Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Coordonator Masterand
Timişoara
2014
1
Cuprins
Introducere 3
2.2. Convergenţa 10
2.3. Principii comune aplicate administraţiei publice în ţări ale Uniunii Europene 11
2
4.3. Gestiunea cu personalitate morală publică distinctă 31
Concluzii 36
Bibliografie 37
3
Introducere
Progresele considerabile ale construcţiei europene din anii '70 până în anii '80, demararea
Europei monetare, realizarea pieţei unice, dezvoltarea virtualităţilor federale cu Uniunea Europeană
instaurată prin Tratatul de la Maastricht subliniază complexitatea tot mai mare a procesului. Statele
se integrează tot mai mult, dar, în acelaşi timp, rămân actori esenţiali, cadrul european fiind pentru
acestea atât o constrângere, cât şi un instrument.
Andrew Moravcsik, scriind în anii '90, vorbeşte despre „interguvernamentalism liberal”:
politicile realizate în cadrul european ar fi, în esenţă, rezultatul negocierilor interguvernamentale.
Dar nu înseamnă asta a uita forţa autonomă a instituţiilor supranaţionale? Pierre Muller, considera
că „ se constituie, dincolo de state, un spaţiu european de acţiune publică” şi conform teoriei
regimurilor, Robert Keohane, susţinea că statele contemporane dezvoltă între ele sisteme de
asociere a suveranităţilor lor care le garantează o disciplină reciprocă. „Construcţia europeană ar
reprezenta o formă deosebit de elaborată de regim”.
În viziunea lui Giandomenico Majone, „ Comunitatea Europeană ar fi un stat organizator tip,
având ca misiune stabilirea şi supravegherea regulilor jocului, mai ales concurenţa între
întreprinderi, ajutor către state”.
Se conturează din aceste considerente noţiunea tot mai utilizată de cercetare contemporană,
cea de guvernanţă. Guvernanţa nu este dată, ea se contruieşte în permanenţă la niveluri multiple:
instituţii europene, guverne, grupuri de presiune. Uniunea Europeană ar fi prototipul statului
postmodern, obţinându-şi legitimitatea mai puţin din scopurile comune (mărire, putere, dreptate
socială) şi mai mult din capacitatea sa de a lăsa să se dezvolte libertăţile (ale indivizilor, ale
întreprinderilor, ale grupurilor, etc.).
Pentru fiecare din statele membre, angajarea europeană, participarea la construirea unui
ansamblu supranaţional, constituie o opţiune istorică. Prin edificarea Comunităţii Europene şi tot ce
implică ea, fiecare stat membru devine parte a unui întreg care îl depăşeşte, îl încadrează, îi
subordonează dreptul unui drept aflat în curs de realizare, dreptul comunitar şi, în sfârşit, impune
disciplinele economice şi monetare.
Europa comunitară, începând cu 1950, se bazează pe participarea masivă a statului naţiune
la construcţia sa. Consiliul de Miniştrii îl reprezintă pe acesta şi nu regiunile al căror comitet are
doar un rol consultativ. Proiectul de constituţie europeană al Convenţiei Europene, prezentat de
Consiliul European din 18 iulie 2003, recunoaşte diversitatea europeană, iar principiul
subsidiarităţii şi proporţionalităţii încearcă să stabilească un echilibru între diferite niveluri de
competenţă comunitară, naţională, regională sau locală, dar face totodată clar trimitere la
conservarea identităţii naţionale a fiecărui stat sau naţiune.
Construcţia europeană va trebui să facă faţă unei probleme delicate, legată de concilierea
între suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. De aici, rezultă cele două
concepţii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate europeană:
1. Pe de o parte sunt cei care erau preocupaţi de a menţine şi respecta suvernaitatea
statelor şi care propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul unor instituţii permanente, fără
ca acestea să aibă putere de constrângere asupra statelor membre
2. Iar de cealaltă parte sunt cei care susţin o Europă federală şi supranaţională, insistând
asupra transferului de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate internaţională decizională
superioară. În cadrul acestei şcoli de gândire se disting cele două orientări majore: funcţionaliştii şi
federaliştii.
Interguvernamentalismul şi supranaţionalismul se vor găsi atât separat, cât şi împreună în
construcţia europeană. Interguvernamentalismul privilegiază rolul statelor naţionale în procesul
decizional, iar supranaţionalismul se bazează pe independenţa organizaţiei faţă de statele naţionale,
pe transferul de competenţe efectuate în beneficiul acesteia şi pe raporturile directe care se stabilesc
între organele comunităţii şi particularii din toate ţările membre.
Analiza raporturilor dintre Comunitatea Europeană şi statele ce o compun trebuie să se
4
ocupe mai întâi de motivele şi semnificaţiile opţiunii europene pentru aceste state. Aparţinând
Comunităţii, aceste state nu dispar, prinse în structurile comunitare, ele caută să le utilizeze, să le
pună în serviciul intereselor şi al preocupărilor lor. Integrarea acestor state în Comunitate, în
Uniune, le transformă, modificând întreaga reţea instituţională: rolul administraţiilor naţionale,
controlul parlamentelor naţionale, relaţiile stat central -regiuni,etc.
Statul suveran este un tot. Devenind membru al Comunităţii Europene, el devine una din
părţile unui tot. Această schimbare afectează radical ansamblul structurilor naţionale.
5
CAPITOLUL I
Noţiuni introductive
6
1.2. Implicarea parlamentelor naţionale în activitatea instituţională europeană
Construcţia europeană tulbură, într-o anumită măsură, relaţiile dintre state şi componentele
lor, regiunile în primul rând. Se manifestă două atitudini, în mod foarte variat în funcţie de
structurile statului în cauză (stat iacobin pe model francez, federaţie pe model german).
Negocierile comunitare fiind problema guvernelor şi a administraţiilor centrale, regiunile se
pot considera angajate fără voia lor. Aceasta, este mai ales începând cu Actul Unic, reacţia
landurilor germane, pe care dezvoltarea integrării le lipseşte de atribuţii importante: învăţământ,
cultură, mediu.
Pe de altă parte, integrarea comunitară, reducând puterile statelor, creând ajutoare financiare,
prin fonduri structurale, încurajează autonomia regiunilor. Acestea îşi instituţionalizează rapoartele
cu Bruxelles-ul. Multe dintre ele au surse de informare pe lângă instituţiile comunitare şi, în
principal, pe lângă Comisie. Aceste birouri joacă un rol dublu: de a se informa în legătură cu
evoluţia regulilor comunitare, a posibilităţilor de finanţare şi, de a face demersuri pentru obţinerea
celei mai mari părţi posibile din banii comunitari. Astfel, faţă de Comunitate, regiunile se găsesc în
concurenţă. Această competiţie nu împiedică sporirea numărului acordurilor, a cooperărilor, a
asocierilor între regiuni: regiuni frontaliere, regiuni periferice maritime, regiuni cu tradiţie
industrială, regiuni capitale.
Această importanţă a regiunilor e consfinţită prin Tratatul de la Maastricht privind Uniunea
Europeană:articolele 263-265 din CE, articolele 198A-198C înfiinţează un Comitet al Regiunilor,
cu caracter consultativ, compus din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi locale.
Pentru Franţa, statul iacobin deţine monopolul relaţiilor colectivităţii naţionale cu exteriorul.
Această concepţie e astăzi depăşită sau transformată: regiunile franceze, furate şi ele de mişcarea
internă de descentralizare, acced cu Comunitatea, la o existenţă internaţională. În 1999, toate
regiunile franceze, în afară de Auvergne, erau reprezentate la Bruxelles.
