UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAOV Facultatea de Drept i Sociologie Program de studii: DREPT - FRECVEN REDUS

GEONEA GHEORGHE

DREPT DREPT ADMINISTRATIV

Note de curs

2008

- CUPRINS -

pag. pag. pag. pag.

Unitatea de nvare nr.1 Introducere Unitatea de nvare nr.2 eful de stat I Unitatea de nvare nr.3 eful de stat II Unitatea de nvare nr.4 eful de stat III Unitatea de nvare nr.5 Guvernul i ministerele Unitatea de nvare nr.6 Noiunea de administraie public Unitatea de nvare nr.7 Administraia public local I Unitatea de nvare nr.8 Administraia public local II Unitatea de nvare nr.9 Administraia public local III Unitatea de nvare nr.10 Funcia public I Unitatea de nvare nr.11 Funcia public II Unitatea de nvare nr.12 Domeniul public I Unitatea de nvare nr.13 Domeniul public II Unitatea de nvare nr.14 Domeniul public III Unitatea de nvare nr.15 Actul administrativ Unitatea de nvare nr.16 Contenciosul administrativ I Unitatea de nvare nr.17 Contenciosul administrativ II Unitatea de nvare nr.18 Rspunderea n dreptul administrativ

pag. pag. pag.

pag. pag. pag. pag. pag. pag. pag. pag. pag. pag. pag.

___________________________________________________________________Introducere

Unitatea de nvare nr.1

INTRODUCERE

OBIECTIVELE CURSULUI Obiectivele cursului constau n familiarizarea cursanilor cu noiunile specifice dreptului administrativ, precum admistraie public, act administrativ, contenciosul administrativ, dar i n prezentarea modalitilor n care se poate opera cu aceste noiuni, nu doar la nivel teoretic, ci i practic.

MOTIVAIE CURRICULAR

O bun cunoatere i ntelegere a principiilor i instituiilor juridice din dreptul contemporan nu se poate realiza dect releifnd i aspectele ce in de dreptul administrativ, administraia public i actul administrativ fiind att de vizibile azi . Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri private, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. Sub incidena dreptului administrativ intr, de fapt, dou categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii, de ctre structuri statale i alte subiecte de drept, precum i cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice i ceteni.

SCOPUL UNITILOR DE NVARE Unitile de nvare au fost selectate astfel nct s ofere cursanilor posibilitatea de a corela cunotinele acumulate la materii fundamentale deja studiate cu noiunile specifice acestei discipline. Pe de o parte, s-a urmrit o familiarizare a cursanilor cu categoriile, principiile i instituiile dreptului administrativ, i dezvoltarea capacitii acestora de a sesiza importana reglementrilor n vigoare, iar pe de alt parte s-a avut n vedere contientizarea rolului acestei discipline n categoria disciplinelor de studiu. S-a avut n vedere i dezvoltarea capacitii cursanilor de a folosi noiunile de drept administrativ nsuite att la nivel teoretic, ct i practic.

___________________________________________________________________Introducere TEMATICA UNITILOR DE NVARE Unitatea de nvare nr.1 Introducere Unitatea de nvare nr.2 eful de stat I Unitatea de nvare nr.3 eful de stat II Unitatea de nvare nr.4 eful de stat III Unitatea de nvare nr.5 Guvernul i ministerele Unitatea de nvare nr.6 Noiunea de administraie public Unitatea de nvare nr.7 Administraia public local I Unitatea de nvare nr.8 Administraia public local II Unitatea de nvare nr.9 Administraia public local III Unitatea de nvare nr.10 Funcia public I Unitatea de nvare nr.11 Funcia public II Unitatea de nvare nr.12 Domeniul public I Unitatea de nvare nr.13 Domeniul public II Unitatea de nvare nr.14 Domeniul public III Unitatea de nvare nr.15 Actul administrativ Unitatea de nvare nr.16 Contenciosul administrativ I Unitatea de nvare nr.17 Contenciosul administrativ I Unitatea de nvare nr.18 Rspunderea n dreptul administrativ BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ Rodica Narcisa Petrescu Editura Accent Cluj-Napoca 2004

eful de stat I

Unitatea de nvare nr.2

EFUL DE STAT I

2.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu rolul i procesul de desemnare al efului de stat romn, precum i cu atribuiile acestuia - s prezinte atribuiile efului de stat, n general, dar i, n particlar, prin raportare la raporturile cu alte autoriti, spre exemplu; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a delimita ntre noiuni precum rol funcii i atribuii ale efului de stat.

2.2 Rolul, alegerea i durata mandatului efului de stat din Romnia Instituia efului de stat i are obria n chiar istoria lumii, a sistemelor statale. Dintotdeauna colectivitile umane organizate au avut un ef, recunoscut sau impus, n contextul mprejurrilor istorice, instituie ce a cunoscut o evident evoluie ct privete formele, structurile, mputernicirile, protocoalele. In dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, concept prin care, de regul, s-a rspuns la ntrebarea, cine exercit puterea n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul n mod direct (democraia) Aadar, privind forma de guvernmnt ca modalitatea n care sunt constituite i funcioneaz organele statului, o vom raporta, de principiu, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Astfel, treptat, noiunea a dobndit i semnificaia definirii statului din punct de vedere al modului de desemnare a efului de stat unipersonal i a legturilor acestuia cu celelalte autoriti statale. Dup forma de guvernmnt, statele se clasific de regul n dou categorii: monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care eful statului, numit cel mai adesea, preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de popor, prin vot direct sau indirect (republici prezideniale sau republici semi-prezideniale), fie de Parlament (republici parlamentare). n peisajul european, ns, Elveia dispune de un regim politic aparte, denumit de adunare", n sensul c guvernul (aa-numitul consiliu federal) nu numai c este rspunztor n faa parlamentului, dar el nu este altceva - strict constituional - dect agentul executiv al deciziilor celor dou Camere, iar acestea exercit autoritatea suprem n cadrul confederaiei i numesc n fiecare an, din cadrul guvernului, pe un membru al acestuia ca Preedinte, el neavnd ns dect atribuii de reprezentare. O analiz din perspectiva dreptului comparat, a modului de reglementare a instituiei Preedintelui, ne duce la concluzia c, n majoritatea cazurilor, predomin teza unui Preedinte de Republic aflat ct mai aproape de un monarh constituional, cu rol n principal de reprezentare i de arbitru, dispunnd de atribuii destul de restrnse i adeseori condiionate de intervenia altor autoriti publice. Excepia notabil de la aceast situaie o ntlnim n Frana, calificat n mod constant ca o republic semi-prezidenial. n acest context vom putea observa c legile fundamentale moderne circumscriu rolul i atribuiile efului statului, n principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autoriti ale statului, semnarea legilor n vederea publicrii, prezidarea edinelor unor autoriti ale statului, acordarea unor caliti i titluri, numiri n funcii superioare, instituirea 5

eful de stat I strii de asediu sau de urgen, primirea scrisorilor de acreditare i altele. In Romnia, instituia efului de stat a cunoscut reglementri diferite n raport cu schimbrile intervenite n viaa social-politic a rii. Astfel, iniial, eful statului n Romnia a fost monarhul. Dei numai Constituia din 1938 a prevzut n mod expres c, Regele este capul statului", din analiza dispoziiilor constituionale anterioare se poate constata c Regele exercita atribuiile specifice unui ef de stat, puterea executiv fiind ncredinat monarhului". Chiar i n perioada 1940-1944, cnd preedintele Consiliului de Minitri a fost nvestit cu puteri, depline n conducerea statului romn, Regele a continuat s dein o serie de prerogative specifice funciei de ef al statului. Dup desfiinarea regimului monarhist, n anul 1948 a fost creat un organ colegial care exercita atribuiile efului de stat, numit iniial Prezidiul Republicii Populare Romne, iar apoi, Prezidiul Marii Adunri Naionale a R.P.R., nlocuit, ulterior, n anul 1961, cu Consiliul de Stat, ca organ suprem al puterii de stat cu activitate permanent, subordonat Marii Adunri Naionale. Constituia din 1965 a consacrat existena Consiliului de Stat, ca organ colegial cu atribuii de ef de stat, pentru ca n anul 1974, printr-o modificare a acesteia s fie instituit expres, funcia de Preedinte al Republicii Socialiste Romnia. Acesta era ales de Marea Adunare Naional i era rspunztor n faa acesteia, exercitnd toate atribuiile specifice funciei de ef al statului. Consiliul de Stat a fost meninut, dar i-a pstrat doar o parte din atribuiile pe care le exercita pn la modificarea constituional din anul 1974. Dup decembrie 1989, instituia Preedintelui a fost meninut, dar prin Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei s-a stabilit ca acesta s fie ales direct de ctre popor prin vot universal, egal, secret i liber exprimat. Constituia Romniei din anul 1991 a proiectat" un Preedinte de Republic pentru a satisface, pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de alt parte, necesitatea de arbitraj ntre puterile statului", ntre stat i societate". Am putea aduga precizarea c, urmare a recentei revizuiri, asupra acestor aspecte nu s-a revenit. Astfel, potrivit art. 80 din Constituie, rmas nemodificat att ca numr, ct i sub aspectul coninutului ulterior revizuirii din anul 2003, prevede c: Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. In acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate." Dispoziiile acestui articol sintetizeaz ntreaga configuraie a funciei prezideniale de la definirea acesteia la fundamentarea i legitimizarea aciunilor Preedintelui pentru c n cuprinsul celor dou alineate sunt rezumate n realitate cele mai importante atribuii ale efului statului. Astfel, n timp ce primul alineat conine precizrile necesare pentru a defini rolul efului statului n domeniul aprrii rii pe plan internaional, cel de-al doilea reglementeaz prerogativele eseniale ce-i revin n vederea desfurrii constituionale a vieii de stat pe plan intern. Astfel, de la un regim semi-prezidenial cu un Preedinte de Republic destul de puternic, dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu Guvernul, ce fusese consacrat prin Decretul-Lege nr. 92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri parlamentare i prezideniale libere, din 20 mai 1990, Constituia din 1991 reglementeaz un Preedinte mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu singura deosebire esenial a alegerii acestuia de ctre popor, prin vot universal, direct, secret i liber exprimat. Ceea ce este important pentru definirea funciei de Preedinte al 6

eful de stat I Romniei este faptul c el nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale, acestea fiind funcii proprii puterii executive, iar exercitarea lor este partajat ntre Preedinte i Guvern, ambele autoriti aflndu-se sub control parlamentar. Doctrina romneasc actual, pornind de la coninutul art. 80 din Constituie, apreciaz c Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului, de ef al executivului alturi de primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului. Pe aceeai linie de idei, este identificat un triplu rol al Preedintelui constnd n trei funcii fundamentale: funcia de reprezentare, funcia de aprare sau garantare a unor valori fundamentale ale poporului romn i funcia de mediere sau de arbitraj. Cea de-a treia ipostaz conduce la necesitatea unui Preedinte de Republic, neutru i echidistant fa de partidele politice, motiv pentru care n art. 84 alin. (1) din Constituie, rmas neschimbat n urma revizuirii i a republicrii, s-a prevzut expres interdicia de a fi membru al vreunui partid politic, dup dobndirea celei mai nalte funcii n stat. Astfel, n rezolvarea posibilelor blocaje sau conflicte aprute n societate, eful statului se bucur de o situaie cu totul distinct, derivnd att din poziia funciei sale, ct i din faptul c, neputnd fi membru al unui partid politic, el trebuie s se situeze pe o poziie de neutralitate, n msur s-i confere posibilitatea de a trana orice nenelegere exclusiv prin prisma intereselor rii. Experiena dobndit n timpul dictaturii, se arat n doctrina actual, a ndemnat la un exces de precauii fa de orice form de organizare statal ce ar fi putut conduce la concentrarea puterii, la personalizarea ei, manifestndu-se grija de a diminua ct mai mult competenele Preedintelui, greutatea" influenei politice a acestuia. S-a articulat astfel, un regim mixt, n care balana este nclinat n favoarea Parlamentului. Mai apropiat de un regim parlamentar dect de un regim semi-prezidenial, acest regim a fost calificat de majoritatea specialitilor ca fiind un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru prima dat ntr-o lucrare aprut n anul 1992, consacrat comentrii i adnotrii Constituiei Romniei din 1991. In doctrina romneasc actual, pornind de la dispoziiile constituionale privind raporturile dintre autoritile publice care realizeaz funcia legislativ i cea executiv au fost formulate o serie de argumente prin care este justificat aceast calificare ( aceste argumenete sun preluate de la A. Iorgovan), respectiv : 1. Att Parlamentul, ct i Preedintele sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naional, ns doar Parlamentul este calificat expres ca fiind organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii [art. 61 alin. (1) din Constituia republicat]. De aici concluzia din doctrin, potrivit creia, atunci cnd stabilete c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn, Constituia Romniei situeaz Parlamentul deasupra oricrui alt organ reprezentativ, respectiv deasupra Preedintelui Romniei 2. Dreptul Preedintelui de a dizolva Parlamentul prevzut expres n art. 89 presupune ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase condiii. 3. Constituia consacr n art. 95 o form de rspundere politic a Preedintelui, prevznd suspendarea acestuia din funcie n anumite condiii, urmat de organizarea unui referendum pentru demiterea sa. Constituia consacr, n art. 96 din Constituia republicat, o form de rspundere penal a Preedintelui, caz n care, dup punerea sa sub acuzarea de nalt trdare, cu votul a dou treimi din totalul parlamentarilor, competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. 7

eful de stat I 4. Preedintele poate cere poporului s-i exprime voina cu privire a probleme de interes naional, prin referendum, numai dup consultarea Parlamentului, potrivit art. 90 din Constituie, rmas nemodificat. 5. nvestitura Guvernului, dei iniiat i finalizat de Preedinte presupune obligatoriu acordarea votului de ncredere de ctre Parlament. 6. Guvernul n ntregul su i fiecare membru solidar cu ceilali membrii, rspund politic numai n faa Parlamentului, potrivit art. 109 alin. (1) din Constituia republicat. 7. Nu doar Preedintele, ci i fiecare Camer a Parlamentului are dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, Preedintele putnd dispune ns suspendarea acestora din funcie, dac s-a cerut urmrirea penal, potrivit art. 109 alin. (2) din Constituia republicat. 8. Preedintele nu are drept de iniiativ legislativ, aceasta aparinnd doar Guvernului, parlamentarilor sau unui numr de ceteni, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituia republicat. 9. Refuzul Preedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singur dat dup primirea acesteia. Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii sau dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile. 10. Cele mai importante atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe, al aprrii, al strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, fie de intervenia Guvernului, fie de cea a Parlamentului sau se afl sub controlul acestuia din urm. 11. Decretele Preedintelui emise n exercitarea celor mai importante atribuii ale sale sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituia republicat. n ce privete alegerea Preedintelui, potrivit art. 81 din Constituie rmas neschimbat prevede c acesta este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale. n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive." Pentru alegerea Preedintelui rii, observm c sunt prevzute aceleai caracteristici ale dreptului de vot ca i pentru parlamentari, dup primul tur de scrutin putnd fi declarat ales candidatul care a ntrunit majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale, adic majoritatea absolut, iar dup cel al doilea tur de scrutin (scrutin de balotaj) putnd fi declarat ales candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor exprimate, adic majoritatea relativ sau simpl. Prin aceast modalitate de alegere s-a apreciat n doctrin, Preedintele este ntr-o bun msur sustras influenei directe a partidelor politice n alegeri, iar n exercitarea funciei, el se situeaz deasupra aciunii partidelor politice. Prevederea final a art. 81 stabilete, asemeni altor constituii europene, interdicia exercitrii a mai mult de dou mandate prezideniale de ctre aceeai persoan, cu precizarea c mandatele pot fi i succesive, precizare ce nltur o posibil interpretare, potrivit creia preedintele n exerciiu nu ar putea candida pentru un nou mandat. Potrivit art. 82 din Constituie, rmas de asemenea nemodificat, ca urmare 8

eful de stat I a revizuirii, articol referitor la validarea mandatului i depunerea jurmntului: rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei trebuie s fie validat de Curtea Constituional pentru ca acel candidat a crui alegere a fost validat s poat depune n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, urmtorul jurmnt (jurmntul de credin fa de ar): Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu!" Aceste dispoziii constituionale reglementeaz constatarea legalitii desfurrii scrutinului prezidenial i a procedurii solemne, n urma cruia noul preedinte este in drept s ocupe funcia pentru care a fost ales. Operaiunea de validare realizat de Curtea Constituional, prevzut i la art. 146 lit. f) din Constituia republicat nu privete declararea unei persoane ca aleas n funcia de Preedinte al rii, ci faptul c alegerile prezideniale s-au desfurat n conformitate cu legea. Mandatul Preedintelui Romniei, conform art.83 din Constituie, este de 5 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou ales. Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Prin prelungirea duratei mandatului prezidenial de la 4 la 5 ani, cu ocazia recentei revizuiri, s-a intenionat decalarea alegerilor prezideniale de alegerile parlamentare, devenit o necesitate i pentru viaa politic romneasc. S-a urmrit, astfel, meninerea continuitii instituiei prezideniale n perioada campaniilor electorale parlamentare, aspect ce reprezint i un plus de garanie pentru stabilitatea politic a rii. Organizarea alegerilor prezideniale trebuie efectuat n aa fel nct mandatul s nu fie depit, n principiu, dect cu perioada necesar desfurrii acestor alegeri. Singurele situaii n care mandatul preedintelui poate fi prelungit sunt starea de rzboi sau catastrof, gravitatea situaiei i necesitatea prelungirii mandatului fiind lsate la aprecierea exclusiv a Parlamentului, care va dispune de o veritabil putere discreionar n acest sens, cel puin n cazul catastrofei, fiind vorba despre un concept juridic nedeterminat. Pe perioada exercitrii mandatului prezidenial pot interveni unele evenimente care s determine o imposibilitate temporar sau definitiv a exercitrii atribuiilor, n aceste mprejurri vorbim de vacana funciei i de interimatul funciei, mprejurri reglementate de dispoziiile art. 97, 98 i 99 din Constituie. Astfel, potrivit art. 98 din Constituia republicat, dac funcia de Preedintele devine vacant ori dac Preedintele este suspendat din funcie sau dac se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor. n acest caz atribuiile prevzute la art. 88-90 nu pot fi exercitate pe durata interimatului funciei prezideniale. Aceste prevederi constituionale sunt menite s asigure continuitatea exercitrii funciei executive supreme n stat, n cazul n care, din motivele expres enumerate, Preedintele nu i mai poate exercita atribuiile. Interimatul are, ns, prin natura sa, un caracter temporar, pn la alegerea noului Preedinte sau pn la ncetarea situaiei care a determinat instituirea sa. Vacana funciei de Preedinte al Romniei, conform art.97 din legea fundamental, intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. n termen de trei 9

eful de stat I luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte. Fiecare din cele patru cauze de ncetare a mandatului se raporteaz la o situaie diferit, survenit n condiii diferite. Unica trstur ce le unete este faptul c ele pot aprea pe timpul mandatului prezidenial, inclusiv pe perioada n care exerciiul acestuia este suspendat. Demisia este un act unilateral al Preedintelui datorat fie unor motive personale, fie unor motive ce in de domeniul funciei sale, care se apreciaz n doctrin, ar trebui notificat n faa Parlamentului. Demiterea din funcie poate interveni fie n urma referendumului care a confirmat suspendarea sa din funcie, n condiiile art. 95 din Constituie, fie n urma rmnerii definitive a hotrrii de condamnare de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, n condiiile art. 96 din Constituia republicat. O situaie mai deosebit o prezint imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor, cauz ce instituie o dubl condiie, constnd n imposibilitatea exercitrii funciilor (din motive de sntate, de exemplu) i n caracterul ei definitiv. Constatarea acestor mprejurri, care duc la vacana funciei de Preedinte al Romniei, trebuie stabilit prin decizie a Curii Constituionale, potrivit art. 146 lit. g) din Constituia republicat, care se comunic Parlamentului i Guvernului, pentru ca n termen de cel mult trei luni s se organizeze alegeri prezideniale. Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia, ntr-o opinie s-a apreciat c, ea are un caracter mixt i anume politico-reprezentativ, constituional-legislativ precum i administrativ-executiv. 2.3 Atribuiile Preedintelui Romniei In doctrina actual, unii autori au realizat i o serie de clasificri ale atribuiilor Preedintelui n funcie de anumite criterii. Astfel: din punct de vedere al funciilor sale delimitm: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice. din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit delimitm: atribuii exercitate n raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribuii exercitate n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publice naionale; atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu poporul. din punct de vedere al frecvenei delimitm atribuii obinuite, curente activitii de stat (cea mai mare parte) i atribuii n situaii ieite din comun (n situaii excepionale, n domeniul aprrii etc, mult mai rar ntlnite). din punct de vedere al procedurii delimitm atribuii exercitate fr condiionri sau restricii i atribuii condiionate de termene, propuneri etc. din punct de vedere al formelor tehnico-juridice delimitm: atribuii care se realizeaz prin decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice. din punct de vedere al coninutului lor pot fi identificate urmtoarele categorii: atribuii privind legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privind alegerea, formarea, 10

eful de stat I avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n domeniul aprrii rii i asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atribuii. Pe baza analizei acestor categorii, unii autori se refer la o serie de atribuii al cror exerciiu depinde exclusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i respectiv, alte atribuii care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Pentru executarea de ctre Preedintele Romniei, a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei i alte legi se organizeaz i funcioneaz Administraia Prezidenial care cuprinde serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Astfel, potrivit Legii nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preedintelui Romniei, republicat n 2001, funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt: consilier prezidenial, cu rang de ministru i consilier de stat, cu rang de secretar de stat. Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de ctre Preedintele Romniei. Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ndeplineasc. Potrivit unor modificri aduse legii n anul 2001, personalul Administraiei prezideniale poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale aprobat de Preedintele Romniei. Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz. Aceste prevederi se aplic i personalului de ordine i paz afectat Administraiei prezideniale. Aceste dispoziii relativ recent introduse n legea privitoare la serviciile din subordinea Preedintelui Romniei nu mai las nici un dubiu n privina caracterului politic" al numirilor n funcie care se fac la nivelul Administraiei prezideniale. Cu alte cuvinte, Preedintele vine i pleac cu ntreg personalul su. Preedintele Romniei. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare n doctrina romneasc actual, atribuiile Preedintelui sunt n principal analizate dup dou criterii. Astfel, dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n vedere, n principiu, atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti constituionale care realizeaz clasicele funcii ale statului. Fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul. Fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am precizat deja, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale administraiei publice. Fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu justiia i, distinct, datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n raporturile cu Curtea Constituional. Dup criteriul domeniului n care intervin, specialitii n drept administrativ evoc, de regul, atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale precum i n domeniul politicii externe. In timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt 11

eful de stat I condiionate de acordul prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic, n principiu, intervenia Guvernului. Este motivul pentru care, primele dou categorii le vom include n prezentarea atribuiilor Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, urmnd ca cea de-a treia categorie s fie evocat n sfera larg a atribuiilor Preedintelui n cadrul puterii executive, n prelegerea urmtoare. n cadrul acestora doctrina administrativ postdecembrist a analizat n mod tradiional urmtoarele atribuii: adresarea de mesaje Parlamentului, convocarea i dizolvarea Parlamentului i promulgarea. I. Legat de prima categorie de atribuii, adresarea de mesaje Preedintelui, analiza acestor atribuii pornete de la dispoziiile art. 88 din Constituie, rmas neschimbat ca urmare a revizuirii, potrivit cruia Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. O prevedere constituional cu privire la obligativitatea prezentrii unui mesaj de ctre Preedintele Romniei se regsete i n art. 92 consacrat atribuiilor n domeniul aprrii. Astfel, potrivit art. 92 alin. (3), msurile de respingere a unei agresiuni armate mpotriva rii, luate de Preedintele Romniei, trebuie aduse nentrziat la cunotina Parlamentului, de ctre acesta, printr-un mesaj. Practic, se subliniaz n doctrina recent, Constituia consacr un mesaj n situaii normale i unul n cazuri de excepie. n ce privete mesajul Preedintelui reglementat prin art. 88 din Constituie, n doctrina actual s-a apreciat c, n calitate de ef al executivului, alturi de primul-ministru, este firesc ca Preedintele s dispun de legturi instituionalizate cu Parlamentul, autoritatea public ce exercit controlul asupra Guvernului i a administraiei publice. Astfel, n cazul n care Preedintele Romniei apreciaz c anumite aspecte legate de mbuntirea activitii Guvernului, a administraiei centrale de specialitate sau chiar a autoritilor autonome locale in de procesul legislativ sau de controlul parlamentar este firesc i necesar s existe un canal de comunicare cu Parlamentul. Rolul mesajelor prezideniale, s-a apreciat n doctrin, este acela de a sensibiliza forul legislativ cu problemele politice prioritare sau care n optica puterii legiuitoare i a puterii executive sunt privite n mod diferit, riscnd s produc blocaje n activitatea statal sau convulsii n viaa social. Cu alte cuvinte, Preedintele nu face dect s atrag atenia asupra unor probleme, fr a dobndi o poziie de superioritate n cadrul sistemului constituional, Parlamentul fiind suveran s adopte sau nu anumite msuri ulterioare. Legat de exercitarea acestei atribuii constituionale, n absena unui cadru legislativ adecvat, n doctrin s-au ridicat probleme cu privire la coninutul mesajului, la forma de adresare a acestuia precum i la regimul juridic aplicabil i implicit, efectele mesajului. In ce privete primul aspect coninutul mesajului - s-a apreciat c sfera problemelor ce pot face obiectul mesajului este relativ determinat, fiind lsat la libera apreciere a Preedintelui, care poate decide asupra coninutului acestuia. Este vorba despre o veritabil putere discreionar de care dispune Preedintele n alegerea coninutului mesajului, care trebuie n mod firesc s fie de competena Parlamentului. Sub aspectul formei de adresare a mesajului, nici Constituia i nici vreun alt text legal nu conin vreo precizare, putnd fi imaginate diverse forme de adresare i anume: prezentarea direct de ctre Preedinte, citirea mesajului de ctre un consilier prezidenial sau chiar trimiterea mesajului sub forma unei 12

