, trebuie s limiteze puterea absolut a regelui i s serveasc crerii unui corp independent i apolitic al funcionarilor publici. Sub influena liberalismului iluminist francez, filozoful german Immanuel Kant dezvolt o concepie filozofic n centrul creia plaseaz, pornind de la ideea "autonomiei voinei", conceptul absolut de "libertate", artnd c absolutismul luminat promovat de concepia francez, care are ca scop fundamental asigurarea bunstrii i fericirii celor guvernai, nu este nimic altceva dect tot o form de despotism, un raport de tutel n care subiecii pasivi, guvernaii, sunt considerai a nu avea nici o putere proprie de discernmnt.64 Gndirea lui Kant a ndreptat concepia despre stat, drept i moral pe un fga raional, pe care curge i astzi nc omenirea ntreag, sistematiznd concepiile lui Rousseau i Montesquieu. Potrivit concepiei sale, morala are ca obiect aprecierea faptelor interne de contiin, a inteniilor omeneti, pe cnd dreptul are ca obiect aprecierea faptelor externe ale persoanelor n relaiile lor cu alte persoane. Dreptul are rolul de a concilia liberatatea unuia cu libertatea celuilalt, pentru c "e imposibil s concepem o raiune care, contient c este autoarea judecilor ei, ar primi o conducere din alt parte, cci atunci subiectul n-ar atribui determinarea judecii raiunii lui, ci unui impuls".65 Potrivit interdependenei interne dintre moral, drept i stat, determinat de "imperativul categoric", dreptul este definit ca fiind "totalitatea reglementrilor care conciliaz voina autonom a subiecilor pe baza principiului absolut al libertii", statul este privit ca un "ansamblu de oameni i reguli de drept" care au ca scop garantarea libertii individuale prin legi, cu pstrarea sferei de autonomie decizional a fiecruia cu privire la sine nsui. Libertatea, egalitatea i autonomia decizional individual sunt principii obiective, raionale, ce izvorsc din drepturile omului i abia respectarea lor face posibil construcia statal raional i durabil.66 Formulat i fundamentat prin coordonate filozofice i politice, noiunea statului de drept a fost umplut cu
64 65

I. Kant, Critica Raiunii Practice, Ed. tiinific, Bucureti, 1972, pag. 65 I. Kant, op.cit., pag. 67 66 I. Kant, Metafizica moravurilor

32

coninut juridic la nceputul secolului al XIX-lea de ctre autori precum Robert von Mohl, Otto Baehr, Otto v. Gierke i Rudolf von Gneist pe fondul apariiei unor noi structuri i valori economice i politice determinate de procesul evoluiei de la societatea agricol la industrie i comer, proces n care burghezia formuleaz nu numai noi scopuri politice dar i mijloace juridice de atingere a acestor scopuri.67 Robert von Mohl conceptualizeaz pentru prima dat juridic noiunea de Rechtsstaat68, artnd c activitatea executiv trebuie ncadrat n reguli juridice obligatorii. Dei ntemeiaz astfel principiul legalitii activitii executive n statul de drept, el reduce activitatea executiv a statului la activitatea de poliie a acestuia i concepe Rechtsstaat-ul ca pe un stat al exercitrii, n limitele legii, a forei publice. n concepia lui Mohl noiunea de poliie include nu numai sensul negativ al constrngerii ci mai ales sensul pozitiv al proteciei ordinii publice.69 Pentru Mohl este esenial limitarea legal ct mai strict a sarcinilor statale n scopul protejrii individului fa de intervenia statal. n acest sens el scrie: "Aceast denumire (Rechtsstaat) nu este neaprat cea mai exact, pentru c dreptul nu reprezint dect o parte a activitii statale n acest tip de stat. Acest tip de stat s-ar denumi mai exact Rechts- und Polizeistaat (stat de drept i de poliie - t.n.) sau poate cel mai exact Verstandesstaat (stat al raiunii - t.n.)".70 Otto Baehr extinde ns noiunea asupra ntregii activiti statale, artnd c: "o sentin judectoreasc este dreapt numai dac activitatea jurisdicional este separat de activitatea executiv a statului i atribuit unor organe de stat independente. Importana acestei separri rezid nu numai n separarea activitilor statale ntre ele ci mai ales n posibilitatea subordonrii administraiei fa de o jurisdicie extern. Aceasta constituie pentru Baehr o condiie esenial a statului de drept. Pentru ca statul de drept s devin o realitate nu este suficient ca activitatea statal s fie riguros circumscris n cadre legale ci mai ales trebuie s existe o jurisdicie capabil s aplice legea n cazuri concrete i s constituie o baz neechivoc pentru restabilirea legalitii n

67 68

Ekkehart Stein, Staatsrecht, 15.Auflage, J.C.B. Mohr Vlg. Tbingen, 1995, pag. 156 Robert von Mohl, Das Staatsrecht des Konigreichs Wurttemberg, 1.The 1, Das Verfassungsrecht, Tbingen, 1829; i Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtstaates, Bd. I, Tbingen, 1866 69 R. v. Mohl, op. cit., pag. 12 70 R.v. Mohl, id., pag. 11- t.n.

33

cazul vtmrii acesteia."71 El formuleaz astfel principiul independenei justiiei ca element i condiie fundamental a statului de drept. Rudolf von Gneist este primul care confer acestei noiuni o dimensiune instituional. n concepia sa, Rechtsstaat desemneaz "unitatea dintre stat i drept n sensul c organismul statal, respectiv constituirea i raporturile dintre organele de stat, funcioneaz legal, c toate atribuiile organelor de stat sunt conferite i se exercit n baza dreptului, respectiv a Constituiei, i c dreptul public este recunoscut ca atare i are un regim juridic distinct. Subordonarea administraiei fa de lege i controlul activitii acesteia prin organe judiciare independente apare astfel ca o mplinire i o garanie a domniei legii n stat."72 ncepnd cu aceti autori, n doctrina german are loc reduciunea teoretic i dimensionarea formal juridic a conceptului statului de drept care ncepe s devin o categorie metajuridic i astfel obiect de studiu pentru dreptul de stat - Staatsrecht.73 O serie de ali autori din perioada premergtoare Republicii de la Weimar, cum ar fi Gerhard Meyer sau Gerhard Anschutz, au desvrit ideea, fundamental n ntreaga doctrin german ulterioar, potrivit creia activitatea statal trebuie s fie limitat juridic n raporturile cu cetenii si. Klaus Stern sintetizeaz concepia autorilor acestei perioade artnd: "Noiunea de Rechtsstaat se refer la ordinea de drept care creeaz un cadru special raporturilor dintre lege, administraie i individ. Aceste raporturi se caracterizeaz prin faptul c administraia nu poate aciona contra legem dar nici nu poate interveni praeter, ultra sau sine legem n sfera de libertate a ceteanului, spre deosebire de raporturile din statul absolut, poliienesc, n care administraia acioneaz n funcie de criterii de oportunitate i nu de legalitate. Aceast nou ordine a raporturilor se definete sintetic prin principiul legalitii administraiei (Prinzip der gesetzmaessigen Verwaltung)."74 n secolul al XX-lea, juristul austriac Hans Kelsen fundamenteaz o concepie pozitivist despre statul de drept definindu-l ca structurare a unei ordini juridice piramidale n care normele se articuleaz ntr-un tot organic prin intermediul
71

Otto Bahr, Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Neudruck der Ausgabe 1854, Aalen 1961, pag. 54 - t.n. 72 R. v. Gneist, Der Rechtsstaat, Berlin, 1872, pag. 153 - t.n. 73 Ernest-Wolfgang Bockenforde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, Festschrift fr Adolf Arndt, Frankfurt/M, 1969, pag. 63 74 K. Stern, Das Staatsrecht der B.R.D., Bd. I, Mnchen, 1984, pag. 771 - t.n.

34

constituiei, legislaiei i regulamentelor, asigurnd drepturile i libertile individului. Kelsen definete statul de drept ca o ordine de constrngere, ceea ce a permis i interpretri ce justific statul poliienesc. La Kelsen, orice drept este drept de stat i orice stat este stat de drept, iar ideea "domniei legii" este un principiu formal ce desemneaz ansamblul procedurilor de generare a dreptului. Ce coninut poate avea sau trebuie s aib acest "drept" rmne o problem deschis. Pentru Kelsen dreptul nu cuprinde realiti, ci pure idealiti, un sistem de norme, iar teoria care i se adreseaz lui, fr alt amestec, tebuie s-l priveasc din punct de vedere pur normativ.75 Concepia sa a realizat o delimitare conceptual extrem de rigid n cercetarea fenomenului statal i juridic. Secolul al XX-lea a consolidat i n Germania o concepie formal despre statul de drept ale crui coordonate normative fundamentale, consacrate constituional, erau considerate a fi principiul separaiei puterilor n stat (Gewaltenteilung), al supremaiei legii n raport cu ntreaga activitate statal care se va desfura att sub prioritatea ct i sub rezerva legii (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes), principiul legalitii administraiei (Gesetzmassigkeit der Verwaltung), principiul controlului de legalitate al activitii administrative desfurat prin organe judiciare independente (Kontrolle durch unabhangige Gerichte), principiul rspunderii statale (Staatshaftung). Richard Thoma adaug acestor principii urmtoarele coordonate fundamentale: - Omnipotena legii, dar numai a legii; - Subordonarea administraiei fa de lege, dar numai fa de o lege care garanteaz un spaiu suficient pentru libertatea i libera iniiativ a ceteanului; - Rspunderea juridic a statului i a funcionarilor de stat pentru nclcarea cu vinovie a limitelor impuse de lege activitii lor; - Instituirea unor garanii mpotriva aplicrii arbitrare, false ori partinice a legii de ctre tribunalele administrative ori instanele ordinare; - Juridizarea progresist a procesului decizional statal mult prea marcat de politic i de birocraia administrativ; intuind ns, n monografia Rechtsstaatidee und 76 Verwaltungsrechts-wissenschaft c "acesta (statul de drept formal - n.n.) include nc o serie de alte elemente..." despre
75 76

Hans Kelsen, Theorie pure du Droit, Dalloz, Paris, 1962 Jahrbuch des offentlichen Rechtes der Gegenwart, Bd. IV, 1910, pag. 196-218

35

care afirm aproape resemnat: "... care presupun o analiz adnc i detaliat care nu face ns obiectul cercetrii de fa." n anii '30, Carl Schmitt include n concepia sa cu privire la statul de drept formal i drepturile ceteneti, artnd c acestea vor putea fi limitate prin lege. Libertatea individului era conceput numai ca libertate legal, respectiv ca libertate mpotriva arbitrariului ilegal. Ce coninut are aceast libertate este de ordin secundar.77 Legea, controlul judectoresc al legalitii activitii statale i sistemul rspunderii pentru nclcarea legii, constituie valori i elemente formale de coninut ale statului de drept aa cum este el conceput de doctrina tradiional german. Un stat este Rechsstaat, afirm autorii epocii, n msura n care sistemul su de drept reuete s direcioneze principiile de aciune i limitele puterii publice pe care reuete s o in sub control cu ajutorul unor organe independente a cror autoritate este respectat, n scopul asigurrii i proteciei libertii personale i politice a ceteanului. Concluzia, care aparine unor autori contemporani de prestigiu, este, n primul rnd, aceea c n Germania, ideea statului de drept are o tradiie proprie, mult mai ndelungat dect democraia, fiind considerat a se fi nscut i a fi funcionat ca un concept constituional formal, ademocratic.78 Pentru aceti autori, diferena modelului german fa de celelalte modele din Europa i Statele Unite ale Americii const tocmai n poziia pe care o ocup ideea de democraie n raport cu ideea de lege n concepiile despre stat n evoluia istoric constituional a Germaniei. Astfel, ideea de lege care ocrotete i garanteaz drepturile ceteneti este fundamental, anterioar i supraordonat n raport cu ideea de democraie. Cu alte cuvinte, nelegerea plasrii i ocrotirii libertii individuale ntre politic i juridic se face n mod diferit, n sensul c nu politicul, ca instrument de generare a legii, ci juridicul, ca instrument de aplicare a voinei politice,
77

C. Schmitt, Der Rechtsstaat, H. Frank, Nationalsozialistisches Handbuch fr Recht und Gesetzgebung, Mnchen, 1935, pag. 3-10 78 Vezi n acest sens Ernst Wolfgang Bockenforde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriff, Festschrift fr Adolf Arndt, Frankfurt/Main, 1969, pag. 53-76; Rudolf Wassermann, Rechtsstaat ohne Rechtsbewustsein?, Niedersachsische Landeszentrale fr politische Bildung, Hannover, 1988, pag. 7-8; Martin Kriele, Einfuhrung in die Staatslehre, Opladen, 1994; Karl Michaelis, Die Deutschen und ihr Rechtstaat, Berilin New York, 1980 i alii

36

este elementul de prim i ultim instan care asigur libertatea individual n societatea organizat de stat. n acest sens, Rudolf Wassermann arat c n perioada contemporan, caracterizat ca fiind indiscutabil perioada istoric a victoriei democratismului, activitatea statal s-a extins fr precedent n toate domeniile vieii sociale n societile industriale. Intervenionismul statal n economie, birocratizarea administraiei dar i a vieii sociale, mecanizarea, automatizarea i informatizarea, precum i toate raporturile de dependen social generate de aceste fenomene de progres industrial, au sporit puterea statal i a aparatului de stat n aa mare msur nct este esenialmente necesar a se spori autoritatea legii, a se ocroti i garanta, prin mijloace juridice, libertatea ceteanului plasat fa n fa cu aceast putere exorbitant. Pentru a aplica dreptul, pentru a face ca legea s devin efectiv i eficiena, este necesar nu numai instituirea unor principii cu privire la generarea dreptului ci mai ales a unor sisteme judiciare capabile a genera i asigura controlul judiciar, sigurana juridic, justiia social i autoritatea judectorului. 2.2. Trsturile caracteristice ale statului de drept Din analiza istoric i comparativ de mai sus rezult c pentru toate sistemele constituionale considerate a fi "state de drept" ideea de lege, respectiv ideea de supremaie a legii n sensul cel mai larg, a reprezentat i reprezint axa central de existen i dezvoltare a sistemului respectiv. Statul de drept este ntotdeauna un stat de legalitate n care ideea domniei legii nu reprezint un element formal sau material, ci un concept unitar, integrator, care conexeaz caracteristici de coninut i de expresie, ntr-o unitate ce nu trebuie s fie tratat n mod divizat, pentru c oamenii fa de care statele i legile sunt de neconceput, sunt n primul rnd interesai de coninutul dreptului i apoi de formele procedurale n care dreptul se manifesta. Caracterul formal al legii asigur condiia necesar i instituie tendina obligatorie pentru formarea contiinei juridice, respectiv pentru nelegerea i acceptarea sensului social al legii, pentru stabilirea ornduirii sociale i pentru orientarea conduitei umane i n final schimbarea mentalitilor sociale n raport cu progresul istoric. Dac legea este generat dup proceduri democratice, vorbim despre statul de drept democratic. Legea are n acest tip de stat o legitimitate democratic ce se 37

asigur prin votul reprezentanei populare ntr-un proces de dezbatere politic cu caracter de mandat i prin publicitate. Ideea de democraie este singura care, pn n prezent, a permis atingerea stadiului actual al evoluiei concepiilor constituionale despre stat. n ce msur ideea de democraie va schimba, ntr-un sens sau altul, configuraia constituional actual a lumii, rmne o problem deschis. n toate sistemele considerate ca state de drept libertatea individual este asigurat de reglementarea prin norme cu caracter principal i general a drepturilor ceteneti i a diferitelor sisteme judiciare de protecie a acestora. n acest sens, statul de drept este ntotdeauna un stat al asigurrii i garantrii drepturilor ceteneti, n care se instituie proceduri care permit realizarea principiului prezumiei uzului legal de libertate i a principiului egalitii n faa legii. Sistemul statului de drept presupune, pn la proba contrarie, legalitatea uzului de libertate, iar caracterul general al legii asigur i garanteaz neintervenia statal n sfera libertii unor indivizi predeterminai. Acest principiu presupune, n primul rnd, c nu manifestarea, respectiv exercitare libertii, trebuie motivat i/sau probat ci dimpotriv, intervenia statal n sfera libertii individuale presupune obligaia motivrii i se poate realiza numai dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: - prin limitarea libertii se urmresc anumite scopuri expres consacrate prin lege; - intervenia statal are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres i limitativ consacrate prin lege; - intervenia statal este absolut necesar pentru realizarea acestor scopuri i nu exist alte mijloace de realizare a lor. Aceste coordonate formeaz coninutul principiului proporionalitii (Verhaltnissmassigkeitsprinzip), care a fost completat de doctrina occidental cu principiul echitii interveniei statale (Zumutbarkeit).79 Potrivit acestuia din urm, caracterizat de doctrina german ca principiul proporionalitii n sens restrns, intensitatea interveniei statale de limitare a drepturilor ceteneti trebuie s fie proporional cu scopul urmrit i s acopere eventualele prejudicii cauzate. n ce msur acest principiu reuete s previn intervenii excesive ale statului n sfera individual de libertate a ceteanului prin rglementarea legal
79

Vezi n acest sens Delf Buchwald, Prinzipien des Rechtstaates, Shaker Verlang, Aachen, 1996, pag. 116 i urm.

38

a unor scopuri cu caracter excesiv, rmne o problem deschis. n ceea ce privete asigurarea i garantarea drepturilor i libertilor ceteneti, aceste principii se fundamenteaz pe principiul egalitii n faa legii. Acest principiu nseamn c egalitatea n drept i/sau simetria aplicrii legii nu trebuiesc motivate. Pentru ambele se presupune, pn la proba contrarie, legalitatea lor. Din aceasta rezult c reguli juridice asimetrice trebuiesc motivate. Nu exist nici un motiv admisibil n statul de drept pentru reglementarea sau aplicarea inegal a dreptului n legtur cu persoane, fapte sau situaii egale. Numai faptele inegale pot justifica reglementarea lor diferit. Cu toate acestea rmne deschis problema comparrii diferitelor fapte i situaii i a tratamentului juridic aplicabil, atta vreme ct ea face obiectul valorizrii politice, aceast valorizare putnd fi adeseori controversat. Acest principiu nu poate preveni ca anumite elemente de difereniere ntre situaii similare s nu fie luate n considerare din punct de vedere al reglementrii juridice. Se poate ntmpla chiar ca legea s interzic diferenierea ntre anumite categorii de persoane sau ntre situaii care conin n ele nsele elementele unei puternice diferenieri. Echitatea statului de drept este ntotdeauna echitatea reglementrii. Din punct de vedere juridic este drept numai ceea ce este reglementat prin lege, iar aceast reglementare se realizeaz numai pentru viitor. Cu privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul subordonat regulii domniei legii, a garantrii libertii individuale i a egalitii n faa legii, a regulii neretroactivitii deciziei politice consacrate prin lege. Statul de drept nu este determinabil din punct de vedere material, ca stat al echitii. Cu toate acestea, nclcarea criteriilor de echitate este de natur a afecta caracterul legitim al activitii statale. Trebuie avut ns n vedere c atta vreme ct n societate exist "superior" i "inferior" va exista i o "echitate de sus" i o "echitate de jos". A ine seama de acestea este funcia "statului social" i obiect al disputei politice. Fr ndoial sarcinile statului trebuie s acopere necesitatea rezolvrii nevoilor sociale fundamentale. Tot nendoielnic este c realizarea sarcinilor statale presupune n aceste sisteme constituionale utilizarea mijloacelor statului de drept. Aceste mijloace nu sunt ns predeterminabile, nici cuantificabile, dar n msura n care statul nu reuete s-i 39

impun autoritatea prin satisfacerea nevoilor eseniale ale oamenilor, scade interesul i ncrederea populaiei n autoritatea de stat i n ornduirea statal existent, situaie ce va duce, mai devreme sau mai trziu la naterea ori dezvoltarea tendinelor de schimbare a acestora. n acest sens, respectarea regulilor statului de drept nu poate garanta prin ea nsi continuitatea i stabilitatea unei ornduiri de stat i sociale. Statul de drept sustrage anumite domenii deciziei politice. Aceste domenii constituie sfera exclusiv de autonomie decizional a individului. Acest principiu impune regula potrivit creia viaa, personalitatea, demnitatea, proprietatea omului, etc, sunt inviolabile sau regula care interzice n statul de drept adoptarea unor decizii politice pe criterii religioase. Adevrul individual nu constituie n statul de drept obiectul disputei i/sau aciunii politice, dar conceptul de libertate individual nu poate fi neles fr a avea n vedere ntreaga cultur juridic a unei societi constituite n stat. Statul de drept este ntotdeauna un stat al separaiei exercitrii puterii. Acest principiu se realizeaz prin separarea activitii de nfptuire a justiiei de executiv i administraie. n statul de drept, puterea leguitoare, singura cu caracter reprezentativ direct a titularului suveranitii, genereaz legi cu caracter general, cu for juridic obligatorie att pentru administraie ct i pentru justiie. n ce msur legea astfel generat impune numai limite sau i condiii pentru administraia activ rmne o problem deschis, la fel cum rmne deschis i problema msurii i modului n care activitatea judectorului independent se circumscrie legii n procesul aplicrii acesteia la cazuri individuale. Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleaz i mijlocete n statul de drept raportul dintre voina individual sau de grup, toate generate de categorii de interese difereniate i difereniabile. n acest sens, supremaia legii nseamn i supremaia principiului libertii individuale, iar puterea legiuitoare are misiunea de a deveni un sistem de mijlocire ntre fora interesului individual i cel politic n raport cu interesul general, public. Statul de drept este nu numai statul asigurrii drepturilor dar i statul realizrii drepturilor prin aplicarea legii i prin asigurarea sistemelor judiciare de restabilire a legalitii atunci cnd ea este nclcat. Opernd nu numai o echilibrare a interesului individual sau de grup cu interesul public general, puterea legiuitoare are i 40

rolul de a limita, prin fora legii, fora administraiei birocratice n raport cu cei supui executrii legii, precum i fora judectorului n raport cu cei supui judecii. n ce msur, delegndu-i atribuiile de legiferare ctre executiv (instituie de altfel ntlnit n toate sistemele contemporane caracterizate ca state de drept), Parlamentul reuete s in balana ntre asigurarea eficienei guvernrii i funcia sa fundamental de reprezentare a interesului general sau dimpotriv realizeaz favorizarea intereselor politice, n raport cu celelalte categorii de interese n societate, rmne tot o problem deschis. n fine, abordarea istorico-comparativ a ncercat s demonstreze c n perioada contemporan statul de drept reprezint un concept politico-juridic i un fenomen constituional structurant complex i evolutiv cruia i este subordonat o reea din ce n ce mai dens de principii i reguli constituionale i legale care nu se manifest n mod similar n toate societile statale i culturile politico-juridice dar genereaz un anumit grad de dezvoltare unitar, comun pentru toate aceste sisteme constituionale. Conceptul statului de drept reuete n acest fel nu numai s se adapteze diferitelor mentaliti dar i s asigure cadre proprii de manifestare a libertii statal-juridice n acord cu conceptul de suveranitate a popoarelor. n acest sens, conceptul statului de drept este un concept evolutiv, al crui coninut valoric i normativ se gsesc ntr-o permanent dinamic. n ceea ce ne privete statul de drept, este statul pus n slujba cetenilor si, fa de care i asuma o serie de obligaii constituionale, fiind chemat s realizeze, cu autoritatea i sub controlul legii, neleas n sens larg, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic i consacrate legislativ ca intrnd n sfera interesului general. n cadrul unei concepii complexe asupra statului de drept, concepie ce reine semnificaia uman i social a valorilor care sunt n acelai timp cunoatere, sens, trire, satisfacie, dorin, aspiraie, proiect uman i social, scop i finalitate juridic, n raport cu devenirea social i statal, se pot identifica i ierarhiza valorile-cheie ale funcionalitii acestuia, care sunt, n opinia nostr, demnitatea uman, drepturile i libertile fundamentale ceteneti, adevrul juridic, justiia, securitatea juridic i binele public. Acestea presupun cu necesitate n statul de drept, o valorizare la nivelul politicului i o consacrare constituional i 41

legal, pecum i instituirea unor structuri i mecanisme instituionalizate de realizare, protecie i garantare a acestor valori. Demnitatea uman cu corolarul ei, libera dezvoltate a personalitii umane, precum i drepturile i libertile ceteneti, sunt consacrate ca valori fundamentale ale statului romn n art. 1 (3) al Constituiei Romniei din 1991. n filosofia legiuitorului constituant romn, demnitatea uman ne apare ca expresie valoric sincretic i sintetic pentru toate celelalte valori ce trebuie cu necesitate s fundamenteze ansamblul de principii i reguli subordonate pricipiului statului de drept n sistemul constituional i legal romnesc actual. Aceste principii i reguli compun i fundamenteaz la rndul lor coninutul material al statului de drept romn n conformitate cu spiritul constituional european actual, avnd capacitatea de a determina, cu condiia nedeturnrii lor de la scopul firesc, mutaii profunde i benefice n societatea romneasc actual, inclusiv prin schimbarea mentalitilor i contiinei juridice i sociale a cetenilor. Aa cu s-a vzut deja, separaia puterilor n stat constituie principiul fundamental structurant al oricrui stat care este constituit ca stat de drept. Acest principiu reflect i consacr n formule politico-juridice caracterul structurilor de guvernare i relaiile dintre acestea n procesul exercitrii puterii publice, fixnd cadrul general n care poporul titular suveran al puterii - exercit atributele acesteia. Corolarele obligatorii ale principiului separrii exercitrii puterilor n stat sunt: Constituionalitatea activitii legislative Legalitatea activitii executive Independena activitii de nfptuire a justiiei Recunoaterea i garantarea respectrii drepturilor omului i ceteanului Asigurarea i garantarea securitii juridice i binelui public ale membrilor societii. 3. ADMINISTRATIA PUBLIC SI PRINCIPIUL DEMOCRATIC 3.1. Interesul public si interesul politic. Notiuni si interferente

42

Analiznd noiunea general de interes80, putem observa c ea nseamn, n oricare din accepiunile ei, o anumit reprezentare subiectiv a unei nevoi obiective precum i a cilor, mijloacelor i modalitilor de acoperire a acestei nevoi. Pornind de la ideea c sarcinile statului contemporan nu sunt altceva dect nevoi sociale, valorizate politic i consacrate normativ, att identificarea analitic ct i modalitile i mijloacele specifice de realizare a acestora sunt strns legate de modul cum ele se reflect la nivelul subiectivitii unor persoane sau grupuri de persoane, fiind mereu supuse discuiei i controversei. Primii care au examinat interesul n strns legtur cu problemele politicii au fost filosofii sofiti.81 N.Machiavelli a relevat interesul ca element motor al aciunii umane, artnd c activitatea politic este un domeniu al conflictului dintre interesele sociale materiale ale unor grupuri sociale i personaliti. Dup filosoful englez, Th.Hobbes, societatea este un teren pe care se nfrunt mereu interesele i dorinele fiecruia cu ale altora, ceea ce duce la o permanent lupt ntre indivizi caracterizat prin sintagmele: homo homini lupus i bellum omnium contra omnes. K. Marx i Fr.Engels au conferit noiunii de interes un coninut de clas iar gndirea nemarxist contemporan privete interesul ca totalitatea tendinelor spre nsuirea bunurilor i gloriei (V.Pareto), ca o nzuin sau un obiect care stimuleaz activitatea omului (R.M.MacIver), sau uneori consider c interesul politic ar fi binele comun sau interesul comun (G.Burdeau, J.Freund, etc), indeplinind funcii de impulsionare, orientare i reglare a activitii oamenilor.
80

lat. : interest - conteaz, e important. Noiunea e definit n Dicionarul Explicativ al Limb Romne ca: stimul fundamental al activitii omeneti, ca preocupare de a obine un succes, un avantaj, ca rvn depus ntr-o aciune pentru satisfacerea anumitor nevoi ( DEX, Editura.Academiei RSR, 1975, pag.434), iar n Mica Enciclopedie de Politologie, Editura Stiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1977, pag.244) ca i: categorie a gndirii economice, social-politice i filosofice care exprim, ntr-o form ideal i subiectiv, necesitile obiective, materiale i spirituale ale existenei i dezvoltrii oamenilor, constituind sistemul pr4incipal de impulsionare, orientare i reglare a vieii umane. 81 Propagatori, de obicei profesioniti i itinerani, ai luminilor i educaiei superioare, perfeci stpnitori ai artei comunicrii publice i oratoriei, cu o larg influen n Grecia n jurul anului 400 a.Chr. Cei mai emineni au fost Protagoras din Abdera, cu teza sa subiectivist c omul e msura tuturor lucrurilor, i Giorgias din Leontinoi, cu importante contribuii n domeniul retoricii i esteticii. Cea mai influent tez a lor, n domeniul analizat, a fost cea a evidenierii contrastului dintre varietatea legislaiilor omeneti i moralitatea etern i universal valabil a naturii, identificat spre pild de Antiphon cu un gen de hedonism sau cu dreptul celui mai puternic. Acest contrast a oferit apoi o baz pentru critica societii. (pentru amnunte, a se vedea Antony Flew, Dicionar de Filosofie i Logic -1979-, n versiune romneasc, Ed.Humanitas, Bucureti, 1996, pag.314)

43

Literatura de specialitate, inclusiv romneasc, deosebete ntre interesul social general, interesul de grup i interesul individual.82 Fiecare din aceste categorii de interese poate avea un coninut diferit, att indivizii ct i grupurile de indivizi, organizate sau nu, putnd a fi interesai de rezolvarea unor nevoi multiple, cu caracter material elementar, de conservare a fiinei fizice sau morale, cu caracter socio-profesional, cultural, etnic, de dezvoltare i bunstare material, cu caracter politic, etc. Nevoile individuale i sociale sunt nevoi obiective, nevoi ce apar i dispar n desfurarea vieii de zi cu zi a oamenilor i a statelor, dar nici oamenii i nici statele nu pot, fr solidaritate i fr a se grupa n funcie de scopuri i afiniti, s acopere, s promoveze i s rezolve aceste nevoi. In spatele acestei idei se ascunde de fapt toat filosofia evoluiei istorice a statelor, potrivit creia solidaritatea nseamn putere i puterea nseamn libertate individual mai larg, motiv pentru care raiunile de solidaritate cntresc mai greu dect raiunile individuale, ceea ce deschide drumul ctre servitute. Partidologi reputai a cror contribuie la cunoaterea fenomenului partizan este unanim recunoscut, de de la deja clasicii Maurice Duverger, R.Michels, Moisei Ostrogorski, Max Weber, PP.Negulescu, Raymond Aron, etc la cercettorii contemporani precum Francois Borella, Pierre Avril, Daniel-Louis Seiler, Kay Lawson, Leon Epstein, .a, - arat c, odat cu apariia partidelor politice moderne, liantul nu mai este dat de interese nguste, private, de grup, ci de un elaborat de factur ideologic, de un proiect politic.83 Din acel moment, partidele nu mai vor doar s reprezinte propriile lor realiti pe lng suveran ori s-i smulg privilegii ci vor pur i simplu puterea, n totalitate sau n parte. De altfel, relaia pe care partidele politice o au cu puterea de stat le deosebete astzi esenial de toate celelalte
82

in acest sens prof. Paul Negulescu scria, deosebit de plastic, c : Individul nu se poate dezvolta dect n mijlocul societii. Intre individ i societatea omeneasc organizat, numit stat, exist raporturi. i individul i colectivitatea au interese dar interesele individuale nu se pot realiza dect cu asentimentul societii. Cnd aceste interese i raporturile care se creaz pe baza lor, capt un mare pre pentru societate, statul le reglementeaz, punnd la dispoziia titularului fora public pentru a le putea realiza. Interesul, mbrcat astfel n hain juridic, capt numele de drept. ( Paul Negulescu, Curs de politic administrativ- fcut la Centrul de pregtire Profesional Administrativ- fascicola 1, Bucureti 1938, pag.6) 83 Dup Jean Blondel, trei condiii cumulative definesc maturitatea unei societi aflate n momentul emergenei partidelor: prezena unui conflict societar, acceptarea soluiei de a apela la popor pentru rezolvarea lui, i n fine convingerea c a constitui partide nseamn a fi puternic, c partidele sunt singurele n msur s confere fundament soluiei.( J.Blondel, Political Parties, p.13, citat de George Voicu n Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Editura All, Bucureti, 1998, pag.45)

44

grupuri de interese sau de presiune constituite la nivelul societii. Ele reprezint interese politice, de grup. Apariia partidelor politice marcheaz deci i momentul apariia ideii interesului politic, respectiv a ntregului raionament care face posibil dobndirea i exercitarea, n totalitate sau n parte, a puterii. Partidul politic este, n accepiunea modern, legalraional, n primul rnd o organizaie, avnd o natur social, iar fenomenul partizan se definete n primul rnd ca fenomen social. Fenomenul partizan constituie o specie a fenomenului social. Partidul este n al doilea rnd, n sens tehnic-juridic, un subiect de drept public, n raporturile juridice privind constituirea i exercitarea puterii publice ca putere statal, acest statut fiindu-i conferit n majoritatea legislaiilor avansate ale lumii prin Constituie i /sau lege. In calitate de organizaie el reprezint un interes social de grup. In calitate de subiect de drept public, cu un scop politic i o ideologie definite n statut, el reprezint un interes politic de grup. Acest interes politic se manifest n raport cu sistemul instituional statal, guvernamental, politicolegislativ i/sau politico-administrativ, legitimndu-se n ideea de suveranitate naional, respectiv n aceea de mandat reprezentativ. n calitate de subiecte de drept public, partidele particip, n sistemul politico-decizional, de pe poziii de egalitate legal, la formularea normativ a regulilor de conduit obligatorii de urmat pentru societate. n acest sens voina politic a partidelor politice, deci interesul politic, nu se poate impune administraiei publice, care la rndul ei constituie un element al aceluiai sistem, dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice i apoi n norme juridice acestea din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia public. Am fi tentai n acest punct, s concluzionm logic c interesul social, individual sau de grup, filtrat prin ideologia de partid, se valorizeaz i se promoveaz ca interes politic, care la rndul lui, odat legiferat, se transform n interes public, exprimnd un minim de consens general i prin aceasta devenind obligatoriu pentru toate elementele componente ale societii, inclusiv autoriti statale, dar credem c o asemenea concluzie are totui un caracter prea simplist. 45

In primul rnd, dac nevoile sociale apar n mod obiectiv, n funcie de o anumit evoluie a societii, ele sunt receptate de ctre partidele politice prin filtrul ideologiei lor de partid, iar reflectarea lor n activitatea statal este astfel esenialmente marcat de interesul politic al partidului sau coaliiei politice de guvernmnt. Chiar dac cu privire la anumite nevoi, s-a ajuns la un minim de consens n procesul de valorizare politic i legiferare, conferindu-i-se dimensiunea interesului public, realizarea efectiv, a acelui interes public, depinde, desigur n limitele legii, de voina politic a partidului de guvernmnt reprezentat la nivelul Executivului. Aceasta nseamn c la nivelul realizrii interesului public, respectiv a coninutului legii la nivelul conducerii i organizrii executrii de ctre autoritile publice competente, interesul politic poate marca substanial interesul public. Dac alternana la guvernare este o garanie a democraiei, tot alternana la guvernare i pluripartidismul fac posibil transferul interesului politic n sfera interesului public. Prin consecin, trebuie constatat c interesul public are ntotdeauna i un caracter politic care se manifest cel mai evident la nivelul autoritilor administrative cu competen general politico-decizional, ntruct la nivelul acestora exist, desigur n limitele legii, o sfer relativ larg a deciziei discreionare. Dac n jocul democratic, politico-legislativ, partidele convin n forma legii asupra, spre pild, realizrii privatizrii, a raporturilor dintre proprietari i chiriai, a regionalizrii, pentru a atinge numai trei dintre problemele actuale sensibile ale guvernmntului romnesc, sau chiar asupra cadrului general al acestei realizri, realizarea efectiv a acestor sarcini statale, depinde esenial de modul cum se conduce i se organizeaz aceast realizare la nivelul Guvernului i al autoritilor administraiei publice locale. Cu alte cuvinte, una din problemele cheie ale statului de drept, dar i ale democraiei contemporane, este aceea dac, competena Executivului de a adopta acte cu caracter normativ, trebuie extins sau dimpotriv restrns n bariere constituionale i legale riguroase, instituindu-se i un mecanism eficient i funcional de control asupra activitii acestor autoriti. Pentru c, dac legiferarea se transfer, dincolo de constituionalitate, la nivelul Executivului, realitate notorie i de aceea cu att mai dramatic a vieii statale romneti actuale, 46

prin actele Guvernului nu se mai promoveaz interesul public ci interesul politic al partidului de guvernmnt.84 Acelai lucru, poate i mai periculos pentru realitatea i valorile statale consacrate n art.1 al Constituiei Romniei, se ntmpl dac spre pild, autoritile administraiei publice din anumite regiuni ale rii, ar legifera,deci ar decide politic, fr cenzur, dincolo de limitele competenei lor administrative i ale conceptului de autonomie administrativ local. Nici doctrina i nici politicienii nu contest c interesul public se difereniaz la nivelul autoritilor administrativ teritoriale n interese publice naionale, regionale i locale85, motiv pentru care toate legislaiile statelor civilizate reglementeaz principiul descentralizrii i al autonomiei locale administrative, cutnd, n context suprananional i transfrontalier, noi soluii de largire a sferei acestora. Dar supremaia legii nseamn c nimeni i nici un interes nu poate fi mai presus dect valorile i interesele primordiale, fundamentale sau prioritare, statuate n Constituie i lege. Desigur c, n cadrul multiplelor sarcini pe care administraia contemporan este chemat a le realiza, exist i multe care, datorit tehnicitii lor, nu pot fi influenate esenial de interesul politic al partidului de guvernmnt, sarcini tehnicoadministrative a cror constan dovedete c ele sunt mai puin influenate de ideologia politic i mai mult de competena profesional a funcionarilor publici, cum ar fi spre pild sistematizarea urban, regimul construciilor, gospodrirea comunal, sntatea public, asigurarea localitilor cu ap, curent electric, gaz metan, canalizare, etc, sarcini care se realizeaz de regul n regim de serviciu public, fiind marcate, n general, de ideea interesului public, fr conotaii politice. n al doilea rnd, realitile zilelor noastre, ne oblig s observm c coninutul ideologic doctrinal este subiacent
84

In legtur cu raporturile dintre administraia public i partidele politice, Ioan Alexandru precizeaz c toate principiile fundamentale ale statului de drept trebuie cu sfinenie respectate pentru a obstacula tentaia pe care ar putea-o avea un partid politic , devenit majoritar n Parlament i constituind un Guvern monomcolor , de a-i transforma aleii n activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau locale n organe de partid centrale sau locale. ( I.Alexandru, Op.cit.pag.61.) 85 De altfel, toat literatura noastr de specialitate interbelic menioneaz aceast difereniere. Artm, n acest sens, cu titlu exemplificativ, M.Vraru, Tratat de Drept Administrativ Romn, Ed. Librriei Socec & Co., Bucureti 1928, pag.217 i urm, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ Romn, Vol.1, Pincipii Generale, Editura E.Marvan, Bucureti, 1934, pag.88 i urm., V. Onior, Drept administrativ, ,pag.109 i urm, Erast Diti Tarangul, Tratat de Drept Administrativ Romn, Tipografia Glasul Bucovinei , Cernui, 1944, pag.57 i urm., Anibal Teodorescu, Tratat de Drept Administrativ, Editura.Marvan, Bucureti, 1935, Vol.II,pag.285 i urm, etc.

47

intereselor, ideologiile dovedind astzi o instabilitate accentuat. Se observ destul de des, i nu numai n Romnia de azi, c un guvern de dreapta face o politic de stnga i c unul de stnga face o politic de dreapta. S-ar prea deci c. ntr-un anumit moment sociopolitic, nu exist dect o singur manier de a guverna eficient, i c, prin consecin, culoarea unui partid este mai degrab o etichet de uzan, menit s-i faciliteze recunoaterea de ctre electorat, dect o identitate sigur. Oricum, identitatea doctrinal a unui partid, ntr-o democraie, dei n general sesizabil, este relativ labil i permeabil fa de sugestii ideologice din cele mai diverse. Pe de alt parte, n ciuda acestei laxiti doctrinale, partidele obin, cu sau fr voia lor, prin nsumarea punctelor de vedere politice pe care le exprim dealungul timpului, o identitate doctrinal mai mult sau mai puin coerent, dar nu mai puin real, pentru c n exerciiul politic partidele sunt obligate s apeleze la teorii pentru a-i construi i a-i susine programele i, n general poziiile. Mai mult, spre deosebire de alte zone ale vieii sociale, atributul relativitii este pentru politic mult mai pronunat, chiar definitoriu. Explicaia ine n primul rnd de natura politicului: pornind de la realitate, valorizat i deci cunoscut ntotdeauna ideologic, el se refer de fiecare dat la aceast imagine construit a realitii, de pe o poziie de unde vrea s acioneze, s modeleze realitatea potrivit proiectului su. Ori pentru aceasta el are nevoie de sprijin social. Din acest punct de vedere politicul nu ine att de ontologie ct de voina social, avnd o dinamic proprie, fireasc i observabil, care depinde esenialmente de dinamica societii n ansamblul su. In fine, ultima precizare nu poate evita dimensiunea teleologic a conceptului de interes politic n raport cu interesul public. Inainte de toate, veritabila raiune de a fi a partidelor este accesul la guvernare, sau altfel spus, cucerirea puterii86, ct vreme interesul public are ca scop i coninut fundamental realizarea binelui public. Din punct de vedere al structurii lui interne, interesul politic poate fi privit din dou perspective : interesul partidului de a guverna, interes n jurul cruia se desfoar competiia politic
86

In acest sens, Max Weber, remarcnd c partidul presupune relaii de tip asociativ, o apartenen fondat pe o form liber de exprimare subliniaz imediat c Obiectul su ( al partidului n.n) este de a asigura puterea pentru conductorii si n snul unui grup instituionalizat n scopul realizrii unui ideal sau obinerii de avantaje pentru membrii si .( M.Weber, The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, New York, 1974, p.407) iar Maurice Duverger gsete aceast trstur esenial ca fiind valabil pentru toate partidele acestea au ca obiect direct s cucereasc puterea sau s participe la exerciiul ei. ( M.Duverger, Introduction a la Politique, Gallimard, Paris, 1964, p.183.)

48

dintre partidul de guvernmnt i opoziie - nelegnd prin aceasta lupta pentru obinerea dreptului de a impune soluii politice ca soluii oficiale ale statului-, iar n acest proces actul administrativ are rolul su, i interesul membrilor staff-ului de partid, respectiv politicienilor de a tri de pe urma politicii, de ai face o profesie din aceasta. Aceast subcategorie a interesului politic se deosebete de prima prin aceea c ea este comun tuturor politicienilor, aflai la guvernare sau n opoziie, n conducerea Executivului, a ministerelor sau autoritilor administraiei publice locale cu competen politico-decizional, fiind caracterizat nu prin competiie politic ci prin consens i cooperare, n vederea meninerii unui statut profesional comun.87 Aceast diviziune este important pentru a surprinde ideea c, n raport cu interesul public, n procesul de valorizare politic i consacrare normativ a nevoilor sociale, politicul promoveaz i interese profesionale proprii, avnd posibilitatea de a decide, prin norme cu putere obligatorie, opozabile erga omnes, asupra condiiilor propriei existene, i chiar asupra realegerii lor, prin instituirea unor condiii de eligibilitate favorabile. Iar exemplul Parlamentului Romniei n cadrul cruia s-au stabilit prin consens condiii de salarizare i ndemnizaii privilegiate pentru parlamentari n raport cu toate celelate categorii de demnitari i funcionari publici nu este foarte ndeprtat, cum nu este ndeprtat nici momentul n care, n baza art.18 din Ordonana Guvernului nr.22 din 26 mai 199788, ntre timp declarat neconstituional, marea majoritate a consiliilor locale i judeene, n condiii de austeritate a bugetelor locale, au hotrt asupra salarizrii proprii, fcnd abstracie de obligaia de a soluiona n primul rnd treburile publice ale unitilor administrativ teritoriale. Spre deosebire de partide, administraia este supus comandamentului interesului public, de unde i teoria, general acceptat n doctrina de specialitate occidental i romneasc, a neutralitii politice a funciei i funcionarului public. Comandamentul interesului public cruia, i numai cruia, administraia se va supune obligatoriu, este
87

Pentru o analiz deosebit de pertinent i actual a celor dou subcategorii ale interesului politic a se vedea lucrarea juristului i politologului german, contemporan, Hans Herbert von Arnim, Fetter Bauch regiert nicht gern - Die politische Klasse selbstbezogen und abgehoben -, Kindler Verlag, Munchen, 1997, pag.51 i urm, sau o lucrare mai veche a aceluiai autor Demokratie ohne Volk Knaur Verlag, Munchen, 1993, pag. 13 i urm. 88 Care prevedea, modificnd art 20 al.2 lit. d din Legea nr.69/1991, legea administraiei publice locale n vigoare la acea dat : Consiliul local, aprob la propunerea primarului, organigrama, numrul de personal din primrie, statul de funcii I salarizarea, n limita mijloacelor financiare de care dispune,.

49

prescris n Constituie i lege.89 Trebuie subliniat ns c, dac acest tez este valabil la nivelul profesionitilor, respectiv tehnicienilor, funcionarilor de carier administrativ, la nivelul organelor administrative cu competen decizional politico-administrativ, problematica expus mai sus se poate relua n aceeai termeni. 3.2. Administratia public contemporan si principiul democratic Administraiile moderne s-au nscut din procesul complex al evoluiei istorice a statelor, n care tradiiile de autoritate i absolutism statal au marcat att existena ct i funcionalitatea acestora. i astzi, mai au actualitate principii, de organizare i funcionare a administraiei, tipice pentru perioadele autocratice, cum ar fi principiul organizrii ierarhice centralizate, principiul legalitii administraiei, principiul monopolului juridic asupra administraiei 90, principiul stabilitii n funcie a funcionarului public91, principiul competenei speciale i specializate, principiul neutralitii politice a funcionarului public, etc. In statele n care, asemeni Romniei, nu a existat o cultur indelungat i o practic gradual a unei administraii fundamentate pe principiul parlamentarismului democratic, administraiile publice au rmas tributare unei culturi administrative de autoritate, n care administraia rmne distanat i strin de practicile i procedurile democraiei. Raportarea, n acest context, la elementul formal cuprins n coninutul normativ al statului de drept - prioritatea i rezerva legii n adoptarea actelor normative ale administraiei -, cu pierderea din vedere a coninutului valoric fundamental al acestuia n epoca contemporan, a putut duce i mai duce nc92
89

A se vedea, exemplificativ, art. 21 corob cu art.48, art.120 (2) I 121 din Constituie precum i art. 1(3),art.6,art.7, art.20(1) etc. din legea nr.215/2001- Legea administraiei publice locale. 90 In doctrina german, spre pild, acest principiu- Juristenmonopolprinzip- nseamn ocuparea funciilor publice de ctre persoane care au preponderent o pregtire i o experien juridic. Acestui aspect cantitativ I se adaug i un aspect calitativ, respectiv rspndirea, n practica administraiei, a limbajului, stilului i metodelor juridice. Din perspectiv statistic, acest termen este folosit pentru a desemna dominana juritilor n administraia ministerial i n ocuparea poziiilor administrative de decizie.( Vezi n acest sens, Peter Eichhorn , Verwaltungslexikon, Nomos Verlag , Baden-Baden, 2.Aufl.,1991,pag. 430, precum i Konig, von Oertzen, Wagener, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag, Baden-Baden,1981,p.54) 91 Este vorba de aa numitul -Alimentationsprinzip- din doctrina german, potrivit cruia, funcionarului public trebuie s I se asigure un statut de stabilitate i bunstare social care s-l determine, pe de o parte, s rmn un timp ct mai ndelungat ntr-o funcie public, i pe de alt parte s aib asigurat un venit ndestultor i stabil, n vederea realizrii regulate i continue a sarcinilor administrative, independent de fluctuaiile economice sau politice din stat.( Peter Eichhorn, Op.cit.p.15 92 Aa cum am artat ntr-un capitol anterior, echitatea statului de drept actual este i trebuie s fie echitatea reglementrii, echitate care se fundamenteaz n principiul

50

la reducerea rolului administraiei la acela de for public organizat n serviciul, n folosul i n scopul conservrii organizrii politico-guvernamentale statale de la un moment dat, fr a ine seama de realitile i nevoile efective i concrete ale societii asupra creia acioneaz, de cele mai multe ori represiv. Este adevrat i cunoscut faptul c, n istoria practicii democraiei n statele dezvoltate ale lumii, abia funcionalitatea executivului, asigurat de principii i reguli cu caracter de constante ale administraiei publice, au putut asigura asimilarea i aezarea unui sistem intern bazat pe democraia parlamentar. Este, de altfel, notoriu rolul redus i ineficient al Parlamentelor din perioada de nceput a construciei noilor state de drept, democratice contemporane, existena lor fiind garantat, n principal, de continuitatea administraiilor lor publice. Dar nu este mai puin adevrat c administraia public nsi a suferit apoi transformri radicale i reformatoare, datorate tocmai noilor practici democratice din procesul politicodecizional central sau local. Discuia cu privire la modalitile n care administraia public, birocratic i conservatoare, funcioneaz n condiiile unei democraii reprezentative, este, n Romnia de azi, mai mult dect actual, dat fiind stadiul incipient al practicii acestui regim dup o ndelungat perioad de dictatur politic i administrativ, cu att mai mult cu ct ntre cerinele de eficien administrativ i cerinele adoptrii democratice a actelor normative ce conin voina politic, vor exista ntotdeauna i raporturi de tensiune. Constituia Romniei din 1991 consacr un regim democratic reprezentativ n care voina statal este determinat i circumscris unor cerine fundamentale : votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pluralismul politic, protecia minoritilor, separaia exercitrii puterii, mandatul guvernamental, supremaia legii n activitatea administrativ, etc. Parlamentul are, pe lng rolul su fundamental de unic autoritate legiuitoare, i rolul de a acorda prin vot ncredere Guvernului, acceptnd componena i
egalitii ntre ceteni i egalitii n faa legii. Ori atta vreme ct ntr-un stat exist o echitate de sus i o echitate de jos, cum par a demonstra unele evenimente din Romnia, precum represiunea brutal a micrii revendicative a minerilor din Valea Jiului, fr s existe o atitutine la fel de ferm impotriva nclcrii reglementrilor constituionale i legale realizate de guvernani , nu ne mai aflm n prezena statului de drept ci n prezena unui stat care promoveaz abuzul de drept prin intermediul administraiei sale. Este adevrat c statul de drept nu este determinabil din punct de vedere material, ca stat al echitii. Cu toate acestea nclcarea criteriilor de echitate este de natur a afecta caracterul legitim al activitii administrativ-statale.

51

programul de guvernare al acestuia, legitimndu-l democratic indirect, articulnd i dezbtnd public poziii politice diverse i diferite, avnd dreptul de a controla, prin modaliti specifice, politico-juridice, activitatea acestuia, inclusiv aceea de iniiativ legislativ93. Guvernul, la rndul su, este investit pe durata mandatului parlamentar.94 Realizarea principiului democratic, este asigurat prin controlul instituit asupra puterii guvernamentale i exercitat att la nivel instituional statal ct i la nivelul participrii indivizilor, n calitatea lor de ceteni - alegtori i/sau membri de partid -, la procesul politico-decizional. Modelul normativ al democraiei reprezentative instaurate, prin Constituia din 1991, n Romnia contemporan, cuprinde aadar, voina politic format n disputa dintre partide, Parlament i Guvern, consacrat n mai multe planuri ale deciziei: un plan central al deciziei politico-legislative, un plan central al deciziei politico-administrative, un plan local al deciziei politico-administrative un plan al administraiei intermediare n care decizia politico-administrativ urmrete n principal coordonarea i armonizarea dintre celelalte dou nivele ale deciziei administrative.95 Acest sistem este justificat n limbaj constituional prin existena, plurivalent, a unor valori i interese cu caracter public, care au preeminen n raport cu valorile i interesele individuale ale membrilor societii.96 Constituia consacr un cadru principial i prin aceasta ideal, al subordonrii activitii administrative propriuzise fa de activitatea politico-administrativ n procesul guvernrii. Astfel n conformitate cu art.102, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice.

93

Constituia Romniei din 1991, art.1(3), art.2, art.6, art.8, art.16(2), art. 37(1), art.58(1), art.66, art.85(1), art.102, art.108(1), art. 110, art.111, art.112, art.113, 94 idem.art.85(1) corob.cu art.102 i art.109 95 A se vedea Constituia Romniei din 1991, art.58(2) corob.cu art.72, art.99,art.107,art.119,120,121, preum i dispoziiile Legii nr.90/2001, privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publ. n MOf nr. 164 din 2 aprilie 2001, i ale Legii nr.215/2001-legea administraiei publice locale, modif.i republ. n Mof. Nr. 204 din 23 aprilie 2001. 96 Aceasta rezult din ntreaga filosofie a Titlului I al Constituiei coroborat cu principiile cuprinse n art.119,120 i 121, respectiv autonomia administrativ i descentralizarea serviciilor publice.

52

In acelai timp activitatea administraiei publice este subordonat legii97. Legiuitorul constituant realizeaz delimitarea sferei preponderent politice de sfera preponderent administrativ a Executivului n scopul de a accentua caracterul ierarhic, subordonat i derivat al asigurrii executrii i al executrii n concret a legii, fa de procesul complex al organizrii i conducerii executrii legii, la care concur, cu putere politico-decizional proprie i rol difereniat, Guvernul, Parlamentul i partidele politice. Rolul de instrument al asigurrii realizrii voinei politice a Parlamentului consacrat n lege, i a Guvernului consacrat n acte cu caracter politico-administrativ subordonate legii, trebuie s se realizeze i atunci cnd n interiorul administraiei, apar convingeri politice divergente sau antagonice cu voina guvernamental. Acest imperativ rezult, evident, din principiul prioritii i supremaiei legii n statul de drept. Modelul democratic constituional fundamental i ideal al administraiei publice sufer modificri semnificative n raport cu realitile dezvoltrii politice i socio-economice a societii, realiti care genereaz un mediu concurenial de interese aflat ntr-o permanent dinamic, ce afecteaz sistemul politic decizional chemat s anticipeze, i s promoveze anticipat, prin intermediul partidelor i majoritilor politice, aceste interese. Societatea este compus dintr-o multitudine difereniat de elemente: indivizi, grupe de indivizi, autoriti statale, instituii, corporaii, asociaii, organizaii,etc, a cror interese proprii, concureaz cu interesele politice, de partid. Din aceasta rezult c nu se poate determina apriori, unitar, raional i o dat pentru totdeauna, nici ce anume trebuie s intre n coninutul conceptului de bine public i nici ce anume formeaz coninutul interesului public, ambele reprezentnd coordonate fundamentale ale finalitii statului contemporan, i prin aceasta scop i rol al activitii administraiei publice. Binele public i interesul public reprezint, n opinia noastr, rezultatul procesului democratic, efectul a posteriori al acestuia consacrat n lege, ntruct condiia fundamental a democraiei este dat nu de existena unei societi omogene, caracterizate prin consens general, ci de existena unei societi n care, potrivit regulilor jocului democratic concurenial se realizeaz un minim i fundamental consens social. In acest joc, reprezentativitatea constituie principiul i modalitatea fundamental de promovare a diferitelor categorii de interese. La nivel instituional statal reprezentativitatea se manifest prin intermediul Parlamentului
97

Constituia Romniei din 1991, art.16(2) corob.cu art.21(1) corob.cu art.48.

53

iar la nivelul societii prin intermediul diferitelor grupuri organizate de interese. Cu alte cuvinte, din punct de vedere al competiiei pentru stabilirea coninutului politic al legii, majoritatea parlamentar i Executivul sunt nevoite a conlucra sub presiunea permanent a grupurilor de interese existente la nivelul societii. Rolul i statutul administraiei publice n acest context politic concurenial se schimb, datorit complexitii, din ce n ce mai crescnde i diversificate a sarcinilor pe care ea este chemat s le realizeze n paralel cu realitile economice i sociale n continu dinamic. Doctrina occidental actual arat n mod constant c rolul administraiei publice n democraia parlamentar contemporan este n continu cretere. Influena pe care administraia, datorit corpului de experi care o compun i care sunt capabili a oferi soluii inovative, metode tiinifice i experiena aciunii efective, n identificarea, selectarea i rezolvarea problemelor administrative, o dobndete n procesul politic decizional, ridic noi probleme n dimensionarea rolului dar mai ales a statutului administraiei publice n cadrul societii. Ea nu mai reprezint astzi un simplu instrument de executare i aplicare a legii ci devine un actor, de sine stttor, pe scena politico-statal, actor care contribuie, uneori esenial i uneori n interes propriu, la prelucrarea i selectarea nevoilor sociale crora urmeaz a li se conferi dimensiunea interesului public. Fiind supus cel mai mult i direct presiunilor ce vin din societatea organizat n grupuri de interese, ea dezvolt i cel mai important potenial de a ine cont de diferitele categorii de interese sociale, prelund n mod activ, de la sine, rezolvarea acestora, in cadrul sferei discreionare lsat de lege la dispoziia ei. Dac, n cadrul acestei tendine, nu se ntresc, pe de o parte instrumentele de control asupra administraiei publice, inclusiv prin ntrirea funciunilor politice ale Parlamentului, i pe de alt parte nu se faciliteaz accesul i participarea direct a cetenilor la procesul administrativ-decizional, administraia i va crea un statut caracterizat prin coordonate valorice i procedurale proprii care, cel puin tendenial s-ar ndrepta impotriva nevoilor materiale i intereselor politice sau publice ale celor administrai. Aceste neconcordane ntre rolul pe care societatea l confer administraiei, determinat de cerine i nevoi sociale, i statutul su, respectiv modul n care ea se consider dimensionat n cadrul societii, conduc la birocratizarea 54

sistemului democratic i nu la democratizarea sistemului administraiei publice.98 3.3. Administratia public si dimensiunea local a politicului n epoca actual, administraia public creeaz, n sistemul democraiei contemporane, un mediu deosebit de complex al coexistenei politice, concureniale i cooperative deopotriv, dintre nivelul naional i nivelul teritorial al organizrii politico-administrative i exercitrii puterii publice. Relaiile constituionale actuale dintre autoritile centrale i locale dezvluie complexitatea unor interdependene reciproce, care depesc cadrul clasic al raporturilor ierarhice din administraia public tradus n superioritatea centrului fa de baz. Astfel, astzi, n planul orizontal al raporturilor dintre centru i periferie (nivelul naional i cel al comunitilor locale), se creeaz deseori situaii ambivalente, de tensiune precum i necesiti obiective de cooperare politic i administrativ, n cadrul crora raportul de fore nu nclin, ntotdeauna, n favoarea centrului, ci dimpotriv. Dimensiunea teritorial a separaiei exercitrii puterii este variabil, de la un sistem constituional la altul, dar analiza constituional nu este, n opinia noastr suficient, pentru a identifica factorii locali ce influeneaz viaa politic naional, n, spre exemplu, materia recrutrii elitelor politice, a alegerilor, a funcionrii sistemului partidelor politice sau chiar exercitarea, de ctre stat, a funciei sale guvernamentale. Astfel, n sistemele politice unde exist o separaie puternic ntre nivelul central i local al vieii politice (Regatul Unit, Statele Unite ale Americii), elitele politice naionale sunt n principal preocupate de statutul i funciunea lor parlamentar i mai puin de exerciiul responsabilitilor locale ce le-ar putea reveni n calitate de reprezentani ai unor circumscripii electorale. n sistemele de reprezentare proporional i puternic structurare partizan, aparatele centrale de partid, hotrsc asupra listelor de candidai, i decid asupra ordinii nscrierii candidailor, crend situaii privilegiate pentru membrii lor cei mai prestigioi. n acelai timp, ele vor
98

A se vedea pe larg n acest sens, Konig, von Oertzen, Wagener, Op.cit.pag.58-70, Gunter Gaentsch, Aufgaben der offentlichen Verwaltung-Bestandaufnahme und Kritik- , Speyerer Forschungsberichte 113, Forschungsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer, 1992, pag. 37 i urm., Klaus Konig, Heinrich Siedentopf, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag Baden-Baden, 1997, pag. 67 I urm. A se vedea n acelai sens, din doctrina romneasc actual, Ioan Alexandru, Introducere n Teoria Administraiei Publice - Note de curs - Ed.Sylvi, Bucureti 1997, Vol.1, pag.58 precum i pag. 199-215.