Asemenea evoluţii ridică numeroase întrebări şi perspective: această internaţionalizare,
această europenizare se va limita (doar) la regiuni? Oraşele sau aglomerările urbane sunt menite să
pretindă o viaţă internaţională proprie? În ceea ce priveşte statul –naţiune, el îndeplineşte funcţii
care, în mod tradiţional, îi exprimau suveranitatea:
elaborare şi control al legislaţiei de organizare a teritoriului naţional
definire şi gestionare a transferurilor şi a solidarităţii între regiunile dezvoltate şi
regiuni defavorizate
Construcţia europeană nu desfiinţează statele-naţiuni, ci pretinde de la ele o reexaminare
totală a statului şi a rolului lor. Pentru aceste state-naţiuni, încercarea e dureroasă, punând sub
semnul întrebării toate echilibrele: între interior şi exterior, între centru şi periferii, între state şi
8
societate.
În plus, integrarea comunitară, proces cu o dinamică specifică nu poate fi disociată de
fenomene mai vaste: mondializarea schimburilor, lărgirea şi amplificarea competiţiei între industrii,
între servicii, globalizarea reţelelor financiare.
În acest peisaj aflat în schimbare permanentă şi accelerată, unificarea europeană poate fi
analizată ca o adaptare a statelor vest-europene la noua repartizare a puterilor. Acceptarea punerii la
comun a suveranităţii, pentru a obţine, la un nivel superior, cel al Uniunii, o mai mare independenţă,
o libertate sporită de manevră. Aici, totul depinde de sinteza între dezvoltarea unităţii şi păstrarea
diversităţilor naţionale, regionale şi locale. Viitorul Uniunii Europene rămâne deschis, fiecare dintre
etapele sale oferind ocazia de a-i rediscuta finalităţile. Aşa este mai ales chestiunea pieţei unice,
bază a Comunităţii, şi mai departe, a Uniunii Europene.
9
CAPITOLUL II
Principii şi organizare
2.1. Spaţiul administrativ european
Deşi instituţiile publice din statele participante la Uniunea Europeană sunt structuri foarte
vechi, acestea s-au adaptat continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeană
presupune în sine o evoluţie. Contactul constant dintre funcţionarii publici ai statelor membre
Uniunii Europene, solicitarea de a dezvolta şi implementa aquis-ul comunitar la standarde
echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unui sistem de justiţie administrativă unic
pentru Europa şi împărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au dus la o anumită
convergenţă între administraţiile naţionale. Acest lucru a fost descris ca spaţiu administrativ
european.
Acesta include un set de standarde de acţiune comune în cadrul administraţiei publice,
definite prin lege şi întărite de practici şi mecanisme responsabile.
Sistemele legislative ale statelor membre spaţiului comunitar Euro28 se află într-un proces
constant de aproximare, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin
activitatea legislativă a instituţiilor Comunităţii şi prin cazuri ale Curţii Europene de Justiţie.
Conceptele legale ale Comunităţii Europene sunt introduse în sistemele naţionale prin directive sau
regulamente direct aplicabile, care trebuiesc întâi adaptate legilor naţionale. Aceste directive pot
avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre şi pot duce la importante
schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică, într-un sector specific.
Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera principii cu un caracter mai general care
sunt aplicabile în mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, în multe cazuri interpretarea
actelor legislative ale Comunităţii Europene, de către Curtea Europeană de Justiţie este cea care
duce la modificări în felul în care principiile legii administraţiei publice sunt aplicate într-un stat
membru UE.
O altă sursă de aproximare administrativă este contactul constant dintre oficialii statelor
membre şi dintre aceştia şi cei ai Comunităţii Europene. Aceste relaţii interguvernamentale care
sunt în principal relaţii între popoare, contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului
de implementare a politicilor Uniunii Europene la nivel naţional, şi la un schimb benefic de
iniţiative pozitive pentru a obţine rezultatele vizate de aceste politici.
Aceasta ne conduce la o aşa-zisă europenizare a legii administraţiei publice, privită ca un
element remarcabil al recentei dezvoltări a sectorului legislativ. Toate acestea demonstrează
necesitatea unui spaţiu administrativ european, care în general să vizeze aranjamentele instituţionale
de bază, procesele, standardele administrative comune şi valorile serviciului public. Problemele
ivite între statele mebre din cauza diferenţelor existente între state constituie motive fondatoare
pentru care instituţionalizării i s-a acordat o aşa de mare prioritate în procesul de extindere înspre
Europa Centrală şi de Est. Ţările participante şi candidate au fost nevoite şi trebuie să-şi dezvolte
administraţiile până la nivelul de încredere necesar spaţiului administrativ european şi la aplicarea
unui număr acceptabil de principii, proceduri şi aranjamente administrative structurale. Acesta este
standardul minim de calitate şi încredere a administraţiei publice, pe care ţările candidate trebuie să-
l obţină.
Noţiunea de spaţiu administrativ european a fost gândită după modelul celor mai des
întâlnite, ca spaţiile economice şi sociale europene, aspecte îndelung dezbătute în timpul
negocierilor constituţionale ale Uniunii Economice. De asemenea, se leagă de vastul sistem al
cooperării juridice, care include asistenţă mutuală în aplicarea legii şi câteva aproximări în
câmpurile legislative relevante.
Trebuie luat în considerare şi faptul că integrarea în Uniunea Europeană constituie un proces
evolutiv, prin principiul progresiei în construcţia Uniunii Europene. Aceasta înseamnă că o ţară
trebuie să demonstreze un grad suficient de progres pentru a se compara în mod satisfăcător cu
nivelul de dezvoltare al statelor membre. Spre exemplu, nivelul de convergenţă din 1986, când
10
Portugalia şi Spania au aderat la Uniunea Europeană, s-a schimbat în 1995, momentul aderării
Austriei, Finlanda şi Suediei. Aceasta înseamnă că nu este suficient ca ţările candidate să atingă
nivelul curent al administraţiei publice din statele membre. Este necesar ca ele să atingă nivelul
viitor al administraţiilor acestora. Cu alte cuvinte, o ţară candidată trebuie să poată estima şi atinge
nivelul viitor al acestor administraţii, pentru momentul în care va adera efectiv. Nu va fi suficient
pentru o ţară candidată să se compare cu cel mai puţin dezvoltat stat membru ci dimpotrivă, va
trebui să încerce să atingă nivelul celui mai avansat dintre acestea.
Spaţiul Administrativ European reprezintă un proces evolutiv al convergenţei dintre
legislaţia naţională privind administraţia publică şi practicile administrative ale statelor membre.
Este vorba despre o creaţie exclusivă a doctrinei, termenul neexistând ca atare în legislaţie,
realitatea demonstrând că este foarte dificil să vorbim în Europa de un mod sau de un model de
administraţie publică europeană.
Un spaţiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci când un set de principii legale,
reguli şi regulări, regulamente sunt uniform respectate într-un teritoriu acoperit de o constituţie
naţională. În mod tradiţional, un teritoriu în care legea administraţiei publice a fost aplicată, este cel
al statelor suverane. Problema unei legi a administraţiei publice unice pentru toate statele suverane
integrate în Uniunea Europeană a fost dezbătut foarte intens, încă de la înfiinţarea Comunităţii
Europene.
2.2. Convergenţa
Comunităţile europene care s-au implicat iniţial în crearea unei pieţe economice comune au
evoluat apoi în crearea Uniunii Europene, instituţie care nu este condusă numai de interese
economice, dar mai ales de dorinţa de a contribui la legături sociale şi politice între popoarele
europene, aşa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Roma.
Uniunea Europeană nu presupune şi nu este doar o piaţă de bunuri şi servicii. Cele patru
libertăţi stipulate de Tratatul de la Roma, libera mişcare a bunurilor, a serviciilor, oamenilor şi a
capitalului înseamnă că administraţiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de
implementare şi asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie să acţioneze într-o
direcţie care să conducă spre implementarea efectivă a acestor Tratate, din toate punctele de vedere.
