INSTITUŢIILE UNIUNII EUROPENE

Problematica instituţilor europene

Încercarea de a construi Europa unită este, de fapt, continua căutare a echivalentului
modern al polis-ului armonios şi comunitar pe care vechii greci l-au creati1. Europa nu poate fi
gândită fără recuperarea libertăţii spiritului, a libertăţilor politice şi individuale ale omului în
cadrul unei societăţi care se califică democratică.
Imaginea megalopolis-ului anarhic trebuie înlocuită cu imaginea unei Europe
armonioase, comunitare. Europenii au fost puşi în situaţia de a inventa atât instituţii care
respectă ambiţiile naţionale legitime ale popoarelor europene, cât şi nevoia de acţiune comună
eficientă. Ideea după care Europa se construieşte este cea a unităţii în diversitate, astfel încât
ea trebuie să se menţină într-un ansamblu ale cărui instituţii ar fi ineficace, dacă n-ar fi
supranaţionale, adică în stare să adopte hotărâri care se impun tuturor guvernelor şi nu numai
celor care figurează în majoritatea celor care le-au luat.
Cuvântul federaţie2 conţine, din punct de vedere istoric, fracturile pe care Europa le-a
cunoscut: imperialismul napoleonian, cultul extrem al naţiunii, pangermanismul şi hitlerismul,
panslavismul. Începând cu 1948 se poartă discuţii cu privire la arhitectura instituţională
europeană, se dezbate asupra federalismului sau federaţiei în Europa, asupra lărgirii Uniunii.
Răspunsurile date nu au fost ferme, înfruntarea fiind animată atât de partizanii abandonului
suveranităţii, cât şi de cei ai unei „Europe a statelor”. Europa s-a federalizat prudent, dar real,
în jurul instituţiilor cu geometrie variabilă 3. Europa a fost capabilă să promoveze ideea
arbitrajului ca regulă de comportament internaţional. Arbitrajul, intervenţia dreptului în
raporturile intereuropene şi internaţionale fac parte din instituţiile mondiale şi europene.
Europa a dorit să creeze condiţiile unei relaţii în care cei patru „D” să fie respectaţi:
democraţia, dialogul, dezvoltarea, drepturile omului4.
După căderea regimurilor comuniste în Europa Centrală şi de Est, apariţia unor
probleme noi sau acutizarea celor vechi - identitatea în faţa diversităţii culturale, integritatea
persoanei şi a mediului în faţa tehnologiei, demnitatea celor care nu reuşesc să se integreze în
societatea modernă - a impus factorului politic găsirea unor soluţii. Factorii decidenţi sunt
acuzaţi adesea de neputinţă, de pierderea contactului cu realitatea. Deciziile asupra binelui

1
George Uscătescu, Europa, nuestra utopía, Reus, S.A., Madrid, 1978, p. 21.
2
„Europa naţiunilor” în viziunea lui Charles De Gaulle, „Europa cetăţenilor”, în accepţiunea lui Jean Monet.
3
René Girault, Gérard Bossuat (sous la direction de), Europe: nouvelle reflexions sur l'unité européenne au XX-
e siècle. Europe brisée, Europe retrouvée, Paris, Publications de la Sorbonne, 1994, p. 410.
4
Hélène Ahrweiler, în René Girault, op. cit., p. 413.