55

include, pe aceleai liste, reprezentani locali de marc, pentru a da consisten votului ce se realizeaz la nivelul circumscripiilor electorale. Cum cursul politic este n general ascendent, se produce, de regul, accesul din treapt n treapt, a reprezentanilor locali spre elita central de partid, ceea ce ndreptete afirmaia lui Karl von Beyme potrivit cruia, n Germania, : membrii elitelor politice i fundamenteaz cariera la nivel local.99 n Frana, care se prezint ca un fel de arhetip al ideii de centralizare, este instituit un sistem uninominal de scrutin pentru autoritile centrale, dar factorul local este, n mod paradoxal, tot att de important. Marea majoritate a membrilor elitelor centrale de partid au utilizat, la nceputul carierei lor, filiera local de acces politic. Pe de alt parte, prezena, la nivel local, unor personaliti politice consacrate ale partidelor politice, asigur pentru acestea, premisele necesare cuceririi anumitor mandate locale. n Frana, peste 90% din parlamentarii francezi au deinut i dein cel puin 2 mandate, iar muli dintre ei, caracterizai, de doctrin, ca i collectionneurs, chiar 4 sau 5 mandate.100 Cartea local este, prin urmare, esenial n jocul politic i, potrivit lui A.Mabileau : Integrarea unui segment al elitelor locale la vrful sistemului politic nlesnete comunicarea dintre centru i periferie; ea contribuie la stabilizarea sistemului i asigur o comunitate de elite conductoare. Dar ea accentueaz i rezistena la schimbare din raiunea unor interese comune pentru ambele categorii de elite, i anume de a conserva structurile i circuitul relaiilor ce condiioneaz meninerea lor la putere101 Existena sau inexistena interdependenelor dintre mediul politic local i aparatul central de partid nu se manifest ns numai la nivelul recrutrii candidailor ci prezint un impact relevant i n ceea ce privete funcionarea sistemului politic, n ansamblul su. Ele se manifest i datorit existenei unor niveluri guvernamentale intermediare (Etats, Laender, regions, etc) precum i a unor autoriti administrative municipale, deosebit de influente i puternice (consiliile municipale i conducerea administrativ a marilor metropole). Administrarea unui mare ora sau deinerea unei funcii executive la nivel regional sau municipal constituie, n efect,
99

K.von Beyme, The political system of the F.G.R, citat de Yves Meny, n Politique comparee, Ediia a V-a, Editura Montchrestien, Paris, 1996, pag.443. 100 Yves Meny, Op.cit, pag.444
101

A.Mabileau, La limitation du cumul des mandats et culture politique, illusion electoraliste ou modernisation democratique, Annuaire des Collectivites Locales, 1986, G.R.A.L, Edit.Litec, pag.8

56

pentru aspiranii la un rol politic naional102, trambulina ideal pentru demonstrarea calitilor lor de leaderi. n orice caz, cucerirea puterii locale devine o miz n jocul politic general, i, n particular, la nivelul competiiei politice ntre majoritatea guvernamental i opoziie. Alegerile locale, oricum ar putea fi ele calificate (administrative, politice, locale) constituie fenomenul i barometrul politic major ce se produce n ultimul an naintea alegerilor naionale. Obiectivele, mizele, campaniile electorale, vor avea astfel o inevitabil tendin de depire a cadrului prioritilor i personalitilor locale, realiznd liantul necesar ntre nivelul politico-administrativ local i cel naional. Raporturile dintre mediul politic central i local precum i ale acestuia din urm cu administraia public sunt deosebit de importante ntruct autoritile infrastructurii instituionale constituie ealonul fundamental al executrii deciziilor politice adoptate n plan naional. n Regatul Unit, unde executivul nu are organizate agenii sau servicii descentralizate la nivel teritorial, aceast problem devine cu att mai clar cu ct mesajele i obiectivele politice guvernamentale se transfer ctre administraia local prin intermediul mediului politic. n aceeai msur, afirmaia este adevrat i pentru Germania federal dar, n acest caz, diviziunea dintre concepia politic federal i executivul statelor federate este estompat de instituirea i evoluia principiului federalismului cooperativ103. De fapt, se poate afirma, fr teama de a grei, c toate statele Europei occidentale se confrunt cu aceleai categorii de probleme relaionale ntre nivelul politic central, decizional, i nivelul politico-administrativ, autonom, local, indiferent dac Guvernul central are, potrivit
102

Stau exemplu menionm n acest sens, n Germania, ascensiunea lui Willy Brandt (Berlin) sau Helmuth Kohl (Rhenania de Nord-Westfalia) precum i prestigiul administrativ dobndit de Joseph Rau sau Oskar Lafontaine n Rhenania de Nord i Regiunea Saar, care le-au permis ascensiunea politic pn la disputarea conducerii SPD, actualmente partid de guvernmnt. n Frana, numrul minitrilor, foti primari ai unor mari orase, este att de mare nct cu greu se mai poate evidenia. Cabinetul lui Pierre Mauroy era compus, n cea mai mare parte a sa, din fotii si consilieri din Lille, unde a funcionat ca primar, iar exemplul lui Jaques Chirac este, de asemenea, notoriu n aceast materie. 103 Cu privire la principiul federalismului cooperativ, care circumscrie, n sistemul politico-juridic german, raporturile politico-administrative dintre statul federal i Landuri, avnd ca i coordonate fundamentale: loialitatea politic fa de organizarea federal (Bundestreue), conduita politic cooperativ, profederal (Bundesfreundliches Verhalten) conduita politic cooperativ fa de autonomia regional (Laenderfreundliches Verhalten), precum i un catalog de drepturi i obligaii politice reciproce ntre statul federal i structurile regionale (Pflichten von Gesamtstaat und Mitgliedstaaten), a se vedea Heinz Laufer, Das Foederative System der Bundesrepublik Deutschland, Edit. Bayerische Landeszentrale fuer politische Bildungsarbeit, Muenchen, 1981, pag. 63 i urm.

57

Constituiei, instituite sau nu autoriti de tutel administrativ sau servicii administrative proprii n plan teritorial. Relaiile dintre diferitele nivele de administraie, respectiv de decizie politico-administrativ, sunt marcate de o relativ confuziune de competen i reclam cu necesitate, formule specifice de negociere i cooperare generalizat. Renate Maynz, rezumnd aceast problematic arat: Aplicarea efectiv a unei decizii politice este astzi rezultatul unei combinaii n care intervin, n aceeai msur, caracteristicile programului politic, conduita organismelor executive precum i reaciile grupurilor int. 104. Acest proces nu vizeaz altceva dect implementarea efectiv a deciziilor politice naionale n plan teritorial. Altfel spus, cunoaterea mecanismelor de aplicare a politicii este fundamental pentru nelegerea reelelor de influen i a raporturilor interorganizaionale sau interguvernamentale, la nivelul oricrui stat. Aa cum am ncercat s evideniem mai sus, dimensiunea local a politicului nu poate fi identificat prin simpla examinare a actorilor care particip la procesul politic decizional. Aa cum sublinia Fritz W. Scharpf : este improbabil, dac nu imposibil, ca politica public de o asemenea consisten s fie rezultatul deciziei unui singur actor politic. Formarea i aplicarea politicului sunt, inevitabil, rezultatul interaciunii dintre actori diferii, cu interese, obiective i strategii diferite.105 Nu este exagerat s considerm, n acest context, politicile promovate de diferii actori politici ca fiind relevante pentru autoritile administraiei publice locale, din moment ce procesul de aplicare a politicii permite substituirea voinei politice cu voina autoritii titulare de competen decizional. n perioada contemporan, mai mult ca niciodat, dezvoltarea statului bunstrii generale (Welfare State) la nivelul Europei occidentale, a constrns guvernele centrale s apeleze la verigi executive intermediare pentru aplicarea politicii lor la nivel local, iar autoritile locale propriuzise, constituie instrumente eseniale n acest proces. Dar, n pofida eforturilor statelor de a crea instrumente de comand i control eficiente (planificare, transferuri financiare, reforme structurale, norme cu caracter tehnic, etc), aplicarea politicii nu a putut fi totalmente ncadrat n bariere normative.
104

Renate Maynz, Les bureaucraties publiques et la mise en ouvre des politiques, Revue Internationale des Sciences sociales, nr.4/1992. 105 F.W.Scharpf, B.Reissert, E.Schnabel, Policy effectiveness and conflict avoidance in Intergovernmental Policy formation, n K.Hanf, F.Scharpf, Interorganisational PolicyMaking, Sage Publications, Londra, 1978, pag.347.

58

n plus, recurgerea la sprijinul din ce n ce mai masiv al autoritilor locale n implementarea politicii guvernamentale, desigur sub controlul autoritii ierarhice, a permis debutul i dezvoltarea unei perioade de adevrat ucenicie instituional pentru acestea din urm. Aceast realitate, explic de ce, n toate statele Europei occidentale, fr excepie, se manifest astzi acut, tendina de revigorare a nivelurilor administrative locale precum i diluarea, ct de puternic posibil, a relaiilor de subordonare ierarhic de la nivelul aparatului administrativ precum i ntre diferitele niveluri ale administraiei publice. Absena consensului i a cooperrii complic procesul de aplicare a politicii publice i reclam intervenia punctual i repetat a guvernului central dar, conducerea i supravegherea direct a unei bune executri a unei politici publice n plan local reclam, pe de alt parte: un numr ct mai mic de colectiviti locale de controlat, instrumente juridice neechivoce de ncadrare a activitii acestora, instrumente de presiune precum isancionatorii eficace. Odat evideniat interdependena dintre autoritile centrale i locale n procesul de realizare a politicii publice, alegerea soluiilor devine relativ simpl: fie practicarea unei politici autoritare, centralizatoare, pentru garantarea unei corecte executri a deciziilor adoptate la nivel superior, fie elaborarea unor instrumente de colaborare descentralizat, de natur a facilita obinerea consensului i crearea unui sistem de interdependena. Dac despre principiul federalismului cooperativ se poate vorbi, propriu-zis, la nivelul S.U.A i R.F.Germania, pentru a desemna colaborarea din ce n ce mai strns i mai formalizat dintre diferitele nivele guvernamentale autonome, principiu ce a nlocuit la nceputul anilor 60, principiul federalismului clasic, totui, fenomenul cooperrii nu a fost i nu este propriu numai sistemelor federale. Sistemele unitare practic i ele un asemenea gen de cooperare, cu metode i instrumente, este adevrat, specifice, care nu difer fundamental de cele utilizate de sistemele federale. Aceste metode i instrumente politice, administrative i financiare sunt din ce n ce mai formalizate i tind s nlocuiasc definitiv cooperarea clasic, autonomia funcional i tutela administrativ tradiional.106
Instrumentele formalizate ale cooperrii interguvernamentale sunt extrem de numeroase i importante n Germania. Astfel, una dintre cele mai vechi forme de cooperare a fost instituit la nivelul Conferinei Minitrilor Educaiei (Bildungsministerkonferenz) i comport numeroase structuri interne: o adunare general, comitete de specialitate, un secretariat general, etc. Ea este prezidat, prin
106

59

Cooperarea dintre autoritile politico-administrative centrale i locale mbrac i dimensiunea financiar n sensul c finanrile ncruciate (de stat i locale), subveniile de la bugetul central i de la bugetele locale, precum i alte mecanisme fiscale i financiare, sunt de natur a crea un sistem complex de relaii de interdependen. Doctrina de specialitate precizeaz ns c, n lumea contemporan, cu rare excepii, autonomia fiscal local este o amgire. Remy Proudhomme scria n acest sens: nu exist impozite locale bune pentru simplul motiv c niciodat nu se poate realiza o compatibilizare ntre localizarea resurselor i localizarea nevoilor locale, cu att mai puin n rile unde, precum Frana, teritoriul este divizat ntre multiple entiti. Pentru a depi aceste probleme exist mai multe ci: naionalizarea veniturilor, precum n Italia sau Olanda, ajustri i rectificri bugetare precum n Frana sau raionalizarea i distribuirea echitabil n cadrul sistemului, precum n Germania107 n concluzie, diviziunea teritorial a puterii rmne o component esenial a sistemului politic i administrativ contemporan. Nivelul teritorial a reprezentat i va reprezenta pentru totdeauna baza reprezentrii politice i a gestiunii publice. Toate tentativele de substituire printr-o reprezentare de tip funcional au euat (regimurile autoritare) sau au rmas la nivelul unor fenomene marginale (neo-corporatismele). Pe de alt parte, segmentarea exercitrii puterii ntre autoriti politicoadministrative mai mult sau mai puin autonome, este singura de natur s realizeze acele contraponderi, checks and balances, fr de care democraia risc s-i piard suflul vital.
rotaie, de cte un ministru de Land care, concomitent, are i rolul de purttor de cuvnt i reprezentant al forumului cooperativ n raport cu structurile statului federal i partenerii strini. Conferine analoage exist i la nivelul altor sectoare ministeriale, inclusiv la nivelul Primilor-minitri de Land-uri. pe de alt parte, au fost instituite Comitete de cooperare de toate naturile cu scopul de a facilita dicutarea, negocierea i concilierea problemelor de interes comun ale statului federal i Land-urilor. Printre cele mai celebre forumuri de acest gen pot fi menionate: Consiliul pentru tiin (Wissenschaftsrat), Consiliul pentru Educaie (Bildungsrat), sau, n materie economic, Consiliul de Planificare a Finanelor (Finanzplanungsrat). Un pas suplimentar n sensul instituionalizrii acestui tip de cooperare a fost realizat n anul 1969, cu ocazia revizuirii Legii Fundamentale, care, incepnd cu acel moment, recunoate i formalizeaz aceste practici cooperative, consacrndu-le ca sarcini administrative comune (Gemeinschaftsaufgaben), n unele sectoare precis determinate, precum: construcia i dezvoltarea unor universiti, politica economic regional, politica agricol i construcia de diguri, etc. Guvernul federal poate interveni, n acest context formalizat, n cofinanarea proiectelor comune ale Land-urilor i contribui, astfel, la o bun distribuie a resurselor i o repartizare just, n profitul Land-urilor mai puin dezvoltate economic. Aceast reform, declanat de marea coaliie a epocii (CDU-CSU-SPD), n pofida vehementelor preri pro-i contra exprimate, a reuit s fie implementat n Germania, cu cooperarea, mai mult sau mai puin formalizat, a tuturor nivelurilor administrative. 107 citat de Yves Meny, n Op.cit. pag. 454.

60

n fine, implementarea conceptului statului bunstrii generale i a statului-providen nu s-a realizat i nu se realizeaz n beneficiul aparatului central de stat. Autoritile locale sunt de fapt cele care organizeaz i realizeaz prestarea serviciilor publice, care asigur cetenilor o via cotidian mai bun sau stabilesc standarde de via a cror coninuturi i modaliti de realizare nu sunt i nu pot fi fixate de autoriti superioare. Comunitile sociale i politice, iniial, reeaua de distribuie a serviciilor publice, ulterior, i, actualmente, colectivitile locale politico-teritoriale, acionnd ntr-o reea complex de raporturi de colaborare i interdependen, reprezint sinteza unei puternice tradiii politice europene de promovare a binelui public, social, la care i aduc o contribuie deloc neglijabil. Prin urmare, alturi de guverne, administraiile publice locale constituie astzi importante instituii politicoadministrative, cu o dinamic proprie, autonom i imprevizibil, n spaiul de interferen a fenomenului politic cu fenomenul administrativ. BIBLIOGRAFIE SELECTIV LA CAPITOLUL I. Alexandru, Ioan Administraia public, Teorii, realiti, perspective; Edit.Lumina Lex, Bucureti 1999 Alexandru, Ioan, coordonator, Drept administrativ, Edit.Omnia, Bucureti, 1999, Alexandru, Ioan, Introducere n Teoria Administraiei Publice Note de curs - Ed.Sylvi, Bucureti 1997, Vol.1, pag.58 precum i pag. 199-215. Arnim v., Hans Herbert Fetter Bauch regiert nicht gern - Die politische Klasse selbstbezogen und abgehoben -, Kindler Verlag, Munchen, 1997, Arnim v., Hans Herbert Demokratie ohne Volk Knaur Verlag, Munchen, 1993 Arnim v., Hans Herbert n Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Vahlen Verlag, Muenchen, 1984 Baehr, Otto, Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Neudruck der Ausgabe 1854, Aalen 1961 Black, A. Guilds and Civil Society n European Political Thoughts from the Twelfth Century to the Present , Ed. Methuen, Londra, 1984 Boeckenfoerde,Ernest-Wolfgang, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, Festschrift fr Adolf Arndt, Frankfurt/M, 1969 Buchwald, Delf, Prinzipien des Rechtstaates, Shaker Verlang, Aachen, 1996 61

Burdeau, Georges Le liberalisme, Edit. Seuil, Paris, 1979 Ceterchi, Ioan, coordonator, Organizaiile obteti n sistemul organizrii politice din Republica Socialist Romnia, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1973. Cotterell, Roger Law's Community "Legal and the Image of Legality", in Journal of Law and Society, vol. 19, nr. 4, 1992 Deleanu, Ion, n colectiv, Constituia Romniei- comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992 Drganu, Tudor Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. I Drganu, Tudor Introducere n teoria i practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992 Duverger, Maurice, Introduction a la Politique, Gallimard, Paris, 1964 Eichhorn, Peter, coordonator, Verwaltungslexicon, Nomos Verlag Baden-Baden, 1991 Ferguson, A. An Essay on the History of Civil Society (1767), editat de D.Forbes, University Press, Edinburgh, 1966 Flew, Anthony, Dicionar de Filosofie i Logic -1979-,Ed.Humanitas, Bucureti, 1996 Fraenkel, Ernst / Bracher, Karl Dietrich, Fischer Lexicon - Staat und Politik, Fischer Buecherei, Frankfurt a. Main, 1957 Gaentsch, Guenter, Aufgaben der offentlichen VerwaltungBestandaufnahme und Kritik- , Speyerer Forschungsberichte 113, Forschungsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer, 1992 Gellner; Ernest Condiiile libertii. Societatea civil i rivalii ei (1994) Edit.Polirom, Iai, 1998 Gneist v., Rudolf, Der Rechtsstaat, Berlin, 1872 Ion Craiovan, Finalitile Dreptului, Ed. Continent XXI, Bucureti, 1995 Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, vol.1,Ediia a II-a rev.i adugit, Edit.Nemira Bucureti, 2000, Ediia a III-a rev.i adugit, Edit. All Beck Bucureti, 2003 Kant, Immanuel, Critica Raiunii Practice, Ed. tiinific, Bucureti, 1972 Kelsen, Hans, Theorie pure du Droit, Dalloz, Paris, 1962 Konig / von Oertzen / Wagener, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag, Baden-Baden,1981 Konig, Klaus / Siedentopf, Heinrich, Offentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Verlag Baden-Baden, 1997 Laufer, Heinz Das Foederative System der Bundesrepublik Deutschland, Edit. Bayerische Landeszentrale fuer politische Bildungsarbeit, Muenchen, 1981 62

Maynz, Renate, Les bureaucraties publiques et la mise en ouvre des politiques, Revue Internationale des Sciences sociales, nr.4/1992. Meny, Yves, Politique comparee, Ediia a V-a, Editura Montchrestien, Paris, 1996 Michaelis, Karl Die Deutschen und ihr Rechtstaat, Berlin - New York, 1980 Mohl v., Robert, Das Staatsrecht des Konigreichs Wurttemberg.Das Verfassungsrecht, Tbingen, 1829 Mohl v., Robert, Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtstaates, Bd. I, Tbingen, 1866 Monchablon, Alain, Cartea Ceteanului, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991, Muraru, Ioan Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998 Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ Romn, Vol.1, Principii Generale , Ed. Marvan, Bucureti, 1934 Negulescu, Paul, Curs de politic administrativ - fcut la Centrul de pregtire Profesional Administrativ- fascicola 1, Bucureti 1938 Petrescu, Rodica Narcisa Drept administrativ, Edit. Servo Sat, Cluj-Napoca, 1999, 2001 Popa, Nicolae, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1996, Popescu, Sofia Din nou despre statul de drept. Concept, trsturi definitorii i motivaii n Studii de Drept Romnesc nr. 4/1992 Popper, Karl Open Society and its Enemies, Ediia a V-a, Princeton University Press, Princeton 1966 Santai, Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 1998 Scharpf F.W./ B.Reissert / E.Schnabel, Policy effectiveness and

63

conflict avoidance in Intergovernmental Policy formation, n K.Hanf, F.Scharpf, Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, Londra, 1978 Schelling v., F.W.J. Philosophische Untersuchungen ueber das Wesen der menschlichen Freiheit, Tbingen, 1809 Stein v., Lorenz Handbuch der Verwaltungslehre, Vol.1-3, Stuttgart, 1888. Stein, Ekkehart, Staatsrecht, 15.Auflage, J.C.B. Mohr Vlg. Tbingen, 1995 Stern, Karl Das Staatsrecht der B.R.D., Bd. I, Mnchen, 1984 Szporluk, Roman n Comunism and Nationalism, Karl Marx versus Friedrich List, Oxford University Press, Oxford/New York, 1988 Tarangul, Erast Diti, Tratat de Drept Administrativ Romn, Tipografia Glasul Bucovinei , Cernui, 1944 Teodorescu, Anibal, Tratat de Drept Administrativ, Editura.Marvan, Bucureti, 1935, Vol.II Tribe, Laurence H. American Constitutional Law, Second Edition, Harvard University, New York, The Foundation Press Inc. 1998 inca, Ovidiu,Constituii i alte texte de drept public, Edit.Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997 Vraru, M.Tratat de Drept Administrativ Romn, Ed. Librriei Socec & Co., Bucureti Voicu, George,Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Editura All, Bucureti, 1998 Vrabie, Genoveva Drept constituional i instituii politice, Vol.I, Ediia a patra revzut i ntregit, Editura Cugetarea a Fundaiei pentru Cultur i tiin Moldova, Iai, 1997.

64

Wassermann,Rudolf, Rechtsstaat ohne Rechtsbewustsein?, Niedersachsische Landeszentrale fr politische Bildung, Hannover, 1988 Kriele, Martin, Einfuhrung in die Staatslehre, Opladen, 1994 Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, New York, 1974

65

CAPITOLUL II. EXECUTIVUL SI ADMINISTRATIA PUBLIC N DOCTRINA CONTEMPORAN 1. Puterea executiv si administratia public n unele reglementri constitutionale contemporane Identificarea relaiei dintre dou din noiunile fundamentale ale dreptului public contemporan, executivul i administraia public, n pofida diversitii de opinii din doctrin, nu se poate face n afara analizei comparative a modului n care cele dou instituii sunt reglementate formal n constituiile lumii . In debutul unei astfel de analize trebuie observat c unele constituii conserv limbajul clasic al teoriei separaiei puterilor n stat folosind termenul de putere respectiv organ, altele, printre care i Constituia actual a Romniei, opereaz cu o terminologie adaptat stadiului actual de dezvoltare a doctrinei de specialitate, folosind termeni precum autoritate public, funcie statal,etc. Aceasta nu nseamn ns c n reglementrile actuale s-a pstrat cadrul rigid al clasicei triniti a puterilor, transformrile putnd fi identificate n modul n care sunt reglementate procedurile legislative, formarea rolul i funcionarea guvernelor, desemnarea judectorilor, contenciosul constituional i administrativ, autoritile constituionale autonome precum Ombudsman-ul sau Curtea Constituional, etc. Pe de alt parte, aa cum remarc Prof.Antonie Iorgovan, faptul c o reglementare constituional depete cadrul unei teorii, fie ea ct de celebr, nu nseamn c reglementarea nu are baz tiinific ci c teoria a devenit desuet .108 Pierre Pactet scrie n acelai sens: Pentru teoreticienii actuali, adevrata divizare nu este ntre puterea de a face legea i cea de a o executa, ci ntre puterea care aparine organelor executive de a conduce politica naional, utiliznd n acest sens aparatul administrativ de care dispun, pe de o parte, i libertatea lsat organelor deliberative (se au n vedere adunrile parlamentare) de a controla aciunea Guvernului, pe de alt parte.Potrivit aceluiai autor, limitarea puterilor potrivit noilor soluii constituionale se realizeaz prin: independena autoritii jurisdicionale, ncadrarea juridic a puterii,

108

Antonie Iorgovan, Tratat .., vol.1, p.44

66

dezvoltarea corpurilor intermediare, a organismelor publice sau private care sunt nsrcinate cu gestionarea propriilor afaceri.109 In fine, ceea ce caracterizeaz reglementrile constituionale contemporane este intenia evident a legiuitorilor constituani de a face delimitarea, uneori expres i neechivoc, ntre sfera preponderent politic a Executivului i zona tehnico-administrativ a acestuia. In acest sens, n limbaj constituional contemporan, prin expresia de Executiv se evoc, de regul, efii puterii executive, respectiv monarh, preedinte sau organ colegial (ex. Consiliul Federal Elveian) n sistemele care consacr un executiv monocratic, i monarh sau preedinte i guvern, n sistemele care consacr un executiv dualist110, precum i minitri i ali demnitari.111 Potrivit Constituiei Danemarcei112, Regele este mputernicit s-i numeasc i s-i revoce pe minitri, inclusiv pe Primul Ministru, i s le repartizeze sarcinile, exercitnd autoritate suprem asupra tuturor treburilor Regatului. Minitri constituie Consiliul de Minitri a crui preedinie aparine Regelui. Executivul se remarc prin existena unui cabinet care poart denumirea de Consiliul Cabinetului, din care fac parte minitri, care delibereaz sub conducerea Primului-Ministru, Regele avnd dreptul de a accepta deciziile acestuia sau de a le supune Consiliului de Minitri. Potrivit art.26 din aceeai Constituie, Regele numete i revoc din funcie, potrivit statutului, funcionarii publici. Constituia Spaniei 113 stabilete, expresis verbis, c Regele este eful statului (art.56) i c Guvernul exercit funcia executiv i puterea reglementar ( art.97). El conduce politica intern i extern, administraia civil i militar i aprarea statului fiind responsabil n faa Parlamentului. Alturi i sub conducerea Guvernului, i desfoar activitatea administraia public, subordonat principiilor eficacitii, ierarhiei,
109 110

Pierre Pactet, Op.cit, pag.118 i urm., citat de A.Iorgovan, n op.cit.,vol.1, pag. 46 Cu privire la distincia dintre executivul monocratic i executivul dualist a se vedea I.Vida, Puterea Executiv i Administraia Public, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.29-37 111 In acest sens Prof. Antonie Iorgovan clarific limbajul Constituiei Romniei din 1991 artnd Convenim ca n spiritul doctrinei occidentale, s utilizm expresia de executiv pentru a evoca, printr-o formulare generic, pe cei doi efi ai puterii executive, pe minitri i ali demnitari, pentru a preciza n continuare In concluzie, la ora actual, executivul n Romnia, ca funcii, este format din Preedintele Romniei, primul-ministru, minitrii i secretarii de stat. A.Iorgovan, Op.cit.vol.1, pag.78. 112 adoptat la 5 iunie 1953, Constituie care se menine i ea n nota clasic, consacrnd chiar n art 3: Puterea legislativ este exercitat n comun de ctre Rege i Folketing. Puterea executiv este exercitat de ctreRrege. Puterea judectoreasc este exercitat de ctre tribunale. 113 din 27 decembrie 1978. Textul a fost analizat pe baza traducerii efectuate de Ovidiu inca n, Constituii i alte texte de drept public, Ed.Imprimeriei de Vest Oradea, 1997, pag.639 i urm.

67

descentralizrii i coordonrii, supunndu-se legii i dreptului ( art 103). Constituia Olandei114, confer noi dimensiunii reglementrii constituionale a puterii executive. Potrivit acestei legi fundamentale Regele, mpreun cu minitrii formeaz Guvernul dar Primul ministru i minitri sunt numii i revocai prin Decret Regal. Minitri formeaz Consiliul de Minitri, care este prezidat de Primul ministru, pentru a delibera i hotr asupra politicii generale a Guvernului i pentru a favoriza unitatea acestei politici. In privina legiferrii, art.81 prevede c legile sunt stabilite n comun de ctre Guvern i Parlament, la propunerea Regelui sau a unuia ori mai muli parlamentari. Monocraia Executivului contemporan cunoate cea mai rigid expresie n regimurile politice prezideniale cu forma lor cea mai reprezentativ consacrat n Constituia S.U.A.115 n aceste regimuri politice Executivul este redus la Preedintele statului acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea legii. Potrivit art.2 al Constituiei SUA puterea executiv este exercitat de ctre Preedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existen a Executivului este faptul c limitele sale nu sunt determinate de Constituie ci de factori politici extraconstituionali 116. In cadrul acestui sistem, n care apropierea de concepia clasic a separaiei puterilor este poate cea mai evident, Executivul nu se confund cu administraia dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia chiar dac asupra legalitii aciunilor sale se pronun autoritile judectoreti. Cu toat rigiditatea reglementrii constituionale doctrina contemporan nord-american recunoate colaborarea Executivului cu Congresul dar i cu ntreg mediul politic i social n exercitarea puterii, colaborare care uneori este de neseparat. Astfel un prestigios specialist american n abordarea actual a separaiei puterilor, Louis Fisher scrie: O iniiativ n domeniul Legislativului provoac imediat o serie de aciuni compensatorii la nivelul executivului. Acestea au uneori caracter cooperativ alteori antagonic. Iniiativele Executivului provoac i stimuleaz semnale legislative. In acelai timp att Legislativul ct i Executivul funcioneaz ntr-un cadru politic mai larg care include Curile de justiie, birocraia federal, comisiile regulatorii autonome, administraiile federale i locale, partidele
114 115

Adoptat la 17 februarie 1983. Adoptat la 17 septembrie 1787 i amendat cu XXVI amendamente, ultimul datnd de la 1971. 116 A se vedea C.Herman Prichett, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New-York, 1976, p.43 I urm. citat de I. Vida n Op.cit. p.33

68

politice, grupurile de interese, i mediul internaional - care formeaz i circumscriu fenomenul complex al guvernrii. 117 Modelul prezidenial al S.U.A s-a extins n state sudamericane, africane i de curnd, prin adoptarea Constituiei Federaiei Ruse, i n Europa i Asia. n unele din aceste state alturi de Preedintele Republicii apare Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific natura regimului politic datorit competenelor pe care preedintele le are n legtur cu formarea i funcionarea acestei componente a Executivului.118 In multe din aceste state modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic prezidenialist.119 Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor dualiste, ele dispun de un ef de stat, desemnat de parlament, i de un guvern care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia de ef al executivului. Funcia efului de stat este influenat de rolul partidelor politice iar cea de ef al guvernului de regulile majoritii parlamentare. In Republica Federal Germania 120 legea fundamental opereaz cu terminologia clasic (art.20) artnd c poporul exercit puterea prin organele special investite cu putere legislativ, executiv i judectoreasc. Puterea legislativ este legat prin ordinea constituional, puterile executiv i judectoreasc sunt legate prin lege i drept. Puterea executiv federal este acordat unei persoane care ndeplinete, n condiii de neresponsabilitate, potrivit regulilor regimului parlamentar, funcia de ef de stat, i unui organ colegial, Guvernul federal, prin natura sa esenialmente responsabil. Guvernul se compune din Cancelarul federal i minitri federali. Specificul Executivului german rezid n concentrarea puterii executive n mna Cancelarului federal care stabilete liniile politicii interne i externe a statului i i asum responsabilitatea politic, astfel nct constituie personajul cheie al sistemului politic german, slujit n bun msur de codecizia partidelor politice reflectat prin instituiile specific germane ale votului de nencredere constructiv i moiunii de ncredere ale
117

Louis Fisher, The Politics of Shared Power, Congress and the Executive, Third Ed., Library of Congress, Congressional Quarterly Inc., 1993, pag. 17 i urm. 118 Spre exemplu art. 80-1 din Constituia Federaiei Ruse, adoptat la 12 dembrie 1993, prevede: Preedintele Federaiei Ruse este eful statului.. Preedintele Federaiei Ruse, conform Constituiei Federaiei Ruse i legilor federale, determin orientrile fundamentale ale politicii interne i externe ale statului. Potrivit art.83 el prezideaz edinele Guvernului federal pe care l poate i demite. Art. 110-1 arat c Guvernul exercit puterea executiv iar Cap VIII reglementeaz n cuprinsul a 4 articole autoadministraia local, 119 I.Vida. Op.cit.p 34. 120 Legea fundamental a Republicii Federale Germania a fost adoptat la 23 mai 1949 i completat cu tratatul de unificare din 31 august 1990,

69

Bundestagului (art.67,68). Minitri federali i conduc departamentele (ministerele) n mod autonom i sub proprie responsabilitate n cadrul marilor orientri politice stabilite de Cancelar (art.65). In ceea ce privete reglementarea constituional a administraiei publice ea este cuprins n cap. VIII al Legii fundamentale a R.F.G intitulat: Executarea legilor federale i Administraia Federal, reglementnd principiile repartizrii competenelor privind executarea legilor ntre federaie i land-uri, organizarea administraiei i procedura administrativ. Cnd federaia execut legile cu ajutorul unei administraii federale, al colectivitilor de drept public sau instituiilor de drept public legate direct de ea (Koerperschaften und Anstalten des oeffentlichen Rechtes), Guvernul federal emite dispozitii administrative cu caracter normativ general, cu excepia cazurilor pentru care legea prevede altfel. El conduce i reglementeaz organizarea administraiilor federale (art.86). Constituia Italiei121 consacr un Executiv bicefal, compus din Preedintele Republicii i un Cabinet care are n fruntea sa un Preedinte al Consiliului de Minitri. Preedintele Republicii este eful statului i reprezint unitatea naional, dar, are i importante atribuii administrative. Consiliul de Minitri se compune din Preedintele Consiliului de Minitri i minitri iar, potrivit art. 95, Preedintele Consiliului de Minitri conduce politica general a Guvernului i este rspunztor pentru ea. El menine unitatea orientrilor politice i administrative. Minitri sunt rspunztori n mod solidar pentru actele Consiliului de Minitri i individual pentru actele departamentului lor.Constituia Italiei consacr sub titlul III, intitulat: Guvernul, o a doua seciune intitulat: Administraia Public, ceea ce ne oblig s observm c nici n acest stat, cel putin la nivelul reglementrii constituionale, nu se realizeaz o cumulare a Executivului cu administraia public., deosebirile dintre autoritile cu caracter executiv sau administrativ fiind precizate expres, prin texte constituionale. Constituia actual a Franei122, consacr i ea un Executiv bicefal, compus dint-un Preedinte, ales prin vot direct ncepnd cu anul 1962, i Guvern - Consiliul de Minitri - condus de Primul-ministru, care stabilete i pune n aplicare politica naiunii, dispunnd de administraie i forele armate (art.20). Primul Ministru dirijeaz aciunea Guvernului. El este responsabil de aprarea naional i asigur respectarea legilor. El deine

121 122

Adoptat la 27 decembrie 1947 Adoptat la 4 octombrie 1958

70

puterea reglementar n toate domeniile sub rezerva dispoziiilor cuprinse n art.13 coroborat cu art.37 al Constituiei. Ceea ce este specific regimului Executivului francez este faptul c imixtiunea Preedintelui n treburile Guvernului este apropiat regimurilor moniste sau monocratice. Astfel Preedintele conduce lucrrile Consiliului de Minitri i semneaz ordonanele i decretele adoptate n acest organ, numete n funcii civile i militare fie singur fie n Consiliul de Minitri. In Frana, Executivul se caracterizeaz printr-o evoluie contradictorie a aplicrii principiului separaiei puterilor n stat,de la prima Constituie elaborat la 1791 i pn la cea actual, care d posibilitatea Guvernului de a legifera n anumite domenii123 Nici n Frana reglementarea constituional nu realizeaz o confuziune structural ntre Executiv i administraia public, mai mult limbajul constituional nu include fortele armate n expresia administraie public.(art.20). Multe din Constituiile fostelor state socialiste, adoptate dup 1989, consacr expres principiul separaiei puterilor n stat astfel: Bulgaria, Moldova, Ungaria, Polonia, Cehia, Slovacia etc124. i la nivelul acestor reglementri constituionale, dup modelul constituional al statelor de drept din Europa occidental, se realizeaz delimitarea terminologic ntre Executiv i administraia public cu referire n principal la categoriile de organe sau autoriti care le exercit. Un model constituional contemporan anacronic, i prin aceasta inedit, il constituie Constituia Republicii Populare Chineze125 care, folosind o terminologie variat, consacr un regim socialist de dictatur democratic popular n care organele de stat funcioneaz conform principiului centralismului democratic. Organele administrative, organele judectoreti i parchetele, care eman de la adunrile populare, sunt responsabile n faa acestora din urm i se supun controlului lor. Repartizarea atribuiilor ntre organele de stat ale autoritii centrale i cele ale autoritilor locale se
123

A se vedea Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, Bucureti, 1993,Vol.II,p.12 124 a se vedea Constituia Republicii Bulgaria din 12 iulie 1991, Constituia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, Constituia Republicii Ungaria din 20 august 1949, Legea constituional privind relaiile reciproce dintre puterea legislativ i puterea executiv a Republicii Polonia i autoadministrarea teritorial din 17 octombrie 1992 i Constituia Republicii Polonia din 22 iulie 1952, meninut n vigoare prin legea constituional din 1992, Constituia Republicii Cehia cuprins n Legea constituional a Consiliului Naional Ceh din 16 decembrie 1992, Constituia Republicii Slovacia din 1 septembrie 1992. 125 Din 4 decembrie 1982, in Ovidiu inca, Op.cit.pag. 435 urm.

71

face conform principiului de a pune, din plin, n joc iniiativa i dinamismul puterilor locale meninnd, n acelai timp, direcia unic a puterii centrale (art.3). Art.4 reglementez autonomia local i regional iar art.5 al aceleiai Constituii prevede: nici o lege, nici o reglementare administrativ, nici o reglementare local nu poate intra n contradicie cu Constituia. Preedintele i Vicepreedintele Republicii Populare Chineze sunt alei de ctre adunarea Popular Chinez (art.79) care este organul suprem al puterii de stat (art.57), iar Consiliul Afacerilor de Stat, adic Guvernul popular central, este executivul organului suprem al puterii de stat, organul administrativ suprem de stat. art.85) Acest din urm organ este compus din Primul-ministru, viceprim-minitri, minitri de stat, minitri, preedinii de comisii, preedintele Comisiei de Conturi, secretarul general. Potrivit art 89 acest organ exercit funciile i puterile administrative i reglementare enumerate n art.89. In ceea ce privete actuala Constituie a Romniei aceasta consacr, potrivit celei mai numeroase pri a doctrinei de specialitate, un executiv bicefal, dualist, reprezentat de dou autoriti publice, Preedintele Romniei i Guvernul. Potrivit art 102, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Alineatul 2 al aceluiai articol prevede, n opinia noastr ntr-o viziune deosebit de avansat comparativ cu majoritatea constituiilor analizate mai sus, c n ndeplinirea atribuiilor sale Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. Din analiza reglementrii din Titlul III n ansamblul su precum i din cap. V al acestuia, n lumina noilor fundamentri din dreptul public contemporan, putem scoate n eviden delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit s o fac ntre noiunea de executiv i ce de administraie, Aa cum explic Prof.A.Iorgovan, legiuitorul constituant a dorit s arate c autoritile publice din cap.V, Titlul III, al Constituiei fac numai administraie public, att la nivel central ct i la nivel local, i nu jocuri politice.126 Din analiza celorlalte texte constituionale, printre care un loc special l ocup art.52127, rezult nendoielnic c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n Cap.V. al Titlului III. In ceea ce privete sintagma de puteri statale, Constituia Romniei o folosete ntr-un sens politic i nu riguros juridic-constituional, n cuprinsul art.80 alin.2 cnd, dup ce n
126 127

A.Iorgovan, Idem.p.71 Cu privire la delimitarea sferei administraiei publice n baza art.52 (fost 48) din Constituia Romniei din 1991, a se vedea A.Iorgovan, Ibidem, vol.1, pag. 71 - 74.

72

alineatul precedent consacr rolul Preedintelui Romniei ca reprezentant al statului, instituie rolul acestuia de mediator public ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, fcnd nu numai apel la trinitatea exercitrii puterii dar i la rolul societii civile n exercitarea puterii publice. In finalul succintei abordri comparative a unora din reglementrile constituionale actuale care realizeaz din, perspectiva terminologiei constituionale, delimitarea ntre Executiv i administraia public, este necesar s subliniem, din perspectiva rolului pe care societatea i legislaia internaional l joac n raport cu dreptul intern, c majoritatea constituiilor contemporane reglementeaz raportul dintre dreptul intern i dreptul internaional recunoscnd, n anumite materii, prioritatea acestuia din urm 128. Constituiile statelor membre ale Comunitii europene sau ale altor organizaii internaionale, cu sau fr caracter supranaional, conin, de asemenea, reglementri prin care recunosc fie efectul direct i nemijlocit, fie influena mijlocit prin parlamentele naionale, a dreptului internaional asupra sistemului juridic intern. 129 2. FUNCTIILE STATULUI CONTEMPORAN SI SFERA GUVERNRII 2.1. Functiile statului contemporan si sfera guvernrii Istoria constituional a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formal a dobndirii i exercitrii puterii de ctre guvernani n raport cu guvernaii, istoria efortului de a concilia voina i interesele indivizilor i societii asupra crora se exercit actul de guvernare, cu voina i interesele subiectelor titulare ale autoritii politice exclusive, cu alte cuvinte de a stabili un raport ntre legitimarea social i legitimitatea n sine dezvoltat de orice putere statal. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care n plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept, democratic i social, au generat realitatea unor state n care puterea a fost structurat i supus dreptului, un drept, stabilit n competiia dintre interese i valori promovate n raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puin eficient, n slujba cetenilor si.
128 129

A se vedea i art.11 coroborat cu art.20 din Constituia Romniei din 1991 Spre pild Titlul XV al Constituiei Franei intitulat despre Comunitile Europene i despre Uniunea European sau art.23 intitulat Uniunea European precum i art. 24 i 25 ale Legii Fundamentale a R.F.G,

73

Coninutul dreptului este stabilit n jocul politic la care particip ca actori nu numai instituiile statului cu competen de reglementare dar i societatea civil prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese i de presiune, massmediei, sau societatea internaional, care sunt interesate, deopotriv, i n realizarea acestui drept. Aa cum am precizat deja, statul contemporan de drept nu este numai statul asigurrii drepturilor ceteneti (statul de drept formal) dar i statul realizrii drepturilor ceteneti (statul de drept material) , care alturi de binele public, securitatea juridic i bunstarea general formeaz coninutul valoric fundamental al reglementrilor constituionale occidentale contemporane. In doctrina actual exist o serie de conceptii tinznd spre depirea, dintr-o perspectiv funcionalist130, a distinciei clasice dintre funcia legislativ i executiv a statului, respectiv dintre funcia de stabilire a coninutului dreptului i aceea de realizare material, efectiv, a dreptului. Dintre acestea, unele confund funciile statului cu natura activitii organelor statale, astfel n cadrul concepiilor binare, dualiste privind diviziunea funciunilor statului, distincia dintre legislativ i executiv este transpus, ntr-o prim categorie de concepii, nspre distincia dintre funciunea politic i funciunea administrativ a statului, distincie n conformitate cu care legea devine un cadru de principiu, stabilind o orientare politic general, guvernmntul acionnd n interiorul acestui cadru. Funciunea politic este exercitat de o pluralitate de organe, Guvern, Parlament, eful statului, etc. i cea administrativ de asemenea, neexistnd nici un impediment ca aceeai autoritate (spre pild Guvernul ) s contribuie la exerciiul ambelor funciuni.131 O alt categorie de concepii binare este generat de constatarea c sarcinile ntre Guvern i Parlament nu se mai repartizeaz n democraiile actuale dup distincia ntre puterea de a lua decizii primare i puterea de a executa aceste decizii. Astfel, se afirm c: Noiunea de putere guvernamental depete cu mult noiunea tradiional
130

Pentru a distinge din punct de vedere juridic diversele funciuni ale statului - arat Leon Duguit - trebuie s ne plasm exclusiv sub unghiul de vedere material, adic s considerm actele ndeplinite n natura lor intern, abstracie fcnd n mod complet de organul, agentul care a intervenit. t.n. (L.Duguit, Op.cit., vol.2, p.136 ) 131 In acest sens , H.Goodnow, arat, nc de la 1900, c exist dou funciuni statale eseniale, primare, care tind s se diferenieze n funciuni minore, secundare. ( H.Goodnow, Politics and Administration, New York, 1900, p.17, citat de Dan Claudiu Dnior n op.cit .vol.2, pag. 300) iar Maurice Duverger arat c funciunea politic este caracterizat prin luarea deciziilor de principiu, iar cea administrativ prin precizarea, adaptarea i aplicarea lor. (M.Duverger, Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F, Paris, 1963, p.174 )

74

de putere executiv. Ea i se opune chiar ntr-un sens : ideea de executiv implic faptul c Guvernul intervine n al doilea rnd, c el nu are iniiativa aciunii. Dimpotriv, Guvernul modern are n mod esenial un rol de impulsiune : n cadrul mainii politice, el este motorul 132 Guvernul, are, n aceast accepiune, rolul de a planifica activitatea naional prin orientarea iniiativei legislative, prin definirea politicii generale, prin trasarea programelor de aciune. El nu se mai rezum la a executa legile votate de Parlament, ci particip activ la elaborarea lor, pe de o parte prin activiti de impulsiune politic i pe de alt parte prin activiti de direcie general. Funciunea deliberativ, neleas ca putere de limitare, pe de o parte, i ca putere de revendicare pe de alt parte, aparine Parlamentului, i are o dimensiune a priori, prin stabilirea cadrului general al aciunii guvernamentale, i o dimensiune a posteriori exprimat prin activitatea legislativ i prin puterea bugetar. Puterea de revendicare se manifest prin transformarea Parlamentului ntrun fel de birou de reclamaii pentru ceteni, grupuri de interese i opoziie. De aceea: existena libertilor rmne legat n fapt de existena Parlamentelor. 133 In fine, o a treia categorie de concepii vizeaz distincia ntre funciunea guvernamental i funciunea administrativ a statului. Trebuie s considerm, arta in acest sens Georges Burdeau, c: organele statului sunt alimentate de o putere a crei surs este exterioar mecanismelor constituionale. Opinia public, revendicarea maselor, voina naional, acestea sunt forele care, ncadrate prin intermediul partidelor politice, caut n agenii statali instrumentele realizrii lor. Sunt deci natura i intensitatea acestor surse de for politic, care, fr nici o deferen pentru formele teoretice i n cea mai perfect indiferen fa de textele constituionale, vor comanda diviziunea Puterii care va fi n mod efectiv realizat n stat.134 . In aceast accepiune funciunea guvernamental cuprinde puterea de a face legea, aciunea diplomatic, actele ndeplinite de Guvern n calitate de organ politic, etc., unind, ntr-un tot indisolubil activitatea organelor statului.135 Pe de alt parte, funciunea administrativ pune n micare o putere secundar, derivat. La acest ealon: nu ntlnim dect reguli ce dezvolt i precizeaz o regul preexistent, acte
132 133 134 135

M.Duverger, Op.cit. pag.176. M.Duverger, idem p. 178 G.Burdeau, Traite de science politique., vol.IV., p.336. Idem p. 314.

75

fcute n executarea unei reguli anterioare sau ale cror efecte sunt comandate de o reglementare prestabilit.136 Dac adepii primelor categorii de concepii absolutizeaz rolul pe care diferite autoriti ale statului l dobndesc n cadrul procesului de exercitare a puterii, ncercnd s funcionalizeze vechiul cadru al separaiei puterilor n stat, ali autori, distingnd ntre caracterul politic i caracterul juridic al activitii autoritilor statale, propun definirea funciilor statului n funcie de natura politic sau juridic a actelor pe care le ndeplinesc organele statului,, distingndu-se ntre funciunile de decizie, de executare, de consultare i de control ale statului. 137 In ceea ce ne privete, considerm c toate aceste concepii ncearc s explice exercitarea puterii publice doar la nivelul statului ceea ce duce, in mod fatal, la imposibilitatea configurrii generale a funciunilor statale. Din punctul nostru de vedere, societatea este o structurare a relaiilor interumane n vederea coexistenei libertilor, tot mecanismul social concurnd la aceasta. Legea reprezint mijlocul prin care statul i societatea realizeaz acest scop. Chiar dac conlucrarea i echilibrul dintre modul cum diferite autoriti statale realizeaz o funcie statal sau alta, este n contemporaneitate dificil de delimitat, nu putem s nu observm c dac autoritile executive dobndesc uneori o poziie dominant n raport cu autoritatea legislativ aceasta se petrece pentru c el contribuie n mod esenial la exerciiul funciei legislative, care este primordial. Legea se plaseaz, n statul de drept, n centrul edificiului social n ansamblul su i n raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funciuni statale. In acest sens nici ncercarea de a funcionaliza vechiul cadrul al separaiei puterilor i nici modul organic de a determina funciunile statului ori de a gsi noi funciuni care s explice rolul autoritilor statului contemporan, nu ne pot satisface. In schimb, dac introducem constatrile contemporane, cu privire la rolul organelor de stat, ntrun nou cadru general, care nu se rezum la nivelul instituional statal ci cuprinde i nivelul societii civile i pe cel internaional, i dac definim legea n sens material i nu formal i legm funciunile de rolul
136 137

Ibidem in legtur cu aceast categorie de concepii i critica ce li se poate aduce a se vedea M.Duverger, Op.cit. pp.174-176. Pentru alte modaliti de mprire dualist a funciunilor, a se vedea R.Capitant, La reforme du parlementarisme, Paris, 1936, pag.151, L.Blum, La reforme guvernamentale, Paris 1936, p.151, Dabin, L Etat ou la politique, Paris 1957,p.148, Doctrine generale de l Etat, Paris 1957, p.300-333, R.Aron, Sociologie des societes industrielles, Esquisse d une theorie des regimes politiques,. CDU, p.30-31.

76

autoritilor statale, nimic nu ne impiedic s pstrm, in acest cadru extins, mprirea n funciune legislativ, funciune executiv i funciune jurisdicional. Din perspectiva restrns a modului cum diferite autoriti statale realizeaz aceste funciuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe statale n executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele dein rolul predominant n exercitarea funciunii legislative, deinnd nu numai rolul legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de control i limitare a tuturor celorlalte impulsuri legislative, n primul rnd ale guvernelor, iar guvernele rolul predominant n activitatea de realizare a legii, sens n care conduc aparatul administrativ. Guvernele particip ns, cu largul concurs al tehnocraiei, i la exercitarea funciunii legislative, prin intermediul a cel puin 5 proceduri: orientarea i iniiativa legislativ, n unele sisteme chiar exclusiv,138 participarea la dezbaterile parlamentare139, participarea la stabilirea ordinii de zi i organizarea dezbaterilor parlamentare140, procedura votului de ncredere cu privire la un text legislativ141, delegarea legislativ142. Funcia executiv se exercit, cel puin formal constituional, la nivelul Executivului. Ca i n cazul funciei legislative, o pluralitate de organe concur la exerciiul ei : Guvern, eful statului, autoritile administraiei publice, Parlamentul, instanele judectoreti. Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii i de a executa, prin acte de realizare concret, legea. mprirea atribuiilor ntre organul colegial i cel unipersonal este diferit dup cum eful statului este i eful guvernului sau nu. Pentru a organiza executarea legii, Guvernul emite acte normative, cu caracter general, obligatorii erga omnes, dar care au o for juridic inferioar legii, n sensul c ele nu pot introduce o
138

Vezi n acest sens, precum i pentru sistemele n care guvernul este privat de iniiativa legislativ, M.Duverger, op.cit. p.155-156, Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 199o, p.840-841, Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991, p.259. 139 Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezena deputailor funcionari. M.Duverger, Op.cit.p.156 140 In Marea Britanie,spre exemplu, programul fiecrei sesiuni este stabilit de o comisie format n snul Cabinetului de preedinii Camerelor I Chief Whip. Guvernul organizeaz dezbaterile - Allocation of time orders - dup procedeul ghilotinei. Jean Gicquel, Op.cit. p.259 141 Este vorba despre situaiile n care Guvernul preseaz asupra Parlamentului prin procedura angajrii rspunderii asupra unui text legislativ, consacrat I n Constituia actual a Romniei n cuprinsul art.113. 142 Procedeul decretelor -legi I al ordonanelor prin care se transfer legiferarea de la o autoritate -Parlament- la alta -Guvern- . vezi n acest sens, exemplificativ, art. 114 din Constituia actual a Romniei sau art. 37 al Constituiei actuale a Franei, i pentru detalii Pierre Pactet, Institutuins politiques, Droit constituionnel, Masson, Paris, 1986, p.116.

77

reglementare primar n ordinea juridic. Cnd suntem n prezena unei executri concrete a legii, Guvernul emite acte individuale.Ambele categorii de acte trebuie s fie cenzurabile pe cale judiciar dac nu sunt expres exceptate de la control, printr-o lege. Este adevrat c Parlamentul, spre pild nu poate adapta direct reglementarea general la situaiile particulare, dar poate impune, din afar, o anumit aplicare, prin mijloacele de control i sanciune pe care le are la dispoziie, ceea ce nseamn c exercit indirect funciunea executiv. In statul contemporan, dac eful statului este plasat in mod formal n cadrul Executivului n majoritatea constituiilor occidentale, rolul su n exerciiul celorlalte funciuni statale este de necontestat. Dac ne referim numai la rolul su n exercitarea funciei legislative observm cel putin 4 procedee: sanciune143, promulgare144, dreptul de a cere o nou deliberare145, veto-ul legislativ. eful statului poate de asemenea influena legiferarea prin dreptul de a dizolva Parlamentul. Cnd acest drept exist, ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o arm pentru a obine un anumit efect legislativ. In fine, indiferent de rolul pe care constituiile i legile l rezerv administraiei, este de necontestat c aceasta joac un rol crucial n materia politicii publice, att din perspectiva stabilirii ei prin legiferare ct i din perspectiva realizrii ei prin executare. In primul rnd administraia ofer informaia necesar oricrei legiferri: a informa inseamn a selecta, iar a selecta nseamn a decide. Parlamentele i Guvernele nu vd intotdeauna realitatea ci imaginea pe care administraia o ofer despre aceast realitate, uneori chiar n interes propriu, promovnd sau minimaliznd anumite cerine sociale. In al doilea rnd datorit complexitii i mai ales caracterului tehnic al problemelor actuale, administraiei i
143

Acest sistem este adoptat de constituiile monarhice n care fr sanciunea Sefului statului legea este imperfect din punct de vedere juridic. 144 In acest sens i art. 77 al.1corob. Cu art.78 din Constituia actual a Romniei. Promulgarea este puterea de a face executorie o decizie a Camerelor: chiar votat, aceasta rmne neaplicabil atta timp ct n-a fost promulgat M. Duverger, Op.cit. p.156.In ceea ce privete promulgarea legilor, a se vedea i lucrarea lui J,B,Herzog, i G.Vlachos-La promulgation, la signature et la publication des textes legislatifs en droit compare, travaux et recherches de l Institute de Droit compare de l Universite de Paris, 1961- care demonstreaz c atunci cnd promulgarea, dei obligatorie, nu este legat de vreun termen, ea devine o arm redutabil n raport cu exerciiul funciei legislative, putnd chiar s o paralizeze. 145 Vezi i Art..77 al. 2 i 3 din Constituia Romniei 1991. Asupra variantelor veto-ului legislativ al efului Statului, a se vedea i lucrarea lui M.Maier - Le veto legislatif du Chef de L Etat. Librairie de L Univerite Georg & C-ie, Geneva, 1948.

78

revine rolul de a pregti proiectele de decizie legislativ sau executiv ntruct ea dispune de experii necesari. Dup cum remarc un autor contemporan: tehnicienii administraiei sunt doar asisteni. Dar aceast asisten pune autoritatea formal de decizie ntr-o situaie de dependen.146 In al treilea rnd, actele administraiei sunt acte creatoare, ntruct, n opinia noastr, n condiiile statului contemporan, decizia politic consacrat n lege, nu mai trebuie s fie doar executat, adic aplicat, ci realizat eficient, n beneficiu public. Executarea este decizia continuat prin alte mijloace i cu ali ageni decizionali, chiar dac discursul filosofic, politic sau juridic persist n a ignora aceast mutaie.147 In fine, astzi, administraia funcioneaz ca un puternic grup de presiune, organizat n marginea organigramei instituionale decizionale i care folosete atribuiile i mijloacele puse la dispoziia (autoriti administrative i ageni care realizeaz servicii publice) pentru a influena decizia n interesul membrilor si. n ceea ce privete funcia jurisdicional, departe de a se rezuma la a aplica legea la cazuri concrete, justiia, constituional, administrativ sau ordinar, o re-creaz. Dreptul jurisprudenial reprezint o parte important a dreptului, indiferent de textele constituionale 148sau legale, inclusiv din domeniul dreptului public. In sistemele n care, instanele ordinare controleaz aplicarea legii de ctre administraie, judectorul particip i la aplicarea legii din punct de vedere administrativ. El poate anula pentru ilegalitate actele administraiei, ceea ce reprezint deja un amestec n exercitarea funciei executive, dar poate chiar s oblige administraia s emit un anumit act, caz n care se substituie acesteia n opera de executare. Cum acest control se manifest de regul i asupra actelor Guvernului este evident c judectorul particip la guvernare, deci nu este strin de exerciiul funciei executive.
146 147

Y.Meny, Politique comparee, Montchrestien, Paris 1991, p.327. Idem, p.328 148 Cel mai evident ne apare aceasta la nivelul sistemului anglo-saxon. Aici deciziile tribunalelor sunt surs formal de drept, putnd avea trei tipuri de autoritate : res judicata, autoritatea precedentului i autoritatea judge-made-law sau case-law. In acest din urm caz decizia capt o valoare general, comparabil cu cea a legii, ea aplicndu-se tuturor. In loc s fie surs doar interpretativ, ea devine surs creatoare a dreptului, judectorul ntr-un fel face legea. Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Iie edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990, p.2224. Chiar n sistemul romano-germanic, judectorul creaz dreptul desigur nu cu aceeai anvergur.

79

Dac am reusit s demonstrm succint c, la nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis, la un nivel instituional divizat n centre distincte de impuls politic, acesta fiind mcinat de impulsiuni contrare numai la suprafa, trebuie s observm c statul tinde, indiferent care ar fi nivelul instituional ce acioneaz, s reglementeze totul, s ncadreze juridic orice comportament individual sau de grup. Acestei tendine i se opune tendina societii civile de a scpa de aceast reglementare, de a exercita puterea public n afara cadrului normativ propriu-zis. Societatea este n acest sens politic activ, ea caut s alimenteze i s domine nivelul instituional statal, reacia sa n faa constrngerilor statale nu mai este fuga, ci atacul. Participarea cetenilor, partidelor politice, grupurilor de presiune i interese, mass-mediei, la procesul de guvernare, nu pot fi ignorate, cci n organismul social nu exist nimic izolat sau izolabil, chiar dac aceast participare comport grade diferite n sistemele constituionale actuale. Dac modul cum aceste elemente ale societii civile particip la exercitarea funciei legislative excede studiului nostru149, nu putem ignora cteva aspecte ale participrii lor exercitarea funciei executive i realizarea administraiei. In ceea ce privete partidele politice un autor contemporan scria: structura partidelor, dimensiunea i alianele lor, influeneaz asupra autoritii guvernamentale150 Fr a intra, aici, n amnuntele modului n care structurarea intern a partidelor i modul conjunciei lor n sistem o au asupra formrii i funcionrii Executivului, artm doar c ele au o influen major asupra executrii legii, dominnd, uneori subordonndu-i chiar, funcia executiv a statului. Executivul este dependent de sprijinul partizan i, deci, se va face exponentul intereselor partizane atunci cnd aplic el nsui legea sau cnd controleaz aplicarea legii de ctre aparatul administrativ, ca i atunci cnd numete pe anumii funcionari ai administraiei din subordine. Cnd statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul n Romnia de astzi, dar i n alte state cu o istorie constituional frmntat de contradicii, aceast influen imbrac forma nepermis a translegalitii, n care politicul
149

A se vedea n acest sens, M.Prelot, J.Boulouis, op.cit.p.83-85, G.Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politique, L.G.D.J, Paris,1966,p.132, Pierre Pactet, op.cit, p.91, G.Burdeau, Op.cit,.p.133-135, M. Guillaume - Hofmung, Le referendum, P.U.F, Paris,1987, Y.Meny, op.cit., p.190-205, P.Pactet, L evolution contemporaine de la responsabilite gouvernamentale dans le democraties pluralistes, n Melanges G.Burdeau, L.G.D.J., Paris 1977,p.148. etc. 150 M.Duverger, Les partis politiques, A.Colin, Paris,1951,p.449

80

reuete, n parte sau n totalitate, s-i subordoneze partinic ideea de legalitate i ideea de interes public. Dac conducerea statului i conducerea partidelor nu este pstrat distinct, organizarea i funcionarea instituiilor va avea de suferit. Nu ntmpltor, n unele sisteme, Preedintele trebuie s renune la apartenena la un partid, pentru a fi un arbitru ntre forele politice.151 Prezena grupurilor de presiune i interese n exercitarea funciei executive este marcat prin participarea acestora la comisiile guvernamentale, prin cooptarea lor la procesul decizional, prin ntlnirile oficiale cu reprezentanii Guvernului, prin campaniile pe care acestea le susin pentru a influena opinia public, prin demersurile lor pe lng partide i conductorii acestora, prin manifestaii, greve i alte forme ale aciunii directe, prin tentativele de blocare a sistemului administrativ sau a aplicrii deciziilor politice, .a. Mass media concur i ea la executarea legii prin influena pe care o are prezena i aciunea sa asupra stilului guvernanilor, care acord din ce n ce mai puin timp guvernrii i din ce n ce mai mult formrii imaginii lor mediatice, prin relevarea unor nevoi i interese sociale, generale sau locale, n raport cu altele, prin influena pe care o pot avea asupra unei msuri guvernamentale datorit susinerii sau respingerii ei, prin influena asupra realegerii guvernanilor, etc. Dac n procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune i mass media dein un rol mai important, n procesul administrrii directe a treburilor publice participarea direct a cetenilor devine mai accentuat, fie s ne referim numai la atitudinea pasiv, neconstructiv, n legtur cu implementarea unei anumite decizii administrative care face imposibil realizarea acesteia lipsind de finalitate orice reglementare. In sistemul anglo-saxon de guvernmnt aceast participare este nu numai tradiional dar chiar 152 instituionalizat . Sistemele moderne de guvernmnt romano-germanic acord i ele o importan din ce n ce mai pronunat acestei influene.153
151 152

A se vedea I art. 84 al.1 din Constituia actual a Romniei. A se vedea cu privire la instituiile : Open meeting laws, Open records laws, Administrative Procedure Acts, Advisory committees, Citizen surveys , Citizens participation, Public access : Ann O.M.Bowman, Richard C. Kearney , State and Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990, p.137-142., de asemenea, Ronald A.Cass, Colin S.Driver, Administrative law-Cases and Materials-, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987, p.785 I urm. 153 Legea fundamental a R.F.G. din 23 mai 1949 consacr n art. 20 pct.4,chiar un drept la insurecie, ce aparine tuturor germanilor, i const n dreptul de a opune rezisten, dac nu exist alt remediu cu putin, oricui ar ncerca s rstoarne ordinea constituional I legal n stat. Acest drept, privit ca o garanie a statului de drept,

81

Legea administraiei publice locale, din Romnia154, consacr i ea, n conformitate cu Charta European a Autonomiei Locale155, , principiul consultrii cetenilor n probleme de interes local deosebit, ca i principiu fundamental al administraiei publice locale. Societatea internaional particip i ea la executarea legilor prin controlul pe care l exercit asupra aplicrii lor n materia drepturilor omului. Acest control mbrac diferite forme i cunoate diferite intensiti.156 Se poate afirma ns c exist cteva tendine clare, n primul rnd, se constat o independen, din ce n ce mai accentuat, a controlului internaional fa de state, n al doilea rnd, o juridicizare a acestuia i o jurisdicionalizare a sa. In al treilea rnd se constat o prezen din ce n ce mai larg a individului n calitate de subiect de drept internaional, cnd este vorba de nclcarea drepturilor omului.157 Intervenia nivelului internaional se face pornind de la cenzura unui act de aplicare a legii. Individul are in acest context ci eficiente i deschise prin care poate ataca n faa unei instane internaionale, actele interne de aplicare a legii cnd aceastea ncalc drepturile omului. Cum a controla exerciiul funciunii inseamn a participa la aceasta se poate afirma c societatea internaional particip, ntr-o msur mai larg sau mai restrns, la exerciiul funciei executive n statul contemporan.
este ndreptat mpotriva titularilor puterii de stat , autorii contemporani legitimnd ceea ce ce cheam n doctrina german Ein ziviles Ungehorchsamsrecht, (dreptul la nesupunere civil t.n)., oricnd autoritatea de stat, inclusiv administrativ, acioneaz contra legem .Christoph Degenhart, Staatsrecht I, 10.Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 1994, pag.129-131. Vezi de asemenea, cu privire la aceeai problematic, Hans Wolfgang Arndt, Walter Rudolf, Oeffentliches Recht, Verlag Franz Vahlen, Munchen, 1994, pag. 30 i urm. 154 Legea nr.215/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.204 din 23 aprilie 2001, art.2, cu modificrile ulterioare. 155 Document al Consiliului Europei, adoptat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificat de Romnia prin Legea nr.119 din 1997, publicat n M.Of. al Romniei, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. 156 Cele mai eficiente sisteme de protecie internaional a drepturilor omului sunt sistemele jurisdicionale europene. Dac la nceput Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a fost timid n materie, apoi ea a afirmat chiar superioritatea dreptului comunitar asupra constituiilor naionale ale statelor membre.(Decizia Handelsgesellschaft din 17.dec.1970, afacerea 11/70, Rec.CJ.CE,p.1125) Cum controlul se exercit asupra actelor de aplicare, se poate vorbi de o clar intervenie n executarea intern a legilor, cci deciziile C.E.J dispun de o autoritate jurisdicional aparte. 157 In privina controlului exercitat de Curtea European pentru Drepturile Omului, se constat o real efectivitate a deciziilor acesteia, cel puin pe dou planuri: mai nti, statele membre ale Conveniei, execut din ce n ce mai des deciziile Curii i apoi deciziile Curii exercit o influen asupra jurisprudenei interne. Vezi n acest sens, Yves Madiot, Droit de l homme, Masson, Paris, 1991, p.201 i urm.