Tratatele Comunităţii Europene şi legislaţia secundară de implementare a lor sunt parte componentă
a legilor naţionale ale statelor membre. Administraţiile publice şi curţile judecătoreşti naţionale sunt
obligate să aplice aceste Tratate, precum şi legislaţia secundară aferentă, în aceeaşi măsură în care o
fac cu legile proprii.
Absenţa unui organism formal de control al administraţiei publice, al procedurilor sale şi a
aranjamentelor instituţionale specifice ale acesteia nu înseamnă că legea europeană administrativă
supranaţională este fără sens sau complet necunoscută statelor membre. Există un aquis comun,
compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un „aquis comunitar
neformulat” în sensul că nu există vreo convenţie formală. Ar putea însă reprezenta şi o lege
administrativă europeană comună.
Cu toate că, fiecare stat membru are libertate totală de a decide asupra modurilor de obţinere
a rezultatelor predicate de Tratate şi de legislaţia secundară a Comunităţii Europene, în cadrul
Uniunii s-au dezvoltat înţelesuri şi principii comune. Situaţia este vizibilă în mod particular în ceea
ce priveşte sectorul principiilor legale administrative. Mai puţin vizibilă este în cazul
aranjamentelor administrative şi organizaţionale, şi al structurilor, deoarece există o mare diversitate
în formele şi profunzimea descentralizării statelor membre.
Activitatea legislativă a instituţiilor europene este o sursă majoră de autonomie
administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curţile lor judecătoreşti şi pentru
cetăţeni. Această lege a autonomiei administraţiei publice are caracteristica de a fi mai ales
sectorială. Într-un fel sau altul, aceasta afectează un număr variat de domenii, cum este libera
competiţie pe piaţa internă, telecomunicaţiile, mediul, agricultura, politica industrială, ştiinţa şi
cercetare, controlul vamal, etc. Legea autonomiei administraţiei publice constituie aquis-ul
comunitar, al cărui nivel de compatibilitate cu regulile care îi corespund este acum verificat de către
11
Comisia Europeană, în cadrul procesului de aderare al ţărilor candidate.
În procesul de aderare, privind compatibilitatea anumitor administraţii publice (din Europa
Centrală şi de Est) şi anticipând conformitatea acestora cu standardele impuse de Uniunea
Europeană şi alinierea la nivelurile administraţiilor publice ale ţărilor deja membre a spaţiului
european comunitar, a fost întocmit programul SIGMA, acronimul provenind de la Suport pentru
Îmbunătaţirea Managementului şi Guvernării în Ţările din Europa Centrală şi de Est. Iniţiativa
sprijină eforturile ţărilor aflate în proces de tranziţie, susţine reforma administraţiei publice şi
totodată, include şi identifică standardele pe care ţările candidate la Uniunea Europeană trebuie să le
întâlnească, în scopul alinierii structurilor administraţiilor lor publice la cele ale statelor membre ale
Uniunii Europene.
Programul SIGMA are ca principale obiective:
1. Sprijinirea ţărilor beneficiare în încercarea de a identifica o bună cale de guvernare,
cu scopul de a spori eficienţa administraţiei şi de a promova aderenţa funcţionarilor publici la
valorile şi eticile democratice şi la respectarea legislaţiei specifice.
2. Ajutor la identificarea şi instruirea unor capacităţi indigene, la nivelul Guvernului
central în ideea ca acesta să poată face faţă provocărilor internaţionalismului şi a planurilor de
integrare în Uniunea Europeană.
3. Sprijină iniţiativa Uniunii Europene şi a altor finanţatori de a asista financiar ţările în
discuţie în procesul de reformă a administraţiei publice şi contribuie la coordonarea activităţilor
finanţatoare
Ca prioritate, iniţiativa are facilitarea cooperării interguvernamentale. Aceasta include
asigurarea suportului logistic necesar pentru crearea unor reţele de practicieni din administraţia
publică din Europa Centrală şi de Est, şi între aceştia şi omologii lor din alte ţări democratice.
2.3. Principii comune aplicabile administraţiei publice în ţări ale Uniunii Europene
14
2.5.1 Principiul descentralizării
Descentralizarea reprezintă transferul de autoritate şi responsabilitate de la nivelul
administraţiei publice centrale la cel al administraţiei publice locale.
Există trei modele de descentralizare (Bahl şi Linn, 1992) care se pot întâlni într-un sistem
administrativ, în funcţie de gradul de autonomie în ceea ce priveşte luarea şi implementarea deciziei
la nivel local.
1. Deconcentrare – reprezintă o dispersie a responsabilităţilor guvernului central către
agenţiile acesteia din cadrul unităţilor administrativ teritoriale, regionale,judeţene şi locale. În acest
caz respectivele agenţii guvernamentale nu deţin autonomie şi atribuţii proprii.
2. Delegarea -se referă la situaţiile în care guvernele locale se comportă ca agenţi ai
guvernului central, executând anumite funcţii bine stabilite, în numele acestuia. Guvernele locale
deţin autonomie doar în ceea ce priveşte procesul de execuţie şi nu în procesul de luare a deciziei
3. Devoluţia- face referire la autorităţile guvernelor locale de a lua decizii în ceea ce
priveşte toate problemele de natură locală, precum şi execuţia acestora.
Descentralizarea poate fi şi o „iluzie” dacă nu se are în vedere latura financiară a acesteia şi
de cele mai multe ori se manifestă prin unele efecte negative la nivel local, putându-se ajunge chiar
la o instabilitate naţională.
Procesul de descentralizare se desfăşoară în beneficiul cetăţeanului prin întărirea puterii şi
rolului administraţiei publice locale în scopul dezvoltării economico-sociale a unităţilor
administrativ-teritoriale. Principiile care guvernează procesul de descentralizare, în general, şi orice
iniţiativă sectorială, în special sunt următoarele:
Principiul subsidiarităţii
Principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate
Principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil şi predictibil
Principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu
competenţele care le revin
Principiul echităţii în asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice
Principiul constrângerii bugetare
Pătrunderea autonomiei locale în câmpul internaţional este încă timidă sub aspectul
reglementărilor şi, mai ales, al ariei de extindere geografică. Ea nu s-a impus la nivel universal, ci
cu tărie numai la nivel regional european.
Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al
„principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei”, care prin
reglementarea ei legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
De asemenea, autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităţilor administrativ-
teritoriale de a-şi satisface interesele proprii, după cum consideră oportun, cu respectarea legalităţii,
dar fără intervenţia puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul fundamental al
organizării administrativ-teritoriale a unui stat.
În ce priveşte modul de reglementare a autonomiei locale în constituţiile principalelor state
membre ale Uniunii Europene, în doctrina românească, într-o lucrare consacrată în totalitate acestei
problematici, s-a realizat o delimitare între statele care au constituţii adoptate înainte de anii '60 ai
secolului trecut, cum sunt Germania, Irlanda, Danemarca şi cele care au adoptat constituţii ulterior
acestei perioade, cum sunt Spania, Portugalia, Grecia. Astfel, dacă constituţiile statelor din prima
grupă nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb, constituţiile statelor din a doua
grupare, mai recente, au consacrat expres această terminologie. O a treia categorie o formează
statele care nu utilizează în mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislaţie internă
ce conţine conceptul de autonomie locală.
15
Există în principiu două modalităţi de recunoaştere a autonomiei locale, şi anume:
1. Regim juridic unic şi general, aici se încadrează acele state care asigură o identitate
de tratament juridic comunităţilor locale, utilizând o bază juridică unică.
2. Regim juridic excepţional şi particular, se încadrează acele state care, prin regimul
constituţional, având în vedere particularităţile istorice şi lingvistice ale constituirii lor, atribuie un
anumit sistem particular de autonomie fie comunităţilor locale, fie comunităţilor lingvistice, fie
anumitor structuri teritoriale.