1
comun sunt luate în baza unor „reguli oligarhice şi ineficiente şi generează riscul unei
îndepărtări progresive a indivizilor de instituţii şi al unei afirmări a radicalismului sau
apatiei”5. Identificarea problemelor noi impune găsirea de soluţii noi. Pentru aceasta politica
europeană trebuie să răspundă următoarelor chestiuni6: reforma modelului economic şi social
european, înfruntarea temerilor privind identitatea indivizilor, corelarea tradiţiei solidariste
a statului social (cucerire a secolului al XX-lea) cu capacitatea de a concura într-o
economie globalizată, ce reprezintă marea sfidare a secolului al XXI-lea.
Încercarea de a împăca democraţia cu interdependenţa internaţională tot mai mare este
o problemă care depăşeşte frontierele Europei. Este de fapt una dintre problemele cheie ale
dezbaterii asupra globalizării. Europenii au o şansă mult mai mare să o negocieze eficient,
dată fiind lunga lor istorie de cooperare strânsă bazată, mai ales, pe reguli şi instituţii
comune şi pe respingerea făţişă a puterii hegemonice. În prezent, descendenţii celor care
au inventat suveranitatea şi statul naţional sunt solicitaţi să creeze noi forme de democraţie
supranaţională pentru a îngloba noul tip de integrare politică deja realizată. Ei vor avea
nevoie de idei novatoare, întrucât nu au un model care să fie copiat sau de la care pur şi
simplu să se înveţe ceva, iar în joc se află soliditatea construcţiei regionale, pacea şi
democraţia în Europa.
Construirea Comunităţilor Europene, apoi a Uniunii Europene trebuie înţeleasă prin
prisma celor două noţiuni fundamentale vehiculate, supranaţionalitatea şi
interguvernamentalitatea7: a) Supranaţionalitatea (sau integrarea) presupune un transfer
sau transferuri de competenţă de la statele participante către o persoană juridică superioară.
Entitatea juridică către care se face transferul este Uniunea Europeană şi se realizează în urma
încheierii unui act juridic, tratat cu precădere, prin care statele acceptă această transmitere de
atribuţii. Uniunea Europeană are o personalitate juridică, adică poate fi suportul unui transfer
de competenţă. b) Interguvernamentalitatea (sau concertarea, cooperarea) nu implică
transfer de competenţe, decizia luată fiind doar un simplu acord prin consens. Din punct de
vedere politic, luarea unei decizii implică doar o orientare, o acţiune comună, nu are forţă
juridică, iar execuţia acestei decizii revine doar administraţiilor naţionale. În construcţia
europeană sunt utilizate atât formule ale supranaţionalităţii, cât şi ale interguvernamentalităţii,
mergând de la integrarea pură - piaţa unică, controlul concurenţei, moneda unică etc. până la
interguvernamentalitatea pură – politica externă şi de securitate comună, justiţia şi afacerile
interne etc., fiind posibile şi dozări intermediare. Prin însăşi construcţia mecanismului luării
5
Romano Prodi, O viziune asupra Europei, Ed. Polirom, Iaşi, 2001, p. 6
6
Ibidem, p. 8.
7
Philippe Moreau Defarges, Instituţiile europene, Ed. Amarcord, Timişoara, 2002, pp. 36-37.

2
deciziei8 se garantează că nici un stat membru nu poate fi în măsură să exercite asupra altuia o
hegemonie durabilă.
Uniunea Europeană dispune de o structură instituţională unică, având drept scop 9 
urmărirea obiectivelor Uniunii, promovarea valorilor sale, servirea intereselor Uniunii, ale
cetăţenilor săi şi ale statelor membre, asigurarea coerenţei, eficacităţii şi continuităţii
politicilor şi acţiunilor întreprinse în atingerea obiectivelor sale.
Sistemul instituţional al Uniunii Europene cuprinde 10: Parlamentul European, Comisia
Europeană (conţine şi funcţia de ministru de externe al Uniunii Europene în calitate de
vicepreşedinte al Comisiei), Consiliul de Miniştri (Consiliul Uniunii Europene), Curtea de
Justiţie (cuprinde Curtea Europeană de Justiţie, Tribunalul de Mare Instanţă şi tribunalele
specializate), Consiliul European, precum şi instituţii care întregesc cadrul instituţional ca
Banca Centrală Europeană, Mediatorul European, Curtea de Conturi, Controlorul European al
Protecţiei Datelor şi Preşedinţia Uniunii, Banca Europeană de Investiţii (BEI). Alte instituţii
ce au rol ajutător consultativ, de avizare sau de specialitate sunt Comitetul Reprezentanţilor
Permanenţi (COREPER), Comitetul Economic şi Social (CES), Comitetul Regiunilor (CR).
Pe lângă acestea funcţionează alte organisme ale comunităţii, precum şi agenţii
descentralizate.
Organizarea Uniunii Europene se bazează pe principiul conlucrării puterilor, nu pe cel
al separării, printr-o reprezentare a intereselor predominante11. Fiecare instituţie acţionează în
aplicarea unui interes specific în procesul decizional comunitar. Comisia Europeană
reprezintă interesul general, Parlamentul European reprezintă interesele cetăţenilor Uniunii
Europene, Consiliul Uniunii Europene este instituţia care reprezintă interesele statelor
membre, iar Curtea de Justiţie asigură respectarea dreptului comunitar. Instituţiile Uniunii
Europene sunt mai puternice decât organizaţiile internaţionale convenţionale şi oferă un
suport mai mare pentru dezvoltare.
Principiile care constituie fundația edificiului comunitar actual12 şi care stau la baza
repartizării competenţelor13 între instituţiile comunitare sunt: superioritatea instituţiilor,
independenţa instituţiilor comunitare, colaborarea instituţiilor, egalitatea între state,
competenţa de atribuire, echilibrul instituţional, autonomia instituţiilor, cooperarea
loială. Superioritatea instituţiilor constă în experienţa înmagazinată şi fructificată, în