82

ntre aceste centre de impuls politic, cel instituional statal, cel al societii civile i cel al societii internaionale, justiia, n special cea constituional, joac un rol de arbitru, de pivot. Jurisdicia constituional i administrativ limiteaz puterea statului asupra societii i, n acelai timp, tendina prea accentuat de eliberare a societii civile prin, de exemplu, posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru c ele submineaz ordinea constituional. Analiznd, pe de o parte, interdependenele dintre diferitele categorii de autoriti la nivel instituional statal, i, pe de alt parte, dintre acest nivel i celelalte elemente ale sistemului social global, vom ncerca s delimitm sfera 158 guvernrii i s observm dac, i n ce cadru se poate pune problema distinciei dintre Executiv i administraia public n statul contemporan, problem clasic n doctrina de drept public, inclusiv romneasc.159 Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile i coordonatele formale i de coninut ale statului de drept, democratic i social, contemporan, impune obligatoriu o viziune teleologic, orientat spre scopul i finalitatea activitii statale. Dac, din aceast perspectiv, privim statul de drept ca fiind statul pus n slujba cetenilor si, fa de care i asum o serie de obligaii constituionale, fiind chemat s realizeze, n regim de putere public, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic i consacrate legislativ ca intrnd n sfera interesului general, suntem obligai s privim i scopul guvernrii, n ansamblul su, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru autoritile publice, sarcini ce vor fi realizate, prin activiti specifice, n
158

Termenul de guvernare ( lat. gubernare - a dirija) este utilizat n foarte multe sensuri, in special n limbaj politic i mai puin n limbaj juridic strict. Potrivit lui David Robertson ( Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p.211) acesta desemneaz fie ( n sensul de guvernmnt) un sistem constituional n ansamblul su, fie ( n sens de conducere) activitatea autoritilor care realizeaz, la nivel naional, regional sau local, autoritatea politic. Sergiu Tma ( Dicionar Politic, Ed.ansa, Bucureti 1996, p.123) arat c guvernarea are un sens larg, acela de exercitare a conducerii i controlului asupra afacerilor publice prin intermediul instituiilor puterii centrale i locale care utilizeaz un aparat specializat, i un sens restrns, respectiv acela de activitate executiv a unui guvern care se realizeaz prin funcia de orientare general a dezvoltrii, funcia de coordonare a diferitelor sectoare de acztivitate, funcia de ndrumare a administraiei de stat. In fine, tot cu titlu exemplificativ, menionm definiia lui Peter Eichhorn ( Verwaltungslexikon, 2.te Aufl., Nomos Verlag, BadenBaden, 1991,) care arat la pag.279 c nu se poate face o delimitare ntre guvernare ( Regierung) i administraia public ( offentliche Verwaltung) n cadrul Executivului, i la pag.705, c aparatul de guvernare ( Regierungsapparat) poate fi privit ca structur a sistemului politic la nivelul creia se adopt decizii cu caracter politic, compus dintr-un domeniu de input , respectiv din deciziile ce reflect raporturile politice dintre societate i stat i un domeniu de output , respectiv sistemul sarcinilor i prestaiilor statale. 159 A se vedea n acest sens remarcabila sintez realizat de Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, vol.1, Partea I, cap.I I II, pag. 5 - 97.

83

conformitate cu competena constituional i legal a acestor autoriti, n beneficiu public. Aceast realizare este condiionat i limitat de influena i concursul tuturor elementelor sistemului social global, aa cum am ncercat s demonstrm mai sus. Sfera guvernrii cuprinde astfel, n opinia noastr, ansamblul activitilor autoritilor publice care fixeaz, cu putere normativ, n limitele cadrului constituional existent, scopuri politice i mijloace de aciune, necesare realizrii valorilor fundamentale ale statului, reprezentrii externe i integrrii n societatea internaional. Dintre aceste activiti, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel naional, de ctre autoritatea reprezentativ suprem a poporului, n forma legii, beneficiind de o for juridic superioar oricror altor reglementri normative i aprnd ca o manifestare direct a suveranitii poporului. Alte activiti au un caracter derivat, actele ndeplinite de autoritile publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai constituie expresia direct a organului reprezentativ ci se impun respectului general n temeiul legii, care determin condiiile i organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorit importanei lor sau situaiilor excepionale n care sunt emise, controlului judectoresc prin contenciosul administrativ putnd fi supuse doar, aa cum se exprim Prof. A.Iorgovan, controlului prin recurs pentru exces de putere, atunci cnd se estimeaz c ele nu aplic ci ncalc legea, cu depirea sferei atribuiilor fixate prin Constituie i legi .160 Prima categorie de activiti formeaz coninutul politic i juridic al funciei legislative, iar cea de a doua categorie, coninutul politic i juridic al funciei executive a statului, la realizarea crora contribuie, ntr-o msur difereniat constituional i legal, diferite autoriti publice, dar i societatea n ansamblul su. Dac funcia legislativ a statului se infptuiete numai prin acte juridice, subordonate normelor constituionale, cu caracter general i impersonal, n cadrul funciei executive se procedeaz att pe cale de acte juridice generale i impersonale subbordonate legii, ct i pe cale de acte individuale, fapte materiale juridice i operaiuni tehnico-materiale individuale i concrete.
160

A se vedea A.Iorgovan, Tratat ., vol.I, pag. 463 I urm.

84

Dac, definim funcia executiv a statului ca fiind ansamblul de activiti prin care se realizeaz coninutul legii, care au ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaiuni materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii161 , precizm, n acord cu Prof.A.Iorgovan, c: la ora actual, tinndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia.162 Funcia executiv nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg, cuprinznd realizarea integral a legii, n cadrul ei putndu-se recurge nu numai la emiterea de norme cu caracter general, secundum legem, ci, n anumite cazuri legea acord autoritilor administrative o adevrat putere discreionar163, n temeiul creia acestea, alegnd n anumite limite ntre anumite soluii, adopt norme praeter legem. Dac regimul de putere public este fundamental pentru exercitarea oricrei activiti ce ine de procesul guvernrii, funcia executiv, cu alte cuvinte realizarea legii, presupune att activiti de conducere i organizare a executrii, avnd un coninut politic i un caracter normativ, activiti de asigurare a executrii, avnd un coninut tehnic-administrativ i un caracter normativ, dar i activiti de executare concret a legii prin acte administrative individuale sau ncheierea de contracte administrative. Subiectele care realizeaz guvernarea n dimensiunea ei executiv au fie calitatea de persoane juridice politico-teritoriale (statul i unitile administrativ teritoriale) fie calitatea de autoriti publice. Toate celelalte subiecte de drept public, instituii de stat, regii autonome i societi comerciale cu capital integral sau parial de stat prin intermediul crora se presteaz servicii
161

Definiia aparine Prof. Tudor Drganu n Drept constituional I instituii politice Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina lex, Bucureti 1998, p.214. 162 A.Iorgovan, Op.cit., vol.I, p. 80. 163 Pentru notiunea puterii discretionare a administratiei publice a se vedea unica monografie din doctrina romneasc contemporan n aceast materie: Dana Apostol Tofan, Puterea discretionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed.All Beck, Bucureti, 1999, respectiv Capitolul 2. Puterea discreionar i excesul de putere la nivelul administraiei publice. pag. 275 i urm.

85

publice, persoane private ( instituii, organizaii neguvernamentale, alte organizaii cu sau fr personalitate juridic, societi comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii publice, constituie structuri publice ori de interes public, prin intermediul crora se implementeaz msurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind o terminologie de sorginte anglo-saxon, acestea poart denumirea generic de agenii publice ori de interes public sau folosind terminologia doctrinei romneti interbelice, stabilimente publice ori de interes public164. In aceast activitate de implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui regim de drept public, realiznd sarcini administrative, n baza unei delegaii de putere, din partea autoritilor publice. In concluzie, noiunea de guvernare, mai precis sfera guvernrii, poate fi privit, n opinia noastr ntr-un sens larg care cuprinde ansamblul activitilor ce formeaz coninutul funciilor legislativ i executiv ale statului, care au ca scop realizarea valorilor i sarcinilor statale cuprinse n reglementri cu caracter constituional, dar poate fi privit i ntr-un sens restrns la sfera executivului, ca ansamblu de activiti prin care, se realizeaz efectiv, comandamente statale, nevoi i interese publice, consacrate ca atare n coninutul legii.165 In acest din urm sens restrns, putem conferi Executivului att o dimensiune politico-administrativ, decizional, cuprins n norme cu caracter general i impersonal, subordonate legii, elaborate de autoriti publice cu competen politico-decizional general, ct i o dimensiune tehnic-administrativ, cuprins n norme de asigurare a executrii i n acte de aplicare concret a legii, elaborate de autoriti administrative cu competen special i specializat. 2.2. Realizarea dreptului si dimensiunile guvernrii n statul romn contemporan Dac concluziile la care am ajuns pn acum ne ajut s privim noiunea de administraie public integrat i
164

A se vedea pe larg, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Ed. E.Marvan, Bucureti, 1934, Vol.1, p.118 I urm. 165 Cu privire la un sens larg I un sens restrns al noiunii a se vedea i doctrina noastr interbelic din care am extras urmtorul pasaj semnificativ n opinia noastr : Termenul guvern are mai multe accepiuni n dreptul public . Intr-un sens general nsemneaz exercitarea suveranitii de ctre suveran, adic suveranitatea n aciune. ntr-un sens mai restrns guvern nsemneaz numai puterea executiv. Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, fascicola 1, fcut la Centrul de Pregtire Profesional Administrativ, Bucureti, 1938, p.50.

86

inseparabil de cea de executiv, ambele constituind noiuni cheie ale fenomenului guvernrii n sens restrns, credem necesar s facem cteva precizri cu privire la aspectele ce le difereniaz n procesul realizrii dreptului. Dreptul este determinat de scopuri care se impun, de regul, aciunii, fiind legat nemijlocit de sarcinile majore ale mijloacelor de conducere a societii166. Eficiena legii are la baz mecanisme psihosociale complexe care se reflect n modalitile de realizare a dreptului i n evaluarea lui social. Realizarea dreptului este o confruntare a modelului general de conduit, instituit de legiuitor, cu realitatea social concret.167 n statul de drept, valorile ce urmeaz a fi realizate sunt cele cuprinse n Constituie i n lege, neleas ca act juridic al Parlamentului. n acest sens legea are un coninut valoric care trebuie realizat i nu numai declarat formal, ori tocmai aceast realizare constituie esena funciei executive, la nfptuirea creia particip, ntr-o modalitate proprie, administraia public. Decizia, cu privire la valorile care fac obiectul reglementrii prin lege, excede funciei executive chiar dac autoritile care o realizeaz particip, uneori esenial, la selectarea lor. Totalitatea valorilor cuprinse n legi, dar mai ales conduita social cerut pentru nfptuirea lor, formeaz coninutul dreptului a crui realizare revine Executivului. Executivul, n ansamblul su, asigur, n sistemul constituional romnesc actual, realizarea politicii interne i externe a rii n primul rnd pe calea conformrii liber consimite a subiectelor de drept la prescripiile normelor juridice, ca rezultat firesc al conformitii lor cu interesele i sentimentele unor categorii mai largi sau mai restrnse ale populaiei.168 Pentru a asigura o realizare a dreptului ct mai cuprinztoare pe aceast cale, executivul folosete metode i forme politice i juridice pentru detalierea i explicitarea coninutului i scopului legii, coopernd cu organismele sociale interesate. Aplicarea dreptului, constnd n elaborarea i realizarea unui sistem de aciuni statale n vederea transpunerii n
166

A se vedea n acest sens, Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti 1996, pag.250. 167 Idem.pag. 251. 168 Pentru detalii cu privire la impactul dreptului n societate a se vedea: N.Popa, Op.cit. pag. 253-255. Potrivit opiniei autorului : realizarea dreptului poate fi definit ca procesul transpunerii n via a coninutului normelor juridice, n cadrul cruia oamenii, ca subiecte de drept, respect i execut dispoziii normative, iar organele de stat aplic dreptul, n temeiul competenei lor.

87

practic a dispoziiilor i sanciunilor normelor de drept169 reprezint o alt modalitate de realizare a dreptului170 inclusiv prin Executiv. Administraia public, a crei conducere general este exercitat de ctre Guvern, particip i ea, n nume propriu dar n temeiul puterii publice, la aplicarea dreptului, n limitele de competen ale fiecreia dintre autoritile care o alctuiesc structural.171 Spre deosebire de realizarea dreptului sub forma respectrii liber consimite a prescripiilor normelor juridice de ctre subiectele de drept crora li se adreseaz, n aplicarea dreptului autoritile statului i exercit, n nume propriu, prerogativele de putere ce le sunt conferite prin lege, pe baza competenei legale de care dispun. De regul, n raporturile juridice de acest gen, autoritile administraiei publice trebuie doar s constate drepturile i obligaiile ce revin subiectelor i nicidecum s le stabileasc, ex novo. Drepturile i obligaiile subiectelor raporturilor juridice i au izvorul, de regul, n normele de drept a cror aplicare este n sarcina autoritilor abilitate ale statului. n acest mod, att autoritile administraiei publice ct i alte autoriti publice abilitate s aplice dreptul, sunt inute s se conformeze ntocmai
169 170

Idem. pag. 258 Dintre alte opinii cu privire la conceptul de realizare a dreptului menionm urmtoarele: Ioan Santai, definete realizarea dreptului ca fiind : acea etap a existenei sale ce const n respectarea prevederilor sale ori ndeplinirea sau executarea lor de ctre subiectele de drept, precum i aplicarea dispoziiilor legale de ctre organele de stat consecin a nclcrii legii ori a actului indiviual bazat pe ea ( I.Santai, Introducere n studiul dreptului. Ed. A VI.a, nerevizuit, Pentru uzul studenilor, ECO Copy-Print Sibiu, 1996, p.146.) , Gheorghe Bobo, scrie , dup ce enumer ca forme ale realizrii dreptului, respectarea, executarea i aplicarea normelor juridice: Exist ns i procedee sau mijloace care nu au caracter juridic, dar care creaz condiii necesare pentru realizarea drepturilor i obligaiilor prevzute de lege, cum sunt, de pild, anumite msuri economice, politice sau culturale (Gh.Bobo, Teoria general a dreptului, Ed.Dacia, Cluj-Napoca,1994, p.227), Genoveva Vrabie, arat, n acelai context c: Normele juridice sunt create n vederea realizrii unor sarcini ale societii, sarcini complexe, orientate n direcia asigurrii unei conduceri eficiente a acesteia. Privite prin prisma rolului statului, normele juridice apar ca mijloace fundamentale de realizare a acestuia. (G.Vrabie, Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Ed.Stefan Procopiu, Iai, 1995, p.107.) iar Ioan Ceterchi, precizeaz: Realizarea dreptului este dependent de factori macrosociali, dar, n acelai timp, ea implic n cel mai nalt grad personalitatea fiecrui individ al crui comportament este reglementat de normele juridice, libertatea individului care poate s respecte sau nu prevederile legale.( Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Introducere n Teoria general a dreptului, Ed.All, Bucureti, reed.1996, p.92). Complementar trebuie avut n vedere i opinia lui Mircea Djuvara, care, foarte subtil, observ: Un text de lege care se aplic, nu are putere numai pentru c este text de lege i pentru c poate pune n micare fora public, dar fundamentul lui raional st n faptul c el rspunde unei necesiti morale a societii respective. Legea nu poate s fie imoral, altfel se prbuete chiar fundamentul i explicaia ei logic. ( M.Djuvara Teoria general a dreptului, Bucureti 1930,vol.II, p.47) 171 A se vedea n acest sens Cap.V. art.115-122 din Constituia Romniei din 8 dec.1991.

88

legilor i celorlalte acte normative emise, n baza legilor, de ctre autoritatea legiuitoare sau autoritile executive competente. Din aceast perspectiv, am putea privi raportul dintre executiv i administraia public, ca un raport n care, n contextul general al formelor i mijloacelor prin care dreptul se poate realiza, administraia, n accepiunea ei clasic, este chemat, prin structurile sale specializate, s asigure executarea legii i s aplice n concret legea, pe cnd executivul, cu dimensiunea lui politicoconstituional,mai larg, este chemat s decid cu competen general i cu considerarea tuturor factorilor de care depinde actul de guvernare, cu privire la conducerea i organizarea acestei executri. Autoritile publice care realizeaz, ca atribuiune principal, funcia executiv a statului romn contemporan, se pot grupa aadar, dup cum realizeaz dimensiunea politico-administrativ a guvernrii sau numai dimensiunea tehnico-administrativ a acesteia. In cadrul primei categorii, o poziie special este ocupat de Preedintele Romniei, ca autoritate reprezentativ a statului romn, garant al independenei i integritii teritoriale a Romniei, i mediator public ntre puterile statului precum i ntre stat i societate pentru buna funcionare a autoritilor publice i respectarea Constituiei .172 Fr a intra acum ntr-o analiz detaliat a acestei instituii aa cum a fost reglementat n Titlul III Cap.II al Constituiei Romniei trebuie s observm, n primul rnd, c ea nu poate fi integrat, fr dificultate, n sistemele constituionale tipice, trebuind raportat, nemijlocit, la mprejurrile istorico-politice n care a fost adoptat noua Constituie a Romniei.173 Cert este c din cuprinsul art.80 rezult c Preedintele, ca i reprezentant al statului romn, este garantul valorilor superioare ale poporului romn, privit n ansamblu, ca i titular al suveranitii naionale. Acelai rol rezult de altfel i din coninutul jurmntului pe care Preedintele l depune, n conformitate cu art. 82. Legitimitatea i suportul electoral al Preedintelui din partea titularului suveranitii, sunt identice cu cele ale Parlamentului, dei legiuitorul constituant le confer roluri diferite n sistemul
172

A se vedea art. 80 al Constituiei Romniei din 1991, care consacr rolul Preedintelui. 173 In acest sens, cea mai monumental lucrare cu privire la contextul, extrem de complex, n care s-a demarat i desvrit procesul de adoptare a Constituiei Romniei din 1991, este lucrarea Prof. A.Iorgovan . Odiseea Elaborrii Constituiei - fapte i documente, oameni i caractere, cronic i explicaii, dezvluiri i meditaii, Ed. Uniunii Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, ptr. tema n discuie, p.292 i urm.

89

organizrii statale a puterii publice, mprejurare de natur a explica, n esena sa, filosofia constituional privind raporturile dintre Parlament i Preedinte.174 Din ansamblul reglementrilor constituionale, chiar dac ne apare problematice att calitatea Preedintelui de ef al statului ct i calitatea acestuia de ef al executivului175, i chiar dac legiuitorul constituant a evitat, voit credem noi, orice caracterizare, ntlnit frecvent n alte constituii contemporane,n acest sens, crend, n opinia noastr, o anumit preeminent, a Parlamentului n raport cu Preedintele i a Guvernului n raport cu acesta176 n guvernarea statului, este indiscutabil c acest rol exist i se manifest i n sfera executivului printr-o serie de atribuii constituionale i mai ales, prin puterea de a putea emite, este adevrat numai n situaii cu caracter excepional sau de urgen, decrete cu caracter normativ. Autoritatea central prin intermediul creia se exercit,n cea mai mare msur, funcia executiv a statului, este Guvernul Romniei, cruia, Constituia i confer att un rol politico-administrativ decizional ct i un loc suprem n cadrul autoritilor administrativ-statale, respectiv o competen general i naional. Astfel, potrivit art.102 al Constituiei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Din
174

A se vedea n acest sens art.73,77,82(2),84(3),85(1),89,90,91-93, din Constituia Romniei. Analiznd aceste instituii, Prof.T.Drganu, arat: Dup cum se vede, separaia puterilor statului mbrac, n lumina reglementrilor Constituiei din 1991, contururi care o singularizeaz att n raport cu regimurile prezideniale ct i fa de cele parlamentare. Sub acest aspect, o prim caracteristic a Constituiei din 1991 const n faptul c potrivit ei, dou organe cu o existen proprie bine delimitat se formeaz : Preedintele Republicii i Parlamentul ( T.Drganu, Op.cit.vol.1,p.231.) 175 Artm, ca punct de vedere diferit fa de nota dominant n doctrina romneasc actual de drept public potrivit creia Preedintele Romniei ndeplinete rolul de ef al statului si/sau de ef al executivului, opinia d-nei conf. Maria Vesma, potrivit creia: In virtutea rolului i a prerogativelor sale constituionale instituia Preedintelui Romniei ne apare ca o instituie de drept constituional, de sine stttoare, care nu poate fi integrat n nici una din puterile clasice ale statului i de aceea, avnd rolul de mediere ntre acestea n scopul prezervrii statului de drept, realizeaz conlucrarea, colaborarea i echilibrul dintre puterile statului n vederea bunei funcionri a autoritilor publice organizate dup principiul separaiei puterilor n stat. (M.Vesma, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn, lucrare prezentat la sesiunea tiinific naional cu tema Administraia public n statul de drept a Institutului de tiine Administrative al Romniei, Iai, 1998, publicat n Revista de Drept Public a aceluiai Institut, nr.1/1998) 176 Spre pild, Ordonanele Guvernului prin care n baza art. 115, se modific legi ordinare nu trebuie s fie semnate de Preedintele Romniei, I nici nu pot fi atacate pentru neconstituionalitate de ctre acesta n faa Curii Constituionale n baza art.146 ( a) al Constituiei. Pe de alt parte, Constituia nu confer Preedintelui dreptul discreionar de a-l revoca pe Primul Ministru, i nici ci procedurale eficiente prin care acesta s influeneze hotrrile Guvernului.

90

cuprinsul acestui articol coroborat cu celelalte articole care se refer la atribuiile i actele Guvernului, rezult pe de o parte c politica intern i extern a trii, se stabilete n afara sferei executivului dar cu largul concurs al acestuia, la nivelul Parlamentului prin lege, i, pe de alt parte, c n asigurarea realizrii acestei politici, Guvernului i se confer o competen general i o larg putere discreionar, politic i reglementar. In ceea ce privete dimensiunea tehnic-administrativ a guvernrii, Guvernul este plasat n vrful piramidei administrative de unde exercit conducerea general a acesteia. Din aceast plasament rezult n primul rnd c actele tuturor celorlalte autoriti administrative, autonome sau subordonate ierarhic, au o for juridic inferioar actelor administrative ale Guvernului, neputnd fi contrare acestora. (Ordinele i instruciunile minitrilor, actele conductorilor altor organe centrale de specialitate subordonate ministerelor, actele prefectului, ale comisiei consultative judeene, actele conductorilor serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei de specialitate, pe de o parte, i pe de alt parte actele conductorilor autoritilor centrale administrative autonome, actele autoritilor publice locale autonome, consilii judeene i autoritile subordonate acestora, consilii locale, primari.) eful Guvernului este Primul Ministru i prin aceasta, n opinia noastr, eful propriu-zis al Executivului, chiar dac acest rol, sub aspectul formal al reprezentrii statului, poate fi atribuit i Preedintelui,177 i chiar dac, n postura sa de candidat la aceast demnitate n stat, este desemnat i apoi numit n funcie de ctre Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere al Parlamentului n condiiile art.85(1). Aceast poziie rezult i din instituia remanierii guvernamentale reglementat de acelai art.n al.(2) potrivit cruia iniiativa remanierii aparine Primului Ministru, dar i dintr-o serie de alte texte constituionale, dac ar fi s amintim numai cu titlu de exemplu, art.100 (2) potrivit cruia decretele normative ale Preedintelui sunt supuse contrasemnrii din partea Primului Ministru. La nivel teritorial, rolul Guvernului, n ambele sale dimensiuni este realizat prin intermediul instituiei Prefectului, care este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice desconcentrate ale
177

A se vedea, pentru opinii mai nuanate, A.Iorgovan, Tratat, Vol.II, p.452 i urm, T.Drganu, op.cit. Vol.II, p. 238 i urm.

91

ministerelor i celorlaltor organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Constituia actual a Romniei plaseaz instituia Prefectului n Seciunea a 2-a a Cap.V al Titlului III, intitulat: Administraia public local, nu cu scopul de a conferi acestei autoriti o dimensiune local sau descentralizat, ci pentru a sublinia, n opinia noastr, c, prin intermediul prefectului, Guvernul realizeaz la nivel local o tutel administrativ restrns, asupra autoritilor administrative cu competen administrativ politicodecizional general i local. O alt categorie de autoriti prin intermediul crora se realizeaz dimensiunea politico-administrativ decizional a funciei executive n statul romn contemporan, este compus din autoritile autonome ale administraiei publice locale: consiliile locale, primari, consiliile judeene i structurile subordonate acestora, preedinii consiliilor judeene. Avnd n vedere principiul fundamental al autonomiei autoritilor administraiei publice locale, consacrat n art.120 al Constituiei i definit n cuprinsul art.3 i 4 ale Legii nr. 215/2001- legea administraiei publice locale -, principiu potrivit cruia: autonomia local reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale, de a rezolva i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitii locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii precum i principiul eligibilitii directe a consiliilor locale, primarilor i consiliilor judeene,dup modificarea legislativ intervenit prin Legea 25/1996, se poate afirma nu numai c autoritile care realizeaz la nivel teritorial autonomia administrativ local au o competen material general dar i c au o origine politic, respectiv o competen politico-decizional proprie, limitat numai de lege, sens n care actele lor sunt supuse controlului judectoresc de legalitate ce poate fi declanat de prefect. In acest sens puterea discreionar a acestor autoriti, tipic administrative, se ntinde i n sfera politicului, ele fiind chemat s deserveasc nevoi i interese cu caracter local sau regional. Schimbnd datele tutelei administrative fa de perioada interbelic, Constituia Romniei, a schimbat i modul de reglementare a competenei acestor autoriti, din coroborarea dispoziiilor constituionale i legale n materie reieind realitatea potrivit creia consiliile locale, primarii, consiliile 92

judeene, pot avea atribuii n orice domeniu dac nu exist o interdicie expres sau implicit a legii. 178 De aici rezult principiul dup care orice serviciu public care, nu mai este organizat sau autorizat de stat, dar care rezolv treburi publice din comune, orae sau judee, devine de plin drept, un serviciu public local, n sarcina autoritilor administrative autonome locale. Din punct de vedere al relaiilor n cadrul sistemului administraiei publice din Romnia, activitatea acestor autoriti se subordoneaz doar legii, n sens larg, i din aceast perspectiv Guvernului, imputernicit constituional s conduc i s organizeze executarea legii. Din perspectiva autoritilor care realizeaz, n principal, dimensiunea tehnic-administrativ, respectiv special i specializat, a funciei executive, la nivel central Constituia reglementeaz administraia 179 ministerial i administraia central autonom, iar la nivel local, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale n teritoriu. Fr a intra, la acest moment, ntr-o discuie de fond cu privire la conceptul de serviciu public n doctrina contemporan, considerm totui c, aceste din urm servicii sunt de fapt autoriti publice, i n acest sens adopt acte administrative prin care, cu competen special i specializat, organizeaz i realizeaz servicii publice n sectorul (ramura) lor de activitate, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. De aceea, credem c termenul de serviciu public desconcentrat, utilizat de legiuitorul constituant, ncearc doar s plaseze aceste autoriti n sfera administraiei specializate, lucrative i nu deliberative, i nu s nege rolul acestora de organe de stat prin intermediul crora se realizeaz autoritatea de stat la nivel teritorial. Din perspectiva relaiilor lor administrative cu Guvernul, ministerele se pot organiza numai n subordinea acestuia, prin lege, alte organe centrale de specialitate se organizeaz fie n subordinea direct a Guvernului, fie n subordinea ministerelor, fie ca autoriti administrative autonome. Autoritile administrative desconcentrate n teritoriu se organizeaz n subordinea ierarhic a ministerelor i celorlalte organe ale administraiei de specialitate.
178 179

A se vedea n acest sens A.Iorgovan, Tratat., Vol.II, p.568. prin administraie ministerial se neleg, n doctrina administrativ, organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dac au denumirea de ministere sau nu. Titularul lor fcnd parte, de drept din Guvern, dar exist n fiecare ar, I organe care poart alte denumiri ( comitet, consiliu, agenie,etc) al cror conductori nu fac parte din Guvern,. In acest sens, A.Iorgovan, Op.cit.p.522

93

Autoritile autonome ale administraiei centrale de specialitate se nfiineaz fie direct n baza Constituiei fie prin lege organic, activitatea lor, autonom din punct decizional i funcional fa de Guvern, fiind supus unui control parlamentar special, prevzut de Constituie. Desigur c viziunea cu privire la modalitile n care nevoile i interesele sociale pot fi servite prin structurile de guvernare ale statului de drept, democratic i social, sunt diferite i uneori controversate, chiar antagonice. Procesul n care se stabilesc prioriti politice n coninutul legii i se realizeaz efectiv coninutul legii, este un proces complex, ce trebuie s se desfoare ns n cadrul democratic i descentralizat, conceput de Constituie. Realizarea sarcinilor statale nseamn pentru toate elementele sistemului social global, un drum lung i complicat, imprevizibil i dependent de natura presiunilor politice, profesionalismul guvernanilor, resursele existente, receptivitatea i disponibilitatea social. De la formularea scopurilor statale n coninutul legii i pn la decizia concret cu privire la realizarea lor n acest proces sunt implicai o multitudine de factori, autoriti publice, partide politice, grupuri de presiune i interese, ceteni, societatea internaional, fiecare avnd nevoi i interese proprii, de grup sau individuale, uneori opuse celor cu caracter general. Faptul c statul democratic, descentralizat i diversificat ridic cerine valorice i de profesionalism, de toleran i nelepciune, nu nseamn c el este neguvernabil i ineficient, realitate demonstrat de altfel de istoria statelor dezvoltate ale lumii, ci c poporul ca titular suveran al puterii publice a ales, prin legiuitorul su constituant, s instituie un sistem de guvernare, intemeiat pe competiia politic, naional, regional i local, dintre nevoi, interese i valori.

94

BIBLIOGRAFIE SELECTIV LA CAPITOLUL II Arndt, Hans Wolfgang / Walter Rudolf, Oeffentliches Recht, Verlag Franz Vahlen, Munchen, 1994, Bobo, Gheorghe Teoria general a dreptului, Ed.Dacia, ClujNapoca,1994 Bowman, Ann O.M./ Richard C. Kearney , State and Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990 Brun, Henri / Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Iie edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990 Burdeau, Georges, Droit constitutionnel et institutions politique, L.G.D.J, Paris,1966 Pierre Pactet, Cass, Ronald A./ Colin S.Driver, Administrative law-Cases and Materials-, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987 Ceterchi, Ioan / Ion Craiovan, Introducere n Teoria general a dreptului, Ed.All, Bucureti, reed.1996 Degenhart, Christoph Staatsrecht I, 10.Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 1994, Djuvara, Mircea Teoria general a dreptului, Bucureti 1930,vol.II Drganu, Tudor n Drept constituional I instituii politice Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina lex, Bucureti 1998 Duverger, Maurice, Les partis politiques, A.Colin, Paris,1951 Duverger, Maurice,Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F, Paris, 1963 Eichhorn, Peter, coordonator,Verwaltungslexikon, 2.te Aufl., Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991 Fisher, Louis,The Politics of Shared Power, Congress and the Executive, Third Ed., Library of Congress, Congressional Quarterly Inc., 1993 Gicquel, Jean, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991 Goodnow, Herbert, Politics and Administration, New York, 1900, p.17, Guillaume M.- Hofmung, Le referendum, P.U.F, Paris,1987 Herzog J,B / G.Vlachos-La promulgation, la signature et la publication des textes legislatifs en droit compare, travaux et recherches de l Institute de Droit compare de l Universite de Paris, 1961 Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, Vol.1, Edit. All Beck, Bucureti, 2001 Iorgovan, Antonie, Odiseea Elaborrii Constituiei - fapte i documente, oameni i caractere, cronic i explicaii, dezvluiri 95

i meditaii, Ed. Uniunii Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998 Madiot, Yves, Droit de l homme, Masson, Paris, 1991 Maier, M.- Le veto legislatif du Chef de L Etat. Librairie de L Univerite Georg & C-ie, Geneva, 1948 Meny, Yves, Politique comparee, Montchrestien, Paris 1991 Muraru, Ioan, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, Bucureti, 1993 Negulescu, Paul Curs de politic administrativ, fascicola 1, fcut la Centrul de Pregtire Profesional Administrativ, Bucureti, 1938 Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ, Ed. E.Marvan, Bucureti, 1934, Vol1 Pactet, Pierre Institutuins politiques, Droit constituionnel, Masson, Paris, 1986 Popa, Nicolae,Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti 1996 Prelot, Marcel / Boulois, Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 199o Prichett, C.Herman, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New-York, 1976 Robertson, David, Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993 Santai, Ioan, Introducere n studiul dreptului. Ed. A VI.a, nerevizuit, Pentru uzul studenilor, ECO Copy-Print Sibiu, 1996 Tma, Sergiu, Dicionar Politic, Ed.ansa, Bucureti 1996 Tofan Apostol, Dana, Puterea discretionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed.All Beck, Bucureti, 1999 inca, Ovidiu,Constituii i alte texte de drept public,

96

Ed.Imprimeriei de Vest Oradea, 1997 Vesma, Maria, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn, Revista de Drept Public nr.1/1998 Vida, Ioan,Puterea Executiv i Administraia Public, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 Vrabie, Genoveva, Teoria general a dreptului, Ed.Stefan Procopiu, Iai, 1995

97

CAPITOLUL III. NOTIUNEA ADMINISTRATIEI PUBLICE N DOCTRINA CONTEMPORAN 1. INTER- SI PLURIDISCIPLINARITATEA CERCETRII FENOMENULUI ADMINISTRATIV CONTEMPORAN Ideea integrrii cunotiinelor cumulative, de la nivelul mai multor tiine, n cercetarea fenomenului administrativ, s-a dezvoltat n timp, pe un parcurs sinuos n care a fost pe rnd negat vehement ori dimpotriv susinut fervent. 180 n doctrina occidental de la nceputul secolului XIX, fenomenul statal, n general, forma obiectul exclusiv de studiu al tiinei statului ( Staatswissenschaft). n a doua jumtate a secolului XIX, se produce separaia disciplinelor de specialitate prin individualizarea pe de o parte a pozitivismului juridic i, pe de alt parte, a pozitivismului sociologic, ambele caracterizate prin curenie metodologic. Pozitivismul juridic s-a caracterizat n primul rnd prin identificarea unor tehnici juridice specifice de aplicare a dreptului la cazurile concrete. Aceste metode se ntemeiau pe subordonarea unei situaii de fapt fa de norma juridic aplicabil, considerndu-se c oricrei situaii de fapt, i se poate aplica un silogism juridic. Interpretarea dreptului, presupunea n aceast concepie, aplicarea unor metode pur juridice, cu ignorarea aspectelor istorice, economice i sociale, politice, s.a., ale unei situaii de fapt. Pozitivismul juridic, fundamentat
180

Interdisciplinaritatea nseamn, ntr-o viziune general, sintetic, ntreptrunderea pe ntinderi variabile a componentelor din cadrul a dou sau mai multe tiine, n cercetarea unui fenomen, care se constituie n fenomen de grani, de frontier, pentru dou sau mai multe tiine autonome. Caracterizat prin dou mari direcii de dezvoltare- permanenta ramificare, specializarea, diferenierea i unificarea, corelarea, sinteza -tiina contemporan nu poate nregistra un progres rapid, dac nu mbin dialectic dou mari cerine ale cunoaterii tiinifice : diferenierea i integrarea, avnd ca temei interaciunea ei cu practica social i politic. Fcnd distincia ntre tiinele monodisciplinare, multi- sau pluridisciplinare i interdisciplinare, Academicianul tefan Milcu, susine c o cercetare este interdisciplinar numai dac se desfoar n interiorul unei tiine din categoria tiinelor interdisciplinare. n felul acesta interdisciplinaritatea se realizeaz prin integrarea rezultatelor la un anumit nivel explicativ, permind nelegerea fenomenelor n complexitatea lor. Orice cercetare mono- sau pluridisciplinar poate deveni interdisciplinar prin integrarea rezultatelor n funcie de scopul tiinific urmrit. Interdisciplinaritatea apare ca fiind proprie nu att sistematizrii tiinelor ct unei logici interne de interpretare i corelare a rezultatelor obinute prin investigaiile de la nivelul a dou sau mai multe tiine. Cercetarea interdisciplinar ofer, n opinia noastr, condiiile ce ne sunt necesare n vederea optimizrii cercetrii , prin mbinarea criteriului epistemic - de structurare, metodologic - analiza i sinteza, i aplicativ promovarea rezultatelor i dezvoltarea cercetrii.

98

pentru prima dat de Carl Friedrich v. Gerber i Paul Laband, a fost adus la apogeu prin contribuia lui Hans Kelsen. Paralel pozitivismului juridic s-a dezvoltat pozitivismul sociologic dezvoltat n special prin opera lui Max Weber, care considera c descrierea evenimentelor sociale, a efectelor diferitelor decizii politice asupra societii, constituie obiectul exclusiv de studiu al sociologiei (Sozialwissenschaft). Gndirea pozitivist a fundamentat de altfel i dualismul concepiei lui Jellinek despre stat, care i-a dezvoltat teoria despre stat n dou dimensiuni fundamentale: teoria dreptului de stat (Staatsrechtlehre) i teoria social a statului (soziale Staatslehre). Pozitivismul juridic i sociologic au avut cu siguran n comun un negativum, respectiv acela potrivit cruia nu fcea parte din obiectul de cercetare al doctrinei lor, studiul valorilor, considerat netiinific i irelevant. n ceea ce privete problematica efectelor deciziei politice asupra dreptului i societii, ambele doctrine considerau, de comun acord, c cercetarea ei aparine sferei politicii ori filosofiei. Pe aceast concepie i fundamenteaz i Hans Nawiaski181 delimitarea trihotomic a teoriei sale despre stat n teoria dreptului de stat (Staatsrechtslehre), teoria societii statale (Staatsgesellschaftslehre) i teoria ideilor despre stat (Staatsideenlehre) precum i Rudolf Laun182,care dezvolt o teorie juridic a statului, o teorie sociologic a statului i teoria ideilor cu privire la stat. Astzi, se admite aproape n unanimitate, c metodele pozitivismului juridic n cercetarea fenomenului statal, eueaz tocmai cnd trebuie s furnizeze soluii pentru situaii dificile, problematice, fundamentale pentru propriul domeniu de cercetare. Astfel, spre exemplu, pozitivismul juridic eueaz n materia cercetrii Constituiei pentru c legea fundamental este, parial, de neneles fr nelegerea ideilor care au condus la un anumit coninut al normelor constituionale. Cercetarea pur juridic a normelor constituionale este artificial i steril iar limitele revizuirii Constituiei ori necesitatea revizuirii constituionale, precum i necesitatea stabilitii unor norme n contextul dinamicii raporturilor sociale, rmn de neneles. Juristul nu mai poate astzi ignora, n cercetarea diferitelor aspecte ale dreptului public, valorile i dezvoltrile din realitatea social care se contopesc, i trebuie s se contopeasc, cu norma juridic mai
181

Hans Nawiaski, Allgemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tuebingen, 1958, pag.1.i urm. 182 Rudolf Laun, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961, pag.10 i urm,

99

ales n procesul de interpretare a normelor constituionale sau legale. ncercarea de raionalizare a influenelor ideilor i realitilor, duce la concluzia c acestea trebuie combinate ntr-o viziune unitar. O asemenea abordare nu intr n contradicie cu concepia pozitivist, care recunoate c orice teorie despre stat trebuie s aib n vedere sistemul normativ juridic, sistemul social i valorile statale, diferena constnd n aceea c nu se poate proceda la o abordare separat, paralel, ci la o abordare unitar care s utilizeze cele trei perspective n cercetarea fenomenului abordat. Doctrina occidental modern i contemporan, din domeniul administraiei publice, a adoptat, aproape n unanimitate, modelul pluri- i/sau interdisciplinaritii n cercetarea fenomenului administrativ. Cele mai actuale preocupri n domeniu, sintetizate n publicaiile de specialitate i exprimate cu prilejul diferitelor manifestri tiinifice internaionale de ultim or, demonstreaz cu prisosin acest lucru. Este suficient s amintim n acest sens activitatea Institutului Internaional de tiine Administrative, cu sediul la Bruxelles, a instituiilor sale specializate, precum Grupul European pentru Administraie Public(GEAP) sau Asociaia Internaional a colilor i Institutelor de Administraie Public(AIISA), a Institutului de Cercetri al colii Superioare de Administraie din Speyer, Germania, sau a colii Naionale de Administraie din Frana.183 Trebuie de asemenea observat c nsi tratatele i manualele de Teorie general a dreptului, de Drept constituional ori administrativ, cuprind astzi capitole i analize, de neconceput pentru susintorii pozitivismului juridic.184 n ceea ce privete Romnia, se poate afirma c n ara noastr exist, n general, o puternic tradiie a

183

Cu titlu exemplificativ menionm unele publicaiile de specialitate ale acestor instituii, precum Revue Internationale des Sciences Administratives sau Forschungsberichte des Forschungsinstituts fuer Oeffentliche Verwaltung bei der Hochschule fuer Verwaltungswissenschaften Speyer, publicaii de altfel utilizate n documentarea lucrrii de fa. 184 A se vedea n acest sens cuprinsul unor extrem de actuale i valoroase cursuri de specialitate din doctrina occidental precum, spre exemplu, Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000, Andrew Le Sueur, Javan Herberg, Rosalind English, Principles of Public Law,2.nd Ed.,Cavendish Publishing, London, 1999, Christoph Degenhart, Staatsrecht I,II, C.F.Mueller Verlag, Heidelberg 1994, sau Franz - Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F.Mueller Verlag, Heidelberg, 2000, s.a.

100

interdisciplinaritii185, inclusiv n cercetarea fenomenului administrativ. Amintim, n acest sens, tradiia creat de activitatea Institutului de tiine Administrative al Romniei, membru fondator al Institutului Internaional de tiine Administrative cu sediul la Bruxelles, fondat de Prof. Paul Negulescu n anul 1925, reflectat n Revista de Drept Public a acestuia care a fost editat pe parcursul anilor 1925-1938, precum i de activitatea Institutului Social Romn, sau de preocuprile colilor de
185

Etapele cercetri de tip interdisciplinar n Romnia, relev aspecte particulare. n ceea ce privete interdisciplinaritatea n general, materialele istorice cercetate ne-au relevat trei modele de investigaie inter-disciplinar, elaborate de trei crturari romni : modelul enciclopedic al lui Dimitrie Cantemir ( secolul XVIII -lea ) preluat i dezvoltat de Bogdan Petriceicu Hadeu n spiritul secolului XIX, modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti ( prima jumtate a secolului XX ) i modelul sistemic al lui tefan Milcu ( a doua jumtate a secolului XX ). Modelul enciclopedic, oglindete interdisciplinaritatea ca o form proprie de a cugeta enciclopedic temele sau problemele ridicate de tiina timpului. A se vedea n acest sens, opera lui Dimitrie Cantemir n care autorul trece n revist toate aspectele tiinifice ale temei abordate monografic pentru a reui integrarea fenomenelor abordate n tiina vremii despre societatea respectiv.Divanul sau glceava neleptului cu lumea (1698), Istoria Imperiului Otoman (17141716), Descrierea Moldovei ( 1716), Hronicul vechimei a romno-moldo-vlahilor (1717), Sistema religiei mahomedane (1722) etc. Bogdan Petriceicu Hadeu, prelund modelul de tip interdisciplinar iniiat de D.Cantemir, justific analogia i comparativismul n orice investigaie, nevoia de a surprinde i trata paralelismele i convergenele dintr-o miltipl perspectiv - ontic, epistemic i logic totodat. Aceasta rezult din toate operele lui majore Istoria critic a Romnilor (1872), Cuvente den betrani ( 1878-1881), Etymologicum Magnum Romaniae ( 1887 - 1889) ca i din celellate lucrri. Modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti reflect o restructurare a investigaiei de tip interdisciplinar n tiina romneasc, trecndu-se la investigaia impersonal, colectiv, sistematic, unitar, din perspectiva sociologiei, considerat tiina fundamental cea mai integratoare de tiine umaniste. Interdisciplinaritatea e conceput la un nivel precis de elaborare tiinific - sociologia general - , i subordonat scopurilor teoretice i aplicative ale sociologiei. Operele sale cele mai reprezentative n acest sens sunt ndrumtorul pentru monografiile sociologice , sau tiina naiunii, s.a.. Un deosebit suport al lucrrii noastre l-a constituit studiul lui D.Gusti - Individ, societate i stat n Constituiunea viitoare, aprut in volumul Noua Constituiune a Romniei - 23 prelegeri publice organizate de Institutul Social Romn,editat de tiparul Cultura Naional, Bucureti,1922 i reprodus n volumul Constituia din 1923 n dezbaterea contemporanilor, editat de Editura Humanitas Bucureti, n anul 1990. Trebuie precizat c autorul este fondatorul colii sociologice de la Bucureti, care inaugureaz n tiina romneasc cercetrile colective, de tip interdisciplinar. A se vedea n acest sens lucrrile elaborate sub patronajul acestei coli, precum Nerej - un village d une region archaique ( trei volume, 1939), Clopotiva, un sat din Haeg ( dou volume, 1940), Drgu - un sat din ara Oltului-Fgra ( 1941), Enciclopedia Romniei ( patru volume, 1938-1943), elaborate cu scopul declarat de a perfecta tiina naiunii romne. Modelul sistemic al lui tefan Milcu, elaborat n decadele 6 i 7 ale secolului XX, a fost ideat n grupele de cercetri complexe ale Academiei R.S.R. i se caracterizeaz prin faptul c cercetarea interdisciplinar nu mai este subordonat unei tiine fundamentale cu trena ei de tiine auxiliare i particulare, ci e ordonat la nivelul sistemului de tiine contemporane, n care toate tiinele sunt egale n cercetare i rezultatele lor coordonate contribuie sistemic la explicaiile de ansamblu urmrite. A se vedea n acest sens studiul Atlasul complex Porile de Fier aprut n ediie romn i englez n 1972, elaborat sub coordonarea Acad. St.Milcu, de o echip de cercetare de cca. 400 persoane n perioada 1965-1972. De asemenea lucrrile ulterioare ale Comisiei de Studii interdisciplinare din Bucureti, reflect nu numai tradiia remarcabil n acest domeniu dar, mai ales, c n teoria i metodologia interdisciplinaritii s-au nregistrat,

101

drept economic-administrativ de la Bucureti i Sibiu n perioada anilor 1970 - 1989. n perioada anilor de dup Revoluia din decembrie 1989, asistm la un nou val al cercetrii interdisciplinare a fenomenului administrativ, concretizat n activitatea Institutului de tiine Administrative Paul 186 Negulescu , renfiinat n anul 1995 cu sediul la Sibiu, din iniiativa Prof.dr. Antonie Iorgovan i unui grup de cadre didactice universitare din Bucureti i Sibiu mpreun cu un numr de funcionari publici i demnitari de stat, care a reluat i editarea Revistei de Drept Public, activitatea Institutului Romn de Administraie Public, nfiinat la Bucureti din iniiativa Prof. Ioan Alexandru, activitatea, ncepnd cu anul 2001, din cadrul Institutului Naional de Administraie187, activitatea de cercetare tiinific desfurat la nivelul colii Naionale de tiine Politice i Administrative, a seciilor de specialitate din cadrul unor instituii de nvmnt superior din Bucureti, Sibiu, Cluj-Napoca sau Arad, sau desfurat la nivelul Centrelor regionale de formare continu pentru administraia public local188. Sensul unei asemenea abordri integrate este acela de a cuta rspunsuri la ntrebarea dac ordinea politico-juridic a societii romneti actuale este echilibrat i corect, pentru c de asemenea rspunsuri depinde caracterul raional, legalitatea, oportunitatea i corectitudinea oricrei decizii cu caracter normativ sau individual. Fr asemenea caracteristici, statul i pierde legitimitatea n ochii cetenilor si i prin aceasta fora vital intern. Dac oamenii nu mai neleg sensul activitii statale, statul este n pericol. i ct de adevrat este aceast afirmaie dac o raportm numai la realitile statale i

n tiina romneasc, progrese remarcabile care au contribuit sistematic la eficientizarea cercetrii tiinifice, la reformularea unor parametri de control precum i la rezultate concrete tot mai aplicative. 186 I.S.A Paul Negulescu, nfiinat ca persoan juridic de drept privat, n baza O.G.26/2000, cu privire la asociaii i fundaii, i-a fost recunoscut, n baza aceluiai act normativ, prin Hotrrea Guvernului Romniei nr. 1323 din 19 august 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.80 din 25 august 2004, statutul de asociaie de utilitate public. 187 nfiinat ca instituie public de interes naional, sub patronajul Primului-ministru al Romniei, prin Ordonan a Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.542/1.09.2001 188 nfiinate, ncepnd cu anul 1999, sub titulatura de Centre teritoriale de formare continu pentru administraia public local i reorganizate prin Ordonana Guvernului Romniei ce reglementeaz nfiinarea Institutului Naional de Administraie Public, ca instituii publice, cu personalitate juridic, aflate sub coordonarea metodologic a Institutului.

102

sociale romneti de la nceputul 2005.

anilor 1989,2000 sau chiar

2. DELIMITRI CONCEPTUALE SI METODOLOGICE Ca activitate uman instituionalizat i organizat, administraia public face parte din sfera acelor fenomene sociale ce nsoesc i influeneaz permanent viaa oamenilor i comunitilor sociale de la natere i pn la dispariie. Aa cum remarca un important autor contemporan administraia public este pretutindeni ea nsemnnd lucruri diferite pentru observatori diferii fiind lipsit de o semnificaie teoretic sau aplicativ comun pentru tiinele despre societate.189 Datorit gradului mare de varietate a activitilor acoperite, noiunea de administraie public nu este uor de definit din perspectiv tiinific. n doctrina mai veche sau mai nou, inclusiv romneasc, administraia public a fost cercetat, distinct sau mpreun, din cel puin trei perspective fundamentale: politic, juridic i economic (managerial). Fiecare din aceste perspective au oferit i ofer repere valorice i abordri instituionale diferite formulnd att metode i pachete informaionale distincte, ct i definiii proprii ale fenomenului administrativ, n general, i ale administraiei publice, n special. Ceea ce poate fi considerat ca fiind comun celor trei perspective de abordare a fenomenului administrativ este faptul c: a. Toate vd administraia public att ca activitate de reglementare (regulatoare) ct i ca activitate de prestaie; b. Spre deosebire de administraia privat, administraia public servete nevoi i interese cu caracter public, fiind circumscris de noiuni precis determinate precum Constituia, puterea public sau suveranitatea, legea, competena, etc., dar i de o serie de noiuni imprecis determinate n coninutul lor, precum interesul public, ordinea public, bunstarea general sau binele public, etc; c. Administraia public, neleas n sensul ei cel mai larg, include ideea de aciune orientat spre realizarea unor scopuri politice, este ea nsi politic ori se afl n strns legtur cu procesul politico-decizional, este

189

David.H.Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993, pag.4-5.

103

concentrat la nivelul funciei executive a statului190 i se realizeaz, prin intermediul unor organe investite cu competen legal, ntr-un regim de putere public (suveranitate). d. Scopul fundamental al administraiei publice este realizarea coninutului legii, respectiv organizarea executrii, asigurarea executrii i executarea n concret a legilor i a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul autoritilor publice. n statul de drept, administraia public este limitat de ctre lege n scop i n aciune, i difer de administraia ntreprinderilor, instituiilor i celorlalte grupuri de interese private cu care este ns obligat s coopereze191. Astfel, administraia public se deosebete de administraia privat din cel puin trei puncte de vedere: cadrul constituional de manifestare i aciune, natura interesului de realizat, poziia pe care se plaseaz n raport cu forele i legitile pieii economice libere i, desigur, regimul su juridic, derogatoriu fa de dreptul comun. n primul rnd, n statele constituionale ale lumii, Constituia delimiteaz i circumscrie principial fenomenul administrativ n raport cu toate celelalte fenomene sociale, cu caracter statal sau nestatal. Constituia fragmenteaz puterea de decizie i controlul asupra administraiei publice, plasnd-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul i puterea judectoreasc. Dei n mod tradiional monarhul, preedintele i/sau eful guvernului sunt considerai a fi efii executivului i prin aceasta ai administraiei publice, trebuie observat c, n realitatea constituional contemporan att legislativul ct i puterea judectoreasc posed cel puin tot atta autoritate ct i executivul n raport cu sfera de activitate public pe care o denumim administraia public. Legislativul are puterea constituional de a crea, prin lege, organe administrative, departamente i agenii guvernamentale, alte categorii de autoriti publice, de a le fixa competenele, dimensiunile, numrul, statutul personalului i bugetul, de a le determina scopul, organizarea, subordonarea i
190

Distincia i analiza noiunilor de executiv i administraie public formeaz obiectul unui capitol ulterior. 191 n acord cu legislaia constituional i doctrina universal avansat actual, considerm c formularea cuprins n Constituia Romniei din 1991, la art.101(2), potrivit creia n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate, trebuie interpretat ca obligaie constituional a executivului i administraiei publice.

104

structurile interne, plasamentul teritorial i locaia, procedura de control, etc., exercitnd el nsui un drept de control direct asupra activitii administrative. n mod similar instanele judectoreti exercit puterea de control asupra activitii administraiei publice. n baza acesteia, instanele judectoreti particip activ, chiar dac indirect, la definirea drepturilor i obligaiilor legale, la stabilirea naturii rspunderii pentru eventualele nclcri ale legii, ale autoritilor administrative i funcionarilor publici dar i ale indivizilor i grupurilor de indivizi n raport cu care acioneaz administraia. Un prestigios autor contemporan arat c instanele judectoreti i administraia public sunt de acum parteneri n scopul comun de a realiza compatibilitatea activitii administraiei publice, inclusiv n domenii specializate precum nvmntul, sntatea public, asistena social, mediul nconjurtor, etc., cu standardele constituionale i legale192. Extinderea puterii legislativului i autoritii instanelor judectoreti asupra administraiei publice limiteaz puterea efilor executivului asupra sferei de activitate a administraiei publice, acetia dispunnd n realitate de mult mai puin autoritate dect cea pe care o regsim de regul la nivelul efilor executivi din administraia privat cu caracter de profit ori non-profit. Sub Constituie, efii executivului din sectorul public i exercit competena constituional i legal conferit de legislativ dar, este neobinuit i improbabil ca legislativul nsui s nu fie direct interesat i implicat n activiti specifice ale administraiei publice. Separaia puterilor confer, fiecrei categorii de organe, autoritate n raport cu administraia public, i poate aciona n detrimentul ideii de coordonare i colaborare dintre aceste categorii de autoriti i, prin consecint, a activitii administrative n ansamblul su193.
192

David Bezelon, The Impact of the Courts upon Public Administration, n Indiana Law Journal 52, (1976), pag.101-110. 193 Este suficient s amintim, n acest sens, ca exemple notorii din realitatea politicojuridic, administrativ i jurisdicional a Romniei de dup 1989, msurile i operaiunile de retrocedare a proprietilor imobiliare, terenuri i cldiri, nsuite abuziv de ctre stat n regimul comunist. Astfel, ncepnd cu adoptarea i implementarea Legii nr.18/1990 - legea fondului funciar, i ncheind cu intrarea n vigoare a Legii nr.10/2001 - privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv de ctre stat n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, fr a mai face referire la interminabilele dispute politice generate de aceste subiecte pe fondul unor interese partinice care au estompat, pn la anulare, ideea de interes public, ne permitem s observm c, att legislaia ct i activitatea administrativ de implementare ori jurisprudena n materia litigiilor nscute sub imperiul acestor reglementri ori practici, au dovedit nu numai o lips fundamental de coordonare ntre cele trei categorii de autoriti publice dar, mai

105

tiinele politice contemporane arat c att legislativul ct i executivul i puterea judectoreasc sunt sensibile la presiunile politice de cele mai diverse origini i naturi. Dreptul constituional contemporan arat c, autoritatea de legiferare poate fi delegat de la legislativ ctre executiv n anumite domenii ale reglementrii, dar c legislativul, datorit naturii i specificului activitii sale, are dificulti n a exercita, prompt i eficient, controlul cu privire la uzul sau abuzul de autoritate delegat. Parlamentul nu poate, dincolo de Constituie, s investeasc cu competen executiv unele autoriti plasate sub controlul su, precum spre pild Curtea de Conturi, iar eful executivului nu poate folosi fonduri bugetare pentru scopuri interzise expres de Parlament. Pe de alt parte Constituiile contemporane au creat sisteme de descentralizare a autoritii politice sau administrative care, dup caz, au fragmentat i mai mult autoritatea, ngreunnd conlucrarea i colaborarea eficient dintre cele trei puteri statale clasice n realizarea eficient a unor scopuri i sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele constituionale federale realizeaz o distincie clar ntre guvernarea federal i guvernarea statelor membre ale federaiei (federalismul dual194 din perioada clasic a doctrinei nordamericane), instituind puteri, competene i programe separate, n baza principiului subsidiaritii. n sistemele constituionale ale statelor unitare contemporane, exist forme diferite de descentralizare administrativ, care merg pn la autonomia politicoadministrativ puternic a unor structuri administrativ-teritoriale interne (comitate, provincii, departamente, judee, regiuni, etc). Aceste sisteme de exercitare a autoritii guvernamentale ngreuneaz evident coordonarea activitii administraiei publice la nivel statal, motiv pentru care doctrina contemporan admite interimixtiunea nivelului federal cu nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum i a administraiei centrale cu administraia teritorial (principiul solidaritii) n realizarea n comun a unor sarcini administrative.195

ales, o aplicare neuniform, haotic, inegal, inechitabil i injust, prejudiciabil pentru aproape toate prile implicate. 194 Pentru doctrina nordamerican cu privire la federalismului dual a se vedea Laurence H.Tribe, American Constitutional Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988, pag.401 i urm. 195 Astfel, spre exemplu, n cazul unor programe interne sau internaionale, create ori asumate la nivel federal ori central, care necesit obligatoriu n vederea implementrii, cooperarea statelor membre, respectiv a autoritilor administraiei publice locale precum i n chestiuni bugetare.

106

n concluzie cadrul constituional al separrii puterilor creaz un mediu constituional foarte complex pentru administraia public contemporan. Aceast complexitate rezult n primul rnd din fragmentarea autoritii care se exercit asupra administraiei publice, fragmentare care nu exist, de regul, n sectorul privat. Chiar dac restriciile i cerinele legii afecteaz managementul privat, totui nu fragmenteaz autoritatea care se exercit asupra sa i nici nu creaz attea organisme cu puteri legale sau statutare egal ndreptite de de a interveni i exercita controlul asupra deciziilor i msurilor organizatorice adoptate de acesta. Cu alte cuvinte, n sectorul public n general, i n administraia public n special, eficiena actului de decizie administrativ, respectiv a atingerii obiectivelor strategice prin implementarea actului de decizie, este de cele mai multe ori subordonat unor valori i comandamente externe precum principiul politic al reprezentativitii, principiul juridic al competenei legale potrivit cruia delegata potestas non delegatur, puterii de interpretare i decizie a instanelor judectoreti, etc. n al doilea rnd, obligaia constituional a administraiei publice de a promova i realiza interesul public, se delimiteaz esenial de comandamentele managementului privat. Dei, n general, este dificil de precizat ce anume este interesul public196, totui n doctrin nu exist nici un fel de controvers cu privire la obligaia administraiei publice de a-l considera elementul central i ghidul ntregii activiti proprii. Nendeplinirea acestei obligaii fundamentale ori dup caz plasarea interesului privat sau de grup deasupra interesului public n ndeplinirea competenei legale, atrage dup sine sanciuni specifice, politice i/sau juridice, pentru autoritatea ori funcionarul public vinovat. n opinia autorului nordamerican, Frederick Moser, obligaia fundamental a administraiei publice este aceea de a se asigura c actul de administraie reprezint interesul tuturor cetenilor.197 n legislaiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate de-a lungul timpului numeroase reglementri care s garanteze c exercitarea puterii publice se face n interes public i nu n scopuri partizane sau private. Astfel au fost elaborate
196

Problematica definirii conceptului de interes public i bine comun formeaz obiectul de studiu al unui capitol ulterior. 197 Autorul arat c fr aceast obligaie, nu exist nici un fel de alt garanie c sistemul democratic va prevala. A se vedea n acest sens Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New York, Oxford University Press, 1981, pag.27-30.