eful de stat I scrisori publice. Fa de coninutul art. 88, legat de regimul juridic i efectele mesajului, n practica parlamentar i, implicit, n doctrin s-a ridicat problema dac dezbaterea efectiv a acestuia ar trebui s aib loc imediat sau poate fi fcut i ulterior. Singura precizare constituional legat de mesajul Preedintelui, fr a se distinge dac este vorba despre un mesaj adresat n condiiile art. 88 sau n condiiile art. 92 alin. (3) este cea referitoare la obligaia celor dou Camere de a se reuni n edin comun pentru a primi mesajul Preedintelui Romniei", potrivit art. 65 alin. (2) lit. a) din Constituia republicat. Sub acest aspect, la sesizarea Preedinilor celor dou Camere, n condiiile art. 144 lit. b) din Constituia Romniei din 1991, Curtea Constituional a fost solicitat s se pronune cu privire la coninutul art. 7 alin. (1) din Regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere, potrivit cruia prezentarea i dezbaterea mesajelor adresate parlamentului se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi". Prin Decizia nr. 87/1994, Curtea Constituional a declarat neconstituional aceast prevedere, n ceea ce privete obligativitatea dezbaterii, ntruct reunete dou aspecte ce nu pot fi dect distincte, cu excepia situaiei avute n vedere de art. 92 alin. (3), referitor la aducerea la cunotin Parlamentului a msurilor luate pentru respingerea unei agresiuni. Din considerentele deciziei reinem urmtoarele elemente definitorii pentru conturarea regimului juridic aplicabil mesajului Preedintelui. Nici o dispoziie constituional nu prevede obligaia supunerii acestui mesaj spre dezbatere Parlamentului. Mesajul constituie un act politic exclusiv al Preedintelui pe care Camerele, ntrunite n edin comun au numai obligaia de a-l primi", motiv pentru care organizarea dezbaterii mesajului cu participarea preedintelui este n contradicie cu aceste prevederi. Prin locul i rolul su, derivate din alegerea direct de ctre popor, asemeni Parlamentului, Preedintele nu poate fi participant la o dezbatere parlamentar, deoarece aceasta ar nsemna s-i angajeze rspunderea politic, ceea ce este contrar poziiei sale constituionale. Primirea mesajului de ctre Camerele reunite constituie o modalitate a colaborrii celor dou autoriti alese prin vot direct (Parlamentul i Preedintele Romniei) constnd n aducerea la cunotina parlamentarilor a opiniilor Preedintelui cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. De aceea, dup primirea, mesajului, aspecte ce alctuiesc coninutul su ar putea face obiectul unei dezbateri, dar ca o problem separat. Prin urmare, dup cum se precizeaz n comentariul acestui articol din Constituie, Preedintele nu este mputernicit prin dispoziiile constituionale dect s-i prezinte poziia cu privire la una sau mai multe probleme ce privesc statul n acel moment, iar n cazul n care se impune o hotrre n chestiunea respectiv, Parlamentul avnd libertarea deplin de a decide dup cum crede de cuviin. II. Convocarea Parlamentului de ctre Preedintele Romniei intervine n dou situaii. Astfel, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituia republicat: Parlamentul nou ales se ntrunete la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegeri", iar potrivit art. 66 alin. (2) din Constituie, Preedintele Romniei (biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau senatorilor) poate cere ntrunirea Camerei Deputailor i a Senatului n sesiune extraordinar". 13

eful de stat I In primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a convoca noul parlament dup alegerile parlamentare generale, n sesiune ordinar, dac termenul se mplinete n perioada celor dou sesiuni ordinare (de la nceputul lunii februarie pn la sfritul lunii iunie sau de la nceputul lunii septembrie pn la sfritul lunii decembrie) sau n sesiune extraordinar dac mplinirea termenului are loc n perioada vacanei parlamentare. Termenul de 20 de zile ncepe s curg de la data stabilit pentru desfurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora i indiferent de numrul tururilor de scrutin care se pot stabili prin legea electoral. In al doilea caz, Preedintele este unul din subiectele de sezin a unei sesiuni extraordinare, alturi de biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. Convocarea propriuzis ns revine preedinilor celor dou Camere, prevedere apreciat n doctrin ca fiind de natur s dea expresie principiului independenei Camerelor n raport cu executivul. In Constituie nu este ns clarificat, dup cum s-a remarcat n doctrin, valoarea juridic a cererii Preedintelui, n sensul dac solicitarea Preedintelui este sau nu obligatorie pentru Parlament, ns rspunsul se afl ns n cele dou Regulamente ale Camerelor care precizeaz, n articolele referitoare la procedura convocrii, c neaprobarea de ctre Camer, respectiv respingerea de ctre Senat, a ordinii de zi solicitate mpiedic inerea sesiunii extraordinare. Deasemenea, o discuie special se face n doctrin cu privire la posibilitatea convocrii de ctre Preedinte, n sesiune extraordinar, doar a unei singure Camere. Dac n cazul celorlalte dou subiecte de sezin este firesc s interpretm c poate fi avut n vedere convocarea unei sesiuni extraordinare doar pentru o singur Camer, dei din interpretarea sistematic a Constituiei rezult c regula ar reprezenta-o formularea de ctre Preedinte a unei cereri pentru convocarea ambelor Camere, n doctrin s-a apreciat cu deplin temei considerm i noi, c motive speciale ar putea ndrepti i cererea Preedintelui de convocare doar a unei singure Camere. Practica parlamentar a demonstrat c cele dou Camere ale Parlamentului pot fi convocate n sesiuni extraordinare diferite. Astfel, Camera Deputailor a fost convocat n sesiune extraordinar n data de 3 ianuarie 1994, iar Senatul n data de 25 ianuarie 1994. Dizolvarea Parlamentului este reglementat expres n art. 89 din Constituie, putnd s intervin n caz de criz guvernamental grav cu ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase condiii, aspect care o face aproape imposibil de realizat n practica de Stat. Din coninutul prevederii constituionale reiese c dizolvarea Parlamentului este o atribuie lsat la latitudinea Preedintelui, dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur". In plus, n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat i el nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen." Vom aminti doar n acest context c referirea la starea de mobilizare sau de rzboi, pe lng starea de asediu sau de urgen, a fost introdus prin legea de revizuire. Dup cum s-a apreciat n primul comentariu al acestui articol, n sistemul 14

eful de stat I nostru constituional s-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care trebuie format un nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere n cel existent. Msura dizolvrii Camerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare a unui Guvern care s aib acceptul Parlamentului. Cu alte cuvinte, exercitarea dreptului de dizolvare a Parlamentului este supus unor limite constituionale care au n vedere eecul evident al tentativelor de formare a Guvernului. De aici identificarea a dou categorii de condiii: o condiie obiectiv, care const n refuzul de a acorda votul de ncredere Guvernului i o condiie subiectiv, care const n consultarea Parlamentului. n absena oricror precizri cu privire la valoarea juridic a consultrii parla mentarilor, n doctrin s-a fcut propunerea nlturrii acestei condiii subiective. S-a susinut astfel c, refuzul Parlamentului de a acorda votul de ncredere, ar trebui s atrag automat, de drept, posibilitatea dizolvrii acestuia de ctre Preedinte, chiar dac preedinii celor dou Camere i liderii grupurilor parlamentare nu ar fi de acord cu aceasta. Este clar c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, s-a apreciat ntr-un alt comentariu al art. 89 din Constituie, ce nu poate fi luat dect n situaii cu totul deosebite, dar n condiii normale ale vieii politice i n nici un caz n timpul strii de asediu, de urgen sau n ultimele ase luni ale mandatului prezidenial, ntr-un asemenea caz existnd temeri c dizolvarea ar putea fi fcut de Preedinte pentru a-i asigura n continuare influena politic. III. A treia atribuie a Preedintelui n raporturile cu Parlamentul, promulgarea legii, reprezint o constant a dreptului public contemporan constnd n recunoaterea n favoarea efului de stat, fie monarh constituional, fie preedinte de republic, a dreptului de a nvesti legile adoptate de Parlament cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la executarea prevederilor lor. Cu alte cuvinte, promulgarea reprezint actul prin care eful de stat autentific textul legii, altfel spus, constat i atest regularitatea adoptrii sale. Potrivit art. 77 din Constituie rmas neschimbat n urma revizuirii: Legea se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n termen de cel mult 2G de zile de la primire. nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea. Ca regul, Preedintele promulg legea n termen de 20 de zile de la primirea ei. Fa de aceast succint prevedere constituional, un autor s-a grbit s precizeze c este vorba despre un termen de decdere, ns nu putem fi sub nici o form de acord cu un asemenea punct de vedere, legea neputnd intra n vigoare n absena nvestirii sale cu formul executorie, adic a promulgrii ei de ctre eful statului. Dac Preedintele are ns ndoieli cu privire la coninutul legii n ntregime sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie sub aspectul oportunitii, Constituia i ofer dou prghii de aciune. Potrivit prevederii mai sus evocate, Preedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive, care pot merge de la inacceptabilitatea unor texte pn la ndreptarea erorilor materiale, caz n care legea se va ntoarce la 15

eful de stat I Camere, fiind puse n discuie observaiile fcute de acesta. ntr-o astfel de situaie Parlamentul trebuie s in cont de observaiile Preedintelui care, trimind spre reexaminare o lege nainte de promulgare, urmrete s determine forul legislativ s mai reflecteze o dat la coninutul acesteia, n special pe considerente de oportunitate, Parlamentului neputnd s-i fie stabilit o obligaie expres n acest sens. Sub aspect procedural, cererea de reexaminare se adreseaz printr-un mesaj prezidenial avnd ca efect repetarea procedurii parlamentare, punerea din nou n dezbatere a legii, ncepnd cu acea Camer n care a fost iniial dezbtut. Reexaminarea este sinonim cu o nou lectura a legii adoptate, dar una n care nu este obligatorie rediscutarea ntregii legi. Astfel, ca urmare a noii dezbateri pot aprea dou situaii: fie parlamentari i nsuesc n totalitate sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta fiind obligat apoi s o promulge n termen de 10 zile, fie parlamentarii i menin punctul de vedere iniial, refuznd s in cont de propunerile fcute de Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de lege adoptat, Preedintele fiind de asemenea obligat s promulge legea n maxim 10 zile dup ce i-a fost retumat. A doua prghie constituional o gsim n art. 146 lit. a) din Constituia republicat, potrivit cruia, Preedintele Romniei, alturi de alte subiecte de drept, poate sesiza Curtea Constituional nainte de promulgarea legii, evident doar cu unele aspecte de neconstituionalitate ale acesteia. Dac soluionnd sesizarea, Curtea Constituional decide c legea este constituional, o retrimite Preedintelui care va fi obligat s o promulge n termen de 10 zile. Dac dimpotriv, Curtea Constituional mprtete poziia Preedintelui, total sau doar parial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit unui nou alineat al art. 147 din Constituia republicat, va fi obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale. O problem care s-a ridicat n doctrin, n absena unor precizri legislative adecvate privete rspunsul la ntrebarea dac Preedintele ar putea cere direct Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituionalitii dar s sesizeze n acelai timp cu aceleai aspecte i Curtea Constituional. La o analiz atent, rspunsul nu poate fi dect negativ. Dei nimic nu oprete ca Preedintele Romniei s sesizeze numai Curtea Constituional sau numai Parlamentul, invocnd n cererea de reexaminare i motive de neconstituionalitate, o bun ordine juridic nu permite ca una i aceeai problem de neconstituionalitate s fie sesizat concomitent Parlamentului i Curii pentru c s-ar ajunge la un blocaj instituional. De asemenea, nu pot fi sesizate unele aspecte de neconstituionalitate Curii Constituionale i altele s fie cuprinse n cererea de reexaminare adresat Parlamentului. Rmne ns deschis posibilitatea ca Preedintele s sesizeze" Curtea Constituional i Parlamentul cu aceeai lege, dar pentru probleme diferite i anume, Curtea Constituional pentru probleme de natur constituional, iar Parlamentul pentru probleme de oportunitate. Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale Din considerente didactice, analizm n continuare atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale care includ la o analiz atent att atribuiile n domeniul aprrii (declararea mobilizrii, 16

eful de stat I respingerea agresiunii armate), ct i atribuiile privind msuri excepionale, prin instituirea strii de asediu sau a strii de urgen, reglementate n mod expres prin Constituia Romniei din 1991. In statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat, s-a dezvoltat-mai ales o practic administrativ i n baza ei a evoluat doctrina, n absena, de regul, a unui cadru legislativ adecvat i cu att mai puin a unor prevederi exprese de natur constituional (A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 314 i urm.). Este vorba despre teoria circumstanelor excepionale, luarea unor msuri excepionale fiind de regul ncredinat executivului, dar supus unor forme variate de control parlamentar. Este raiunea pentru care analizm aceste atribuii n contextul mai larg al atribuiilor Preedintelui n raporturile cu Parlamentul. In domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit art. 92 alin. (1) din Constituie. In exercitarea acestei funcii, prevede art. 92 alin. (2) din Constituie, el poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare" Aceast norm constituional atrage dou observaii. In primul rnd, dup cum se apreciaz n doctrin, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea n Consiliul Suprem de Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele Romniei, ntr-o asemenea situaie neputnd fi vorba despre exerciiul unei puteri discreionare. Regula enunat prevede c aprobarea Parlamentului trebuie s fie prealabil i numai n cazuri cu totul excepionale ea poate surveni ulterior, n maximum 5 zile. Cu alte cuvinte, n primul caz, oportunitatea i necesitatea lurii acestei msuri i deci aprecierea situaiilor de fapt care ar justifica-o este lsat la aprecierea Parlamentului. In al doilea caz, al unor situaii excepionale, aceast apreciere este lsat, ntr-o prim etap la ndemna Preedintelui, deoarece el poate s o dispun fr aprobarea prealabil a Parlamentului, dar sub condiia aprobrii ulterioare a acestuia i nc ntr-un termen foarte scurt, de cel mult 5 zile. Aceste dispoziii trebuie coroborate cu dispoziiile art. 65 alin. (2) lit. c) din Constituia republicat, care prevd c declararea mobilizrii totale sau pariale se face de ctre Camerele reunite n edin comun. Constituia nu precizeaz care sunt aceste cazuri excepionale, dar ele nu ar putea fi dect situaii de o urgen cu totul deosebit, cum ar fi iminena unei agresiuni, ameninarea indubitabil a rii cu deschiderea ostilitilor mpotriva sa etc. In al doilea rnd, trebuie precizat c refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea Preedintelui Romniei are ca efect anularea decretului prezidenial de mobilizare. In plus, mai observm, fa de dispoziiile iniiale ale art. 92 din Constituia din 1991, c legea de revizuire a remediat o deficien evident de redactare, i anume, absena oricrei precizri cu privire la situaia n care Parlamentul nu se afl n sesiune, spre deosebire de prevederea imediat urmtoare care reglementeaz atribuiile Preedintelui, n cazul unei agresiuni armate. Astfel, potrivit alin. (4) din art. 92, nou introdus: In caz de mobilizare sau de rzboi, Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor." 17

eful de stat I Potrivit art. 92 alin. (3): In caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Aceast prerogativ a Preedintelui trebuie interpretat ns, n lumina dispoziiei constituionale potrivit creia Camerele reunite n edin comun declar starea de rzboi. In ce privete cea de-a doua categorie de atribuii constnd n msuri excepionale, conform art. 93 din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora." Prevederea privind necesitatea ncuviinrii de ctre Parlament a msurii adoptate a fost apreciat n doctrin, ca fiind deosebit de important, deoarece n trecut, n practica unor state, au existat situaii n care starea de asediu sau starea de urgen a dus practic la paralizarea activitii forumului legislativ, ntreaga putere concentrndu-se la nivelul executivului, Parlamentul nemaifiind informat n legtur cu msurile adoptate i uneori, dizolvat chiar, n mod arbitrar. In aceast materie a fost adoptat Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen. In coninutul acestei reglementri, adoptat pe fondul ultimei mineriade din ianuarie 1999, starea de asediu i starea de urgen sunt calificate ca reprezentnd msuri excepionale care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i siguranei naionale sau a democraiei constituionale ori pentru prevenirea, limitarea i nlturarea urmrilor unor dezastre" (art. 1). Starea de asediu reprezint ansamblul de msuri cu caracter politic, militar, economic i social, care se instituie n anumite zone sau pe ntregul teritoriu al rii, n scopul creterii capacitii de aprare a rii, n situaia iminenei unei aciuni sau inaciuni ndreptate mpotriva suveranitii, independenei, unitii statului sau integritii teritoriale (art. 2). Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri cu caracter economic, social i de ordine public, instituit n ntreaga ar sau n anumite zone ori n unele uniti administrativ-teritoriale, n urmtoarele situaii: a) existena unor ameninri la adresa siguranei naionale sau democraiei constituionale, ceea ce face necesare aprarea instituiilor statului de drept i meninerea sau stabilirea strii de legalitate; b) iminena producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea, limitarea i nlturarea efectelor acestora. Din analiza acestor definiii este evident, c instituirea strii de asediu sau a strii de urgen presupune restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n condiiile art. 53 din Constituia republicat. De aici problema cu privire 3a ntrebarea cine va putea decide proporiile acestei restrngeri, Preedintele, prin decretul de instituire a msurii excepionale sau Parlamentul, prin lege? Rspunsul nu poate fi dect unul singur, rezultat din coroborarea art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituie, care consacr necesitatea adoptrii unei legi organice cu privire la regimul strii de asediu i al celei de urgen i, respectiv, dispoziia constituional care dispune expres c exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege. 18

eful de stat I Actul normativ (legea) la care doctrina recent se refer este evident, la ora actual, O.U.G. nr. 1/1999. Tot din sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de data aceasta n raporturile sale cu poporul, face parte referendumul, Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional (art. 90 din Constituie). Pe aceast cale se realizeaz mbinarea democraiei reprezentative cu procedee ale democraiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes naional. S-ar prea, potrivit comentariului acestui articol, c apelul la electorat i este ngduit Preedintelui, doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntat naiunea la un moment dat, i nu n legtur cu aprobarea sau respingerea unui proiect de lege. Preedintele nedispunnd de iniiativ legislativ. De altfel, formularea referitoare la probleme de interes naional" a fost criticat n doctrin ca avnd un caracter prea general, ntr-o accepie extensiv, toate problemele importante fiind de interes naional, indiferent dac sunt de ordin economic, militar sau politic. O interpretare corect, ar putea fi aceea c referendumul ar trebui s se refere la alte probleme dect cele care sunt n mod expres date n competena puterii legislative. Spre exemplu, un referendum ar putea fi organizat n legtur cu programul de reforme al Guvernului etc. Termenul de consultare" nu trebuie s constituie un motiv de minimalizare a interveniei Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea loc totui, exist pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele dou autoriti publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate. Cu alte cuvinte, s-a apreciat n doctrin, riscurile politice ale unui asemenea demers pot anula efectele scontate ale referendumului. De aici rezult i faptul c referendumul prevzut de art. 90 din Constituie este un referendum facultativ, Preedintele nefiind obligat s- declaneze. n orice caz, atribuia prevzut la art. 90 din Constituie, s-a apreciat n doctrin, poate deveni o arm eficient pus la dispoziia Preedintelui n vederea contrabalansrii unor tendine spre omnipoten ale Parlamentului.

2.4. TESTE DE AUTOEVALUARE Justificai natura juridic a regimului politic existent n Romnia. Identificai atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile sale cu Parlamentul.

2.5 LUCRARE DE VERIFICARE

Preedintele Romniei i regimul politic din Romnia. 19

eful de stat I Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 5 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate.

2.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag.7-9 2. a se vedea pag.11 i urm. 2.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ Rodica Narcisa Petrescu Editura Accent Cluj-Napoca 2004 Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005

20

__________________________

eful de stat II

Unitatea de nvare nr.3

EFUL DE STAT II 3.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu atribuiile efului de stat romn n cadrul puterii executive, n raporturile cu justiia i cu Curtea Constituional a Romniei - s prezinte pe larg aceste atribuii ale efului de stat, precum i actele Preedintelui Romniei; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a delimita ntre noiuni precum act exclusiv politic i decret prezidenial

3.2 Atribuii n cadrul puterii executive, n raporturile cu justiia i cu Curtea Constituional a Romniei I. Atribuii n cadul puterii executive ntr-o formulare general, s-a afirmat n doctrin c toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate" sunt atribuii din sfera executivului. Preedintele Romniei fiind unul din cei doi efi ai executivului, potrivit tezei devenit tradiional la ora actual, atribuiile sale n cadrul puterii executive se exercit n raport cu Guvernul i, n principal, cu conductorul acestuia, cu primul-ministru i apoi cu alte autoriti ale administraiei publice, potrivit dispoziiilor constituionale i legale n materie. n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi un om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are atribuii limitate. n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz de a Guvernului, exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. [art. 85 alin. (1) i art. 103 din Constituia republicat]. Tot n raporturile cu Guvernul, Constituia mai prevede urmtoarele atribuii n sarcina Preedintelui: revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental [art. 85 alin. (2) i (3) din Constituie], consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art. 86 din Constituie) i participarea la edinele Guvernului (art. 87 din Constituie). Pentru c aceste atribuii sunt legate strns de formarea, organizarea i funcionarea Guvernului vor fi prezentate la prelegerea destinat acestuia din urm. n ceea ce privete raporturile cu celelalte autoriti ale administraiei publice punctm faptul c Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n care, potrivit legii speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a acestuia. Conform art. 119 din Constituia republicat, Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii internaionale i la aprarea colectiv n sistemele de alina militar, precum, i la aciuni de meninere sau de restabilire a pcii. Potrivit unei dispoziii din Legea nr. 415/2002 privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, acesta este format din preedinte, vicepreedinte i 10 membri. Preedintele Romniei ndeplinete funcia de 21

__________________________

eful de stat II

preedinte al autoriti, iar primul-ministru pe aceea de vicepreedinte. Situaia juridic a Preedintelui Romniei n cadrul lucrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii este diferit de cea pe care o are acesta n edinelor Guvernului, la care particip, n condiiile prevzute de Constituie la care vom reveni ulterior, n sensul c la acestea din urm particip cu vot consultativ, iar n cadrul primelor dispune de un vot deliberativ. Tot n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, Preedintele Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei publice. Spre exemplu, potrivit art. 65 alin. (2) lit.h) din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul reunit, n edin comun, numete la propunerea Preedintelui pe directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii, respectiv att a Serviciului Romn de Informaii, ct i a Serviciului de Informaii Externe. De asemenea, potrivit art. 94 lit. c) din Constituie: Preedintele Romniei numele n funcii publice n condiiile prevzute de lege." Spre exemplu, conform unei dispoziii din Legea nr. 504/2002, legea audiovizualului, Preedintele Romniei numete doi membri n Consiliul Naional al Audiovizualului. De asemenea, Preedintele Romniei numete n funcii pe primadjunctul directorului Serviciului Romn de Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Romn, de Informaii, potrivit legii speciale n materie. n plus, potrivit art. 94 lit. a) i b) din Constituie: Preedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele de mareal, de general i de amiral," Atribuiile reglementate n. art. 94 din Constituie, sub titlul marginal alte atribuii sunt legate de poziia de ef al statului pe plan intern a Preedintelui Romniei. Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice rezult c reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia implicrii sale n procesul decizional administrativ. Politica extern a Romniei, fiind neleas n mod uzual ca o exteriorizare a poziiei statului romn fa de alte state, dar mai ales fa de alte organisme internaionale, atrage, n mod inevitabil, implicarea n procesul decizional politic nu doar a autoritilor administraiei publice situate la nivelul puterii executive, ci i a tuturor autoritilor publice, n general, inclusiv a Parlamentului, pentru a se credibilitatea n exterior. Pe planul politicii externe, Constituia Romniei conine o serie de prevederi care circumscriu rolul i atribuiile Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului n stabilirea i realizarea n concret a acesteia, atribuii care asigur, n mod necesar, i o colaborare pe acest plan a acestor autoriti publice ale statului. Art. 91 din Constituie consacrat n domeniul politicii externe reglementeaz dou mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale Potrivit acestui articol Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntrun termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite de lege. Cu ocazia revizuirii Constituiei s-au operat dou modificri eseniale. Pe de-o parte, de la termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul internaional spre ratificare Parlamentului, a fost introdus o 22

__________________________

eful de stat II

formulare generic, sintagma consacrat inclusiv prin Convenia European a Drepturilor Omului, n acelai timp, textul constituional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare ntre tratatele internaionale semnate de Preedintele Romniei, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor de mai mic importan, care se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de minitrii de resort sau, dup caz, de ministrul de externe ori de ctre Guvern. Aadar tratatele internaionale devin opera comun a Preedintelui, Guvernului i Parlamntului. ns, semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil. O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art. 91 alin. (2) i (3) din Constituie, privete asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea, nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului i acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state (una din puinele atribuii prezideniale exercitat necondiionat). In ce privete primele dou atribuii rezult c cei doi efi ai executivului trebuie s negocieze, s se neleag asupra persoanelor i rangului, misiunilor diplomatice, condiionarea instituit de Constituie scond n eviden caracterul temperat al semi-prezidenialismului specific regimului constituional actual. n plus, reprezentanii diplomatici ce urmeaz a fi acreditai sunt supui unui vot consultativ n comisiile de specialitate ale celor Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele de organizare i funcionare a Camerelor. Decretele Preedintelui de acreditare i. rechemare a reprezentanilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituia republicat Acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state reprezint o practic general urmat n relaiile dintre state, prezentarea scrisorilor de acreditare avnd loc n cadrul unui ceremonial, ctre eful statului, tot el primind reprezentantii diplomatici i dup ncheierea misiunii lor, pentru o vizit protocolar de rmas bun. II. Atribuii n raport cu justiia Cu privire la aceste atribuii, n doctrin au fost analizate dou astfel de categorii i anume: numirea magistrailor i acordarea graierii individuale. Fa de profundele schimbri aduse dispoziiilor constituionale referitoare la autoritatea judectoreasc, prin recenta lege de revizuire, i, n special, fa de noua configuraie a Consiliului Superior al Magistraturii, se impune a aduga i o a treia atribuie, respectiv cea privind posibilitatea Preedintelui de a participa la edinele acestui organism. Potrivit alin. (6) al art.133 din Constituie, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip". Este o soluie interesant i inedit, dup cum se remarc n doctrina recent, spre deosebire de alte ri (ca, de exemplu, Frana sau Italia) unde Preedintele Republicii este i preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi, Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaie pe un mandat unic de un an, dintre membrii acestuia, fr a se exclude ns posibilitatea pentru Preedintele rii de a participa la lucrrile Consiliului. Astfel, acesta invitat de drept la lucrrile Consiliului, el participnd ori de cte ori 23

__________________________

eful de stat II

consider prezena sa ca fiind necesar, se nelege, din proprie iniiativ, fr a fi nevoie de o invitaie. Fa de rangul su, el va prezida lucrrile acestui organism cnd particip la edinele sale, fr drept de vot, nefcnd parte dintre membrii Consiliului. Mai mult dect att, participarea Preedintelui la lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii, apare ca o form de garantare a drepturilor cetenilor, care i sesizeaz acestuia diferite aspecte din justiie, pe care le poate aduce astfel n discuie, ntr-o form instituionalizat, pentru a se trage concluziile i a se adopta msurile care se impun. Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituia republicat: Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii," Consiliul Superior al Magistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale, astfel cum acestea au fost reglementate n varianta iniial a Constituiei din 1991 era posesorul a dou funcii izvorte din necesitatea protejrii independenei judectorilor i a imparialitii procurorilor, i anume: funcia de a asigura numirea judectorilor i funcia de a veghea la respectarea principiului inamovibilitii judectorilor, n calitate de consiliu de disciplin. n realizarea primei funcii (meninut i n prezent-subl.ns.) Consiliul Superior al Magistraturii are dreptul de a propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, care continu s fie recrutai de Ministerul Justiiei. aadar, n baza dispoziiilor constituionale, n activitatea de numire a magistrailor este implicat astfel i Preedintele Romniei care va proceda la numire n baza unei competene legate. n considerarea unor situaii din practic, n doctrina romneasc actual s-a admis c Preedintele poate refuza numirea unor persoane, dar nu poate aduga nici un nume pe lista propus de Consiliul Superior al Magistraturii, organism prevzut n Constituie, exclus de la imixtiunea politicului, prin modalitile de compunere i de funcionare. Potrivit art. 94 lit. d) din Constituie, Preedintele Romniei acord graierea individual. Acordarea graierii individuale un universal al efului de stat ce const ntr-o msur de clemen n virtutea creia o persoan este scutit de executarea total sau parial a pedepsei stabilite judectoreasc de condamnare definitiv. Fa de aceast prevedere, n doctrin, au fost formulate dou concluzii i anume: graierea poate fi i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic conform art. 73 lit. i) din Constituie; acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei, fiind exercitat fr vreo alt condiionare procedural prealabil, dar nu i posterioar, decretele emise de Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru. III. Atribuiile Preedintelui n raporturile cu Curtea Constituional n ce privete atribuiile Preedintelui n raport cu Curtea Constituional, autoritatea public avnd n principal, atribuii de control al constituionalitii legilor, reglementat n titlul V din Constituie (art. 142-147), vom reine c, potrivit art. 142 alin. (3), Preedintele Romniei numete trei din judectorii Curii Constituionale, trei fiind numii de Camera Deputailor i trei de ctre Senat. In plus, dup cum am subliniat cu ocazia evocrii atribuiei Preedintelui de promulgare a legii, potrivit art. 146 lit. a), Preedintele poate sesiza Curtea Constituional, alturi de alte subiecte de sezin, cu privire la 24