8
O Comisie independentă propune o măsură unui Consiliu de Miniştri, care decide.
9
Proiect de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, art.18.
10
Constituţia Europei, art. 110-132.
11
Daniela Maricica Cotoară, Uniunea Europeană, Ed. Cartea Universitară, Bucureşti, 2004, p. 66.
12
Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ediţia a II-a, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2004, pp. 22-25.
13
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 101-111.

3
rezultatele vizibile obţinute în plan societal şi individual. Independenţa instituţiilor comunitare
este garantată prin dispunerea de autoritate proprie, independenţă financiară, responsabilitatea
Comisiei în faţa Parlamentului European. Pe principiul independenţei instituţionale au fost
concepute Comisia Europeană, Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene, Curtea de Conturi
şi Banca Centrală Europeană. De pildă, numirea comisarilor trebuie făcută de comun acord
între guverne şi prin votul de investitură dat de Parlamentul European. Comisarii europeni nu
exercită un mandat imperativ şi nici unul reprezentativ, nu sunt delegaţi naţionali şi nici aleşi
prin vot universal, nu primesc şi nu pot să primească instrucţiuni de la statele membre din care
provin sau de la alte state, sunt personalităţi care îşi exercită autoritatea independent de orice
instrucţiuni. Instituţiile comunitare au independenţă financiară asigurată prin prelevarea de
resurse proprii (organizaţiile internaţionale beneficiază doar de contribuţiile statelor
membre). Comisia Europeană este responsabilă doar în faţa Parlamentului European care
poate demite Comisia prin votarea cu majoritate calificată a unei moţiuni de cenzură.
Independenţa Comisiei este fundamentală pentru sistemul instituţional comunitar, în acelaşi
timp rolul Consiliului Uniunii nu trebuie neglijat, prin intermediul acestuia făcându-se auzită
vocea statelor, susţinerea intereselor naţionale. Dialogul între instituţiile Comunităţilor era
organizat încă din 1951, fiind aşezat pe principiul colaborării şi nu al subordonării. Fiecare
instituţie îşi exercita propriile funcţii în cadrul unui sistem decizional, de natură prefederală.
Renunţarea la facilităţile oferite de dreptul de veto reprezintă unul dintre fundamentele
juridice ale Comunităţii. Egalitatea între state, după cum considera Jean Monnet, era de natură
să creeze o nouă mentalitate şi să întemeieze juridic Comunitatea. În acelaşi sens, cancelarul
Germaniei Konrad Adenauer arăta în 1951 la întâlnirea de la Bonn: „eu nu văd Comunitatea
în afara egalităţii totale.”14
Principiile ce stau la baza repartizării competenţelor 15 sunt principiul competenţelor
de atribuire conform căruia instituţiile îşi exercită atribuţiile în conformitate cu dispoziţiile
din tratatele comunitare; al echilibrului instituţional conform căruia fiecare instituţie trebuie
să-şi exercite competenţele ce i-au fost atribuite, fără a împiedica în nici un mod exercitarea
competenţelor ce au fost atribuite altor instituţii; al autonomiei instituţiilor ce permite
fiecărei instituţii de a se organiza liber în limitele legale stabilite (nu au personalitate juridică,
doar Comunităţile au); cooperării loiale care se impune atât între instituţiile comunitare, cât
şi între acestea şi statele membre.