107

statute ale funcionarilor publici, reglementri cu privire la diferite incompatibiliti i/sau conflicte de interese, legi instituind rspunderi specifice n sarcina guvernanilor pentru exercitarea necorespunztoare a atribuiilor lor, etc. toate fundamentate pe ideea loialitii n realizarea interesului public. Prin comparaie, n sectorul privat, ntreprinderile economice servesc i ele, n ultim instan, interesul general dar, scopul lor principal este realizarea viguroas a interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest interes poate fi vzut n primul rnd ca eficien n competiia de pia. n societile capitaliste avansate, profitul este considerat a fi nu numai rezultatul pozitiv al bilanului financiar-contabil ci, mai ales un bun economic i social. ntreprinderile economice sunt mpiedicate de lege s produc prejudicii angajailor, comunitii, mediului nconjurtor, sntii publice, etc., iar rolul de a garanta, prin putere proprie de reglementare i control, c activitile din sectorul privat nu afecteaz interesul public, revine administraiei publice. Cu alte cuvinte, administraia public are o misiune specific n raport cu administraia privat a ntreprinderilor economice. Dac, pe de o parte, administraia are obligaia de a crea un mediu favorabil dezvoltrii liberei iniiative i a libertii economice, ea are, pe de alt parte, i obligaia de a supraveghea ca activitile productive, comerciale ori de servicii ale ntreprinderilor economice s nu genereze fenomene negative, prejudiciabile pentru societate n general, precum : exploatarea muncii infantile, condiii abuzive de munc i salarizare pentru angajai, promovarea muncii la negru, poluare, etc. Este nerealist s considerm c ntreprinderile private resimt de la sine o obligaie moral, nonlegal, de a evita s creeze externaliti prejudiciante pentru alii. Istoricete vorbind, efectele negative ale activitii ntreprinderilor n economiile libere, capitaliste, de pia, au fost vzute adeseori ca i costuri pe care trebuie s le preia societatea i/sau statul. n economiile avansate exist la ora actual puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa i sanciona asemenea practici, mergnd pn la nchiderea ntreprinderilor care produc efecte negative severe asupra comunitii sau mediului nconjurtor. Se poate considera c, n administraia contemporan, exist foarte puine practici prejudiciabile pe care, o dat identificate, administraia public s nu fie obligat s le ngrdeasc ori s 108

le stopeze. Aceast perspectiv oblig administraia public s preia o palet din ce n ce mai larg de responsabiliti, s-i dezvolte flexibilitatea, mobilitatea i adaptabilitatea la cerinele realitii economico-sociale. n acest sens este plauzibil concluzia potrivit creia rolul administraiei publice este n continu cretere i dezvoltare n epoca contemporan, dobndind alturi de caracterul tehnic i din ce n ce mai specializat, conotaii deontologice i morale semnificative. n al treilea rnd, administraia public nu se confrunt cu competiia liber de pia n mod direct, chiar dac, activitatea ei trebuie s fie circumscris i de unele cerine specifice administraiei private, precum productivitate, eficien, atractivitate, gestionare optim a resurselor, bilan i balan financiar pozitive, etc, concepte introduse n cercetarea tiinific asupra administraiei publice de doctrina nordamerican i preluate ulterior n ntreaga doctrin contemporan european 198. Spre deosebire de administraia privat, preurile i tarifele pentru diversele bunuri ori servicii publice sunt stabilite prin reglementri bugetare ori prin alte acte normative, i nu fixate prin tranzacii libere ntre pri contractante. Dac veniturile publice sunt realizate, n mod tradiional din impozite i taxe, administraia contemporan recurge din ce n ce mai des la instituirea unor surse proprii de venit ori, dup caz, la contribuii, voluntare i rambursabile, ale usagerilor actului de administraie199, cu care se finaneaz diferite proiecte de interes public. n activitatea prestatoare de servicii publice, administraia public acioneaz n interesul general al societii, avnd obligaia de a institui accesul universal la serviciul public prin tarife fixe, egale, suportabile i stabile, indiferent de costurile necesare organizrii, funcionrii i meninerii serviciului public respectiv. Piaa liber constrnge mai puin sectorul public dect cel privat cu toate c, n anumite condiii, piaa va sanciona corespunztor msurile i activitile administrative care nu-i respect legitile obiective specifice. Astfel este, spre pild, notoriu faptul c, pe termen lung, fiscalitatea excesiv din sectorul public, menit s acopere activitatea unei administraii publice ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinnd dezvoltarea unor presiuni de pia specifice. n
198

A se vedea n acest sens specificul tematic abordat la nivelul aciunilor i publicaiilor Institutului International de tiine Administrative, Grupului European pentru Administraie Public, Asociaiei Scolilor i Institutelor de Administraie Public, etc. 199 Emiterea unor bonuri, titluri, certificate de stat, creditul public, etc.

109

asemenea cazuri, ntr-o societate liber, indivizii i agenii economici vor opta fie pentru ieirea din sistem, prin mutarea sub o alt administraie, fie pentru alte mijloace i metode de natur a eluda constrngerile fiscale resimite ca fiind prea severe. n alte cazuri, consumatorii actului de administraie vor exercita presiuni pentru privatizarea anumitor sectoare ( pot i telecomunicaii, transportul public, distribuia de energie electric i/sau termic, etc) pe care administraia public respectiv ar prefera s le menin sub gestiune proprie i sub monopol. Ca i pe piaa economic liber consumatorii de servicii publice vor cuta s alterneze sursele de bunuri i servicii, veniturile administraiei publice descrescnd corespunztor. Trebuie avut n acest sens n vedere i faptul c alturi de administraia public, ntreprinderile publice i ntreprinderile economice private, pe piaa serviciilor de utilitate public exist ntotdeauna i oferta organizaiilor nonprofit i/sau dup caz a organizaiilor neguvernamentale, dispuse s intre n competiia pentru prestarea unui serviciu de interes general, aductor de venituri. Prin urmare administraia public care nu ia deloc n considerare legitile obiective ale pieei libere va pierde, mai devreme sau mai trziu, controlul asupra serviciilor publice aductoare de venit dar va fi n continuare obligat s finaneze servicii eseniale, dar mari consumatoare de fonduri publice, precum aprarea naional, poliia, reeaua de drumuri publice, conservarea i ntreinerea patrimoniului cultural i artistic , ntreinerea bunurilor i instituiilor publice, ntreinerea sistemului de asigurri sociale, etc. fiind ameninat, n mod firesc, cu falimentul ntruct este ndeobte recunoscut c, n contextul realitilor contemporane ale societii deschise, descentralizrii i internaionalizrii, bugetele publice nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite i taxe instituite n mod arbitrar i abuziv. Pe de alt parte, diminuarea aciunii forelor pieei libere n sectorul public are consecine pozitive profunde asupra cantitii i calitii dar mai ales permanenei i continuitii serviciilor publice. Cnd accesul universal la anumite bunuri i servicii este resimit de societate ca nevoie esenial, el va fi considerat de interes public, i prin urmare administraia va fi obligat s l realizeze. Ori accesul universal nseamn accesul tuturor, indiferent de numrul, natura i cuantumul contribuiei individuale, prin impozite i taxe, la finanarea serviciului public respectiv. Pe de alt parte, accesul universal nseamn c fiecare membru al societii beneficiaz n mod egal de serviciul public, indiferent de 110

venitul individual, localizarea teritorial, prosperitatea economic a unitii administrativ teritoriale de domiciliu, etc. Dac societatea beneficiaz n ansamblul ei de o reea modern de autostrzi ori de un sistem de nvmnt ori sntate de calitate atunci tot societatea, ca ntreg, i nu numai utilizatorii ori beneficiarii direci, trebuie s suporte unele din costurile realizrii acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil c dac numai proprietarii de autovehicole ori numai persoanele care au copii ar fi obligai s suporte costurile pentru bunurile i serviciile enunate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos. Nu ntmpltor, guvernele au preluat n timp, considernd c este n interes public s o fac, responsabilitatea prestrii unor servicii publice de la organizaii neguvernamentale, de multe ori de natur religioas, considernd c sntatea public, asistena social sau nivelul de trai decent (numit charity - mila publica - n doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe termen lung, pentru toi membrii societii, numai de ctre organizaii private supuse unor finanri fluctuante sau jocului liber de pia. Diminuarea aciunii forelor pieii libere n sectorul public face ns dificil evaluarea eficienei activitii administrative. Cu alte cuvinte, msurarea performanei i evaluarea eficienei n sectorul public, sunt operaiuni deosebit de dificil de realizat. Guvernele interesate n rezolvarea acestei probleme apeleaz de regul la formula contractrii, n regim de drept public, a realizrii unor sarcini administrative cu diferite ntreprinderi ori organizaii private. n acest fel, teoretic cel puin, organismele private respective vor intra n competiie pe pia i vor ntreprinde toate msurile necesare pentru a obine i a menine, o afacere profitabil n sectorul public. Desigur c numrul activitilor administrative pe care sectorul public le consider potrivite pentru a fi contractate cu sectorul privat, este limitat. De asemenea nu este pe deplin clar care sunt, pe termen lung, implicaiile economice i politice ale contractrii unor activiti administrative tradiionale (ex. serviciile de pot i telecomunicaii, serviciile de transport pe cile ferate, serviciile de paz i ordine, unele activiti de urmrire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc) . Pe de alt parte trebuie avut n vedere c, aa cum am artat mai sus, sectorul privat, fiind determinat de legitile economice ale pieei libere, va fi dispus s preia numai acele activiti i servicii potenial productoare de venit. n fine, regimul juridic n care se desfoar activitatea administraiei publice este regimul de putere 111

public (drept public) n care, autoritatea cu care este investit administraia public o plaseaz pe aceast ntr-o poziie de inegalitate juridic n raport cu toate celelalte subiecte de drept fa de care are dreptul de a-i manifesta i impune voina unilateral. Aciunile administraiei publice conin, prin urmare, voina delegat a titularului suveranitii, ceea ce nseamn c deciziile adoptate la acest nivel au for normativ, respectiv putere reglementar, fiind garantate n aplicarea lor de ctre fora de constrngere a statului. Mai mult dect att, indiferent de natura lor, actele juridice, ncheiate n sectorul privat dobndesc for juridic numai n condiiile prestabilite de sectorul public. Fiind investit cu exercitarea unui segment al suveranitii, administraia public este, n mod necesar, implicat n procesul stabilirii i implementrii politicii publice. Cu toate c, n doctrina tradiional, ntlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politic i administraie, n care administraia este separat de politic (respectiv considerat apolitic ori nonpolitic) cu scopul de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori electorale la acest nivel, totui, astzi, doctrina contemporan accept, aproape n unanimitate, c: administraia public are un rol legitim i activ n toate fazele ciclului politicii publice (public policy cycle)200. Cu alte cuvinte, teoria i practica administraiei publice contemporane, accept ideea c sistemul politic trebuie s profite de avantajul expertizei i specializrii administraiei publice n toate fazele stabilirii i implementrii politicii publice. De asemenea se admite ideea potrivit creia, adeseori, administraiei publice i se cere s fac opiuni politice, n procesul de executare a legii. Autoritile administraiei publice exercit, n baza competenei cu care au fost investite i n limitele legii ce urmeaz a fi executat, o putere discreionar proprie, ce dobndete uneori conotaii politice, pe baza creia face opiuni selective n procesul de adoptare i implementare a deciziilor proprii. A admite ideea c administraia public particip n procesul de instituire i realizare a politicii publice nu nseamn c la nivelul ei se stabilete politica public i nici c tot ceea ce face administraia are de a face cu acest proces. Pe de alt parte, indiferent ce face administraia public, ea are
200

Noiunea ciclului politicii publice aparine tiinelor politice i desemneaz ansamblul etapelor instituirii i realizrii politicii publice la nivel macrostatal, respectiv: identificarea problematicii de interes public (agenda setting), formularea politicii publice (policy formulation), implementarea politicii publice (implementation), analiza i evaluarea impactului deciziei de politic public , revizuirea politicii publice, realizarea i succesiunea politicii publice (termination and succesion). A se vedea n acest sens, David H.Rosenbloom, Op.cit., pag.12.

112

nevoie, pentru realizarea i eficiena obiectivelor i sarcinilor pe care trebuie s le ating, de suportul membrilor legislativului, efilor i membrilor executivului, partidelor politice i grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului n sensul cel mai larg, ceea ce include i principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau, dup caz, adaptarea activitilor proprii la cerinele instituite de grupurile de interese cele mai semnificative sau mai puternice. n contextul multiplelor condiionri fa de care este supus, se nate, n mod firesc ntrebarea dac i,mai ales, cum poate administraia public s serveasc interesul general i mai ales s asigure garaniile realizrii acestuia. Conceptul elaborat de doctrina nordamerican contemporan pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraie reprezentativ.201 Ideea fundamental din coninutul acestui concept este aceea c, orice demers de definire a noiunii de administraie public trebuie, cu necesitate, s includ ideea de public, respectiv ideea accenturii participrii societii civile la formularea i implementarea actelor de politic public. Doctrina administrativ i de drept public european a preluat, n ultimii ani din ce n ce mai intens, aceste noiuni, idei i concepte.202 Administraia public fiind investit cu exercitarea unui segment al autoritii publice, actele elaborate la nivelul autoritilor care o compun sunt obligatorii i
201

Nepropunndu-ne s analizm, la acest moment, noiunea de birocraie reprezentativ, precizm totui c acest concept a fost introdus n S.U.A prin The Civil Service Reform Act (1978) i The Federal Advisory Committee Act (1972). Potrivit acestor reglementri este obligatoriu ca personalul din administraia public s fie recrutat din toate segmentele sociale, dup anumite proceduri de selecie prevzute de lege, se instituie participarea proporional a tuturor partidelor n procesul de adoptare a actelor administrativ-normative, se lrgeste sfera participrii ceteneti la adoptarea sau aprobarea unor categorii de acte administrative, se reglementeaz eliminarea patronajului politic direct asupra serviciului public. Doctrina nordamerican arat c patronajul partidelor politice asupra serviciilor publice era foarte puternic la nivelul anilor 40 cnd, la sfrsitul fiecror 4 ani de mandat politic, cu ocazia schimbrii raportului de foe la nivel politic guvernamental, se producea automat i nlocuirea din funcie a conductorilor i membrilor aparatului propriu al diferitelor agenii publice. Exemplul este relevant n msura n care, n Romnia contemporan de dup 1991, se observ frecvent acest fenomen dup care, schimbarea coloraturii ori componenei politice a Parlamentului i Guvernului atrage automat dup sine, nlocuirea din funcie a efilor i personalului de deciziei de la nivelul serviciilor publice ale administraiei centrale ori descentralizate n teritoriu. n legtur cu noua concepie a doctrinei nordamenricane cu privire la reforma contemporan a administraiei publice a se vedea, lucrarea lui Davis Osborne i Ted Gaebler, Reinventing Government, Addison-Wesley Reading, MA, 1992. 202 A se vedea n acest sens, recenta monografie a profesorului de drept public, Dominique Maillard Desgrees du Lou, Droit des relations de l administration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 precum i o serie de alte lucrri de ultim or din doctrina francez de drept public dintre care amintim: MM. Bodiguel, Garbar et Supiot, Servir l interet general, PUF, Paris, 2000; Paul Lignieres, Parteneriats publics prives, Litec, Paris, 2000; Gilles J.Gugliemi, Droit du service public, Montchrestien, Paris, 2000; .a.

113

executorii, putnd fi aplicate, la nevoie, prin intervenia forei coercitive a statului. Activitatea de reglementare este, alturi de activitatea de prestaie, cu care adeseori se ntreptrunde203, o component esenial a activitii administraiei publice contemporane. Instituind norme imperative i prohibitive, de constrngere asupra societii civile, administraia public intr adeseori n conflict cu aceasta din urm. Legalitatea msurilor adoptate de administraie constituie o problem ce se soluioneaz la nivelul instanelor judectoreti, astfel autoritile judectoreti i procedura jurisdicional sunt coordonate ce nsoesc permanent, cu relevan juridic bazat pe ideea de constrngere, activitatea administraiei publice contemporane. 3. CONCEPTIILE ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE 3.1. Conceptia managerial asupra administratiei publice Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate o noiune fundamental pentru tiina conducerii (management). Concepia potrivit creia administraia public trebuie privit, cel puin n ceea ce privete serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), n mod funcional, ca fenomen statal i ansamblu de activiti specifice similare managementului marilor ntreprinderi private, la nivelul crora se realizeaz obiective i sarcini cu caracter statal, i are originea n doctrina nordamerican reformatoare a sec.XIX, fiind fondat de Woodword Wilson204 i dezvoltat n sec. XX de Leonard White205
203

Doctrina german contemporan, arat n acest sens c, spre pild, realizarea conceptului statului social nseamn organizarea i realizarea unor servicii publice specifice dar, n acelai timp impune, prin acte de drept public/administrativ, o serie de constrngeri asupra societii civile n general i asupra beneficiarilor direci, n special. n acest sens, Franz-Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5-te Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 2000, pag. 13 i urm. n ceea ce privete exemple similare instituite prin legislaia romneasc de ultim or a se vedea prevederile Legii nr,416 / 2001- privind venitul minim garantat. 204 Wilson afirm n lucrarea sa, The Study of Administration, publicat pentru prima dat n anul 1887, c Administraia este plasat n afara sferei propriu zise a politicului. Problemele administrative nu au caracter politic . (Woodrow Wilson, The Study of Administration, reedit. n Political Science Quarterly 56, decembrie 1941, pag. 494 ) 205 White afirm Studiul administraiei trebuie s porneasc de la baza sa managerial i nu de la baza sa juridic, iar pentru acest motiv trebuie s intereseze mai mult analiza sa la nivelul Asociaiei Americane de Management i mai puin la nivelul practicii instanelor judectoreti. (Leonard D. White,Introduction to the Study of Public Administration, Macmillan, New York, 1926, vii-viii) pentru concepia lui White a se vedea de asemenea, Herbert J.Storing, Leonard D.White and The Study of Public Administration, Public Administration Review 25, martie 1965, pag.38-51.

114

i Frederick Taylor206, acesta din urm fiind considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului tiinific (scientific management). Caracterizat prin reducerea, uneori substanial a distinciei dintre sectorul public i cel privat, aceast concepie este asimilat parial, dup cel de al doilea rzboi mondial, de o parte a doctrinei europene, n special britanic i scandinav dar i continental european207. n viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului politic asupra administraiei publice, care, conduce la ineficien, corupie i dezvoltarea unei clase de politicieni-administratori (spoilsmen) incompeteni a realiza profesionist, coninutul actul de guvernare, se concluzioneaz c reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare din cadrul fenomenului guvernamental (the business part of the government) s se realizeze dup regulile aplicabile n managementul privat (in a businesslike manner).208 Pentru a funciona dup aceste reguli administraia trebuie s devin apolitic. Prin consecint, investirea n funcii publice trebuie s se fac pe baza unor concepte noi, precum: meritul personal (merit), competent personal (fittness), performan individual (performance) i eficien (efficiency), in paralel cu instituirea, pentru funcionarii publici (civil servants) a interdiciei de a face parte din partide politice i de a participa activ, altfel dect prin vot, la procesul politic electoral. Justificarea acestor noi criterii de selecie i recrutare a funcionarilor publici se fcea cu trimitere la natura nonpolitic i coninutul atribuional, neutru politic, al funciei deinute. n acest sens Wilson sublinia c public administration is a field of
206

Concepia sa, care n perioada 1910-1940 a determinat o adevrat micare managerial (management movement) n studiul administraiei publice, potrivit creia managementul efectiv i eficient trebuie redus la o serie de principii tiinifice, indiferent de nivelul la care se exercit, a redus activitatea administraiei la un algoritm matematic de calcul al eficienei prin analiza intrrilor (inputs) - surse i resurse, i a ieirilor(outputs)- rezultatele (produsul) actului de administraie, transformnd matematica nt-un fel de etic n sensul c ceea ce rezulta ca fiind eficient era considerat ca fiind i moral i, dimpotriv, ineficiena trebuia resimit ca imoral. A se vedea n acest sens, Frederick Taylor, The Principles of Scientific Management, New York, Harper & Bros., 1917, comentat de Robert Simmons i Eugene Dvorin n Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977, pag.217. 207 Pentru doctrina german care a asimilat conceptele manageriale n studiul administraiei publice, prezentm spre exemplificare, urmtoarele titluri de lucrri : Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin 1988, Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979, Juergen Gornas, Grundzuege der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976, Wolfgang Mihalski, Leistungsfaehigkeit und Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970, Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, Koeln 1974, Juergen Schmidt, Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Berlin 1979, s.a. 208 n acest sens, Carl Schurz, The Necessity and Progress of Civil Service Refom,Washington, DC, Good Government, 1894, pag.3

115

business ( un domeniu al afacerilor), iar teoreticienii nceputului de secol XX artau: Managers, not politicians, are to be in control, and efficiency has to be considered the ultimative good, the axiom number one in the value scale of administration.209 Dintr-o asemenea perspectiv, conceptul de interes general (public) nu constituie un subiect de dezbatere politic ci un rezultat al analizei stiinifice, raionale. Doctrina managerial tradiional a fost aceea care a dezvoltat i promovat, pentru prima oar, conceptul de birocraie (bureaucracy), n sensul de ansamblu organizat de agenii guvernamentale specializate a realiza sarcinile specifice ale administraiei publice, precum i principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializrii funcionale (specialisation), principiul unitii i ierarhiei organizrii (hierarchy)210, principiul neutralitii politice, al meritului(merit) n selecia, recrutarea i promovarea funcionarilor publici,etc. Sintetiznd viziunea managerial clasic asupra administraiei publice, Harold Seidman, noteaz: Teoria clasic este preocupat de anatomia organizrii guvernamentale i urmrete, n primul rnd, s se asigure c: (1) fiecare funcie public este distribuit/amplasat n nia corespunztoare din structura guvernamental; (2) elementele componente ale ramurii executive sunt corespunztor relaionate i articulate; i (3) atribuiile de autoritate/decizie i responsabilitile sunt clar stabilite.211 Concepia managerial clasic asupra administraiei publice promoveaz o viziune obiectiv, neutr, egalitarist, aproape dezumanizat asupra individului uman, asimilndu-l componentei unui mecanism tehnic, productiv, performant i eficient, indiferent de poziia acestuia n raport cu administraia public: funcionar public, client sau victim 212. Aceast viziunea constituie virtutea principal a acestei concepii pentru care
209

Luther Gulik, Leonard Urwick, Papers an the Science of Administration, Institute of Public Administration, nr.10, New York, 1937, pag.192. n acelai sens, Alan Altshuler, Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper & Row, New York, 1977, pag.2-17. 210 Principiul specializrii presupunea, pe de o parte, ca fiecare angajat din administraia public s devin un expert n domeniul su de atribuii, i, pe de alt parte, ca fiecare funcie s reprezint numai un singur element component al ntregii activiti administrative. Principiul ierarhiei presupunea un sistem instituional organizat, n trepte de decizie, ntr-o manier raional i formalist, cu menirea de a realiza coordonarea funciilor specializate. 211 Harold Seidman, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970, pag.5 212 Pentru noiunile de clieni i/sau victime ale administraiei publice, a se vedea lucrarea lui Eugene Lewis, American Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977.

116

reperele valorice fundamentale sunt eficacitatea i eficiena n exercitarea i realizarea actului de guvernare. Max Weber observ n acest sens: Caracteristicile individuale ale unui angajat ocupnd o funcie public nu trebuie s aib nici o relevan n raport cu calificarea ori clasificarea acelei funcii.213 Din perspectiv cognitiv, aceast concepie dezvolt i promoveaz o metod tiinific proprie de cunoatere, al crei fundament l constituie ideea c administraia public se constituie ntr-o tiin de sine stttoare, numit tiina administraiei (science of administration)214 care are ca obiect propriu de studiu fenomenul administrativ statal. Acest demers a rmas ns insuficient fundamentat i demonstrat pn n prezent. Totui, o serie de concepte specifice, au rmas valabile pentru teoria i practica contemporan a administraiei publice, dintre care subliniem: sistemul raionalizrii bugetare, mecanismul decizional raional, expertiza tiinific, recrutarea i promovarea personalului administrativ pe criterii de merit i performan, etc. 3.2. Conceptia politic asupra administratiei publice Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate o noiune fundamental i pentru tiinele politice. Analiznd administraia public n complexitatea practic a realizrii ei, n prima jumtate a secolului XX, Wallace Sayre, susine necesitatea perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, artnd: Administraia public preocup, n ultim instan, teoria politic; problema fundamental ntr-o democraie este responsabilitatea fa de controlul popular, iar responsabilitatea i credibilitatea ageniilor administrative i a birocraiei n faa demnitarilor alei (-electiv officialsefii executivului i reprezentanii legislativului) este de importan central ntr-un guvernmnt bazat, n principal, pe exerciiul puterii discreionare de ctre ageniile administraiei.215
213

Max Weber, From Max Weber: Essays in Sociology, trad.i ed. n lb.englez de H.H.Gerth, i C.W.Mills, Oxford University Press, New York, 1958, pag.196. 214 Concept fundamentat nc de la 1887 de ctre W. Wilson n Op.cit.pag.481-482, i dezvoltat de L.White Op.cit, pag.4, precum i de L.Gulick i L.Urwick., prezint importan i astzi n cercetarea tiinific i nvmntul de specialitate din S.U.A. 215 Wallace Sayre, Premises of Public Administration: Past and Emerging n Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978, pag.201. n acelai sens, Dwight Waldo demonstreaz n lucrarea sa: The Administrative State, Ronald Press, New York, 1948, modul cum opiunile valorice fundamentale al administraiei publice manageriale active, sunt, n

117

Spre deosebire de concepia managerial, concepia politic asupra administraiei publice, consider administraia public ca fiind un sistem de interese, instituionalizat i organizat n jurul unor valori proprii, diferite i nuanate n raport cu criteriile raionale ale eficacitii i eficienei manageriale. Cele mai importante dintre valorile care fundamenteaz i circumscriu activitatea administraiei publice, sunt considerate a fi: reprezentativitatea, accesibilitatea i credibilitatea, apropierea de cetean, responsabilitatea i transparena politic a actului de guvernare, etc. Astfel, se ajunge la critica principiului neutralitii politice, demonstrndu-se caracterul politico-social al sistemului administraiei publice i, n acest context, necesitatea i avantajele pluralismului politic n administraia public. Motivndu-i punctul de vedere pe ideea c realitatea practic demonstreaz c activitatea funcionarilor publici i a ageniile guvernamentale este indispensabil legat de procesul realizrii politicii publice, desfurndu-se, cu necesitate, ntr-un mediu politic, Harold Seidman, noteaz: structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social. Inevitabil, ea reflect valorile, conflictele i forele competitive care se regsesc n orice societate pluralist. Idealul unei structuri organizatorice simetrice, unitare i lipsite de friciuni, este numai o iluzie periculoas216, iar Norton Lang, afirm: Ageniile i birourile sunt, mai mult sau mai puin mpotriva voinei lor, implicate n procesul de realizare, meninere i consolidare a propriului lor suport politic. Ele acioneaz i n mare parte sunt conduse de de ctre diversele grupuri de interese a cror influen le menine status quo-ul. n mod frecvent, ele conduc i sunt conduse n direcii conflictuale. Aceasta nu se datoreaz unei relative incapaciti de a sesiza contradiciile propriilor aciuni ci, mai ales, este rezultatul naturii contradictorii a suportului politic de care se bucur217. De altfel, ntr-o decizie, din anul 1926, a Curii Supreme a S.U.A, pronunat n cazul Myers v.United States (272 U.S.52, 293) se subliniaz : Doctrina separaiei puterilor a fost
ultim instan, decizii politice prefereniale. Ali reprezentai clasici ai acestei concepii pot fi considerai: Paul Appleby care demonstreaz natura politic a administraiei publice precum i caracterul su de proces politic, n lucrarea : Policy and Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1949; precum i Theodore J.Lowi care, n lucrarea sa: The End of Liberalism, Norton, New York, 1969, demonstreaz natura politic (public) a administraiei publice n raport cu administraia marilor ntreprinderi capitaliste nordamericane. 216 H.Seidman, Op.cit., pag. 5. 217 Norton Long, Power and Administration, n Francis Rourke,ed., Bureaucratic Power n National Politics, Little Brown, Boston, 1945, pag.18.

118

adoptat prin Convenia din 1787 (Convenia de la Philadelphia, n.n.), nu cu scopul de a promova eficiena ci pentru a prntmpina exerciiul arbitrar al puterii. Scopul nu a fost acela de a evita friciuni, ci dimpotriv, ntemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor conflicte incidente distribuiei puterii guvernamentale ntre cele trei departamente, acela de a proteja poporul mpotriva autocraiei218. Doctrina politic susine ideea c, principiul eligibilitii i reprezentativitii n administraia public, coroborat cu valorile politice specifice i apropierea de ceteni, este crucial pentru procesul de meninere a democraiei constituionale, i obligatoriu a fi incorporat n toate aspectele ce in de procesul guvernrii. Aceast ideea a determinat o serie de reforme succesive ale administraiei publice a S.U.A precum i constituirea, prin lege, unor instituii noi, specifice, precum: comitetele de consultan pentru ceteni, adunrile participative ale acestora, conceptul de publicitate a dezbaterilor i adoptrii actelor administrative, controlul politic asupra administraiei, etc .219 Admind c o serie de valori i principii promovate de aceast concepie afecteaz, uneori sever, eficiena actului de administraie n termenii duratei perioadei de adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul, tehnicitii etc, teoreticienii acestei doctrine arat c, totui, ele constituie singura modalitate de integrare a indivizilor i diferitelor grupuri sociale ntr-un sistem cu adevrat democratic i transparent, n care s poat s-i exercite drepturile i controlul, s-i promoveze interesele i s fie protejai mpotriva arbitrariului i abuzului. Interesele organizate sunt mai uor de identificat i definit i, n aceast viziune iar noiunea de interes public, obligatorie pentru administraie, devine mai palpabil i mai realist.220 nelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraiei publice, este acela potrivit cruia atta vreme ct executivul reprezint un centru de elaborare i realizare a politicii guvernamentale, el trebuie s fie structurat n aa fel nct s poat fi n msur s
218

A se vedea n acest sens i n special cu privire la doctrina nondelegrii puterii, i decizia 462 U.S.919, 958-959, pronunat de Curtea Suprem a S.U.A n cazul Immigration and Naturalization Service v. Jagdish Rai Chaddha (1983), cu comentariu, n Ronald A.Cass, Colin S.Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co., Boston/Toronto, 1987, pag.34 i urm. 219 Menionm, cu titlu exemplificativ, o serie de acte juridice care au fundamentat aceste reforme precum: Federal Civil Service Reform Act (1978), Federal Advisory Committee Act (1972), The City Programs (1960), s.a. 220 A se vedea n acest sens, T. Lowi, Op.cit. pag. 71 i urm., precum i Grant McConnel, Private Power and American Democracy, Knopf, New York, 1966, cap. 4 i 5.

119

autorizeze i s limiteze competiia de interese, prin asigurarea reprezentativitii politice pentru o varietate comprehensiv de grupuri politice, economice i sociale active, organizate la nivelul societii civile, n sens larg. n msura n care schema de organizare a administraiei publice este realizat pe aceast baz, structura acesteia dobndete caracter politic, astfel nct n interiorul ei se manifest permanent presiunea intereselor organizate, n cutare de reprezentativitate. Fenomenele rezultante sunt uneori suprapunerea de programe i soluii de implementare, competiia i/sau conflictul dintre diferite agenii administrative, deplasarea responsabilitii i deciziei de rezolvare a conflictelor spre legislativ, efii executivului, comitete interguvernamentale sau instane judectoreti, creterea numrului de autoriti i instituii sau structuri interne ale acestora. Ele se datoreaz, ntr-o proporie hotrtoare, cererii politice, diversificate, de reprezentare, la nivelul administraiei publice, a diferitelor grupuri de interese organizate. Aceste fenomene au fost adeseori avute n vedere pentru calificarea unor sisteme ca fiind neguvernabile, ineficiente i costisitoare, partinice, etc. Din punct de vedere cognitiv, aceast concepie folosete metode de cercetare specifice tiinelor politice, cum ar fi, spre exemplu: argumentaia, contraargumentaia i consensul cu privire la ceea ce este general admis ca fiind adevrat/corect sau nu, etc. Astfel, adeseori se apeleaz la sondarea opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de interese sau ale mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice, etc. n ceea ce privete interesul public, identificarea acestuia nu constituie subiect de expertiz tiinific, rolul stabilirii acestuia revine publicului, ori unor segmente ale acestuia. O administraie public informat, reprezentativ(representative) i apropiat de public (responsive), este aceea care reflect opiunea public, indiferent dac, aceasta coincide sau nu cu generalizrile ce pot fi elaborate pe calea demersului tiinific raional 221. Spre deosebire de concepia managerial care, trebuie recunoscut, a dominat pn de curnd doctrina administrativ nordamerican i prin efect a influenat puternic tiinele administrative din Europa postbelic, doctrina politic concepe bugetele publice, n primul rnd ca documente
221

n acest sens, Gordon Tullock, Politics of Bureucracy, Public Affairs Press, Washington DC, 1965; precum i Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis n American Public Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1973.

120

politice, i mai puin ca documente economice. Alocaiile bugetare reflect, n primul rnd, declaraii de intenii politice care, arat nu cum resursele disponibile pot fi utilizate mai eficient, ci, mai ales, prioritile i valorile pe care nivelul guvernamental nelege s le promoveze la un moment dat. Bugetul nsui, este vzut ca rezultat al competiiei, ntre diferitele grupuri de interese, cu scopul de a deveni beneficiari ai banului public. Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput n mod pluralist i prin urmare limitat raional i supus presiunilor i constrngerilor politice. Aceasta nseamn c durata de adoptare a deciziilor se prelungete i se complic n timp i, mai ales c, decizia de implementare a unor obiective politice cu caracter mai mare de generalitate nu poate fi adoptat dect gradual, pas cu pas, cu msurarea permanent a gradului de suport ori opoziie politic i, mai puin, cu calcularea eficienei costurilor implementrii sau ca urmare a unei analize tiinifice raionale. 3.3. Conceptia juridic asupra administratiei publice Originea, particularitile i actualitatea concepiei juridice asupra administraiei publice sunt indisolubil legate de apariia i evoluia dreptului administrativ pentru care constituie noiunea i obiectul fundamental de cercetare. Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraiei publice. Ernst Forsthoff constat n legtur cu obiectul dreptului administrativ: De la bun nceput, tiina dreptului administrativ a fost stingherit / ncurcat de definirea propriului ei obiect de cercetare, administraia. Aceeasta nu se datoreaz insuficientei riguroziti a acestei tiine. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei. Este vorba n primul rnd despre specificul administraiei publice care poate fi descris dar nu poate fi definit. t.n.222 Aceast caracteristic a administraiei publice de a fi un domeniu mereu n cutare de sine nu este neaprat o tez european modern ci mai degrab o trstur imanent a sistemului de referin, aa cum observ i fondatorii dreptului administrativ 223 nordamerican .
222

Ernst Forthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Band I. Allgemeiner Teil. Ed. C.H. Beck, Muenchen 1973, pag. 1. 223 n original field that seems forever n search of itself Frank Goodnow The Principles of the Administrative Law of the United States Ed. G.P. Putnam & Sons, New York, 1905, pag.16. Acelai autor definete dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului care reglementeaz organizarea i competena autoritilor chemate s execute legea, i indic indivizilor remedii impotriva violrii drepturilor lor. t.n.

121

Ceea ce este unanim recunoscut ca adevrat n observaiile autorilor citai este c, ntradevr, nu exist i nu poate exista un concept juridic universal i unitar, riguros i limitativ circumscris, care s fie utilizat ori de cte ori este vorba de administraia public ca noiune fundamental ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul administrativ. Aceasta se explic, pe de o parte, prin faptul c este obligatoriu ca acest concept general s rmn permanent deschis pentru orice noi forme de manifestare ale vieii sociale ce trebuiesc ncadrate juridic i, pe de alt parte, prin faptul c legiuitorul este ndrituit, la orice moment, s reglementeze i s interpreteze noiunile i principiile administrative speciale care l compun. Descrierea n sine ni se pare ns insuficient i ngreuneaz cercetarea sistematic a administraiei publice din perspectiv juridic224. n doctrina clasic au fost formulate numeroase i variate definiii juridice negative sau pozitive care circumscriu noiunea de administraie public, n sensul material al acesteia. Cea mai celebr definiie negativ aparine fondatorului teoriei juridice generale a administraiei germane (Verwaltungsrechtslehre), Otto Mayer, care arat c administraia reprezint acea categorie de activiti statale care nu este nici legiferare (Gesetzgebung) i nici justiie (Rechtsprechung) necesar pentru ndeplinirea unor scopuri statale specifice, sub un regim juridic propriu.225 Aceast concepie a fost nsuit ulterior de o serie de autori europeni celebri ai perioadei clasice, precum i de reprezentani de marc ai doctrinei clasice romneti.226 Totui, dei constituie poate cea mai sintetic i pragmatic circumscriere juridic a fenomenului administrativ statal, aceast definiie negativ nu este nici ea de natur a satisface n totalitate. Administraia public nu este i nu poate fi ceea ce rmne dup delimitarea pozitiv a coninutului material al celorlaltor funciuni statale ci, dimpotriv constituie, n opinia noastr, funciunea de baz, constanta funcional, a vieii sociale organizate politic, n stat. Activiti i acte cu caracter
pag.17. 224 Pentru sinteza unor definiii descriptive din doctrina SUA a se vedea Ioan Alexandru, Administraia public.Teorii.Realiti.Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, pag. 64-70. 225 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Muenchen, 1895, pag. 9 i 13. 226 Astfel, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Vol.I, Principii generale, Ed.E.Marvan, Bucureti, 1934, pag.39.

122

administrativ se regsesc n acest sens i n cadrul procesului de legiferare precum i a celui de nfptuire a justiiei. Neclare rmn, ntr-o asemenea viziune, raportul cu noiunea de guvernare, respectiv cu dimensiunea politico-juridic decizional a executivului precum i ntreaga problematic a autonomiei funcionale a administraiei care nu poate fi, n nici un caz, ncorsetat ntre legislativ i puterea judectoreasc. Delimitarea juridic a actelor administrative de autoritate precum i sfera drepturilor persoanelor vtmate de autoritile publice, respectiv sfera contenciosului administrativ, devin, din aceast perspectiv, destul de problematice. n paralel, doctrina clasic european a fost preocupat i de elaborarea unor definiii pozitive ale administraiei publice227 care fie stabilesc anticipat, axiomatic, care anume activiti sunt publice sau administrative (ansamblul definiiilor descriptive) fie ncearc s surprind numai ceea ce este tipic administraiei n comparaie cu toate celelalte activiti statale fr a lua n considerare activitile cu caracter administrativ care se desfoar la nivelul celorlalte autoriti ale statului i fr a reui s delimiteze activitile administrative de cele ce in de procesul de guvernare.228 Concluzia general la care se ajunge este i ea corect dar nendestultoare, i anume c administraia public reprezint exerciiul puterii executive sub un regim de putere public.229 Doctrina clasic din ara noastr conine i ea, n spiritul doctrinei occidentale a vremii, ample discuii i dispute teoretice precum i o varietate de soluii asupra coninutului i sferei noiunii de administraie a statului, raportului dintre executiv i administraie, raporturilor dintre puterea executiv i celelalte puteri statale n cadrul constituional al separaiunii puterilor n stat, etc.230 n acelai timp, utilizndu-se categoriile clasice ale teoriei generale a statului i dreptului, noiunea de administraie public este definit ntr-un sens material, identificndu-se elementele materiale, de coninut, ale activitii subiectelor de
227

Este suficient a-I numi pe cei mai de seam reprezentani ai colii germane, Robert von Mohl, Lorenz von Stein sau Georg Jellinek precum i pe cei ai colii franceze clasice, Edoaurd Lafferierre, Gaston Jeze sau Marcel Hauriou. 228 A se vedea n acest sens remarcabila sintez a doctrinei clasice cu privire la noiunea de administraie public realizat de Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediia a III-a, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2001, pag. 10-30. 229 A se vedea pentru concluzii cu privire la doctrina francez clasic , Georges Vedel citat de Antonie Iorgovan . Idem.pag-15 230 Este vorba de concepia unor autori precum Paul Negulescu, Constantin Dissescu, Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu, Marin Vraru, Erast Diti Tarangul analizate i sintetizate de Antonie Iorgovan. Ibidem pag. 41-50.

123

drept administrativ, precum i ntr-un sens formal, identificndu-se elementele formal-juridice ale organizrii i actelor acelorai subiecte . Evoluia doctrinei europene de drept administrativ n perioada modern i contemporan, a fost puternic marcat de dezvoltarea i liberalizarea vieii constituionale i sociale care au impus reconsiderarea unor concepte clasice precum: serviciul public, interesul public, ordinea public, domeniul public, funcia public, decizia administrativ i actul administrativ, ierarhia administrativ, relaia dintre legiferare, administraie i justiie n procesul guvernrii, contenciosul administrativ etc.231 De asemenea, au fost preluate i internalizate anumite concepte aparinnd doctrinei anglosaxone i nordamericane deschizndu-se i complicndu-se, fr precedent, sfera raporturilor sociale supuse reglementrii prin norme de drept administrativ. Dreptul internaional public i dreptul comunitar european au produs i ele n perioada contemporane mutaii profunde n legtur cu sfera de autoritate i aciune a autoritilor administrative n anumite domenii de activitate, supunndu-le deciziilor unor organe externe, cu caracter suprastatal. Acest fenomen a determinat necesitatea adaptrii i uniformizarea unor concepte, reguli i proceduri aplicabile administraiei publice din statele europene, la norme juridice cuprinse n acte normative cu caracter internaional sau supranaional. n acelai timp, n mod aproape unanim, se admite ideea c participarea diferitelor autoriti publice la treburile administrative variaz n funcie de regimurile politice, c n toate regimurile politice n fruntea administraiei sunt plasate autoriti constituionale de sorginte politic, c acte administrative se pot regsi n sfera de activitate a oricrei autoriti publice232, c autoriti administrative pot dobndi prin Constituie putere de reglementare primar, c domeniile de competen ale diferitelor autoriti administrative sunt stabilite prin decizia politic a unor autoriti interne sau internaionale, consacrat n coninutul legii, etc. Pentru delimitarea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul de drept contemporan trebuie aadar avute n
231

Este vorba de concepia unor autori francezi, dup elaborarea Constituiei franceze din 1958, precum Andre de Laubadere, Jean Rrivero, Georges Vedel precum i de ntrega doctrin contemporan continental european. 232 Un exemplu elocvent n aceast privin ne ofer i art.48 din Constituia Romniei din 1991.

124

vedere, alturi de dreptul administrativ pozitiv ca drept comun n materie, dreptul constituional la nivelul cruia se instituie i garanteaz, n condiii de egalitate i echitate, drepturile i libertile individuale ale cetenilor n raport cu activitatea autoritilor publice indicndu-se i remediile mpotriva violrii unor drepturi ori interese legitime. n acelai timp trebuie avut n vedere normele de drept internaional i comunitar european cu efecte asupra competenei administrative precum i ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementeaz i circumscriu procesul de soluionare a conflictelor dintre particulari i autoritile publice. Nu de puine ori, judectorul, prin pronunarea soluiei, creaz ori interpreteaz norme de drept administrativ, inclusiv de competen. De altfel, doctrina contemporan recunoaste, n general, practica instanelor de contencios administrativ ca izvor al dreptului administrativ, fiind imperios necesar ca i doctrina i legislaia romneasc contemporan s admit, mai devreme sau mai trziu, aceast realitate. Conceptul statului de drept i/sau principiul legalitii (rule of law) impune prioritatea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul contemporan, respectiv revalorizarea dreptului n concepia asupra administraiei publice. El implic un sistem normativ aplicabil administraiei publice, circumscris de o serie de valori i principii constituionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, n sistemul constituional romnesc sub imperiul Constituiei din 1991, activitatea administraiei publice nu poate aduce, dect n condiiile excepionale prevzute de lege, atingere, vtmri, restrngeri ori ngrdiri (art.53) demnitii i liberei dezvoltri a personalitii umane, drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, justiiei ori pluralismului politic (art.1(3)). Cetenii romni sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii ori discriminri (art.16) avnd dreptul s se adreseze autoritilor publice prin petiii i s primeasc rspuns (art.51), s pretind recunoaterea i repararea drepturilor subiective vtmate prin acte ale autoritilor publice (art.52), s aib acces liber la justiie (art.21) etc. n al doilea rnd, autoritile administraiei publice nu pot aciona dect n virtutea unei abilitri juridice speciale, prealabile i limitative (competena administrativ) i orice folosire a forei publice trebuie s fie bazat pe o norm juridic preexistent. Exercitarea puterii se 125

transform ntr-o competen instituit i ncadrat de drept. Reglementarea primar, respectiv instituirea primar a normelor de drept se realizeaz la nivelul unor autoriti plasate n exteriorul sistemului autoritilor administrative, administraia fiind obligat s realizeze coninutul acestor norme (aciune secundum legem) sub putere proprie, autonom, de decizie (puterea discreionar). n msura n care organele de stat sunt inute s respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde s se prezinte sub aspectul formal al ierarhiei normelor.233 Autoritile administrative acioneaz praeter legem dar nu pot aciona contra legem.Legalitatea activitii administraiei publice n statul de drept este garantat prin instituirea unui control jurisdicional special, realizat fie de ctre instane de drept comun fie de ctre tribunale speciale, plasate n afara sistemului autoritilor administrative. Judectorul, independent i inamovibil, este cel chemat s se pronune i s decid asupra coninutului unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja n acelai timp drepturile i interesele legitime ale celor administrai mpotriva abuzurilor puterii dar i ordinea juridic mpotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de drept legitimeaz astfel creterea n putere a autoritii jurisdicionale, mai nti a judectorului administrativ, apoi cea a judectorului constituional234 n sfera de activitate a administraiei publice. La nivel politic, mecanismele juridice tind s-i amplifice rolul n jocul politic, prin reformularea mizelor politice n termeni juridici. Avntul i autoritatea jurisdiciilor constituionale i administrative contemporane tinde s modifice n profunzime echilibrul politic. Dei libertatea de apreciere este lsat la ndemna aleilor politici, judectorul constituional sau administrativ tinde s devin un actor de fapt al jocului politic, iar jurisprudena sa, s apar ca un argument de greutate n dezbaterile politice. Pe de alt parte, invocarea constrngerii juridice permite eschivarea responsabilitii politice a aleilor i poate regla avantajos anumite conflicte politice n situaii de criz. Cu tot pericolul potenial de juridicizare a politicului nu se poate afirma c, n statul de drept, administraia public

233 234

Petru Miculescu, Statul de Drept, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 53 Idem, pag.200

126

contemporan este numai juridic sau c politica este sau poate fi pus n ntregime sub dominaia dreptului. 4. NOTIUNEA JURIDIC A ADMINISTRATIEI PUBLICE 4.1. Continutul material al notiunii de administratie public Delimitarea coninutului material al noiunii de administraie public presupune identificarea domeniilor de activitate proprii ale acesteia precum i a trsturilor caracteristice care-i confer autonomie i specificitate, n condiiile raportrii limitative la scopul rezolvrii treburilor publice235. n limbaj politico-juridic, substantivul public desemneaz un numr nedeterminat de persoane. Prin consecin administraia public, poate fi vzut, n primul rnd, ca administraie a treburilor unui numr neidentificat i neidentificabil de persoane. n al doilea rnd, n acelai limbaj, atributul public desemneaz o anumit categorie special a generalitii, un anumit grup de persoane neidentificabile, un grup de persoane cu anumite caracteristici comune, anumite nevoi, interese sau valori etc. Astfel, prin cuvntul public se nelege polis, populus, respectiv o anumit comunitate politic constituit, poporul n stat, colectivitile locale n comune, orae, judee sau regiuni, reprezentanii colectivitilor locale n asociaii de comune, reprezentanii popoarelor sau colectivitilor locale n asociaii i organizaii internaionale sau transfrontaliere, etc. Dac prin noiunea de administraie public nelegem asumarea si rezolvarea unor treburi publice atunci noiunea nseamn, n sens material, c o colectivitate uman, politic organizat, poate avea, independent de numrul i nevoile individuale ale membrilor si, anumite interese generale ce trebuiesc identificate i rezolvate n beneficiul tuturor. Faptul c aceste interese reprezint nevoi generale, eseniale, i nu ntmpltoare sau colaterale, ale tuturor membrilor colectivitii, transform o colectivitate uman, politic organizat, ntr-o comunitate de interese cu caracter public. Treburile publice sunt, prin urmare, treburile comunitilor politico-teritoriale precum i ale membrilor acestor comuniti, n general.236
235

Am neles s utilizm sintagma treburi publice ntruct nsi Constituia Romniei din 1991 o folosete n cuprinsul art. 120 (2).

127

Nu orice administrare a treburilor publice constituie ns administraie public n sens material. Pentru a delimita coninutul activitii administraiei publice de orice alte activiti care servesc realizrii intereselor generale ale comunitilor politico-teritoriale237, este nevoie i de formularea unui criteriu formal limitativ. Din ansamblul activitilor de interes general, administraia public realizeaz numai acele treburi publice care sunt recunoscute ca atare n coninutul legii, fiind asumate i realizate de ctre o varietate de subiecte specializate ale unei comuniti politico-teritoriale. Rezult c, pentru a vorbi de administraie public trebuie s ne plasm ntr-un anumit sistem politicojuridic de referin, respectiv n cadrul unei comuniti umane politic organizate, la nivelul creia interesele generale ale membrilor neidentificai i neidentificabili ai acesteia, consfiinite ca atare n cuprinsul legii, se pot asigura pentru toi n mod unitar i continuu, planificat i orientat spre realizarea anumitor scopuri politice. ntr-un asemenea sistem, subiecii politici ai organizaiei fixeaz, prin intermediul organelor lor reprezentative, scopurile administraiei publice i determin, la fiecare moment istoric dat, care anume dintre activitile de interes general vor fi considerate ca avnd caracter public, respectiv vor fi obligatorii de realizat, ca atare, de ctre administraia public. ntr-un regim politic democratic, subiecii politici originari sunt poporul organizat n stat i colectivitile locale organizate n uniti administrativ-teritoriale, care dobndesc calitatea de persoane politico-teritoriale238, dispunnd de capacitate juridic deplin de drept public i privat, spre deosebire de organele reprezentative ale acestora care dispun numai de competen constituional sau legal, respectiv de putere public delegat i limitat prin lege. Subiecii politici originari stabilesc direct sau prin organele lor reprezentative, acele activiti care urmeaz a fi extrase din sfera individual de interese, supuse unui proces de evaluare politic i de consacrare normativ, urmnd a fi ndeplinite ca treburi publice.
236

Exemple: Sigurana i ordinea public, reeaua public de strzi, instituii i aezminte publice, funcia public, etc. 237 Exemple: Activitile de alimentaie public, ansamblul utilitilor publice, etc. 238 n doctrina noastr interbelic, de drept public, sintagma care se folosete este aceea de persoane morale politico-teritoriale, desemnnd persoane juridice care au drept de comand, putnd aplica constrngerea, n limitele unui anumit teritoriu. A se vedea n acest sens, Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ...pag. 72 i urm.

128

Treburile publice dobndesc astfel, pentru 239 guvernani, caracterul unor sarcini statale care reclam intervenia autoritile administraiei publice i altor subiecte calificate, sub un regim de drept public. Administraia public nseamn, prin consecin, realizarea organizat a sarcinilor statale240 consfinite n cuprinsul legii, ca fiind publice. Aceasta nseamn c sensul material al noiunii cuprinde acea categorie de activiti a autoritilor publice care are ca obiect realizarea, n interes public, a unor scopuri i obiective statale cu caracter politic. Sarcinile autoritilor administrative sunt astfel dependente de puterea politic iar caracterul, semnificaiile i implicaiile acestora sunt diferite de la un regim politic la altul, i chiar de la un stat la altul. n acest context poate fi identificat parial, i sensul funcional al noiunii de administraie public, respectiv al formelor i modalitilor juridice sau nejuridice prin care, n regim de putere public, se realizeaz sarcini statale n cele mai variate domenii ale vieii sociale. Ne nsuim n ceea ce privete acest sens, mai restrns, al noiunii de administraie public urmtoarea definiie juridic: Noiunea de administraie public evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, dup caz, prestarea direct de servicii publice241. Realizarea organizat a sarcinilor administrative presupune aadar att conducerea i organizarea activitilor complexe de executare a legii pe baza unor acte juridice de autoritate, ct i asigurarea executrii sau, dup caz, prestarea de servicii publice care nu implic, n mod obligatoriu, exercitarea puterii reglementare secundum legem, a autoritilor publice ci realizarea, nemijlocit sau mijlocit, a unor activiti de gestiune, operaiuni tehnico-materiale sau activiti de prestaie propriu-zis n domeniul serviciilor publice. n coninutul material al noiunii de administraie public, aa cu l-am formulat, pot fi cuprinse aadar i serviciile publice realizate, pe baz de delegaie ori
239

Referindu-se la noiunea de sarcini administrative, Antonie Iorgovan arat : Ct privete definiia noiunii de sarcini..nu trebuie reinut termenul de ndatorire. Sarcinile, n opinia noastr, nu sunt altceva dect necesiti sociale valorizate politiconormativ i care reclam intervenia organelor de stat. n consecin, apreciem c sarcinile organelor administrative reprezint ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi a acestor organe. ( TratatVol. I, Ed. a III-a, pag.269) 240 Idem, pag.269 241 Ibidem, pag.70.

129

autorizaie, de ctre diferite persoane sau structuri organizatorice de drept privat. Realizarea concret, material a unor sarcini i obiective de interes public de ctre persoane de drept privat, pe baz de autorizaie, nu scoate activitile realizate de aceste persoane din sfera de reglementare a dreptului public pozitiv ci exprim dezvoltarea dinamic a societii i, consecvent, lrgirea sferei de cuprindere i a rolului social pe care administraia public l-a dobndit n epoca contemporan. ncercnd o sistematizare sintetic a treburilor publice ce pot compune sfera de activitate a administraiei publice putem considera urmtoarele categorii exhaustive: activiti administrative propriu-zise (sntatea public, nvmntul public, igiena public, gospodrirea comunal, crearea i asigurarea reelelor publice comerciale, de transport, etc) activiti administrative cu caracter nestatal, desfurate sub un regim special de drept public (asistena i reprezentarea juridic, activitatea de notariat, radio-televiziunea public, etc.) activiti administrativ-statale nemijlocite ( aprarea naional, poliia i asigurarea ordinii publice, administrarea finanelor publice, evidena populaiei, etc) activiti administrativ-statale mijlocite (administraia public local, administrarea unor fonduri publice, etc) n concluzie, administraia public n sens material nseamn asumarea i rezolvarea, n baza i sub rezerva legii, prin intermediul unor subiecte calificate, investite cu capacitate i/sau competen de drept administrativ, a unei diversiti de treburi publice cu caracter statal sau nestatal, n interesul comunitilor politico-teritoriale i membrilor acestora, sub un regim de drept public. 4.2. Caracteristicile specifice ale administratiei publice n sens material a. Administraia public este, n sens material, aciune orientat spre rezolvarea unor treburi publice . n acest sens, vorbim de caracterul activ al administraiei publice. Ea este deci mai mult dect executarea sau aplicarea concret a legii. Ea i asum, nemijlocit, identificarea, promovarea, realizarea efectiv, 130

difereniat i adecvat condiiilor concrete, precum i finalitatea unor activiti cu caracter public.Administraia are n acest sens un rol regulator, o putere decizional proprie, instituit la nivelul autoritilor publice investite cu competen administrativ. Ea are, n acelai timp un important rol consultativ, de aviz i asisten de specialitate pentru autoritile publice cu caracter politico-decizional n procesul de guvernare. n fine, administraia public are rolul de a proceda la executarea legii n raporturi juridice concrete precum i rolul de a presta sau, dup caz, de a organiza i asigura prestarea unor servicii publice. b. Activitile ce compun sfera de activitate a administraiei publice, sunt pre- i extern determinate. n acest sens, vorbim de caracterul extern determinat al administraiei publice. Sarcinile, scopurile, condiiile, limitele, formele i modalitile aciunii administrative, precum i competenele autoritilor administrative, se stabilesc n afara sistemului administraiei publice, prin Constituie, legi i alte acte normative ale autoritilor politico-decizionale. Administraia public ndeplinete i aplic, cu putere de constrngere proprie, politica public stabilit i realizat la nivelul autoritilor politico-decizionale competente. n acest sens administraia public este o activitate subordonat fa de activitatea de instituire a politicii publice, la nivel statal guvernamental. Conducerea administraiei publice se realizeaz de autoriti care au origine politic i competen general, politico-decizional. Aceasta nseamn c activitatea administraiei publice este, n acelai timp, dependent de caracterul, nivelul de dezvoltare i coerena politicii publice i dreptului pozitiv. Administraia public nu este ns limitat rigid i strict la executarea deciziilor condiional preexistente ale autoritilor guvernamentale. Ea dispune de atribuii242 n virtutea crora acioneaz, din proprie iniiativ, n vederea meninerii i dezvoltrii relaiilor sociale existente i reglementate la nivelul societii organizate politic, la un moment istoric dat. Complexitatea acestor relaii sociale (juridice, economice, tehnologice, culturale, financiare,etc) oblig administraia public s se informeze i s identifice modalitile specifice i oportune n care se poate raporta la
242

nelegem aici prin noiunea de atribuii : un set de posibiliti, faculti, prerogative i puteri cu care au fost investite prin lege, n cuprinsul competenei de care dispun, autoritile publice, n vederea realizrii materiale obligatorii a scopurilor i obiectivelor politice ale guvernrii.

131

caracteristicile concrete ale mediului social. n aceste condiii, administraia public trebuie s poat decide, n mod autonom i sub proprie responsabilitate, asupra modalitilor concrete n care, cu mijloacele avute la ndemn, vor fi realizate obiectivele i scopurile politice obligatoriu de ndeplinit ca sarcini statale. Astfel, autoritile administrative competente realizeaz ele nsele ori deleag altor subiecte realizarea concret a acestor sarcini, controlnd procesul de implementare a deciziilor politico-juridice i a deciziilor administrative proprii. Administraia public i creaz astfel propriul mediu, propria sfer autonom de decizie i aciune, n care trebuie neleas executarea legii.243 Aceast sfer autonom, circumscris de regulile principiului specialitii, nu poate fi, n statul de drept al separaiunii exercitrii funciilor statului, supus unor ingerine sau nclcri din partea autoritilor legislative sau judectoreti. c. Activitile realizate de administraia public sunt orientate spre exterior, spre beneficiarii sau usagerii aciunii administrative, respectiv comunitile politico-teritoriale i membrii acestora. n acest sens, vorbim de caracterul extern orientat al administraiei publice. Aciunile administraiei publice au ca finalitate realizarea interesului public. Societatea civil are n acest raport dreptul de a pretinde administraiei publice s instituie i s menin ordinea public, s organizeze i s asigure realizarea unor servicii publice ori de interes public, s protejeze i s serveasc individul i asociaiile de interese particulare ale acestuia, ca membri ai societii. Prin consecin, administraia public, ca specie a activitii publice244, este o activitate de deservire a vieii sociale245, pe care nu o produce, nu o conduce, dar o nlesnete, o faciliteaz, i o promoveaz ca via public.
243

Este vorba despre teoria puterii discreionare a administraiei, aprut ca teorie a statului modern, n care exerciiul puterii discreionare const n libertatea de apreciaiune asupra oportunitii msurilor de luat de care d dovad administraia care, n activitatea sa este supus ordinii legale (Paul Negulescu, Puterea de apreciere a executivului n nfptuirea actelor de putere public, Pandectele sptmnale, 1934, pag. 221). Pentru o analiz monografic cuprinztoare i comparativ asupra noiunii i teoriei puterii discreionare n doctrina european i romneasc de specialitate, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Edit. All Beck, Bucureti, 1999. 244 A se vedea, n acest sens, Antonie Iorgovan, Tratat,Vol.I, Ed.a III-a, pag. 71 245 A se vedea, de altfel, i sensul etimologic al cuvntului administraie din limba latin : administer (servitor, instrument, agent ajuttor, subordonat) administro(a servi, a da o mn de ajutor).

132

Asigurarea funcionrii vieii publice implic, n acest sens, nu numai activiti de prestaie ci i activiti de dirijare, organizare, echilibrare i stabilizare a acesteia n interes public i pentru realizarea binelui public. Administraia public nu deine ns monopolul realizrii i asigurrii binelui public. Asigurarea binelui public constituie scopul fundamental al ntregii activiti statale246, cu alte cuvinte al activitii tuturor autoritilor publice, dar i al unor organizaii cu caracter neguvernamental, care din proprie iniiativ i propun a servi i servesc acelai obiectiv i aceeai categorie de interese. d. Administraia public acioneaz sub proprie responsabilitate fiind supus unor diferite forme de control asupra modului n care i ndeplinete sarcinile i atribuiile conferite de lege. Complexitatea activitilor care i compun coninutul material determin complexitatea controlului ce se exercit asupra administraiei publice i actelor sale247. Astfel, controlul care se exercit asupra administraiei publice poate fi intern sau extern248 iar natura sa poate fi de strict de specialitate, juridic sau de legalitate, bugetar sau financiar, disciplinar, politic, etc. n atari condiii, administraia public nu poate, n pofida puterii discreionare de care dispune, s acioneze n mod arbitrar sau abuziv, fiind cenzurat i cenzurabil pe calea unor proceduri specifice de drept administrativ (revocarea i anularea actelor administrative) ori pe calea recursului (aciunii) pentru exces de putere.249 Administraia public este inut, n statul de drept, la respectarea
246

Constituia Romniei din 1991 nscrie expres, printre sarcinile obligatorii ale statului, asigurarea nivelului de trai decent al cetenilor prin adoptarea unor msuri de dezvoltare economic i protecie social (Art.43(1)) precum i crearea condiiilor necesare n vederea asigurrii libertii economice i creterii calitii vieii cetenilor (Art.134 (a-f)) 247 Ceea ce caracterizeaz activitatea executiv, spre deosebire de alte activiti sau funcii fundamentale ale statului, este marea varietate a formelor i procedeelor de verificare exercitate asupra autoritilor administraiei publice datorit volumului, specificitii i complexitii de ansamblu a acestei activiti comparativ cu orice alt form de activitate social, inclusiv statal Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. II, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 1999, pag.236. 248 Pentru sensul noiunilor de control intern i control extern ne nsuim urmtoarea circumscriere noional: Controlul intern se exercit de ctre factorii de conducere sau de specialitate din cadrul autoritii administrative asupra propriilor structuri i a proprilor lucrtori. Controlul extern se exercit de ctre un organ din afara autoritii verificate sau chiar din afara ntregului sistem executiv, aa cum este cazul controlului inspeciilor specializate ale statului sau verificarea nfptuit de legislativ ori de ctre justiie. Ioan Santai, Idem pag.237 249 Pentru teoria excesului de putere a se vedea, Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 108 i urm.