Constituţia Greciei reglementează organizarea administraţiei de stat pe baza unui sistem de
deconcentrare, încredinţând gestiunea afacerilor locale colectivităţilor locale, care se bucură de
autonomie administrativă.
Grecia este un Stat unitar cu o administraţie deconcentrată, divizată în circumscripţii, în
considerarea factorilor geografici, economici, sociali şi a condiţiilor de transport. Organele
administraţiei centrale, la rândul lor, dispun de dreptul de a coordona activitatea şi de a controla
legalitatea actelor organelor deconcentrate. Potrivit unei dispoziţii de interpretare, datorată celei mai
recente revizuiri constituţionale este datoria legiuitorului ca şi a administraţiei, atunci când îşi
exercită puterea de reglementare, de a ţine cont de condiţiile specifice regiunilor insulare.
La rândul ei, Constituţia Luxemburgului recunoaşte comunele formate din comunităţi
autonome, constituite pe bază teritorială, dispunând de personalitate proprie, organe proprii,
patrimoniu şi buget proprii.
Constituţia Italiei, după ce consfinţeşte organizarea statului în regiuni, provincii şi comune,
recunoaşte pe de-o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare
şi funcţii proprii, iar pe de altă parte atribuie Sardiniei, Siciliei, forme şi condiţii particulare de
autonomie, în termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituţionale. Constituţia Italiei
creează un stat regional favorizând autonomia locală, pe baza principiului descentralizării,
reglementat detaliat.
Constituţia Franţei garantează şi dezvoltă şi ea autonomia colectivităţilor locale, vorbind de
libera lor administrare. În Franţa, libera administrare a colectivităţilor teritoriale locale şi statutul
acestora sunt materii în care legea stabileşte principiile fundamentale, înscrise în Constituţie.
Termenul utilizat de Constituţie pentru a desemna autonomia locală este libera administrare.
Constituţia Belgiei, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl creează, instituie patru
regiuni lingvistice şi trei comunităţi, trei regiuni, provincii şi comune. Se îmbină aici federalismul şi
autonomia locală, într-un mod complex, cu un partaj constituţional laborios de competenţe între
structuri.
Cu o influenţă determinantă asupra constituţiilor secolului al XIX-lea, datorită modelului
liberal promovat, Constituţia Belgiei din 1831 a fost marcată de schimbări nesemnificative timp de
aproape un secol şi jumătate, pentru că începând cu anii '70 să suporte modificări radicale, care au
condus spre transformarea progresivă a unui stat cu structură unitară într-un stat de tip federal. În
plus, şi Constituţia belgiană, la rândul ei, a fost influenţată de constituţiile mai recente, inspirându-
se din ele, în ce priveşte fenomenul integrării europene şi, implicit, definirea locului izvoarelor de
drept naţional, de drept comunitar sau de drept internaţional.
Multiplele transformări aduse textului iniţial, începând cu anul 1970, au condus la adoptarea
în 1994 a unei Constituţii corelate şi renumerotate. Astfel, viaţa postbelică a Belgiei a fost marcată
de disputa lingvistică dintre vorbitorii de limba franceză, valonii şi cei de limbă olandeză, flamanzii.
În anul 1988, Belgia a devenit stat federal cu trei regiuni autonome: Flandra, Vallonia şi enclava
francofonă de la Bruxelles, iar în anul 1993 au fost adoptate importante amendamente
constituţionale, ce au adâncit autonomia regiunilor federale, fără a reuşi însă să pună capăt
disputelor lingvistice.
Parlamentul belgian a aprobat în iulie 2001, după intense dezbateri, noi măsuri vizând
extinderea autorităţii celor trei regiuni federale. Începând cu anul 2002, responsabilităţile privind
politica agricolă, comerţul exterior, cooperarea şi dezvoltarea, precum şi controlul asupra
consiliilor proviniciale şi comunale, trec din plan naţional în atribuţiile autorităţilor regionale.
Repartizarea competenţei între statul federal şi structurile federate se face prin Constituţie,
16
disitingându-se cinci categorii de competenţă:
i. Competenţa legislativă şi executivă exclusivă a statului federal
ii. Competenţa legislativă comună Statului federal şi Comunităţilor
iii. Competenţa legislativă comună Statului federal şi Regiunilor
iv. Competenţa legislativă şi executivă exclusivă a Comunităţilor
v. Competenţa legislativă şi executivă exclusivă a Regiunilor
În pofida transformării Belgiei în stat federal, organizarea comunală şi cea a provinciilor
rămân în competenţa legiuitorului naţional. În genere, competenţele regionale, bazate pe o putere
legislativă şi pe mijloace financiare importante, creează o anumită dependenţă funcţională şi
financiară a colectivităţilor locale faţă de regiune.
La rândul său, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de
”autoguvernare”, self-governement, are drept trăsături:
Absenţa centralizării
Inexistenţa unei autorităţi regionale de control direct
Lipsa unei autorităţi de tutelă administrativă (prefectul)
Alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect
Prin urmare, atunci când se vorbeşte despre activitatea autorităţilor locale din Marea
Britanie, termenul utilizat este cel de ”guvernare locală”, având de a face cu echivalentul
continental al autonomiei locale, exceptând nivelul regional din Scoţia şi Irlanda de Nord, deoarece
competenţa guvernării locale este strict determinată de lege, iar actele sale sunt supuse controlului
din partea statului, atât celui administrativ, cât şi celui jurisdicţional.
Regatul Unit, fără o constituţie scrisă, lasă ”guvernarea locală” pe seama legii. Fiecare dintre
cele patru părţi care îl compun: Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord, are o organizare
locală proprie.
În ce priveşte Constituţia Irlandei, aceasta nu menţionează autonomia locală, problema fiind
tot de domeniul legii. Colectivităţile locale sau teritoriale sunt recunoscute prin Constituţie, dar
Constituţia nu garantează nici puterile şi nici limitele lor teritoriale, existenţa şi rolul autorităţilor
locale fiind recunoscute de o manieră foarte generală.
Autonomia limitată, atât prin sfera relativ restrânsă a atribuţiilor, dar mai ales prin sistemul
de control excesiv din partea statului face ca dintre toate statele Uniunii Europene, Irlanda să aibă
administraţia locală cea mai centralizată.
În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între autonomia comunală,
guvernată şi administrată de consilii municipale, pe de o parte, şi comunităţile autonome. Art. 143
din Constituţia Spaniei recunoaşte provinciilor limitrofe cu trăsături istorice, culturale şi economice
comune, teritoriilor insulare şi provinciilor cu entitate regională istorică, posibilitatea de a se
autoguverna, prin constituirea în comunităţi autonome.
Cele 17 comunităţi autonome dispun de autonomie politică, în măsura în care statutele lor
constitutive au stabilit modul de organizare şi competenţele acestora şi în măsura în care ele exercită
o putere legislativă, în limitele atribuţiilor lor.
Autonomia regională nu are aceeaşi natură ca autonomia administrativă recunoscută
colectivităţilor locale. Puterea legislativă şi cea administrativă ce aparţin comunităţilor autonome
conferă acestora o „autonomie de natură politică”.
Sistemul regional spaniol nu este omogen, comunităţile autonome diferenţiindu-se în funcţie
de experienţele lor istorice, de identităţile lor culturale, de aspiraţiile lor, precum şi de nivelul lor de
dezvoltare şi coeziune socială. Lărgirea autonomiei proviniciale nu a avut drept urmare stăvilirea
atentatelor organizaţiei separatiste ETA, fondată în 1959, care luptă, prin acţiuni teroriste pentru
independenţa Ţării Bascilor faţă de Spania.