14
Jean Monnet, Mémoires, Fayard, Paris, 1976, p. 413.
15
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 101-111.

4
 În legătură cu configuraţia Uniunii s-au ridicat multe întrebări privind crearea unei
organizaţii trasnaţionale sau internaţionale, natura structurii statale în formare, tipul de
guvernare aflat în schimbare etc. Răspunsurile formulate depind întotdeauna de contextul şi
perspectiva de abordare.
Perspectiva comportamentalistă asupra instituţiilor politice şi factorilor naţionali,
implicaţi în construcţia europeană relevă că aceştia afişează tipare de comportament diferite în
funcţie de domeniul politic şi de perioada istorică. De exemplu, unele instituţii ale
Comunităţii Europene (Comisia Europeană, Parlamentul European, Curtea de Justiţie) s-au
aflat la „periferia evoluţiilor majore”, au fost mai curând factori pasivi, în timp ce dinamica
cea mai intensă a fost identificată în interacţiunile dintre factorii politici naţionali 16. Această
perspectivă relevă că prin structurile instituţionale nou create s-a sprijinit mai mult
„transguvernamentalismul intensiv” decât integrarea în cadrul procedurilor comunitare
tradiţionale (comunitarizarea). Există, după opinia unor autori, tentaţia de a vedea în aceste
realizări o victorie a „interguvernamentalismului” 17 asupra “supranaţionalismului”18. Ceea ce
rezultă, de fapt, este o politică transnaţională, un nou mod de elaborare a politicilor, un
“transguvernamentalism intensiv”. În această accepţiune interguvernamentalismul este o
formă mai slabă de elaborare a politicilor şi mai puţin restrictivă, iar transguvernamentalismul
presupune o mai mare intensitate în elaborarea politicilor şi restricţii mai multe. Guvernele
statelor membre ale Uniunii au acumulat o bogată experienţă pe care o fructifică în elaborarea
politicilor, iar “transguvernamentalismul” presupune19 implicare activă a Consiliului
European în stabilirea direcţiei generale a politicilor, rolul crescut al Consiliului Uniunii în
consolidarea cooperării, rolul limitat sau marginal al Comisiei, excluderea Parlamentului
European şi a Curţii Europene de Justiţie din aria de implicare, implicarea unui cerc distinct
de factori politici naţionali-cheie, adoptarea unor acorduri speciale pentru administrarea
cooperării, lipsa de transparenţă a procesului politic pentru parlamentele naţionale, dar şi
pentru public, capacitatea de a adopta din când în când politici comune fundamentale.
Alte abordări vorbesc de mixturi procedurale şi politice, de grade de integrare în
construcţia europeană, deoarece sunt utilizate atât formule ale supranaţionalităţii, cât şi ale
interguvernamentalităţii, mergând de la integrarea pură - piaţa unică, controlul concurenţei,
moneda unică etc. până la interguvernamentalitatea pură – politica externă şi de securitate
comună, justiţia şi afacerile interne etc., fiind posibile şi dozări intermediare.
16
Hellen Walllace, William Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, Ed. ARC, Chişinău, 2004, p.6.
17
procesul în care decizia luată de state este un simplu acord şi se ia prin consens.
18
procesul care implică transfer sau transferuri de competenţă de la statele participante către o persoană juridică
superioară, în care noile instituţii europene se bucură de autonomie şi autoritate politică.
19
Hellen Walllace, William Wallace, op. cit., p. 37.