133

prescripiilor formal juridice ale dreptului pozitiv n procesul de derulare a activitilor sale specifice. Aceasta nu nseamn c toate raporturilor administraiei cu cei administrai sunt, pot fi sau trebuiesc reglementate prin norme speciale de drept administrativ i nici c activitatea administraiei publice este de drept administrativ atunci cnd se desfoar n conformitate cu legea. Dreptul privat fundamenteaz adeseori diferite raporturi ori situaii n care administraia public este chemat s intervin ori s acioneze, iar aciunea ilegal a administraiei atrage dup sine rspunderea acesteia. Acesta este motivul pentru care administraia public nu acioneaz formal juridic n conformitate cu legea ci n baza (sub prioritatea) i sub rezerva legii. e. Autoritile administraiei publice dispun de autoritate public, respectiv de putere public delegat. Puterea public cu care sunt investite, prin lege, autoritile administraiei publice, este o putere legal. Ea este n acelai timp o putere limitat la sfera de competen cu care au fost investite aceste autoriti. Competena autoritilor care compun administraia public este o competen special i specializat. Ea rezult din natura intereselor i activitilor pe care autoritile administrative sunt chemate s le realizeze. Acestea sunt, dup caz, interesele i treburile publice ale ntregii comuniti statale, ale unor comuniti politico-teritoriale sau ale membrilor neidentificai i neidentificabili ai acestora. Puterea public de care dispune administraia este, prin consecin, i o putere legitim care are ca scop, realizarea intereselor cu caracter public, n cadrul unei ordini juridice, materiale, specifice. n cadrul acesteia interesul public prevaleaz, datorit faptului c profit tuturor, asupra interesului privat al oricror persoane identificabile n cadrul comunitii. n raporturile care privesc asigurarea interesului public, subiectele care realizeaz administraia public se plaseaz ntr-o poziie de inegalitate fa de celelalte subiecte de drept, acionnd cu drepturi (posibiliti, faculti, prerogative sau puteri) exorbitante fa de dreptul comun. Inegalitatea juridic n raporturile de drept administrativ ce se stabilesc ntre dou sau mai multe autoriti publice investite cu putere sau cu autoritate

134

public delegat este dat de principiul specializrii competenei administrative250 f. Regimul juridic aplicabil administraiei publice este regimul de drept public, dreptul aplicabil administraiei publice fiind dreptul administrativ, ca drept comun n materie. n concluzie, Administraia public reprezint ntr-o formulare generic, ansamblul activitilor cu caracter statal i nestatal care se realizeaz sub un regim de putere public de ctre subiecte special investite de lege cu faculti, prerogative sau drepturi legale exorbitante fa de dreptul comun, n scopul realizrii treburilor publice. Treburile publice se neleg ca fiind adevrate sarcini statale, respectiv obiective obligatorii ale activitii statale care circumscriu i/sau determin coninutul concret al interesului public, fiind prevzut expres sau implicit n Constituie i lege. 4.3. Notiunea de administratie public n sens organizatoric si formalorganic Delimitarea sensului organizatoric i formal al noiunii de administraie public presupune identificarea subiectelor care realizeaz administraia public n sens material precum i a condiiilor formal juridice n care aceast realizare se produce sau se poate produce. Coninutul material al administraiei publice este realizat, n sens organizatoric, de o varietate de subiecte, persoane individuale sau colective de persoane, crora normele de drept administrativ le recunosc drepturi (faculti, prerogative i puteri251) i/sau obligaii n cadrul i pentru
250

Prof. Maria Vesma, constat nc din anul 1978, n cuprinsul Tezei de doctorat intitulat: Raporturile de drept administrativ: Socotim c subordonarea dintre subiectele raporturilor de drept administrativ, neleas ca relaie ierarhic ce se stabilete ntre un factor ierarhic superior i un factor ierarhic inferior, al crei rezultat necesar l formeaz condiionarea, dependena i supunerea factorului ierarhic inferior fa de factorul superior, nu poate constitui temeiul general i esenial al inegalitii subiectelor n raporturile de drept administratov cu toate c astfel de relaii caracterizeaz, pe drept cuvnt, cele mai multe din raporturile de drept administrativ.Biblioteca Facultii de Drept a Universitii Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, 1978, pag.89 251 Drepturile subiective recunoscute subiectelor calificate ale raporturilor concrete de drept administrativ, prin normele de competen, nu reprezint pentru acestea simple posibiliti sau faculti ci prerogative i puteri, precis delimitate prin norme imperative i obligatorii, n baza i n limitele crora pot desfura o anumit conduit. Subiectele titulare de competen de drept administrativ nu pot renuna la exercitarea acesteia fr a suporta anumite consecine juridice. Prin urmare, drepturile subiective, atribuite sau recunoscute subiectelor calificate ale raporturilor de drept administrativ, nu pot fi privite ca simple posibiliti sau faculti ci numai ca

135

realizarea funciei executive a statului. Sensul organizatoric pe care l avem n vedere este un sens larg care cuprinde ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal i nestatal care particip, n calitate de subiecte calificate, sub un regim de drept public, la realizarea sarcinilor i activitilor ce compun sfera administraiei publice n sens material. ntr-un sens mai restrns, formal-organic, administraia public este realizat de autoriti publice i/sau organe investite, prin norme imperative de drept administrativ, cu competen legal n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Sensul formal-organic vizeaz aadar ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal care sunt investite cu autoritate public delegat n baza creia acioneaz, cu putere proprie de decizie, n vederea conducerii i organizrii activitilor ce compun sfera administraiei publice n sens material. Sensul formal al noiunii de administraie public vizeaz totodat i ansamblul cerinelor i condiiilor procedurale obligatorii privind regimul juridic al actelor administrative precum i jurisdiciile administrative.

prerogative sau puteri de a realiza, n limitele prescripiilor competenei lor subiective, anumite activiti cu caracter public. Drepturile subiective, nelese ca posibiliti sau faculti, sunt recunoscute de regul persoanelor fizice i juridice care sunt subiecte ale raporturilor juridice n baza capacitii juridice civile de care dispun. Pentru o asemenea definiie nuanat, n literatura noastr de specialitate, care surprinde, n sensul artat mai sus, specificul drepturilor subiective din sfera dreptului public, a se vedea: Mircea Stoica, Introducere n studiul dreptului, Litografia Academiei de Studii Economice, Bucureti, 1975, pag.45.

136

BIBLIOGRAFIE SELECTIV LA CAPITOLUL III. Alexandru, Ioan, Administraia public.Teorii.Realiti.Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureti 1999 Altshuler, Alan / Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper & Row, New York, 1977 Arnim v., Hans Herbert,Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin 1988 Bezelon, David, The Impact of the Courts upon Public Administration, n Indiana Law Journal 52, 1976 Bodiguel, MM. / Garbar et Supiot, Servir l interet general, PUF, Paris, 2000; Paul Lignieres, Parteneriats publics prives, Litec, Paris, 2000 Cass, A.Ronald / Colin S.Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co., Boston/Toronto, 1987 Chapus, Rene, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000, Degenhart, Christoph Staatsrecht I,II, C.F.Mueller Verlag, Heidelberg 1994 Eichhorn, Peter Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979 Forthoff, Ernst Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Band I. Allgemeiner Teil. Ed. C.H. Beck, Muenchen 1973 Gornas, Juergen Grundzuege der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976 Gugliemi, Gilles J.Droit du service public, Montchrestien, Paris, 2000. Gulik Luther / Leonard Urwick, Papers an the Science of Administration, Institute of Public Administration, nr.10, New York, 1937 Iorgovan , Antonie, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediia a III-a, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2001 Laun, Rudolf, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961 Le Sueur, Andrew / Javan Herberg / Rosalind English, Principles of Public Law,2.nd Ed.,Cavendish Publishing, London, 1999 Lewis, Eugene American Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977 Long, Norton Power and Administration, n Francis Rourke,ed., Bureaucratic Power n National Politics, Little Brown, Boston, 1945 137

Maillard Desgrees du Lou, Dominique Droit des relations de l administration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 Mayer, Otto Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Muenchen, 1895 McConnel, Grant Private Power and American Democracy, Knopf, New York, 1966 Miculescu, Petru, Statul de Drept, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998 Mihalski, Wolfgang Leistungsfaehigkeit und Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970 Mosher, Frederick Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New York, Oxford University Press, 1981 Nawiaski, Hans, Allgemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tuebingen, 1958 Negulescu, Paul Tratat de Drept Administrativ, Vol.I, Principii generale, Ed.E.Marvan, Bucureti, 1934 Osborne, Davis / Ted Gaebler, Reinventing Government, Addison-Wesley Reading, MA, 1992 Ostrom, Vincent The Intellectual Crisis n American Public Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1973 Peine, Franz - Joseph Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F.Mueller Verlag, Heidelberg, 2000 Peine, Franz-Joseph Allgemeines Verwaltungsrecht, 5-te Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 2000 Reinermann, Heinrich Wirtschaftlichkeitsanalysen, Koeln 1974, Rosenbloom, David.H.Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993 Santai, Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. II, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 1999 Sayre, Wallace Premises of Public Administration: Past and Emerging n Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978 Schmidt, Juergen Wirtschaftlichkeit in der oeffentlichen Verwaltung, Berlin 1979 Schurz, Carl The Necessity and Progress of Civil Service Refom,Washington, DC, Good Government, 1894 Seidman, Harold, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970 Simmons Robert / Eugene Dvorin n Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977 Tofan Apostol, Dana Puterea discreionar i excesul de 138

putere al autoritilor publice, Edit. All Beck, Bucureti, 1999 Tribe, Laurence H., American Constitutional Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988 Tullock, Gordon Politics of Bureucracy, Public Affairs Press, Washington DC, 1965 Vesma, Maria Raporturile de drept administrativ: Teza de doctorat. Biblioteca Facultii de Drept a Universitii BabeBolyai, Cluj-Napoca, 1978 Weber, Max From Max Weber: Essays in Sociology, trad.i ed. n lb.englez de H.H.Gerth, i C.W.Mills, Oxford University Press, New York, 1958

139

CAPITOLUL IV. APARITIA SI DEZVOLTAREA DREPTULUI APLICABIL ADMINISTRATIEI PUBLICE 1. ETAPELE DE FORMARE SI EVOLUTIE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE SI DREPTULUI APLICABIL ACESTEIA Unde exist stat exist i o administraie a statului, unde exist o administraie a statului exist i un drept administrativ aplicabil acesteia ca drept comun n materie, unde exist un drept administrativ exist i o tiin a dreptului administrativ, este un enun pe ct de adevrat pe att de neconvingtor dac analizm evoluia istoric, relativ independent a acestor concepte. Dreptul administrativ i tiina dreptului administrativ au o istorie mult mai scurt dect a statelor i administraiilor acestora, momentul aezrii lor conceptuale lor putnd fi atribuit abia nceputului secolului XIX. Fiecrui loc i fiecrei perioade ale istoriei statelor i corespunde un anumit tip de administraie, caracterizat prin obiective specifice instituite n sarcina ei, precum i prin mijloacele specifice pe care le utilizeaz pentru atingerea acestor obiective. Aceasta nu nseamn c un nou tip de administraie nlocuiete unul anterior n mod abrupt i fr o anumit continuitate. Administraia care, mai mult dect Constituia, este aproape de nevoile practice ale vieii publice, nu se modific esenial pe parcursul unei perioade scurte de timp, dar, odat cu modificarea Constituiei, se adapteaz structurilor statale generale, preia construcii juridice noi i elimin instituii caduce ori le reformeaz dup noile scopuri pe care le dobndete, cu toate c, uneori, rmne suficient de conservatoare pentru a funciona ca un fel de corp strin n noul organism constituional statal . Raportarea administraiei publice la propria sa dezvoltare istoric este relevant atunci cnd ea nsi reflect trecerea de la un anumit tip de administraie la altul, respectiv trecerea de la administraia feudal la administraia statului absolut i, apoi, la administraia modern sau contemporan a statului de drept . Administraia public neleas ca fenomen social se gsete, ca orice complex de relaii sociale, sub incidena unor norme juridice. Ansamblul normelor juridice ce reglementeaz relaiile sociale care formeaz 140

obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil administraiei publice.252 nelegerea administraiei publice i a dreptului aplicabil acesteia presupune deci nelegerea istoriei sale proprii care, cel puin la nivelul continentului european, este marcat de anumite momente de rscruce, comune i relativ apropiate n timp, pentru toate statele ce compun sistemul romanogermanic. n acest sens se poate observa c, inclusiv la nivelul statelor central i est europene, din care face parte i Romnia, care au cunoscut, dup sfritul celui de al doilea rzboi mondial, o perioad de administraie statal socialist totalitar, exist elemente de evoluie comparabile, de continuitate sau dimpotriv de discontinuitate, cu sistemele administrative ale statelor Europei occidentale continentale. Momentele care, n sensul celor artate mai sus, trebuiesc avute n vedere sunt: 253 Apariia organizrii administrativ-statale Legitimarea puterii de configurare a raporturilor sociale ce compun viaa public Modul de raportare la ansamblul bunurilor publice Dreptul administrativ neles ca ramur distinct a sistemului unitar de drept al unui stat, avnd ca obiect de reglementare ansamblul de relaii sociale specifice ce se stabilesc la nivelul administraiei publice, este o creaie a statului constituional european modern. Dincolo de existena indiscutabil a unor reguli administrative n sistemele statale medievale sau premedievale ale tuturor formaiunilor statale sau statelor europene, nu se poate vorbi, la acest moment de referin, despre o administraie public sau un drept administrativ n nelesul pe care l conferim astzi acestor noiuni. Puterea administrativ a domnitorului feudal i afla originea n dreptul de proprietate domenial. Administrarea averii domeniale constituia prerogativa aceluia care avea calitatea de stpn. Alturi de domnitorul feudal, cavalerii ori diferite alte caste privilegiate, indiferent de denumirea lor n istoria statelor europene, dispuneau de anumite drepturi de
252

A.Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureti, 2001, pag. 92
253

A se vedea n acest sens delimitarea tripartit n 1.Statul patrimonial (Patrimonialstaat) al domnitorilor feudali, Statul poliienesc (Polizeistaat) al monarhilor absolui i Statul de drept (Rechtsstaat) respectiv statul modern al separaiei constituionale a puterilor, fcut de Otto Mayer, citat de Ernst Forsthoff n Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, Allgemeiner Teil, Ediia a 10-a, reeditat n Editura C.H. Beck Verlagbuchhandlung, Muenchen, 1973, pag.19.

141

dominium proprii, este adevrat mai limitate, asupra propriilor domenii i averi. De aici i pn la ideea existenei unei ordini administrative care s combine toate aceste drepturi la nivel statal exist nc o distan considerabil. Primul pas n parcurgerea acestei distane l-a constituit generalizarea ideii de teritoriu de stat, legat de apariia teoriei dreptului natural. n al doilea rnd, apariia administraiei moderne i afl rdcinile n necesitatea obiectiv a unui anumit timp istoric care a impus domnitorilor feudali ndeplinirea unor anumite sarcini statale legate, n special, de necesitatea formrii i ntreinerii logistice i financiare a unei armate permanente, n condiiile deselor conflicte cu domnitorii din vecintate. Din punct de vedere juridic, teoria dreptului natural a oferit formulele pentru construcia unei administraii statale nemijlocite, la ndemna domnitorului, totui ar fi fals s considerm c acest proces s-a derulat contient i planificat i nu sporadic i forat de cerine i necesiti practice imediate. Astfel, n Prusia, n perioada rzboiului de 30 de ani, au fost instituite aa numitele comisariate de rzboi (Kriegskommissariate) care s-au dezvoltat ca adevrate organe colegiale cu putere decizional, i au fost constituite camerele permanente de rzboi (Kriegskammern) ca organe de administraie ale statului pentru compunerea crora s-a renunat la aa numita regul a Indigenatului. Astfel, membrii lor au putut fi desemnai de domnitor i din rndul altor persoane dect membrii diferitelor stri, potrivit dreptului acestora. Ernst Forsthoff arat n acest sens c administraia nemijlocit a domnului a dobndit astfel, pentru prima oar, o legitimare social proprie, nelegat de raporturile de stare devenind, prin aceasta, un instrument mult mai eficient n mna acestuia. Maximele aciunii administraiei de stat nu mai erau prescrise de dreptul strilor ci, n principal, de regulile cuprinse n ordinea de serviciu (Dienstinstruktion) care nu avea ns caracter public. Regulile administraiei de rzboi au fost astfel unificate pe ntreg teritoriul rii dobndind totodat un statut raional, caracteristic pentru toate administraiile moderne.254 Spiritul raional,obiectiv, profesionist, orientat spre scop, manifestat pentru prima dat la nivelul administraiilor de rzboi a dobndit curnd, la nivelul majoritii statelor europene, o ntindere mult mai substanial, nti n domeniul fiscal i apoi n domeniul economic, prin transformarea economiei naturale n economie dominat de bani, mercantil.
254

Idem, pag. 20-21

142

Administraia domenial sufer i ea, n acest context, o transformare de substan, devenind administraie de stat. Transformarea administraiei strilor ntr-o administraie general a statului a nsemnat, din punct de vedere politic, deposedarea de putere absolut a acestora dar, nici pe departe, nlturarea lor de la administrarea statului. Dimpotriv, strile privilegiate au dobndit drepturi i privilegii legale, garantate prin acte de drept public (constituii, decrete i edicte regale, s.a) . Sensul acestor garanii nstituite n favoarea nobilimii a nsemnat de fapt conservarea feudalismului n condiiile juridice i faptice izvorte din noua fundamentare social a statului. n noua administraie de stat, domnitorul st n calitate de titular absolut al puterii respectiv al suveranitii statale, subordonndu-i astfel toate celelalte elemente componente ale statului i societii. Problema dac domnitorul putea dispune n mod absolut asupra domeniului de stat a constituit una din problemele fundamentale ale absolutismului timpuriu n Europa. Ea a constituit o preocupare fundamental pentru doctrinarii dreptului natural de la nceputul secolului al XVII-lea. Hugo Grotius este cel care a abordat sistematic aceast problem fcnd delimitarea ntre regna patrimonialia i regnis quae non in patrimonio sed tamquam in usufructu habetur.255 Aceast delimitare se ntemeiaz pe ideea c n msura n care domnia se ntemeiaz pe cucerire ea are un drept absolut de dispoziie asupra domeniului statului pe ct vreme dac se ntemeiaz pe constituie sau contract dreptul de dispoziie este condiionat de aprobarea din partea strilor. Formula care a gsit ns ctig de cauz n materie a fost aceea a lui dominium eminens, respectiv a lui jus disponendi de rebus propriis civium salutis publicae causa. 256 Acest concept poate fi neles n msura n care trebuie s fundamenteze juridic o nou realitate, pentru care n limbajul vremii nu exista nc un termen propriu, respectiv aceea a suveranitii administrative a regelui asupra domeniului de stat. Acest dominium eminens raportat la averea statului a reuit s aeze pe un loc secundar mai vechiul potestas eminens raportat, n primul rnd, la persoana supuilor i la statutul libertii personale a acestora. Conceptul sintetic rezultat din combinarea celor dou concepte artate mai sus a fost acela de ius eminens care a devenit
255

A se vedea n acest sens: Hugo Grotius, De iure belli ac pacis, lib.I, cap.3, par.11 comentat de Georg Jellinek n Allgemeine Staatslehre, Ediia a 6-a, 1966, pag.200 precum i de Otto von Gierke n Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien, Ediia a 6-a nerevizuit, 1968, pag.177 i urm. 256 A se vedea n acest sens, Christian Wolff, Institutiones iuris naturalia et gentium, 1749, par.976, citat de Ernst Forsthoff n Op.cit. pag.23.

143

numitorul comun al definirii suveranitii administrative a regelui. Prin introducerea conceptului de dominium eminens statul dobndete alturi de rege, n nume propriu, prin fora dreptului natural n exprimarea lui Gierke, statutul de subiect al ordinii domeniale de stat (Eigentumsordnung)257. Jus eminens a aprut ca un drept exorbitant, excepional, aplicabil n toate situaiile n care raiuni de stat cereau o intervenie n sfera drepturilor private, i s-a dezvoltat n timp, formnd categoria fundamental a dreptului public modern, aa cum este el cunoscut i practicat n toat Europa continental258. Prin dominium eminens statul devine subiect condreptit, alturi de monarh, la averea public. Astfel dispare una din limitele cele mai puternice ale ordinii juridice feudale: jus quaesita, aa numitele drepturi dobndite, prin care se nelegeau acele drepturi dobndite printr-un titlu juridic, i care nu reprezentau expresia exclusiv a libertii naturale. Dac pn la acest moment puterea domnitorului feudal trebuia s se opreasc, chiar n forma sa de jus politiae , n faa acestor drepturi ale nobilimii, dominium eminens o elibereaz i asupra acestei categorii de drepturi, chiar dac nu n orice fel de condiii. Jus eminens, a aprut, n primul rnd, ca un drept exorbitant. El putea s intervin numai acolo unde raiuni urgente i excepionale de stat impuneau agresiunea n sfera drepturilor private. De-a lungul timpului ns aceste raiuni s-au transformat ntr-o asemenea msur nct au condus la transformarea lui ius eminens ntr-un adevrat drept al puterii de stat (Recht der Staatsgewalt)259 Marea transformare n baza creia statul, ncorporat n persoana monarhului, a devenit stpnul averii publice, a avut ns i un alt efect extrem de important. Separarea averii publice de averea privat a conferit i supuilor statului un nou statut juridic. Jus feudale care a privit poziia juridic a individului exclusiv n mod patrimonial, respectiv din perspectiva naturii legturii individului uman cu proprietatea funciar, nu i-a mai gsit locul n concepia dreptului natural, fundamentat pe teoria consociato, a contractului social, ca izvor al statului i dreptului, care aeza persoana uman, n mod individual, n relaie direct cu puterea de stat. Aceast nou
257 258

Otto von Gierke, Op.cit, pag. 99 Ernst Forsthoff, Op.cit.pag.23

259

A se vedea , n acest sens, Stoedter, Oeffentlich-rechtliche Entschaedigungen, !933, pag.59, citat de Ernst Forsthoff n Op.cit.pag.23

144

concepie a produs concepte i efecte juridice semnificative mai nti n legislaia i doctrina anglo-saxon i nord-american apoi n cea francez. n Germania, noile concepte, respectiv acelea de drepturi fundamentale ale omului sau drepturi subiective de drept public, au fost asimilate n ordinea juridic intern i n doctrina de specialitate, abia dup tranziia la statul de drept al separaiei puterilor, pn la acel moment neexistnd limite juridice instituite pentru suveranitatea de stat n raport cu libertatea individual a celor administrai. Administraia absolutist se individualizeaz aadar, pe ntreg continentul european, prin dou caracteristici fundamentale. n primul rnd domnitorul dispune nelimitat asupra ordinii sociale patrimoniale i asupra statutului libertii individuale a ceteanului . Cadrul funcional al administraiei a devenit unul aproape nelimitat, cu excepia privilegiilor de stri, care au fost, n principiu, meninute, viaa social pind astfel sub puterea nemijlocit a statului. n al doilea rnd masa supuilor se poziioneaz direct sub puterea statului, fr puterea intermediar a ordinii de stri, i astfel, principial, nt-o poziie de egalitate juridic ntre diferitele categorii de supui. Excepie face doar nobilimea funciar care dispune de diferite privilegii, n limitele acestor privilegii. Aceast egalitate juridic ntre supui, instituit n perioada administraiei statale absolutiste, este o realitate cu importante consecine pentru viitor deoarece odat cu ea statul se aaz ntr-un anumit raport fa de toi supuii si, raport care corespunde i tendinelor sociale ale burghezimii, n plin formare. Ordinile sociale care au urmat au instituit raporturi sociale fundamentate pe baze asociative, contractuale, viaa social a fost raionalizat, dispunnd deja de noiuni care au trasat liniile de dezvoltare caracteristice ale societii burgheze.260 n aceste condiii a fost de o deosebit nsemntate faptul c nsui statul s-a transformat din mers i a mbrcat forme structurale corespunztoare fiecrei etape a procesului de raionalizare i mburghezire progresiv a vieii sociale creia i-a oferit i impulsuri proprii de dezvoltare. n aceasta const una din funciunile extrem de importante dar uneori ignorate, ale administraiei absolutiste. Astfel, ntre caracteristicile sale fundamentale trebuie numite n primul rnd subiectele care o realizeaz, respectiv corpul profesional al funcionarilor
260

A se vedea n acest sens, Lorenz von Stein, Verwaltungslehre, Bd.7, Tuebingen, 1068, pag.171 I urm.

145

de stat, i abia apoi dreptul administrativ. Dac dreptul administrativ era aproape inexistent din perspectiva unei sistematici interne proprii ori a ponderii n sistemul normativ statal, pe care urmeaz s le dezvolte abia n perioada administraiei statului de drept, corpul funcionresc devine, dimpotriv, simptomatic pentru perioada administraiei absolutiste. Fr a ne propune a cuta ori discuta asupra originii deosebit de controversate a corpului funcionarilor publici , nelegem prin aceast noiune acel tip de corp profesional al funcionarilor de stat care s-a constituit i dezvotat la nceputul secolului XVIII n Europa occidental. Acesta nu este nc corpul profesionist al perioadei moderne dar lui i sunt deja proprii acele caracteristici care delimiteaz administraia birocratic de administraia feudal, de stare. Astfel, aciunea n baza unor decizii supraordonate, generale ori individuale, conferirea unor drepturi i obligaii birocratice precise i stabile n timp (competena), ori dreptul de operare a unor mijloace administrative puse la dispoziie numai quoad exercitium i nu quoad ius. Elementele caracteristice i de noutate ale noii birocraii constau deci n combinarea contiinei profesionale cu ideea realizrii unor treburi publice. Pentru acest motiv trebuie n mod necesar s legm ideea de birocraie de aceea de burghezie n care i gsete originea istoric ideea de profesie, n general. Astfel, legturile sociologice dintre birocraie i burghezie ne apar ca fiind foarte strnse. Funcionarii proveneau, n perioada de referin, n marea lor majoritate din rndurile burghezimii. Acest caracter burghez al administraiei birocratice s-a aflat n strns legtur cu sarcinile sale istorice: organizarea raional i asigurarea resurselor financiare i a afacerilor statale, n general. n ceea ce privete structura juridic a administraiei aceasta nu prezint caracteristici speciale n aceast perioad, lipsindu-i acele forme juridice specifice ale aciunii care ii confer, n perioada modern i contemporan a statului de drept, o amprent special . Administraia birocratic era instrumentul voinei monarhului absolut care nu era inut de anumite forme speciale n materializarea ei. Astfel, deciziile sale ctre administraie mbrcau forme din cele mai diverse: decizie, edict, decret, patent, ordin, statut, publicandum, regulament, mandat, comunicat, etc. fr ca anumite principii s realizeze delimitarea acestor forme. Aducerea la cunotin public a acestor acte, cu caracter general sau individual, era i ea lsat la latitudinea arbitrar a monarhului. Pentru acest 146

motiv nu se poate vorbi despre o teorie general a izvoarelor dreptului administrativ n aceast perioad261. Principiul colegialitii organelor de stat i gsete ns originea n administraia birocratic a sec.XIX n Germania, mai precis n Prusia. Structura colegial a autoritilor avea rolul de a sistematiza exercitarea competenei dar i de a realiza un anumit control reciproc al funcionarilor care nu se bucurau de un prestigiu moral foarte ridicat nici la acea vreme. Corpurile decizionale mbrcau forma unor consilii care adoptau hotrri in corpore. ncetenirea principiului votrii dup discutarea prealabil a unor decizii la toate nivelurile administraiei a corespuns trend-urilor raionale ale vremii care au condus la diminuarea puterii de decizie absolut a monarhului, respectiv la realizarea unui echilibru relativ ntre voluntas i raio. Nu exista nc o separaie a administraiei de justiie. Administraio justitiae se realiza att la nivelul colegiilor administrative ct i a celor judiciare. Abia teoria separaiei puterilor n stat formulat de Montesquieu ca i reformele succesive i dezvoltarea justiiei au dus la delimitarea jurisdiciilor administrative de cele judiciare de drept comun. Odat cu cucerirea puterii absolute asupra averii publice i statutului individual al supuilor si suveranul absolut s-a eliberat de constrngerile dreptului strilor. Aa numitele privilegia de non apellando au limitat posibilitatea de a ivoca nclcarea unui drept subiectiv mpotriva domnitorului . Supusului, care era ameninat s rmn astfel fr nici un fel de protecie juridic, i-a venit ns n ntmpinare, n doctrina german, conceptul de FISKUS262, originar n dreptul roman. Prin noiunea de Fiskus se nelegea subiectul privat titular, alturi de stat i/sau domnitor, asupra averii publice i al drepturilor subiective cu caracter patrimonial. Dup atingerea de ctre societatea absolutist a unui anumit grad de dezvoltare, aceast noiune a evoluat n sensul n care a fcut posibil separaia conceptual ntre domeniul statului i domeniul dinastic, al casei regale. Fiskus , fiind neles ca persoan juridic distinct de stat, a deschis calea aciunilor i
261

n domeniul justiiei, claritatea normelor juridice invocate n faa instanelor a fost solicitat mult mai devreme pe continentul european. Astfel, n sec. XVIII apare principiul potrivit cruia judectorul nu poate judeca dect dup norme publicate. A se vedea n acest sens, T. Hubrich, Die Grundlagen des monarchistischen Staatrechts Preussens, insbesondere mit Ruecksicht auf dem Begriff der gesetzgebenden Gewalt, VerwArch 16 (1908), pag.179 262 A se vedea pentru detalii, Otto Mayer, Op.cit, Bd.1, pag.47 i urm, precum I Hatschek, Die rechtliche Stellung des Fiskus im Buergerlichen Gestetzbuch, VerwArch 7 (1899) pag.424 I urm.

147

garaniilor procesuale mpotriva statului. Aceasta s-a ntmplat mai nti n dreptul privat, n domeniul competenei nemijlocite a instanelor ordinare, dar evoluia nu s-a oprit aici. Necesitatea asigurarea unei protecii juridice n domeniul administrativ a condus la noi dezvoltri i aplicaii ale conceptului de Fiskus. Astfel, aciunile zvornd din raporturile juridice de putere care stau la baza lui Fiskus au fost reevaluate i interpretate din perspectiv civil. O asemenea interpretare era ns una apropiat gndirii juridice naturaliste a perioadei renascentiste, care conferea contractului un spaiu conceptual central i foarte larg. n urma unei asemenea interpretri exproprierea (Enteignung) se transform n cumprare forat (Zwangskauf , raportul de funciune (Beamtenverhaeltniss) devine un raport contractual de funcie public (Dienstvertragsverhaeltniss) , iar rechiziia suprafeelor arabile pentru manevre militare un contract de nchiriere.263 Aceasta a condus, mai departe, la combinarea din ce n ce mai accentuat a elementelor de drept privat n dreptul public al vremii, cu efecte asupra jurisdiciei aplicabile. Odat cu trecerea la regimul constituional al statului de drept, la nceputul sec.XIX, conceptul originar de Fiskus decade n doctrina german a vremii, nelegndu-se prin el statul nsui ca subiect de drepturi i obligaii de natur privat. Noiunea de Fiskus nu are corespondent n limba francez ntruct n Frana sec.XIX nu a existat un asemenea fenomen juridic. Aceasta nu nseamn c influena doctrinei germane nu s-a resimit n Frana sau c doctrina francez nu a influenat evoluia doctrinei germane, Dimpotriv, chiar prof.Forsthoff recunoate c Frana, ar cu o excelent administraie, a influenat evoluia administraiei germane moderne i contemporane.264Astfel, n toate diviziunile teritoriale importante, conducerea administraiei germane a fost ncredinat unui minister de stat direct i nemijlocit subordonat monarhului. Ministerul de stat era compus, dup model francez265, din ministere de specialitate. Din acest moment, pe ntregul continent european, se contureaz o administraie public a crei caracter unitar nu mai este determinat exclusiv de voina atotacoperitoare a monarhului ci, n mod substanial, de structurarea ei raional n funcie de
263 264

n acest sens, E,Forsthoff, Op.cit.,pag.29 A.Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureti, 2001, pag. 22
265

Prin Regulamentul regal din 9 august 1789 i Decretul din 27 aprilie/25 mai 1791, n Frana a fost nlturat pluralismul administraiei centrale care a fost nlocuit prin Ministerul de stat compus din ministere de specialitate.

148

funciile i scopurile administrative ale statului. n ceea ce privete dreptul administrativ acesta se regsea, la acea vreme, nc exclusiv n deciziile monarhului absolut care deinea totodat i prerogativa exclusiv a legiferrii. Rmne indiscutabil faptul c structurarea raional a organelor administrative precum i instituirea unor limite de competen administrativ mai rigide au condus la intrirea i accentuarea elementului juridic la nivelul administraiei . Pentru c, de acum, devine necesar diferenierea de iure, din punct de vedere al competenei, ntre cauze juridice i cauze administrative, ntre cauze ale administraiei autonome i cauze ale administraiei statale. Trecerea la statul de drept burghez, la separaia puterilor i la conceptul de liberti individuale cu caracter constituional a condus la instituirea principiului legalitii administraiei. Potrivit acestui principiu, orice incursiuni n libertatea i bunurile unei persoane nu pot interveni dect pe baza unor reglementri legale. Exist o serie de consecine ale acestui enun care trebuiesc evideniate aici: Administraia i fundamenteaz aciunea pe coninutul legii i nu pe voina arbitrar a monarhului Legea, care se nate ntr-o procedur constituional special, mbrac o form neechivoc, pe care se ntemeiaz orice alte acte cu caracter normativ. Acest principiu aduce cu sine o anumit ordine ierarhic n materia izvoarelor dreptului administrativ care devine, pentru prima dat susceptibil de o cercetaretiinific sistematic i raional. Legea, creia i se subordoneaz activitatea executiv, este rezultatul unor dezbateri i decizii parlamentare. La nivelul acestora administraia ntlnete societatea civil reprezentat la nivel parlamentar. Acest dualism stat-societate civil, care determin dezvoltrile constituionale ale sec. al XIX-lea, se manifest deci i la nivelul administraiei publice I, aa cum se va vedea n continuare, nu numai la nivelul coninutului legii care trebuie executat. n fine, acestor elemente li se adaug i ideea de limitare a activitii administraiei publice la realizarea scopului prevzut de lege. ndeprtarea diferitelor straturi ale burgheziei de stat i, totodat, de administraia acestuia, a avut cauze multiple care

149

nu fac obiectul discuiei de fa266, dar rezultatul nemijlocit al acestui fenomen a fost apariia societii civile burgheze care s-a constituit ca un convolut social supus propriilor legiti specifice, autonom i deseori opus fa de stat. Una din cerinele fundamentale, cu consecine eseniale as0upra administraiei publice, a fost formulat, aa cum s-a vzut deja, cu privire la subordonarea funciunilor statale fa de lege, neleas ca norm general emannd de la organul reprezentativ al societii civile. Aici i gsete originea i ideea libertii legale a ceteanului. ntreprinderea capitalist se fundamenteaz pe calculaia anselor de profit. O asemenea calculaie este condiionat ns de factori raionali i sociali bine determinai. Unei societi raionalizate i corespunde i un drept raionalizat ca i un stat raional, a crui aciuni sunt previzibile pentru c sunt ncadrate de limite raionale aezate de norme cu caracter general. Limitarea prin lege a activitii administraiei publice precum i limitele aezate n faa ingerinelor n sfera individual a cetenilor, nu a nsemnat ns c statul a fost deposedat de dispoziia, ctigat n perioada absolutist, asupra domeniului public sau asupra statutului de libertate al persoanei, chiar dac ideologia statului de drept a proclamat acest deziderat. Teoria drepturilor i libertilor idividuale a avut aici rolul su propriu, esenial. n doctrina nord-american aceste drepturi i liberti au fost proclamate ca drepturi cu caracter pre-i suprastatal, ceea ce nseamn c domeniul social circumscris de ele a rmas undeva n afara preocuprilor statale. Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului din 28 august 1789 a incetenit, n sensul de mai sus, drepturile i libertile fundamentale n Frana. n Germania, n schimb, ele nu sunt cunoscute ca drepturi prestatale, n constituiile sec.XIX. Fora juridic a drepturilor ceteneti era exclusiv fora pe care constituiile respective o confereau expres. Valoarea garaniilor constituionale pentru societatea civil burghez a constat n faptul c ridicarea sau limitarea drepturilor fundamentale se putea face exclusiv cu participarea legiuitorului parlamentar, care avea statutul uni organ al statului. Temerile din partea monarhului, respectiv speranele din partea societii civile burgheze, potrivit crora administraia se va nstrina de monarh odat cu subordonarea ei fa de lege, au rmas ns nejustificate. Ele se bazau pe supraaprecierea
266

Pentru detalii a se vedea monumentala lucrare a lui Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Ed. a 4-a, 1956, pag.503 i urm, precum i toate celelate scrieri de teorie sau istorie politico-economic ale autorului.

150

determinrii activitii administrative de ctre lege. Puterea discreionar a administraiei a rmas ns n continuare sub influena monarhului, conservndu-se raportul nemijlocit dintre administraie i coroan, consolidat la nceputul secolului XIX. Funcionarul de stat era legat prin jurmnt de credin fa de monarh, numirea i promovarea funcionarilor era n competena exclusiv a coroanei, funcionarul de stat micndu-se astfel ntr-un spaiu dominat mai puternic de voina domnitorului dect de puterea legii consacrat ntr-un text abstract al legiuitorului parlamentar. Cu toate acestea apar ns primele raporturi de tensiune ntre administraia funcionreasc i sfera politicului, respectiv a partidelor politice, acestea din urm dobndind un oarecare avantaj n acea parte a administraiei mai ndeprtate de monarh, respectiv n administraia local. Marile orae europene sunt astfel primele care cad sub influena partidelor liberale burgheze. Nu este de mirare, n asemenea conjunctur, c deja n a doua jumtate a secolului XIX doctrina atrgea atenia asupra pericolului politizrii administraiei publice. n acest sens, marele doctrinar Rudolf von Geist a subliniat necesitatea constituirii unei jurisdicii administrative speciale n Germania care s fie competent s judece cauze de corupie ale funcionarilor publici de ctre partidele politice.267 Primele decenii ale celei de a doua jumti a sec. XIX au adus cu sine i construciile juridice specifice ale dreptului administrativ modern, pe continentul european. Separaia administraiei de justiie a fost nuanat prin acte normative conflictuale, s-au introdus jurisdiciile administrative, a fost extins principiul autoadministrrii i la nivel provincial (departamental), etc, toate aceste msuri indicnd reforme majore, de larg respiraie liberal i spirit al statului de drept. Societatea revoluionat prin expansiunea tehnic i industrial, prin dezvoltarea unor aezri metropolitane, triplarea populaiei la nivel european n decurs de un secol, migraia forei de munc de la sat la ora, pentru a numi doar elementele cele mai importante, au ridiat n faa administraiei publice provocri nu doar cantitative ci sarcini care nu mai puteau fi prelucrate sau realizate corespunztor dect de ctre un personal specializat, deintor al unor cunotine administrative generale dar i specifice unor diferite domenii de aciune administrativ. Concentrarea unor mase mari de oameni pe spaii relativ limitate i separaia corelativ a oamenilor de mijloacele elementare de existen au determinat
267

Rudolf v.Gneist, Der Rechtsstaat, Ed.II, 1879 ,pag.272

151

apariia unor noi nevoi sociale pe care administraia era chemat s le acopere prin prestaii proprii, specifice. Astfel, este vorba n primul rnd despre asigurarea, la nivel local, a facilitilor elementare vieii cotidiene precum alimentarea cu ap, electricitate, gaze naturale, etc, a ntreprinderilor de transport public, a administrrii alimentelor I bunurilor elementare de consum n perioade de criz, a administrrii sntii publice, a evenimentelor culturale, etc. Administraia se transform astfel dintr-o administraie preponderent regulatoare, de comand, ntr-o administraie preponderent prestatoare, de rezolvare a diferitelor nevoi i sarcini publice. Profunda transformare structural a administraiei a adus dup sine construcii juridice inovatoare, adecvate noului rol i noilor sarcini nscute n sarcina administraiei publice. Prin transformarea sa n subiect de prestaie administraia s-a infiltrat n rndul ntreprinderilor productive din economia privat mprumutnd de la aceasta o serie de instrumente i mijloace de aciune268. Printre altele, asistm n aceast perioad i la dezvoltarea unui nou tip de funcionar care nu se mai gsete ntr-un raport de funciune pur cu organul administrativ ci ntr-un raport contractual de munc pe care l ncheie cu conducerea admnistrativ. Administraia se extinde astfel structural ntr-un alt domeniu al vieii sociale i industriale, respectiv n spaiul dinamic al intereselor organizate ale angajatorilor i angajailor care se afl pe poziii opuse i adeseori antagonice sau conflictuale i dezvolt mijloace specifice de lupt precum greva sau alte mijloace de lupt sindical. Astfel, dreptul a avut menirea de a trage o grani clar ntre dreptul aplicabil funciei publice i dreptul contractual al muncii nclusiv n materia asocierii sindicale i drepturilor revendicative. Aceste noi transformri structurale pe baza crora s-a dezvoltat administraia modern a adus cu sine i noi principii structurale aplicabile administraiei publice. Una din sarcinile de rang statal superior a devenit aceea de a gsi cele mai eficiente mijloace de conservare, n pofida multiplelor diversiti aprute, a unitii de aciune a administraiei. Odat cu destrmarea unor monarhii europene I introducerea
268

n acelai timp i administraia ntreprinderilor private sufer, odat atins o anumit dimensiune de dezvoltare, o serie de transformri birocratice care o apropie de birocraia administrativ-statal. Astzi birocraia marilor concerne concureaz adeseori birocraia administrativ-statal I invers, n domenii din cele mai diverse pornind de la planificarea activitii I rezultatelor produciei pn la recrutarea forei de munc sau asigurarea resurselor umane viitoare.

152

democraiei parlamentare administraia s-a vzut subordonat politicului, inclusiv la nivelul Executivului intrat sub influena formaiunii sau coaliiei politice parlamentare majoritare. Pericolul politizrii administraiei i/sau funciei publice a devenit concret i n statele europene precum n Statele Unite ale Americii, iar soluiile normative adoptate au fost diferite. Astfel, spre exemplu, Germania a adoptat sistemul garantrii angajrii pe via a funcionarilor publici (lebenslaengliche Anstellung der Beamten - Art.129 al Constituiei republicane de la Weimar). Doctrina german a vremii subliniaz c prin aceast msur constituional nu s-a putut evita n totalitate ptrunderea n administraie a unor funcionari calificai politic i nu n primul rnd profesional dar cel puin au fost puternic limitat.269 Modificrile de structur ale administraiei provocate de delimitarea administraiei prestatoare alturi de administraia de intervenie sau de comand precum i transformarea statului de drept ntr-un stat al redistribuirii veniturilor (stat social) a modificat corespunztor obligaiile i sarcinile administraiei publice. Astfel diferenierea iniial dintre funcionar i angajatul sau alt lucrtor din serviciul public a devenit problematic astfel nct a nceput s necesite o nou ncadrare i o reglementare juridic adaptat noilor cerine ale realitii I practicii administrative. Intensificarea administraiei pe costurile Parlamentului, legat de ideea i realitatea statului distribuiei sociale, a condus n mod necesar la creterea interesului partidelor politice n a ocupa diferitele funcii administrative cu proprii susintori astfel nct s echilibreze ponderea lor parlamentar cu influena la nivel administrativ direct. Astfel dreptul funciei publice se gsete ntr-o permanent micare, mult mai dinamic dect o las s se ntrevad formele juridice n care a fost inial fixat. 2. SCURT ISTORIC AL STIINTEI DREPTULUI ADMINISTRATIV PE CONTINENTUL EUROPEAN SI RAPORTURILE CU STIINTA ADMINISTRATIEI Momentul naterii tiinei dreptului administrativ modern este plasat, de marea majoritate a doctrinei, la nceputul sec. XIX. Potrivit Prof.Antonie Iorgovan dreptul administrativ, ca form de manifestare a lui ius publicum are o vechime
269

A se vedea n acest sens Max Weber, Ueber Aemterpatronaje und Beutepolitik, Politik als Beruf, n Gesammelte politische Schriften, 1921, pag.427 I urm, n special pag.433.

153

comparabil cu dreptul civil. Desprinderea dreptului administrativ din dreptul public (unde era plasat alturi de dreptul constituional) n majoritatea rilor Europei continentale n sec-XIX, ne apare, aadar, ca o negare a negaiei i nun ca actul de natere al unei noi ramuri de drept. De fapt, n secolul al XIX-lea, prin aceast operaie de separare a dreptului administrativ de dreptul constituional se marcheaz nu att momentul apariiei normelor de drept administrativ ct momentul constituirii ramurii tiinei dreptului care are ca obiect cercetarea acestor norme ale dreptului public. 270 n dreptul anglo-saxon, pe de alt parte, existena unui drept administrativ i a unei tiine aferente autonome au fost mult timp contestate, considerndu-se, mai ales datorit jurisdiciei aplicabile, c dreptul comun - common law -, se aplic deopotriv autoritilor ct i particularilor. Literatura de specialitate a fost mult timp dominat, cu titlu de constant a doctrinei, de concepia potrivit creia dreptul aplicabil administraiei publice se mparte n dou mari sisteme: sistemul anglo-saxon i sistemul romano-germanic. Evoluia legislaiei i jurisprudenei administrative la nivelul continentului european tinde astzi s estompeze marile elemente de difereniere ntre cele dou sisteme vorbindu-se, din ce n ce mai des, n contextul fenomenului de integrare legislativ de la nivelul Uniunii Europene, despre naterea i dezvoltarea unui adevrat drept administrativ european.271 Condiiile decisive pentru naterea i dezvoltarea unei tiine de sine stttoare a dreptului administrativ au fost realizate odat cu instituirea statului de drept burghez, liberal. Separaia puterilor i principiul legalitii administraiei au circumscris nu numai substanial aciunea administraiei publice ci i-au i instituit bariere rigide n raport cu drepturile individuale ale ceteanului. Aceast delimitare juridic sistematic a funciunilor statului se regsete, pentru prima oar, la Robert v.Mohl, n opera sa Staatsrecht des Koenigreichs Wuertemberg. 272 n aceast lucrare dreptul administrativ apare separat de dreptul constituional fiind tratate separat n pri distincte ale lucrrii. Robert von Mohl desemneaz prin termenul de constituie (Verfassung) : Determinarea scopului statului i a raporturilor statului cu ceilali subieci statali (t.n.) ; iar prin termenul de administraie : Aplicarea principiilor generale ale Constituiei n
270 271

A.Iorgovan, Op.cit., pag.94 Primul manual intitulat Drept administrativ european, din ara noastr, a aprut sub coordonarea Prof. Ioan Alexandru, la Editura Lumina Lex, din Bucureti n anul 2005. 272 Ediia I, Tuebingen, Vol.1-1829, Vol.2-1831. Ediia a 2-a. 1846.

154

cele mai diverse raporturi i cazuri cotidiene (t.n.), I reprezint o ndrumare cu privire la cine i n ce forme trebuie realizat i controlat activitatea statal273. ntre administraie i constituie exist aadar un raport de la realizare la intenie, de la mijloc la scop. Un incitamentum ulterior pentru dezvoltarea dreptului administrativ a fost menionat de Mohl, mult mai trziu, ntr-un context diferit : Atta vreme ct prerea dominant a fost c tot ceea ce trebuie gndit i fcut n legtur cu co-existena oamenilor intr obligaia statului, adic atta vreme ct nu ne devine clar c statul reprezint acel organism care promoveaz scopurile vitale ale unui popor n interiorul unui teritoriu delimitat, pe lng care i n exteriorul sferei de activitate a cruia exist alte raporturi umane, la nivelul societii, respectiv un ansamblu de raporturi sociale generate de interese comunitare, de grup, era firesc ca cetenii s atepte ajutor exclusiv de la stat ori s confere acestuia anumite drepturi n domenii care ineau preponderent de relaiile interumane. Caracterizarea societii ca organism social avnd o sfer autonom fa de cea a statului a fost de o nsemntate crucial pentru evoluia dreptului administrativ n epoca modern. Recunoaterea principiului existenei societii libere de stat a contribuit esenial la limitarea sistematic i consecvent a aciunii administrative. Cu toate acestea o adevrat dogmatic de drept administrativ s-a putut dezvolta abia dup ce teoria general a dreptului public a dobndit o claritate suficient de mare. Demersurile teoretice n aceast direcie s-au dezvoltat pe baza a dou puncte de sprijin: conceptul de societate i conceptul de drept. Pornind de la conceptul de societate i de la raporturile statului cu societatea Lorenz von Stein 274 i fundamenteaz I dezvolt a sa tiin a administraiei (Verwaltungslehre). n aceast lucrare Stein divizeaz transformrile istorice ale structurii statale dup tipurile de societate respectiv: ordinea social bazat pe diviziunea ntre sexe (Geschlechterordnung), societatea bazat pe stri ( die staendische Gesellschaft) I societatea burghez (staatsbuergerliche Gesellschaft). Societatea burghez a sec.XIX se fundamenteaz pe
273 274

Robert v.Mohl, Op.cit., Vol.2 pag.3 . Dintre cele mai importante scrieri ale acestui autor considerat a fi printele fondator al tiinei administraiei amintim cu titlu exemplificativ: Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich, 1850, reeditat n 3 volume; 1921; System der Staatswissenschaft 1852/56; Die vollziehende Gewalt 1859; Die Verwaltungslehre , 8 volume, ncepnd cu 1865; Handbuch der Verwaltungslehre, 1882; etc.

155

autodeterminarea personalitii. Societatea burghez se mpotrivete ideii de privilegiu iar egalitatea juridic a tuturor este caracteristica sa de baz. Ea nu este identic cu statul cu care se plaseaz ntr-un raport de interdependen, care poate conine n sine I momente de tensiune. n exprimarea att de plastic a lui Lorenz lui Stein: Sarcina statului este de a mpiedica formarea unor clase juridice (de aceea trebuie s fie plasat deasupra societii) precum i de a menine egalitatea absolut a tuturor n raport cu fiecare i vizavi de diferenierile economice sau de alt natur n interiorul societii. Doar n aceast msur statul este un stat de drept. n continuare statul trebuie s promoveze, cu puterea sa, progresul economic i social al tuturor aparintorilor societii, ntruct n cele din urm, dezvoltarea unuia reprezint o condiie dar i o 275 consecin a dezvoltrii altuia (t.n.) n activitatea sa. statul este un stat social. Acesta este n acelai timp i expresia societii burgheze i a dreptului acesteia, nscut din ideea autodeterminrii personalitii. Statul i societatea reprezint astfel aa numitul sistem de coordonate n cadrul cruia trebuie s se dezvolte tiina dreptului, dezvoltare care este posibil numai dac a fost odat stabilit acest raport fundamental.276 Remarcabil n concepia lui Stein este plasarea centrului de greutate al statului de drept pe realizarea egalitii juridice i nu pe ideea de libertate individual precum n doctrina clasic francez sau chiar anglo-saxon ori nord-american, precum i legtura intrinsec pe care o identific ntre statul de drept i ideea misiunii sociale a acestuia. Aceast misiune social are o greutate esenial n evaluarea tipului de administraie. De altfel, n mod ocazional el desemneaz, n sens larg, principiul administraiei sociale ca fiind, de fapt, scopul tiinei administraiei.277 Pentru Stein, spre deosebire de teoreticienii statului de drept n sens restrns, despre care va fi vorba n continuare, este caracteristic activitatea n serviciul societii I mai puin momentul limitrii juridice fa de drepturile individuale. tiina administraiei a reprezentat o ncercare nedesvrit de analiz a activitii administraiei publice n ansamblul prilor sale componente. n opinia doctrinei juridice a vremii Stein nu sa micat ctui de puin n sfera dreptului ci ndeosebi n sfera cercetrii sociale a statului. Pentru acest motiv tiina administraiei nu a fost considerat ca fiind o disciplin
275

Lorenz von Stein, Gegenwart un d Zukunft der Rechts-und Staatswissenschaft Deutschlands, 1876, reeditatb1970, pag.260. 276 Idem, pag.260 277 Lorenz von Stein, Verwaltungslehre, Vol.1, pag.31

156

juridic ci o disciplin sociologic, de teorie a statului, chestiune ce poate fi ns discutat. Cert este c metoda juridic dezvoltat de tiina dreptului administrativ n anii imediat urmtori a pierdut foarte rapid contactul cu tiina administraiei i tezele dezvoltate de aceasta. Aceast stare de fapt a avut efecte i asupra dezvoltrii ulterioare a tiinei administraiei care nu numai c a pierdut din rezonan dar a ncercat s se autonomizeze fa de tiina dreptului administrativ i s se stabilizeze ca i tiin social-politic de sine stttoare, n opoziie chiar cu tiina dreptului administrativ. tiina administraiei a renceput s fie luat n considerare de cercettorii din domeniul dreptului administrativ la nceputul sec.XX cnd concepte precum interesul public ori sarcinile sociale ale administraiei au redobndit actualitate. tiina administraiei i trage fora din dialectica dintre egalitatea juridic i inegalitatea social dintr-o anumit etap de dezvoltare a procesului tehnico-economic. Ea este clama care ine mpreun cele dou realiti, juridic i social. 278 Avnd n vedere c activitatea administraiei publice nu poate fi epuizat n cuprinsul normelor juridice i c importana administraiei pentru stat i societate a crescut n mod constant, doctrina contemporan susine n mod insistent c, la ora actual, tiina dreptului administrativ are nevoie de o completare obligatorie prin intermediul tiinei administraiei.279 n acest fel se aduce o necesar reparaie memoriei i un omagiu destul de trziu lui Lorenz von Stein, mult prea mult vreme uitat, n opinia noastr, de cercettorii din sfera administraiei publice i dreptului aplicabil acesteia. Administraia public are astzi o funciune distinct, care nu mai poate fi supus exclusiv cercetrii din perspectiv normativist, dar dificultile de stabilizare a tiinei administraiei ca o tiin de sine stttoare persist nc, ea nefiind, nici la ora actual, unanim recunoscut ca atare de comunitatea tiinific de profil din Europa i nici din Romnia. Potrivit specificului su, dreptul administrativ este menit s produc atingerea unor anumite scopuri juridice prin executarea unor acte juridice din cele mai diverse. Aceste scopuri sunt
278

A se vedea n acest sens, Rudolf Smend, Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, Karl-Festgabe, 1923 - Staatsrechtliche Abhandlungen, pag.68 i urm. 279 A se vedea n acest sens lucrrile de cercetare din cadrul colii Superioare de Administraie din Speyer, RFG, materializate n colecia Die Schriftenreihe der Hochschule fuer Verwaltungswissenschaften in Speyer, publicate de mari profesori germani precum Becker, Groeben, Morstein Marx, Thieme, Markull, Wolff, Bachof, Waegner, Puettner, etc.

157

stabilite n cmpul echilibrului dintre nevoile statale i libertatea individual a cetenilor. Numai acolo unde acest echilibru se realizeaz prin decizii juridice specifice (administrative), funciile statale se ridic peste nivelul unor acte de executare pure i simple, contribuind astfel la realizarea substanei dreptului. Dreptul administrativ este, pentru aceste motive, independent fa de tiina administraiei. Aceast independen este astzi puternic controversat reprondu-ise c ea mpiedic accesul la administraia practic, real. ntreaga teorie a dreptului administrativ a fost dezvoltat pn n prezent de oameni care nu au dorit s ofere nvminte cu privire la modul n care trebuie realizat administraia ci cum trebuie aplicat dreptul, n interpretarea lor proprie. 280 n realitate, nu este menirea tiinei dreptului administrativ s ofere metode de administrare. tiina dreptului administrativ se mrginete s analizeze administraia public din perspectiva juridic, a dreptului aplicabil administraiei publice dar aceast perspectiv nu se epuizeaz ns ntr-o abordare pur formal-normativ. Astfel, se poate constata c problemele i strile conflictuale ce trebuiesc depite cu ajutorul deciziilor juridic-administrative sunt, indiferent de tipul de administraie i dimensiunile corpurilor administrative, relativ aceleai. Diferenierile dintre diferitele moduri de exercitare a funciunilor administrative sau diferitele tipuri de administraie (administraia comunal, administraia marilor orae, administraia judeelor, etc) formeaz obiectul i sarcina tiinei administraiei. n acelai timp, indiferent de mediul administrativ n care se manifest, noiunea de act administrativ rmne neschimbat, la fel rmn i formele ori instrumentele de protecie juridic sau alte noiuni fundamentale ale dreptului administrativ. Apariia unui sistem tiinific orientat spre drept n interiorul dreptului administrativ reprezint numai expresia parial a unui demers extins pe toat ntinderea dreptului public. nceputurile sale se regsesc n teoria potrivit creia statul se manifest ca persoan juridic i n interiorul dreptului public. Aceast teorie a aprut ca un progres de gndire n cel puin n dou direcii: mai nti, ea a oferit o formul juridic pentru puterea unic, i nedivizat n drepturi individuale de putere, a statului. Prin aceasta s-a deschis posibilitatea nelegerii bilaterale a raportului de putere dintre stat i cei guvernai, ca pe un raport de la persoan la persoan, pe care
280

G. Nass, Verwaltungsreform durch Erneuerung der Verwaltungswissenschaft, 1951, pag.11

158

s se poat cldi o sistematic i o dogmatic adecvat a dreptului public. Prin consecin, n Germania secolului XIX s-a manifestat puternic tendina281 subordonrii dreptului public, n general, unei concepii i terminologii orientate spre dreptul civil i procesual. i astzi doctrina german cunoate instituia drepturilor subiective de drept public (oeffentliche Rechte). Sfritul sec.XIX aduce cu sine formarea unei teorii generale, sistematizate, a dreptului administrativ n care se clarific conceptele fundamentale, se subliniaz separarea juridic a administraiei de activitatea de legiferare i de nfptuire a justiiei. Sistemul unitar al tiinei dreptului administrativ se fundamenteaz astfel, n primul rnd, pe limitrile juridice ale funciunii administrative precum i pe garaniile constituionale instituite pentru protecia libertilor individuale fa de aciunea administrativ. n ceea ce privete teoretizarea i individualizarea juridic a formelor de aciune ale administraiei publice n statul de drept, acestea sunt atribuite n Germania lui Otto Mayer, considerat a fi printele fondator al tiinei i metodologiei moderne ale dreptului administrativ german. tiina dreptului administrativ a fost astfel considerat ca un sistem raional fundamentat pe aa numitele sale instituii juridice proprii, specifice. Prin instituiile juridice ale dreptului administrativ se nelegea: acele tipuri stabile, 282 neschimbtoare, de manifestri ale puterii publice. Acestea s-au nscut odat cu statul de drept i reprezint juridicizarea raporturilor dintre stat i cei administrai, raporturi care se pot diferenia n raporturi subiective de drept public i raporturi obiective de drept public283. Concepia raional-tiinific a lui Otto Mayer a fost mai puin influenat de evoluia dreptului administrativ german ct, mai ales, de construciile teoretice ale dreptului administrativ francez. Frana dispunea la acea vreme de o administraie public unitar, puternic centralizat, reglementat de un drept exorbitant284, dreptul administrativ. n acest sens M.Hauriou menioneaz c o administraie, instituii administrative, existau i nainte de 1789, dar un adevrat drept administrativ
281

Prima lucrare reprezentativ pentru acest curent este lucrarea, de la 1852, a lui Carl Friedrich Gerber, Ueber oeffentliche Rechte, urmat de Der Rechtsstaat de la 1864 a lui Otto Baehr. A se vedea n acest sens, E.Forsthoff, Op.cit.pag.50. 282 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Vol1, Ed.1 1895, pag.135, Ediia a 3-a, 1924, pag.114 283 Idem, Ed.1, pag.104 284 Un ansamblu de norme speciale i specializate pentru funcionari I pentru administraie.

159

nu se formeaz dect ncepnd cu aceast dat, de cnd se instituie o separaie clar ntre administraie i justiie285. Astfel, treptat, se creaz un regim special pentru administraie, diferit de regimul de drept comun, cu norme i instituii specifice, tocmai pentru ca cele dou postulate fundamentale ale dreptului comun - ale egalitii i autonomiei de voin - nu mai convin circuitului juridic administrativ. Dreptul administrativ francez ridic la valoare de principiu inegalitatea juridic a administraiei i administrailor consacrnd puterile autoritilor publice drept competene reglementate, dependente de o abilitare i nu ca pe nite drepturi subiective. Acest drept special, autonom, independent de dreptul civil material, i-a reclamat independena i fa de dreptul civil procesual ceea ce a condus la nfiinarea unei jurisdicii administrative complet separate de tribunalele judiciare. Aceast jurisdicie s-a consituit sub forma unui sistem de tribunale administrative, care are n Consiliul de Stat organul suprem, similar Curii supreme din sistemul organelor judiciare.286 Jurisprudena Consiliului de Stat a contribuit esenial la consolidarea conceptelor i logicii specifice a dreptului administrativ n raport cu dreptul civil. n acest sens, dreptul administrativ francez, era, n cursul sec.XIX, superior celui german. Autorii francezi afirm i n prezent c regimul exorbitant al dreptului public (administrativ) apare, n multe privine, ca fiind regimul juridic principal ce se aplic administraiei publice, pe cnd cel al dreptului comun (civil), cel secundar, excepional, situaie ce caracterizeaz n prezent toate rile de origine latin, nclusiv Romnia. Aceasta spre deosebire de cele anglo-saxone, unde relaia este invers. n tipul de drept anglo-saxon normele care-l alctuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law) iar litigiile administrative sunt soluionate de ctre instanele judiciare de drept comun i nu de ctre instanele speciale de contencios administrativ. n Anglia, ideea egalizii subiectelor n faa legislaiei administrative i a Curilor a constituit baza teoretic a dreptului britanic.287
285

M.Hauriou, Precis de Droit administratif et de Droit public general, Ed.III, Paris, 1897, pag.245 286 A se vedea n acest sens, A.Iorgovan, Op.cit. pag. 104 287 Pentru noi, orice funcionar oficial, ncepnd de la Primul mMnistru I pn la un colector de taxe, se afl sub aceeai responsabilitate fa de actele pe care le face, fr vreo justificare legal ca orice cetean afirm Prof.A.V. Dicey n lucrarea sa Introductory to the study of the Law of the Constitution, aprut n 1885. A se vedea , A.Iorgovan, Op.cit.pag.98.

160

Sistemul dreptului aplicabil administraiei de stat n Anglia este total diferit de cel din Frana sau Germania. Inexistena n limba englez a unui termen echivalent satisfctor al expresiei Droit administratif sau Verwaltungsrecht, subliniaz A.V. Dicey, i are originea n faptul c englezii nu cunosc fenomenul nsui. n Anglia I n ri ca Statele Unite, cu o civilizaie format de la sursele engleze, sistemul dreptului administrativ i principiile pe care el se bazeaz sunt necunoscute,288 In Anglia, nu a existat niciodat o distincie marcant ntre dreptul public i dreptul comun, din contr, dreptul public, astfel cum a fost dezvoltat i modificat de legislaie, nu a fost dect o parte a dreptului comun. Aa se explic de ce juritii sec.al XIX-lea includeau n tratatele de drept constituional I aspecte care, n rile continental europene, formau obiectul de studiu al dreptului administrativ. Este de menionat c, n pofida absenei unei constituii scrise i datorit particularitilor inexistente pe continentl european a exercitrii administraiei publice locale local government- , teza potrivit creia i n Anglia a existat un drept administrativ, aplicabil raporturilor dintre autoritate i ceteni, chiar dac doctrina i jurisprudena nu l-au recunoscut oficial, a grupat un numr nsemnat de autori.289 Chiar dac nu s-a conturat pn la ora actual o jurisdicie administrativ special, n sensul continental al termenului, dreptul administrativ din Anglia a cunoscut pn n prezent o dezvoltare considerabil ca urmare, n principal, a extensiei puterilor administrative. Pe de alt parte, sistemul continental european a cunoscut i el o serie de transformri, prin creterea rolului jurisprudenei administrative I nu numai, astfel nct apropierea dintre cele dou sisteme permit aprecierea c, la nivelul Europei, se poate contura, fr probleme ireconciliabile, o teorie a unui drept administrativ european. Astzi, la nivelul Uniunii Europene, s-a demarat crearea unui spaiu public transnaional care s permit legitimarea instituiilor europene i fondarea unei identiti colective europene dar I conturarea unui cadru legislativ care s instituionalizeze juridic noile concepte nscute n urma dezbaterilor politice.290 Doctrina european contemporan arat, n acest sens, n mod cvasi unanim c ansele unei unificri transnaionale a dreptului public sunt maxime n cazul unor comuniti apropiate de state
288 289

A.V. Dicey, Op.cit, p.180 Interesant este de reinut c nsui Dicey, se raliaz acestui important punct de vedere n studiul su The development of administrative law, n England, Law Quartely Review, 1915, p.148. 290 Pentru amnunte, a se vedea i.Alexandru, Op.cit, pag. 96 I urm.