__________________________

eful de stat II

neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare, cu toate consecinele ce decurg de aici. n sfera raporturilor dintre Preedinte i Curtea Constituional s-ar mai putea nscrie i cele referitoare la: sesizarea Curii, alturi de alte subiecte de sezin, pentru soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice [art. 146 alin. e) din Constituia republicat, atribuie nou introdus]; controlul respectrii procedurii alegerii Preedintelui Romniei i confirmrii rezultatelor sufragiului de ctre Curte [art. 146 lit. f) din Constituia republicat]; constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre Curte [art. 1.46 lit. g) din Constituia republicat], acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui de ctre Curte [art. 146 lit. h) din Constituia republicat]. 3.3 Actele Preedintelui Romniei Potrivit art. 100 din Constituia republicat: n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul-ministru." Dei art. 100 din. Constituie (fost art. 99), are ca titlu marginal Actele Preedintelui", n realitate sunt avute n vedere doar juridice ale efului de stat, numite decrete, a cror publicare n Monitorul Oficial al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei, Constatm, astfel c, dei cu ocazia recentei revizuiri ar fi putut fi remediat aceast inadverten de tehnic de redactare, prin schimbarea titlului marginal, eventual, n Decretele Preedintelui", acest lucru nu s-a ntmplat, norma constituional rmnnd neschimbat, In exercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi i autorul unor acte cu caracter politic care nu se concretizeaz, n decrete, deci n acte productoare de efecte juridice. Un exemplu l reprezint mesajele potrivit art. 88 din Constituie, respectiv cele adresate Parlamentului. Prin urmare, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns i o conotaie politic, precum i mesaje, declaraii, etc., ca acte exclusiv politice. Prin stabilirea expres a obligativitii publicrii decretelor Preedintelui n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistentei, legiuitorul constituant a dorit s se creeze cadrul juridic necesar ndeprtrii definitive a unei practici profund nedemocratice a decretelor nepublicate, care vizau nclcarea drepturilor ceteneti sau reglementarea unor probleme n afara cunotinei opiniei publice. Termenul de inexisten a unui act are, n dreptul public, accepiunea lipsei totale de valoare juridic, fiindc actul nici nu a existat vreodat. n ce privete regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, n principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnrii de ctre primul-ministru. Contrasemnarea este cerut expres pentru decretele prin care Preedintele: nainteaz Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaionale pe care le-a ncheiat; acrediteaz sau recheam reprezentani, diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice; declar mobilizarea total sau parial a forelor armate sau ia msuri de 25

__________________________

eful de stat II

respingere a unei agresiuni armate declanate mpotriva rii, instituie starea de asediu sau de urgen; confer distincii, face avansri n gradele superioare ale armatei i acord graierea individual. Dac aceasta reprezint regula, excepia o reprezint doar decretele care concretizeaz atribuii inerente Preedintelui, ca, de exemplu, desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea n funcii publice. Contrasemnarea decretelor Preedintelui contribuie, n esen, la angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint. Deci, implicit, se susine n doctrin, pentru actele contrasemnate de acesta, Preedintele nu poart nici un fel de rspundere, fapt ce reiese ca firesc din analiza cazurilor n care Constituia solicit n mod, obligatoriu aceast form legal. Totodat, n doctrina recent s-a exprimat i opinia conform creia contrasemntura premierului este o condiie formal esenial, de valabilitate a decretului, fr de care actul este lovit de nulitate absolut - antrennd concomitent i rspunderea solidar a acestuia, alturat efului statului, cu att mai necesar pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ . n plus s-a mai remarcat faptul c existena unor decrete ale Preedintelui care sunt supuse regulii contrasernnrii primuluiministru i a altora care sunt exceptate de la aceast regul se explic prin modul concret de exercitare a atribuiilor prezideniale care fac obiectul decretelor emise n exercitarea acestor atribuii. Astfel, n cea mai mare parte, decretele care nu sunt contrasemnate de primul-ministru intr n sfera relaiilor Preedintelui Romniei cu Parlamentul, emiterea acestora fiind condiionat de consultarea sau ncuviinarea Parlamentului, iar o alt categorie de decrete, n special cele de numiri n funcii, sunt supuse unor condiii stabilite de lege, majoritatea fiind condiionate de propunerile altor autoriti publice. Lipsa contrasemnturii atrage nulitatea decretului Preedintelui, primulministru asumndu-i o rspundere politic fa de Parlament, n momentul contrasemnrii, aspect ce apropie regimul nostru politic de unul parlamentar. In ce privete natura juridic a decretelor prezideniale, acestea sunt calificate de toi autorii de drept administrativ ca fiind productoare de efecte juridice. Prin urmare decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, cu excepia decretelor care intr n categoria actelor exceptate de la controlul n contencios administrativ. Dei o parte a doctrinei actuale susine c decretele Preedintelui pot fi i acte administrative normative, exemplificnd cu decretele de mobilizare parial sau total a forelor armate sau cu cele de instituire a strii de asediu sau de urgen, emise n condiiile art. 92 i 93 din Constituie, n ce ne privete considerm i noi, alturi de ali autori, c ele nu pot fi dect acte administrative individuale.

3.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Identificarea atribuiilor Preedintelui Romniei n raport cu Curtea Constituional a Romniei. 2. Distincii ntre decretele prezideniale i actele exclusiv politice ale Preedintelui Romniei 26

__________________________

eful de stat II

3.5 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 5 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate.

3.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 2. a se vedea pag. de mai sus

3.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ Rodica Narcisa Petrescu Editura Accent Cluj-Napoca 2004 Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005

27

_________________ eful de stat III

Unitatea de nvare nr.4

EFUL DE STAT III 4.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu noiunea de rspundere a Preedintelui Romniei - s prezinte pe larg formele rspunderii Preedintelui Romniei; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a delimita ntre noiuni precum suspendare din funcie i demitere din funcie

4.2 Rspunderea Preedintelui Romniei Art. 95 din C.R. (Constituia Romniei) prevede suspendarea din funcie privit ca o rspundere politic a Preedintelui, urmat de sanciunea demiterii prin referendum, fiind vorba deci fa de formele rspunderii administrative, de o rspundere administrativ-disciplinar sau, cum o calific dreptul constituional, o rspundere politic. Doctrina apreciaz c nu poate fi vorba despre o imunitate complet a Preedintelui pe plan politic, dar nici de caracterul exclusiv politic al rspunderii reglemetate de acest articol constituional. Pe de alt parte denumim astfel aceast form de rspundere pentru a o putea distinge de rspunderea penal, dar i pentru c urmrile acesteia sunt de fapt politico-juridice. n ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei, C.R. leag procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia constituional i, n final, de votul poporului. Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unot fapte grave prin care Preedintele ncalc prevederile Constituiei, poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i trebuie adus nentrziat la cunotina Preedintelui. Comiterea unei fapte grave de nclcare a C.R. nu trebuie confundat cu neexercitarea sau exercitarea ntr-un anumit mod a unor atribuii pe care eful statului le poate ndeplini n mod facultativ, avnd deplin libertate de alegere. Propunerea trebuie s fie temeinic motivat, iar treimea de parlamentari trebuie s se raporteze la totalul acestora i nu la membrii uneia din Camere. Propunerea de suspendare motivat i lista celor care o susin trebuie s fie depuse la Secretarul general al Camerei unde cei care au formulat-o au ponderea, iar data depunerii semnific declanarea procedurii de suspendare. Secretarul general al acestei Camere este obligat s comunice Preedintelui o copie de pe list i motivele sesizrii i s aduc la cunotina celeilalte Camere, coninutul propunerii de suspendare. Competena dezbaterii i votrii propunerii va aparine Camerelor reunite n edin comun. nainte de dezbaterea propunerii de suspendare este necesar i obligatoria sesizarea Curii Constituionale n vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art. 95 alin. 1 coroborat cu art. 146 lit. h) C.R. Fiind vorba de un avit consultativ, conform teoriei generale a actului administrativ, vom meniona faptul c acesta trebuie cerut n mod obligatoriu, dar nu exist obligaia respectrii coninutului su. Dup primirea acestui aviz se poate trece la dezbaterea propunerii de suspendare, conform C.R. Preedintele putnd da explicaii cu privire la faptele ce i se imput, acest aspect este lsat la latitudinea efului de stat, acesta neavnd nici o obligaie n acest sens. Faptele pentru care se declaneaz rspunderea politic pot fi clasificate ca fiind abateri administrative. 28

_________________ eful de stat III Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulamentul edinelor comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor i senatorilor, n cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un refendum pentru demiterea preedintelui. Referendumul este acea form juridic primar de manifestare a suveranitii naionale, evocnd democraia direct, iar n acest caz va aprea i ca un mijloc de soluionare a conflictului politic dintre Parlament i Preedinte, ambele fiind autoriti legitimate de votul popular. n urma referendumului pot s apar dou situaii: Poporul va confirma votul parlamentar, caz n care Preedintele se consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind vacana funciei i declanndu-se procedura organizrii de noi alegeri prezideniale, n maximum 3 luni de la data referendumului. Poporul are o poziie diferit fa de cea a Parlamentului nevotnd n favoarea demiterii Preedintelui, situaie ce poate fi apreciat ca echivalnd cu un vot de blam dat forului legislativ, aspect ce ar putea determina punerea n discuie a dizolvrii sale. Acest lucru fiind posibil doar dac va fi reglementat ca atare de normele constituionale. Prin urmare, n momentul de fa, n cazul n care poporul se va pronuna contrar demiterii Preedintelui i, implicit, contrar poziiei exprimate de parlament, Preedintele are trebui s-i reia activitatea, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici. Problem: Preedintele demis ca urmare a referendumului popular, organizat n baza art. 95 din C.R., aflat la primul s mandat, mai are dreptul s candideze la urmtoarele alegeri sau, eventual, ulterior? Doctrina opineaz c, n prezent, n absena unei interdicii constituionale sau legale exprese, aceasta este doar o chestiune de moralitate, doar electoratul putnd s sancioneze un astfel de candidat prin votul su, chiar dac actuala C.R. vorbete de un nou Preedinte pentru c aceast sintagm nu este echivalent n mod obligatoriu cu cea de alt Preedinte. Preedintele, asemeni parlamentarilor, se bucur de imunitate ceea ce nseamn c acesta beneficiaz de un regim special n ceea ce privete rspunderea pentru faptele comise n exercitarea prorogativelor funciei sale care intr sub incidena legii penale. Astfel art. 96 din C.R. consacr posibilitatea nlturrii acestei imuniti a Preedintelui i punerea sub acuzare a sa pentru o fapt deosebit de grav, acuzarea de nalt trdare, respectiv regimul rspunderii penale a Preedintelui. Imunitatea Preedintelui se refer exclusiv la perioada exercitrii mandatului i privete n exclusivitate faptele legate de exercitarea acestuia, ce pot deschide calea unor aciuni civile sau penale. Dac pe plan politic se poate vorbi de o imunitate complet a Preedintelui, constnd n faptul c el nu rspunde, n principiu, pentru modul n care i exercit atribuiile ce i revin din funcia pe care o ocup, inclusiv pentru opiniile pe care le exprim n aceai ipostaz, art. 96 din C.R. consacr o importan excepie de la aceast regul care const n posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav nalta trdare. Aprecierea unei fapte a Preedintelui ca fiind sau nu nalt trdare, spre a decide punerea sub acuzare, este prin excelen, o apreciere politic, dar trebuie luate n considerare i prevederile de natur penal referitoare la infraciunea de trdare. Doctrina apreciaz c sintagma nalt trdare depete sfera strict a conceptelor juridice, avnd mai ales o semnificaie politic, putnd fi definit ca cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor poporului i rii, n exerciiul atribuiilor prezideniale. Un alt doctrinar apreciaz c aceast fapt de nalt trdare este apreciat pe planul 29

_________________ eful de stat III consecinelor politice de ctre autoritatea legiuitoare, iar pe planul consecinelor juridice de ctre Parchetul de pe lng .C.C.J i .C.C.J (nalta Curte de Casaie i Justiie). Cu alte cuvinte, acestea se situeaz la grania dintre politic i drept, evocnd o crim politic. Pe baza analogiei cu art. 95 alin. 1 C.R. se susine faptul c i n acest caz Preedintele poate s se prezinte n faa Parlamentului s-i formuleze aprarea. Tot prin analogie cu dispoziiile art. 95 C.R. se apreciaz c Preedintele ar trebui suspendat din funcie pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare de nalt trdare. Actuala reglementare constituional prevede expres suspendarea din funcie a Preedintelui de la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, urmare a condamnrii, iar, pe de alt parte, este prevzut expres numrul deputailor i senatorilor care pot face propunerea de punere sub acuzare, respectiv majoritatea absolut, adic exact majoritatea necesar pentru a vota suspendarea Preedintelui din funcie n cazul rspunderii politice. Noille dispoziii constituionale, cele ulterioare revizuirii C.R., consacr faptul c Parlamentul nu ndeplinete rolul de instan de judecat, punerea sub acuzare avnd n primul rnd un sens politic, iar sub aspect strict juridic, ridicarea imunitii parlamentare prevzute de art. 84 alin. 2 din C. R. Parchetului de pe lng .C.C.J. i va reveni rolul de a ntocmi rechizitoriul pentru trimiterea n judecat a Preedintelui, dup efectuarea urmririi penale, n condiiile legii. Procedura propriu-zis cuprinde dou faze: Faza punerii sub acuzare pentru nalt trdare faza politic Faza judiciar faza tehnico-juridic care cuprinde, la rndul ei trei etape: o Trimiterea n judecat realizat de Parchetul de pe lng .C.C.J. o Judecata n fond de ctre secia penal a .C.C.J. o Judecata n recurs de ctre .C.C.J., n Secii Unite n cazul n care n urma declanrii acestei forme de rspundere nu exist o finalizare fie chiar nainte de a se ajunge la instan prin simpla constatare a Parchetului de pe lng .C.C.J. c nu sunt ntrunite elementele punerii sub acuzare de nalt trdare i, implicit, refuzul trimiterii n judecat, fie pe parcursul judecii, n fond sau n recurs, Preeedintele i va rencepe. Pentru actele sale administrative, doctrina actual admite faptul c Preedintele poate fi tras la rspundere administrativ-patrimonial, n baza art. 21 i art. 52 din C.R., asemeni oricrei autoriti a administraiei publice, n baza Legii contenciosului administrativ. Pentru fapte care nu au legtura cu prerogativele funciei de preedinte al rii, acesta va rspunde ca orice cetean, potrivit dreptului comun.

4.3. TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Identificai formele de rspundere ale Preedintelui Romniei, conform normelor constituionale n vigoare. 2. Cnd intervine Inalta Curte de Casaie i Justiie n ceea ce privete rspunderea Preedintelui Romniei?

30

_________________ eful de stat III 4.4. LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai consecinele stpnirii romane n Dacia Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 5 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 4.5. RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea cursul de mai sus 2. a se vedea cursul de mai sus 4.6. BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ Rodica Narcisa Petrescu Editura Accent Cluj-Napoca 2004 Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005

31

__________________________

Guvernul i ministerele

Unitatea de nvare nr.5

GUVERNUL I MINISTERELE 5.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu rolu, nvestitura i actele Guvernului i ale ministerelor - s prezinte pe larg procedura de nvestitur a Guvernului, precumi organizarea i funcionarea acestuia; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a delimita ntre noiuni precum numire n funcie i nvestitur

5.2 Evoluia instituiei. Rolul i structura Din punct de vedere istoric Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine stttor, reprezint o creaie a vremurilor modrene,aprut o dat cu primele Constituii, originea sa aflndu-se n fostele consilii ale reregelui din perioada absolutismului monarhic, Curia Regis. Procesul istoric de conturare, ca instituie juridic, instituie a dreptului public, a Consiliului de Minitri este legat de procesul apariiei departamentelor, n sesnul larg al termenului, ca organe centrale ale administraiei de stat (puterii executive). n Romnia apariia minitrilor i implicit a ministerelor, n accepiunea modern a termenului, precede apariia Guvernului, n sesnul de organ de stat, subiect n raporturile de drept administrativ n nume propriu. n sesnul actual termenului, Consiliul de Minitri apare ca o creaie a Unirii Principatelor, dei Statutul Dezvolttor al Conveniei de la Paris (1858) nu conine o asemenea reglementare ampl a locului, rolului i atribuiilor sale n activitatea de realizare a puterilor publice. Fa de utilizarea de-a lungul vremii, att n Constituii, ct i n legi, a celor dou noiuni (Consiliu de Minitri i, respectiv, Guvern), doctrina interbelic a susinut c noiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de Minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct un mod de a lucru al minitrilor. Spre deosebire de perioada interbelic n care sfera Guvernului era mai mare dect a Consiliului de Minitri, cci, pe lng minitri, n Guvern mai intrau i secretarii de stat i subsecretarii de stat, n perioada postbelic, din analiza reglementrilor constituionale, rezult c noiunile sunt echivalente. n doctrina actual se susine i ideea conform creia pentru a desemna organul central al administraiei publice s-a adoptat noiunea de Guvern n locul celei de Consiliu de Minitri. Deci, pentru a desemna acelai organ se folosesc dou noiuni, iar cteodat, n vorbirea curent, se folosete o a treia, aceea de cabinet. n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern apar n Decretul-Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliul Frontului Salvrii Naionale (prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar), iar dup cteva zile a fost adoptat Decretul-Lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. Alte dou Decrete-Lege din acea perioad ( nr. 92/1990, nr. 104/1990) au consacrat principalele norme privind organizarea i funcionare Guvernului. Ulterior a fost adoptat Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, lege preconstituional ale crei dispoziii au fost n mare msur depite prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, nlocuit, mult prea trziu, prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, supus pn n prezent unor modificri i completri ulterioare. 32

__________________________ Guvernul i ministerele Ca i alte constituii din Europa, i Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n anul 2003, cuprinde un sediu general al materiei Guvernului, n funciei de particularitile regimului politic consacrat ( Titlul III, Capitolul III, art. 102-110), dar i alte titluri, capitole ale acestui act normativ cuprind prevedri referitoare la Guvern, precum art. 111-115 Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art. 85-87 i alte referitoare la instituia Preedintelui, art. 74 etc privind procedura de elaborare a legii. ntr-o viziune general, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a inflaiei i de stabilitate economic, rspundere de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state. Din punct de vedere al rolului Guvernului, n doctrina actual se distinge ntre: Constituiile care stabilesc un rol trihotomic ( politic, legislativ, administrativ) Constituiile care stabilesc un rol dihotomic ( politic i administrativ) Constituiile care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ Din punct de vedere al modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, pot fi identificate: Guverne cu o structur simpl cele care sunt formate din prim-ministru i ceilali membri Guverne cu structur ierarhic cele care conin o ierarhizare Din punct de vedere al componenei Guvernului pot fi identificate: Constituii care restrng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera minitrilor Constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu Constituii care extind sfera membrilor i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Din coninutul art. 102 alin. 1 Constituia Romniei, revizuit i republicat, (C.R., prescurtarea ce va fi folosit n cele ce urmeaz) rezult c Guvernul Romniei are un dublu rol: politic i administrativ pentru c acesta, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii ( rolul politic) i exercit conducerea general a administraiei publice (rolul administrativ). Putem califica Guvernul ca fiind o autoritate a administraiei publice centrale care intr n componena celei de-a doua puteri n stat puterea executiv. Poate fi calificat i ca fiind o instituie politic, reprezentnd n esen o autoritate statal. Din acest ultim punct de vedere se identific, n doctrin, dou categorii de acte ale Guvernului: Actele de guvernmnt acte politice prin excelen Actele pur administrative actele prin care acesta rezolv problemele tehnico-organizatorice Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea liniilor politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este realizat de Guvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice. Rolul politic al Guvernului se xeprim nu doar n sfera exclusiv executiv. Ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului. Se poate afirma, n acest context, faptul c legiutorul constituant romn a preluat teza doctrinei occidentale contemporane potrivit creia Guvernul este parlamentar prin origine 33

__________________________ Guvernul i ministerele i guvernamental prin funcie ceea ce nseamn c programul politic al Guvernului rmne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale sunt acceptate de Parlament. Prin votul de ncredere pe care Parlamentul l acord Guvernului, acesta i exprim doar ncrederea n acest program, ncredere pe care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei moiunii de cenzut, dac motivele pentru care fusese acordat la nvestitur au disprut ulterior. Aadar ndeplinirea programului de guvernare depinde esenial de sprijinul de care se bucur Guvernul n Parlament. Programul de guvernare nu leag majoritatea parlamentar prin votul creia Guvernul a fost nvestit, care i va putea retrage sprijinul acordat dac, n virtutea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, va considera c interesele rii o cer. Un Guvern va rezista atta timp ct va avea asigurat votul majoritii parlamentare, cerut pentru acordarea ncrederii i, implicit, pentru rsturnarea acesteia, acelai cu votul cerut pentru adoptarea legilor organice, potrivit art. 76 alin. 1 C.R. Votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea contractului de guvernare, legitimeaz echipa guvernamental i implicit programul politic de partid ca program oficial de guvernare a rii. El marchaez trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii politice. ntre Guvern i toate celelalte autoriti al administraiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ care pot fi: De subordonare fa de ministere i prefeci De colaborare fa de autoritile adminsitraiei publice autonome De tutel administrativ fa de autoritile administraiei publice locale Art.102 alin. 2 din C.R. consacr un principiu general al activitii Guvernului cooperarea cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale, astfel este consacrat principiul transparenei Guvernului, n sensul c Guvernul nu este un organ suprapus societii civile i nici rupt de aceasta. Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, a preluat coninutul art. 102 alin. 1 C.R., calificnd expres Guvernul ca fiind o autoritate public a puterii executive. Textul legii precizeaz c rolul Guvernului este de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i socila, precum i racordarea acestuia la sistemul mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Mai mult dect att, legiutorul adaug c Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul este organ al administraiei publice cu competen material general care exercit potrivit legii urmtoarele funcii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat. Strucutra Guvernului este exprimat de art. 102 alin. 3 din C.R. care specific faptul c Guvernul este alctuit din Prim-ministru, minitri i ali membri stabili prin lege organic. Din aceast formulare rezult reglementarea unui Guvern fr scar ierarhic interioar.. Legea nr. 90/2001, n dezvoltarea normei constituionale, prevede c Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lg primul-ministru, prevzui pe lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Aceste prevederi indic faptul c formula ministrului de stat meninut constant, n baza Legii nr. 37/1990, n cabinetele din perioada 1990-2000 a fost neconstituional dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei de la 1991. Pe de alt parte, dispoziia din Legea nr. 34

__________________________ Guvernul i ministerele 90/2001 pune n consonan nu numai legea organic a Guvernului cu legea fundamental, dar pune n consonan cu Constituia ntreaga procedurp de formare a unui nou Guvern. Putem aprecia, de asemenea, c o astfel de prevedere ce nu oblig, ci doar permite Guvernului s fie compus i din minitridelegai, atrage imposibilitatea ca pe viitor, cu priljul unei noi nvestituri, n compunerea Guvernului s poat intra i alte categorii de membri, precum: secretarii de stat, subsecretarii de stat, etc, acetst lucru ar fi posibil doar dup modificare Constituiei. Minitri fr portofoliu au fost cunoscui n perioada interbelic. Ei erau numii dup aceleai reguli ca i minitri obiniui sau propriu-zii, dispuneau de dreptul de vot deliberativ, de aceleai incompatibiliti, chiar de acelai salariu. Era reglemetat i posibilitatea de a se trece unel probleme, dac se aprecia necesar, din competena unui ministru cu portofoliu n cea a unui ministru fr portofoliu, pe cale administrativ, prin decret regal, n baza unei hotrri a guvernului, minsitrul fr portofoliu avnd toate drepturile pe care le avea ministrul titular, fiind supus i legii privind respon sabilitatea ministerial. 5.3 Regimul nvestiturii, durata mandatului, statutul membrilor nvestitura Guvernului poate fi definit ca reprezentnd complexul de acte i fapte juridice, precum i procedurile corepunztoare, cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale legale i legitime. n mod obiniut, procedura de nvestitur a Guvernului se declaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului Preedintelui de Republic. Ea poate interveni ns i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz guvrenamental grav. n Constituia actual a Romniei, procedura de nvestitur a Guvernului este prevzut n art. 85 alin. 1 coroborat cu art. 103 i art. 104. Astfel, conform art. 85 alin. 1 C.R., Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funciade prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament. niiat i finalizat de Preedintele Romniei, procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acordarea votului de nvestitur. Cele patru etape sunt: 1. desemanarea candidatului la funcia de prim-ministru Art. 103 alin.1 C.R. prevede c Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Acest text recunoate partidelor parlamentare calitatea de subiecte n raporturile de drept public, mai precis n raporturile de drept constituional i, dup caz, de drept administrativ, n virtutea creia ele au dreptul de a pretinde Preedin telui Romniei s le consulte. n ceea ce privete modalitile concrete de consultare, n absena oricror detalii constituionale sau legislative, Preedintele urmeaz singur s decid, fiind o chestiune de fapt, de practica vieii politice, de stilul Preedintelui ca om politic. Dac vreun partid politic va fi omis de la consultri, n absena partidlului care are majoritatea absolut, atunci acesta se va face vinivat de nclcarea Constituiei, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici, putnd fi declanat procedura de suspendare din funcie a sa. Legat de candidatul la funcia de prim-ministru, nu exist obligaia constituional de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci doar obligativitatea 35