Franţa are numeroase colectivităţi locale situate la diferite niveluri administrative. Între ele
există, chiar la acelaşi nivel administrativ, mari diferenţe din punct de vedere al mărimii, al valorii
patrimoniului, etc. Doctrina subliniază că, dacă descentralizarea administrativă priveşte numai
raporturile statului cu colectivităţile teritoriale locale, libera administrare are în vedere şi raporturile
între colectivităţile teritoriale locale.
17
Din punct de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în consacrarea
autonomiei locale se distinge între două sisteme, unul ce constă în simpla enunţare a termenului şi
altul conţinând elementele definitorii ale autonomiei locale.
În concluzie, se apreciază că fiecare constituţie înglobează o formă particulară de
reglementare a autonomiei locale, ce ţine de condiţiile istorice ale formării statului respectiv, de
structura acestuia şi de forma de guvernământ, de coloratura etnică a populaţiei şi de tradiţiile şi
aspiraţiile cetăţenilor respectivi.
Autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă reprezintă un
sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înţeleasă însă, în sensul unei libertăţi totale, cu eliminarea
oricărei intervenţii a statului atunci când aceasta se dovedeşte necesară. Autonomia ce
caracterizează descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate
diversificată.
Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără
existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă.
Ponderea cheltuielilor cu acţiunile economice din bugetul de stat în total cheltuieli cu acţiuni
economice în perioada analizată este astfel: în Cipru este 100% pe toată perioada analizată, în Malta
este 100% între anii 1999 şi 2010. Aceste procente foarte ridicate, arată faptul că deciziile privind
modul de cheltuire a resurselor privind acţiunile economice sunt luate de la nivel central în ambele
ţări. După cum bine se ştie, atât Malta cât şi Cipru, sunt printre ţările care au intrat în Uniune
Europeană în anul 2004 pe lângă Cehia, Estonia, Ungaria, Lituania, Letonia, Polonia, Slovenia, şi
Slovacia.
La nivelul acestui an cuantumul veniturilor ţărilor nou intrate sunt mai scăzute decât media
U.E.15. Pe de altă parte odată cu intrarea acestor ţări în uniune media P.I.B.-ului pe cap de locuitor
în Europa mărită este cu 10% mai mică decât înainte. Au existat mai multe dezbateri în ceea ce
priveşte politicile care trebuie urmate de noile ţări membre (Wallace şi Wallace, 2000). Economiile
noilor state membre au structuri diferite, astfel, spre deosebire de Polonia de exemplu a cărei
economie este bazată în mare parte pe agricultură, economiile Ciprului şi Maltei sunt concentrate pe
turism şi sectorul financiar. Opt dintre ţările noi membre în 2004 aveau economii de tranziţie, două
nu, iar cinci dintre aceste economii sunt economii de mică dimensiune. Politicile economice trebuie
în aşa fel concepute încât să constituie stimulente pentru societate pentru ca aceasta să beneficieze
la maxim de ele.
20
Aceste ţări au fost nevoite să depună eforturi mai mari pentru a ajunge din urmă statele
dezvoltate. Considerăm faptul că procesul de convergenţă economică trebuie să fie ghidat de
investiţii şi productivitatea muncii, reforma instituţională, fondurile structurale şi stabilitate politică.
Prioritatea trebuie să o constituie stabilitatea macroeconomică, meţinerea în limitele recomandate a
deficitelor bugetare şi scăderea inflaţiei.
Se poate observa ponderea constantă a cheltuielilor cu acţiunile economice în totalul
cheltuielilor statului în Grecia; pe toată perioada analizată ponderea cheltuielilor cu acţiunile
economice în total cheltuieli la nivelul bugetului central al Greciei oscilează între 93,09% şi
96,91%. În România, în perioada 2002-2007 cheltuielile cu acţiunile economice la nivel naţional au
o pondere ascendentă în total cheltuieli, de la 85,08% în 2002 la 88,12% în anul 2006, scăzând la
85,64% în 2010. Italia este una dintre ţările care înregistrează o pondere a cheltuielilor cu acţiunile
economice la nivelul bugetului de stat în totalul cheltuielilor de la nivel naţional puţin peste 29% şi
anume de 29,92% în anul 2000. În Lituania există o pondere a cheltuielilor de la nivel local cu
acţiunile economice în totalul cheltuielilor cu acţiunile economice între 11,54% în 2000 şi 24,30%
în anul 2010.
Cele mai descentralizate cheltuieli apar în ţările nordice, precum Danemarca, Finlanda, iar
cele mai centralizate în Cipru şi Belgia, în timp ce România se află între cele două extreme. Cele
mai descentralizate cheltuieli privind serviciile publice generale se înregistrează în Ungaria (99,84)
şi Anglia (50%). Nivelul cheltuielilor privind serviciile publice din România se situează la o medie
de 19,40% din totalul cheltuielilor în perioada analizată.
Ţările care au cele mai ridicate ponderi ale cheltuielilor privind afacerile economice situate
în bugetele locale sunt Polonia, cu o medie a ponderilor acestor cheltuieli în total cheltuieli privind
afacerile economice de 43%, Danemarca, cu o medie de 41,4%, Italia cu o medie de 53,4%, în timp
ce în România această pondere era de 21,2%.
CAPITOLUL III
Finanţe publice locale în ţările Uniunii Europene
Colectivităţile locale din ţările Uniunii Europene au dreptul să contracteze împrumuturi sau
să garanteze împrumuturi interne ori externe pe termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de
investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale sau
acoperirea cheltuielilor curente.
Contractarea de împrumuturi de către administraţiile publice locale este reglementată diferit
de la o ţară la alta. În unele ţări, contractarea împrumuturilor de către autorităţile administraţiei
publice, indiferent de tipul de împrumut, intern sau extern, nu este supusă nici unei
autorizări/aprobări sau reguli prudenţiale (Cehia, Finlanda). În alte ţări contractarea de împrumuturi
de către autorităţile administraţiei publice locale necesită autorizarea/aprobarea autorităţilor
centrale, dar fără respectarea unor reguli prudenţiale prestabilite de lege (Cipru, Irlanda).
Administraţiile locale din unele ţări, deşi nu necesită aprobare de la autorităţile centrale în
contractarea de împrumuturi, trebuie, în schimb, să respecte regulile prudenţiale stabilite prin lege
(Estonia, Polonia, România).
În unele ţări se aplică „regula de aur” a echilibrului bugetar, conform căreia „autorităţile
locale nu trebuie să se îndatoreze pentru a acoperi costurile curente, dar pot împrumuta prudent
pentru realizarea cheltuielilor de capital. Aceste ţări contractează împrumuturi doar pentru a realiza
investiţii (Belgia, Bulgaria, Franţa). Colectivităţile locale din alte ţări au dreptul de a contracta
împrumuturi publice locale atât pentru cheltuielile de capital, cât şi pentru refinanţarea datoriei
publice (România) sau acoperirea cheltuielilor curente (Ungaria).
În continuare se prezintă cadrul de reglementare a împrumuturilor în ţările Uniunii Europene
21
oferind o imagine asupra veniturilor extraordinare care se atrag de către autorităţile administraţiei
publice locale.
I. Austria
Municipalităţile au nevoie de autorizare/aprobare de la o autoritate supervizoare(Guvernul
landului) pentru a contracta împrumuturi. Cel mai des se apelează la instituţiile de credit local.
Criteriile care sunt luate în considerare pentru a se aproba un împrumut sunt scopul pentru
care se doreşte împrumutul şi situaţia veniturilor municipalităţii. Condiţiile care stau la baza
aprobării de a contracta împrumuturi de către autorităţile locale diferă de la un stat membru al
federaţiei la altul. De obicei sunt luate în calcul mai multe condiţii, precum:
Veniturile din împrumuturi sunt folosite doar pentru finanţarea cheltuielilor
extraordinare şi absolut necesare
S-au epuizat toate celelalate surse alternative de finanţare
Rambursarea împrumuturilor nu presupune o presiune fiscală ridicată
Alte servicii şi obligaţii locale nu sunt afectate
II. Belgia
Municipalităţile şi proviniciile pot contracta împrumuturi, cu aprobarea autorităţilor
deliberative, doar pentru a acoperi cheltuielile de investiţii. Împrumuturile nu sunt supuse unor
condiţii speciale.