161

care demonstreaz, n general, aceeai structur economic, social, cultural i politic. Aceste condiii fiind tot mai prezente n interiorul Uniunii Europene ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public291. Desigur c, n acest sens, stadiul conceptualizrilor i al ntreprinderilor naionale este nc unul primar. Noiunea de spaiu administrativ european este nc mai mult o creaie a doctrinei bazat pe anumite principii relevate de legislaia primar i secundar a Uniunii Europene. n mod tradiional, un spaiu administrativ comun este posibil atunci cnd un set de principii legale, norme i regulamente, sunt uniform respectate i aplicate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Astfel, putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecrui stat suveran. Sistemele legislative ale statelor membre ale UE se afl ntr-un proces constant de apropiere, n multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Comunitii, prin activitatea legislativ a instituiilor Comunitii I prin cauzele soluionate ale Curii Europene de Justiie. Conceptele legale ale Comunitii Europene sunt introduse n sistemele naionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determin adaptarea legislaiei naionale la specificul Uniunii Europene. Aceste reglementri pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre I pot duce la importante schimbri n principiile legale aplicabile n administraia public. Hotrrile Curii Europene de Justiie pot genera, la rndul lor, principii cu caracter general care s guverneze un drept administrativ european. Juergen Schwarze arat c, n multe cazuri, interpretarea actelor legislative ale Comunitii Europene de ctre Curtea European de Justiie duce la modificri n felul n care principiile dreptului administrativ sunt aplicate ntr-un stat membru al UE.292 Suntem astfel martorii europenizrii dreptului administrativ 293. De asemenea, spaiul administrativ european poate fi neles n sens larg ca spaiu al administraiei publice europene i poate forma obiectul tiinei administrative, o tiin cu caracter multidisciplinar, n preocuprile creia intr elementele
291

I.Alexandru, Drept administrativ comparat, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag.14 292 Juergen Schwarze, Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Edit. Sweet & Maxwell, Londra, 1996 pag.114 293 Pentru amnunte a se vedea, I.Alexandru, Drept administrativ european, Op.cit. , pag. 101

162

conceptului clasic: drept public, economii publice i tiine politice. n sens restrns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementeaz acest spaiu european.294 3. FORMAREA SI EVOLUTIA ADMINISTRATIEI PUBLICE ROMNESTI SI DREPTULUI APLICABIL ACESTEIA. STIINTA DREPTULUI ADMINISTRATIV SI DOCTRINA ADMINISTRATIVA IN ROMANIA 3.1. Aspecte particulare privind administratia trilor romne n sec.XVII - XIX n perioada feudal, formarea i evoluia administraiei publice romneti i a dreptului aplicabil acesteia a fost caracterizat de momente de continuitate dar i ndelungi perioade de discontinuitate, fa de evoluia general a administraiei publice i dreptului n statele mari, preponderent catolice, ale Europei occidentale. ncepnd cu secolul al XIV-lea, n Principatele romne, problema puterii mbrac forma confruntrii dintre nobilime (boierime) i domnie. Regimul domnesc se alterneaz cu cel nobiliar iar lupta dintre boieri i domn este n defavoarea rii, slbind-o n momentele de criz internaional i deschiznd calea interveniei strine care a nlturat, n cele din urm, att regimul domnesc ct i pe ce nobiliar, instaurnd despotismul fanariot de tip oriental. n aceste condiii, instituiile statului au cunoscut o evoluie lent, nchegndu-se dup ntemeiere i pn n sec.XV, funcionnd apoi stabil i fr transformri de fond pn n sec. XVII cnd, modificarea unora din funciunile statului i modernizarea altora au schimbat unele instituii. Administraia rii a fost exercitat de puterea central cu ajutorul sfatului domnesc numit, de la sfritul sec, al XVI-lea, i divan. Dac la nceput divanul era alctuit din marii boieri, participnd ca feudali nu ca dregtori, cu timpul, ca urmare a centralizrii statului, componena sfatului domnesc s-a restrns la dregtori, boierii fr funcie disprnd cu totul din sfat n sec. al XVIlea.295 n perioada n care toate puterile erau concentrate n minile Domnului, acest organ domnesc a avut o larg sfer de atribuii mergnd de la administraie pn la judecat sau la rezolvarea unor probleme de politic extern. Domnii au numit n sfat, de regul, rude i fideli. Astfel n sfatul lui Mihai Viteazu
294 295

Idem, pag. 99/100 n acest sens, Vlad Georgescu, Istoria romnilor de la origini pn n zilele noastre Ed. a IV-a, Edit.Humanitas, Bucureti, pag.51 i urm.

163

figurau 36 de rude domneti iar n cele ale lui Matei Basarab 16, Stefan Cantacuzino - 22 i Constantin Brncoveanu -19, demnitatea, dei neretribuit, fiind un izvor de netgduit putere i influen politic.296 Modernizarea aparatului administrativ a fost ngreunat i de frecventele schimbri de domni precum i de luptele dintre boieri i domni, dregtoriile fiind lipsite de stabilitate: dintre cei 23 de dregtori cunoscui ai lui Vlad epe (1456-1463) doar 3 s-au meninut tot tipul domniei acestuia. ntre 1501-1546 n Moldova au fost schimbai 6 logofei i 25 de sptari, iar de la 1546-1600, 12 logofei I 6 sptari. n ara Romneasc, ntre 1501-1546 au funcionat 17 vistiernici iar ntre 1546-1600, 41 de vistiernici. nstabilitatea dregtorilor n funcie s-a meninut i n sec.al XVII-lea. Dimitrie Cantemir arat c n vremea sa, n Moldova, existau 278 de dregtori dintre care 6 de rangul I (dregtori de sfat - 1 logoft, 2 vornici, hatmanul, vistiernicul, postelnicul, sptarul, paharnicul), 40 de dregtorii de gradul II (de divan) I 230 de dregtorii mrunte. Cifrele oferite de D.Cantemir, chiar aproximative, ngduie 3 concluzii importante pentru istoria administrativ-instituional a Moldovei: la acea dat boierimea nu era nc identificat cu boieria (funcia), aspectul social precumpnind nc asupra celui administrativ, situaie ce se va schimba odat cu domniile fanariote. este vdit tendina de ierarhizare i concentrare a puterii n mna ctorva dregtori mari, celelalte funcii avnd o importan secundar procesul de funcionarizare, de preferin a funciei n dauna altor activiti productive, nu ncepuse nc n societatea romneasc. Principalele prerogative ale domnului i dregtorilor lui au fost, n afara crmuirii de zi cu zi, cele judectoreti i cele fiscale. mprirea dreptii a fost o funcie absolut a domniei, nengrdit i neatacat, ndeplinit de domn cu asistena divanului su. n afara divanului domnesc, societatea vremii nu a cunoscut alte instane stabile. Domnul putea delega atribuii judiciare oricrui dregtor central sau local, boierilor sau mnstirilor pentru domeniile acestora, precum i obtilor steti. Caracteristic era i nesepararea dreptului de a da sentine de puterea pedepsirii. Pedepsele se rscumprau de cele mai multe ori cu amenzi grele ceea ce a
296

Idem

164

fcut din judeci o mare surs de venit pentru dregtori i implicit un larg teren de abuzuri i asta cu att mai mult cu ct legislaia scris a aprut trziu i s-a impus numai parial.n epoc, dreptul consuetudinal a fost principalul criteriu de mprire a dreptii i a rmas precumpnitor asupra oricror altor forme de drept pn la sfritul epocii feudale297. sub forma nomocanoanelor, dreptul romano-bizantin i cel canonic au ptruns la noi n sec.XV cnd muntenii copiaz Zakonikul slav (1451) iar moldovenii Sintagma lui Matei Vlastares - o culegere de legi civile i penale bizantine, pravile bisericeti n slavon sau romn. Codurile civile propriu-zise apar n sec. XVII unele folosite n manuscris ca de pild Pravila lui Eustatie (1632), altele tiprite precum Cartea romneasc de nvtur (Iai, 1646) sau ndreptarea legii (Trgovite 1652) care s-au aplicat pn n a doua jumtate a sec.XVIII. Sub aspect juridic sfritul epocii feudale este marcat de creterea rolului legii scrise. Prerogativa fiscal a crmuirii a nregistrat i ea schimbri importante ntre sec. XVI-XVII. Vechile urse de venituri la vistieria central provenind din renta perceput pe domeniile voivodale, pe trguri, i cea pltit de rnime ctre domn, provenind din dijma n cereale, animale, stupi, vin, etc, i din munci s-au transformat treptat ntr-o grea I apstoare sum de noi biruri. n sec. XVII locuitorii datorau 60 de dri n loc de 20 la nceputul secolului. n politica extern, nc de la ntemeiere, Principatele romne i-au creat din statutul lor de neatrnare o tradiie politic pe care o vor urmri necontenit i o vor realiza ori de cte ori vor avea puterea de a o face toi domnii rilor romne. Semnificativ pentru constana cu care romnii i-au afirmat existena de sine stttoare este i insistena cu care si-au exprimat fidelitatea pentru frontierele istorice ale rii refuznd s recunoasc anexiunile, nclcrile i faptele mplinite care li s-au impus. Astfel Amlaul I Fgraul, posesiunile ardelene ale domniilor muntene pierdute n 1476 au continuat s apar n titulatura oficial a domnilor pn n 1688; unii voievozi ca, de pild, Petru Aron (1456) se angajeaz s nu nstrinm pmntul sau moii ale Moldovei, alii promit ntregirea hotarelor nsuite de turci la Dunre. Mihai vorbete n 1595 de rentregirea principatului ntre hotarele i graniele vechi, Miron Costin scrie un capitol ntitulat inuturile luate de turci.Rentregirea Moldovei i respectarea integritii ei teritoriale au fost incluse i
297

A se vedea n acest sens, Maria Vesma, Curs de istorie a administraiei publice romneti, - pentru studenii specializrii administraie public, 1996, Biblioteca Facultii de Drept Simion Brnuiu din Sibiu.

165

n tratatul dintre Dimitrie Cantemir I Petru I, domnitorul moldovean aducnd, n scrisori ulterioare, argumente istorice n favoarea acestui limpede iredentism. n sec. al XV-lea, cnd pericolul otoman amenina iminent Europa, actul prin care boierii moldoveni accept s plteasc tribut (1456) este lmuritor asupra cauzelor care i-au determinat s fac aceasta: ca ara noastr s nu se piard, trebuie s nlturm nevoia cum vom putea i s plecm capul n faa acelei pgnti, s gsim i s le dm, cu ce vom putea s-i nblnzim pn cnd milostivul Dumnezeu se va ndura ca s putem avea iari ajutor de la Dumnezeu i s gsim aliaii notri aa cum au avut naintaii notri. n 1566 boierii munteni exprimau aceleasi sentimente. n veacul al XVI-lea, dup cderea Ungariei I trecerea principatelor din starea de ri tributare la cea de ri vasale, ideea luptei pentru neatrnare o mai afirm numai domnii care au plnuit sau au purtat rzboaie antiotomane: Despot, Ioan Vod, Aron Tiranul, Mihai Viteazu. Dup rzboiul eliberator dus de Mihai Viteazul, retorica antiotoman continu s rzbat din documentele vremii dar ea este din ce n ce mai rar rostit pe fa iar vorbele sunt din ce n ce mai puin urmate de fapte. Diplomaia Principatelor continu nc s fac din independen scopul ei principal, uneltete mpotriva Porii, informeaz pe austrieci i rui asupra planurilor micrilor i potenialului militar otoman dar mprejurrile nternaionale nu au mai fost favorabile domnilor romni pentru a se ridica mpotriva turcilor. n sec.XVII, dup ce rscoala domnului Moldovei Gaspar Gratiani a fost nfrnt (1620) iar Mihnea al III-lea, dup cteva succese pe linia Dunrii, a fost nevoit s se refugieze n Transilvania, romnii nu vor mai ncerca s-i rectige independena pe calea rzboiului. Dup ultima rscoal antiotoman a lui D.Cantemir (1711), clasa politic romneasc a continuat s militeze pentru independen pe calea diplomaiei. Epoca fanariot, n raport cu cele precedente, aduce cu sine un nou regim al dominaiei otomane, mult mai apstor att din punct de vedere politic ct i economic. Pn n 1711/1716, Principatele au reuit totui s-i menin, n cea mai mare parte, funciile externe precum i un rol considerabil n diplomaia sud-european. Odat cu instaurarea domniilor fanariote, Principatele sunt integrate sistemului politic i militar otoman, ncetnd a mai avea o politic extern i o diplomaie proprie. Domnii devin instrumente ale administraiei Porii fiind numii, revocai, re-numii dup bunul plac al sultanului i n interesele imperiale. Semnificativ 166

pentru descreterea rolului internaional al Principatelor este decderea puterii lor militare. Dimitrie Cantemir i Constantin Brncoveanu mai avuseser nc otiri suficient de bune pentru ca ruii i austriecii s le doreasc colaborarea. Dup ei ns, nici o otire romneasc nu va mai lupta sub steagul rii iar n 1739, Constantin Mavrocordat va desfiina cu totul vechea organizare militar devenit, n noile mprejurri, inutil. Muli contemporani au socotit aceast msur ca fiind menit a slbi Principatele I a le lsa neaprate, la cheremul Porii. Boierii pmnteni au cerut n repetate rnduri refacerea otirii iar detaamente neregulate de voluntari au participat la toate rzboaiele ruso-austriece mpotriva turcilor, dar armata regulat menit s apere ara nu s-a mai putut reface dect n 1831/1832. Faptul c n tot sec. XVIII aprarea Principatelor a fost asumat direct de Poart, nu a fost n favoarea acestora. Ele au fost transformate n teren de nfruntare ntre marile puteri vecine. ntre 1711 I 1829 - de la pacea de pe Prut, la Tratatul de la Adrianopol- Principatele au fost ocuptate timp de 25 de ani de armatele statelor beligerante. 7 rzboaie s-au purtat pe teritoriul lor provocnd distrugeri i mpiedicnd dezvoltarea lor normal. Diminuarea statutului internaional al Principatelor se poate vedea i din numeroasele planuri de mprire a lor ntre marile puteri ct i din pierderile teritoriale pe care le-au suferit de mai multe ori. Prima provincie anexat de austrieci a fost Oltenia - 1718, care a trecut sub administraie austriac. n 1775 Austria anexeaz nordul Moldovei. n 1792 Rusia, ca nou putere european, ajunge la Nistru iar ocupaia rus 1806-1812, ncheiat prin pacea de la Bucureti, njumtesc Moldova. Contient de imposibilitatea meninerii unei identiti politice proprii, divanul Munteniei a propus n 1772 internaionalizarea statutului su prin crearea zonei tampon menit a preveni ciocnirile dintre imperiul arist, otoman i austriac. Modificarea relaiilor directe romno-otomane I internaionalizarea statutului principatelor nu s-a putut ns realiza dect parial n 1774 n baza Tratatului de la KuciukKainargi. Graie Consulatelor europene deschise la Bucureti n baza tratatului de la Kuciuk-Kainargi, Poarta va fi obligat s reglementeze, n termeni legali, relaiile cu Principatele prin cunoscutele acte din 1774, 1783, 1784, 1791, 1802, 1804 i 1819. n realitate ns acestea nu au fost respectate, exploatarea economic a principatelor de ctre Poart s-a intensificat ajungnd la limite neatinse pn atunci - s-a majorat 167

tributul, s-a impus principatelor monopolul comerului exterior n favoarea Turciei. Exploatrii otomane directe a resurselor Principatelor i s-a adugat i jaful fanariot necunoscut pn atunci n istoria romnilor. Fanarioii aduceau cu ei o nou mentalitate politic.Termenul de domnie era scurt, mbogirea trebuia fcut repede. Semnificiativ pentru noua mentalitate politic i administrativ este evoluia cuvntului chiverneo care nseamn n greac: a guverna, a administra dar care a devenit n romnete chiverniseal . A guverna nsemna deci pentru fanarioii sec.XVIII a se cptui.298 Un semnificativ exemplu l constituie ultimul domn fanariot muntean care a sosit la Bucureti n 1819 cu o datorie de 5 milioane de piatri i cu o suit de 820 de persoane din care 9 copii i 80 de rude, toi n cutare de chiverniseal. In numai trei ani, vod a reuit s adune peste 28 de milioane de piatri fr a mai socoti i chiverniseala rudelor. Precursorul su, Caragea, a strns ntre 1812-1818, cca 20 de milioane de piatri. 299 Accentuarea dominaiei otomane i diminuarea funciilor statului a avut o influen negativ i asupra instituiilor statului de la domnie i pn la administraie. Dup 1716, domnia a ncetat a mai fi o instituie reprezentativ a rii, devenind o instituie n cadrul sistemului administrativ otoman, rspunztor numai fa de sultan pentru aciunile sale. Mnia sultanilor a scurtat cu mult uurin I cu o frecven pilduitoare capetele domnilor care nu se supuneau ntru totul voinei lor. Asemenea execuii, dup cea a brncovenilor din 1714 I a Cantacuzinilor la 1716, au avut loc la 1777,1790,1799, 1807, 1821- Scarlat Calimachi. Termenele de domnie au fost i ele mult scurtate. ntre anii 1716-1769, timp de 53 de ani, au domnit i au crmuit ara Romneasc 20 de principi. ntre Kuciuk Kainargi 1774-1821, acelai tron a fost ocupat de 19 domni. Cu domnii att de instabile, administrarea rii nu putea fi dect nesigur i inconsistent, fr nici o perspectiv. Degradarea instituiei domneti rezult i din evoluie titulaturii domnului care, n epoca fanariot, era denumit bey.
298

Dac n statele mari ale Europei occidentale se cutau , n aceeai perioad, conotaiile sociale al sintagmei de administraie public, n trile romne lucrurile stteau, aa cum s-a vzut, exact pe dos. Nu ne putem abine s nu ne ntrebm ct din mentalitatea fanariot se manifest nc, cu efect redundant, la nivelul administraiei publice romneti centrale sau locale, actuale. 299 Vlad Georgescu, Op.cit., pag.93.

168

Absolutismul fanariot s-a ciocnit, n primul rnd, de instituia prin care boierimea autohton ncercase i n trecut s domine statul : Marea Adunare a rii.. Rostul ei principal fusese alegerea domnului i rezolvarea unor probleme de natur extraordinar n politica intern sau extern a rii. Decderea ei, nceput nc din sec. XVII s-a accentuat sub fanarioi. Ultima alegere a unui Domn de ctre Adunarea rii a avut loc n 1730, iar ultima sa reuniune dedicat desfiinrii erbiei n 1749. Dup aceast dat, absolutismul fanariot nu a mai avut de a face cu nici o instituie organizat, capabil a i se opune. Opoziia boierimii s-a manifestat fie prin comploturi fie prin preluarea puterii n timpul ocupaiilor austriece sau ruse cnd domnii se refugiau n sudul Dunrii. ntre anii 1831-1848, Adunarea obteasc va reapare ca instituie ntr-o form oarecum modernizat, devenind alturi de domnie principalul organ de administrarea a rii I precursoare a parlamentului modern. Instabilitatea precum i celelalte deficiene ale domniilor fanariote s-au extins asupra ntregului aparat administrativ al rilor romne. Numrul dregtorilor a fost nmulit peste msur . Numai n trei luni, dup intrarea sa n Bucureti la 1752, Matei Ghica a fcut 30 de stolnici, 20 de paharnici i 50 de serdari. Caftanul a devenit nu numai simbolul rangului i statutului social dar i un mijloc pentru domnie de a aduna bani. Aa cum domnia se cumpra de la turci caftanul se cumpra de la domn. Cum veniturile dregtorilor erau procente din impozite, taxe, ncasri de tot felul, dregtoria a devenit, n scurt timp, principalul mijloc de mbogire. n aceste condiii apare limpede c principala funcie a domniilor fanariote a fost funcia fiscal. Unul din paradoxurile epocii fanariote const n faptul c degradarea instituiilor i stagnarea economic au avut loc n condiiile n care Principatele romne au continuat s-i menin o anumit autonomie fa de Poart. Puinii turci care achiziionaser proprieti n Principate au fost definitiv scoi din ar n 1756 iar dup aceast dat nici un turc n-a putut achiziiona proprieti n nordul Dunrii. n 1775, Sultanul a interzis formal accesul turcilor n Principate n afara negustorilor numrai i rnduii. ntre domnii fanarioi au existat i unii care, fr a-i uita interesele i nevoia de galbeni, au ncercat s crmuiasc cu nelepciune, n spiritul absolutismului luminat, nelegnd c buna stare a rii este i n folosul lor. Ei au ncercat s introduc n Principate reforme sociale i administrative moderne care s ntreasc puterea central, s ordoneze 169

administraia. Un astfel de domn luminat a fost Constantin Mavrocordat ale crui domnii, 6 n ara Romneasc i 4 n Moldova, au acoperit perioada 1730-1769. Om de carte, fecior i nepot de principi i crturari, nconjurat de secretari apuseni I sfetnici iezuii, de crile celebrei sale biblioteci pe care mai trziu va ncerca s o cumpere regele Franei, Mavrocordat a introdus ntre 1740-1749 un ir de tipice reforme iluministe. Astfel a unificat sistemul de impunere, introducnd o dare fix ridicat de 4 ori pe an; a desfiinat numeroase dri indirecte, a ngrdit abuzurile fiscale. Aceste reforme au cutat s instaureze un climat de stabilitate fiscal prevenind viitoarele spargeri de sate nsemnnd implicit creterea numrului de contribuabili i mrirea veniturilor domniei. A introdus reforme i n organizarea judectoreasc i administrativ urmrind crearea unui climat de mai mult ordine i eficien. Pentru prima oar dregtorii au nceput a primi lefuri; judeele i inuturile au fost ncredinate unor ispravnici iar, n 1746-1749, a desfiinat erbia n ambele Principate. Reformele sale s-au dovedit a fi ns de scurt durat, insuficient de temeinice pentru a rezista asaltului boierimii i presiunilor financiare ale Porii.nstabilitatea politic, determinat n primul rnd de cauze externe, a fcut imposibil centralizarea puterii. Cnd a murit, n 1769, lovit de un otean al arului, cele mai multe din reformele sale erau deja abandonate. Nici un alt domn fanariot nu a ncercat, cu atta iscusin, s introduc reforme n viaa administrativ a Principatelor. Cei mai muli au ncercat s reformeze sistemul fiscal dar crescutele cereri de bani ale Porii nu le-au lsat rgazul necesar punerii lor n practic. Nici reforma aparatului administrativ nu a putut fi pus n lucrare. n 1821, aparatul de stat moldovenesc i valah nu se deosebeau, n limii eseniale, de cele din vremea lui Cantemir i Brncoveanu. Singurul domeniu n care despotismul fanariot iluminat a dat roade a fost acela al codificrii legislative i al alcturii de coduri moderne. Primul cod fanariot s-a tiprit n 1780, fiind redactat de juristul Mihai Fotino, din iniiativa lui Ipsilanti. n anul 1818 este nlocuit de Legiuirea lui Caragea. Primele dou decenii ale sec.XIX au fost ani de fabrile iniiative legislative, unele rmase doar n stare de proiect, ca de exemplu ncercarea lui Al.Morruzzi de a alctui un cod civil (1804-1806);altele aplicate doar civa ani - Manualul de legi al lui Al.Donici (1814);altele adoptate I aplicate chiar I dup cderea regimului fanariot. Din niiativa penultimilor doi domni 170

fanarioi - Scarlat Calimachi n Moldova I Ioan Caragea n ara Romneasc s-au elaborat Codul Calimachi (1817) i Legiuirea Caragea (1818). Ambele legiuiri sunt tributare Codului lui Napoleaon I s-au aplicat pn n 1865. n Transilvania odat cu trecerea sub stpnirea habsburgic s-a modificat substanial statutul politic al principatului, limitndu-i-se autonomia intern, lichidndu-i-se funcia extern i ducndu-se clasa politic maghiar n total supunere fa de Viena. Locul vechilor principi a fost luat de un guvernator numit de mprat fr consultarea Dietei. Centralismul habsburgic s-a fcut simit cu deosebit vigoare n vremea absolutismului luminat al lui Iosif al II-lea, reformele sale ducnd la tergerea deosebirilor regionale i la crearea unui stat strict centralizat, condus de la Viena. Pentru romni lupta dintre mpratul de la Viena i nobilimea maghiar a avut o semnificaie relativ ntruct ei sperau ca guvernul central s le sprijine lupta cu autoritile locale. Aceasta a fost de altfel i motivaia ascuns a actului de unire cu Roma. n realitate presiunea nobilimii a dus la neaplicarea n practic a celei de a II-a Diplome Leopoldine (1701) I la meninerea romnilor n starea de naiune tolerat fr nici un fel de drepturi politice. Singurul avantaj imediat al Unirii cu Roma a fost ameliorarea situaiei economice a clerului unit. n absena unei nobilimi naionale, conducerea conducerea luptei romnilor pentru drepturi politice a fost asumat mai ales de cler. Vreme de aproape un sfert de veac ea a fost dominat de impuntoarea figur a lui I.Micu Klein, episcop unit (1728-1751), baron al imperiului i membru al Dietei Transilvaniei. Dup rscoala lui Horia, Cloca i Crian, n august 1785 o patent imperial desfiina n mod oficial iobgia n Transilvania. n 1790, de teama Revoluiei Franceze i sub presiunea nobilimii conservatoare, mpratul Iosif al II-lea I-a anulat toate reformele, cu excepia edictului de toleran i a patentei de desfiinare a iobgiei. Dieta Transilvaniei i naiunile privilegiate i-au redobndit drepturile nsuite de Viena n vremea despotismului luminat. Dieta Transilvaniei a respins cu indignare cererile naiunii romne cuprinse n Supplex Libelus Valachorum, ceea ce pentru romni a nsemnat c regimul european, austriac, cu redingot i peruc a fost tot att de neprielnic ct i regimul oriental, fanariot, cu caftan i calpac. Cel mai important rezultat al politicii centralizatoare a absolutismului monarhic austriac a fost reorganizarea 171

administrativ-teritorial a Transilvaniei dup principiile raionalizrii i uniformizrii. Diversitatea unitilor administrativ-teritoriale tradiionale perpetuate prin Diploma Leopoldin, autonomia i privilegiile de care se bucurau acestea - mai ales saii de pe Pmntul criesc -, contraveneau n mod stnjenitor tendinelor de uniformizare i centralizare, i se opuneau proiectelor de reform ale Vienei. La 26 noiembrie 1783, un ordin al mpratului desfiina vechile autonomii administrative I organiza teritoriul transilvaniei n 10 comitate. Comitatul iosefin era o formul de organizare administrativ uniform a teritoriului, lipsit de autonomie, condus de un comite numit de mprat n calitate de comisar imperial i cu un aparat administrativ format din funcionari loiali monarhului, dotai cu atribuii pur administrative n scopul de a executa ct mai fidel dispoziiile puterii centrale. Astfel, centralismul statului absolutist s-a substituit, n demersul su reformator, autonomiei locale a comitatului i scaunului. AceeaI reform, subordonat ideii de centralizare a puterii, s-a realizat n orae I sate, urmrindu-se n principal limitarea autonomiei I privilegiilor municipale I scoaterea juzilor steti de sub autoritatea stpnilor feudali. O puternic lovitur s-a dat privilegiilor oraelor sseti care, de veacuri, se bucurau de dreptul de ceti nchise. Din pcate, vechile interese, privilegii i stereotipii, nu au putut fi att de uor uitate astfel c majoritatea reformelor iosefine nu a supravieuit morii mpratului. Dup 1790, Transilvania a revenit la tradiionala ei organizare administrativteritorial, ce s-a pstrat neschimbat pn n 1848300. 3.2. Formarea si evolutia administratiei publice si dreptului administrativ romnesc moderne si contemporane Regulamentele Organice au reprezentat pentru Principatele romne o adevrat Constituie, prima lege fundamental a Principatelor301,n care s-a consacrat un regim juridic administrativ n sensul modern al termenului fiind principalul izvor al dreptului administrativ n rile Romne. Ideea unei reforme radicale a administraiei publice romneti, sub forma unui regulament general pentru fiecare Principat, fusese impus de rui turicilor nc de la 1826, n textul
300

A se vedea n acest sens I pentru mai multe detalii, Manuel Guan, Istoria administraiei publice romneti, Edit. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, 2003, pag. 95 - 100 301 Ne raliem astfel opiniei exprimate de Prof.C-tin Dissescu n : Curs de drept public romn, 1890, p.267-268

172

Conveniei de la Akkerman. ele au fost adoptate de abia n anul 1831 de ctre Guvernul rus i au intrat n vigoare la 1 iulie 1831 n ara Romneasc i la 1 ianuarie 1832 n Moldova, avnd urmtoarele caracteristici fundamentale: caracterul unitar; Regulamentele reglementeaz aceleai instituii n toate domeniile administrative att pentru ara Romneasc ct i pentru Moldova. caracterul constituional; Regulamentele reglementeaz, n pofida controverselor privind natura lor302, raporturi de drept public care sunt fundamentale pentru organizarea i exercitarea puterii statale n Principate, chiar dac voina clasei politice romneti nu s-a putut manifesta datorit presiunii ruseti. caracterul aristocratic; Regulamentele aezau n fruntea statelor romneti clasa boiereasc, cu excluderea claselor burgheze sau rneti. caracterul conservator; n pofida influenelor ideologice franceze ce apruser n epoc n ceea ce privete organizarea i exercitarea puterii de stat, Regulamentele au un puternic caracter antiburghez i antiliberal. caracterul modern; n pofida eforturilor de stabilizare, sub control rusesc, a privilegiilor de tip feudal. absolutist, ale domniei i claselor boiereti, n Regulamentele Organice apar elemente de influen ale liberalismului burghez de tip apusean precum i unele principii ale constituionalismului modern, n plin dezvoltare n Europa occidental. Astfel, pentru prima oar n Principate, puterea se organizeaz dup principiul separaiei puterilor n stat, fiind conceput n mod tripartit: executivul revenea Domnului, legislativul Domnului i Adunrii Obteti ordinare iar puterea judectoreasc unei ierarhii de instane judectoreti separate de administraie. Prevederile, uneori prea amnunite, n materie de organizare a unor servicii publice centrale sau locale, au fost extrem de benefice n materie de administraie public punnd capt, cel puin teoretic, haosului existent anterior. Aspectele retrograde din organizarea puterilor statului au fost compensate de principiile moderne de organizare i funcionare a administraiei publice, respectiv:
302

Tezele privind natura exclusiv administrativ a Regulamentelor Organice sunt destul de puternic rspndite n doctrina romneasc, un comentariu al acestor controverse nu face ns obiectul lucrrii de fa. Pentru detalii, a se vedea, A.Iorgovan, Op.cit., pag.112

173

 Principiul specializrii competenei; apar serviciile publice specializate cu o competen strict determinat Principiul generalizrii competenei teritoriale ministeriale Principiul legalitii Principiul continuitii serviciilor publice Principiul stabilitii n funcie a funcionarilor publici Principiul punerii serviciilor publice n slujba interesului public Principiul salarizrii funcionarilor Principiul separrii atribuiilor administrative de cele judectoreti Principiul rspunderii ministeriale Principiul descentralizrii administrativ teritoriale; oraele libere dobndesc personalitate juridic i organe proprii, alese.303 n mod paradoxal, deci, Regulamentele Organice pun bazele dreptului administrativ romnesc , n sensul ideilor rspndite n Europa occidental de Revoluia francez dei ele au fost elaborate sub ocupaia militar i dominaia politic a imperiului arist. 304 Cu toate c Regulamentele puneau la ndemna celor dou Principate toate mecanismele i acordau toate ansele realizrii unor reforme administrative concrete, la toate nivelurile, contextul politic extern n care s-au dezvoltat dar i vechile tabieturi, au pus serioase piedici n calea unor transformri reale, de fond, n administraia public central i local. i nu va fi pentru ultima oar cnd administraia public romneasc, n pofida importurilor conceptuale i instituionale valoroase din sistemele administrative avansate ale vremii, se va ntoarce la vechile metehne de origine fanariot, dublate de numeroase acte de insubordonare din partea administraiei publice locale, de utilizarea de ctre marii moieri a funcionarilor statului n interes propriu, de lipsa rspunderii pentru exercitarea funciei, de arbitrar, nepotism i de corupie, conform tradiiei, n exercitarea funciilor pulice. Au existat n epoc numeroase tentative de moralizare i profesionalizare a funciei publice care au dat ns gre una dup alta, continund s se practice vnzarea funciilor publice pe scar larg. Numrul funcionarilor a crescut, n consecin continuu: dac la nceputul domniei lui Mihail Sturdza erau 853
303 304

Pentru detalii a se vedea, M.Guan, Op.cit, pag.124 A. Iorgovan, Op.cit, pag.113

174

de funcionari, la sfritul ei existau 3750.305 Mai toi domnitorii au ncercat n aceste condiii s traseze linii de conduit moral funcionarilor lor i s promoveze meritul n selectarea i avansarea funcionarilor n funcii. Grigore Alexandru Ghica, Domn al Moldovei, arta n 1849, c Sfatul administrativ avea menirea de a inocula tuturor funcionarilor deviza c legea este egal pentru toi, c ei sunt primii servitori ai legii, c nu sunt la postul lor dect pentru a o aplica textual, c nu st n puterea lor nici s o amne nici s denatureze executarea ei. Funcionarii trebuiau s fie ptrunI de imparialitate, zel i probitate.306 Paralel cu micarea practicii administraiei publice, dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public, se dezvolt exploziv din punct de vedere normativ, dup aplicarea Regulamentelor organice, dobndind o personalitate de necontestat prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza. Al doilea act cu valoare constituional din istoria modern a romnilor, Conveia de la Paris (7/19 august 1858), realiza o construcie instituional a Principatelor edificat dup cele mai moderne principii ale constituionalismului european. Ea consacra, din perspectiv apusean, o viziune modern asupra organizrii statului, restabilea principiul separaiei puterilor n stat n cadrul unei monarhii constituionale elective i a unui regim parlamentar inspirate din Constituia belgian din 1831307. n textul Conveniei se fcea pentru prima dat distincia dintre executiv (Regierung, governement) i administraie (Verwaltung, administration). Totodat, ea introducea executivul bicefal, tipic regimului parklamentar, format din Hospodar (Domn) i Consiliul de Minitri. Minitri erau responsabili juridic pentru violarea legilor I, mai ales, pentru risipa banilor publici. Ei erau justiiabili n faa Inaltei Curi de Justiie i Casaie. n materia administraiei locale, Convenia stabiliea doar principiul dezvoltrii instituiilor municipale, att urbane ct i rurale, lsnd la latitudinea viitorului legiuitor amnuntele organizrii efective. Perioada imediat urmtoare semnrii Conveniei de la Paris trebuia dedicat, n ambele principate, construciei statale, n general, i a administraiei publice, n special, pe baza noilor instituii stabilite prin actul constituional de la 1858.
305 306

M.Guan, Op.cit, pag.131 A.Iordache, Principatele romne n epoca modern, Vol.II, Edit. Albatros, Bucureti, 1998, pag. 268 307 M.Guan, Op.cit. , pag.149

175

Alegerea lui Alexandru Ioan Cuza ca Domn al ambelor Principate a transformat ns prevederile Conveniei ntr-un capt de pod spre realizarea dezideratului romnesc mult vehiculat n epoc: crearea statului naional unitar romn. Reformele administrative care au avut loc n perioada anilor 1859-1862 au avut ca scop, pe de o parte, crearea unei administraii moderne, demne de un stat care se dorea european i, pe de alt parte, crearea premiselor necesare unificrii depline a Principatelor. Procesul de unificare administrativ era favorizat de prevederile Conveniei, ce permiteau adoptarea unei legislaii care s unifice vmile, potele, telegraful, valoarea monedei precum i alte materii publice comune ambelor Principate. Evoluia relativ uniform a administraiei celor dou state, mai ales din epoca regulamentar, simplifica aceast unificare. Procesul de unificare a vieii de stat s-a fcut n aceast perioad mai degrab pe baza unor acte administrative dect pe cale legislativ, parlamentar. Procesul a fost mai lent n perioada 1859-1862 dar s-a accelerat dup 1862, urmrind s dea expresie i s consolideze ireversibil tnrul stat unitar romn. Alturi de o serie de acte normative fundamentale pentru formarea i evoluia dreptului constituional i administrativ romneti308, un loc aparte l-a avut Legea Consiliului de Stat din 1864, prin care, dup modelul francez, se nfiineaz Consiliul de Stat, organ administrativ cu rol de avizare legislativ dar i de instan specializat de contencios administrativ. n materia administraiei publice locale romneti, reformele lui Al.I.Cuza au ncheiat o epoc i au deschis o alta. Astfel, se punea punct unei epoci n care administraia public local s-a resimit, sub aspect organizatoric I funcional, din cauza meninerii tarelor regimurilor fanariot I regulamentar. Evoluia administraiei publice locale romneti cunoate, n aceast perioad, o ruptur cu tradiia instituional romneasc preregulamentar, cednd locul unor instituii din import. Se introduc principii noi care fundamenteaz organizarea administraiei publice locale prin intermediul a dou legi de organizare a administraiei publice locale309 concepute pe un eafodaj conceptual i principial european: principiile centralizrii, desconcentrrii i descentralizrii administrative
308

Statutul Dezvolttor, Legea electoral, Legea de secularizare a averilor mnstireti, Legea naval, Legea instruciunii, etc. 309 Este vorba despre Legea pentru consiliile judeene i Legea comunal, concepute de Guvernul Koglniceanu, dezbtute i adoptate de Adunarea Legiuitoare la 10 martie 1864.

176

 principiul repartizrii funciilor administrative unor organe diferite principiul cumulrii atribuiilor de reprezentare a centrului cu cele de reprezentare a intereselor locale principiul tutelei administrative asupra actelor i organelor administraiei publice locale autonome Ceea ce s-a realizat, cel puin sub aspect organizatoric, a reprezentat o adevrat cotitur n evoluia statului romn i a administraiei sale publice. La nivel local peisajul instituional a fost radical modificat prin cele dou legi de organizare local. Multe din transformrile preconizate au consolidat i au relansat o serie de reforme aparinnd anilor anteriori. S-a relansat astfel principiul promovrii pe merit a funcionarilor publici, selectarea funcionarilor publici dintr-o baz social mult mai vast, desfiinndu-se privilegiile boiereti, s-a renunat la oficializarea venalitii funciilor, s-au nmulit i permanentizat serviciile publice, a aprut ideea conform creia aceste servicii trebuiau s se pun n slujba ceteanului pentru a-I satisface interesele curente. S-a conturat, ntr-un cuvnt, ideea de statut modern a funcionarului public.310 Cea mai important reform la nivel local a fost ns, de departe, consacrarea legislativ a descentralizrii administrativ-teritoriale. Chiar dac s-a fcut prin apelarea la sistemul numit de doctrin al tutelei administrative, consacrarea unor instituii ca Primarul ales, Consiliul Judeean i comunal, formarea comunelor rurale i urbane prin acordarea de personalitate juridic, a deschis posibilitatea promovrii intereselor locale i a ridicrii, mai ales a lumii satelor, din napoierea economic i cultural n care se gseau. Permind comunitilor locale s-i promoveze propriile interese, legiuitorul a deschis calea implicrii concrete a steanului de rnd n viaa comunitii sale, att prin posibilitatea de a delibera asupra nevoilor comunei ct i prin executarea hotrrilor luate de organul deliberativ de ctre un organ propriu, Primarul. Prin aceasta s-a deschis o nou etap n dezvoltarea administraiei publice locale, permind o dezvoltare proprie, prin promovarea intereselor locale. Faptul c legislaia lui Cuza modernizase organizarea administrativ la nivel local nu reprezenta ns o finalitate ci abia nceputul unui lung drum de consolidare a noului eafodaj instituional lipsit aproape complet de rdcini n sufletul i spiritul public romnesc311.
310 311

M.Guan, Op.cit., pag. 183 Idem, pag. 184

177

ntrarea n vigoare a Constituiei de la 1866, cu toate implicaiile sale n plan legislativ, marcheaz momentul consolidrii sistemului de drept exorbitant, adic a dreptului administrativ romnesc, dar numai n ceea ce privete administraia activ, pentru c soluionarea litigiilor dintre administraie i cei administrai, prin desfiinarea Consiliului Legislativ, este dat n competena organelor comune de jurisdicie care soluioneaz litigiile administrative n baza normelor dreptului comun. Se poate afirma c, din prima jumtate a sec.XIX, administraiei publice romneti a nceput s i se aplice reguli specifice, exorbitante de la dreptul comun, formnd dreptul administrativ n sensul modern al termenului. Aceasta a permis, n a doua jumtate a sec. XIX, apariia i a primelor lucrri tiinifice312, dreptul administrativ devenind o tiin juridic autonom i disciplin de studiu n nvmntul secundar precum i n nvmntul juridic superior313. Cu toate c Constituia de la 1866 este considerat, att sub aspectul adoptrii ct i al structurii ca fiind prima Constituie romneasc, ea nu este deloc romneasc sub aspect substanial.Prin ea, este adevrat, se introduc o serie de principii ale constituionalismului european modern dar se renun la unele din elementele constituionale tradiionale romneti . Astfel, Domnul, devenit Rege potrivit acestei Constituii, nu mai avea nimic n comun cu vechii domnitori romni.El nu mai putea s ndeplineasc alte atribuii dect cele prevzute de Constituie, renunndu-se la monarhia electivoereditar, specific romneasc, n favoarea monarhiei ereditare caracteristic marilor case domnitoare europene. Regula succesiunii la tron consacra linia cobortoare direct, din brbat n brbat prin ordin de primogenitur. Aceeai Constituie completa forma de guvernmnt a monarhiei constituionale cu regimul politic parlamentar, de unde i denumirea de monarhie constituional parlamentar. Cu toate acestea, dezvoltarea treptat a doctrinei romneti de specialitate a permis clarificarea a o serie de concepte din sfera organizrii administraiei publice. Astfel, stabilizarea doctrinar a
312

n 1866, la Iai apare Dreptulu administrativu romnu al profesorului Giorgie C.A. Urechia, o prelucrare dup Scolari, Garelli I Persico, dup cum recunoate autorul. n 1891 apare la Bucureti Cursul de drept Public Romn al profesorului C.G.Dissescu, care trateaz n volumul al treilea dreptul administrativ. La 1900 apare la facultatea de Drept din Bucureti Dreptul administrativ romn al lui Aurel Onciu. Pentru detalii privind evoluia dreptului administrativ romn a se vedea Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea, Carol 10, Bucureti, 1943. 313 Cursurile de drept administrativ au fost introduse att n nvmntul secundar ct I n nvmntul juridic superior prin Legea asupra instruciunii a Principatelor unite din 25 noiembrie 1864.

178

conceptului de competen, cu formele acestuia, a permis delimitarea clar ntre administraia public central i local precum i identificarea autoritilor cu competen administrativ specializat. n ceea ce privete principiile de organizare i funcionare a organelor statului, Constituia de la 1866 nu aduce nouti absolute, dar procedeaz la reglementarea mai complet a unora dintre ele n cadrul unei structuri tehnico-legislative nentlnite n epoca lui Cuza. Pe de alt parte, n aceast epoc a debutat i la noi un efort doctrinar, marcat de puternice influene apusene, n special franceze i germane, de a explica I delimita principiile fundamentale ale organizrii i funcionrii administraiei publice, efort fr de care nelegerea deplin a fenomenelor respective nu ar fi fost posibil. Astfel, Prof. C.G.Dissescu sau Prof. A.Teodorescu, au identificat urmtoarele principii ale administraiei publice: Iresponsabilitatea Regelui. Potrivit Constituiei, persoana regelui era neviolabil, pentru el fiind responsabili minitri si. Aceasta a dus ns la ndeprtarea Regelui de exercitarea direct, nemijlocit a puterii executive, minitri avnd efectiv o putere proprie asupra actelor fcute de Rege i contrasemnate de ei314. Responsabilitatea ministerial; care reprezenta corolarul iresponsabilitii regelui, care nsemna c, odat contrasemnat actul Regelui, minitri erau obligai s-i asume responsabilitatea neputnd s fie absolvii de aceasta de ordinul verbal sau scris al Regelui. Rspundera mbrca dou forme: politic I juridic, dintre care cea juridic se individualiza i ea n rspundere civil I rspundere penal. Distincia ntre guvernare i administraie. Activitatea de executare prorpiu-zis a legii se delimiteaz de activitatea mai complex de conturare I direcionare a politicii administrative a statului, supraordonat activitii administrative concrete315. Descentralizarea administrativ accentuat i independena comunal. Constituia de la 1866 a fost primul act care a consacrat la noi expres conceptul de descentralizare administrativ. Conf.art.37,
314

S-a ajuns astfel i la noi la ideea filosofiei juridice franceze potrivit creia le roi regne mais ne guverne pas. 315 Distincia a fost realizat I n doctrina de specialitate romneasc a vremii. Astfel , Prof.C.G.Dissescu, Op.cit.pag.791-792, Prof. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, 1906, pag.35-36.

179

descentralizarea administrativ urma s se realizeze la nivel judeean I comunal, unde interesele locale urmau s fie regulate de ctre consiliile judeene sau comunale. Sintagma independen comunal avea n vedere ceea ce mai trziu doctrinarii vor numi autonomie local I nu viza atributele suveranitii. Art. 110 stabilea c nici o sarcin sau impozit judeean sau comunal nu se putea aeze dect cu acordul consiliului judeean sau comunal, consacrndu-se, totodat, i tutela administrativ n materie fiscal prin supunerea impozitelor votate la nivel local, confirmrii din partea puterii legiuitoare i aprobrii Regelui. Legile de organizare a administraiei locale din 1874, 1894, 1906, 1910, 1912, au avut tendina unei accenturi a centralismului administrativ n favoarea puterii statale, spre deosebire de legile lui Cuza. Regimul parlamentar nfiripat prin Convenia de la Paris i lansat n toat plenitudinea sa n 1866, aduce o noutate n viaa politic I administrativ a Romniei: pluralismul politic. Pus n relaie cu administraia public, politicianismul a dobndit un coninut specific care ajunge s semnifice intervenia nefast a partidelor politice aflate la guvernare n bunul mers al administraiei publice n scopul de a satisface interesele de partid I cele personale ale membrilor i acoliilor lor. Consecine grave avea, spre pild, amestecul masiv al subprefecilor i prefecilor n constituirea organelor administraiei publice locale i judeene. Funcionarismul, era de asemenea un fenomen negativ care se manifesta la nivelul adminsitraiei publice centrale i locale romneti. Principalele lui caracteristici erau numrul nejustificat de mare de funcionari publici angajai la nivel central i/sau local, fr s existe o nevoie real a acestor funcii i fr o selecie corespunztoare a persoanelor care dobndeau calitatea de funcionari. Astfel, funcionarii publici au nceput s dezvolte o mentalitate de vechili, care dispreuiete ceteanul i nevoile acestuia. Pn la nceputul sec. XX nu se poate vorbi, la noi, de un rol semnificativ al jurisprudenei n formarea dreptului administrativ, cu toate c n jurisprudena mai veche se pot gsi hptrri judectoreti destul de importante privind responsabilitatea ministerial, responsabilitatea puterii publice sau privind domeniul public.316
316

A se vedea n acest sens, Ioan Alexandru, Drept administrativ, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2005, pag.45

180

n Transilvania i Banat, romnii nu au reuit s obin aplicarea principiilor egalei ndreptiri politice cu celelalte naiuni i a principiului proporionalitii n materie administrativ, dei dou Constituii Imperiale din 1860 I 1861, stabileau noua organizare constituional a Imperiului bazat pe recunoaterea individualitii istorice I politice a naiunilor componente i edificat pe o organizare administrativ proprie, pe pstrarea legilor I aezmintelor tradiionale. Reforma onstituional a adus cu sine renfiinarea a 8 comitate maghiare, 2 districte romneti (Fgra I Nsud), 9 scaune I 2 districte sseti, 5 scaune secuieti, 11 orae regeti, 18 localiti cu statut privilegiat i comunele. Organizarea administrativ-teritorial, extrem de eterogen i ncrcat de o birocraie excesiv a fost supus reorganizrii n baza unui proiect al Guberniului transilvnean din 1864. Acesta propunea mprirea Transilvaniei n 9 jurisdicii relativ egale: Dej, Cluj, Alba-Iulia, Deva, Sibiu, Fgra, Odorhei, Reghin i Nsud. Desfiinat n 1865, Dieta romneasc de la Sibiu nu a mai apucat s adopte acest proiect.317 Instaurarea dualismului austro-ungar n 1867 a schimbat complet evoluia administraiei publice transilvnene. Prin legea din 1876, comitatul a fost generalizat ca unitate administrativteritorial, comitatele medievale mai mici au fost contopite ntrunul mai mare iar altele au fost unite cu vechile scaune i districte318. Au rezultat de aici 12 noi comitate n Transilvania i alte 6 n Banat, Criana i Maramure. Fiecare din aceste comitate era mprit n mai multe pli. Dup 1867, Transilvania I Banatul au fost organizate n etape, printr-o legislaie ce inteniona, cel puin conceptual, s acorde o larg autonomie administrativ colectivitilor locale. Reorganizarea administraiei comitatense s-a fcut prin legea municipiilor din 1886. Drept de municipiu aveau comitatele dar i o serie de orae mari numite Orae cu drept de municipiu. Ambele categorii aveau aceleai funciuni i acelai rang n ierarhia unitilor administrativ-teritoriale fiind supuse direct tutelei Ministerului de Interne. Teritoriul Transilvaniei era organizat acum n 22 de comitate dintre care 15 n Ardeal, 2 n Banat, 4 n criana I unul n Maramure. Oraele cu drept municipal erau: Oradea Mare, Satu Mare, Arad, Timioara, Cluj i Trgul Mure. Ele aveau o dubl funcionalitate: de a realiza autonomia administrativ i de a se ocupa de problemele de interes general la nivelul lor.Att
317 318

M.Guan, Op.cit, pag.249 A se vedea n acest sens, colectiv, Istoria Romniei: Transilvania, Vol.II (1867-1947), Cluj-Napoca, 1999, pag.151

181

comitatele ct i oraele cu drept de municipiu, numite prin lege jurisdiciuni, se bucurau de toate elementele autonomiei administrative moderne.319 Ele puteau dispune n mod independent de afacerile lor interne, hotrau i fceau statute, executau prin organele lor aceste statute i hotrri, i alegeau funcionarii, determinau cheltuielile i ngrijeau de acoperirea lor. Statutele reglementau, n limita autonomiei i fr a contrazice interesele generale ale statului, chestiuni de administraie interioar ce erau supuse aprobrii Ministerului de Interne. Oraele cu drept de municipiu erau urmaele fostelor orae regale medievale. Sorganizarea lor s-a fcut prin legea din 1870 iar mai apoi prin legea XXI din 1886. Dei legislaia administrativ propovduia autonomia autoritilor locale, modul n care se exercita tutela administrativ asupra actelor ridica semne de ntrebare asupra putinei acestor organe de a realiza, dup propria voin, interesele comunitilor locale. Astfel, art.4 al legii XXI, arta c: Ministerul de Interne poate revizui oricnd, prin organul trimis de el, procedura administrativ svrit n cercul de autonomie al municipiilor, mersul intern al lucrrilor i modul de administrare a banilor. Tutela administrativ mbrca 2 forme: tutela a priori, consacrnd dreptul organelor de tutel de a aproba actele autoritilor locale i tutela a posteriori, consacrnd dreptul de casare i reformare a actelor administraiei locale n cazul n care, dup o recomandare prealabil, autoritatea n-a procedat singur la modificare. Un organ aparte n organizarea administrativ a comitatelor era Comitetul administrativ, ce avea drept misiune armonizarea intereselor administrative ale comitatului cu cele ale statului. La nivelul comitatelor o serie de ministere aveau servicii exterioare: exista o administraie financiar, un revizor colar, un director regional al colilor secundare, consilieri agricoli, serviciul sanitar-veterinar, un serviciu de poduri i osele. Funcionarii acestora se aflau sub autoritatea comitelui. Fiecare comitat era mprit n mai multe cercuri, uniti administrativ-teritoriale lipsite de personalitate juridic, conduse fiecare de cte un protopretor. Organizarea comunal, realizat, n principal, prin legea XXII din 1886, era foarte complex, presupunnd existena mai multor categorii de comune. Specific organizrii comunale era faptul c legiuitorul a neles s confere fiecrui sat, considerndu-l un rezultat al dezvoltrii istorice, o organizare administrativ proprie, aici neexistnd
319

A se vedea V.Onisor, Principii de organizare administrativ a Ardealului, n Arhiva pentru tiina i reforma social, nr.1-3/1920,pag.16

182

comuna artificial decupat a Romniei de dup 1864. De aici i meninerea la acest nivel a unei autonomii administrative considerabil mai largi, comparativ cu centralismul administrativ practicat n Regat, n aceeai perioad. Erau supuse totui reglementrii prin lege, constituirea de noi comune precum i schimbrile de denumire sau de alt natur a comunelor deja existente. ncheierea primului rzboi mondial i desvrirea unitii naionale au impus unele perfecionri ale organizrii I funcionrii administraiei pe structura consacrat n Constituiile din 1866 I 1923. Diversitatea legislaiilor existente n toate ramurile de drept n provinciile romneti unite cu vechiul Regat, impunea un rapid proces de unificare a legislaiei , fr de care statutul de stat unitar al Romniei ar fi fost pus sub semnul ntrebrii. Pentru prima dat n Constituia din 1923 este reglementat activitatea Guvernului deoarece Constituia din 1866 nu reglementa activitatea Consiliului de Minitri. Se remarc o dezvoltare a administraiei centrale inclusiv prin sporirea numrului de ministere. Organizarea ministerelor s-a fcut ntr-un mod haotic, n funcie de tradiie, nevoile de moment i interesele de partid. Prin Legea de organizare administrativ din 1929 numrul ministerelor se fixeaz la 10 (Ministerul de Interne, Ministerul de Externe, Ministerul de Finane, Ministerul de justiie, Ministerul Instruciunii Publice i Cultelor, Ministerul Armatei, Ministerul Agriculturii i Domeniilor, Ministerul Industriei i Comerului, Ministerul Lucrrilor Publice i al Comunicaiilor, Ministerul Muncii, Sntii i Ocrotirilor Sociale), n afara preediniei Consiliului de Minitri. Regele iresponsabil, era ef al executivului, calitate n care a exercitat i n aceast perioad, influen asupra vieii guvernamentale. Unificarea legislaiei administrative, mai ales a celei privind organizarea administrativ local , era i ea necesar avnd n vedere diferenele instituionale i funcionale dintre administraiile publice ale diverselor provincii. Astfel, organele locale au fost organizate i au funcionat o perioad difereniat n basarabia, pn n 1925 cnd a fost promulgat prima lege administrativ pentru toat Romnia, lege care, prin acordarea unor importante i vaste competene prefecilor i primarilor a consacrat centralizarea administrativ.320Mai trziu aceast lege a fost nlocuit prin Legea din 3 august 1929. ntre anii 19291936, a fost adoptat un numr de 11 legi care urmreau organizarea administraiei publice locale, astfel nct s nu slbeasc conducerea centralizat a statului. Prin Legea din 27
320

Ioan Alexandru, Op.cit, pag.42

183

aprilie 1936 i regulamentul din 1937 s-a stabilit o nou organizare teritorial a rii n judee i comune. Plasa a fost meninut ca o simpl circumscripie administrativ a judeului. Epoca interbelic a fost marcat de un avnt economic fr precedent, precum i de multiplicarea considerabil a intereselor pe care societatea romneasc atepta ca statul s le satisfac. Statul a rspuns acestor nevoi prin crearea unor servicii publice. Unele dintre acestea, cu caracter industrial i comercial, au primit o organizare special, specific naturii lor, de stabilimente publice de natur industrial i/sau comercial numite regii publice comerciale sau regii autonome, dotate cu personalitate juridic, organe proprii i o larg autonomie de funcionare.321 n baza principiului descentralizrii pe servicii, activitatea lor era supus tutelei ministerului cruia i erau arondate. Ele i desfurau activitatea pe principii de organizare a ntreprinderilor private, ns funcionarii lor erau funcionari publici.322 Din nefericire aceast form de realizare a serviciilor publice nu a avut succes. datorit proastei lor funcionri I a cheltuielilor foarte mari presupuse de funcionarea lor, o lege din 1934 desfiina personalitatea juridic a marii majoriti a regiilor comerciale, statul prelund n regie direct aceste servicii prin intermediul administraiei ministeriale. Singurele care I-au continuat activitatea au fost Regia autonom CFR I Regia autonom a monopolurilor statului. n ceea ce privete funcionarii publici, la 19 iunie 1923 a fost adoptat Statutul funcionarului public, care a avut meritul de a reglementa pentru prima dat un statut legal unic pentru toi funcionarii publici, cu excepia celor care ocupau funcii politice i elective, clerului, funcionarilor corpurilor legiuitoare i specialitilor strini numii prin contract. Legea nu se aplica nici magistrailor, membrilor corpului diplomatic i consular, didactic i ecleziastic, tehnic i de specialitate, crora prin legile de organizare ale diferitelor servicii publice li se aplica un regim special, ce completa prevederile statutului. Funcionarismul a continuat s rmn o problem la ordinea zilei, balana dintre numrul funcionarilor publici i numrul populaiei fiind disproporionat n comparaie cu alte state europene cu servicii publice mult
321

A se vedea n acest sens, P.Ptrcanu, Regiile comerciale n istoria dreptului romnesc, Vol.II, Partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1987, pag.371-378 322 S-au nfiinat astfel Casa autonom a monopolurilor Regatului Romniei, Regia autonom a porturilor I comunicaiilor pe ap, Regia autonom a Cilor Ferate Romne, Regia public a conductelor de petrol ale statului, regia autonom a potelor, telegrafelor I telefoanelor, Monitorul Oficial I Imprimeriile Statului, Casa autonom a pdurilor statului, etc.

184

mai numeroase i mai dezvoltate323. O serie de legi ulterioare (1929, 1932, 1934, 1936) s-a ncercat reducerea numrului de funcionari din administraia public central i local dar nici una nu a reuit s nving interesele proprii ale castei funcionarilor publici I nici s evite efectele politicianismului care, a condus la rndul su, la creterea numrului de funcionari numii din rndul clientelei politice a diferitelor partide aflate la guvernare. n perioada interbelic, amestecul partidelor politice n buna funcionare a administraiei publice I subjugarea acesteia intereselor clientelare a continuat s reprezinte un fenomen permanent, aa cum remarc, n mod constant i doctrina de specialitate a vremii.324 Problema real a administraiei publice romneti a fost, i este i la ora actual credem noi, aceeai constatat i de Paul Negulescu, respectiv mentalitatea guvernanilor. Constituia din 1938 instituie dictatura regal a lui Carol al II-lea, nlocuit n anul 1940 de dictatura lui Antonescu. Este o perioad n care se produc schimbri fundamentale n organizarea politic a statului , implicit n organizarea administrativ , schimbri de natur a asigura primatul executivului asupra organelor reprezentative ale puterii publice. Potrivit acestei Constituii Regele concentreaz att puterea legislativ, pe care o exercit prin Reprezentana naional, ct i puterea executiv i, n mare msur, pe cea judectoreasc. Stabilind un aa numit regim reprezentativ simplu, Constituia acord regelui prerogativa de numire I revocare a minitrilor. O nou lege administrativ din 14 august 1938 produce schimbri semnificative i n organizarea i funcionarea administraiei locale , n ideea consolidrii poziiei organelor numite n dauna celor alese. Judeul I pierde personalitatea juridic proprie I devine, alturi de plas, o simpl circumscripie de control. Prefectul se menine ca instituie de reprezentare a puterii centrale la nivelul judeului, fiind numit i revocat din funcie prin decret regal.. Unitile administrativ-teritoriale de baz, stabilite de noua lege, au fost provincia (inutul) i comuna. Primarul comunelor rurale i urbane era numit fie de Ministerul de Interne (municipii) fie de rezidentul regal (orae) sau de prefect (comune rurale) Exista, de asemenea, un consiliu compus din membri numii, cu atribuiuni ns foarte restrnse.
323

n 1928, aceast proporie era de 3,4% din populaia rii fa de Bulgaria 2,20 %, Elveia 1,70%, Polonia 1,51%, Olanda 1,10%, Italia 0,53%, Prusia 0,42%, Japonia 0,16%. A se vedea n acest sens, M.Guan, op.cit.pag.274 324 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol.I, 1934, pag.16

185

Dup cel de al doilea rzboi mondial, odat cu intrarea Romniei n aria de influen a Rusiei sovietice, are loc o treptat desfiinare a structurilor statale anterioare I nlocuirea acestora cu autoriti de tip sovietic, aciune declanat odat cu noul guvern prosovietic ales la 6 martie 1945.325 Prin Legea nr.206 din iunie 1947nse reorganizeaz armate iar prin Decretulm nr.25 din ianuarie 1949 se nfiineaz miliia. Prin legea nr.5/1952 s-a reorganizat i justiia iar prin Legea nr.6 din 21 aprilie 1952 se nfiineaz Procuratura, ca organ distinct. n 1949 au fost desfiinate prefecturile, preturile I primriile fiind nlocuite cu comitele provizorii instituite prin Legea 17/1949 privind Consiliile populare, comitete care au funcionat pn n decembrie 1950, cnd a fost adoptat Decretul nr. 259 pentru organizarea I funcionarea sfaturilor populare regionale, raionale, oreneti I comunale. Toate aceste acte normative au fost adoptate sub imperiul Constituiei din 1866 cu modificrile din anul 1923, repus n vigoare prin Decretul 1626 din 31 august 1944, completat prin Decretul 1849 din 11 octombrie 1944 care a abrogat Decretele legi din septembrie 1940 I a repus n vigoare Constituia de la 1866 cu unele rezerve care priveau n ntregime puterea legiuitoare I parial puterea judectoreasc.326 La 13 aprilie 1948 se adopt Constituia Republicii Populare Romne n care se abandoneaz complet nu numai regimul de guvernmnt monarhic dar i principiul separaiei puterilor n stat i celelalte concepte fundamentale ale dreptului I doctrinei administrative ale Europei occidentale, precum serviciul public I domeniul public, principiul descentralizrii administraiei publice, principiul independenei justiiei, etc. Noul model constituional, inspirat dup modelul sovietic consacra urmtoarele categorii de organe: Marea Adunare Naional i Prezidiul Marii Adunri Naionale ca organe supreme ale puterii de stat Consiliul de Minitri i ministerele ca organe centrale ale administraiei de stat Consiliile populare i Comitele lor executive ca organe locale ale administraiei de stat organele judectoreti i parchetul crora le corespund instanele de judecat i procurorul general al RPR.