__________________________ Guvernul i ministerele obinerii sprijinului politic parlamentar. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru prezint semnificaia unui mandat acordat de Preedintele Romniei, personalitii nsrconate cu formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare i prezentarea cererii pentru acordarea votului de ncredere ctre Parlament. 2. solicitarea votului de nvestitur i 3. acordarea votului de ncredere de ctre Parlament Potrivit art. 103 alin.2 C.R., candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. Dup nvestiturp, se apreciaz n doctrin, orice schimbare n programul de guvernare, pe parcursul guvernrii, va presupune acordarea unui nou vot de ncredere. Dac, ns, prim voina celor aflai la putere, se asociaz spre exemplu i un alt partid politic la guvernare, dar pentru realizarea aceluiai program, un asemenea vot nu va mai fi necesar. Alin. 3 al aceluiai articol precizeaz c programul i lista Guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, Parlamentul acordnd ncrederea Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Acest text scoate n eviden egalitatea celor dou Camere n procedura de nvestitur a Guvernului, de unde necesitatea retragerii ncrederii Guvernului, pe calea moiunii de cenzur, tot n edin comun a celor dou Camere, cu aceeai majoritate. Candidaii la funciile de minitri urmeaz s fie audiai n comisiile de specialitate ale celor dou Camere, n vederea obinerii unui aviz consultativ, care dei este obligatoriu a fi solicitat, este facultativ pentru opiunea candidatului la funcia de prim-ministru. Pentru acordarea ncrederii Guvernului nvestitura Cabinetului este necesar votul majoritii parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile. Hotrrea Parlamentului prin care s-a acordat votul de ncredere se va comunica Preedintelui Romniei care va emite decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat mpreun cu programul de guvernare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. 4. numirea Guvernului, finalizat prin depunerea jurmntului de credin Aceasta reprezint manifestarea unei competene legate, n sensul c Preedintele nu ar putea s refuze numirea, el este obligat s o fac, ntruct nu dispune de o libertate de apreciere n acest sens. Aceast nu nseamn c numirea ar fi un acte exclusiv formal al Preedintelui, dimpotriv, ea are un caracter solemn, semnficnd ncheierea procedurii de nvestitur. Actul de numire a Guvernului de ctre Preedinte rmne fr consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedinte i Guvern, n sensul c el nu va nate raporturi de subordonare ntre cele dou autoriti publice care formeaz executivul, Preedintele i Guvernul, prin primul-ministru. Fa de Parlament, Guvernul este beneficiarul unui mandat de ncredere, acordat prin efectul votului de nvestitur, care fundamenteaz poziia sa constituional n relaia sa cu Parlamentul. Din acest moment, Guvernul dobndete dreptul de niiativ legislativ i dreptul de a participa la lucrrile Parlamentului, iar Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului i-i poate retrage ncrederea acordat. Art. 104 alin. C.R. prevede c Primul-ministru, minitri i ceilali membri ai cabinetului vor depune individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul de credin fa de ar prevzut de art. 82 din Constituie. Obligativitatea depunerii jurmntului decurge tot din prevederile constituionale, art. 54 alin.2, n conformitate cu care cetenii crora le sunt ncredinate funcii publice, ca 36

__________________________ Guvernul i ministerele expresie a obligaiei de fidelitate fa de ar, trebuie s depun jurmntul cerut de lege, n faa Preedintelui. Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul ncepnd de la data depunerii jurmntului (art. 104 alin. 2C.R.). Prin urmare, data depunerii efective a jurmntului de credin, individual, n faa Preedintelui Romniei, reprezint momentul de la care Cabinetul nou nvestit ncepe exercitarea mandatului, nlocuind Cabinetul demisionar. n ceea ce privete componena Guvernului, art. 36 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prevede c ministerele i minitrii se aprob de ctre parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Art. 59 al aceleai legi precizeaz c organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale ceea ce nseamn c reglementarea celorlalte ministere poate fi fcut i prin adoptarea unor hotrri de guvern. Referitor la durata mandatului vom specifica faptul c n mod normal ea este echivalent cu cea a mandatului Parlamentului, ntr-un regim parlamentar i cu cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp ct este susinut de majoritatea parlamentar. Art. 110 alin. 1 C.R. prevede faptul c Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Alin. 2 menioneaz c Guvernul este demis la data retragerii de Parlament a ncrederii acordate sau dac primulministru se afl ntr-una din situaiile prevzute de art. 106, cu excepia revocrii, ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Apar, astfel trei situaii atipice de ncetare a activitii unui Cabinet: retragerea ncrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moiuni de cenzur, n condiiile art. 113 C.R., sau n cazul angajrii rspunderii Guvernului, potrivit art. 114 C.R., dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost aprobat. Intervenirea uneia dintre situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului avute n vedere de art. 106 C.R., i anume: demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, i alte cazuri prevzute de lege. De menionat c primul-ministru nu poate fi revocat din funcie, aspect prevzut de art. 110 alin. 2 C.R., pentru c astfel va atrage, pe cale de consecin, cderea ntregului cabinet. Cazul n care primul-ministru nu i poate exercita atribuiile pe o perioad mai mare de peste 45 de zile (art. 107 alin. 4C.R.) n toate aceste trei situaii atipice de ncetare a mandatului unui Guvern, n timpul unui mandat parlamentar, se declaneaz procedura de nvestitur a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. 3 din C.R. Guvernul al crui mandat a ncetat potrivit art. 110 alin. 1 i 2 ndeplinete, conform art. 110 alin. 4, numai actele neceasre pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern. n aceast situaie funcionarea Guvernului nu mai este consecina ncrederii acordate de Parlament, ci a prorogrii atribuiilor sale, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitat exlusiv la administrarea treburilor publice. Un astfel de Guvern demisionar nu ar putea adopta dect hotrri de Guvern. n ceea ce privete incompatiblitile la funcia de membru al Guvernului, din punct de vedere al izvorului care le consacr, acestea pot fi de dou feluri: 37

__________________________ Guvernul i ministerele constituionale i legale. Astfel, art. 105 din C.R. prevede c funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de senaror sau deputat, cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial, alte incompatibiliti urmnd a fi stabilite prin lege organic. Incompatibiltile urmresc asigurarea obictivitii n executarea unei funcii publice i evitarea concentrrii, de ctre una i aceeai persoan, a unor prerogative excesive. Prin funcie public de autoritate se nelege orice funcie de conducere din cadrul organelor administraiei publice, a serviciilor publice administrative, cum ar fi funciile de conducere a serviciilor publice din nvmnt, din sntate, dar nu i funcia de specialist ntr-un asemenea serviciu public. La aceste incompatibiliti, Legea nr. 90/2001 i Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, prevd i alte incompatibiliti, precum: funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice, funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale asociaiilor sau asociailor la societile comercialemai sus prevzute; funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale mai sus prevzute; calitatea de comerciant persoan fizic; calitatea de mebru al unu grup de interes economic; o funcie public ncredinat de unstat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Legea nr. 161/2003 definete i conflictul de interese ca fiind acea situaie cnd persoana care exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial ce ra putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. Constatarea strii de incompatibilitate se face de ctre primul-ministru care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. ncetarea funciei de mebru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art. 106 C.R., precum i din condiiile aplicrii art. 109 C.R. Astfel, funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisie, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege. Dac revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, n mod obiniut, conretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental, suspendarea din funcie intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a unui ministru, n condiiile art. 109 alin. 2 din C.R. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauz de ncetare a mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul larg al termenului, revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa guvernamental. Legea nr. 90/2001 prevede c demisia din funcia de membru al Guvernului se anuna public, se prezint n scris Primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor eletorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea Primuluiministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. 38

__________________________ Guvernul i ministerele n cazul n care un membru al Gzvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de Preedintele Romniei, la propunerea Primuluiministru. 5.4 Primul-ministru. Organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor Din perspectiva dreptului comparat, n doctrina actual se susine c majoritatea constituiilor reglementeaz anumite atribuii pentru eful Guvernului, att pe linia organizrii activitii acestuia, ct i pe linia realizrii sarcinilor Guvernului. Alturi de Preedintele Romniei, Guvernul reprezint al doilea element al puterii executive, privit ca o autoritate colegial, primul-ministru fiind un primus inter partes n exercitarea atribuiilor guvernamentale. Dincolo de cadrul organizatoric al guvernului, primul-ministru apare ca o autoritate executiv de sine stttoare care are prerogative proprii, n msur s influeneze nu numai politica de stat, ci i deliberrile n cadrul Guvernului. Art.107 alin.1 din Constituia Romniei, republicat, i art.13 din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare, prevd c Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului care se dezbat cu prioritate. Legea 90/2001 specific i faptul c Primul-ministru rspunde ntrebrilor i interpelrilor care i sunt adresate de deputai i de senatori, putnd desemna un membru al Guvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. ns, din textele constituionale, pe lng atribuiile specificate de art.107 anterior menionat, mai pot fi deduse i urmtoarele atribuii ale Primuluiministru: 1. propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai Guvernului n condiiile art.85 alin.2; 2. cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine de Guvern art.87; 3. contrasemneaz, cu unele excepii, decretele Preedintelui n condiiile art.100 alin.2; 4. semneaz actele Guvernului art.108. n ceea ce privete atribuia nr.1, mai precis propunerea adresat de ctre Primul-ministru Preedintelui Romniei privind revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului este necesar a face unele meniuni. Aadar, n ceea ce privete modificrile n componena Guvernului, aa-numitele remanieri guvernamentale se fac de ctre Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru, fr s fie necesar aprobarea Parlamentului, ntruct privete structura intern a guvernului, aprobat n bloc de ctre Parlament. Dac s-ar dori ns mrirea echipei guvernamentale cu o nou persoan, peste numrul iniial aprobat de Parlament, inclusiv ca urmare a nfiinrii unui nou minister, atunci numirea acestei persoane prin includerea sa n echipa guvernamental nvestit deja, nu s+ar putea face de Preedintele Romniei dect dup aprobarea prealabil a Parlamentului cu privire la suplimentarea numrului de membri ai Guvernului. De altfel, prevederile art.85 alin.3 din Constituia Romniei, confirm cele anterior afirmate specificnd faptul c dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia de mai sus numai pe baza aprobrii Parlamentului, 39

__________________________ Guvernul i ministerele acordat la propunerea primului-ministru. Este promovat, astfel, principiul simetriei juridice, n sensul c, atunci cnd primul-ministru dorete s schimbe structura Guvernului, fie reducnd numrul de ministere prin contopirea unora, fie mrind numrul ministerelor i al membrilor Cabinetului, trebuie s se prezinte n faa Parlamentului ca i cum ar fi vorba despre constituirea unei noi echipe guvernamentale. n ce privete coninutul noiunii de remaniere guvernamental, acesta semnific o modificare n componena Guvernului deja aprobat de Parlament, n sensul c, locul unui sau a unor minitri care nu figurat pe lista aprobat de Parlament, se numesc noi titulari, doctrina apreciind c realizarea unei nelegeri politice este o condiie obligatorie a remanierii. n practica de stat, n aplicarea aceleiai dispoziii constituionale, s-a mai ridicat o problem, respectiv cea referitoare la posibilitatea revocrii primului-ministru de ctre Preedinte. Ori, dac anterior revizuirii Constituiei o parte a doctrinei a interpretat prevederile constituionale n sensul acestei posibiliti, actualmente art.107 alin.2 prevede, expressis verbis, imposibilitatea Preedintelui Romniei de a revoca din funcie pe Primul-ministru. Printre alte atribuii ale Primului-ministru, Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, mai prevede: reprezentarea de ctre Primul-ministru a Guvernului n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale; calitatea de vicepreedinte a Consiliului Suprem de Aprare a rii (aceast prevedere se regsete i n Legea privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii Legea nr.415/2002); numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; a secretarului general i a secretarilor generali adjunci ai Guvernului; a personalului din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; a secretarilor de stat; a altor persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege; posibilitatea constituirii, prin decizie n vederea rezolvrii unor probleme operative, a unor consilii, comisii i comitete interministeriale; n vederea ndeplinirii atribuiilor sale, Primul-ministru poate emite, n condiiile legii, decizii acte administrative cu caracter normativ sau individual. ncetarea calitii de Prim-ministru se poate produce prin una dintre modalitile specificate expres de art. 107 alin.3 din Constituie: aflarea acestuia ntr-una dintre situaiile prevzute la art.106 din acelai act normativ, respectiv demisie, pierdere a drepturilor electorale, existena unei stri de incompatibilitate, deces i alte cazuri prevzute de lege, cu excepia revocrii din funcie; sau atunci cnd este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile pentru o perioad mai mare de 45 de zile. n aceste situaii, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. n cazul n care primul-ministru i reia activitatea, interimatul determinat de perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz, n caz contrar dac primul-ministru nu-i reia activitatea dup cele 45 de zile, Guvernul va fi demis. De altfel, dac motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar s-a datorat faptului c funcia primului-ministru a ncetat, potrivit art.110 alin.2 din Constituie, Guvernul se consider demis, primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la depunerea jurmntului de ctre noul 40

__________________________ Guvernul i ministerele Guvern. n ceea ce privete organizarea i funcionarea Guvernului, majoritatea constituiilor democratice nu prevd dect cteva principii fundamentale n legtur cu desfurarea activitii Guvernului i acestea mai mult legate de sarcinile primului-ministru. n acest sens sunt i prevederile Constituiei noastre, fiind lsate n sarcina legiuitorului ordinar posibilitatea de a reglementa, n Legea nr.90/2001, organizarea i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului. n conformitate cu aceste prevederi aparatul de lucru al Guvernului este format din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice. Aparatul de lucru al primulu-ministru este alctuit ditr-un personal administrativ ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, personal care vine i, eventual, pleac, o dat cu acesta. Secretariatul General al guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, contituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii. n ceea ce privete funcionarea Guvernului, Legea nr.90/2001 prevede c edinele acestuia se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Cu toate acestea, prelund o prevedere constituional art.87, Legea nr.90/2001 precizeaz c Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru n alte situaii. n oricare dintre aceste situaii, Preedintele prezideaz edineele Guvernului la care particip. Legea nr.90/2001 prevede c Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie, n cadrul edinelor dezbtndu-se probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru a Guvernului n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii ce pot fi calificate ca fiind: principale dac sunt prevzute de legea sa organic sau secundare dac sunt prevzute de alte legi sau se deduc din rolul i funciile sale, interne i internaionale, n funcie de locul producerii efectelor; de natur economic-financiar, de natur social i de natur politicoadministrativ, n funcie de coninutul lor Legea nr.90/2001 reine printre atribuiile Guvernului urmtoarele: exercitarea conducerii generale a administraiei publice; iniierea proiectelor de lege i supunerea acestora spre adoptare la Parlament; emiterea de hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonanelor n temeiul unei legi speciale de abilitare i a ordonanelor de urgen potrivit Constituiei; asigurarea executrii de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i supunerea acestora spre adoptare la Parlament; aprobarea strategiilor i a programelor de dezvoltare economic pe ramuri i domenii de activitate; asigurarea realizrii politicii n domeniul social potrivit programului de guvernare, etc. 41

__________________________ Guvernul i ministerele Doctrina atunci cnd se refer la actele instituiilor politice ia n considerare dou categorii de acte: actele exclusiv politice (moiuni, declaraii, etc.) i acte juridice, reglementrile constituionale i legale n materie fcnd referire, de regul, la cele din urm.

5.5 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Enumerai etapele procesului de nvestitur a Guvernului 2. Care este natura raporturilor dintre Primul-ministru i ceilali membrii ai Guvernului? 5.6 LUCRARE DE VERIFICARE Rolul Guvernului Romniei Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 2 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 5.7 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 2. a se vedea pag. de mai sus 5.8 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001

42

Noiunea de administraie public

Unitatea de nvare nr.6

NOIUNEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC 6.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu noiunea de administraie public - s prezinte, sintetic, administraia public conform normelor constituionale n vigoare ; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a stabili corect raporturile ntre noiuni precum administraie public i executiv. 6.2 Administraia public prin raportare la relaia guvernare administraie public Administraia public este noiunea central a dreptului administrativ, dar i a tiinei administraiei. Din punctul de vedere al tiinei administraiei, administraia const ntr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. n sens larg prin administraie, doctrina nelege acea activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Administraia public presupune o activitate prestat ce are drept scop satisfacerea unui interes general, naional sau local, spre deosebire de administraia particular. Aceast activitate are i un caracter politic pentru c interesul general este exprimat, de regul, prin actele politice ale celor ce dein puterea ( de ex. Programul de guvernare). Reamintind c administraia public are att un sens funcional, material (=activitatea desfurat de structurile administrative), ct i un sens organic (= structurile administrative) vom constata c cercetarea locului i a rolului acestor structuri se face prin raportare la: Activitatea legislativ de ctre aceasta se stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona Activitatea judectoreasc autoritatea judectoreasc intervine atunci cnd administraia public nu respect legea, ncalc prin actele i faptele sale administrative normele juridice, iar hotrrile judectoreti vor fi aplicate i executate tot n sfera acesteia Activitatea executiv executivul are ca principal scop aplicarea legii, executare i organizarea executrii legii P. Negulescu preciza c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie, nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit chiar administraie. Funcia executiv se desfoar prin organizarea a dou activiti: Cea de administrare Cea de guvernare Distincia dintre cele dou forme de activiti pornete de la distincia dintre Executiv i Administraie Public. n acest sens se poate afirma c administraia public are o sfer mai larg de cuprindere dect executivul. Art. 102 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, consacr faptul c Administraia public se afl sub influena i controlul puterii executive pentru c Guvernul are prevzut expres rolul de a exercita conducerea general a administraiei publice. 43

Noiunea de administraie public Aadar, Executivul ndeplinete funciile administrative, dar nu se confund cu administraia public i nu se limiteaz doar la realizarea acestor funcii. Doctrina actual a clasificat activitile administraiei publice astfel: Activiti cu caracter de dispoziie - prin care administraia public ordoneaz conduita persoanelor fizice i juridice, stabilind n sarcina acestora anumite obligaii, de a face sau a nu face ceva Activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice prin care administraia public ntreprinde msurile pe care le apreciaz oportune n vederea asigurrii funcionrii regulate i continue a serviciilor publice , precum i a satisfacerii interesului general al societii Activiti de prestaii n cele mai diverse domenii care intereseaz comunitatea. Spre ex.: gospodrirea comunal, transportul n comun, etc Activitatea de administrare fa de cea de guvernare reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale. Chiar dac departajarea ntre Administraie i Executiv este dificil de fcut, nu suntem de prere c cele dou se identific sau c, aa cu stabilete coala francez, administraia este singura dimensiune a executivului. Astfel prin guvernare vom putea nelege luarea de decizii eseniale care angajeaz viitorul naiunii, iar prin administraie - ndeplinirea sarcinilor cotidiene. Sau, altfel spus, a guverna nseamn a prevedea, aceasta fiind o funcie care se ateapt a fi realizat de puterea politic, pe cnd administraia are rolul de a pregti deciziile puterii politice, dar i de a executa, de a lua astfel de decizii. Constituia Romniei, revizuit i republicat, a prevzut, doar n urma revizuirii din 2003 , n mod expres principiul separaiei / echilibrului puterilor n stat. Anterior, existena i aplicarea acestui principiu n cadrul statului nostru, n raporturile dintre autoritile publice , se deducea printr-o interpretare sistematic a normelor constituionale. Se va putea observa i faptul c n cadrul democraiei noastre constituionale, autoritile publice nu pot fi ncadrate exclusiv n nici una dintre cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia i consecina colaborrii lor. Practic, regimul separaiei puterilor presupune cooperarea autoritilor publice, dar exclude subordonarea fa de o anumit autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar dac aceasta ar fi reprezentana naional. Rolul executivului n dreptul public contemporan cunoate alte conotaii fiind mai nsemnat dect pn acum. n primul rnd trebuie menionat c nicieri, niciodat cele trei puteri nu au fost complet separate, colaborarea i controlarea reciproc dintre acestea evideniindu-se i la nivelul autoritilor publice care le exercit. n acest mod nu se aduce atingere clasicului principiu, ci, dimpotriv, este evideniat aplicarea acestuia n mod echilibrat. Doctrina interbelic fcea referire, n mod constant, la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ al principiului separaiei puterilor n stat, principiu prevzut expres de Constituia Romniei de la 1923. Evoluia acestui principiu este marcat, mai nou, i de factori precum: Extinderea participrii maselor la conducere prin referendum i a iniiativelor legislative populare (vezi art. 2 i art. 74 din Constituia Romniei) ceea ce a determinat restrngerea principiului reprezentrii Instituionalizarea n Constituie a unor noi autoriti cu rol de control asupra administraiei publice 44

Noiunea de administraie public Recurgerea la justiia constituional nfptuit de o autoritate jurisdicional independent nfiinarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri. De ex.: Consiliul Legislativ Avocatul Poporului este o autoritate public care are ca principal funcie aprarea drepturilor i libertilor ceteneti, n special n raport cu autoritile administraiei publice, fiind o garanie constituional instituionalizat a acestora, aceasta acionnd att din oficiu, ct i la cererea persoanelor interesate. i la nivelul celorlalte state europene, Ombudsman-ul (aceasta este denumirea sub care a fost consacrat pentru prima dat instituia cunoscut la noi sub denumirea de Avocatul Poporului, n Constituia Suediei) este legat de puterea legislativ , aceasta fiind cea care l numete i n faa cruia este obligat s prezinte un raport anual privind activitatea desfurat (a se vedea art. 58-60 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, i Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, republicat n M. Of. nr. 844 din 15.09.2004). Este legat i de puterea executiv pentru c de cele mai multe ori plngerile cetenilor se ndreapt mpotriva autoritilor ce realizeaz aceast putere. ns aceast autoritate nu face parte din nici una dintre aceste autoriti nici chiar din cea judectoreasc chiar dac soluioneaz conflictele dintre persoanele fizice crora le sunt nclcate drepturile i libertile este o autoritate autonom care asigur chiar meninerea echilibrului ntre puterile statului. Curtea Constituional a Romniei din chiar modul n care este reglementat de Constituie (a se vedea ar. 142 147 din Constituia Romniei, revizuit i republicat , i legea nr. 47/1992, republicat n M.Of. nr. 643 din 16.07.2004) se poate observa c nu face parte din nici una dintre cele trei clasice puteri n stat, iar prin atribuiile reglementate se poate constata c aceasta se nscrie n zona echilibrului i a controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile. Aceasta este calificat ca fiind o autoritate politicojurisdicional nvestit cu controlul constituionalitii legilor. Curtea de Conturi a Romniei ( a se vedea art. 140 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, i Legea nr. 94/1992 modificat prin OUG nr. 22/2005, ordonan aprobat prin Legea nr. 200/2005 publicat n M.Of. 550/28.06.2005) exercit controlul asupra modului de formare, administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Avnd n vedere c revizuirea Constituiei a prevzut c jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite, Curtea de Conturi i-a pierdut atribuiile jurisdicionale, fiind o autoritatea public cu atribuii exclusive de control care nu face parte din nici una dintre puterile statului, dar care contribuie la buna funcionare i la echilibrul acestora. Consiliul Legislativ ( a se vedea art. 79 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, i legea nr. 73/1993 republicat n M.Of. nr. 1122 din 29.11.2004) este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Are un rol preventiv, fiind un garant al sistemului normativ al Constituiei Romniei. Alturi de aceste autoriti expres menionate de Constituie, mai exist i alte structuri investite cu prerogative de putere public care nu pot fi ncadrate strict n clasica separaie a puterilor de stat. Toate aceste structuri au ca 45

Noiunea de administraie public trstur comun, indiferent c sunt sau nu menionate de Constituie, faptul c sunt independente, nu au caracter politic, spre deosebire de autoritile care compun puterea legislativ sau executiv. Astzi este de actualitate, distincia ntre executiv i legislativ. Astfel, Antonie Iorgovan precizeaz c adevrata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, ci dimpotriv, ntre puterea care aparine executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de o parte, i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte. Se poate spune c astzi n relaia legislativ-executiv, guvernului I se rezerv un rol primordial pentru c I se d misiunea i posibilitatea lurii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin msurile executive, legislativul rmnnd doar cu rolul de organism de reflecie i de control al aciunii guvernelor. n regimul nostru constituional i nu numai, limitarea puterilor executivului i, respectiv , ale legislativului se realizeaz prin: Asigurarea independenei autoritilor publice Promovarea unor principii, precum: principiul supremaiei Constituiei i a legilor, principiul ierarhiei actelor normative nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control, precum Curtea Constituional, Avocatul Poporului Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul nostru constituional ia n considerare urmtoarele texte constituionale: Art. 61 potrivit cruia Parlamentul reglementeaz primar relaii sociale, spre deosebire de Guvern care emite norme de aplicare, de executare, de organizare a executrii legilor norme secundum legem. Art. 115 delegarea legislativ ordonanele Guvernului conin norme cu putere de lege prevedere ce ar putea fi considerat o excepie de la regula nscris de art. 61 Existena Parlamentului bicameral poate fi apreciat: Ca o simetrie fa de bicefalismul Executivului Ca o expresie a tradiiei Ca o necesitate instituional pentru optimizarea procesului legislativ, ndeosebi n vederea asigurrii calitii legii i pentru evitarea concentrrii puterii n cadrul unui Parlament unicameral Constituia Romniei a consacrat, aadar, un executiv bicefal, dualist compus din Preedintele romniei i Guvern. (Seminar: n acest context pe ce text constituional s-ar putea ntemeia susinerea conform creia Preedintele Romniei face parte att din organele legislative, ct i din sistemul celor executive? Mai poate fi susinut un astfel de punct de vedere conform actualelor norme constituionale?) Preedintele Romniei are atribuii att cu caracter administrativ, ct i atribuii cu caracter politic i aproape toate sunt condiionate fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru. Spre deosebire de acesta, n cazul Guvernului este foarte greu de realizat o departajare a atribuiilor preponderent politice de cele preponderent administrative. Art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, prevede doar rolul cu caracter generic al Guvernului i anume acela de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice. Raporturile dintre Parlament i Guvern sun reglementate de un capitol distinct, fiind evident rolul politic al Guvernului. Este cert c n orice regim constituional exist autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, care difer de la o guvernare la alta i raportat la care este dificil de stabilit unde se sfrete 46

Noiunea de administraie public impulsul politic. ntre cele dou autoriti ale Executivului, adic ntre Preedinte i Guvern, reprezentat prin primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar raporturi de colaborare. Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: De supraordonare fa de ministere i de alte organe de specialitate cu rang de minister De colaborare cu autoritile administrative autonome De tutel administrativ fa de autoritile deliberative ales la nivel teritorial Plecnd de la normele constituionale ce reglementeaz guvernul, Preedintele statului, Parlamentul, dar i de la raporturile dintre acestea, vom constata c regimul politic actual din Romnia poate fi caracterizat ca fiind un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat sau o republic semiprezidenial cu multe elemente specifice republicii parlamentare. 6.3 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Definii administraia public 2. Exist identitate ntre administraia public i executiv?

6.4 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai raportul dintre administraia public i executiv conform normelor constituionale n vigoare. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 2 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate.