III. Bulgaria
În Bulgaria, legea administraţiei publice locale reglementează posibilitatea municipalităţilor
de a contracta împrumuturi în monedă naţională şi în monedă străină pentru acoperirea exclusiv a
cheltuielilor.
IV. Franţa
Împrumuturile publice locale pot fi contractate de către administraţiile publice locale doar
pentru a finanţa cheltuielile de capital.
V. Estonia
Autorităţile locale pot contracta împrumuturi pe termen lung pentru finanţarea cheltuielilor
de investiţii. Împrumuturile pe termen scurt pot fi utilizate pentru acoperirea cheltuielilor curente,
dar necesită rambursarea în anul curent respectiv.
Contractarea de împrumuturi pe termen lung este condiţionată de unele reguli prudenţiale:
Datoria restantă nu poate depăşi 60% din veniturile bugetului local planificate a fi
încasate în anul curent
Serviciul datoriei anuale nu poate depăşi 20% din totalul veniturilor bugetare
planificate.
VI. Germania
Comunele sunt autorizate să recurgă la împrumuturi reglementate de o lege federală.
Împrumuturile se refinanţează liber pe piaţa financiară.
Autorităţile locale pot contracta împrumuturi doar pentru a finanţa investiţiile şi numai dacă
s-au epuizat toate celelalte modalităţi de finanţare. Cuantumul împrumuturilor trebuie aprobat de
Land.
Supraveghetorul din cadrul Landului, ministrul de interne, exercită un control strict asupra
împrumuturilor, deoarece el garantează asupra solvabilităţii unităţilor administrativ-teritoriale din
cadrul statului respectiv.
Restricţiile interne asupra împrumuturilor sunt consolidate prin raportarea la criteriile de
convergenţă stabilite prin Tratatul de la Maastricht care stabilesc un plafon maxim al datoriei şi
deficitului public în relaţie cu produsul intern brut.
Regulile generale privind contractarea de împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor
publice de investiţii locale sunt:
1. Împrumuturile sunt permise pentru a finanţa cheltuielile cu investiţiile şi se înscriu în
buget separat
22
2. Autorităţile locale sunt obligate să recurgă la împrumuturi doar după ce au epuizat
toate celelalte surse de venituri.
Regulile concrete pentru a determina limitele împrumutului local diferă de la un land la
altul.
Limitele împrumuturilor sunt raportate la un proces de planificare financiară cu o durată de
5 ani. Autorităţile locale sunt obligate să realizeze un program de investiţii pe 5 ani. Aceste planuri
nu au forţă juridică fiind doar documente care proiectează dezvoltarea financiară a unităţii
administrativ-teritoriale şi priorităţile bugetare locale.
În România, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot
aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe termene scurt, mediu şi
lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei
publice locale.
Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti hotărăsc, la
propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de împrumuturi, cu votul
a cel puţin jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie. Autorităţile administraţiei publice
locale pot contracta sau garanta îmrpumuturi numai cu avizul comisiei de autorizare a
împrumuturilor locale.
După contractarea şi/sau garantarea de împrumuturi interne şi/sau externe, autorităţile
administraţiei publice locale au obligaţia de a transmite Ministerului Finanţelor Publice, în termen
de 10 zile de la data intrării în vigoare a contractului respectiv, copii de pe fiecare document primar
care atestă, după caz:
1. Contractarea/garantarea împrumutului
2. Actul adiţional la contractul/acordul de împrumut/garantare, dacă au fost aduse
modificări la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale.
3. Pe perioada utilizării şi rambursării împrumutului contractat/garantat, raportarea la
Ministerul Finanţelor Publice a datelor privind datoria publică locală se efectuează lunar, în termen
de 15 zile de la sfârşitul perioadei de raportare.
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de către unităţile
administrativ-teritoriale a împrumuturilor contractate de operatorii economici şi serviciile publice
de subordonare locală se constituie fondul de risc în afara bugetului local. Fondul de risc se
păstrează în conturi separate, deschise la unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului, şi se constituie
distinct pentru garanţii locale la împrumuturi interne şi, respectiv, pentru garanţii la împrumuturi
externe.
Fondul de risc se constituie din: sumele încasate sub formă de comisioane de la beneficiarii
împrumuturilor garantate, dobânzile acordate de unităţile Trezoreriei Statului la disponibilităţile
fondului, majorări de întârziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru
neplata în termen de către beneficiarii împrumuturilor garantate a comisioanelor şi, respectiv, a
ratelor scadente, dobânzilor şi comisioanelor aferente şi, în completare, din bugetul local. În cazul
în care se efectuează plăţi din fondul de risc, aferente unor scadenţe neonorate de garantat,
veniturile fondului de risc se reîntregesc cu sumele recuperate de la acesta.
Nivelul comisionului de risc se determină de către ordonatorul principal de credite şi se
aprobă de către autorităţile deliberative. Acest comision se aplică asupra valorii împrumutului
garantat.
Sumele aflate în fondul de risc la sfârşitul anului se regularizează cu bugetul local, în limita
sumelor primite de la acest buget, iar diferenţa se raportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie.
Contul de execuţie al fondului de risc se anexează la situaţiile financiare.
A. Impozite şi taxe
Impozitele şi taxele sunt reglementate de lege (Revenues Sharing act) şi sunt încasate de
către structuri administrative, respectiv statul, landurile şi municipalităţile.
0 1 2
Taxa comunală Legea federală Stabilită în procente din
(payroll communal tax) salariu
Impozit pe rezidenţă Legea landului Rata fixă
secundară
Impozit pe rezidenţă Legea landului Rată fixă
secundară
Impozit pe folosirea Legea landului Sumă fixă stabilită în
spaţiului public terestru şi concordanţă cu spaţiul folosit
aerian
Taxă de administrare Legea federală Sumă fixă stabilită în
locală funcţie de performanţă
Impozit imobiliar Legea landului Procentul maxim pe
valoarea unitară
25
Impozit pe alcool Legea landului Procent pe cifra de
afaceri
Impozit pe distracţie Legea landului Procentul maxim din
cotizaţia de înscriere
Impozit pe inventarul Legea landului Taxă pe cap de animal
micii proprietăţi agricole pe an
Baza de calcul a impozitelor şi cotele sunt stabilite de legea landului sau de legea federaţiei.
Veniturile proprii locale reprezintă mai mult de 17% din totalul veniturilor publice locale, excluzând
împrumuturile şi veniturile capitalei, Viena.
26
3.2. Cheltuielile publice locale
27
Cheltuielile de investiţii deţin o anumită pondere în bugetele locale ca urmare a importanţei
investiţiilor pentru dezvoltare economică şi social-culturală a unităţilor adminsitrativ-teritoriale.
În ţările membre ale Uniunii Europene se manifestă o preocupare din partea autorităţilor
administraţiei publice locale pentru fundamentarea cheltuielilor pe baza metodelor moderne şi,
îndeosebi pe baza programelor.
În ceea ce priveşte bugetele locale, unele state ale Uniunii Europene, practică procesul
bugetar local reglementat prin lege la nivel naţional. În alte ţări, regulile naţionale stabilesc doar
parţial procedurile bugetare, lăsând la latitudinea municipalităţilor să adopte măsuri de procedură
bugetară, ceea ce determină ca metodele de pregătire a bugetului să fie semnificativ diferite de la o
localitate la alta.
Bugetele locale exprimă relaţiile economice prin care se mobilizează şi utilizează resurse
băneşti la nivelul unităţilor adminsitrativ-teritoriale pentru satisfacerea unor interese ale
colectivităţilor publice locale. Astfel, bugetele publice locale reprezintă principala componentă a
finanţelor publice locale.