325 326

I.Alexandru, Op.cit, pag.42 Idem, pag.42

186

n septembrie 1952 se adopt o nou Constituie republican care a fost modificat ulterior prin Legea nr.1 din 21 martie 1961, cnd se schimb denumirea Prezidiului Marii Adunri Naionale n Consiliul de Stat al R.P.R. n 21 august 1965 a fost adoptat ultima Constituie socialist prin care se schimb denumirea statului n Republica Socialist Romnia, consacrndu-se existena a patru mari categorii de organe de stat prin care acesta i realizeaz puterea unic, deplin i suveran: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii, acestea din urm fiind pentru prima oar trecute ca organe distincte. Aceste organe erau considerate a fi subsisteme ale aparatului de stat subordonat poporului ca titular al suveranitii naionale, aflate sub conducerea direct a Partidului Comunist Romn, ca for politic unic, conductoare a rii. Statul socialist romn era considerat a fi organizaia politic a puterii unice, depline i suverane a poporului n fruntea cruia se afl clasa muncitoare.327 Caracterul unitar al activitii de stat era asigurat prin scopul unic al ntregii activiti statale consfinit n art.13 al Constituiei i se ntemeia pe aciunea principiului unitii puterii de stat, opus principiului separaiei puterilor n stat care a dominat organizarea i funcionarea statelor europene ncepnd cu epoca revoluiilor burgheze I pn n prezent. Forma principal de proprietate instituit de sistemul constituional socialist romn era proprietatea socialist a ntregului popor asupra principalelor mijloace de producie. i aceast Constituie a suferit o serie de modificri, astfel prin legea nr.1/1969, Consiliul de Stat a devenit organul suprem al puterii de stat cu activitate permanent, n 1974 se nfiineaz instituia Preedintelui Republicii prin Legea nr.1 privind modificarea constituiei, iar prin Legea nr.66/1974 se aduc alte modificri i apare o nou lege electoral. n ceea ce privete organizarea administrativ-teritorial, pn n 1950 se menin regiunile, judeele, plile i comunele, iar prin legea nr.5/1950 se preia modelul socvietic I se nfiineaz regiunile i raioanele, meninndu-se oraul i comuna, organizare administrativ care a fost pstrat pn n 1968, cnd prin Legea nr.2/1968 se prevede c teritoriul rii este organizat n judee, orae i comune. Modificarea organizrii teritoriului a fcut necesar adoptarea, n acelai an, a Legii nr.57 de organizare i funcionare a consiliilor populare. Organele centrale ale administraiei de stat erau Consiliul de
327

Art.2 I 4 ale Constituiei RSR din 21 august 1965, republicat la 20 februarie 1980

187

Minitri i ministerele sau alte organe centrale ale administraiei de stat iar, la nivel local, consiliile populare calificate ca organe locale ale puterii de stat, comitetele i birourile executive ale acestora ca organe ale administraiei locale de stat precum i organele locale de specialitate cu simpl sau dubl subordonare, fa de ministere, alte organe centrale i/sau fa de organele locale ale puterii i administraiei de stat. Revoluia Romn din decembrie 1989 a declanat un amplu proces de reform a statului n spiritul regimurilor constituionale europene contemporane democratice. Astfel printr-o serie de Decrete-legi cu caracter constituional i legi cu caracter organic ca i prin adoptarea noii Constituii a Romniei din 1991, revizuit n anul 2003, s-au pus bazele statului de drept, democratic i social i au fost reinstituite o serie de principii constituionale i concepte fundamentale pentru acesta precum : separaia puterilor, pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia administrativ local, prrincipiul supremaiei Constituiei i principiul legalitii activitii administraiei., .a. Au urmat numeroase legi organice i ordinare, cu caracter de legi cadru, prin care s-a statuat organizarea i funcionarea principalelor componente instituionale i activiti ale statului. Procesul de reform a sistemului instituional i normativ romnesc n spiritul i raportat la standardele fenomenului constituional i administrativ european contemporan continu i astzi, fiind departe de a se fi ncheiat. n acest proces, metehnele constante ale tradiiilor administrative romneti continu s se manifeste, ncetinind exasperant schimbarea de substan a sistemului administrativ romnesc contemporan. n ceea ce privete tiina dreptului administrativ romnesc , aceasta s-a format i a cunoscut o dezvoltare semnificativ n perioada secolului XX. Profesori precum Aurel Onciul, C.G.Dissescu, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Victor Onior, I.V.Gruia, C.G.Rarincescu, G.Alexianu, Erast Diti Tarangul, J.H.Vermeulen, M.Vraru, s.a. pot fi considerai ntemeietorii acestei tiine n Romnia, n perioada anilor 1906- 1946. 328 n perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial, de evoluie republican i bolevic-socialist a formei de guvernmnt i regimului politic romneti, caracterizat printr-o legislaie care purta, inevitabil amprenta politic a vremii, doctrina administrativ a ncercat i reuit ntro msur semnificativ s se pstreze n sfera demersului
328

Pentru o analiz detaliat I deosebit de pertinent a celor mai importante opere ale autorilor enuna i mai sus a se vedea I.oan Alexandru, Op.cit, pag.44-47, precum i Antonie Iorgovan, Op.cit. pag. 209-229

188

tiinific raional, graie unor remarcabile eforturi ale unor Profesori precum: Ion Vntu, Mircea Anghene, Tudor Drganu, Romulus Ionescu, Mircea Lepdtescu, Ilie Iovna, Alexandru Negoi, Valentina Gilescu, Mihai Oroveanu, Valentin Priscaru, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Maria Vesma, Ioan Santai, Elena Pipernea, Genoveva Vrabie, pentru a numi numai civa dintre reprezentanii principalelor coli romneti de drept public din Bucureti, Iai, Cluj-Napoca i Sibiu, care au reuit s transmit noilor generaii, prin lucrri valoroase, parte din ideile, principiile i constantele de baz ale tiinei dreptului administrativ romnesc. Dup Revoluia Romn aceste coli tradiionale de drept public au nflorit, reuind ntr-o perioad scurt de timp s consacre alturi de numele deja consacrate ale doctrinei, o serie de noi autori i lucrri deosebit de valoroase de drept administrativ romnesc, pentru a numi numai pe Prof. Ioan Alexandru (SNSPA Bucureti) , Prof. Dana Apostol Tofan (Facultatea de Drept Bucureti), Prof. Corneliu Liviu-Popescu (Facultatea de Drept Bucureti) Prof.Verginia Vedina (Facultatea de Drept Bucureti, Prof. Emil Blan (SNSPA Bucureti) ,Prof. Corneliu Manda (Bucureti), Prof. Mircea Preda (Bucureti), Prof.Rodica Narcisa Petrescu (Facultatea de Drept a Universitii Babe-Bolyai, Cluj-Napoca), Conf.Dacian Cosmin Drago (Facultatea de tiine politice i administrative a Universitii Babe-Bolyai, Cluj-Napoca) , Conf.Iordan Nicola (Facultatea de drept a Universitii Lucian Blaga din Sibiu).

189

BIBILOGRAFIE SELECTIVA LA CAPITOLUL IV. Alexandru, Ioan , Drept administrativ comparat, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2000 Alexandru, Ioan , Drept administrativ, Edit. Lumina Lex, din Bucureti, 2005 Alexandru, Ioan, Drept administrativ european, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2005 Colectiv,Istoria Romniei: Transilvania, Vol.II (1867-1947), Cluj-Napoca, 1999 Colectiv, Dicey A.V. Introductory to the study of the Law of the Constitution, 1885. Forsthoff, Ernst n Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, Ediia a 10-a, C.H. Beck Verlagbuchhandlung, Muenchen, 1973 Georgescu, Vlad, Istoria romnilor de la origini pn n zilele noastre Ed. a IV-a, Edit.Humanitas, Bucureti Gierke v., Otto n Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien, Ediia a 6-a nerevizuit, 1968 Gneist v., Rudolf Der Rechtsstaat, Ed.II, 1879 Grotius, Hugo De iure belli ac pacis, lib.I, cap.3 Guan, Manuel Istoria administraiei publice romneti, Edit. UL BS, Sibiu 2003 Hauriou, Marcel Precis de Droit administratif et de Droit public general, Ed.III, Paris, 1897 Hubrich,Thomas Die Grundlagen des monarchistischen Staatrechts Preussens, mit Ruecksicht auf dem Begriff der gesetzgebenden Gewalt, VerwArch 16 (1908) Iordache, A.Principatele romne n epoca modern, Vol.II, Edit. Albatros, Bucureti, 1998 Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Vol.1 , Ed.a III-a, Edit.All Beck, Bucureti, 2001 Jellinek Georg n Allgemeine Staatslehre, Ediia a 6-a, 1966, Mayer, Otto Deutsches Verwaltungsrecht, Vol1, Ed.1 1895, pag.135, Ediia a 3-a, 1924 Nass, G. Verwaltungsreform durch Erneuerung der Verwaltungswissenschaft, 1951 Negulescu, Paul Tratat de drept administrativ romn, 1906, Onisor, V., Principii de organizare administrativ a Ardealului, n Arhiva pentru tiina i reforma social, nr.1-3/1920 Ptrcanu, P.,Regiile comerciale n istoria dreptului romnesc, Vol.II, Partea a II-a, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1987 190

Schwarze, Juergen, Administrative Law under European Influence Edit. Sweet & Maxwell, Londra, 1996 Smend, Rudolf Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, Karl-Festgabe, 1923 Stein v. , Lorenz Verwaltungslehre, Bd.7, Tuebingen, 1068 Stein v., Lorenz Gegenwart un d Zukunft der Rechts-und Staatswissenschaft Deutschlands, 1876, Stoedter, HansOeffentlich-rechtliche Entschaedigungen, !933, Vesma, Maria Curs de istorie a administraiei publice romneti, 1996, Biblioteca Facultii de Drept Simion Brnuiu din Sibiu. Weber, Max Ueber Aemterpatronaje und Beutepolitik, Politik als Beruf, n Gesammelte politische Schriften, 1921 Weber, Max Wirtschaft und Gesellschaft, Ed. a 4-a, 1956, Wolff, Christian Institutiones iuris naturalia et gentium, 1749

191

CAPITOLUL V. DREPTUL ADMINISTRATIV ROMAN. TEORIA GENERALA 1. DEFINITIA SI OBIECTUL DE STUDIU ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV 1.1. Notiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ. Recapitulatie. Statul n organizarea sa structural i n desfurarea activitilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaz cadrul instituional de manifestare a puterii publice. Statul, n general, reprezint o anumit organizaie politic a puterii publice, el a aprut n mprejurri socialistorice i culturale specifice, a avoluat n anumite tipuri de stat, iar activitatea sa a fost mereu orientat spre realizarea anumitor scopuri politice determinate de tipul de stat respectiv. ntr-un sens larg, statul trebuie neles ca sum a trei elemente: Un teritoriu stabil, delimitat prin frontiere de stat, pe care convieuiete n mod permanent un popor, compus din ansamblul persoanelor care recunosc i i asum o istorie i o cultur comun, tradiii i reguli de convieuire specifice i durabile n timp (cetenii), i asupra cruia un anumit aparat de stat i exercit autoritatea public (suveranitatea, puterea de stat, puterea public), n mod organizat i exteriorizat, n scopul realizrii anumitor obiective politice, considerate a fi prioritare i determinante n raport cu obiectivele i interesele private ale persoanelor i grupurilor de persoane care compun populaia. n aceast accepiune, statul este sinonim cu ara, el incluznd civilizaia i cultura, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritile, etc. 192

Noiunea de populaie, asupra creia se exercit autoritatea de stat, are un sens mai larg dect aceea de popor, ntruct include i persoanele sau grupurile de persoane care, fr a aparine poporului din punct de vedere strict istoric i cultural, locuiesc o perioad mai indelungat pe teritoriul de stat fiind supui aceleiai legislaii ( ne-cetenii: strini sau apatrizi, cu domiciliul permanent ori reedina stabil pe teritoriul de stat). Noiunea de naiune nu se suprapune cu noiunea de popor sau cu aceea de populaie. Naiunea este compus dintrun ansamblu de persoane care sunt legate ntre ele prin limb, istorie i tradiii, cultur i civilizaie comun care au determinat, la un moment istoric dat, constituirea n stat sau care au generat, dealungul istoriei, vocaie statal. Astfel, dac statele contemporane sunt organizate de regul de ctre o naiune dominant/majoritar, aceasta nu nseamn c alturi de membrii acelei naiuni nu convieuiesc, formnd mpreun poporul sau populaia, fiind supui aceleiai legislaii aplicate n condiii de egalitate, i membrii aparinnd altor naiuni. Pe de alt parte membrii naiunii majoritare ntr-un stat pot convieui cu caracter ndelungat sau permanent n cadrul altor state. Nu ntmpltor, constituiile contemporane ale lumii recunosc statute similare pentru toi membrii care compun poporul indiferent de naionalitate, pe de o parte, i statute privilegiate pentru membrii propriei naiuni care resortiseaz n strintate, pstrndu-i sau nu calitatea de cetean al statului de origine, pe de alt parte. ntre conceptul de naiune i cel de etnie exist o diferen de nuan n sensul c noiunea de naiune implic obligatoriu ideea de organizare statal (trecut, prezent sau viitoare) pe ct vreme exist etnii care nu s-au constituit i nu au avut niciodat vocaia constituirii n stat, dar au avut ntotdeauna o cultur i o civilizaie comun individualizat (limb, tradiii i obiceiuri, convingeri religioase, etc). Astfel vorbim despre naiunea romn, naiunea maghiar, naiunea german sau naiunea palestinian dar nu vorbim despre naiunea rrom sau despre naiunea aromn. ntr-un sens restrns(strict juridic), statul trebuie privit ca form instituionalizat a puterii publice, mai exact ca mecanism sau aparat de stat care, prin puterea statal cu care este investit impune reguli de conduit generale i obligatorii pentru populaie dar care i recunoate acesteia I drepturi I liberti care nu-I pot fi garantate n afara unei organizri statale. 193

Noiunea de putere public, ca element politico-juridic central al noiunii de stat, neleas ca ansamblu de prerogative (faculti, puteri, drepturi) speciale, exorbitante de care dispune orice element component al aparatului de stat (autoritate sau organ de stat sau publice) n scopul realizrii obiectivelor i sarcinilor statale, prerogative ce includ puterea de represiune (coerciie) mpotriva celor recalcitrani, aparine unui titular originar care poate fi monarhul (rege, mprat, principe, domn, etc) n sistemele monarhiei absolutiste, dictator, n sistemele totalitare, sau poporului n sistemele democraiei constituionale republicane sau monarhice. Puterea public se deleg direct sau indirect, prin forme i mecanisme politico-juridice specifice, ctre elementele ce compun aparatul de stat, transformnduse n putere de stat, care se exercit apoi asupra populaiei rezidente pe teritoriul de stat. n acest sens, puterea de stat este puterea public delegat de ctre titularul originar ctre organele statului. n perioada contemporan, statul nu mai poate fi privit ca fiind extern, suprapus sau superior societii, ci ca element central investit cu putere public al acesteia, putere public care i legitimeaz existena i aciunea i care i confer o for superioar n raport cu toate celelalte fore constituite la nivelul societii (autoriti,grupuri de interese, de presiune, indivizi). Potrivit Constituiei Romniei din 1991, statul romn este statul constituit de naiunea romn (stat naional) n care suveranitatea aparine poporului romn ca titular originar al puterii publice. Astfel, Romnia delimitat ca stat, prin frontiere teritoriale consfinite prin lege, are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si, indiferent de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartene politic, avere sau origine social, fiind patria comun I indivizibil a acestora. Teritoriul de stat, ca element fundamental al statului, este definit n literatura de specialitate ca fiind spaiul geografic delimitat prin frontiere de stat consfinite prin legislaia intern i recunoscute ca atare n plan internaional , n interiorul cruia se exercit puterea public prin intermediul aparatului de stat. Spaiul teritorial include spaiul terestru inclusiv subsolul, spaiul aerian pn la limita stratosferei, apele teritoriale i marea teritorial, platoul continental delimitat de frontiere.El reprezint elementul material care permite situarea n spaiu a statului i delimitarea lui de alte state. Din punct de vedere juridic el reprezint limita spaial a competenei 194

statului. Potrivit doctrinei i actelor normative din ara noastr teritoriul prezint caracterele juridice ale inalienabilitii i indivizibilitii. Pe teritoriul Romniei nu pot fi strmutate sau colonizate populaii strine. Teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Statul romn i diviziunile/unitile administrativ-teritoriale se neleg ca i colectiviti/comuniti umane organizate politicoadministrativ i, n acest sens, dispun de personalitate juridic deplin (de drept public i de drept privat) fiind reprezentate de autoriti investite direct cu putere public, politico-administrativ, de ctre colectivitile care le-au constituit. n acest sens unitile administrativ teritoriale dispun de autonomie administrativ n raport cu statul care constituie, n ansamblul su, cea mai mare unitate administrativ teritorial. La nivelul statului romn contemporan, organizat n baza Constituiei Romniei din 1991, puterea public se exercit prin intermediul aparatului de stat, respectiv autoritilor /organelor reprezentative ale poporului precum i prin referendum. Autoritile care compun aparatul de stat, sunt organizate ntr-un sistem constituional unitar fiind investite cu competen statal (putere public delegat). La nivelul sistemului constituional unitar romn puterea de stat exercit trei funcii distincte, separate n realizarea lor efectiv: 1. Funcia legislativ, respectiv funcia de creare a legilor, nelese ca acte normative de reglementare primar prin care se instiuie reguli de conduit generale i impersonale, obligatorii pentru ntreaga populaie, a cror garantare se realizeaz prin fora coercitiv a statului instituionalizat la nivelul unui aparat de specialitate de natur administrativ sau judiciar. Autoritile care realizeaz funcia legislativ a statului, potrivit Constituiei Romniei din 1991, sunt: Parlamentul Romniei care reprezint unica autoritate legiuitoare a rii precum i o serie de instituii cu caracter consultativ precum Consiliul Legislativ sau Consiliul Economic i Social. Actele juridice ale Parlamentului sunt supuse controlului de constituionalite prin intermediul Curii Constituionale a Romniei care are natura juridic a unei autoriti constituionale autonome. 2. Funcia executiv, respectiv funcia de executare a legilor adoptate de Parlament, neleas ca activitate derivat, de conducere a executrii, asigurare a executrii i executare 195

n concret a legilor i celorlalte acte normative. Funcia executiv se exercit de ctre autoritile publice cu caracter executiv enumerate de Constituie ori instituite prin lege. pentru a conduce i organiza executarea legii, eful Executivului, care n sistemul nostru constituional este Guvernul, emite acte cu caracter general, obligatorii erga omnes, dar care au o for juridic inferioar legii, n sensul c ele nu pot introduce o reglementare primar n ordinea normativ intern. Cnd suntem n prezena unei executri concrete a legii, Guvernul emite acte individuale. Ambele categorii de acte trebuie s fie cenzurabile pe cale judiciar. Funcia executiv include, din punct de vedere funcional nu numai activitatea decizional de punere n executare a legii ci i intregul complex de activiti cu caracter juridic ori nejuridic care sunt determinate de necesitatea soluionrii treburilor publice ale statului i unitilor administrativ teritoriale. n acest context, funcional, trebuie neles raportul dintre noiunea de executiv i noiunea de administraie public. Autoritile care, potrivit Constituiei Romniei exercit funcia executiv a statului sunt, Guvernul Romniei, autoritile administraiei publice centrale de specialitate i serviciile decsconcentrate ale acestora, prefectul, autoritile administraiei publice locale autonome. 3. Funcia jurisdicional, respectiv funcia de aplicare a legii la cazuri concrete n care coninutul acesteia este disputat ntre una sau mai multe pri, care au calitatea de elemente componente ale societii civile, n sensul cel mai larg al termenului. Astfel pri ale unui litigiu ce se soluioneaz la nivelul funciei jurisdicionale a statului pot fi att persoane fizice sau persoane juridice civile ct i persoane sau autoriti publice. Autoritile care, potrivit Constituiei actuale a Romniei exercit funcia jurisdicional a statului sunt instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Principiul constituional al separaiei i echilibrului puterilor nu constituie un principiu al constituirii puterii publice care este unic, indivizibil i suveran. El reprezint un principiu al exercitrii puterii n statul de drept comtemporan n care legea reprezint elementul prim i ultim de referin i de limitare a activitii tuturor, autoriti publice, instituii i organisme publice sau private, persoane fizice sau juridice. 196

Prin consecin, vorbim despre democraie atunci cnd ne referim la mijloacele modalitile i procedurile de constituire a puterii de stat instituionalizat la nivelul aparatului de stat. Vorbim, n schimb despre statul de drept, respectiv despre separaia puterilor atunci cnd ne referim la mijloacele, modalitile i procedurile constituionale i legale prin intermediul crora se exercit puterea statal n raport cu societatea civil, neleas n sens restrns. Teoria separaiei puterilor a avut un loc aparte, poate decisiv, n promovarea sistemului reprezentativitii, adic n valorificarea democratic a relaiei dintre titularul suveran al puterii care este poporul, neles ca totalitatea cetenilor unui stat i aparatul de stat, neles ca ansamblu de forme instituionale, structurale i funcionale, ale puterii publice, n procesul de instituire I garantare a prezervrii valorilor fundamentale ale unui stat. Pentru principiul separaiei puterilor n stat existena celor trei funcii statale, prezentate mai sus, distincte i independente n aciune unele fa de altele, este esenial. Fiecrei funcii statale i corespunde o putere, respectiv o prerogativ decizional, o competen statal, delegat de la popor unor autoriti specifice. Activitatea fiecrei categorii de autoriti este autonom n raport cu categoriile de autoriti care exercit alte funcii statale. Dac separaia puterilor nseamn, n esen, un sistem instituional de limitare a puterii statului n raport cu societatea civil, n sens restrns, ea comport dou aspecte bine conturate: a. separaia Parlamentului de Guvern i b. separarea jurisdiciilor de autoritile care exercit guvernarea, fapt ce permite controlul acestora prin judectori independeni. n acord cu o parte important a doctrinei contemporane de drept public considerm c noiunea de funcie a statului i cea de autoritate public sunt superioare acelora de putere sau de organ de stat, eliberndu-le de cadrul restrns al analizei formale i credem c aceste noiuni trebuie configurate n raport cu organismul social global, ntruct procesul politico-decizional implic conlucrarea I controlul reciproc ntre autoritile statale care le exercit dar, i o conlucrare cu nivelul societii civile i cu nivelul trans-suprasau inter-naional. Fiecare funcie statal comport astzi intervenia a cel puin trei nivele ale existenei sociale: nivelul internaional, nivelul societii civile i nivelul instituional statal. Exerciiul fiecrei funciuni este 197

condiionat de raporturile comunitii n cauz i a dreptului intern cu mecanismele de decizie i jurisdicionale internaionale, societatea civil nu mai este o entitate care suport aciunea statal ci particip la exerciiul puterii uneori ntr-o manier decisiv, intervenia mass-mediei se face simit att n ceea ce privete accesul la putere ct ii exerciiul puterii. Nivelul instituional statal nu acioneaz aadar separat de restul mecanismului social ci rspunde unor stimuli venii din afara sa i, de multe ori, se face exponentul unor decizii luate n afara sa. n fine, fiecare funciune statal este exercitat de o pluralitate de autoriti. n acest sens nu se mai poate identifica funciunea executiv cu funcia Guvernului i/sau a altor autoriti considerate,n concepia clasic, ca fiind executive, fiind nevoie de o reconsiderare a unora din noiunile fundamentale ale dreptului public. Echilibrul exercitrii puterilor n stat este asigurat, n sistemul nostru constituional, prin mecanisme constituionale i legale de control reciproc ntre autoritile statului dar i de o serie de autoriti constituionale cu caracter autonom fa de autoritile clasice de exercitare a funciunilor fundamentale ale statului, precum: Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, etc, i, de ce nu, Preedintele Romniei. Conceptul complex al statului de drept fundamenteaz construcia, funcionalitatea i finalitatea sistemului juridic ai unui stat, el conferind principiilor acestuia un coninut valoric specific i le armonizeaz din punct de vedere al acestui coninut. El constituie un element de mijlocire pentru principiile fundamentale ale dreptului iar acestea, la rndul lor, dau coninut concret categoriilor juridice, ntr-o societate statal la un moment dat. Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleaz i mijlocete n statul de drept raportul dintre voina individual sau de grup, toate generate de categorii de interese difereniate i difereniabile. n acest sens, supremaia legii nseamn i supremaia principiului libertii individuale, iar puterea legiuitoare are misiunea de a deveni un sistem de mijlocire ntre fora interesului individual i cel politic n raport cu interesul general, public. Statul de drept instituie supremaia legalitii n sfera politicului. Aceast regul fundamental poart n sistemele cu constituii rigide, scrise, denumirea de principiul supremaiei Constituiei. n sistemele cu constituii flexibile, 198

cutumiare, aceast regul poart denumirea de principiul supremaiei legii (rule of law). n faa constituiei sau legii sunt egali autoriti publice, grupuri de interese sau ceteni. Nimeni nu este mai presus de lege, n conformitate cu aceast regul fundamental o organizrii i funcionrii statului de drept. Constituia nu reglementeaz ns dect cadrul normativ, politico-juridic, n interiorul cruia sistemul autoritilor legiuitoare, executive i judectoreti ale statului i realizeaz funciile exclusiv dispunnd fiecare de o sfer de autonomie decizional proprie. n acest fel, fiecare sistem de exercitare a puterii i dezvolt o putere proprie, o sfer proprie de interese, care tinde s se impun n raport cu celelalte puteri constituite n stat i chiar n raport cu puterea suveran a poporului. Pentru realizarea echilibrului n acest "joc al puterilor", constituiile sau legea instituie mecanisme dintre cele mai ingenioase de colaborare i control ntre diferitele sisteme de autoriti dar i sisteme de control de conformitate al ntregii activiti statale cu normele cu caracter general, impersonal i obligatoriu, nscrise n constituie i lege. Funcia de a legifera, de a elabora legi, respectiv acte juridice de reglementare primar a celor mai diferite raporturi din societate, aparine, n sistemul separaiei puterilor, organului reprezentativ al poporului suveran. Parlamentul asigur guvernarea n numele majoritii i legitimitatea acestei guvernri. Dictatura majoritii asupra minoritilor celor mai diverse este mpiedicat prin barierele constituionale care asigur i garanteaz drepturile persoanelor aparinnd acestor minoriti. Legea, ca act juridic al parlamentului, confer coninut juridic concret principiilor i regulilor constituionale. Acest coninut depinde ns n mod esenial de presiunea i influena care se exercit asupra autoritii legiuitoare, prin intermediul partidelor dominante n parlament, de ctre grupe de interese din cele mai diverse, constituite la nivelul societii. Pentru a asigura caracterul nealterat al garaniilor instituite de constituie, prin litera i spiritul ei, mpotriva dominaiei interesului de grup asupra interesului general, se instituie mecanisme de control al constituionalitii legii prin autoriti plasate n afara sistemului autoritii legislative, autoritate politic prin nsi esena ei. Modul n care este conceput mecanismul de control asupra activitii parlamentului este determinat de opiunea politic a locului i timpului n care se constituie un stat de drept. Romnia a optat, prin intrarea n vigoare la 8 decembrie 1991 a noii sale Constituii, pentru statul de 199

drept, opiune consacrat politic declarativ n cuprinsul art. 1 alin. 3, i formal normativ n cuprinsul art 16, 51 i 52 al aceleiai constituii. Normele constituionale cu caracter imperativ reglementate n art. 16 51 i 52 ale Constituiei Romniei din 1991 au caracterul unor norme garanii pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului att n raporturile dintre ceteni ct i raporturile dintre stat i cetean. Ele impun limite activitii de legiferare a Parlamentului, reglementat ca organ reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii prin art. 61 al Constituiei i impun limite activitii tuturor categoriilor de organe ale statului. Parlamentul nu poate, n virtutea acestor reglementri, adopta acte care sunt susceptibile a nclca drepturile fundamentale ceteneti recunoscute constituional n ntreaga filozofie a titlului II al Constituiei. Coordonatele fundamentale ale reglementrii constituionale a drepturilor i libertilor ceteneti n Constituia Romniei din 1991 sunt recunoaterea, asigurarea i garantarea acestora prin intermediul statului i nu n raport cu statul, pe de o parte, iar pe de alt parte recunoaterea unui anumit dezechilibru n raporturile dintre stat i cetean n favoarea autoritii statale. Aceast filozofie este ns fireasc n contextul tradiiilor constituionale ale Romniei i n contextul realitilor sociale din Romnia contemporan. n ce msur s-a reuit ntrirea autoritii reale a instituiilor statului i/sau n ce msur aceast viziune asupra raporturilor dintre stat i individ poate cu adevrat genera progresul social i libera dezvoltare a personalitii umane a cetenilor Romniei n acord cu reperele valorice fundamentale ale lumii contemporane, rmn probleme deschise. Legiuitorul constituant romn de la 1991 a optat, n ceea ce privete controlul constituionalitii actelor adoptate de Parlament consacrat n Titlul V al Constituiei, pentru un sistem mixt care cumuleaz controlul anterior promulgrii legii prin obiecia de neconstituionalitate i posterior adoptrii legii prin excepia de neconstituionalitate n competena exclusiv a unui singur organ: Curtea Constituional. n acest sens a fost adoptat, cu unele nuanri, modelul european de control al constituionalitii legii prin intermediul unui organ constituional autonom, special i specializat, de jurisdicie constituional. n ceea ce privete abordarea procesului legislativ n statul de drept romnesc actual, un rol special aparine Consiliului Legislativ. Dac acest organ ar funciona aa cum Constituia i 200

mult prea trziu legea l-a reglementat din punct de vedere al rolului i funciilor sale n sistemul autoritilor publice din Romnia, avizele consultative ale acestuia ar putea contribui la realizarea unei cerine majore a statului de drept: existena unui sistem normativ unitar, sistematizat, coordonat i neechivoc. Procesul legislativ n statul de drept cuprinde nc o serie de reguli cu caracter constituional general cum ar fi principiul neretroactivitii legilor consacrat i de Constituia actual a Romniei n cuprinsul art. 15 (2), sau principiul publicitii legii reglementat de art. 78, ambele constituind limitri constituionale impuse autoritii legislative n exercitarea funciei sale fundamentale de legiferare. Coordonata i dimensiunea fundamental de coninut a statului de drept e reprezentat de drepturile omului, n toat diversitatea acestora. Drepturile omului se afl n centrul normativitii juridice, al dreptului obiectiv. Raiunea de a exista a dreptului obiectiv este consacrarea i aprarea dreptului subiectiv. Dreptul subiectiv are ca raiune de a exista viaa social n ansamblul ei. Ca realitate universal, drepturile omului constituie o problem fundamental i crucial n societatea juridic intern i internaional, un autentic fenomen politic i juridic intern i internaional. Realizarea acestor drepturi depinde de fora moral a reglementrilor internaionale i de disponibilitatea statelor i naiunilor n asimilarea efectiv i garantarea acestor drepturi prin sistemul constituional i legislativ intern al fiecrui stat. Exist n acest sens o complementaritate solid, n sistemele constituionale organizate ca state de drept, ntre instrumentele internaionale cu cele naionale n aceast materie, n care primele nu se substituie sistemelor naionale ci doar furnizeaz garanii internaionale suplimentare, proceduri cu caracter limitat i derogator, n cazul eecului garaniei naionale. n acest sens, Constituia Romniei din 1991, n cuprinsul art. 11 coroborat cu art. 20 dar i n cuprinsul art.58-60, care reglementeaz instituia Avocatului Poporului, ofer un model de asimilare n sistemul constituional intern a sistemului de valori i garanii internaionale n aceast materie.Obiectivul fundamental al acestui principiu este asigurarea securitii juridice a ceteanului i a binelui public. Securitatea juridic desemneaz acea stare de siguran a indivizilor i a societii conferit de normativitatea juridic prin respectarea principiilor sale. Ea este rezultatul proteciei juridice a valorilor sociale, a atribuiilor umane i a aciunilor sale legitime, a climatului social care s permit 201

coexistena libertilor. Aceast protecie este incomplet, ea limitndu-se la "teritoriul juridicitii", la acele relaii sociale reglementate de normele juridice. Securitatea social este relativ, deoarece sistemul de interdicii, obligaii, aciuni permisive instituite de normele juridice poate fi nclcat prin voina liber a indivizilor care, n acest caz, suport ns, sanciunile prevzute de normele juridice n vigoare.Configuraia i coninutul securitii juridice sunt specifice, n funcie de tipul de normativitate de la care eman. Ea instituie condiia minim pentru realizarea justiiei n societate.Gradul de realizare a securitii - niciodat infailibil depinde de certitudinea dat de normele juridice, de precizia acestora, ea subliniind importana izvoarelor juridice i n special a legii, ct i modul n care se asigur primatul dreptului i efectivitatea acestuia ntr-o societate. Exigena securitii juridice este nscut dintr-o necesitate profund, ea este scutul juridic mpotriva anarhiei. Ca una din valorile care orienteaz normativitatea juridic, binele public, evideniaz, ntre altele, importana social i a progresului acesteia pentru individ care, n mod fatal i inerent, este o fiin social, un "zoonpolitikon", cum spunea Aristotel.Dac dreptul este consubstanial ideii de societate, finalitatea regulii de drept nu va fi dect finalitatea societii nsi, binele comun. i cum binele comun n cazul statului de drept este binele public, finalitatea regulii de drept este binele public. "Lex (nu rex - n.n.) est ordinatio ad bonum comune". n aceast concepie, politica i dreptul se mpletesc n aceeai finalitate. Subiectul imediat destinatar i beneficiar al binelui public este publicul general, fr referire la particularitile indivizilor, ale categoriilor sociale i ale comunitilor particulare, avnd n vedere generaiile actuale i generaiile viitoare. Din punct de vedere material, binele public nglobeaz universalitatea valorilor interesului uman. Prin binele public se neleg o serie de aspecte ca: binele public neles ca bunstare economic general, binele moral, intelectual, biologic; prin binele individual - cele care vizeaz valorile care perfecioneaz individul; binele public colectiv, social comunitar, care vizeaz dezvoltarea populaiei; binele public care se raporteaz la statul nsui, la constituirea, organizarea i funcionalitatea sa. Din perspectiva juridicitii, binele public solicit soluii la probleme ca: 202

- Dac exist i care este fondul moral comun al acestui Bine n condiiile pluralismului valorilor morale ntr-un stat? - Dac este recunoscut ca atare de ctre majoritatea cetenilor? - Dac este compatibil cu respectul minoritilor? - Avnd n vedere distincia dintre binele public dezirabil i binele public realizabil, ct poate fi ntruchipat acesta n plan juridic? - Care este msura just a binelui public din perspectiva generaiilor prezente i viitoare? n acest context, n opinia unor autori, n societile contemporane, determinarea interesului general care fundamenteaz binele public nu apare posibil dect ntr-un numr foarte restrns de domenii - aprarea, politica fa de strini, conservarea principiilor sistemului politic i economic, securitatea statului. Pentru rest, interesul general nu va fi dect rezultatul unei pluraliti de interese particulare divergente ale societii civile. n aceast optic, ineteresul general este un compromis ntre acestea, compromis cu valoare de rezultat, n stabilirea cruia un rol important l au mecanismele de comunicare i participare. n opinia noastr, ansamblul de valori care formeaz coninutul material al statului de drept precum i conflictul de valori iscat de promovarea binelui public, ar putea sintetizat i soluionat n spiritul cel mai autentic al tradiiei morale cretine: - Spiritul, alctuit din valori intelectuale dar nainte de toate din valori morale, primeaz asupra materiei; - Persoana uman individual primeaz asupra colectivitii pentru c este singura care dispune de potenialul creator; - Societatea primeaz n raport cu statul pe care l determin i pentru care constituie finalitatea principal. Romnia este, un stat democratic potrivit Constituiei sale din 1991(art.1, al.(3)) .Principiul democraiei (statului democratic) se refer la mijloacele, modalitile i procedurile de constituire a autoritilor publice. Democraia poate fi examinat din mai multe unghiuri de vedere, de aici multitudinea de definiii i explicaii. Caracterul democratic al statului nseman c autoritile publice se ntemeiaz pe voina poporului, exprimat prin alegeri cu caracter universal, direct, egal, secret i liber exprimat. Totodat democraia implic: un sistem pluralist, responsabilitatea guvernanilor, obligaia de a se conforma legilor. Democraia are ca fundament respectarea fiinei umane i a statului de drept. n contemporaneitate, prin termenul democratic se 203

desemneaz un ansamblu de proceduri i metode recunoscute sau reglementate prin acte cu caracter constituional, n vederea constituirii i organizrii puterii publice ca putere statal. Participarea poporului, demos-ului, la constituirea i organizarea puterii nu nseamn nici c puterea nu se mai exercit n mod autonom asupra celor care particip la procedur, i nici c implic, n mod necesar ideea de acord, sau de consens, cu privire la modul n care puterea se dobndete sau se organizeaz ulterior. Dac democraia este un ansamblu specific de proceduri de constituire i exercitare a puterii, aceasta nu nseamn, n mod necesar, c ntre procesul democratic pe de o parte, i coninutul deciziilor politico-juridice pe de alt parte, exist un raport de compatibilitate. Astfel coninutul politic al deciziilor statale nu se pot diferenia numai din perspectiva procedurilor aplicate n procesul de constituire i/sau organizare a puterii statale. Principiul statului democratic, nu reprezint, n epoca contemporan, un criteriu raional i suficient, pentru investigarea coninutului deciziilor politicojuridice. Nu exist nici un motiv pentru a califica coninutul unei decizii politico-juridice ca fiind legitimat democratic, numai pentru c a a fost generat printr-o procedur cu caracter democratic. Mai mult dect att, contestarea, sub diferite forme, a coninutului politic al unei decizii adoptat dup o procedur democratic, ar putea conduce la ideea contestrii legitimitii procedurii nsi i la nlocuirea acesteia, ceea ce poate fi extrem de periculos pentru stabilitatea sistemului statal. Din acest perspectiv, procedura democratic nu reprezint un scop n sine, cu caracter absolut. Istoria ne nva c i sistemele democratice pot eua politic lamentabil, dac ar fi s ne referim numai la exemplul Republicii de la Weimar, n Germania, sau la sistemul democratic instituit n Romnia prin Constituia de la 1923. Consecinele acestor naufragii politice trebuie avute n vedere ca avertisment mpotriva pericolului de discreditare a ideii de procedur democratic de constituire i organizare a puterii. O procedur de dobndire i organizare a competenei politico-statale este democratic atunci cnd titularii acesteia sunt selectai ntr-un proces repetabil la intervale regulate n timp (legislatur, mandat), n condiii de concuren real, prin scrutin pe 204

baza principiului majoritii, cu respectarea principiului egalitii dobndirii i exercitrii dreptului de vot. n consecin, pentru realizarea unei guvernri a majoritii, este necesar ntrunirea cumulativ a patru criterii respectiv, a. existena unui proces deschis, supus concurenei, de selecie a candidailor la demniti sau funcii publice, b. investitura s se realizeze n urma unui scrutin pe baza principiului majoritii, c. participarea la scrutin s se realizeze n condiii de egalitate, procesul de selecie s fie repetabil n timp, la intervale regulate. Dac observm ns experiena istoric, putem constata cu uurin c i sistemele totalitare au cunoscut asemenea proceduri de selecie, concurena pentru demniti i funcii publice a existat i exist i n dictaturi sau alte forme de guvernare elitist, n interiorul unor elite, mai restrnse ori mai largi, s-a realizat i se mai realizeaz nc o egalitate a participrii la scrutin i a dreptului de vot, asemenea regimuri au funcionat i mai funcioneaz nc pe baza unui mandat. Accesul la putere este ns condiionat de existena unor bariere sau privilegii juridice (constituionale sau legale) precum : originea social, averea, poziia social, calitatea de membru al unei organizaii ori a unui partid, naionalitatea, sexul, religia, vrsta, etc. Nu ntmpltor, n pofida declarrii democraiei ca principiu constituional structurant, n Constituiile statelor socialiste (comuniste), a fost reglementat i mai este reglementat nc, cu nuanri de la un stat la altul, monopolul puterii acordat unui partid politic. Un asemenea enun legitimeaz juridic o elit politic exclusiv, negnd totodat fundamental principiul democratic. n realitatea statal contemporan exist o mare diversitate de forme pe care le mbrac constituiile calificate ca fiind democratice. De aceea este dificil, dac nu chiar imposibil de realizat, o clasificare, pe criterii tiinifice a tuturor acestor constituii, totui doctrina realizeaz n mod constant o grupare n mari sisteme constituionale, a diferitelor regimuri politice ale lumii. Astfel, n Statele Unite ale Americii sau Federaia Rus, regimul fundamental al Constituiei este regimul prezidenial n care preedintele nu depinde de votul de ncredere al Parlamentului. n alte sisteme democratice, Executivul depinde de ncrederea pe care Parlamentul i-o acord ori i-o retrage, astfel n regimul parlamentar al Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord sau n Germania, n unele state putndu-se ntlni regimuri mixte, semiprezideniale ori semiparlamentare precum Frana sau Romnia. Chiar i formele de guvernmnt monarhice, cel puin cele din Europa, 205

sunt actualmente subordonate principiului democratic, n majoritatea dintre ele monarhul avnd n principal atribuii reprezentative i formale n procesul de organizare i exercitare a puterii. Sensul reprezentativ, formal, este de altfel i sensul n care trebuie neleas n sistemele constituionale democratice contemporane sintagma de ef al Statului. Dezvoltarea istoric, criteriul istoricitii, ne furnizeaz, de asemenea, ndreptirea de a califica anumite caracterisitici ale unei Constituii de a fi democratice sau nedemocratice, respectiv de a fi compatibile sau nu cu principiul democratic. Viziunea istoric asupra diferitelor regimuri politice, ne permit s calificm, ncepnd cu antichitatea, anumite principii considerate la vremea lor democratice, ca fiind elitiste, nedemocratice, n prezent, la fel cum este posibil ca unele principii considerate democratice n prezent, precum vrsta ncepnd cu care se dobndete dreptul de a alege sau de a fi ales, calitatea de cetean ori domiciliul pe teritoriul statului sau localitii, anumite incompatibiliti, .a., s fie considerate nedemocratice i restrictive n viitor. Evoluia istoric i aplicarea criteriului istoricitii scoate n eviden o anumit tendin egalitarist n considerarea principiilor democratice electorale contemporane . Aceast tendin a fcut posibil nu numai elaborarea unei teorii a egalitii democraiei electorale dar a creat totodat i posibilitatea de a considera c revenirea la modele electorale depite din punct de vedere istoric este profund nedemocratic chiar c ntrunete cumulativ toate condiiile enumerate n cuprinsul tezei a doua. Prin urmare, dreptul de vot ca i votul trebuie s fie egale, iar egalitatea trebuie stabilit pe baza unor criterii obiective, relaionale, i nu subiective. Un plus sau un minus de egalitate a criteriilor electorale permite deci diferenierea ntre regimuri politice mai mult sau mai puin democratice, ceea ce nseamn c rmne deschis posibilitatea criticii procedurilor electorale contemporane. Sunt compatibile cu principiul statului democratic numai acele limitri ori restrngeri ale drepturilor electorale care se justific din perspectiva funciei sau finalitii obiective a procesului electoral care nu numai c permite dar chiar impune stabilirea unor criterii funcionale precum spre pild capacitatea de exerciiu. Fiecare drept electoral inegal servete ideii de manipulare a rezultatelor i efectelor scrutinului democratic n beneficiul unei 206

anumite pri a populaiei, respectiv n beneficiul unei manipulri a procesului de repartizare a mandatelor. n stabilirea inegalitilor trebuie avut n vedere diferenierea necesar dintre cazurile de inexisten sau restrngere a drepturilor electorale i cele de evaluare inegal a acestora, i nu trebuie s uitm c, pn n zilele noastre, omenirea a demonstrat, n ambele privine, o fantezie uimitoare.Acesta este i motivul pentru care doctrina contemporan consider c dintre toate sistemele electorale numai sistemul electoral relaional, sau funcional, satisface criteriile i cerinele principiului egalitii. Cerina desfurrii procedurilor electorale n condiii de concuren real impune i legitimeaz dreptul la opoziie politic. Dreptul la opoziie, inclus n libertatea concurenei, poate fi restrns prin mijloace juridice (constituionale sau legale) fr violarea principiului democratic numai n msura n care nterzicerea ori excluderea de la participarea la alegeri se aplic organizaiilor sau persoanelor care neag, refuz sau vor s nlture procedurile democratice ca atare. Dimpotriv, este incompatibil cu principiul statului democratic a interzice, prin acte politice sau juridice, organizaii sau persoane i/sau participarea acestora la alegeri, pe motivul c au intenia de a schimba ori instig la schimbarea relaiilor sociale existente ori pentru c ofer prognoze politice ori ideologice incompatibile cu aa zisa concepie majoritar la un moment dat. Existena unui proces electoral democratic presupune cu necesitate existena unui sistem pluralist de partide politice. Sarcina fundamental a acestora este de a-i formula programele electorale n conformitate cu principiul reduciunii complexitii n vederea obinerii unei adeziuni ct mai largi.Organizarea periodic de alegeri nu garanteaz succesiunea a partidelor politice la putere dar o permit i o faciliteaz. Fr partide politice, nelese ca asociaii constituite n vederea dobndirii, exercitrii i meninerii puterii, respectiv n vederea participrii la guvernare, nu exist nici alegeri democratice i nici regimuri politice democratice. n acest sens partidele politice trebuiesc privite att ca purttori ai voinei politice a societii ct i ca asociaii electorale prin intermediul crora se promoveaz interese sociale, individuale sau de grup, n baza principiului transparenei organizatorice i bugetare i al publicitii surselor de finanare. Funcionarea democraiei este condiionat de existena unui sistem funcional de comunicare public. 207

Dac ncepnd cu prima jumtate a secolului XX, doctrina recunoate n mod unanim rolul mijloacelor de comunicaie public pentru orice sistem democratic, mergndu-se pn acolo nct mass-media s fie declarat, mai n glum mai n serios, cea de a patra putere n stat, este incontestabil faptul c mijloacele publice de comunicare cunosc n prezent o diversificare i o influen fr precedent. Desfiinarea cenzurii, neleas ca monopol de grup asupra opiniei oficiale, nu este suficient pentru a asigura funcionalitatea unui sistem democratic, public de comunicare. n acest sens existena unui sistem mixt, public i privat de radioteleviziune i de pres cu caracter de mas precum i accesul liber al presei i cetenilor la procesul de adoptare a deciziilor politico-juridice, sunt considerate condiii condiii minimale obligatorii pentru garantarea funcionalitii regimului democratic. Principiul statului democratic va eua dac principiul majoritii nu funcioneaz. O constituie democratic nu poate garanta funcionarea principiului majoritii. Dac ns nu reglementeaz ce se ntmpl n cazurile n care nu se obin majoritile necesare, i principiul majoritii eueaz, se ajunge la o ornduire extraconstituional, incompatibil cu principiul democratic. Este de altfel notorie realitatea, evideniat de istoria mai veche sau mai nou a democraiilor contemporane, inclusiv a celei romneti actuale, potrivit creia majoritile negative se realizeaz mai uor dect majoritile pozitive, mai ales la cnd este vorba despre necesitatea realizrii unor coaliii politice de guvernmnt sau rezolvrii unor crize politice guvernamentale acute.Trebuie totui avut n vedere faptul c dac euarea principiului majoritii nseamn euarea principiului democratic aceasta nu nseamn i ncetarea procesului de exercitare a puterii statale. n fine,dac premisele ideologice sub care a fost conceput organizarea statului constituional contemporan burghezodemocratic au fost depite din punct de vedere istoric, pierderea legitimitii poate fi evitat numai dac ideologia democraiei este nlocuit cu o teorie empiric a acesteia. Romnia este i un stat social, potrivit Constituiei sale de la 1991 (art.1, al.(3)). Acest caracter rezult att din natura statului ct mai ales din funciile sale. Statul modern poate i trebuie s s imprime tuturor aciunilor economice, politice, culturale, un coninut social fundamentat pe valori etice i umane care s creeze terenul fertil pentru exprimarea real a personalitii cetenilor, a drepturilor i libertilor lor, a 208

anselor lor egale, a proteciei persoanelor defavorizate din punct de vedere social, a minoritilor de tot felul. Statul social nu poate fi un simplu partener de afaceri, un simplu observator, ci un protector i un participant care este obligat s intervin i s aib iniiativ n ceea ce privete luarea unor msuri prin care s asigure realizarea binelui public. El trebuie s sprijine pe cei dezavantajai din punct de vedere social, de asemenea sectoare economice sau de servicii aflate n criz dar care sunt indispensabile asigurrii unui nivel de trai decent, civilizat, pentru populaie. El trebuie s-i asume organizarea i funcionarea unor servicii publice de protecie i intervenie social indiferent de criteriile de rentabilitate i eficien economic a acestora. nelegerea caracterului social al statului permite explicarea sensului i dimensiunilor unor prevederi constituionale care instituie adevrate obligaii n sarcina statului, neles ca aparat de stat: art. 32 privind garantarea dreptului la nvtur, art. 33 privind accesul la cultur, art. 34 privind asigurarea igienei i sntii publice, art.41 privind protecia social a muncii, art. 47 privind asigurarea unui nivel de trai decent, art. 49 privind protecia copiilor i tinerilor, art.50 privind protecia persoanelor handicapate, etc. Prin noiunea de legislaie se nelege ansamblul dispoziiilor constituionale i legale aflate n vigoare ntr-un stat la un moment istoric dat, strict necesare n dreptul administrativ pentru o corect abordare a instituiilor sale fundamentale. n acelai timp noiunea desemneaz ansamblul izvoarelor juridice cu caracter scris, care fundamenteaz i circumscriu toate ramurile i subramurile dreptului romnesc, public sau privat. Noiunea de jurisprudena evoc ansamblul soluiilor date de instanele judectoreti unor cauze determinate, soluii care se bazeaz n dreptul romnesc pe literea i spiritul legii. Jurisprudena reprezint I trebuie s reprezinte, deI nu conine norme juridice concrete, unul din izvoarele juridice nescrise cele mai importante ale dreptului public i privat. Prin noiunea de doctrin juridic se nelege ntreaga oper scris i publicat a teoeticienilor i n tot mai mare msur a practicienilor dreptului, n diferitele ramuri i subramuri ale dreptului, care mbrac forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, comentarii, rezumate i sinteze de practic judiciar, etc Dreptul public, ca subsistem al sistemului unitar al dreptului romnesc, cuprinde ansamblul normelor juridice care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, 209

raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i raporturile dintre state. Raporturile juridice de drept public sunt raporturi de inegalitate juridic care se ncheie ntre unul sau mai multe subiecte calificate, investite cu capacitate de drept public sau dup caz cu competen legal i unul sau mai multe subiecte necalificate. n aceste raporturi subiectul calificat i manifest unilateral, n baza prerogativelor, drepturilor sau facultilor exorbitante cu care este investit prin Constituie sau lege, voina n raport cu subiectul necalificat care are obligaia de respecta conduita impus de subiectul calificat. Cu alte cuvinte, raporturile de drept public sunt raporturi ce se stabilesc ntre guvernani i guvernai n scopul de a realiza anumite sarcini cu caracter public, n interes public i sub un regim juridic derogatoriu, exorbitant, fa de dreptul comun. Autoritile publice i celelalte subiecte calificate de drept public acioneaz n temeiul puterii publice, n nume propriu sau n numele persoanei de drept public pe care o reprezint. Normele de drept public se grupeaz, n funcie de obiectul specific de reglementare, n ramuri de drept care constituie tot attea discipline juridice: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul procesual civil, penal, administrativ, dreptul mediului, dreptul internaional public, dreptul comunitar european, etc. Dreptul privat determin raporturile dintre particulari, persoane fizice si juridice sau autoriti sau instituii publice, dar nu n calitatea lor de purttoare ale puterii publice ci n calitate de entiti civile distincte, n nume propriu. Raporturile de drept privat sunt raporturi de egalitate juridic, ele se ncheie, se modific sau se sting n baza acordului reciproc al prilor. Niciunul din subiecte nu are caracterul unui subiect calificat, iar drepturile I obligaiile de care dispun sunt egale, indiferent de calitatea fiecrui subiect. Regimul juridic care guverneaz aceste raporturi este dreptul privat.Normele de drept privat se grupeaz n ramuri, respectiv discipline juridice distincte, funcie de obiectul specific de reglementare, precum: dreptul civil, dreptu comercial, dreptul familiei, dreptul proprietii intelectuale, dreptul muncii, dreptul securitii sociale, dreptul asigurrilor, dreptul bancar, dreptul internaional privat, dreptul comerului internaional, etc. Noiunea de autoritate public desemneaz acele elemente instituionale componente ale aparatului de stat care, fiind investite cu prerogative de putere public pot decide, n nume propriu dar n temeiul puterii publice,prin acte 210

cu for juridic obligatorie, n domeniile de competen delegat prin Constituie i lege, fr acordul destinatarilor actului de decizie respectiv. Noiunea de instituie public nu se identific cu noiunea de autoritate public, ci are n vedere acele structuri organizatorice, subordonate sau autonome fa de autoritile publice care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, cu personalitate juridic proprie conferit prin lege, avnd un scop public, ne-economic. (instituiile publice de nvmnt, Academia Romn, instituiile publice de sntate, etc). Ele nu dispun, spre deosebire de autoritile publice, de competen decizional, respectiv de prerogative de putere public, ci doar de anumite drepturi speciale, conferite prin lege, n scopul realizrii unui serviciu public. Noiunea de serviciu public desemneaz acele activiti cu caracter permanent i continuu, regulat organizate sau autorizate de autoriti publice, n vederea satisfacerii unor nevoi sociale consacrate n cuprinsul legii ca fiind de interes public. 1.2. Dreptul administrativ ca ramura a sistemului unitar al dreptului romnesc. Definitia si obiectul de reglementare ale dreptului administrativ romn. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului i al organelor sale, inclusiv administrative, i manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar asupra autoritii care-l creeaz i care, pe cale de consecin, trebuie s se subordoneze chiar propriilor reglementri i cu att mai mult celor provenind de la autoritile ierarhic superioare.329 Statul de drept, ca tip de stat caracteristic pentru modelul statal european, are ca i corolar fundamental, aa cum s-a vzut,principiul legalitii, nsemnnd preeminena legii n reglementarea raporturilor sociale,prin intermediul cruia se asigur ordinea de drept la nivel statal intern. Administraia public romneasc este legat prin lege i drept potrivit art.1 din Constituia Romniei republicat, care plaseaz principiul legalitii n sens larg, inclusiv principiul supremaiei Constituiei, n cadrul principiilor generale ale statului romn: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie (Titlul I, art.1 al.(5)), ceea ce nseamn c autoritatea legii se manifest egal i obligatoriu att pentru autoritile publice sau alte subiecte
329

A se vedea n acest sens, Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol.I, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 31

211

de drept public ct i pentru persoanele private, fizice sau juridice, ceteni sau neceteni, naionali sau nenaionali, rezideni pe teritoriul Romniei. Dreptul administrativ romn n sensul su de drept aplicabil administraiei publice este, prin urmare, dominat de principiul legalitii, n sensul c activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n limitele prevzute de acestea, urmrindu-se, n principal, punerea lor n aplicare. ntruct legea este emanaia voinei generale a poporului, exprimat prin intermediul reprezentanei naionale, este firesc ca regulile de conduit instituite de aceasta cu respectarea procedurii prevzute n acest scop, s fie nzestrat n raport cu celelalte acte normative susceptibile de a fi aplicate cu ajutorul constrngerii de stat, cu cea mai mare for juridic.330 Aceast domnie a legii se traduce, pe de o parte, prin faptul c normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinate prin acte juridice normative emannd de la alte autoriti publice ci, dimpotriv, acestea trebuie s-I fie conforme. Pe de alt parte, legea este n msur s intervin n orice moment pentru a modifica, a suspenda sau a desfiina o norm juridic stabilit printr-un act administrativ.331 Administraia public face parte, potrivit principiului separaiei puterilor n stat din sfera puterii executive. n calitate de form specific n care se realizeaz puterea public, respectiv de funcie statal autonom, puterea executiv dispune de un drept propriu de reglementare, drept care este ns limitat la sfera de cuprindere a activitilor care compun coninutul material al administraiei publice precum i de comandamentele interesului public. Discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice sunt inseparabile de cele care privesc obiectul dreptului administrativ. Doctrina a fost mereu preocupa de a formula criterii care s fie de natur a contura obiectul dreptului administrativ n raport cu obiectul administraiei publice, ct I n raport cu obiectul altor ramuri de drept, n principal al dreptului constituional.332 Sintetic, dreptul administrativ reprezint acea ramur a sistemului unitar al dreptului romnesc care abordeaz fenomenul administrativ prin prisma normelor juridice care
330

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.1, Edit. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 44 331 Tudor Drganu, ntroducere n teoria i practica statului de drept, Edit. Dacia, ClujNapoca, pag.85 332 A.Iorgovan, Op.cit., pag.114

212

reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Astfel, ntr-o prim definiie, dreptul administrativ reprezint acea ramur a dreptului public romnesc, care reglementeaz raporturile sociale care iau natere, se modific sau se sting n cadrul i n scopul realizrii funciei executive a statului. Aceast definiie este corect ns evident insuficient. Varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic normativ ce acioneaz asupra executivului i prin executiv, reglementarea s fie difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar i reguli aparintoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii, etc.333 De-a lungul timpului au fost elaborate o serie de teorii privind sfera de aplicabilitate a dreptului administrativ n raport cu sfera administraiei publice: a. Potrivit teoriei unicitii, dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. b. Teza dublei naturi, care conduce la concluzia c dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept c. Teza subsidiaritii, consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice.334 n ceea ce ne privete considerm c dreptul aplicabil administraiei publice este dreptul administrativ, ca drept comun n materie, alturi de care ntlnim i alte categorii de norme, aparinnd diverselor ramuri de drept public ori de drept privat, care devin aplicabile n mod incidental, fie datorit caracterului structurant, principial al unor ramuri de drept sau norme juridice(ex: dreptul constituional care guverneaz i orienteaz sistemul de drept n ansamblul su, dreptul internaional public are prioritate n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, art. 20 al.(2) din Constituie) fie datorit caracterului complex al anumitor raporturi sociale care impun o reglementare cu dubl natur (administrativ i civil, administrativ i bancar, administrativ i penal, administrativ i de drept al familiei, etc) Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei, etc.
333

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, , Edit. Risoprint, ClujNapoca, 2004, pag. 334 A se vedea n acest sens, Dana Apostol Tofan, Op.cit, , pag. 40

213

ntregesc reglementrile referitoare la competena autoritilor administrative, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de subsecven fa de normele dreptului administrativ.335 Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fascicol de relaii sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex de msuri de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator.336 Din definiia general, formulat mai sus, rezult ns c dreptul administrativ este una din ramurile sistemului de drept romn unitar, mai precis una din ramurile subsistemului dreptului public romnesc, ca urmare a faptului c, avnd un obiect propriu de reglementare - anumite raporturi sociale reunite prin trsturi caracteristice comune, care se deosebesc de alte categorii de raporturi sociale -, necesit utilizarea unor principii i a unor metode proprii de reglementare i realizare. Pentru a se sublinia strnsa corelaie care se stabilete ntre normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ i raporturile sociale pe care le reglementeaz, acestea din urm fiind denumite raporturi de drept administrativ. Doctrina juridic de specialitate actual a formulat o serie de definiii dintre care enumerm pe cele pe care le considerm a fi cele mai recente i reprezentative, astfel: Prof.A.Iorgovan, dup ce arat c sub incidena dreptului administrativ intr 2 categorii de raporturi sociale: a- cele care privesc aplicarea legii i, respectiv, prestarea de servicii publice (raporturi de administraie activ), i b- cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice, alte autoriti statale i ceteni (raporturi de administraie contencioas. definete dreptul administrativ ca fiind ramura dreptului public care reglementeaz concret, sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri private, investite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.337 Prof.Ioan Alexandru, arat c dreptul administrativ i procedura administrativ reglementeaz o grupare
335 336 337

Idem, pag.41 A.Iorgovan, Op.cit, pag.118 A.Iorgovan, Op.cit, pag. 121

214

specific de raporturi sociale, respectiv acelea care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.338 Prof.Ioan Santai: arat c dreptul administrativ ca ramur a sistemului unitar de drept se autonomizeaz prin obiectul de reglementare i prin metoda de reglementare a raporturilor sociale aflate sub incidena sa i definete dreptul administrativ ca fiind acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile sociale din cadrul organizrii I funcionrii administraiei publice i al nfptuirii activitii executive a statului prin utilizarea metodei subordonrii (autoritare) n desfurarea relaiilor juridice.339 Prof. Rodica Narcisa Petrescu : Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei publice pe baza i n executarea legii340 Prof. Dana Apostol Tofan : Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramur a dreptului public ce cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile sociale nscute n activitatea de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, desfurat, n principal, de autoritile administraiei publice, precum i de regiile autonome, instituiile publice i alte servicii care realizeaz activiti de interes public i, n subsidiar, i de celelalte autoriti publice.341 Dei diferite ca formulare i, n anumite privine, chiar n coninutul lor, - ca urmare a mprejurrii c autorii mprtesc opinii ntructva diferite cu privire la particularitile caracteristice comune ale raporturilor de drept administrativdefiniiile de mai sus arat, cu titlu de numitor comun c raporturile sociale care formeaz obiectul dreptului
338 339 340 341

I.Alexandru, Op.cit. pag. 83 I.Santai, Op.cit. pag. 14 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Accent, Cluj-Napoca, 2004 Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag.43