6.5 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 6.6 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 2. a se vedea pag. de mai sus

47

Administraia public local I

Unitatea de nvare nr.7

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL I 7.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu principiile constituionale privind administraia public local - s prezinte pe larg constituirea, competena i funcionarea consiliului local; - s dezvolte capacitatea cursanilor de a delimita ntre noiuni precum consiliu local i consiliu judeean 7.2 Noiuni generale. Principiile organizrii Administraia public local este competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care aceasta funcioneaz. Organizarea local reflect regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul i instituiile acelor uniti administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecin recunoaterea sau atribuirea unor liberti colectivitilor locale. Dei, regimurile totalitare instituie, n materia administraiei locale, o strict subordonare, pot exista i situaii cnd, un astfel de regim tolereaz liberti locale, pn la o anumit limit. Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritilor centrale va influena organizarea i funcionarea autoritilor locale. ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local exist legturi strnse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i delimitri datorate faptului c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional al autonomiei locale. Autonomia local este considerat ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, aceasta asigurnd un nalt grad de democraie , colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central. Conform art. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat, privind administraia public local, prezenta lege reglementeaz regimul general al autonomiei locale, precum i organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale. Aadar, alturi de normele constituionale n aceast materie, acest domeniu este reglementat de legea mai sus amintit. n fapt, aceasta din urm va dezvolta normele fundamentate de Constituia Romniei. Principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale dominante, n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume, sunt aplicabile in ceea ce privete organizarea administraiei publice locale din Romnia. Astfel, n doctrina administrativ se analizeaz n mod tradiional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul. Iniial, centralizarea i descentralizarea nu au fost noiuni juridice, apreciaz doctrina actual, ci ele exprimau tendinele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituional, de cerinele practice. Prin dreptul administrativ, centralizarea i descentralizarea au luat forme prin care se concretizeaz. Prin aplicarea acestor dou principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate centralizatoare i tendina la diversitate descentralizatoare. Centralizarea este caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupunnd, astfel, o strict subordonare, n acest mod are loc centralizarea sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini care sunt realizate de o administraie 48

Administraia public local I ierarhizat i unitar. Centralizarea administrativ nu presupune, ns, lipsa vreunui raport dintre puterea central i cea local, dintre autoritile care exercit puterea central, respectiv puterea local, pentru c absena oricrui raport dintre cele dou puteri nu poate fi admis, chiar i ntr-un stat democratic. Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor. Aadar, practic, problema ce preocup orice naiune este cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente, tradiii, etc. (Dissescu). Descentralizarea administrativ presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuii proprii, ce intervin direct n gestionarea i administrarea problemelor colectivitii, implicnd autonomia local. Deconcentrarea constituie o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit ca un transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitelor organisme locale, ea nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie, n favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii. Rspund astfel ideii de deconcentrare prefectul, serviciile exterioarea ale ministerelor. Pe de alt parte, descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic federalismul. n doctrina administrativ au fost n mod tradiional dou forme ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii. Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti alese, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, autoriti ce dispun de competen material general. Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existena unor persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritile statale. Gradul descentralizrii depinde de: - numrul de servicii publice date n competena autoritilor publice locale - modul cum sunt organizate autoritilor publice locale i raporturile lor cu cele centrale - forma n care se exercit controlul special efectuat de autoritatea central. Elementele centralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie local. Aadar, autonomia local constituie un drept, iar descentralizarea este un sistem ce o presupune, netrebuind s fie neleas n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oricrei intervenii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Altfel spus, autonomia local reprezint un drept recunoscut unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale dect atunci cnd se impune. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale. Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare fr existena unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ, aceasta materializndu-se n sistemul romnesc de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale n dreptul i obligaia corelativ acestui drept ce revine prefectului de a ataca n contencios administrativ actele acestor autoriti pe care, prin serviciul su de specialitate, le consider ilegale. Cadrul constituional al administraiei publice se regsete n capitolul V 49

Administraia public local I intitulat Administraia public, din Titlul III (Autoritile publice), n seciunea a doua a acestui capitol intitulat Administraia public local. Doctrina administrativ a interpretat aceast delimitare n dou seciuni a capitolului de mai sus (n Administraia public central de specialitate i Administraia public local), ca o dorin de-a legiuitorului constituant de a delimita, n cadrul administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice diferite. Astfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, pe cnd autoritile administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale se mpart n: servicii publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate deconcentrate n unitile adminitrativ-teritoriale i autoritile administrativ autonome ale comunelor, oraelor i judeelor. Va trebui s reaminitm faptul c art. 3 alin. 3 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, precizeaz c teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee, iar n condiiile legii unele orae sunt declarate municipii. Organizarea administrativ-teritorial a teritoriului presupune delimitarea acestuia n uniti adminitrativ-teritoriale, n scopul siturii autoritilor administraiei publice locale i judeene, precum i a instanelor judectoreti, ca i n scopul aplicrii principiilor autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Constituia Romniei reglementeaz administraia public local n patru articole i anume: - art. 120 principii de baz - art. 121 autoriti comunale i oreneti - art. 122 consiliul judeean - art. 123 prefectul Constituia s-a limitat la a preciza care sunt autoritile administraiei publice locale (consiliile comunale, oreneti i primarii) i autoritile statale la nivelul judeelor (consiliile judeene), organe de tutel administrativ (prefectul), precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. Din interpretarea dispoziiilor constituionale rezult c sfera administraiei publice locale se circumscrie la autoritile adminitraiei publice locale, alese, prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae i anume, consiliile locale i primarii i la consiliul judeean. n alt ordine de idei, art. 73 alin. 3 lit.o) din Constituie precizeaz c organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local se reglementeaz prin lege organic, Legea nr. 215/2001 respectnd acest imperativ. Art. 120 din Constituie prevede cele trei principii de baz pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale i anume: descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice. Autonomia local reprezint un principiu constituional, dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale care are o aplicare general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale. Coninutul acestui principiu se regsete, potrivit doctrinei actuale, att n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene i n relaiile dintre acestea i autoritile administraiei publice deconcentrate. n formula sa iniial Constituia Romniei a folosit sintagma descentralizarea serviciilor publice care, n fapt, tiinific vorbind, se referea la deconcentrarea serviciilor publice pentru c erau avute n vedere, n primul rnd, serviciile exterioare ale ministerelor, cele de la nivelul teritoriului, ce rmn pe mai departe subordonate acestora, pe vertical, i prefectului, pe orizontal. Mai putea fi vorba i despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul colectivitilor 50

Administraia public local I locale care, la rndul lor, ar fi fost subordonate autoritilor administraiei publice locale. n plus, n acord cu standardele europene, art. 120 la alin. 2 introduce urmtoarele prevederi: n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic, n spe de Legea nr. 215/2001. Exercitarea acestui drept nu poate fi realizat dect n consonan cu drepturile cetenilor care nu vorbesc limba acelei minoriti, dar trebuie s cunoasc actele i faptele administraiei, respectiv cu observarea principiului constituional referitor la limba oficial a statului romn. Apreciem c, totui, avnd n vedere faptul c potrivit art. 13 din Constituie, n Romnia limba oficial este limba romn, ar fi necesar ca i cetenii romni reprezentani ai minoritilor naionale s cunoasc un minim de limb romn pentru a-i putea solicita drepturile n faa autoritilor administraiei publice locale. Legea nr. 215/2001, republicat, n art. 2, dar i cu precizarea c aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei, mai adaug la principiile cu valoare constituional mai sus menionate, trei alte principii: eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale legalitatea consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit Autonomia local este cel mai important principiu, cel din care decurg toate celelalte, definiia lui fiind preluat din Carta european a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/1997. Astfel, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. (art. 3 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat). Alin. 2 al aceluiai articol precizeaz c acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Se mai precizeaz, n alineatul 4 al aceluiai articol, c prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial. Art. 4 specific faptul c autonomia local este numai una administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege, aceasta privind organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i resursele care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale se stabilesc numai prin lege (art. 5), iar aceste competene sunt depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege. Mai trebuie precizat c, n baza autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale nu se afl n raporturi de subordonare. Astfel, chiar art. 123 alin. 4 din Constituie prevede c ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. n acest mod acest principiu, care iniial a fost prevzut doar de Legea nr. 215/2001 n art. 6 alin. 2 ( n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare), a fost ridicat, n urma revizuirii Constituiei din anul 2003, la rangul 51

Administraia public local I unui principiu constituional. Acelai articol, n alineatul 1, prevede c raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. Aadar, comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale, potrivit legii. Aceste uniti administrativteritoriale au personalitate juridic. n calitate de persoane juridice civile ele au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar n calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local sau judeean i emit acte administrative de autoritate, dar i de gestiune. Conform art. 21 din Legea nr. 215/2001, republicat, unitile administrativteriotriale sunt persoane juridice de drept public, acestea avnd patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Descentralizarea serviciilor publice vezi pagina 2. Principiul eligibilitii se regsete de o manier indirect n art. 121 i 122 din Constituie, articole care prevd alegerea consiliilor locale, a consiliilor judeene i a primarilor, n condiiile legii, puterea acestora neprovenind de la stat, ci din voina alegtorilor care sunt reprezentani prin aceste autoriti, fiind cazul chiar i a celor care nu i-au ales pe cei care pentru un mandat dein puterea. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list, iar primarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Principiul legalitii decurge n mod explicit din coninutul art. 1 alin. 5 din Constituie care menionaez c n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. n ceea ce privete coninutul acestui principiu, doctrina menioneaz c legalitatea este limita aciunii administrative a administraiei publice locale, ea desemnnd ansamblul normelor de drept aplicabile acesteia; legalitatea creeaz obligaia pentru administraia public local de a aciona numai n sensul efectiv al respectrii normelor de drept. Acest principiu este garantat n sensul respectrii sale, la nivelul administraiei publice locale prin consacrarea rspunderii juridice i prin aplicarea de sanciuni disciplinare, administrative, materiale, contravenionale i penale, dup caz, atunci cnd sunt nclcate normele legale. Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local deoarece organizarea referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia. Procedura de organizare i desfurare a referendumului, att a celui naional, ct i a celui local, este prvzut de Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. Concluzie Toate aceste principii reprezint prescripii general-obligatorii, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale i potrivit crora se formeaz i funcioneaz autoritile administraiei publice locale, se stabilesc raporturile ntre acestea i se exercit controlul statal asupra activitii lor. n art. 121 din Constituie a fost consacrat dubla natura juridic a autoritilor comunale i oreneti, aspect ce reflect dubla natura juridic a comunei sau a oraului: de colectivitate local i de unitate administrativ-teritorial. Conform Legii nr. 215/2001, consiliile locale, comunale i oreneti, sunt 52

Administraia public local I autoriti deliberative, iar primarii sunt autoriti executive, dispoziii din care rezult caracterul de organ colegial al consiliului local, n raport cu cel de organ unipersonal al primarului. De asemenea, potrivit legii: n scopul asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor, n condiiile legii. Pentru a-i ndeplini rolul stabilit de constituant i legiuitor, doctrina actual a identificat mai multe funcii exercitate de autoritile locale alese ce pot fi grupate n trei mari categorii de natur: politic administrativ economico-financiar

7.3 Constituirea, competena i funcionarea consiliului local Constituirea consiliului local Legea nr. 251/2001 introduce o serie de precizri de ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili, prin ordin, numrul membrilor fiecrui consiliu local, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile (art. 29). Pe baza acestui principiu cu ocazia alegerilor locale din anul 2004, numrul consilierilor locali a fost diferit de la 9 membri, n localitile cu pn la 1500 de locuitori, pn la 31 de membri, n localitile cu peste 400.000 de locuitori. Consiliul Municipiului Bucureti este compus din 55 membri. Condiiile de eligibilitate, stabilite de Constituie i de legea alegerilor locale, ce trebuie ntrunite de o persoan fizic pentru ca aceasta s fie aleas ca i consilier, sunt urmtoarele, cu meniunea c aceste condiii trebuie s fie ntrunite cumulativ,:

s aib calitatea de alegtor s aib vrsta de cel puin 23 de ani s aib domiciliul n comuna sau oraul unde candideaz s nu aib funcia de magistrat sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis asocierea n partide politice, conform art. 40 alin. 3 din Constituie n cazul n care candidatul este unul independent, candidatura acestuia trebuie s fie nsoit de lista susintorilor. Potrivit Legii nr. 161/2003 privind incompatibilitile n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, funcia de consilier local sau judeean este incompatibil cu: 53

Administraia public local I funcia de primar sau viceprimar funcia de prefect sau subprefect calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiala n unitatea administrativ-teritorial respectiv funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv calitatea de deputat sau senator funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. Legea n cauz mai adaug i alte astfel de incompatibiliti, cu precizarea expres c nu pot fi exercitate n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. n art. 31 din Legea nr. 251/2001 se specific faptul c aceste consilii locale se constituie n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor, la convocarea prefectului, edina fiind legal constituit dac particip cel majoritatea consilierilor alei i validai n funcie. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare, reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte trei zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare din cauza absenei nemotivate a consilierilor locali, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocri. Sesizarea instanei se face de ctre prefect n maximum 3 zile de la data edinei, pe baza procesului-verbal al edinei, ntocmit de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Hotrrea instanei se pronun n maximum 3 zile de la primirea sesizrii din partea prefectului i poate fi atacat cu recurs la instana competent. n cazul n care locurile declarate vacante, potrivit procedurii de mai sus, nu pot fi ocupate cu supleanii nscrii pe listele de candidai respective, potrivit legii, se organizeaz alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile. Practic, n acest mod sunt sancionai administrativ acei consilieri locali alei care nu -i ndeplinesc o prim sarcin acea de a se prezenta la prima edin a consiliului local, neprezentare cauzat de motive netemeinice. Absena consilierilor locali de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli sau a unor evenimente de for major care au fcut imposibil prezena acestora. Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistena de specialitate a 54

Administraia public local I secretarului unitii administrativ-teritoriale, care ntocmete i procesul-verbal al edinei. Consiliul este considerat legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul (art.34 alin.2 din Legea nr.215/2001, republicat). Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. Dup validare, consilierii, care au fost validai, vor depune jurmntul prevzut de lege, (art.32), cei care refuz acest lucru fiind considerai demisionai de drept. Susinem punctul de vedere exprimat de doctrin conform cruia nu poi demisionat dintr-o funcie sau o demnitate pe care nici nu ai dobndit-o, astfel c, ar fi mai indicat ca pentru refuzul de a depune jurmntul cerut de lege, sanciunea aplicat s fie cea a retragerii validrii (Priscaru). Ulterior declarrii ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, pentru a conduce edinele consiliului local i a semna hotrrile adoptate de acesta (art.35 din Legea nr. 215/2001, republicat). Se poate observa c n cazul consiliului local nu se poate vorbi despre un preedinte al acestuia ca n cazul consiliului judeean, ci doar de un preedinte de edin. Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate (acestea pot fi asemnate cu comisiile permanente care funcioneaz n Parlamentul Romniei i care ncearc s corespund, din punct de vedere al domeniului lor de activitate, ministerelor). (art. 54 din Legea nr. 215/2001, republicat) Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Rolul comisiilor este de a analiza i aviza proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. n afara acestor comisii, consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat. Competena consiliului local Principiul autonomiei locale presupune recunoaterea pentru autoritile alese la nivelul colectivitilor locale a unei competene materiale generale, pe de o parte i, ca regul, inexistena unei subordonri fa de alte autoriti ale administraiei publice, pe de alt parte. Astfel, art. 121 alin. 2 din Constituie precizeaz c aceste consilii locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae. Prin urmare, consiliul local are atribuii de natura administrativ i financiar n orice domeniu, dac nu exist vreo interdicie expres a legii. Consiliul local dispune de o competen material general, acesta are iniiativ i hotrte n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor date, n mod expres prin lege, n competena altor autoriti publice centrale sau locale. Legea nr. 215/2001, respectiv art.36 precizeaz faptul c orice consiliu local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau centrale. n acest sens acesta exercit urmtoarele categorii de atribuii: a)atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor 55

Administraia public local I comerciale i regiilor autonome de interes local; b)atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c)atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d)atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; e)atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern. Toate aceste atribuii sunt dezvoltate prin prevederile aceluiai articol. n doctrin aceste atribuii sunt grupate n funcie de specificul activitii la care se refer. Astfel avem: atribuii ce vizeaz constituirea altor autoriti ale autonomiei locale, precum alegerea viceprimarilor atribuii de organizare intern, precum aprobarea statutului comunei sau oraului, sau a regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atribuii de dezvoltare n perspectiv a localitii, precum administrarea domeniului public i a domeniului privat al localitii, darea n administrare, concesionare sau nchiriere a bunurilor proprietate public a comunei sau oraului atribuii de integrare i cooperare pe plan intern i extern, precum cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau strintate n doctrin mai pot fi ntlnite i altfel de clasificri, precum cea fcut de R.N. Petrescu: atribuii n domeniul economic i financiar atribuii n domeniul social, urbanistic, cultural i tiinific atribuii de natur organizatoric atribuii referitoare la respectarea drepturilor i libertilor ceteneti atribuii referitoare la acordarea unor titluri de onoare i stabilirea legturilor cu alte localiti Funcionarea consiliului local n ceea ce privete organizarea i funcionarea consiliilor locale, Constituia Romniei nu face nici o precizare, legea organic fiind cea care reglementeaz aceste aspecte. Astfel, conform art. 38 din Legea nr. 215/2001, republicat, mandatul consiliului local este de 4 ani i poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Acest mandat se exercit de la data constituirii consiliului local pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Legea anterioar n materie, Legea nr. 69/1991 ntr-o modificare a sa din anul 1996, a introdus o precizare obligatorie care privea situaia celor care i ncepeau exercitarea mandatului n perioada dintre dou alegeri locale generale. Astfel se prevedea c n cazul n care consiliul local sau judeean sau primarul sunt alei n cursul unui mandat, ca urmare a dizolvrii consiliului local sau judeean, respectiv a vacanei funciei postului de primar, aceste autoriti ncheie mandatul precedentei autoriti a administraiei publice locale. Legiuitorul a luat n considerare i posibilitatea reorganizrii administrativteritoriale prevznd o norm tranzitorie, i anume consiliul local sau consiliul judeean, precum i primarul alei, n urma organizrii unei noi uniti administrativ-teritorial sau n urma dizolvrii unor consilii, respectiv vacantrii unor posturi de primari, i exercit mandatul numai pn la organizarea urmtoarelor alegeri locale generale. 56

Administraia public local I Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului (art. 39 din Legea nr. 215/2001, republicat). Convocarea n aceste edine se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Ordinea de zi a acestor edine trebuie adus la cunotina locuitorilor comunei sau oraului prin intermediul mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Doctrina precizeaz c, de fapt, este vorba despre proiectul ordinii de zi pentru c, potrivit art. 43 din Legea nr. 215/2001, ordinea de zi se aprob de consiliul local, la propunerea celui care, n condiiile art. 39, a cerut ntrunirea acestui consiliu (Priscaru). Ordinea de zi poate fi modificat, conform aceluiai articol, numai pentru probleme urgente i numai cu votul majoritii consilierilor prezeni. Convocarea edinelor consiliului local se poate face de ndat, fr a fi respectate astfel termenele enunate mai sus, n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraului. n lipsa vreunei precizri exprese cu privire la autoritatea competent s fac convocarea, n situaia edinelor extraordinare i, respectiv, n caz de for major i de maxim urgen, aceast atribuie, se apreciaz n doctrin, va reveni tot primarului care va emite o dispoziie n acest sens (Iorgovan). Legea nr. 215/2001, republicat, precizeaz la art. 39 alin. 7 c n comunele sau oraele n care cetenii unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritilor naionale. edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie, prezena consilierilor fiind obligatorie. Art. 40 din Legea nr. 215/2001, republicat, precizeaz c acele cazuri n care absena unui consilier de la edinele consiliului local este considerat motivat vor fi stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. edinele consiliului local sunt conduse, conform art.41, de un preedinte de edin ales n condiiile mai sus precizate i reglementate de Legea nr. 215/2001, republicat. Conform art. 42 edinele consiliului local sunt publice. Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn pentru c, dup cum am amintit deja aceasta este limba oficial a statului romn conform prevederilor constituionale, ns, n consiliile locale n care consilierii locali aparinnd minoritilor naionale reprezint cel puin o cincime din numrul total, se poate folosi i limba matern a acestora. Aceast formulare din art. 42 alin.2 din Legea nr. 215/2001, republicat, a fost contestat n doctrin, principalele critici aduse fiind urmtoarele: i limba romn este tot limb matern pentru majoritatea populaiei, astfel c, de lege ferenda, ar fi indicat ca formularea s fie urmtoarea limba matern a minoritii naionale aceast dispoziie impune o situaie nedemocratic, anume supunerea a patru cincimi dintre consilieri voinei celeilalte cincimi folosirea limbii materne nu se face la solicitarea consilierilor locali aparinnd minoritii naionale, legea preciznd n art. 42 alin. 2, c n aceste cazuri traducerea n limba romn se face prin grija primarului. (Priscaru) traducerea ar trebui s fie fcut i n sens invers, adic n cazul n care lurile de cuvnt au loc n limba unei minoriti naionale, acestea s fie traduse n limba romn. 57

Administraia public local I Indiferent de faptul c lurile de cuvnt pot fi inute i n limba unei minoriti naionale, documentele edinelor de consiliu se ntocmesc doar n limba romn. Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Prin aceste semnturi, preedintele de edin i secretarul comunei sau oraului i asum responsabilitatea veridicitii celor consumate. Procesul-verbal al unei edine va fi supus aprobrii consilierilor locali n edina imediat urmtoare, iar consilierii nemulumii de coninutul acestuia pot s-l conteste i pot solicita menionarea exact a opiniilor exprimate n edina anterioar. 7.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Enumerai principiile constituionale privind aadministraia public local. 2. Care este competena consiliului local? 7.5 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai funcionarea consiliului local. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 5 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 7.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 2. a se vedea pag. de mai sus 7.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

58

Administraia public local II

Unitatea de nvare nr.8

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL II 8.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu actele i rspunderea consiliului local - s prezinte pe larg aspecte privind primarul, vice-primarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale;

8.2 Actele i rspunderea consiliului local n epoca modern, actele autoritilor publice poart, de regul, aspect reliefat de doctrin, o denumire specific. Astfel, de regul, actele organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente, iar actele organelor de conducere unipersonal, n funcie de calitatea pe care o deine persoana emitent a actului, sunt denumite dispoziii, ordine, decrete. Conform art. 45 din Legea nr. 215/2001, republicat, n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni (deci cu o majoritate simpl), n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Acelai articol la alin.2 prevede c n anumite situaii hotrrile consiliului local se adopt cu votul a majoritii consilierilor n funcie, deci cu o majoritate absolut. Aceste situaii sunt urmtoarele: hotrrile privind bugetul local; hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine n cazul n care hotrrile privesc patrimoniul, acestea se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie, aadar este nevoie pentru a fi adoptate de votul unei majoriti calificate. Din cele expuse mai sus observm c, n ceea ce privete adoptarea hotrrilor consiliului local, regula o reprezint votul majoritii simple a consilierilor locali, celelalte dou situaii avnd caracter de excepie. Acelai articol mai menioneaz c n anumite situaii consiliul local poate stabili ca unele hotrri s fie adoptate prin vot secret. Legea nu menioneaz aceste situaii rmnnd la latitudinea consiliului local care sunt aceste situaii. ns, n nici un caz, iar aceasta este o meniune expres a legii, nu pot fi adoptate n urma unui vot secret hotrrile care au caracter individual i sunt cu privire la persoane, excepiile fiind expres prevzute de lege. Referitor la cine are iniiativ, la cine poate propune proiecte de hotrre, trebuie s amintim consilierii, primarii, viceprimarii, dar i cetenii (art.45 alin.6). Indiferent de cine le propune, redactarea acestora se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale. n anumite cazuri expres delimitate de lege, consilierii locali nu pot s-i exprime votul, legea stabilind astfel o serie de incompatibiliti. Art. 46 alin.1 menioneaz c nu poate lua parte la deliberarea i adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor 59

Administraia public local II consiliului local. n cazul n care se adopt o hotrre de consiliu cu nclcarea acestor prevederi, sanciunea impus de lege este nulitatea acesteia care va fi constatat de instana de contencios administrativ. n acest caz aciunea n instan poate fi introdus de orice persoan interesat. Conform art. 47 din Legea nr. 215/2001, republicat, hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul local preedintele de edin, acesta este desemnat n condiiile art.35 din acelai act normativ - care a condus edina de consiliu i se contrasemnaez, pentru legalitate, de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale. Dac acesta din urm va aprecia c respectiva hotrre este ilegal, va putea s refuze contrasemnarea, caz n care secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat. Din pcate legea are o lacun n sensul c nu este prevzut soluia juridic pentru aceast situaie i, practic, rspunsul la ntrebarea Va mai putea consiliul local s adopte hotrrea dac aceasta nu este contrasemnat de secretar? Doctrina a oferit o posibil soluie secretarul are dreptul s l sesizeze pe prefect pentru ca acesta s poat aciona n contencios administrativ mpotriva acesteia. Este adevrat c i aceast rezolvare comport un risc, anume acela ca prefectul s nu o atace n contenciosul administrativ din diverse motive. Indirect aceast soluie poate fi desprins i din prevederea legal pentru c, potrivit ali.2 i 3 al ale art.47, secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii, aadar inclusiv cele fa de care a avut obiecii i a refuzat a le semna, comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, fcndu-se n scris chiar de ctre secretar. Aceast ultim obligaie trebuie s fie respectat de ctre secretar i iari putem identifica o lacun a legii prin faptul c nu este precizat o sanciune pentru situaia n care acesta nu-i ndeplinete aceast obligaie, pentru c altfel primarul nu are cum s le aduc la ndeplinire, iar prefectul nu poate exercita controlul de legalitate asupra acestora conform legii, dac este cazul, prin atacarea lor n contenciosul administrative. Hotrrile consiliului local sunt acte administrative, putnd avea un caracter individual sau normativ. n funcie de acest ultim aspect difer i momentul n care intr n vigoare hotrrea respectiv. Astfel, art. 49 din Legea nr. 215/2001, republicat, prevede c hotrrile cu caracter nromativ devin obligatorii i produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin public, aducerea la cunotin a acestora se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Acest termen de 5 zile reprezint chiar termenul aflat la dispoziia prefectului n care acesta poate lua o decizie cu privire la legaliatea actului, putnd aprecia chiar necesitatea introducerii unei aciuni n contenciosul administrativ. Doctrina apreciaz c aceast dispoziie legal introduce practic o prezumie de ilegalitate. Fa de acestea, actele administrative hotrri ale consiliului local cu caracter individual i produc efectele juridice de la data comunicrii lor ctre persoanele interesate. Din cauza ambiguitii actualei legi, doctrina i-a pus ntrebarea dac poate consiliul local s emit sau s ncheie i alte categorii de acte juridice. Dei actuala reglementare prevede pentru unitile administrativ-teritoriale doar calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin, doctrina apreciaz c acestea i pstreaz i calitatea de persoane juridice civile, calificarea de persoane de drept public presupunnd personalitatea de drept civil, dar i prerogative de putere public. Aadar, trebuie s facem distincie, n ceea ce privete consiliul local, ntre: Calitatea de persoane juridice de drept public caz n care acesta poate ncheia acte administrative unilaterale i contracte administrative 60

Administraia public local II Calitatea de persoan juridic de drept privat caz n care poate ncheia acte supuse unui regim de drept civil Mai mult dect att trebuie s lum n considerare i faptul c n sarcina primarului sunt prevzute atribuii de reprezentare a comunei sau oraului, inclusiv n justiie, fapt ce a dus la formularea n doctrin a opiniei conform creia atunci cnd aciunea n instan vizeaz hotrri ale consiliului local, existnd i capete de cerere de natur patrimonial, n litigiu, alturi de consiliul local, trebuie s fie chemat i primarul, care exercit i funcia de ordonator principal de credite. Referitor la rspunderea consilierilor locali i a consiliului local, legea stabilete: Rspunderea solidar a consilierilor pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. Art. 51 alin.1 prevede clar faptul c aceti consilieri locali, n exercitarea mandatului, sunt n serviciul colectivitii locale. Pentru a se vedea situaia exact a celor care au votat, legea dispune obligaia consemnrii n procesul-verbal al edinei consiliului local a rezultatului votului i, la cererea consilierilor, a votului nominal. Implicit a fost, astfel, consacrat lipsa de rspundere a persoanei care a absentat sau a persoanei care a votat mpotriva unei hotrri care ulterior atrage rspunderea consilierilor. Rspunderea administrativ disciplinar constnd fie n declararea vacant a locului de consilier, fie n suspendarea din funcie, fie n alte sanciuni prevzute de regulamentul de funcionarea a consiliului sau de Statutul aleilor locali (legea nr. 393/2004) Rspunderea administrativ-patrimonial ce const n repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ Rspunderea penal Suspendarea mandatului de consilier intervine de drept, conform art. 56 din Legea nr. 215/2001, republicat, numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Aceast msur a arestrii trebuie s fie comunicat de ndat de ctre instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Este, n consecin, o obligaie a prefectului de a constata existena acestei situaii i luarea msurii de suspendare din funcie. Aceast msur va dura pn la ncetarea situaiei care a determinat luarea msurii arestrii preventive, iar n cazul n care consilierul este gsit nevinovat, el va avea dreptul la despgubiri, conform legii. O alt sanciune prevzut de Legea nr.215/2001, republicat, la art.55 este cea a dizolvrii consiliului local. Dizolvarea consiliului local poate fi: Dizolvare prin referendum local referendumul se organizeaz, n condiiile legii, ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul local. Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial n cauz. Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului local nceteaz nainte de termen dac s-au 61