Bugetele locale, în această calitate de parte principală a finanţelor locale, reflectă cerinţele
de resurse financiare necesare realizării acţiunilor sociale culturale, economice, serviciilor publice şi
dezvoltarea de competenţă a autorităţilor administraţiei publice, precum şi modul de procurare a
resurselor financiare din cursul unui exerciţiu financiar.
Bugetul local reflectă documentul prin care se prevăd şi aprobă pentru fiecare an veniturile
şi cheltuielile unităţilor administativ- teritoriale.
Bugetele locale asigură dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentare
resurselor financiare, stimularea iniţiativei locale, afirmarea autonomiei locale şi exercitarea
controlului asupra utilizării fondurilor locale.
Bugetul local reprezintă un instrument principal al autorităţilor administraţiei publice locale,
în vederea selectării priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale
localităţilor. Fundamentarea priorităţilor şi a opţiunilor privind acţiunile social-culturale,
economice, serviciile publice care urmează să se finanţeze din bugetul local, precum şi măsurile
necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării şi adoptării bugetului
local.
Bugetul local constituie instrumentul principal de asigurare a autonomiei decizionale a
autorităţilor adminstraţiei locale, de valorificare eficientă a resurselor locale şi de îmbunătăţire a
utilizării fondurilor locale.
CAPITOULUL IV
Franţa are numeroase colectivităţi locale situate la diferite nivele administrative. Între ele
există, chiar la acelaşi nivel administrativ, mari diferenţe din punct de vedere al mărimii, al valorii
patrimoniului, etc.
Organizarea colectivităţilor teritoriale în Franţa este realizată pe trei nivele:
- Comună
- Departamentul
- Regiunea
Plecând de la premisa că o viaţă locală intensă constituie forţa popoarelor libere, Franţa a
acordat o însemnătate sporită, descentralizării administrative.
La începutul deceniului IX al acestui secol colectivităţile teritoriale franceze cuprindeau:
28
36.757 comune
100 departamente
26 regiuni
2 colectvităţi teritoriale cu statut particular
4 teritorii de peste mări
Comuna este cea mai veche formă de organizare teritorială franceză, care deţine un rol
fundamental în organizarea generală a Statului. Comuna va deveni un organism administrativ
teritorial legal în anul 1884, prin Legea din 5 aprilie care reprezintă adevărata „ cartă a comunelor”.
Rolul comunei va fi consolidat prin legea de descentralizare din 2 martie 1982. Competenţele
comunelor sunt adesea vechi şi tradiţionale, legate de existenţa însăşi a acestor colectivităţi.
Comuna asigură gestionarea de servicii publice de „proximitate”, în numele Statului (stare civilă,
organizarea alegerilor). Aceste atribuţii sunt exercitate în mod diferit, în funcţie de anvergura
colectivităţii. Competenţele exercitate efectiv şi nivelul serviciilor asigurat variază în funcţie de
mărimea comunelor la care se referă. De altfel, de foarte multe ori, competenţele comunale sunt
parţial transferate asupra unei instituţii publice de cooperare intercomunală.
În mod tradiţional, comuna are în sarcină anumite servicii: de poliţie administrativă,
securitate publică, salubritate publică, sistematizare urbană, iluminat public, colectare gunoi
menajer, cimitire şi pompe funebre.
În domeniul educaţiei, comuna crează şi stabileşte înfiinţarea claselor elementare şi de
grădiniţă, ea finanţează, construieşte şi întreţine şcolile primare şi pre-elementare.
De asemena comuna particiă la cheltuielile de ajutor social obligatoiru ale departamentului
şi organizaează centrele comunale de acţiune socială.
Comuna poate conduce activităţi culturale (muzee, biblioteci, şcoli de muzică şi
conservatoare municipale, arhive, protecţia patrimoniului).
Departamentul: este colectivitatea intermediară între cele trei nivele ale colectivităţilor
locale. Apărut în perioada revoluţionară, autonomia departamentului va fi reală prin adoptarea legii
din 10 august 1871, adevărata cartă a administraţiei departamentelor.
Prin Legea din 2 martie 1982 departamentul este „eliberat” de controlul reprezentării
Statului, prin transferul puterii executivve preşedintelui consiliului general.
Cu toate că departamentul dispune de o competenţă generală în ceea ce priveşte problemele
„interes departamental”, esenţialul activităţii sale se concentrează asupra câtorva domenii. Astfel,
departamentul asigură gestiunea directă a unui anumit număr de servicii, cum ar fi:
- Serviciul de întreţinere a reţelei de drumuri
- Servicii sanitare şi sociale. Departamentul suportă obligaţia prestărilor prevăzute de
codul de ajutor social, mai cu seamă ajutorul medical. Responsabil al instituţiilor care îi primesc pe
beneficiarii acestuia, departamentul hotărăşte asupra condiţiilor de confort şi fixează preţul pe zi
(pentru persoanele vârstnice, handicapaţi, copii necesitând ajutor social)
- În domeniul învăţământului public, departamentul are responsabilitatea gimnaziilor
- Legea orientării transporturilor interne conferă departementelor centrale în domeniul
coordonării (pe plan departamental) şi organizării transporturilor şcolare şi serviciilor regulate de
transporturi rutiere şi de călători
- Departamentul a păstrat sau a dobândit gestiunea anumitor servicii publice: arhive,
muzee departamentale, biblioteci centrale de împrumut, pompieri, etc.
Departamentul îşi foloseşte circa jumătate din buget pentru cheltuieli de intervenţie, sub
formă de transferuri sau de subvenţii vărsate. Acest rol se manifestă în raport cu comunele,
departamentul participând în general la unele structuri de colaborare inter-colectivităţi (sindicate
mixte). Această intervenţie poate să ia forma şi a garanţiilor de împrumut.
Regiunea, în anul 1972 au fost create 21 de regiuni metropolitane, la care s-au adăugat
regiunea Corsica şi regiunile situate peste mări.
Legea de descentralizare din 1982 a dat regiunii statutul de colectivitate locală teritorială şi a
29
transferat puterea executivă preşedintelui consiliului regional. În anul 1986 consilierii regionali au
fost aleşi pentru prima dată prin vot direct. Ultima născută dintre colectivităţile teritoriale, regiunea
este cea ale cărei competenţe sunt cele mai specializate. Acţiunea regiunii trebuie să fie în principal
economică şi socială.
Bugetul regional păstrează un caracter de buget de intervenţie relativ specializat. Această
intervenţie poate fi indirectă sau directă:
indirectă, când reginea participă sub formă de subvenţii la cheltuielile de dotare
realizate de alte colectivităţi
directă, deoarece regiunea are, după descentralizare, un rol de animare economică,
care se traduce prin distribuirea de ajutoare întreprinderilor.
Legile de descentralizare au încredinţat colectivităţii regionale gestiunea directă a anumitor
servicii publice:
În domeniul învăţământului, regiunea gestionează liceele
Ea are responsabilitatea clădirilor şi a investiţiilor:
În domeniul formării profesionale, ea are o competenţă generală de drept comun:
programare de comun acord cu statul şi gestionarea unui fond regional al formării profesionale.
În sfârşit, regiunile joacă un rol important în domeniul planificării, prealabilă intervenţiei lor.
Ele participă la elaborarea Planului Naţional, realizează un Plan Regional în care sunt definite
acţiunile pe care regiunea se angajează să le susţină. Punerea în aplicare a acestui plan se poate face
pe calea unor contracte încheiate cu statul sau cu alte colectivităţi.
Colectivităţile locale îşi pot îndeplini sarcinile legate de asigurarea serviciilor publice
utilizând mai multe modalităţi de gestiune, legea neimpunând, în general, vreo structură juridică şi
financiară anume.