215

administrativ se nasc, se modific i se sting n temeiul puterii publice, n cadrul activitilor de conducere i organizare a executrii, de asigurare a executrii i de executare, n concret, , a legilor i a celorlalte acte normative, de ctre autoritile publice competente precum i de alte subiecte investite cu capacitatea sau competen de drept administrativ. Cu alte cuvinte, sfera raporturilor ce compun obiectul dreptului administrativ se ntinde att asupra aspectelor organizatorice, de conducere i reglementare n sfera administraiei publice, ct i asupra tuturor aspectelor funcionale ale acesteia, inclusiv asupra raporturilor de natur conflictual dintre autoriti publice i persoane private precum i dintre diferite autoriti publice. Mai mult dect att, n dreptul public contemporan, este admis teza potrivit creia, normele de drept administrativ, n condiiile prevzute de lege, pot reglementa i relaii sociale din sfera faptului administrativ care mijlocete realizarea competenei altor organe de stat dect cele administrative (de exemplu refuzul de a rezolva o cerere), tez circumscris i n art.52 din Constituie. n aceste situaii regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc i nu ca scop n sine, el intervenind ntr-un regim subsecvent fa de alte regimuri, mijlocind ns realizarea acestora. 342 Privind din perspectiva normelor care-l alctuiesc, putem aprecia astfel c dreptul administrativ, n sens larg, cuprinde totalitatea normelor juridice n baza crora acioneaz subiectele calificate n scopul realizrii activitilor ce compun administraia public. ntr-un sens mai restrns dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care conin drepturi sau prerogative de putere public n baza crora anumite subiecte, expres i special mputernicite de lege, ndeplinesc anumite sarcini administrative reglementate n coninutul legii, n interes public. Dac lum n considerare deosebirile de nuan pe care le reflect definiiile enunate va trebui s observm c ele sunt determinate, nu att de raportarea subiectiv a autorului lor la fenomenul definit ct de dificultatea obiectiv a surprinderii elementelor sale definitorii ca urmare a faptului c obiectul reglementrii n dreptul administrativ este compus dintr-o mare varietate i diversitate de relaii sociale, dispersate ntr-un cadru vast i complex n care se interfereaz cu alte numeroase
342

A se vedea, n acest sens, Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2005

216

categorii de relaii sociale reglementate i nereglementate juridic. O observaie necesar nainte de delimitarea obiectului de reglementare a dreptului administrativ este aceea c raporturile sociale care l alctuiesc, se formeaz n cadrul I pentru realizarea funciei executive a statului ca cea mai cuprinztoare sfer de activiti din sfera funciilor statale, att n scopul reglementrii juridice, secundum legem, a numeroase i variate raporturi sociale , ct I n scopul aplicrii unui mare numr de norme juridice, n cadrul unor raporturi sociale concrete. Cu alte cuvinte, raporturile sociale care formeaz obiectul de reglementare al dreptului administrativ se constituie att ca raporturi de drept administrativ posibile sau virtuale, ct i ca raporturi de drept administrativ concrete i actuale ntre anumite subiecte i cu un anumit coninut i obiect. Se poate constata c nu trebuie s existe o concordan deplin ntre sfera raporturilor sociale posibile sau virtuale reglementate n abstract prin normele de drept administrativ i sfera raporturilor sociale concrete i actuale care iau natere, se modific sau se sting n cadrul i n scopul realizrii funciei executive a statului, prin conducerea, organizarea i asigurarea executrii i executarea n concret, n temeiul puterii publice, de ctre subiectele investite cu competen sau capacitate de drept administrativ. Nu ntotdeauna normele de drept administrativ se convertesc n raporturi concrete i actuale de drept administrativ. Aceast realitate juridic ne permite s precizm c att raporturile sociale posibile i virtuale reglementate in abstract prin normele dreptului administrativ ct i raporturile sociale concrete i actuale care iau natere, se modific sau se sting n cadrul i n scopul realizrii funciei executive a statului n temeiul normelor de drept administrativ, alctuiesc obiectul de reglementare al dreptului administrativ , dac prin ele se urmrete executarea, n temeiul puterii publice, a legii n dimensiunea ei reglementar, organizatoric, funcional sau direct aplicativ, de ctre subiectele competente. n fine, aceast important ramur a sistemului unitar al dreptului romnesc, se constituie att n funcie de particularitile caracteristice comune ale unei anumite categorii de relaii sociale ct i n funcie de anumite principii care stau la baza reglementrii lor prin normele de drept administrativ i de metode comune de reglementare i realizare. Abordarea acestor principii precum i a modului specific n care acestea determin reglementarea juridic prin 217

norme de drept administrativ o vom ntreprinde ntr-un capitol distinct al acestui curs. Metoda de reglementare n dreptul administrativ este determinat, la rndul ei, de aciunea principiilor generale care fundamenteaz organizarea i funcionarea statului romn contemporan precum i de scopul urmrit prin reglementare i anume realizarea, in abstact sau n concret, a funciei executive a statului. Ea const n manifestarea unilateral de voin a autoritilor publice competente, svrit n n nume propriu, baza legii i n temeiul puterii publice, n scopul realizrii obiectivelor stabilite de lege n sarcina lor pentru realizarea funciei executive a statului. Principale metod de realizare a normelor dreptului administrativ romn este metoda realizrii de bun voie, liber i consimit, a acestora de ctre subiectele pasive de drept administrativ. Respectarea din proprie convingere a legii nseman c coninutul acesteia reflect i exprim, cu adevrat, interesul public, resimit egal, de ctre elementele componente ale societii civile. Dar, ntruct, orice nesocotire sau nclcare a legii reprezint implicit o nesocotire sau o nclcare a interesului public, metoda realizrii de bun voie a coninutului legii se completeaz, n subsidiar, cu metoda constrngerii juridice, implicnd executarea legii cu ajutorul forei coercitive a statului. Dreptul administrativ, neles ca ramur de drept, nu se confund cu tiina dreptului administrativ i nici cu disciplina didactic corespunztoare, ntruct n cadrul acestora din urm nu sunt cercetate normele de drept care reglementeaz activitatea administrativ a organului legiuitor, a instanelor judectoreti sau parchetelor, a altor organe care realizeaz, cu titlu excepional, activitate executiv statal, dar se cerceteaz, n schimb aspecte referitoare la evoluia istoric a instituiilor administrative precum I aspecte de drept comparat. n schimb, n ramura dreptului administrativ intr i normele care reglementeaz raporturile de drept administrativ la care particip aceste organe. Trebuie totodat reinut faptul c ramura dreptului administrativ nu reglementeaz toate relaiile sociale care iau natere, se modific sau se sting, n cadrul administraiei publice neleas n accepiunea sa de subsistem de autoriti ale statului, ci numai acele relaii sociale care alctuiesc coninutul noiunii de administraie public n accepiunea sa de activitate specific de realizare a puterii publice I element constitutiv al sferei mai largi a Executivului . 218

n concluzie, putem arta c obiectul de reglementare a dreptului administrativ este compus din relaiile sociale specifice administraiei publice, denumite raporturi juridice de drept administrativ care pot aprea sub diferite forme: a. raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun b. raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent unor ramuri de drept (constituional, internaional public, ntr-o perspectiv destul de apropiat dreptul comunitar european) c. raporturi de drept administrativ reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri de drept (civil, familiei, etc) Obiectul dreptului administrativ este limitat la aspectele juridice ale fenomenului administrativ. Dei doctrina actual nu a reuit s adopte o poziie comun n ceea ce privete trsturile caracteristice ale dreptului administrativ romn343, sintetizm n finalul capitolului, din raiuni didactice, urmtoarele: dreptul administrativ este o ramur a dreptului public dreptul administrativ se caracterizeaz printr-o mare varietate de domenii dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii dreptul administrativ cuprinde norme specifice care reglementeaz, n regim de putere public, relaiile sociale care se nasc n sfera administraiei publice dreptul administrativ se caracterizeaz printr-un ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre particulari Ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce formeaz obiectul dreptului administrativ reprezint dreptul aplicabil administraiei publice, care contureaz un regim juridic special, exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, respectiv un regim de putere public. n dreptul administrativ interesul public are prioritate fa de interesul particular. Datorit poziiei dominante a administraiei publice fa de ceteni au fost instituite aa numitele drepturi garanii prevzute de art.51 I 52 din Constituie.
343

Pentreu un examen critic al opiniilor exprimate cu privire la trsturile dreptului administrativ a se vedea, A.Iorgovan, Op.cit., pag.122 -124

219

Dreptul administrativ, neles ca tiin care studiaz totalitatea normelor juridice, scrise i nescrise, trecute, prezente i viitoare, aplicabile administraiei publice ca drept comun n materie, se poate diviza, n opinia noastr, n urmtoarele categorii: Dreptul administrativ general i dreptul administrativ special . Dreptul administrativ general studiaz acele categorii de norme juridice, principii generale, noiuni fundamentale, i instituii juridice care sunt valabile i aplicabile pentru toate domeniile ce compun sfera de cuprindere a executivului i administraiei publice. El cuprinde aadar ceea ce este general, comun, tipic i aplicabil pentru integralitatea fenomenului administrativ statal. Dreptul administrativ special studiaz domenii particulare, speciale ale activitii administrative supuse unor reguli speciale de organizare i funcionare, cuprinse, n general, ntr-un ansamblu unitar i sistematizat de acte normative cu caracter special. . Astfel i n sistemul nostru normativ putem vorbi deja , datorit complexitii i numrului de reglementri aplicabile n aceste materii, cu titlu de drept administrativ special despre: dreptul construciilor, urbanismului i sistematizrii; dreptul funciei i funcionarului public; dreptul poliienesc i al ordinii publice, dreptul administrrii drumurilor, dreptul circulaiei pe drumurile publice, dreptul administrrii apelor, pdurilor i mediului, dreptul nvmntului, dreptul sntii publice, etc. Dreptul administrativ material / substanial i dreptul administrativ procedural. Dreptul administrativ material studiaz cerinele de fond ale indeplinirii sarcinilor administrativ-statale de ctre subiectele care realizeaz administraia public iar dreptul administrativ procedural studiaz totalitatea regulilor i instituiilor juridice aplicabile n procesul de elaborare, executare concret I control al actelor administrative, inclusiv cele care se manifest n raporturile de natur conflictual dintre administraie I cei administrai. n fine, credem c, n baza art. 102 al Constituiei Romniei, care prevede c, Guvernul asigur realizarea att a politicii interne ct i a politicii externe a rii, 220

putem vorbi att despre un drept administrativ intern ct i despre un drept administrativ extern (al negocierilor internaionale, al despgubirilor internaionale, etc) 1.3. Normele de drept administrativ Dup cum s-a vzut, dreptul administrativ reprezint o ramur a sistemului unitar al dreptului romnesc ceea ce nseamn c este format dintr-o totalitate de norme juridice constituit ca subansamblu n ansamblul normelor juridice ce alctuiesc sistemul de drept romnesc. De aici rezult, n primul rnd, faptul c normele de drept administrativ sunt norme juridice adic reguli de conduit, obligatorii, instituite i sancionate de stat n scopul realizrii scopurilor sale constituionale, prin legi i alte acte normative emise n baza legii, care exprimnd voina poporului sunt garantate n aplicarea lor de fora de constrngere a statului. Totodat, rezult i faptul, pe care l considerm de acum demonstrat, c normele de drept administrativ au un obiect de reglementare specific, propriu, n raport cu obiectul de reglementare al altor categorii de norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept, ca i metode specifice de reglementare i realizare. Normele juridice administrative reprezint acea categorie a normelor juridice instituite de autoritile publice i care confer administraiei publice puterea s se manifeste, n raporturile de drept, prin subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii executive344. Normele de drept administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei de stat fiind instituite de o autoritate public . Normele juridice de drept administrativ din toalitatea normelor pot fi identificate ca fiind acele norme juridice care exprim voina statului sau a colectivitilor locale, a autoritilor acestuia care le instituie sau le sancioneaz cu o for juridic diferit. Normele de drept administrativ pot fi emise de puterea legislativ - Parlament, de puterea executiv Preedinte, Guvern I autoritile adminsitraiei publice centrale sau locale, 345 n temeiul acestor norme se formeaz, se modific i se desfiineaz raporturi juridice administrative chiar dac, n subsidiar, n baza lor se pot forma i raporturi de alt natur, civil, comercial, de familie, de munc, etc.
344 345

In acest sens, Ioan Santai, Op.cit, pag. 32 I.Alexandru, Op.cit, pag. 83

221

Prin emiterea acestor norme statul i autoritile sale se manifest ca autoriti publice, iar nu ca alte subiecte de drept -persoane juridice de drept privat- care intr n raporturi derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu. Fora de constrngere a statului garanteaz, la nevoie, aplicarea normelor administrative, iar autoritile care o exercit aparin chiar sistemului executiv. Alturi de normele de drept administrativ n sfera administraiei publice i mai gsesc aplicabilitatea i norme aparinnd altor ramuri de drept. Dat fiind sfera larg, diversitatea precum i complexitatea relaiilor sociale reglementate prin normele dreptului administrativ se impune, ca pe lng caracterizarea general pe care am fcut-o relaiilor sociale care, n ansamblul lor, constituie obiectul de reglementare al dreptului administrativ, s procedm la examinarea acestora pe anumite grupe care constituie obiect de reglementare al diferitelor categorii de norme ale dreptului administrativ. Procednd astfel, vom putea concretiza caracterizarea general pe care am fcut-o obiectului de reglementare al dreptului administrativ i, n acelai timp, vom putea evidenia care sunt, n opinia noastr, principalele categorii de norme ale dreptului administrativ346:
n doctrina de specialitate, anterioare sau ulterioare Constituiei Romniei din 1991, s-au propus mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ. A se vedea, pentru o analiz a doctrinei A. Iorgovan, Op.cit., pag. 139-140.
346

Accentund asupra necesitii introducerii criteriului funciei dreptului administrativ care se realizeaz prin norma respectiv, A Iorgovan, clasific normele de drept administrativ n urmtoarele categorii : a. norme organice; b. norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; c. norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de constrngere administrativ; d. norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (dar neeseniale) pentru societate - normele contravenionale I e. norme de contencios administrativ. Ioan Santai, propune urmtoarea clasificare a normelor de drept administrativ: 1. Dup obiectul de reglementare: a. norme organice, prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative precum i a unor instituii din subordinea acestora. b. norme procedurale, care reglementeaz forma n care se realizeaz activitatea administraiei publice c. norme materiale, care reglementeaz drepturile I obilgaiile decurgnd din raporturile n care intr administraia ca urmare a executrii sau nclcrii prevederilor legale de ctre subiectele de drept Dup sfera lor de cuprindere: a. norme generale, care au o sfer de maxim cuprindere incluznd cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activitii executive b. norme speciale, care se refer la categorii limitate de raporturi

222

 O prim categorie o constituie categoria normelor care reglementeaz constituirea/nfiinarea, organizarea, funcionarea, scopul, sarcinile i atribuiile autoritilor executive sau administrative ale statului, precum I poziia lor n raport cu alte autoriti i organe ale statului, instituii publice i private, organizaii neguvernamentale, alte persoane fizice sau juridice. Aceste norme pot fi denumite generic i norme de competen. Aceast categorie de norme de drept administrativ este foarte cuprinztoare dat fiind multitudinea subiectelor care realizeaz, n perioada contemporan, activiti ce compun funcia executiv a statului, varietatea sarcinilor administrative, particularitile pe care le prezint sub aspectul competenei materiale,
juridice, dintr-un domeniu restrns, c. norme excepionale, sau de excepie, care vizeaz situaii derogatorii de la dreptul comun i chiar de la normele speciale n materia respectiv 3. Dup conduita prescris: a. Norme onerative, care oblig la ndeplinirea unei activiti,b. Norme prohibitive, care interzic svrirea unei aciuni, c. Norme permisive, care fr a obliga sau interzice svrirea unei aciuni las libertatea de conduit subiectelor de drept n limitele prevzute de ele, 4. Dup locul n care Iiproduc efectele: a. norme interne, care produc efecte n interiorul autoritilor administrative, b. norme externe, care i produc efectele n afara adminisraiei I n raporturile acesteia cu terii. 5. Dup caracterul lor: a. norme imperative, care impun o anumit conduit, i care reprezint marea majoritate a normelor de drept administrativ, b. norme dispozitive, care las la latitudinea subiectelor conduita de urmat. (I.Santai, Op.cit., pag. 34-36) Ioan Alexandru, propune o clasificare interesant prin faptul c individualizeaz normele care provin din dreptul internaional european. Astfel, criteriile avute n vedere sunt: a1 . dupcriteriul forei juridice: a. norme care provin din dreptul internaional/european, b. norme care provin din dreptul intern. 2. dup criteriul structurii logice: a. norme juridice complete, cu o structur trihotomic detaliat, b. norme juridice incomplete, b.1. norme de trimitere la care relaionarea la prezent se face cu acte normative deja existente ndiferent de forma juridic a acestora, b.2. norme n alb, relaionate pentru viitor, actul normativ de completare urmnd s apar. 3. dup obiectul reglementrii : a. norme organizatorice, b. norme de drept material, c. norme de funcionalitate; 4. dup criteriul sferei de aplicare: a. norme generale, b. norme speciale, c. norme de excepie ; 5. dup criteriul modului de reglementare a conduitei: a. norme onerative, b. norme prohibitive, c. norme permisive.; i, n fine 5. dup modul de sancionare : a. norme punitive, care stabilesc o sancionare de ordin negativ-pedeapsa, b. norme stimulative, care stabilesc un sistem articulat de stimulente-sancionarea pozitiv. (Op.cit, pag.88-89)

223

teritoriale, temporale sau persoanle, dup caz, fiecare dintre ele, etc. ntr-o a doua categorie pot fi incluse acele norme de drept administrativ care reglementeaz regimul juridic administrativ n care se desfoar diferitele genuri de activiti care, n ansamblul lor, alctuiesc sfera administraiei publice, I pe care le nfptuiiesc, n temeiul capacitii juridice de care dispun, organele executive ale statului fie ca activitate a lor principal fie n subsidiar n raport cu obiectul activitii lor. O a treia categorie de norme ale dreptului administrativ sunt cele care reglementeaz raporturile de drept administrativ dintre autoritile executive sau administrative I ceteni, considerai fie individual, fie n colective organizate, cu sau fr persoanlitate juridic, n cadrul crora acetia i realizeaz anumite drepturi sau i satisfac anumite nevoi i/sau interese legitime, apelnd la serviciile publice organizate sau autorizate de administraie. n aceeai categorie de norme se includ i acelea care stabilesc anumite condiii sau limite ale capacitii de drept administrativ a persoanelor n raporturile lor cu autoritile publice sau cu serviciile publice. O a patra categorie a normelor de drept administrativ o formeaz acelea care indic, enumer sau stabilesc formele pe care le mbrac rspunderea autoritilor administrative precum i acelea care reglementeaz rspunderea administrativ a subiectelor de drept Cea de a cincea categorie de norme ale dreptului administrativ o reprezint acelea care reglementeaz aspectele de procedur pe care sunt inute s le observe I s le ndeplineasc autoritile publice cu prilejul nfptuirii puterii executive n general sau ntr-un domeniu sau ramur a activitii administrative. n legtur cu procedura administrativ trebuie precizat c normele care o alctuiesc sunt, la rndul lor, foarte numeroase i variate mergnd de la norme privind elaborarea i adoptarea actelor administrative i pn la norme de procedur contencioas. Problema sistematizrii dreptului administrativ ca i problema sistematizrii normelor de procedur administrativ, s-a pus n ultimii ani cu mai mult fermitate i se pare c, stadiul la care s-a ajuns, justific totui o atitudine optimist. 224

ntre categoriile de norme ale dreptului administrativ i structura actelor normative ce le reglementeaz nu exist ntotdeauna coresponden deplin. Nu exist coresponden deplin nici ntre normele dreptului administrativ i natura juridic a actelor n care acestea sunt incorporate. Normele de drept administrativ sunt cuprinse n cele mai diferite acte normative, ceea ce nseamn c ele pot mbrca cele mai diferite forme. Chiar dac majoritatea acestor norme sunt cuprinse n acte administrative totuI ele mai pot fi cuprinse i n Constituie, legi sau alte acte juridice ce au un alt regim juridic. n plus, adeseori prin actele de drept administrativ sunt reglementate numeroase alte raporturi sociale aparinnd, prin trsturile lor caracteristice comune I specifice altor ramuri ale dreptului cum ar fi dreptul civil, dreptul muncii, etc. Marea diversitate, volumul ridicat i relativa stabilitate a normelor administrative a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deine ponderea n cadrul regulilor juridice ale statului. Pe de alt parte, actele de drept administrativ pot fi i individuale, ceea ce nseamn c nu cuprind norme juridice cu caracter general. Actele administrative normative, spre deosebire de actele individuale au o serie de caracterisitici generale i speciale dup cum urmeaz: 1. Caracteristici generale: cuprind reguli generale aplicabile ntr-un numr nedeterminat de cazuri abstacte se adreseaz unui numr nedeterminat i neindividualizat de persoane sunt elaborate ntr-o form i dup o procedur formal special, expres prevzut de lege sunt supuse obligatoriu publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, nepublicarea atrgnd dup sine nulitatea absolut a normei. Actele individuale sunt supuse doar operaiunii comunicrii ctre persoanele vizate sau interesate. sunt nemijlocit obligatorii i executorii n temeiul puterii publice pe care o incorporeaz, putnd fi aduse direct la ndeplinire prin fora de constrngere a statului. 2. Caracteristici speciale: Coninutul, scopul i limitele aplicrii lor sunt precis determinate n coninutul unei legi, neleas ca act juridic al Parlamentului 225

 n coninutul lor trebuie s fie indicat exact temeiul legal pe care se ntemeiaz Cercul subiectelor care pot adopta acte administrative cu caracter normativ este limitat la autoritile administraiei publice cu competen decizional administrativ. (Guvern, ministere, alte autoriti centrale ale administraiei de specialitate, autoritile administraiei publice locale) Delegarea competenei decizionale a autoritii administrative, n integralitatea ei, este interzis (delegata potestas non delegatur) Anumite categorii de acte administrative sunt supuse unei aprobri speciale din partea Parlamentului sau altor autoriti publice Normele de drept administrativ, nserate n diferitele acte normative, prezint o structur logico-formal, n general identic cu a celorlalte norme juridice, cuprins din ipotez, dispoziie i sanciune, care reprezint structura intern, stabil a normei. Totui, la o atent examinare putem constata anumite particulariti ale normelor de drept administrativ sub aspectul structurii lor. Aa, de pild, cele mai numeroase norme ale dreptului administrativ au ipoteza foarte dezvoltat n raport cu celelalte elemente ale normei juridice. Aceast particularitate se datoreaz faptului c, ntruct prin intermediul ei se urmrete realizarea funciei executive a statului, este absolut necesar s se precizeze ct mai exact condiiile de aplicare ale acestor norme la diferite cazuri concrete, respectndu-se deopotriv interesul public ct i drepturile subiective ale prilor raporturilor juridice. Ipoteza descrie situaiile, mprejurrile i condiiile n care intr n aciune dispoziia sau sanciunea normei. Ipoteza normei de drept administrativ poate s cuprind definiii i principii, calitatea subiectului, obiectul de activitate al subiectului, precum I alte condiii necesar a fi tiute n momentul aplicrii dispoziiei. Avnd n vedere accentul pus, n ultimul timp pe puterea discreionar a administraiei publice, legiuitorul a considerat necesar ca acest prim element s fie din ce n ce mai exact prin precizri de amnunt, ajungndu-se astfel la situaia unei ipoteze foarte dezvoltate.347 n funcie de modul cum aceste condiii I mprejurri au fost precizate, ipoteza poate fi determinat sau relativ
347

A se vedea n acest sens, I.Alexandru, Op.cit., pag.85

226

determinat. Cnd ipoteza doar se subnelege, leguitorul las la dispoziia autoritilor administrative posibilitatea s stabileasc, n concret, cum vor aplica dispoziia. Dispoziia constituie partea activ, elementul raional, miezul normei de drept administrativ care prevede conduita prilor. Dispoziia normei este, n general, imperativ reglementnd categoric conduita prilor. Caracterul imperativ rezult din regimul de putere public, derogatoriu, impus aciunilor administraiei publice. Cele mai multe dintre normele imperative ale ale dreptului administrativ sunt norme onerative n sensul c prevd obligaii in faciendo pentru subiectele crora se adreseaz, impunndu-le anumite prestaii. Astfel de norme sunt marea majoritate a acelora care reglementnd competena de drept administrativ a diferitelor autoriti publice, le oblig la svrirea unor aciuni indicate sau enumerate n dispoziia normei de competen. Unele norme imperative ale dreptului administrativ sunt prohibitive n sensul c dispoziia lor oblig prile in abstinendo, adic s se abin de la svrirea unei anumite aciuni. Unele norme ale dreptului administrativ sunt permisive n sensul c prevd n cuprinsul dispoziiei lor, numai facultatea de a aciona sau nu, lsat la latitudinea voinei subiectului activ. Acestea sunt n general acelea care reglementeaz raporturile de drept administrativ dintre autoritile administrative i ceteni, n cadrul crora I realizeaz anumite drepturi sau i satisfac anumite nevoi I interese apelnd la serviciile administraiei publice. n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de problemele nscute din raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere public ce revin autoritilor administraiei publice. Astfel, exist o tehnic juridic de aciune, proprie administraiei publice, att n ceea ce privete emiterea actelor administrative ct I n ceea ce privete ncheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale. De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritile administraiei publice348. n legtur cu particularitile structurii normelor de drept administrativ se mai poate observa c adeseori sanciunea acestora lipsete, fiind subneleas. Aceasta ntruct actele elaborate de autoritile executive ale statului cu nclcarea sau nesocotirea normelor de drept administrativ sunt lovite de
348

Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 45

227

nulitate absolut. Acestea sunt, n general, normele care reglementeaz formalitile procedurale privind adoptarea actelor de drept administrativ. Sanciunea este ntotdeauna prevzut n cazul contraveniilor unde are un caracter represiv, n celelalte situaii ea variind dup cum abaterea a fost comis de administraie i funcionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vtmat drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice I juridice, cnd rspunderea poate avea caracter reparator sau disciplinar, fie au fost nclcate condiiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaz nulitatea lor. n cazul n care nerespectarea sau nclcarea normei de drept administrativ se sancioneaz i cu alte sanciuni dect nulitatea actelor ilegale, sanciunea este cuprins n norma de drept administrativ sau se face trimitere expres la o alt norm. Norma de drept administrativ are i o structur tehnico-legislativ, care alctuiete structura extern, dinamic a acesteia. Ea este corelat cerinelor de celeritate ale procesului legislativ precum i principiilor generale de tehnic legislativ reglementate de Legea nr.24/2000349 ca drept comun n materie. Normele de tehnic legislativ stabilesc prile constitutive ale unui act normativ, structura, forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele tehnice folosite n activitatea de elaborare, modificare, completare i abrogare a actelor normative, limbajul i stilul acestora, etc. Structura tehnico-legislativ a normei de drept administrativ se identific i se exprim prin articole, paragrafe, alineate, care la rndul lor sunt structurate n pri, titluri, capitole, seciuni. Din economie de mijloace de multe ori construcia tehnico-legislativ a normei nu se suprapune structurii logice a acesteia. n ceea ce privete aciunea normei de drept administrativ n timp, n spaiu i asupra persoanelor, exist un singur autor de contemporan de drept administrativ romn care abordeaz aceast problematic. Este vorba de Prof.Ioan Alexandru ale crui principale teze350 n aceast materie care prezint i ea, indiscutabil, particulariti date de coninutul special al normelor de drept administrativ, considerm util a le prezenta n continuare:
349

privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M.Of. al Romniei nr. 139/2000, modificat I completat prin Legea nr.184/2004 publicat n M.Of.al Romniei nr. 463/2004 350 Pentru detalii a se vedea, I.Alexandru, Op.cit, pag. 89-94

228

A. Aciunea n timp a normei de drept administrativ: n general, aa cum s-a afirmat i n doctrina de specialitate, norma juridic acioneaz pe timp nedeterminat, ntr-un spaiu dominat de noiunea de teritoriu, i asupra unor subiecte care particip la circuitul juridic n cadrul acestui spaiu351. Momentele care definesc aciunea n timp a normei de drept administrativ, sunt: ntrarea n vigoare, aciunea normei i ieirea din vigoare. Intrarea n vigoare a normei de drept administrativ, se produce, n conformitate cu art. 78 din Constituia Romniei, care constituie cadrul principial n materie pentru toate categorii de norme juridice : Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar, prevzut n textul ei Termenul de 3 zile, prevzut de legiuitor pentru intrarea n vigoare a legii trebuie neles ca un termen ce se calculeaz pe zile lucrtoare i nu pe zile libere. ntruct textul constituional instituie o prezumie absolut de cunoatere a legii, la expirarea termenului de 3 zile lucrtoare, credem c acesta ar fi trebuit, ca regul s fie mai lung (cel puin 10 zile) pentru ca informaia legislativ s poat ajunge, cunoscndu-se nivelul de dezvoltare al comunicaiilor mai ales n mediul rural, i n cele mai ndeprtate coluri ale rii. n al doilea rnd, credem, de asemenea, c excepia ar fi trebuit s devin regula i regula excepie, n condiiile n care, n contextul reformei legislative romneti i armonizrii sale cu legislaia Uniunii Europene, marea majoritate a normelor ce se cer adoptate nu pot, datorit lipsei condiiilor necesare, s intre n vigoare ntr-un timp att de scurt de la publicare. Caracterul activ al normei este dat de aciunea acesteia pentru viitor, din momentul intrrii n vigoare. Aceasta nseamn c, cu titlu de regul, norma nu reactiveaz i nici nu ultraactiveaz.. n acest sens, art. 15 al.2 al Constituiei Romniei revizuit n anul 2003, stipuleaz: Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Sensul dat de legiuitorul constituant conceptului de lege, este sensul larg, de act normativ, categorie n care se ncadreaz i actele de drept administrativ, i nu exclusiv de act juridic al Parlamentului, ntruct este de neconceput ca o lege s nu poat retroactiva dar o hotrre de Guvern sau o hotrre de consiliu local s
351

Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Edit.All Beck, Bucureti, 2002, pag.159

229

poat. n acelai sens se interpreteaz i conceptul de lege utilizat n cuprinsul art. 78 din Constituie. Curtea Constituional a Romniei, interpretnd noua formulare a acestui articol constituional a statuat, n mai multe decizii ale sale c: 1- Legile care proclam expres retroactivitatea sub imperiul art. 15 al.2 sunt neconstituionale; 2. A fost abolit caracterul retroactiv anterior al legilor interpretative pentru c singura excepie de la principiul neretroactivitii este legea contravenional sau penal mai favorabil; 3. Legile declarative sau confirmative de drepturi nu sunt retrowctive deoarece ele intervin numai pentru viitor n sensul c dobndirea sau redobndirea dreptului nu produce efecte pentru trecut ci doar pentru viitor. Modificarea constituional din noiembrie 2003 a ncadrat la excepia retroactivitii alturi de norma penal i norma contravenional care, prin natura i esena ei, este o norm administrativ statund c, n afar de acestea, nici o alt lege, n sensul ei de norm juridic, nu poate avea caracter retroactiv. Ct privete ultraactivitatea normei juridice, respectiv supravieuirea legii vechi, n condiiile n care Constittuia prevede c legea se aplic numai pentru viitor, c ea nu poate retroactiva, i c se aplic imediat se recunoate faptul c nici o prevedere legal nu poate nclca principiul ultraactivitii. De asemenea, se recunoate c supravieuirea legii vechi,n virtutea unei dispoziii exprese a legii noi, nu reprezint o excepie de la principiul aplicrii imediate a legii noi, ci o confirmare a acestui principiu352. Legiuitorul nu a interzis prin nici o dispoziie a legii fundamentale ultraactivitatea aa cum a interzis retroactivitatea legii, poate pentru c uneori este chiar el obligat s recurg la ultraactivitatea legii pentru a evita retroactivitatea acesteia. Ieirea din vigoare a normei administrative presupune limitarea n timp a aciunii normei juridice i nseamn ncetarea aciunii/incidenei normei juridice, situaie ce cunoate patru modaliti generale, valabile pentru toate categoriile de norme juridice: Ajungerea la termen - atunci cnd norma administrativ este purttoare de termen ori a fost emis ntr-o situaie excepional care a ncetat

352

A se vedea n acest sens abrogarea parial sau condiionat a legii vechi, din teoria general a dreptului.

230

 Desuetudinea (perimarea sau nvechirea) Norma nu se mai poate aplica ntruct condiiile care au fundamentat adoptarea ei au disprut Abrogarea (expres sau tacit/implicit) Abrogarea normei administrative poate interveni fie n coninutul legii fie n coninutul unui alt act administrativ emannd de la un organ ierarhic superior Declararea neconstituionalitii 353 unei legi, ordonane, regulament sau tratat internaional care conine I norme de drept administrativ B. Aciunea n spaiu a normei de drept administrativ Norma de drept administrativ este teritorial. Aceasta nseamn c ea acioneaz exclusiv asupra teritoriului statului romn. Noiunea aplicrii n spaiu a normei de drept administrativ este strns legat de noiunea de competen administrativ teritorial potrivit creia autoritile administrative au competen numai asupra poriunilor de teritoriu prevzute expres de lege. Astfel Guvernul are competen teritorial naional iar Consiliul local o competen teritorial limitat la teritoriul oraului/municipiului/comunei n care a fost ales. n dreptul administrativ se remarc astfel stricta aplicabilitate teritorial a normelor juridice. C. Aciunea asupra persoanelor a normelor de drept administrativ. Norma de drept administrativ, este personal n sensul c ea acioneaz asupra cetenilor statului romn, principiul ceteniei active, dar ea are inciden I asupra cetenilor strini aflai pe teritoriul Romniei sau asupra apatrizilor. Aciunea asupra persoanelor poate fi restrns numai la o categorie sau mai multe categorii de persoane care sunt sau nu ceteni ai statului romn. Astfel avem Legea privind Statutul funcionarilor publici, Codul poliistului, etc. Excepia extrateritorialitii i produce efectele nu numai asupra sediului misiunilor diplomatice, spaiului navelor sau aeronavelor etc.. ci i asupra personalului acestora. Aceast excepie const n aceea c asupra lor nu au inciden normele juridice de drept administrativ intern. 1.4. Raporturile de drept administrativ

353

A se vedea art.147 din Constituia Romniei

231

Noiunea de raporturi de drept administrativ, dup cum s-a vzut, are o mare nsemntate teoretic i practic n tiina dreptului administrativ ntruct cu ajutorul ei se poate proceda la definirea dreptului nostru administrativ ca ramur de drept , la delimitarea obiectului su de activitate fa de alte ramuri de drept. Cu prilejul utilizrii acestei noiuni trebuie avut, n primul rnd, n vedere faptul c ea desemneaz o anumit categorie de a raporturilor sociale de suprastructur care se formeaz n cadrul activitilor executive i administrative ale statului ca rezultat al interaciunii cu relaiile din infrastructura societii civile. Astfel, raporturile juridice, n general, sunt nelese ca raporturi sociale a cror apariie, perpetuare, transformare sau dispariie intereseaz societatea care le reglementeaz prin norme de drept, la nivelul organelor ei reprezentative, n conformitate cu propriile nevoi io interese cu caracter pulic. n normele juridice se ntlnesc astfel cerinele obiective ale stabilitii i dezvoltrii societii, concretizate n diferite relaii sociale, economice, etc, cu normele juridice care acioneaz asupra acestor relaii potrivit comandamentelor interesului public. n consecin, noiunea de raporturi de drept administrativ exprim, n primul rnd, ideea aparteneei categoriei de relaii sociale reglementate prin normele de drept administrativ la o categorie mai cuprinztoare de relaii sociale, I anume la ansamblul relaiilor sociale reglementate prin drept . Ea devine astfel o noiune specie fa de noiunea mai general de raporturi juridice ale crei trsturi definitorii de gen354 le include alturi de trsturile definitorii de specie ale raporturilor de drept administrativ. Raporturile de drept administrativ reprezint acele raporturi juridice care se nasc, se modific sau se sting n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului ca urmare a interveniei unui act sau fapt juridic, n care cel puin unul dintre subiectele participante este titular al unei competene legale, al unor drepturi speciale sau prerogative de putere public, n baza crora acioneaz n raport cu celelalte subiecte participante la raportul juridic considerat, n nume propriu i sub proprie responsabilitate, n scopul realizrii unor activiti ce formeaz coninutul material al administraiei publice.355
354

Pentru trsturile generale ale raporturilor juridice a se vedea Nicolae Popa, Op.cit, pag.290 i urm. 355 n doctrina de specialitate actual romneasc au fost formulate urmtoarele definiii:

232

Definiia raporturilor de drept administrativ astfel formulat reuete, credem noi, s surprind elementele eseniale i definitorii ale acestora pe care vom ncerca s le prezentm n continuare: a. Raporturile de drept administrativ se nasc, se modific sau se sting n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Aceast trstur exprim cadrul general i scopul final n care i pentru nfptuirea cruia se genereaz, se modific sau nceteaz aceste raporturi juridice considerate att ca raporturi posibile sau virtuale ct i n forma lor concret i actual. Dac este adevrat c sistemul executiv reprezint cadrul n care se genereaz i alte raporturi juridice dect cele de drept administrativ, nu este mai puin adevrat c numai raporturile de drept administrativ se nasc, se modific i se sting deopotriv n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Aceasta nseamn c singure raporturile de drept administrativ se nasc, se modific sau se sting nu numai pentru respectarea i ndeplinirea prescripiilor normelor juridice de ctre toate subiectele de drept, ci i n scopul aplicrii normelor juridice n temeiul puterii publice, situndu-se n sfera realizrii dreptului n forma specific a aplicrii dreptuluii. neleas astfel, acest trstur caracteristic ne ajut s le deosebim fa de toate celelalte categorii de raporturi juridice care iau natere, se modific sau se sting n cadrul activitii executive a statului, n afar de raporturile administrativ-financiare care sunt, n fond, o specie a raporturilor de drept administrativ, ncorporate pentru raiuni de in de specificul reglementrii n ramura dreptului finanelor publice.
A.Iorgovan:: Raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele de drept administrativ (Op.cit.pag.143) I.Alexandru: Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenia normei juridice de drept administrativ asupra relaiilor sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale, realizat, aadar, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare.(Op.cit.pag. 119) Ioan Santai: Raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a cror formare, modificare sau desfiinare se realizeaz prin manifestarea de voin exclusiv a autoritilor publice n cadrul I pentru realizarea activitii executive a statului.( .(Op.cit.pag. 61) Rodica Narcisa Petrescu : Raportul de drept administrativ poate fi definit ca fiind acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine n cadrul I pentru realizarea funciei executive a statului .(Op.cit.pag. 49) Iordan Nicola:

233

b. Raporturile de drept administrativ se nasc, se modific sau se sting ca urmare a interveniei unui act sau a unui fapt juridic. Aceast trstur se afl n strns legtur cu clasica discuie din doctrin privind originea, izvorul raportului de drept administrativ. Exist n acest sens, dou concepii relativ diferite, de unde i nuanarea definiiilor date, de-a lungul timpului, raporturilor de drept administrativ. Astfel, ntr-o prim concepie, considerat majoritar raportul juridic concret (drepturile i obligaiile subiectelor) se poate stabili numai n urma interveniei unui fapt juridic (un eveniment sau o aciune uman de care legea leag producerea anumitor efecte juridice). n cea de a doua teorie se susine c raportul juridic, mai exeact anumite raporturi juridice, se poate nate direct din norma juridic 356. Fr a intra ntr-o analiz a acestor concepii, credem c raporturile de drept administrativ se nasc, se modific i se sting exclusiv n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ concret. Cu alte cuvinte, aa cum s-a observat deja n doctrin, raportul de drept administrativ reprezint chiar norma de drept administrativ n aciune, el avndu-i izvorul ntr-un act sau fapt de care norma juridic leag naterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.357 Actul administrativ normativ genereaz raporturi administrative posibile i virtuale care se transform n raporturi juridice concrete ca urmare a interveniei unor acte individuale, sau fapte juridice crora legea le recunoate relevan juridic. n acest sens se vorbete despre caracterul de izvor indirect al actului administrativ normativ pentru raporturile de drept administrativ. Actul administrativ individual, constituie un izvor direct, ntruct el creaz modific sau stinge drepturi i obligaii n favoarea unor persoane predeterminate, genernd astfel raporturi administrative concrete i actuale. Formarea raportului juridic poate avea loc la cerere sau din oficiu. Faptul juridic administrativ, constituie i el un izvor direct pentru raporturile concrete i actuale de drept administrativ ntruct, fie c este vorba de evenimente naturale care se produc independent de voina omului, fie de aciuni sau fapte voluntare ale omului de care legea leag producerea unor efecte juridice. La rndul
356 357

A se vedea pentru detalii, A.Iorgovan, Op.cit, pag. 142-143 A se vedea n acest sens, D.Apostol Tofan, Op.cit, pag. 63-64

234

lor inaciunile, adic nedesvrirea unor fapte cerute de lege (de ex: nesoluionarea n termenul legal al unei cereri) pot constitui izvoare directe ale raportului de drept administrativ. Dup calitatea celui care le svrete, faptele juridice administrative pot fi svrite de funcionari publici sau de particulari. Dup legalitatea efectelor juridice pe care le produc faptele administrative pot fi licite (care produc efecte juridice legale) sau ilicite (care produc nclcri ale legii). n fine, n cazuri excepionale, raporturile juridice administrative concrete i actuale se pot nate direct pe baza legii, fr s mai intervin vreun fapt juridic, tez susinut de Prof. Tudor Drganu.358 c. Cel puin unul din subiectele participante la raportul de drept administrativ este purttor al autoritii de stat, fiind investit cu competen legal sau, dup caz, cu anumite drepturi sau prerogative de putere, n baza creia va putea conduce, organiza sau asigura executarea, sau executa n concret legea, n nume propriu i sub proprie responsabilitate. Aceast trstur caracteristic a raportului de drept administrativ este necesar i indispensabil dar nu i suficient prin ea nsi pentru a caracteriza un raport juridic ca fiind de drept administrativ. n cadrul sistemului administrativ pot fi ntlnite i alte categorii de raporturi n care unul dintre subiecte este titular al unei competene administrative. Este inclusiv cazul unor raporturi de drept civil la care particip i o autoritate a administraiei publice cunoscut fiind c toate autoritile administraiei publice dispun de competen administrativ. De aceea, elementul esenial de difereniere, respectiv de identificare a unui raport juridic ca fiind de drept administrativ i nu de alt natur este dac acel subiect acioneaz n exercitarea competenei sale administrative n cadrul acelui raport juridic sau n exercitarea capacitii sale de drept civil, ca orice alt persoan juridic. Pentru a ne afla deci n prezena unui raport de drept administrativ, subiectul activ, titular al unei competene de drept administrativ, trebuie s acioneze n exercitarea acelei competene fa de cellalt sau celelalte subiecte participante la raportul juridic considerat i nu n exercitarea altei capaciti juridice de care eventual dispune cum ar fi, spre pild,

358

Tudor Drganu, Actele administrative I faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc n baza Legii nr.1/1967, Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1970, pag.30

235

capacitatea sa de drept civil sau competena sa de drept constituional. Raporturile de drept administrativ sunt prin urmare raporturi juridice de putere, n cadrul cruia subiectul investit cu autoritate public i exercit aceast autoritate n scopul realizrii unor sarcini stataladministrative, cuprinse n coninutul legii sau altor acte normative. d. Raportul de drept administrativ nu este ntotdeauna un raport de subordonare, ceea ce nseamn c subordonarea subiectelor unul fa de cellalt nu este obligatorie n cadrul raporturilor de drept administrativ, neconstituind o trstur definitorie pentru aceast categorie de raporturi juridice. Este adevrat c subordonarea este o trstur caracteristic i comun ,multor raporturi de drept administrativ dar exist i numeroase raporturi n care inegalitatea prilor nu rezult din subordonarea lor ci din deosebirea de competen material sau teritorial de care dispun sau din diferena de capacitate juridic a subiectelor. e. De asemenea, nu este obligatoriu ca unul din subiectele raporturilor de drept administrativ s fie ntotdeauna o autoritate a administraiei publice. Subiect activ al acestor raporturi poate fi un alt tip de subiect (o instituie public sau privat, o regie autonom sau o societate comercial, o asociaie, fundaie, o organizaie neguvernamental sau chiar o persoan fizic) cruia legea i-a delegat, direct ori indirect, anumite drepturi speciale de putere public n vederea prestrii unor activiti sau servicii cu caracter public, administrativ, sub un regim juridic special, regimul de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun. f. Nu putem fi de acord nici cu teza, susinut n literatura noastr de specialitate mai veche sau mai nou359 potrivit creia raporturile de drept administrativ se nasc pe baza manifestrii unilaterale de voin a autoritii publice. Dac aceti autori au avut n vedere numai raporturile de drept administrativ posibile i virtuale reglementate prin actele administrative normative desigur c au dreptate dar, dac avem n vedere, aa cum e i firesc, i raporturile de drept administrativ concrete i actuale nu mai putem achiesa fr rezerve la acest punct de vedere ntruct,
359

A se vedea, Romulus Ionescu, Op.cit., pag. 29 sau, mai recent, Ioan Santai, Op.cit, pag. 25 -26

236

exist numeroase raporturi de drept administrativ concrete care se nasc n baza unor acte de drept al muncii, pe baza unor fapte juridice, la cererea unei persoane fizice, etc. Observm, deci, c raporturile de drept administrativ pot prezenta i alte trsturi specifice dect cele pe care noi le-am considerat ca fiind comune, eseniale I definitorii, pentru aceast vast categorie de raporturi juridice pe care o formeaz raporturile de drept administrativ. Unele dintre acestea pot constitui trsturi caracteristice comune ale unor grupe mai mari de raporturi de drept administrativ, n timp ce altele, dimpotriv, ale unor grupuri foarte restrnse de astfel de raporturi juridice. n anumite condiii, astfel de trsturi caracteristice comune unei anumite categorii a raporturilor de drept administrativ, pot facilita desprinderea din ramura dreptului administrativ a unor subramuri compuse din categoriile corespunztoare de norme juridice (specializarea dreptului administrativ) sau alturarea lor la o alt ramur de drept care reglementeaz raporturi juridice de natur diferit dar cu trsturi asemntoare. Este cazul raporturilor administrativ-financiare care, datorit unor trsturi caracteristice comune de specie, s-au alturat altor raporturi juridice cu trsturi caracteristice asemntoare mpreun cu care au format obiectul de reglementare al dreptului finanelor publice. Prin desprinderea respectivelor raporturi juridice din obiectul de reglementare al dreptului administrativ ele nu-I pierd natura juridic iniial ci devin o anumit specie a raporturilor de drept administrativ, alturate pentru considerente ce in de unitatea reglementrii raporturilor de drept financiar propriu-zise. De aceea considerm c nici prin definiia I nici prin trsturile caracteristice comune, eseniale I definitorii ale tuturor raporturilor de drept administrativ nu trebuie stabilit vreo diferen ntre aceste raporturi juridice I alte categorii ale raporturilor de drept administrativ. De altfel, este ndeobte recunoscut c prin intermediul raporturilor administrativ-financiare se realizeaz administraia public n domeniul financiar. Raporturile de drept administrativ au, ca oricare alte raporturi juridice, trei elemente constitutive: subiectele participante, respectiv cele dou pri ale raportului juridice respectiv, coninutul raportului juridic i obiectul raportului juridic. 1. SUBIECTELE RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV : Subiecte ale raporturilor juridice i deci ale raporturilor de drept administrativ nu pot fi dect oamenii. Dreptul romnesc 237

recunoate numai oamenilor posibilitatea de a deveni subiect de drept, considerai fie individual, n n colectiviti organizate. Posibilitatea pe care o au oamenii de a deveni subiecte de drept este numai o realitate virtual, o premis a realitii juridice. Recunoaterea prin drept a aptitudinii persoanelor de a deveni subiecte de drept se exprim n conceptul de capacitate juridic a persoanelor. Numai dobndind, n temeiul normelor juridice, capacitate juridic, persoanele individuale sau colective pot avea calitatea de subiecte de drept. Rezult implicit c aptitudinea ce i se cere subiectului uman pentru a fi recunoscut subiect de drept nu este o nsuire sau o calitate a sa psihofizic natural, ci este o aptitudine, o capacitate, pe care o dobndete n viaa social, numai dac i n msura n care dreptul, prin normele sale i-o atribuie cu titlul de capacitate juridic.360 Dreptul administrativ i supune subiectele condiiei generale a dreptului i anume aceleia ca acestea s dispun de capacitate juridic, dar exigenele sale cu privire la capacitatea juridic a subiectelor raporturilor de drept administrativ sunt ntr-o anmit msur deosebite de cele ale dreptului civil, de pild, ramur a dreptului n care s-a dezvoltat acest concept. n raporturile juridice administrative apare ntotdeauna un subiect calificat, investit cu capacitate sau competen administrativ.361 i un subiect necalificat, supus voinei celui dinti, care nu trebuie s aib o capacitate juridic special ci doar capacitatea juridic de drept privatCapacitatea administrativ este o capacitate juridic special, care este recunoscut subiectelor raporturilor juridice reglementate prin normele dreptului administrativ. Vorbim astfel despre specialitatea capacitii juridice administrative. Capacitatea juridic administrativ poate fi recunoscut persoanelor fizice, unor colective de persoane fr personalitate juridic proprie, unor colective de persoane cu personalitate juridic proprie. Autoritilor publice capacitatea juridic administrativ li se recunoate cu titlul de competen. Competena administrativ, reprezint o capacitate juridic administrativ special, i formeaz conceptul cheie pentru studiul administraiei publice din punct de vedere organizatoric i, mai ales, funcional. n baza
360

A se vedea n acest sens, Traian Ionacu i colectiv, Tratat de drept civil, Vol.I, Ed. Academiei RSR, Bucureti 1967, pag.159. 361 Problematica analizrii i definirii capacitii i competenei administrative, ca i aceea a personalitii de drept public, precum i cea a categoriilor de subiecte care realizeaz administraia public contemporan a Romniei, sunt supuse, din raiuni de sistematizare didactic, unei analize detaliate ntr-unul din capitolele viitoare ale prezentei lucrri.

238

capacitii sau competenei de drept administrativ care se confer subiectelor care realizeaz administraia public, exclusiv, prin lege sau pe baza legii, acestea dobndesc calitatea de subiecte calificate de drept administrativ intrnd n raporturile juridice administrative de pe poziii de inegalitate juridic fa de celelalte subiecte participante la raporturile juridice respective. n consecin, poziia prilor n raportul administrativ este o poziie de inegalitate juridic. Inegalitatea juridic a subiectelor n cadrul raporturilor juridice administrative nu se confund cu raporturile de subordonare dintre anumite categorii de autoriti sau organe administrative. Sunt astfel, subiecte calificate ale raporturilor de drept administrativ numai acele subiecte care au calitatea, derivnd din capacitatea sau competena administrativ cu care sunt legal investite, de a organiza sau asigura executarea precum i de a executa legea n mod concret, n nume propriu i n temeiul puterii publice, n raport cu celelalte subiecte de drept, precum i dreptul a aciona n exercitarea acestei caliti fa de celelalte subiecte ale raportului de drept administrativ. Subiectele necalificate ale raporturilor de drept administrativ sunt toate acele subiecte ale unui astfel de raport juridic care, indiferent de poziia pe care o ocup n cadrul acestuia I indiferent de capacitatea juridic sau competen de care dispun I n exercitarea creia acioneaz, sunt obligate s observe capacitatea/competena de drept administrativ de care dispune, fa de ele, un alt subiect al raportului juridic administrativ concret i, drept urmare, dup caz: s se conformeze dispoziiilor acestuia, s respecte avizele sau indicaiile tehnice ale acestuia, s colaboreze sau s coopereze cu acesta n vederea ndeplinirii unora dintre sarcinile sau atribuiile sale legale. Pornind de la realitatea juridic evident c nu toate persoanele individuale sau colective crora normele juridice le recunosc drepturi sau obligaii n cadrul sau pentru realizarea funciei executive a statului sunt ntotdeauna, sau exclusiv, subiecte ale raporturilor de drept administrativ, subliniem nc o dat faptul c, sunt subiecte ale raporturilor de drept administrativ numai persoanele individuale sau colective care particip la raporturile juridice n temeiul capacitii (competenei) lor de drept administrativ, ca purttoare de drepturi i/sau obligaii care iau natere, se modific sau se sting n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. 239

n unele raporturi administrative unul dintre subiecte este titular de drepturi, iar cellalt titular de obligaii, existnd ns i situaii n care ambele subiecte sunt titulare att de drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se mai numete i subiect activ iar subiectul titular de obligaii, subiect pasiv, ambele subiecte putnd fi reprezentate de o persoan, autoritate public, etc. dar i de dou sau mai multe autoriti sau particulari. n anumite situaii este cerut ns i o anumit calitate a persoanei care devine subiect pasiv al raporturilor de drept administrativ. Astfel, numai ceteanul romn beneficiaz de actul de identitate care face dovada ceteniei sale. Alteori vrsta este relevant n cadrul anumitor raporturi, sau alte caliti speciale ale persoanei. n funcie de subiectele participante la raportul juridic administrativ acest se pot clasifica n trei categorii: raporturi juridice n care ambele subiecte sunt autoriti ale administraiei publice dintre care numai una este investit cu competen administrativ n raportul juridic concret respectiv raporturi juridice n care subiectul calificat este o autoritate a administraiei publice investit cu competen administrativ iar cellalt subiect o alt persoan, fizic sau juridic, sau un colectiv de persoane cu sau fr personalitate juridic raporturi n care subiectul calificat este o persoan, fizic sau juridic, sau un colectiv de persoane cu sau fr personalitate juridic, investit prin lege sau n baza legii cu capacitate de drept administrativ iar subiect necalificat orice alt persoan, fizic sau juridic, sau chiar o autoritate public. (este cazul, spre exemplu al notarului public, al avocatului, etc) 2. CONINUTUL RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV: Ca orice raporturi juridice raporturile de drept administrativ sunt raporturi sociale reglementate de normele de drept, n cadrul crora prile apar ca purttoare de drepturi i obligaii. Ca i celelalte raporturi juridice, raporturile de drept administrativ nfieaz un triplu coninut: material, ideologic i juridic. Prin coninutul material al raporturilor de drept administrativ nelegem raporturile sociale pe care normele de drept administrativ le consacr juridic. Raportul social reglementat prin normele juridice nu nceteaz prin aceast reglementare i continu s subziste, mai bine zis s coexiste cu 240

acesta ntr-un echilibru dinamic, evolund uneori separat, paralel sau contradictoriu fa de raportul juridic. Astfel se explic sincronia I diacronia n dreptul administrativ ca de altfel n oricare ramur de drept. Prin coninutul ideologic al raporturilor de drept administrativ nelegem voina de stat, ca expresie a voinei poporului care este titularul originar al puterii publice, coninut n normele de drept administrativ , prin care aceste raporturi se nasc, se modific sau se sting n conformitate cu ea.n cazul raporturilor de drept administrativ voina de stat nu poate fi privit ca element exterior al raportului juridic, ntruct ea reprezint nsI esena acestui gen de raport juridic, drepturile I obligaiile prilor fiind realizate n temeiul puterii publice. Prin coninutul juridic al raporturilor de drept administrativ se neleg drepturile I obligaiile ai cror titulari sunt subiectele raporturilor de drept administrativ. Noiunea de drepturi privite ca elemente ale coninutului raportului juridic concret dobndete calificativul de subiective. n tiina juridic calificarea drepturilor care alctuiesc coninutul raporturilor juridice concrete ca drepturi subiective se face n scopul diferenierii lor fa de aa zisul drept obiectiv, reprezentat de ansamblul normelor juridice n vigoare. Noiunile de obiectiv i subiectiv alturate celor de drept sau drepturi nu au aceeai accepiune cu noiunile filosofice corespunztoare. n contextul amintit dreptul se numete obiectiv deoarece ansamblul normelor juridice care-l alctuiesc exist independent de subiectele raporturilor juridice concrete, iar drepturile ce alctuiesc coninutul raporturilor juridice concrete se numesc subiective deoarece sunt recunoscute unor subiecte concrete, pri ale unor raporturi juridice concrete. Distincia dintre dreptul aa zis obiectiv i drepturile subiective - necesar pentru considerente de analiz i, uneori, de tehnic juridic, nu trebuie s conduc la ideea existenei lor izolate. n realitate, drepturile subiective sunt de neconceput n afara dreptului obiectiv care le consacr i le garanteaz realizarea, la nevoie, prin fora de constrngere a statului. n literatura juridic romneasc s-au formulat destul de numeroase definiii ale noiunii de drepturi subiective, att n lucrrile de teoria general a dreptului ct i n cele de drept civil, constituional, administrativ i nu numai, asupra crora nu ne vom opri ns din considerente de la sine nelese. Dintre acestea optm, datorit nuanrilor pe care le conine, pentru aceea care definete dreptul subiectiv ca fiind posibilitatea, facultatea, puterea sau prerogativa, recunoscut prin normele 241

de drept subiectelor raporturilor juridice, de a desfura o anumit conduit, n limitele prevzute de lege, garantate lor prin putina de a pretinde persoanei obligate, o anumit comportare corespunztoare care i poate fi impus, cnd se nvedereaz necesar prin mijlocirea aparatului de constrngere al statului.362 n aceast definiie autorul ei a avut n vedere i specificul drepturilor subiective care alctuiesc coninutul raporturilor de drept administrativ, i care nu sunt simple posibiliti sau faculti ci, de cele mai multe ori, adevrate prerogative sau puteri publice cu care sunt investite subiectele calificate n scopul realizrii funciei executive a statului. Drepturile subiective caracteristice coninutului raporturilor juridice administrative pot fi grupate, n opinia noastr, n urmtoarele categorii: drepturi de autoritate, care confer titularului lor o anumit putere de comand (decizie, dispoziie), n temeiul puterii publice i n anumite limite de competen, fa de celelalte subiecte ale raporturilor concrete de drept administrativ. Acestea sunt conferite de lege exclusiv autoritilor executive i administrative. Ele nu sunt reglementate, de regul explicit, n lege, motiv pentru care formeaz coninutul aa numitei puteri discreionare a administraiei publice. Dreptul de apreciere sau puterea discreionar a autoritii reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice mijloce de aciune n limitele competenei sale363 prerogative de competen, care nu confer titularului lor nici facultatea i nici puterea de a pretinde subiectului pasiv al raportului de drept administrativ o anumit conduit conform cu interesul su ci simpla prerogativ, la care nu poate ns renuna, de a-i pretinde acestuia ndeplinirea ntocmai a conduitei prescrise i, uneori, amnunit descris n norma de drept care-i reglementeaz competena (ex. prerogativa de a constata ndeplinirea formalitilor legale n vederea efecturii plii unei pensii, a ajutorului social, a acordrii unei autorizaii, etc)
362

A se vedea n acest sens, M. Stoica, Introducere n studiul dreptului, Academia de Studii Economice, Bucureti, 1973, pag.45 363 Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag. 8

242

 drepturi de competen delegat, conferite, n baza legi, unor subiecte active ale raporturilor de drept administrativ, de regul prin autorizare, liceniere sau acreditare, n vederea prestrii unor servicii publice, n regim de drept public, administrativ. Drepturile conferite de lege subiectelor calificate ale raporturilor de drept administrativ fa de celelalte subiecte alte raportului juridic se prezint sub forma unei adevrate obligaii legale (ndatoriri fa de lege) care decurge din caracterul obligatoriu al competenei administrative, ele nefiins o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal persoanelor fizice i juridice. Obligaiile nelese ca elemente constitutive ale coninutului raporturilor concrete de drept administrativ ni se nfiaz ca fiind ndatoririle ce revin subiectelor, n scopul protejrii, promovrii i realizrii drepturilor subiective corelative ori a intereselor individuale i colective ale oamenilor, a exigenelor lor, n deplin acord cu interesul general exprimat n normele sau actele individuale de drept administrativ. Observm c o prim caracteristic comun obligaiilor care alctuiesc coninutul raporturilor concrete de drept administrativ este aceea c sunt instituite prin norme sau acte individuale de drept administrativ n favoarea unor subiecte determinate - care sunt subiectele active ale raporturilor de drept administrativ, se exercit n favoarea acestora, dar nu exclusiv i nu ntotdeauna n interesul acestora ci n scopul realizrii unui interes cu caracter public, respectiv acela de realizare a funciei executive a statului. O caracteristic comun a obligaiilor ce revin subiectelor calificate ale raporturilor concrete de drept administrativ este aceea c fiind obligaii de competen administrativ, condiiile i limitele n care se ndeplinesc pot s nu corespund exigenelor subiectului activ, ele trebuie ntocmai prescripiilor normelor sau actelor juridice prin care sunt instituite. n cazul n care n coninutul unui raport de drept administrativ apar obligaii de aceeaI natur I n sarcina altui subiect titular de competen de drept administrativ, aceast caracteristic se extinde I cu privire la obligaiile ce revin acelui subiect. O alt caracteristic a obligaiilor din coninutul unor raporturi concrete de drept administrativ este aceea c ndeplinirea lor de ctre subiectul pasiv poate determina naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice de natur diferit, de drept financiar, economic, al muncii, etc, ntre acestea I alte subiecte de drept. 243

Nendeplinirea sau ndeplinirea necorespunztoare a obligaiilor din coninutul raporturilor de drept administrativ atrage rspunderea administrativ sau penal, dup caz, a subiectului pasiv dac legea nu prevede I alte forme de rspundere juridic. Drepturile i obligaiile care formeaz coninutul raportului juridic administrativ nu pot forma obiectul unor renunri ori tranzacii din partea subiectelor deoarece coninutul relaiei este predeterminat legal. Voina subiectului calificat declaneaz doar incidena normei. Drepturile i obligaiile administrative mbrac o natur foarte variat, putnd avea un caracter material, patrimonial, (plata impozitului, amenda contravenional, plata unor servicii, etc)un caracter nepatrimonial (dreptul de petiionare, avertismentul, etc) ori un caracter mixt (ndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la nvtur) 3. OBIECTUL RAPORTULUI JURIDIC ADMINISTRATIV l reprezint conduita prilor n relaia juridic, ca titulare de drepturi i obligaii. Aciunile i inaciunile la svrirea crora sunt ndrituite subiectele active i sunt ndatorate subiectele pasive ale raporturilor de drept administrativ sunt deosebit de numeroase i variate, avnd n vedere sfera larg a relaiilor sociale n care intervin subiectele raporturilor de drept administrativ n vederea coordonarii, ndrumrii i determinrii realizrii funciei executive a statului, att prin conduita proprie n cadrul raporturilor de drept administrativ ct i prin organizarea i controlul exercitat cu privire la conduita prilor n cazul celorlalte categorii de raporturi juridice.

244

245