5
 Rezultă că se poate vorbi mai curând de „guvernare” (“guvernanţă”) decât de
“guvernământ” şi de o guvernanţă cu multiple niveluri – infranaţional, naţional, internaţional,
supranaţional. U.E. a luat naştere ca parte a unui “tipar de guvernare europeană reconfigurat
prin evoluţia structurilor instituţionale şi a proceselor asociate care prezintă caracteristici noi,
interesante20”. “Guvernarea infranaţională” ţine de aceste noi tipare de comportament şi de
noile raporturi create între instituţiile politice europene şi comunităţile locale. În “guvernarea
infranaţională” autorităţile locale sau regionale ale căror responsabilităţi sunt atribuite de
sistemele Uniunii Europene au contacte directe cu instituţiile Uniunii Europene. De asemenea,
creşterea numărului de organisme cu funcţie de politică publică externalizată guvernărilor
centrale (plasate între public şi privat) de tipul agenţiilor autonome sau semiautonome,
instalarea unei relaţii de parteneriat între public şi privat relevă noua configuraţie a guvernării
europene. Putem spune că activitatea de coordonare prin intermediul agenţiilor este una dintre
trăsăturile cheie ale Uniunii. Prin metoda cooperării, prin concertare, prin
interguvernamentalism se realizează politicile la nivel internaţional. Nivelul supranaţional
presupune instalarea unor noi raporturi între statele membre şi instituţiile comunitare ale
Uniunii.
Construcţia unei structuri statale evidenţiază rolul semnificativ al instituţiilor în acest
proces, numite „federale”21, deoarece se bazează pe procedura votului majoritar în Consiliu ca
regulă generală în ceea ce priveşte competenţa a Comunităţii; Parlamentul şi Consiliul de
Miniştri prin competenţa colegislativă fac ca legile comunitare să fie aprobate de amândouă;
Comisia are competenţe executive în limitele legii comunitare. Aceste reforme convertesc
Consiliul şi Parlamentul într-un “legislativ bicameral” şi Comisia în Guvern al Comunităţii.
Acestea şi Curtea de Justiţie alcătuiesc principalele instituţii ale unui sistem federal ce va fi
responsabil de problemele tratate la nivel comunitar, în timp ce competenţa în alte domenii
revine statelor membre. Caracterul specific al instituţiilor Uniunii este dat de independenţa
faţă de guvernele statelor membre (de exemplu, Comisia Europeană, Curtea de Europeană de
Justiţie, Banca Centrală Europeană). Acestă structură a fost numită “federalism comunitar” a
cărei caracteristică rezidă în păstrarea atributelor cărora le suntem legitim ataşaţi22.
Perspectiva istorică asupra construcţiei europene relevă caracterul continuu al
transformărilor, precum şi nevoia adaptărilor şi ajustărilor pe care structura instituţională a
Comunităţii, apoi a Uniunii, le-a cunoscut. Iniţial, fiecare dintre cele trei comunităţi

20
Ibidem, p. 9.
21
John Pinder, European Community. The Building of a Union, Oxford, New York, Oxford University Press,
1991, pp. 18
22
Jacques Leprette, Une Clef pour l'Europe, 2ème édition, Brylant, Bruxelles, 1996, p.24.

6
(C.E.C.O., C.E.E., EURATOM) îşi avea propriile instituţii, dar prin Tratatul de fuziune (8
aprilie1965) are loc unificarea instituţională, tratatele ce stau la baza lor rămânând separate
(Tratatul de la Paris,1951, Tratatele de la Roma, 1957).
Actul Unic European (17 februarie 1986, în vigoare 1 iulie 1987) a extins
competenţele Comunităţii, a introdus modificări şi reguli de funcţionare ale instituţiilor, a dat
un statut juridic cooperării politice europene, care funcţiona din 1970 pe baza unor simple
acorduri interguvernamentale. A dat “o mai bună funcţionare a instituţiilor” 23, luând în
considerare deficitul democratic de care suferă Comunităţile, faptul că legea comunitară nu
este elaborată de un organ ales prin vot universal direct, desemnând populaţiile (Parlamentul
European), ci de către un organ neales, ce reprezintă guvernele, Consiliul de Miniştri şi că
proiectele de acte normative sunt pregătite de către Comisie, formată din înalţi funcţionari,
birocraţi24. După opinia unor specialişti din literatura de specialitate, Parlamentul European
trebuia să-şi asume responsabilităţi depline de colegislator în procedura de cooperare.
Interesul european cerea impunerea unei mai bune funcţionări a triunghiului instituţional
Consiliul/Parlament/Comisie. După modelul procedurii numite de cooperare, Comisia trebuia
să poată să joace pe deplin rolul său de iniţiativă, iar Consiliul şi Parlamentul să fie asociate,
în părţi egale, la toate etapele procedurii bugetare. Consiliul trebuia să se aplece asupra
propriilor sale mecanisme interne, pentru a preîntâmpina „explodarea procesului de decizie” 25.
Reforma instituţiilor trebuia continuată, Tratatul de la Amsterdam (1997) vizând consolidarea
acestora. Instituţiile Uniunii trebuiau adaptate la realitatea presupusă prin extindere (instituţii
concepute pentru 6 state membre nu pot sastisface 27) şi la contextul internaţional în continuă
transformare. Pentru a soluţiona aceste neajunsuri măsurile luate constau în întărirea puterilor
Parlamentului, anularea dreptului de veto în cazuri excepţionale, reorganizarea Comisiei
Europene şi a puterilor sale, o politică externă europeană comună în privinţa imigrării şi
dreptului de azil, precum şi realizarea unui spaţiu social comun în interiorul căruia să se
realizeze o uniune eficientă.
Sistemul instituţional al Uniunii Europene exprimă, totodată, natura sa dublă: o
Uniune a popoarelor şi o Uniune a statelor. Din această perspectivă, sistemul comunitar se
caracterizează prin anumite particularităţi ce ţin de câteva elemente: limitarea voluntară a
suveranităţii naţionale în unele domenii şi administrarea acestora în comun prin elementele