Administraia public local II pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Dizolvarea de drept a consiliului local poate interveni, conform art. 55 alin.1 din Legea nr. 215/2001, republicat, n urmtoarele situaii: o n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutiv; o n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nicio hotrre; o n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. O parte a doctrinei a ridicat problema organizrii doar a unor alegeri pariale pentru cazul n care consiliul este n funciune, dar numrul consilierilor a sczut la jumtate plus unul, iar lista supleanilor nu este suficient pentru a se completa locurile rmase vacante. De asemenea, doctrina a relevat c, avnd n vedere c primarul este cel care convoac consiliul local n edine ordinare, exist i posibilitatea ca acesta s nu convoace consiliul pentru 3 luni consecutive, caz n care s-ar ajunge, practic, la dizolvarea consiliului local nu din cauza consilierilor si. Mai mult dect att, chiar dac 1/3 dintre consilieri ar solicita convocarea unei edine extraordinare pentru c legea prevede n mod expres convocarea n edine ordinare, nu s-ar putea salva consiliul local de la dizolvare. Chiar dac consiliul local se ntrunete ntr-una sau n mai multe edine extraordinare, dar nu s-a ntrunit n trei edine ordinare consecutive, acesta tot se va dizolva. n vederea dizolvrii de drept, primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile prevzute mai sus, instana analiznd situaia de fapt i pronunndu-se cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. Aadar, actualmente dizolvarea de drept a consiliului local nu se mai constat prin ordin al prefectului, ci direct de ctre instana de judecat. n ambele cazuri de dizolvare, stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. Mandatul unui consilier local poate nceta n urmtoarele cazuri: Demisie Incompatibilitate Schimbarea domiciliului ntr-o alt unitatea administrativ-teritorial Condamnarea, prin hotrre judectoreasc definitiv, la o pedeaps privativ de libertate Punerea sub interdicie judectoreasc 62

Administraia public local II Pierderea drepturilor electorale Deces Legea nr. 215/2001, republicat, reglementeaz la art. 78-86, situaia special pe care o prezint, din punct de vedere juridic, administraia public a municipiului Bucureti. Astfel, pornindu-se de la organizarea municipiului Bucureti n 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale sectoarele n Capital funcioneaz 7 consilii locale i 7 primari, respectiv: consiliul general al municipiului Bucureti i consiliile locale ale sectoarelor, primarul general al capitalei i primarii de sectoare. Potrivit legii, hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti (art.85). Aceast prevedere a determinat doctrina s afirme, pe bun dreptate, c astfel se consacr o form de subordonare ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor Capitalei i cele alese la nivelul Capitalei. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcioneaz i pot fi dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii administraiei publice locale pentru consiliile locale care se aplic n mod corespunztor. Doctrina apreciaz c orict de mult s-a ncercat prin aceste norme legale ca organizarea, funcionarea i atribuiile consiliilor locale de la nivelul Bucuretiului s fie realizate potrivit principiului autonomiei locale , nu poate fi asimilat consiliul unui sector cu cel al unui ora sau al unei comune, precum nici consiliul general nu poate fi asimilat cu un consiliu judeean. Raporturile acestuia din urm cu consiliile locale de la nivelul judeului de bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii.

1. Primarul, viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritorial Din punct de vedere al dreptului comparat, funcia de primar este una de tradiie n administraia public. n Romnia, soluia alegerii consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei rurale, pa baza votul cenzitar, a fost prevzut prin Legea comunal din anul 1864. Primarul era magistratul comunal, cruia legea i ncredina ntreaga administraie a comunei, dar, n acelai timp, era i delegatul puterii centrale, n comunele rurale unde trebuia s fie confirmat de prefect. Prin reglementrile ulterioare a fost consacrat regula alegerii primarului de ctre consiliu, ns indiferent de modalitatea n care acesta era ales, era nvestit, pentru perioada mandatului su, cu calitatea de funcionar public. Legea nr. 215/2001, republicat, a optat pentru varianta alegerii primarului prin vot direct de ctre cetenii cu drept de vot din cadrul comunitii locale respective ora, municipiu, comun. Astfel, legea prevede c comunele, oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude au cte doi viceprimari, alei n condiiile legii (art. 57). Alegerea primarului este validat, n aceleai condiii n care este validat alegerea consilierilor locali n condiiile art.30 din Legea nr.215/2001, republicat. Astfel, aceasta se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a primarului se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, n condiiile legii. Cererea introdus n aceste condiii se judec n edin public, fr citarea prilor. Cererea se judec de urgen i cu precdere, n termen de 10 zile de 63

Administraia public local II la data depunerii, prin hotrre executorie, iar hotrrea pronunat astfel este supus cilor de atac prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana pronunndu-se n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, dup caz. Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile legii. Pentru validarea mandatelor candidailor declarai supleani este aplicabil aceeai procedur. Pot fi validai numai candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a crei list au candidat n alegeri. Conform art.59 alin. 1, rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dac este cazul, chiar n cadrul unei edine extraordinare, de ctre judectorul desemnat de preedintele instanei de judecat. Ulterior validrii, conform art. 60 alin. 1, primarul depune jurmntul prevzut de art. 32 alin.1 din prezenta lege. Dei acelai articol prevede sanciunea n cazul refuzului de a depune jurmntul ca i n cazul alegerii consilierilor locali, i anume considerarea acestuia ca fiind demisionar de drept, totui doctrina, punct de vedere pe care am menionat deja anterior c l mprtim, consider corect varianta conform creia acestuia i se retrage validarea. Validarea este operaia prin care o autoritate a ststului sau a administraiei publice locale, aleas prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, este confirmat n vederea ocuprii i a exercitrii funciei respective. Invalidarea alegerii primarului se pronun numai n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea s-a fcut prin fraud electoral (art. 32 alin. 4 din Legea nr. 215/2001). n caz de invaliditate a alegerii primarului, art.59 alin.2 prevede c, la propunerea prefectului, Guvernul va stabili data alegerilor n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii. Rolul primarului reiese din prevederile art. 61 din Legea nr. 215/2001 conform crora primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, acesta fiind eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. De asemenea, Primarul conduce serviciile publice locale. n baza acestor prevederi, doctrina a stabilit trei categorii de sarcini ale primarului, n calitatea sa de autoritate executiv a consiliului local, acesta din urm putnd fi considerat autoritatea deliberativ. Acestea sunt: Cea de reprezentare art. 62 alin. 1 prevede c primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie Cea de executiv al consiliului local acesta avnd atribuii pentru pregtirea deciziei consiliului local, pentru punerea n aplicare a acesteia i de a raporta. Cea de ef al administraiei locale i aparatului de specialitate primarul are trei direcii de aciune- cea privind personalul, cea privind mijloacele materiale i financiare i cea privind serviciile publice locale. Atribuiile primarului sunt stabilite de art. 63 din Legea nr. 215/2001, republicat, acestea fiind clasificate astfel: a)atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii; b)atribuii referitoare la relaia cu consiliul local; c)atribuii referitoare la bugetul local; d)atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor; 64

Administraia public local II e)alte atribuii stabilite prin lege, precum este cea potrivit creia primarul ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil, atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i a recensmntului. Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege, prevzut de art.63 alin.2. n ceea ce privete raporturile primarului cu consiliul local, n primul rnd trebuie s amintim faptul c acesta particip la edinele acestuia avnd i dreptul de a-i exprima punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. De asemenea, potrivit art. 63 alin.3 din Legea nr.215/2001, republicat, Primarul prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. Pe de alt parte, n cazul n care primarul refuz s pun n aplicare o hotrre a consiliului local, avnd n vedere faptul c legea nu prevede nimic n mod expres i pentru c acesta nu poate fi tras la rspundere de ctre consiliul local pentru simplul motiv c nu a fost ales de ctre acesta, singura soluie posibil este acionarea n faa instanei de contencios adminitrativ a primarului. Doctrina propune, de lege ferenda, ca primarul s fie ales de ctre consiliul local, caz n care acesta l va putea trage la rspundere pentru activitatea sa ceea ce ar putea ntri spiritul de rspundere i responsabilitatea acestuia n raporturile cu consiliul local i, n special cu colectivitatea local. Unele dintre atribuiile sale, primarul le poate delega viceprimarului sau viceprimarilor printr-o dispoziie emis n acest sens. Dei doctrina recent a considerat c aceast delegare este una obligatorie, legea nu prevede sanciuni n cazul n care primarul nu-i deleag o parte a atribuiilor. Practica zilelor noastre demonstreaz, fr nici un drept de apel, faptul c un primar nu-i poate exercita exemplar atribuiile conferite de lege fiind practic obligatorie aceast delegare. Reglementarea anterioar modificrii Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, prevedea expres, prin art.70, atribuiile pe care primarul le putea delega viceprimarului/lor urmtoarele atribuii: ndrumarea i supravegherea activitii gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale Controlarea igienei i a salubritii localurilor publice i a produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate Asigurarea repartizrii locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local Exercitarea controlului asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora Rspunderea asupra activitii de inventariere i administrare a bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului Organizarea evidenei lucrrilor de construcii din localitate i punerea la dispoziia autoritilor administraiei publice centrale a rezultatelor acestor evidene Luarea de msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau a oraului, precum i pentru decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari Cele de ofier de stare civil acestea putnd fi delegate chiar i secretarului sau altor funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii 65

Administraia public local II Doctrina a precizat faptul c niciodat nu pot fi delegate de ctre o persoan toate atribuiile pe care le deine, iar cel ce le deag poate oricnd s le retrag, iar cel care a fot nputernicit s le exercite trebuie s rspund n faa celui care i le-a delegat. Conform art. 68, n realizarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, acestea fiind practic actele pe care primarul le poate elibera. Acestea devin executorii fiind de la data la care sunt aduse la cunotina publicului, prin formele consacrate legislativ, precum Monitorul Oficial al judeului sau al oraului sau prin publicare n presa local sau afiate n locuri special amenajate n cazul n care este vorba despre dispoziii cu caracter normativ i, respectiv de la data la care au fost comunicate persoanelor interesate n cazul dispoziiilor cu caracter individual. Ca i-n cazul hotrrile consiliului local, i dispoziiile primarului cu caracter normativ se aduc la cunotina public n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, termen n care acesta din urm poate lua o decizie privind atacarea actului respectiv la instana de contencios administrativ. Mandatul primarului este, conform art. 69 din Legea nr. 215/2001, de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Evident c mandatul ncepe de la data la care primarul nou ales a depus jurmntul. Mandatul primarului poate s nceteze i nainte de termen n urmtoarele situaii: Poate nceta de drept n urmtoarele cazuri prevzute de lege (a se vedea art. 85 alin. 2 lit.a din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleilor locali), i anume: o Demisie o Incompatibilitate o Schimbarea domciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial o Cnd alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale o Condamnarea printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv la o pedeaps privativ de libertate o Punerea sub interdicie judectoreasc o Pierderea drepturilor electorale o Decesul o Dar i n urmtoarele situaii, prevzute de art.69 alin.2 din Legea nr.215/2001, republicat: dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n aceste dou cazuri, prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. n consecin, n toate cazurile enunate mai sus, prefectul este cel care ia act de ncetarea mandatului primarului. Legea nr. 215/2001 nu prevede cine l 66

Administraia public local II sesizeaz pe prefect dac ne afl ntr-unul dintre cazurile mai sus amintite. Doctrina ofer mai multe soluii, printre care o putem aminti pe urmtoarea: adoptarea de ctre consiliul local a unei hotrri n care s arate motivul ncetrii mandatului primarului, iar prin intermediul secretarului aceasta s fie adus la cunotina prefectului, urmnd ca n urma verificrii de ctre cel din urm a acestor motive, acesta s emit sau nu ordinul prin care constat ncetarea de drept a mandatului primarului. Poate nceta ca urmare a organizrii unui referendum la nivel local pe principiul simetriei juridice posibilitate prevzut de art. 70 din Legea nr. 215/2001, republicat. Acest referendum va fi organizat cu respectarea normelor legale n materie norme prevzute de Legea nr. 3/2000 i conform procedurii prevzute de art.55 alin.3-7 din Legea 215/2001, republicat privind organizarea unui referendum local cu acelai scop pentru dizolvarea consiliului local. Pentru organizarea acestui referendum este necesar o cerere adresat n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semntura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului. Fa de aceste prevederi, de lege ferenda, se fac urmtoarele propuneri: o Pentru evitarea unor eventuale abuzuri din parte prefectului, ar fi indicat ca analizarea motivelor cererii pentru organizarea referendumului s nu fie analizate doar de ctre prefect, ci, mpreun cu acesta, de ctre o comisie de la nivelul Ministerului Administraiei i Internelor o Pe perioada organizrii i desfurrii referendumului local, ar fi indicat ca printr-o hortrre a consiliului local, acesta s delege unuia dintre viceprimari sau viceprimarului atribuiile primarului, avnd n vedere c nu se mai justific rmnerea n activitate a primarului. O astfel de soluie este cu att mai justificat cu ct conform art.72 alin.1-3 din Legea nr.215/2001, republicat, n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcie a acestuia, atribuiile ce i sunt conferite prin prezenta lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor locali n funcie. n aceast situaie consiliul local poate delega, prin hotrre, din rndul membrilor si, un consilier local care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului, iar n situaia n care sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul, ct i viceprimarul, consiliul local deleag un consilier local care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i pe cele ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii o Ar trebui s existe i n aceast situaie posibilitatea, expres prevzut de lege, ca primarul s conteste printr-o aciune n contenciosul adminitrativ ordinul prefectului prin care s-a dispus organizarea referendumului. n ceea ce privete viceprimarul, conform art. 57 alin.3 din Legea nr. 215/ 2001, republicat, este ales de ctre consiliul local din rndul membrilor si, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a 67

Administraia public local II viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local, acesta pstrndu-i pe durata mandatului su de viceprimar i calitatea de consilier local fr a mai putea beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Sub aspectul naturii juridice, viceprimarul nu este a autoritate a administraiei publice tocmai pentru c acesta nu are conferite de lege atribuii proprii pentru a cror exercitare ar putea s emit acte administrative de autoritate. ns, conform art.57 alin.2 din Legea nr.215/2001, republicat, viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. Prevederile privind suspendarea de drept a mandatului primarului se aplic, potrivit art.71 alin.5 din Legea nr.215/2001, republicat, n mod corespunztor i viceprimarului. Conform art.77 din acelai act normative, viceprimarul alturi de primar, secretarul unitii administrativ-teritoriale i aparatul de specialitate al primarului constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei, oraului sau municipiului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. La nivelul administraiei publice locale nu exist doar organe alese sau numite pe baza unor criterii politice, ci i funcionari care au statutul de funcionari de carier i care asigur continuitatea autoritii respective. Unul dintre acetia este secretarul comunei, oraului sau al sudiviziunii administrativteritoriale a municipiilor care, conform art. art.116 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat, este funcionar de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Legea nu mai prevede, n mod excepional, posibilitatea ca la nivelul unei comune secretarul s poat fi i o persoan cu alte studii superioare sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat, prevederi ce erau completate de reglementrile privind funcia public i funcionarii publici din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, precizeaz c n cazul secretarilor care au doar studii liceale, concursul pentru ocuparea postului de secretar se va organiza anual, iar termen de 6 ani acetia au obligaia de a absolvi o form de nvmnt superior de lung durat n specialitatea juridic sau administraie public, sub sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, n caz contrar va fi destituit din funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi, de asemenea, so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Iar recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarul ui unitii administrativteritoriale se fac, potrivit art.16 alin.4 din Legea nr.215/2001, republicat, n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. Aceast stabilitate este dovedit i de procedura destul de greoaie privind eliberarea din funcie, precum i de cea privind sancionarea disciplinar a secretarului. Atribuiile sale sunt prevzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001, republicat, printre acestea numrndu-se: avizarea, pentru legalitate, a dispoziiilor primarului i ale preedintelui consiliului judeean, a hotrrilor consiliului local, 68

Administraia public local II respectiv ale consiliului judeean; participarea la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; asigurarea gestionrii procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; organizarea arhivei i a evidenei statistice a hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean; asigurarea transparenei i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. a), n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, cu modificrile i completrile ulterioare; asigurarea procedurilor de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunicarea ordinii de zi, ntocmirea procesului-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, i redactarea hotrrilor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; pregtirea lucrrilor supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia; alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. Funcia de secretar general se regsete i la nivelul judeului, prevederile legale aplicabile acestuia fiind aceleai de mai sus, acesta fiind tot un funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. i acesta se bucur de stabilitate n funcie i nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie. 8.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt actele consiliului local? 2. Care sunt formele n care se concretizeaz rspunderea consiliului local? 8.5 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentare comparativ a actelor consiliului local i ale primarului. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 3 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 8.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 2. a se vedea pag. de mai sus 8.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001

69

Administraia public local III

Unitatea de nvare nr.9

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL III 9.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu aspectele juridice privind consiliului judeean i prefectul; - s prezinte pe larg cele dou instituii juridice consiliul judeean i prefectul;

9.2 Consiliul judeean Potrivit art. 87 alin.1 din Legea nr. 215/2001, republicat, consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean . Doctrina a criticat aceast definiie dat de lege pe motiv c reinnd doar un singur aspect al atribuiilor acestui consiliu judeean, l vitregete pe acesta de restul atribuiilor sale. Din acest motiv, de lege ferenda, a fost propus o alt definiie, respectiv consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, n scopul satisfacerii cerinelor colectivit iilor locale din acel jude i rezolvrii problemelor de interes judeean. O alt critic adus definiiei dat de lege este cea potrivit creia prin utilizarea, corect de altfel pentru c aceasta corespunde realitii, a expresiei autoritate a administraiei publice locale se poate crea o stare de confuzie n raport cu dispoziiile constituionale care se refer n dou texte distincte la autoritile comunale i oreneti ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae i, respectiv, consiliul judeean. Este vorba de art. 121 i art.122 din Constituia Romniei, republicat. n ceea ce privete alegerea consiliului judeean, Constituia prevede, n art. 122 alin.2, doar c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii. Legea nr. 215/2001, republicat, precizeaz, n art. 101 alin.2, faptul c acesta este compus din consilieri alei prin vot universal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Ca i n cazul consiliilor locale, i acum numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete de prefect, prin ordin, n funcie de populaia judeului existent la 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. (art. 88 din Legea nr. 215/2001, republicat). Numrul acestora poate varia ntre 31 i 37 de consilieri. Constituirea consiliului judeean se face dup aceleai reguli ca i n cazul consiliului local, n ceea ce privete procedura de validare singura diferena care apare fa de cea n cazul consilierilor locali, privete instana competent care este n acest caz tribunalul. Atribuiile consiliului judeean sunt ndeplinite de acesta n calitatea sa de autoritate deliberativ i, conform dotrinei, unele dintre acestea sunt similare cu cele ale consiliului local, altele sunt asemntoare cu cele ale primarului, ambele fiind exercitate la nivelul judeului, iar restul sunt proprii, specifice consiliului judeean. Atribuiile consiliului judeean sunt clasificate de lege astfel: atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; 70

Administraia public local III atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; atribuii privind cooperarea interinstituional Atribuiile consiliului judeean sunt prevzute de art.91 din Legea nr. 215/2001, republicat, care prin alin.(2) (6), va detalia aceste atribuii stipulnd n ce mod i prin ce aciuni sunt ndeplinite acestea. Referitor la funcionarea consiliului judeean trebuie menionat faptul c mandatul acestuia este de 4 ani, putnd fi prelungit, ca i-n cazul consiliului local, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul acestuia se exercit de la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. (art.93 din Legea nr. 215/2001, republicat) Conform art. 94 din acelai act normativ, consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean, iar n cazul n care acesta nu poate face convocarea, aceasta va fi fcut de vicepreedintele desemnat n acest sens, prin dispoziie, de preedinte, conform art. 94 alin. 6 coroborat cu art. 107 alin. 2. Acesta se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin 1/3 din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean. n acest din urm caz este necesar s existe un caz excepional care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizotiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean n edine se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. Ordinea de zi a edinei consiliului judeean se aduce la cunotina locuitorilor judeului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate, ns n fapt, ar trebui s precizm c este fcut public proiectul acestei ordini de zi. Cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor este, conform art.95 alin.1 din Legea nr. 215/2001, republicat, de 50% plus 1 din numrul consilierilor n funcie, este necesar, aadar, o majoritate absolut. Evident c prezena consilierilor la edine este obligatorie, legea prevznd n art.95 alin.2, posibilitatea ca n cazul n care un consilier lipsete nemotivat de 2 ori consecutiv de la aceste edine, s poat fi sancionat conform regulamentului de organizare i funcionare a consiliului judeean. Cazurile n care se consider c absena este determinat de motive temeinice se vor stabili prin Regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean. n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamantul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile se semneaz de preedinte sau n lipsa acestuia de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretarul general al judeului. (art. 97 alin. (3) din Legea nr.215/2001, republicat). Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri, de preedinte, de vicepreedini sau de ctre ceteni, iar redactarea lor, se face ca i-n cazul proiectelor de hotrri propuse la nivelul consiliului local, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului propriu al acestui consiliu. Trebuie remarcat diferena pe care o face legiuitorul ntre consiliul local i consiliul judeean atunci cnd precizeaz c hotrrile consiliului local sunt semnate de preedintele de edin, pe cnd cele ale coniliului judeean sunt semnate de preedintele acestuia. Astfel, preedintele consiliului judeean devine autoritate public unipersonal care reprezint consiliul judeean. Legea prevede, n art. 99, condiiile n care poate fi dizolvat consiliul 71

Administraia public local III judeean, preciznd c dizolvarea poate interveni n aceleai condiii ca i-n cazul consiliului local (acestea sunt prevzute dup cum am menionat deja prin art.55 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicat), inclusiv ca urmare a unui referendum judeean. Astfel, consiliul judeean poate fi dizolvat: De drept n aceleai condiii ca i consiliul local, caz n care secretarul judeului sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ care analizeaz situaia de fapt i se pronuna cu privire la dizolvarea consiliului judeean, hotrrea acesteia fiind definitiv i comunicndu-i-se prefectului. Prin referendum judeean care se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot, nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Referendumul este organizat de o comisie format din prefect, un reprezentant al consiliului judeean desemnat prin hotrre a acestuia i un judector de la tribunal. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot, iar activitatea consiliului nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Alegerile pentru un nou consiliu judeean se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului judeean sau, dup caz, de la validarea referendumului. Data pentru organizarea alegerii noului consiliu judeean este stabilit de Guvern, la propunerea prefectului. Pn la constituirea noului consiliu judeean, secretarul judeeului va rezolva problemele curente ale acestuia pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei i Internelor. Conducerea consiliului judeean este asigurat de un preedinte i 2 vicepreedini alei dintre membri si, pe toat durata mandatului, cu votul secret al majoritii consilierilor aflai n funcie. (art. 101 din Legea nr. 215/2001, republicat). Preedintele consiliului judeean, potrivit art.102 din acelai act normativ, reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Acesta rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene, iar aparatul propriu al consiliului judeean i este subordonat. Preedintele i vicepreedintele consiliului judeean este ales, respectiv eliberat din funcie de consiliul judeean, cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Eliberarea din funcie se face la propunerea a cel puin 1/3 din numrul acestor consilieri. Preedintele consiliului judeean este o autoritate administrativ-executiv, distinct de consiliul judeean care are i atribuii proprii. Aceste atribuii sunt prevzute de Legea nr. 215/2001, republicat, n art. 104 i sunt clasificate astfel: Atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean Atribuii privind relaia cu consiliul judeean Atribuii privind bugetul propriu al judeului Atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice Atribuii privind serviciile publice de interes judeean. n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai 72

Administraia public local III dup ce au fost aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.(art. 106 din Legea nr. 215/2001, republicat). O parte a doctrinei a criticat aceste ultime prevederi legale menionate pe motiv c ar fi nu doar neoportune, ci chiar neconstituionale pentru c n Constituie nu este prevzut aceast autoritate a administraiei publice locale, cum las legea s se neleag c este preedintele consiliului judeean. Cu att mai mult legea i d acestuia dreptul de a adopta acte normative. i-n cazul actelor emise de preedintele consiliului judeean este prevzut posibilitatea supunerii acestora controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ prin intermediul prefectului. Evident c i la nivelul consiliului judeean, secretarul are obligaia de transmite prefectului att actele preedintelui acestuia, ct i ale consiliului ca atare. Preedintele consiliului judeean i vicepreedinii acestuia i pstreaz pe toat durata mandatului calitatea de consilier, durata mandatului lor fiind egal cu cea a consiliului judeean. (art.108 alin.1). Deasemenea, i suspendarea din funcie a consilierilor judeeni se face, potrivit art. 108 alin.(2) din Legea nr. 215/2001, republicat, n aceleai condiii i conform aceleai proceduri ca i-n cazul consilierilor locali. 9.3 Prefectul Prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, motiv pentru care este i calificat ca administraie de stat n teritoriu, rspunzndu-se astfel principiului deconcentrrii. Constituia, n art. 123, prevede c Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. ntre prefeci pe de o parte, consiliile locale i primarii, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Constituia mai prevede faptul c atribuiile prefectului vor fi stabilite prin lege organic. Din punct de vedere legal, statutul prefectului i instituia prefectului sunt reglementate prin Legea nr. 340 din 12 iulie 2004, modificat prin O.U.G. nr. 179/2005. Astfel, conform art. 1 din aceast lege, prefectul este numit de ctre Guvern la propunerea ministrului administraiei i internelor. Prefectul, n calitatea sa de reprezentant n teritoriu al Guvernului, are dou sarcini importante: Conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor adminitrativ-teritoriale. Aceste servicii publice deconcentrate sunt stabilite de primul-ministru prin decizie, actualizndu-se la propunerea ministrului administraiei i internelor (art. 3 alin. 2). Mai mult dect att, conform art. 1 alin. 4, minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine, aceste atribuii urmnd s fie stabilite prin hotrre de Guvern. Trebuie s fie subliniat i faptul c astfel a fost nlocuit sintagma contestat de doctrin descentralizarea serviciilor publice cu una nou consacrat printre principiile de baz aplicabile 73