Autorităţile publice locale au la dispoziţie diferite formule care se adaptează mai mult sau
mai puţin bine la serviciile pe care le încearcă să le furnizeze. Astfel, există mai multe modalităţi de
gestionare a serviciilor ublice-locale.
- Gestiunea fără personalitate morală distinctă
- Gestiunea cu personalitate morală publică distinctă
- Gestiunea în parteneriat în interiorul unei persoane morale private
- Gestiunea prin parteneri privaţi
30
4.3. Gestiunea cu personalitate morală publică distinctă
Colectivităţile locale pot să-şi creeze instituţii publice sau, mai ales comunele, să-şi pună în
comun cu alte comune anumite servicii.
În unele cazuri, prin lege, colectivităţile locale, sunt obligate să-şi creeze instituţii publice cu
caracter administrativ. Spre exemplu şcolile şi centrele de acţiune socială la nivel de comună sau
gimnaziile şi liceele la nivel departamental şi regional.
Colectivităţile locale, pot deopotrivă, să-şi creeze instituţii publice locale pentru realizarea
unor servicii publice.
Astfel, serviciile de transport în comun, pompele funebre, birourile publice ale serviciului de
repartizare a locuinţelor sociale, majoritatea muzeelor, numeroase dotări sportive sunt gestionate de
instituţiile publice.
Instituţia publică permite o mai bună individualizare a serviciilor şi rezultatelor activităţii,
menţinându-se subordonarea faţă de regulile contabilităţilor publice, precum şi faţă de control al
Camerei Regionale de Conturi.
Instituţia publică are un buget propriu care se materializează prin existenţa unei relative
autonomii patrimoniale.
Prin asociere cu sectorul privat se permite o mai mare supleţe de gestiune a structurilor
constituite.
Colectivităţile locale pot crea societăţi de economie mixtă pentru orice activitate de interes
general în cadrul competenţelor care le sunt recunoscute de lege cu condiţia de a respecta libertatea
comerţului şi a industriei.
Societatea de economie mixtă este instrumentul privilegiat al operaţiunilor de sistematizare
şi de construcţie. Acest tip de societate permite colectivităţilor locale să-şi menţină un control
asupra unor activităţi a căror importanţă politică este evidentă, dar care necesită o expertiză tehnică
pe care ele nu o pot avea.
Colectivităţile locale se înconjoară cel mai adesea de instituţii financiare sau de parteneri
care posedă o experienţă tehnică în domeniul de colectivitate al viitoarei societăţi de economie
mixtă.
Fiind societăţi anonime, societăţile de economie mixtă, funcţionează potrivit regulilor de
contabilitate privată.
Relaţiile financiare ale colectivităţii locale cu societatea pot fi de două tipuri:
- o participare delimitată atunci când societatea de economie mixtă este concesionar, în
particular în operaţiunile de construcţii
- O participare mai amplă în cazul în care societatea de economie mixtă este mandatar
şi, acţionează în calitate de responsabil de lucrare, delegat al colectivităţii. În acest caz colectivitatea
furnizează societăţi de economie mixtă şi capitaluri şi ia în sarcină rambursările de împrumuturi
contractate. În schimb, lucrarea îi este predată atunci când e terminată.
Societatea de economie mixtă este supusă controlului camerei regionale de conturi.
Legea din 7 iulie 1983 prevede o obligaţie de transmitere a anumitor acte ale societăţii
prefectului, care poate sesiza camera regională de conturi dacă normele finanţelor publice i se par a
fi încălcate.
Colectivităţile locale pot alege încredinţarea exploatării anumitor servicii publice unor
persoane private. Această practică, foarte veche, presupune existenţa unei relaţii contractuale între
cel care primeşte exploatarea serviciului public şi colectivitate. Operaţiunea este asemănătoare cu
concesiunea de serviciu public.
Cel care exploatează este remunerat printr-o redevenţă percepută de la beneficiari. În
anumite cazuri, cum ar fi transporturile publice, subvenţiile de dotare şi chiar de funcţionare sunt
32
vărsate de colectivităţile locale pentru a realiza echilibrul economic al societăţii.
Prin contract se poate prevedea punerea la dispoziţie de către colectivitatea locală de dotări
şi remunerarea concensionarului. Beneficiarul trebuie să respecte un caiet de sarcini prestabilit.
Acest document stabileşte calitatea seriviciului pe care colectivitatea îl doreşte realizat întrucât,
fiind vorba de un serviciu public aceasta rămâne responsabilă din punct de vedere politic pentru
funcţionarea lui.
De fapt, colectivităţile locale caută în acest tip de contract:
- O asigurare împotriva deficitelor: participarea colectivităţii este determinată prin
contract şi, în principiu, nici o subvenţie suplimentară nu este datorată dacă standardele impuse
serviciului public nu au fost îndeplinite
- Beneficiul unei gestiuni private presupusă mai productivă şi mai eficientă
- Resurse pentru finanţarea investiţiei iniţiale care sunt asigurate de persoana privată în
schimbul unor încasări din funcţionarea ulterioară a serviciului public.
CAPITOLUL V
Controlul în spaţiul administrativ european
CoR adoptă un aviz revizuit privind În cazul în care o propunere legislativă este
propunerea legislativă modificată substanţial de către celelalte instituţii
UE: Parlamentul European şi Consiliul adoptă
actul legislativ al UE.
34
Iniţierea unor proceduri privind încălcarea Punerea în aplicare a legislaţiei UE:
dreptului comunitar la Curtea de Justiţie, în cazul aproximativ 70% din aceasta este
în care actul legislativ adoptat continuă să nu pusă în aplicare de către regiuni şi autorităţile
respecte principiul subsidiarităţii locale
Parlamentele regionale cu
competenţe legislative trebuie să realizeze, ele
însele, şi transpunerea directivelor UE
Concluzii
Bibliografie
1. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. CH Beck, Bucureşti 2006
2. Emil Bălan, Administrarea Finanţelor Publice Locale, Ed. Lumina Lex, Bucureşti
1999
3. Philippe Moreau Defrages, Instituţiile Europene, Editura Amarcord, Timişoara 2002
4. Iordan Gheorghe Bărbulescu, Tratatul de la Lisabona. Noi provocări la adresa
Spaţiului Administrativ European, Document Suport
5. Adrian Ivan, Guvernanţă şi teorii ale integrării în Uniunea Europeană, suport de curs,
Universitatea „A.I. Cuza” Iaşi, Centrul de Studii Europene
6. Alina Profiroiu, Marius Profiroiu, Autonomia Financiară a colectivităţilor locale din
România – premisă a succesului descentralizării, Revista Transilvană de Ştiinte Administrative,
2007
http://rtsa.ro/files/TRAS-19-2007-8Profiroiu-Profiroiu.pdf
7. Paul Zai, Abordări privind descentralizarea cheltuielilor bugetare în Uniunea
Europeană, Revista Transilvană de ŞtiinţeAdministrative, nr.1(32),2013,pp.138-154
http://rtsa.ro/files/RTSA-32-10ZAI.pdf
8. Gh. M. Voinea, Elena Rusu, Finanţele publice locale în ţările Uniunii Europene –
abordări comparative, Tribuna Economică, nr.283, Bucureşti 2008
9. Mihaela Boc, Mijloace de implicare directă a cetăţenilor în activitatea instituţiilot
europene, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, 1(32)/2013, pp. 17 -31,
http://rtsa.ro/files/RTSA-32-2BOC.pdf
10. Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, http://www.rtsa.ro/
11. Publicaţie OECD, Programul SIGMA – Sprijin pentru îmbunătăţirea guvernării şi a
managementului în ţările din Europa Centrală şi de Est. Principiile Europene în Administraţia
Publică
12. Site-ul oficial al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice,
http://www.mdrt.ro/
37