23
Jacques Delors, Prezentarea Actului Unic European în Parlamentul European 15 februarie 1986, în Daniela
Maricica Cotoară, op.cit., pp. 197-198.
24
Christian Hen, Jacques Léonard, Uniunea Europeană, Ed. C.N.I. "Coresi" S.A.", Bucureşti, 2003, p. 62.
25
Ibidem, p. 63.

7
sistemului comunitar (instituţii, buget, drept); conlucrarea puterilor prin asocierea
interguvernamental – supranaţional; suprapunerea funcţiei legislativă cu cea executivă.
Structura instituţională a Uniunii este una policentrică - Bruxelles, Strasbourg,
Luxembourg, având ca scop reducerea deficitului democratic prin calitatea guvernanţei
comunitare. Legitimarea democratică a instituţiilor şi eficacitatea politicilor cer un proiect
ambiţios bazat pe consolidarea puterilor de codecizie ale Parlamentului European, pe
creşterea utilizării votului majoritar în cadrul Consiliului Uniunii şi pe o formă electivă în
stabilirea preşedintelui Comisiei..
Instituţiile Uniunii pot fi grupate în trei categorii principale: a) instituţii de orientare,
direcţie, decizie (Consiliul European, Consiliul de Minştri, Comisia Europeană); b) de control
(Parlamentul European, Curtea de Justiţie a Comunităţilor, Curtea de Conturi); c) alte
organisme (consultative, de legătură, cu roluri diverse).
Funcţionarea Uniunii este asigurată de următoarele instituţii: Comisia Europeană,
Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, numit pe scurt Consiliu, Consiliul
European, Curtea Europeană de Justiţie (prescurtat C.E.J.) şi Curtea Europeană de Conturi. Pe
lângă instituţii, U.E. include o serie de organisme specializate: Mediatorul European şi
instituţiile financiar-bancare: Banca Centrală Europeană si Banca Europeană de Investitii;
organisme cu rol consultativ: Comitetul Regiunilor si Comitetul Economic si Social.
Organismele interinstituţionale sunt următoarele: Oficiul de Publicaţii Oficiale al
Comunităţilor Europene şi Oficiul de Selecţie a Personalului Comunităţilor Europene. Alături
de acestea funcţionează agenţii descentralizate în cadrul celor trei piloni ai Uniunii Europene:
agenţii comunitare specializate care funcţionează în cadrul domeniului comunitar (primul
pilon al Tratatului CE); ISIS (Institutul European pentru Studii de Securitate) şi Centrul
European pentru Observaţii din Satelit, ambele funcţionale în cadrul Politicii Externe si de
Securitate Comună (al doilea pilon); Europol si Eurojust în cadrul Cooperării Poliţieneşti şi
Judiciare în Materie Penală (al treilea pilon).

8
i