Administraia public local III administraiei publice locale deconcentrarea serviciilor publice. Verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului (art. 24 alin.1 lit. f). Dei n aceast nou reglementare legal a prefectului, aceasta este considerat a fi una dintre atribuiile acestuia, apreciem c importana acesteia, mai ales sub aspectele efectelor care pot apare n urma exercitrii acestui control, justific considerarea acestei atribuii ca fiind o veritabil sarcin a prefectului. n exercitarea acestei verificri a legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. (art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului). n cazul n care, totui, prefectul va considera necesar atacarea actului administrativ al autoritii administraiei publice locale n instana de contencios administrativ, solicitnd printr-o aciune anularea actului administrativ n cauz, aceast aciune se va judeca n regim de urgen, termenele de judecat neputnd fi mai mari de 10 zile. Prile sunt legal citate, dac citaia s-a comunicat prii cu cel puin 1 zi naintea judecrii. Hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n ziua n care au luat sfrit dezbaterile i, doar n situaii deosebite, aceasta poate fi amnat cu cel mult dou zile. (art. 26 indice 1 din Legea nr. 340/2004). Doctrina a privit diferit posibilitatea de a fi contestate n instan i actele de gestiune curent, o parte a acesteia apreciind c aceste acte sunt acte contractuale supuse dreptului comun, a cror legalitate va putea fi cenzurat potrivit procedurii civile. Un alt autor consider c noiunea de act de gestiune direct este lipsit de precizie, astfel c s-ar impune n primul rnd o prevedere mai clar n privina acestora pentru a fi nlturat orice posibilitate de interpretare contradictorie a sensului acestei noiuni. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definind actul administrativ, n art. 2 alin.1 lit. c, precizeaz c sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor propietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice, nefcndu-se nici o precizare expres cu referire la actele de gestiune curent. Pe de alt parte, trebuie s lum n considerare faptul c autoritile administraiei publice locale au dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice, n spe fiind vorba de organul colegial deliberativ consiliul local sau consiliul judeean, care pot soluiona aceast dilem printr-o hotrre. Aadar gestiunea serviciului public local poate fi fcut fie n mod direct prin intermediul unor compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judeean sau prin intermediul unor servicii publice nfiinate de consiliul local sau judeean i funcionnd n subordinea acestora, fie indirect printr-o delegare a serviciului public local care presupune ncheierea unui contract de gestiune a serviciului public. n concluzie, chiar dac legea nu le menioneaz n mod expres, am putea aprecia c i actele de gestiune pot fi supuse controlului de legalitate, ns, de lege ferenda, ar fi indicat definirea n mod ct mai concret a noiunii de act de gestiune direct. Termenul n care prefectul poate ataca actele autoritilor administraiei publice locale este cel prevzut de Legea nr. 554/2004, respectiv de art. 11. Astfel, cererile prin care se solicit 74

Administraia public local III anularea uni act administrativ individual se pot introduce n termen de 6 luni de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Observm c pentru cazul actelor administrative normative, legea nu prevede nici un termen, putem aprecia, n consecin, c o aciune prin care se solicit anularea unui astfel de act poate fi introdus oricnd. Am putea aminti i o decizie a Curii Consituionale nr. 137/1994 prin care aceast autoritate meniona c orice prevedre dintr-o lege ce consacr termene pentru introducerea aciunii de ctre prefect este o prevedere contrar Constituiei, deoarece aciunea prefectului nu este supus, pe plan constituional, nici unei condiionri sau limitri, textul constituional, nici atunci i nici acum n urma revizuirii Constituiei din anul 2003, nefcnd trimitere la nici o lege. Art. 24 din Legea nr. 340 din 2004 prevede atribuiile pe care le ndeplinete prefectul n calitatea sa de reprezentant al Guvernului, acestea fiind: Asigurarea, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, a aplicrii i respectrii Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice Acionarea pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispunerea msurilor necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii Acionarea pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale Stabilirea, mpreun cu autoritile administraiei publice locale, a prioritilor de dezvoltare teritorial Asigurarea, mpreun cu autoritile i organele abilitate, a aducerii la ndeplinire, n condiiile stabilite de lege, a msurilor de pregtire pentru situaii de urgen Dispunerea, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, a msurilor care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosirea n acest sens a sumelor special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie Utilizarea, n calitate de ef al proteciei civile, a fondurilor special alocate de la bugetul de stat i baza logistic n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti Dispunerea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate Asigurarea realizrii planului de msuri pentru integrare european Dispunerea de msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european Hotrrea, n condiiile legii, a cooperrii sau asocierii cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune Asigurarea folosirii, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ (art. 32 din Legea nr. 340/2004). Ordinele prefectului cu caracter normativ devin executorii dup ce au fost aduse 75

Administraia public local III la cunotin public i se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor care poate propune guvernului anularea acestora dac le consider nelegale su netemeinice. Ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicrii persoanelor interesate. Prin ordinele sale, prefectul poate stabili i msuri cu caracter tehnic sau de specialitate dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine trebuie s fie comunicate de prefect conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise n acest caz de prefect dac le consider nelegale. Prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale, uneori, doar msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit Constituiei i legilor se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului. Aceasta este o instituiei public cu personalitate juridic, iar capacitatea juridic de drept public se exercit n exclusivitate de ctre prefect. Deasemenea, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004, pentru ndeplinirea prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefeci, cu excepia prefectului municipiului Bucureti care este ajutat de 3 subprefeci. Instituia prefectului organizeaz i funcioneaz n cadrul ei cancelaria prefectului care este un compartiment distinct care cuprinde ca funcii de execuie de specialitate: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei, personal care i desfoar activitatea n baza unui contract de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice de ctre naltul funcionar public prefectul. Prefectul poate organiza, printr-un ordin al su, oficii prefecturale, avnd nevoie de avizul conform al Ministerului Administraiei i Internelor. Acestea sunt componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, aflate n subordinea acestuia, conduse de un director, numit i eliberat din funcie de ctre prefect. Ele au sarcina de a duce la ndeplinire atribuiile aparatului prefecturii n localitile situate n zona teritorial aferent. Noua reglementare n materia prefectului conine o dispoziie expres conform creia prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i cel al partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcia public. Corobornd acest articol nr. 22 cu art. 39 alin.4, vom constata c att prefectul, ct i subprefectul nu mai pot fi oameni politici, ci persoane care exercit o funcie public, deci funcionari publici, respectiv nali funcionari publici. Legea nr. 340/2004 menioneaz expres i faptul c prefecii i subprefecii nu pot s nfiineze organizaii sindicale i nu au dreptul la grev. (art. 20 indice 1 i art. 20 indice 2). Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, mparialitii i obiectivitii; transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; eficienei; responsabilitii; profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

76

Administraia public local III

9.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Precizai competena consiliului judeean 2. Cum este desemnat n funcie prefectul i prin ce act?

9.5 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai instituia prefectului n contextul constituional actual Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 5 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate.

9.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. de mai sus 2. a se vedea pag. de mai sus

9.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

77

Funcia public I.

Unitatea de nvare nr.10

FUNCIA PUBLIC I 10.1 OBIECTIVE - s familiarizeze cursanii cu aspectele juridice privind funcia public, un accent deosebit fiind pus pe legalitatea i constituionalitatea acesteia; - s prezinte evoluia i noiunea de funcie public; 10.2 Noiune Noiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului public n general, a dreptului administrativ n special, strns legat de noiunea de organ, autoritate, activitate administrativ. Funcia public i funcionarul public sunt instituii juridice ale dreptului public, n general, i ale dreptului administrativ, n particular, care s-au conturat ca atare ntr-o disput ntre doctrin, jurispruden i reglementare. Funcionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune trei elemente: Competen Mijloace materiale i financiare Personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care doar unele sunt funcii publice Titularul unei funcii publice este, de regul, dar nu ntotdeauna, un funcionar public. n toate rile exist tradiii privind reglementarea funciei publice, ce nu trebuie ns confundate cu apariia unui statut general. Spre exemplu, n Spania a fost adoptat primul astfel de statut n anul 1852. Denumirea de statut provine de la latinescul statutum care deriv de la verbul statuere care nseamn a statua, a decide, a ordona, i semnific un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voina statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumit categorie de raporturi sociale ori instituii juridice. Doctrina romneasc interbelic, dar am putea meniona chiar i doctrina actual, s-a pronunat ferm n favoarea unui Statut ce ar urma s mpiedice arbitrariul organelor politice, s pun stavil strii de nesiguran n care se aflau slujbaii administraiei centrale i locale, dar i s ntreasc garaniile de bun ndeplinire a serviciilor publice, acest statut trebuind s asigure garantarea imparialitii i neutralitii n administraie i, deci, protejarea funcionarului de presiunile guvernamentale sau ale administraiei. Denumirea de Statut al funcionarilor publici a fost utilizat n Romnia pentru prima dat n art. 8 al Constituiei din 1923. Prin acest articol au fost stabilite dou principii: funciile i demnitile publice nu puteau fi deinute dect de romni i necesitatea adoptrii unor legi speciale privind statutul funcionarilor publici. n consecin, prima lege special n materie a fost adoptat n 19 iunie 1923 i a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1924. Dispoziii cu privire la funcionarii din administraia central i local, precum i la demnitari au fost prevzute i n alte legi, precum: Legea pentru organizarea ministerelor, Legea pentru unificarea administrativ, ambele din anul 1929, Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Dac n perioada 1949-1989, funcionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului Muncii, adic regimul contractual, chiar dac s-au adoptat i unele reglementri cu caracter special, actualmente este n vigoare Statutul funcionarului public legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, dintre care ultima a fost fcut prin Legea nr.251/2006 .

78

Funcia public I. 10.3 Constituionalitatea i legalitatea funciei publice n ceea ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la rile Uniunii Europene constatm c n fiecare din rile care au constituii scrise se regsesc principii ale funciei publice. Raportat la tehnica i coninutul reglementrii, precum i la numrul de articole pe care le cuprind aceste Constituii, putem identifica trei grupe de state: Grupul statelor n care Constituia prevede competena legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funciei publice Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia, Austria, Finlanda Grupul statelor n ale cror Constituii atribuirea acestei competene este implicit i rezult chiar din supremaia legiuitorului care poate interveni pentru a reglementa materia Irlanda Grupul de state n ale cror Constituii observm o partajare, n baza dispoziiilor constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice Belgia, Marea Britanie, Olanda, Frana statutul funcionarilor publici este reglementat de eful statului. Se poate observa c nivelul Europei exist, la nivelul fiecrui stat, un statut al funcionarilor publici, neputndu-se afirma, ns, faptul c ar exista un statut general al funciei publice aplicabil la nivelul ntregii Europe. Un alt aspect cu privire la funcia public are-n vedere rspunsul la ntrebrile: Care sunt categoriile de funcionari publici care ntr sub incidena Statutului? i Care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n Statut? Astfel n unele state, precum Belgia, Grecia, Spania, Frana, Irlanda, Olanda, Portugalia, statutul este aplicabil tuturor funcionarilor att celor de la nivelul administraiei de stat, al administraiei publice locale, ct i celor de la nivelul autoritilor administrative autonome. n alte state, precum Germania i Luxemburg, se face distincie ntre funcionarii crora le sunt aplicate regulile impuse de statut i cei care sunt angajai pe baz de contract, apreciindu-se faptul c cei care fac parte din prima categorie pot exercita prerogative de putere public sau atribuii de satisfacere a interesului general, activitatea lor avnd un caracter permanent. n Frana se face o distincie ntre funcia public propriu-zis ce se supune legii privind drepturile i obligaiile funcionarilor publici, precum este funcia de Stat, funcia public teritorial, funcia public din sntate, funcionarii de la pot, funcionarii de la France Telecom i cei ai instituiilor publice care au statutul de operator public, i militarii i magistraii care sunt supui unor reglementri specifice. Dreptul comparat din rile Uniunii Europene reflect i faptul c anumite categorii de funcionari publici au reglementri speciale, precum poliiti, judectorii, diplomaii, profesorii universitari. O alt problem care este privit n mod diferit n Europa, n state precum Germania i Frana, fa de S.U.A este cea a autonomiei funciei publice. Astfel, dac n primele dou state vom remarca faptul c accentul este pus pe exerciiul suveranitii prin agenii publici, n S.U.A, pentru a se evita birocraia, se admite din ce n ce mai mult autonomia funciei publice. n celelalte state din Uniunea European vom constata tendina de apropiere a statutului funcionarilor publici de cel al agenilor din sectorul privat. Bazele constituionale ale funciei publice n Romnia se regsesc, n principal, n coninutul art. 16 alin. 3 i art. 73 alin. 3 lit. j. Astfel, art. 16 alin. 3 din 79

Funcia public I. Constituia Romniei, revizuit i republicat, prevede principiul conform cruia: funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar, statul romn trebuind s garanteze egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Fa de reglementarea iniial au intervenit dou modificri n urma revizuirii constituionale din 2003, i anume: A fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul reglementrilor europene, nu era justificat interdicia ocuprii acestor funcii de ctre cetenii romni care au i alt cetenie. S-a prevzut garania egalitii de anse dintre femei i brbai n ocuparea unei asemenea funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei caracteristice dezvoltrii democraiilor contemporane i prezint semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a dobndi un rol mai important n viaa public a rii. O alt reglementare constituional n materie se regsete n art. 73 alin. 3 lit. j din care deducem faptul c i statutul funcionarilor publici trebuie s fie prevzut prin lege organic. La acelai articol, la lit. p, se menioneaz c materie a legii organice este i regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social, de aici rezultnd c legiuitorul constituant a urmrit s consacre un regim statutar, pentru funcionarii publici, i un regim contractual, pentru restul salariailor. Aceste principii constituionale exprim un adevr exprimat de doctrin i anume faptul c funcia public are un fundament obiectiv n toate elementele sale, deoarece nvestirea n funcie se face n conformitate cu dispoziiile legii, iar coninutul su este deasemenea reglementat de lege. n ceea ce privete sfera funcionarilor publici, aspect ce este reglementat prin normele legii organice, nu este de conceput un funcionar public n afara principiilor generale ale Statutului care reglementeaz, de regul, un regim de dreptu public, mai exact, un regim de drept administrativ. Legea privind Statutul funcionarilor publici a fost adoptat n edina comun a Camerelor Parlamentului, n urma angajrii rspunderii Guvernului n faa Pralamentului, potrivit art. 114 din Constituia, revizuit i republicat, devenind Legea nr. 188/1999. Ulterior aceast lege a suferit o serie de modificri i completri, din pcate, de regul prin ordonane i mai cu seam ordonane de urgen ale Guvernului. O modificare substanial a fost adus prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. i aceast lege a fost adptat prin aceeai metod, cea a angajrii rspunderii Guvernului n temeiul art. 114 din Constituie. Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 este, potrivit art. 1 alin. 1, regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice din administraia public central i local, denumite n continuare, raporturi de serviciu. Scopul legii este, conform art. 1 alin. 2 al acesteia, asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Doctrina a ncercat, de-a lungul timpului, s stabileasc natura juridic a conceptului de raport de serviciu, n cazul funcionarului public. Astfel de opinii 80

Funcia public I. sunt: Raportul de serviciu este tot o form a raportului juridic de munc, i nu un raport de drept administrativ punct de vedere al specialitilor n dreptul muncii Natura juridic a acestui raport trebuie s fie stabilit n funcie de specificul acestui raport juridic i anume_ prile, coninutul i obiectul su. Astfel, funcionarii publici sunt privii ca ageni ai autoritilor sau instituiilor publice care concur la realizarea puterii publice i de aceea, sunt supui, cu preponderen, regulilor speciale de drept administrativ. Autorii de drept administrativ apreciaz cp aceast calitate de funcionar public izvorte din actul de numire n funcie act administrativ de autoritate, i nu de dreptul muncii. n baza actului de numire n funcie ia natere un raport de serviciu care este un raport de drept public avnd ca obiect realizarea puterii publice. n concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, i nu de dreptul muncii, dei cele dou raporturi reprezint i unele trsturi comune. Acest punct de vedere din doctrin a fost preluat i de legiuitor care, conform art. 4 din Legea nr. 188/1999, precizeaz c aceste raporturi de serviciu se nasc i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii, precizndu-se c exercitarea acestor raporturi se realizeaz pe perioad nedeterminat i doar cu titlu de excepie funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege. n privina naturii juridice a funciei publice, doctrina din perioada interbelic a dezvoltat dou puncte de vedere: Teoria situaiei contractuale prin care s-a ncercat definirea funciei publice, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului civil, precum este contractul de mandat doctrina german, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului administrativ, precum este contractul administrativ doctrina francez Teoria statutului legal doctrina francez, potrivit creia funcia de stat trebuie s fie privit ca un statut legal pentru c actul de instituire este ntotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercit funcia, exercit autoritatea statal i nu drepturile izvorte dintr-o situaie contractual. Paul Negulescu a definit funcia public ca reprezentnd complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai muli, persoan fizic care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. Doctrina postbelic a fundamentat, la rndul ei, dou teze opuse cu privire la natura juridic a funciei publice: Teza unicitii izvorului raportului juridic de munc susinut de autorii de drept civil prin care menioneaz, n mod expres, c: unicul temei al raportului juridic de munc este contractul individual de munc, regimul administrativ se poate manifesta doar pn la momentul ncheierii contractului de munc, rspunderea funcionarilor publici este identic cu rspunderea oricrei persoane ncadrate n munc, raportul de funcie este un raport de munc, iar normele ce reglementeaz acest raport sunt norme ale dreptului muncii Teza dublului raport juridic al funcionarului de stat- susinut de autorii de drept administrativ, dar i de ctre unii autori de dreptul muncii potrivit creia funcionarul public poate apare att ca subiect al unui raport de 81

Funcia public I. serviciu, ct i ca un subiect al unui raport de munc. Aceste dou raporturi au fost considerate, la un moment dat, ca formnd o unitate dialectic indestructibil, care ducea la un raport de sine stttor raportul de funcie. Astfel a fost definit noiunea de funcie public pe ideea de subiect de drept care viza situaia juridic a funcionarului nvestit cu atribuiile funciei. Funcia public reprezint, aadar, situaia juridic a persoanei fizice nvestit, n mod legal, cu capacitatea de a aciona n realizarea competenei unui organ de stat sau autoritate public. Doctrina actual a privit funcia public i ca o instituie complex, aflat la grania dintre dreptul administrativ i dreptul muncii. D. Brezoianu apreciaz c funcia public reprezint un anumit post stabilit de lege, iar funcionarul public este persoana fizic nvestit n mod legal cu exercitarea acelei funcii prin care se realizeaz sarcinile i atribuiile organului n cadrul cruia se exercit funcia respectiv. Majoritatea doctrinei a susinut ideea caracterului legal al funciei publice, actul de numire fiind un act unilateral de voin, de drept public i nu un contract de drept comun. Aflndu-se ntr-o situaie legal, funcionarului public i sunt stabilite coordonatele funciei sale prin lege, iar atribuiile ce i sunt ncredinate sunt de ordin general, prevzute de lege, nu n interesul su, ci n interesul serviciului public. Aadar, raportul juridic dintre funcionarul public i funcia public este un raport juridic obiectiv, funcionarul care ndeplinete atribuiile ce-i sunt stabilite, exercit o putere public i nu un drept subiectiv. Prin urmare, arat doctrina actual, constituirea posturilor i delimitarea exact a atribuiilor acestora trebuie s aib un caracter legal, atribuiile specifice funciilor publice nu pot face obiectul unor tranzacii ntre pri i nici al unor contracte, acestea neputnd fi nici modificate sau desfiinate dect tot prin lege sau printrun act normativ adoptat n baza legii fr a fi necesar obinerea consimmntului din partea titularului funciei. Astzi, n rile Uniunii Europene, se menine aceeai dilem ntre concepia axat pe ideea statutului legal ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public i concepia statutului contractual ce conduce la regimul dreptului privat. Legea nr. 188/1999 prevede, n art. 2 alin.1, faptul c funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia central i administraia public local i autoritile administrative autonome. Funciile publice sunt prevzute n anexa acestei legi, nlturndu-se, n acest mod, posibilitatea ca aceast anex s fie completat printr-o hotrre de Guvern. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, conform art. 3 din lege, sunt: legalitate, imparialitate, obiectivitate; transparen; eficien i eficacitate; responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; orientare ctre cetean; stabilitate n exercitarea funciei publice, subordonarea ierarhic. Trebuie remarcat c aceste principii nu sunt ale funciilor publice, ci ale funcionarilor publici.

82

Funcia public I. 10.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt cele trei elemente necesare funcionrii unei autoriti publice? 2. Care este distincia ntre legalitatea i constituionalitatea funciei publice? 10.5 LUCRARE DE VERIFICARE Constituionalitatea funciei publice n context european Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 10.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea pag. anterioare 2. a se vedea pag. anterioare 10.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

83

Funcia public II

Unitatea de nvare nr.11

FUNCIA PUBLIC II 11.1 OBIECTIVE - s prezinte drepturile i obligaiile funcionarilor publici - s modurile de numire i avansare n funcie a funcionarilor publici - s deprind cursanii a identifica diferitele forme de rspundere a funcionarilor publici

11.2 Definirea, numirea i avansarea funcionarilor publici Doctrina definete funcionarul public astfel: o Persoana fizic nvestit, n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura creia face parte funcia respectiv A. Iorgovan o Funcionarul public este acea persoan fizic care, cu respectarea condiiilor cerute de lege, a fost nvestit prin numire ntr-o funcie public, pentru a desfura, contra unui salariu, o activitate continu i ritmic. Pe timpul ct deine funcia public, persoana fizic are anumite drepturi i i revin obligaii V. Priscaru Legea nr. 188/1999 definete funcionarul public ca fiind persoana public numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, preciznd c totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Legea mai menioneaz c, dac acelei persoane nu i-a ncetat raportul de serviciu din motive imputabile, nu-i pierde calitatea de funcionar public, urmnd s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Doctrina a obervat c acest mod de reglementare nu face nici o distincie ntre funcionarii publici din autoritile publice centrale i cei din autoritile publice locale, tuturor aplicndu-li-se acelai statut. Aadar, structura legal a funciei publice nu cuprinde o funcie public de stat i o funcie public local. Dispoziiile Legii nr. 188/1999 se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care beneficiaz de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dac nu se dispune altfel, fapt prin care se recunoate faptul c acest Statut recunoate existena i a altor funcionari publici n afara celor supui reglementrilor sale. Astfel, conform prevedrilor Legii nr. 188/1999, pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei, structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale, structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne, alte servicii publice stabilite prin lege. Legea prevede, expres, categoriile de personal care nu beneficiaz de dispoziiile acestui Statut: o Personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrie, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public. Acestor persoane li se aplic legislaia muncii. o Personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului 84

Funcia public II o Corpul magistrailor o Cadrele didactice o Persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public Persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public nu cad sub incidena prevederilor prezentului Statut pentru c alegerea/selectarea acestora se supune regulilor, criteriilor exclusiv politice. Ideal ar fi fost ca acest text s fac o distincie ntre demnitarii centrali i cei locali pentru ca s nu existe riscul ca n categoria de demnitar s fie incluse i situaii care presupun numai un statut de funcionar public. O problem ridicat de doctrin este cea a regimului public aplicabil funcionarului public de fapt, discuia pornind de la legalitatea nvestiturii. Funcionarul public de fapt este acel funcionar care exercit n public i ntr-un loc public atribuiile specifice unei funcii publice, dar care fie nu dispune n realitate de nici un fel de nvestitur, fie nvestitura sa a fost ilegal. Importante n acest caz pentru dreptul administrativ sunt consecinele juridice pe care le pot produce actele emise de acest funcionar, i nu consecinele juridice ce vor fi suportate de persoana fizic pentru faptele sale. Se poate afirma c nu exist un text legal cu valoare de principiu, dar exist o soluie propus de doctrin i care se bazeaz pe prevederi din legi speciale care prevd acoperirea nulitii actelor ncheiate de un asemenea funcionar, respectiv salvgardarea actului ncheiat de un funcionar de fapt. Doctrina i jurisprudena francez fac distinie dup cum nvestirea funcionarului a fost plauzibil publicul i autoritile au crezut c funcionarul era legal numit, caz n care actele acestuia pot fi considerate valabile i dup cum nvestirea funcionarului nu era plauzibil persoana era un uzurpator, iar actele sale sunt considerate inexistente. Dac n cazul funcionarului-uzurpator nu exist nici o aparen de legalitate a nvestirii, n cazul funcionarului plauzibil exist aparen de legalitate, iar actele pe care le emite produc efecte juridice limitate n favoarea terilor de bun-credin. Recrutarea funcionarilor publici trebuie s in seama att de necesitatea respectrii principiilor care stau la baza exercitri funciei publice, ct i de anumite condiii ce in de persoana nsi. Partidele politice au fost ntotdeauna interesate de modul i de condiiile n care se va face selecia funcionarilor publici, n special partidele aflate la guvernare. Criteriile i metodele de selecie reflect ns, n fiecare ar i pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv. Accesul la funcia public trebuie s respecte dou principii: o Principiul accesului egal la funcia public o Principiul meritului - primul principiu apare ca urmare a respingerii privilegiilor consecin a Revoluiei franceze; - cu excepia Danemarcei i a Irlandei care consacr acest prim principiu prin lege, toate celelalte constituii din Europa l consacr prin Constituie, unde este nscris, de regul, i principiul recrutrii prin concurs; - cel de-al doilea principiu i are originea ntr-un principiu mai mult politic, dect juridic, specific sistemului britanic, respectiv principiul acordrii funciei dup merit (merit system), sistem generalizat n Marea Britanie n secolul al XIX-lea; - aplicarea celor dou principii face posibil stabilirea unor reguli destinate s protejeze candidaii i administraia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale efului de serviciu; - condiiile de acces la funcia public sunt destinate s garanteze calificarea profesional a viitorilor funcionari i s limiteze arbitrariul n selecie. 85

Funcia public II A. Iorgovan, nelegnd funcia public ca o profesie n virtutea creia persoana care o ocup are un drept la carier, distinge ntre: - Condiii generale de ocupare a oricrei funcii publice - Condiii specifice necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcii publice din administraie, din justiie, din sfera legislativului Doctrina strin face o distincie i, sub alt aspect, ntre aceste condiii, vorbind despre: - Condiiile obiective acele condiii a cror natur nu trebuie lsat la libera apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Acestea trebuie s se refere la candidai, la administraie - Condiiile subiective acele condiii a cror definiie las o larg libertate de aperciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor, n funcie de natura funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat n ceea ce privete condiiile speciale cerute doar unor categorii de funcionari publici, modul de verificare a acestora variaz de la o ar la alta, att n ceea ce privete autoritile cu atribuii n acest domeniu, ct i n ce privete forma i momentul la care se realizeaz. Referitor la modalitile de selectare i de recrutare ale funcionarilor publici trebuie remarcat, n primul rnd, faptul c mai toate rile cunosc un minim de formalism care determin delimitarea funciei publice de orice funcie din sectorul privat, iar n al doilea rnd trebuie observat c acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul. Astfel observm existena a patru modele: o Modelul unui minim comun de formaliti presupune obligaia de publicare a posturilor vacante Olanda i Danemarca o Modelul german presupune selecia n etape i recrutare liber Germania i Luxemburg este caracteristic pentru ocuparea funciilor de nalt funcionar public, aceste funcii fiind ocupate, de regul, de juriti o Modelul britanic presupune recrutarea printr-o comisie independent Marea Britanie i Irlanda o Modelul francez presupune organizarea de concursuri i pregtirea n coli de formare profesional a funcionarilor publici Concursul presupune: un numr de locuri precis determinate, un juriu independent fa de candidai, un clasament al candidailor declarai admii, n ordinea rezultatelor obinute, i obligaia pentru autoritate de a respecta clasamentul. Metoda concursului ca metod de baz pentru recrutarea funcionarilor tinde s se generalizeze n majoritatea statelor contemporane, astzi existnd n: Belgia, Grecia, Spania, Fran, Irlanda, Italia, Luxembrurg, Portugalia i Marea Britanie. Pentru a da cele mai bune rezultate trebuie s fie aplicat cu obiectivitate i corectitudine. n acest sens legea noastr - Legea 188/1999 prevede c persoana care dorete s ocupe o funcie public trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: - s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia. Aceast regul a fost consacrat iniial prin Legea nr. 161/2003, iar ulterior prin chiar Constituia Romniei n art. 16 alin.3, consacrndu-se, astfel, posibilitatea exercitrii unei funcii publice i de ctre persoane avnd dubl cetenie, dintre care una s fie cea romn. n anul 2001, Curtea Constituional a fost sesizat cu o excepie de neconstituionalitate pe aceeai tem, pe care a respins-o pentru c admiterea acesteia ar fi nsemnat o implicit revizuire a Constituiei de ctre chiar aceasta, aspect evident neconstituional; 86

Funcia public II s cunoasc limba romn, scris i vorbit; s aib vrsta de minimum 18 ani mplinii; s aib capacitate deplin de exerciiu; s aib o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; - s ndeplineasc condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; - s ndeplineasc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; - s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; - s nu fi fost destituit dintr-o funcie public sau nu-i fi ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; - s nu fi desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege n Romnia ocuparea funciilor publice se poate face prin: concurs, promovare, transfer, redistribuire, recrutare sau alte modaliti prevzute expres de legea n vigoare. Funcionarii publici pot fi debutani sau definitivi. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n: - nali funcionari publici. Aceast categorie este calificat de doctrina francez ca fiind format din funcionarii care prin locurile pe care le ocup n instituiile administrative asigur legtura ntre puterea politic i aparatele administrative. Prin lege sunt stabilite care sunt aceste funcii, precum: secretari generali, secretari generali adjunci ai Guvernului, ministerelor i altor organe de spcialitate ale administraiei publice centrale, consilierii de stat, prefecii, subprefecii. - funcionari publici de conducere; - funcionari publici de execuie. Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului sunt stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicat, - Statutul funcionarului public. Aceasta specific faptul c acest concurs are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Condiiile de desfurare a concursului vor fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului. Pentru ca rezultatele concursului s fie ct mai fidele n raport cu valoarea candidatului, doctrina propune folosirea mai multor metode de verificare a aptitudinilor, capacitilor, calitilor acestuia. nvestitura este urmtoarea etap dup ce condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public sunt ndeplinite. Aceasta este procedura desfurat de ctre o autoritate sau instituie public prin care se ncredinteaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul respectivei autoriti sau instituii. nvestirea poate cuprinde, avnd o importan deosebit ori de cte ori se pune n discuie validitatea actelor juridice emise, a operaiunilor administrative sau chiar a simplelor fapte materiale svrite de acestea ori angajarea rspunderii pentru consecinele ce deriv din nclcarea legii, i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare a funciei, dar strnse legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. 87

Funcia public II Numirea n funcie este un act administrativ individual emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredinteaz funcia spre exercitare. Actualul Statut face o distincie cu privire la numirea funcionarilor dup cum acetia sunt nali funcionari publici, funcionari publici de conducere, funcionari publici de execuie. ns, n toate cazurile actul administrativ de numirea are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Acest jurmnt este prevzut de Legea nr. 188/1999. O parte a doctrinei apreciaz c doar din momentul depunerii jurmntului, funcionarul public definitiv i poate exercita funcia public, fapt care, ns, nu atrage declararea ca nule de drept a actelor juridice efectuate pe perioada stagiaturii. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcie. Dup intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarului public i se ntocmete un dosar personal. Avansarea const n trecerea funcionarului public, cu acordul su, ntr-un alt grad ori treapt profesional, n cadrul aceleai funcii sau trecerea ntr-o funcie superioar. n doctrina interbelic avansarea a fost privit ca un drept al funcionarului public, aspect preluat i n doctrina actual care precizeaz c aceasta este un drept obiectiv. Din punct de vedere al modului de avansare al funcionarilor publici exist dou posibiliti: - avansarea liber aceasta se poate realiza fie prin aprecierea conductorului cu privire la persoana (implic subiectivismul conductorului), funcia i momentul n care ea trebuie s aib loc, fie prin constatarea ndeplinirii automate a unor condiii legale exemplu: vechimea n funcia deinut - avansarea prin concurs sau examen aceasta se poate realiza ca urmare a verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii funciei publice superioare este o metod de selecie obiectiv a candidailor, acetia putnd proveni din cadrul sau din afara autoritii. Concursul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este mai mare dect al funciilor publice vacante, iar examenul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este egal sau mai mic cu cel al funciilor publice vacante. Promovarea funcionarului public ntr-o funcie public superioar vacant se face prin concurs sau examen. Mai este n aceste condiii aceasta o veritabil promovare dac presupune promovarea unui examen sau a unui concurs? Apreciem c da, n acest fel promovarea realizndu-se pe baza unor criterii obiective. Anual are loc evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici, aceast procedur avnd drept scop: avansarea n gradele de salarizare, retrogradarea n gradele de salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar, eliberarea din funcia public, precum i stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici. Calificativele ce pot fi primite de funcionarul public n urma evalurii pot fi: excepional, foarte bun, bun, satisfctor, nesatisfctor. Diversitatea i complexitatea funciilor publice, organizarea i exercitarea 88

Funcia public II acestora la nivelul autoritilor administraiei publice centrale i locale, ridic i problema gestionrii funciilor publice ntr-un sistem global, corelat i bazat pe principii i norme comune tuturor funciilor publice, aplicabile funcionarilor publici. Gestiunea funciei publice reprezint ansamblul activitilor desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentru elaborarea i aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici. Legea nr. 188/1999, republicat, a prevzut n acest sens structuri organizatorice n subordinea unor autoriti sau instituii publice. Astfel, n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor a fost nfiinat Agenia Naional a Funcionarilor Publici organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic creat pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial. Conducerea acestei agenii este exercitat de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de primul-ministru. n exercitarea atribuiilor care i revin acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual. Deasemenea, n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii paritare formate, n numr egal, din reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i din sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici sau, dac nu exist un astfel de sindicat, funcionarii publici i vor desemna pe aceti reprezentani prin votul majoritii lor (majoritate absolut). Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare), n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ. Aceast modificare a raporturilor de serviciu mobilitatea n cadrul corpului funcionarilor publici se realizeaz, conform prevederilor Legii nr.188/1999, fie pentru eficientizarea activitii autoritilor i instituiilor publice, fie n interes public, fie n interesul funcionarului public, pentru dezvoltarea carierei n funcia public. Conform Legii nr. 188/1999 aceast modificare poate avea loc prin: Delegare se dispune n interesul autoritii sau al instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, fiind posibil prelungirea acestei perioade, numai cu acordul scris al funcionarului public. Detaare se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni. n cursul unui an calendaristic, un funcionar public poate fi detaat mai mult de 6 luni, numai cu acordul su scris. Astfel, practic funcionarul public este dislocat temporar din unitatea sau instituia n care i desfoar activitatea i integrat ntr-o alt unitate sau instituie. Funcionarul public poate fi detaat doar dac acesta dispune de pregtirea profesional corepunztoare atribuiilor i responsabilitilor funciei publice respective. Transfer acesta este privit de Legea nr. 188/1999 ca o modificare a raportului de serviciu i nu ca o ncetare a raportului de serviciu. Acesta poate avea loc ntre autoritile sau instituiile publice n urmtoarele situaii: o n interesul serviciului se face ntr-o funcie echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public, poate fi fcut i ntr-o funcie public de nivel inferior. o la cererea funcionarului public - se face ntr-o funcie echivalent 89

Funcia public II cu funcia public deinut de funcionarul public, n urma aprobrii cererii de transfer de ctre conductorul autoritii sau instituiei la care se solicit transferul mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice exercitarea cu caracter temporar a unei funcii de conducere Doctrina a menionat faptul c att msura detarii, ct i cea a delegrii, pot fi contestate de cel vizat, pe cale ierarhic i, n cazul unui refuz al unitii de a da curs solicitrii, petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ, n msura n care poate dovedi vtmarea unui drept sau a unui interes legitim consacrat prin msura de modificare temporar a raportului de serviciu. Suspendarea raportului de serviciu poate fi: de drept n situaii precum: numirea sau alegerea ntr-o funcie de demnitate public, ncadrarea la cabinetul unui demnitar; efectuarea stagiului militar; arestarea preventiv; la iniiativa funcionarului public n situaii precum: concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau n cazul copilului handicapat, pn la mplinirea vrstei de 3 ani; participarea la campania electoral; participarea la grev. ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele condiii: de drept la data decesului funcionarului public, la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public, ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constat prin hotrre judectoreasc, la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public; pe perioada cercetrii administrative, la propunerea comisiei de disciplin; pe perioada n care se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, dac este vorba despre o perioad mai mare de o lun; n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea unor infraciuni precum cele expres prevzute de Statutul funcionarului public; prin acordul prilor, consemnat n scris prin eliberarea din funcia public cnd autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; cnd autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; ca urmare a cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru morive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, etc. prin destituirea din funcia public ca sanciune disciplinar, aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave, dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. 90

Funcia public II prin demisie Ordinele i dispoziiile de natere, modificare i ncetare a raporturilor juridice dintre funcionarii publici i serviciile publice fiind acte administrative de autoritate, cei care se consider vtmai ntr-un drept, recunoscut de lege, vor putea cere instanelor de contencios administrativ competente, modificarea ori anulare celor pe care le consider ilegale. Modificarea i ncetarea raportului de funcie public nu se poate realiza, conform doctrinei actuale, dect n cazurile expres i limitativ prevzute de lege.

11.3 Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici. Rspunderea funcionarilor publici. Deontologia funcionarilor publici reprezint ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice. Doctrina analizeaz distinct de celelalte aspecte, mai sus discutate, drepturile i obligaiile funcionarilor publici. Existena sistemului funciei publice demonstreaz c funcionarilor publici nu le poate fi n mod necesar garantat esenial un drept la carier. Elementul caracteristic al funciei publice este stabilitatea n funcie. Acordarea stabilitii este privit de doctrin ca o frn mpotriva imixtiunii partidelor politice n administraie, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fr de care legalitatea n activitatea serviciilor publice nu poate fi realizat. De regul, dup efectuarea unei perioade de prob, dup ndeplinirea unor formaliti precum este depunerea jurmntului -, funcionarul i obine titularizarea sau, altfel spus, obine numirea pe via, n cazul n care se dovedete corespunztor. Statutule funcionarilor publici din Europa prevd: dreptul funcionarilor publici la ncadrarea ntr-o funcie echivalent, dreptul la plata unei indemnizaii compensatorii pentru perioada n care au fost privai de slujb, sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilor svrte de acetia. n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public o solid competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i grij fa de interesul general. n ceea ce privete Statutul funcionarilor publici romni din perioada interbelic vom putea observa c, spre deosebire de actualul Statut care ofer soluii din reglementrile aplicabile tuturor salariailor, sub aspectul drepturilor i ndatoririlor, acesta rezolva problemele cele mai delicate, precum greva, asocierea, salariile, indemnizaiile. A. Iorgovan apreciaz c spre deosebire de reglementarea interbelic avnd un pronunat caracter tehnico-juridic, legea actual prezint mai degrab un caracter filosofico-politic. n ansamblul lor, drepturile i obligaiile constituie suportul legal al autoritii i prestigiul funcionarului public, fiind asigurate i garantate de stat prin mijloace juridice, de natur material, civil, administrativ i chair penal. Clasificarea acestor drepturi i liberti poate fi fcut dup mai multe criterii. Astfel: dup cum toi funcionarii au aceste drepturi i obligaii sau nu, avem: o drepturi i obligaii cu caracter general pe care le au toi funcionarii 91

Funcia public II publici; o drepturi i obligaii cu caracter special pe care le au anumite categorii de funcionari publici. dup cum aceste drepturi i obligaii privesc situaia personal a funcionarului sau sunt specifice funciei publice deinute, indiferent de titular: o drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului public; o drepturi i obligaii specifice funciei publice deinute, indiferent de titularul acesteia. Exercitarea acestor drepturi se face n limitele competenei legale ce revine autoritii din care face parte funcionarul public. Funcionarul, exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funcie trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului juridic ocrotit, n caz contrar, suportnd consecinele nerespectrii legii. Fa de lege i de celelalte reglementri, aceste drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei i nu funcionarului. Drepturile i obligaiile care privesc situaia personal a funcionarului public sunt: o dreptul la salariu. Acest salariu este compus din: salariu de baz, sporul pentru vechime n munc, suplimentul postului, suplimentul gradului. Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Folosirea termenului de salariu pentru a defini contraprestaia activitii desfurate de funcionarii publici, respectiv a aceluiai termen cu cel utilizat n legislaia muncii este contestat de doctrin pentru c dac salariaii i negociaz salariul cu patronul, funcionarii publici nu i-l pot negocia, acesta fiind stabilit prin lege. o dreptul la durata normal a timpului de lucru care este de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn. Pot fi prestate i ore suplimentare, dar n limita a 360 de ore pe an i pltite cu un spor de 100% din salariul de baz, dar aceste precizri sunt valabile doar pentru funcionarii de execuie. Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici, condiiile normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic. o dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii. n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz. o dreptul la asisten medical, proteze i medicamente n condiiile legii. Acest drept deriv din dreptul constituional la ocrotirea sntii. o dreptul la pensie i la alte drepturi de asigurri sociale. o dreptul de a beneficia n exercitarea atribuiilor lor de protecia legii, cu precizarea expres a obligaiei autoritii sau instituiei publice de a asigura protecie funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu acestea. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Autoritatea sau instituia public are obligaia de a-l despgubi pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau instituiei publice, un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor. Doctrina actual insist i pentru prevederea n lege a posibilitii acordrii unor despgubiri morale, n consonan cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ. o dreptul la opinie. Este o expresie a art. 29 i art. 30 din Constituia 92

Funcia public II Romniei, republicat, privind libertatea contiinei i libertatea de exprimare. Astfel se garanteaz att libertatea de a avea o anumit opinie, ct i libertatea de a exprima aceast opinie. Att doctrina occidental, ct i cea romneasc apreciaz c, n exercitarea atribuiilor de serviciu, funcionarul public este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice, iar n afara serviciului, dei legea nu interzice expres, ar trebui s aib o conduit de rezervat i cu msur n exprimarea ideilor politice. Legea a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, de stare material, de origine social sau de orice alt natur. Se poate afirma c libertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitat, aceast limit este variabil n raport cu natura funciilor i cu gradul de rspundere al funcionarilor. o dreptul la asociere sindical este grarantat funcionarilor publici, cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i altor categorii de funcionari publici crora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest drept este o consacrare a dreptului de asociere prevzut de art. 40 din Constituie, drept care cuprinde dou dimensiuni ale acestuia: asocierea sindical i asocierea profesional. Cu excepiile prevzute de lege, funcionarii publici pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. o dreptul la grev le este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii, cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public. i acest drept este o expresie a dreptului omonim consacrat constituional n art. 43 din Constituie. Legea conflictelor de munc precizeaz c exist o serie de servicii publice n care declanarea grevei nu se poate face dect cu meninerea a cel puin unei treimi din activitatea normal. Aceasta ar fi una dintre soluiile la care s-ar putea recurge i-n cazul funcionarilor publici, o alta propus de doctrin fiind cea a interzicerii dreptului la grev. ndatoririle funcionarilor publici se disting, de ctre doctrin, n ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatoriri legate de viaa privat. Legiuitorul nu le reglementeaz dect pe cele din prima categorie, acestea fiind: o obligaia funcionarului public de a-i ndeplini cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu. Profesionalismul se manifest pe multiple planuri, att n relaiile cu colegii din compartiment i din instituie, fa de subordonanii i superiorii ierarhici, ct i din afara acesteia cu persoanele juridice cu care instituia intr n contact. Imparialitatea este acea obligaie care poate interveni att n timpul exercitrii funciei, ct i n afara acesteia, ea viznd deci att profesiunea, ct i viaa privat a funcionarului. o obligaia de a se abine de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici; o obligaia de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege; o obligaia de a se abine de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Le este interzis funcionarilor publici s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Inalilor funcionari publici, conform Legii nr. 161/2003, le este interzis expres s fie membri ai vreunui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcia public; 93

Funcia public II o obligaia funcionarilor publici de a se conforma dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Au dreptul de a refuza, n scris i motivat, ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale. o obligaia de a pstra secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu respectarea informaiilor de interes public. Sintagma secret de serviciu evoc actele i faptele prevzute expres de o norm general sau cu caracter intern, a crei nclcare atrage sanciuni penale sau disciplinare, iar prin intermediul obligaiei de confidenialitate se satisfac att interesele statului, ct i ale ceteanului. o obligaia funcionarului public de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje; o obligaia ca, la numirea n funcia public, ct i la ncetarea raportului de serviciu, s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere. Aceasta se actualizeaz anual. o obligaia de a urma forme de perfecionare profesional organizate de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii abilitate potrivit legii. Acest institut reprezint o instituie postacademic ce funcioneaz sub patronajul primului-ministru i n subordinea Ministerului Adminsitraiei i Internelor. Misiunea acestuia este de a elabora i de a asigura aplicarea n practic a stategiei Guvernului privind formarea continu i perfecionarea ntregului personal din administraia public central i local. o obligaia de a respecta ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii Rspunderea funcionarilor publici Doctrina de drept public constat distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate, distincie ce i are originea n tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale de cel al responsabilitii sociale. n dreptul administrativ aceast difereniere este evideniat sub mai multe aspecte: Dreptul admnistrativ analizeaz responsabilitatea, dar i rspunderea autoritilor administraiei publice Dreptul administrativ analizeaz aceste dou fenomene n legtur cu funcionarii publici Dreptul administrativ se preocup de cercetarea responsabilitii cetenilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul nclcrii lor. Rspunderea juridic ntervine n urma svririi unei abateri, iar specific abaterilor svrite de funcionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au legtur direct cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public. Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i cel sancionator, precum i, conform doctrinei actuale, cel educativ. Potrivit Legii nr. 188/1999 nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. Actuala reglementare, fa de reglementrile din 1923 pn-n prezent care privesc statutul funcionarilor publici, introduce elementul de vinovie pentru 94

Funcia public II nclcarea ndatoririlor de serviciu i reglementeaz i alte forme de rspundere, n afara celei specifice dreptului administrativ. Astfel, Legea 188/1999 stabilete 4 forme de rspundere aplicabile funcionarilor publici. Aceste forme nu se exclud ntre ele, acestea putnd fi aplicate concomitent dac fapta comis ntrunete n acelai timp, condiiile unor forme diferite de rspundere juridic. Rspunderea civil (rspunderea patrimonial) are n vedere o rspundere pentru pagubele cauzate. Aceasta este o instituie a dreptului administrativ atunci cnd paguba a fost cauzat printr-un act administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios administrativ, fiind vorba despre o rspundere administrativ-patrimonial, specific dreptului administrativ. Poate fi identificat i ca o instituie a dreptului civil atunci cnd paguba a fost produs printr-o fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infraciune, fiind vorba de latura civil n procesul penal. Aceast rpundere se angajeaz n urmtoarele cazuri (cea administrativ-patrimonial): pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal al sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Sintetiznd, rspunderea patrimonial a funcionarilor publici intervine n cazul n care acetia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autoritii sau instituiei publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat. n primele dou situaii, n ceea ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice, repararea se va dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n a treia situaie, pe baza unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. mpotriva ordinului sau a dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii faptei. Rspunderea disciplinar intervine atunci cnd funcionarul public ncalc cu vinovie ndatoririle corespunztoare funciei publice pe care o deine i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege, caz n care acesta svrete o abatere disciplinar. Aceast form de rspundere are urmtoarele trsturi: este o rspundere de drept public; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public; subiectul activ este un funcionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat, procedura de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege sau, n baza acestora, prin statute speciale. Sunt abateri disciplinare conform Legii nr. 188/1999, urmtoarele fapte: ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; absenele nemotivate de la serviciu; 95

Funcia public II nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; manifestrile care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoara activitatea; desfurarea, n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic; refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora. Abaterea disciplinar poate fi definit ca fiind fapta svrit cu vinovie de ctre funcionar, din culpa acestuia, prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public sau n legtur cu acesta sau, altfel spus, prin care-i ncalc ndatoririle de serviciu, i care afecteaz statutul socio-profesional i moral al funcionarului, fapt care nu constituie o infraciune, fiind sancionat, de regul, de organele administrative, i nu de ctre instanele judectoreti. Abaterea disciplinar este ntotdeauna o fapt concret, care trebuie analizat sub toate elementele care-i constituie coninutul: subiect, obiect, latur obiectiv, latur subiectiv, sanciune. Prin faptul c legiuitorul a optat pentru enumerarea exhaustiv a abaterilor disciplinare, s-a ncercat asigurarea stabilitatea n serviciu a funcionarului public. Sanciunile disciplinare aplicabile n cazul svririi unei abateri disciplinare sunt: mustrarea scris; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; retrogradarea n treptele de salarizare sau retrograd area n funcia public pe o perioad de pn la un an; destituirea din funcia public. Aceste sanciuni au urmtoarele trsturi: sunt stabilite numai prin norme cu putere de lege; nu sunt prevzute pentru fiecare abatere disciplinar, aplicarea uneia sau alteia fiind lsat la latitudinea autoritii competente cu sancionarea; sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, care ns are un caracter relativ, putnd fi aplicat o sanciune mai grav; au caracter personal, aplicndu-i-se funcionarului public vinovat de svrirea abaterii disciplinare. Legea prevede principiul individualizrii sanciunii disciplinare principiu fundamental aplicabil regimului rspunderii disciplinare a funcionarului public specificnd faptul c se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile legii. Aadar, aplicarea sanciuni de ctre autoritatea competent trebuie s fie una obiectiv pentru a se asigura att rolul preventiv-educativ al sanciunii, ct i cel reparator. 96

Funcia public II Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterilor, acest termen fiind unul de prescripie. n funcie de gravitatea abaterii disciplinare svrite, este stabilit o procedur diferit de sancionare. Astfel, mustrarea scris se poate aplica direct de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea conductorului compartimentului n care funcioneaz cel n cauz, celelalte sanciuni aplicndu-se de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin. n cazul abaterilor svrite de un nalt funcionar public, sanciunea se aplic prin decizie a primului-ministru, prin ordin al ministrului ori, dup caz, al conductorului autoritii sau instituiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplin. Legea instituie regula cercetrii disciplinare, regul care transpune n practic principiile constituionale privind dreptul la aprare i prezumia de nevinovie. Astfel, sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public. Audierea acestuia trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Legea nr. 188/1999 reglementeaz i procedura de constituire n cadrul autoritilor sau instituiilor publice a comisiilor de disciplin strucuturi competente s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici unde sunt nfiinate. Comisia de disciplin va ntocmi un act pregtitor pe baza cruia cel n drept, conductorul compartimentului ori serviciului public, dup caz, va emite ordinul sau dispoziia de aplicare a sanciunii disciplinare aceste acte sunt acte administrative de autoritate. Nu este obligatoriu, chiar dac legea tace, ca aceast comisie s aplice o sanciune funcionarului public. Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau a dispoziiei de sancionare. Aceast prevedere traneaz, cu claritate, deosebirea de regim juridic dintre salariat i funcionar public, demonstrnd apartenena acestei instituii la ramura dreptului public. Astfel de litigii urmeaz s fie soluionate de ctre instana de contencios administrativ conform regulilor stabilite de Legea nr. 554/2004 acontenciosului administrativ, Legea nr. 188/1999 adugnd la soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ i pe aceea a modificrii ordinului sau dispoziiei de sancionare. Aceast regul a fost contestat de o parte a doctrinei care a apreciat c, astfel, avem de-a face cu o imixtiune a puterii judectoreti n sfera de competen a administraiei publice. ns, instana judectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului de sancionare, inclusiv n ceea ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s existe o anumit proporionalitate ntre sanciunea aplicat i gravitatea faptei svrite, ns nu poate ea nsi s aplice o sanciune disciplinar unui funcionar aparinnd administraiei publice. Dac instana judectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal, ea va dispune anularea actului i, poate cel mult, s indice sanciunea cea mai sever care ar putea fi aplicat funcionarului public, dar nu mai aspr dect cea iniial dispus. Radierea sanciunilor diciplinare se realizeaz astfel: n termen de 6 luni de la aplicare pentru mustrarea scris; n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate pentru celelalte sanciuni diciplinare; n termen de 7 ani de la aplicare pentru destituirea din funcia public n primele dou cazuri radierea se constat prin act administrativ al 97

Funcia public II conductorului autoritii sau instituiei publice. Radierea de drept a sanciunilor disciplinare reprezint un principiu al regimului juridic aplicabil rspunderii disciplinare a funcionarilor publici. Rspunderea contravenional (sau rspunderea administrativcontravenional) a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricrui cetean, care implic o rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. Fa de regimul de drept comun, Legea nr. 188/1999 a stabilit competena judectoriei n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu fie cea de la locul svririi contraveniei. Deoarece dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a recursului la secia de contencios administrativ, vom interpreta c acesta poate fi exercitat i de ctre funcionarii publici Contravenia constituie acea fapt svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului Genral al Municipiului Bucureti. Rspunderea penal a funcionarului public intervine pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup. n cazul n care s-a pus n micare aciunea penal, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Doctrina a apreciat c, pentru a ine cont i de principiul prezumiei de nevinovie, suspendarea din funcie trebuie s fie una facultativ, urmnd s aib un caracter obligatoriu numai dac s-a dispus msura arestrii preventive. Dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. Regimului rspunderii penale consacrat de dreptul comun, i se adaug instituia suspendrii funcionarului public, care va fi dispus de conductorul autoritii sau instituiei publice, n mod obligatoriu, dac sunt ntrunite condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999.

11.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt deosebirile dintre detaare i delegare? 2. Care este elementul caracteristic al funciei publice sub aspectul deontologiei?

98

Funcia public II

11.5 LUCRARE DE VERIFICARE Precizai drepturile i obligaiile care privesc situaia personal a funcionarului public. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 11.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare

11.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

99

Domeniul public I

Unitatea de nvare nr.12

DOMENIUL PUBLIC I 12.1 OBIECTIVE - s prezinte apariia domeniului public - s prezinte evoluia teoriilor privind domeniul public - s deprind cursanii a identifica transformrile intrevenite n ceea privete accepiunea i componentele domeniului public

12.2 Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public

Din toate timpurile, s-a simit necesitatea de a se scoate de sub incidena regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosinei ntregii colectiviti, urmau s fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importan pentru interesele sociale, au fost supuse n timp unor restricii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formnd domeniul public. Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin "dominium", care nseamn stpnire, proprietate, n timp ce "dominus " nseamn proprietar. S-a admis unanim n doctrina administrativ c bunurilor din domeniul public li se aplic un regim juridic exorbitant, derogatoriu. De regul, asemenea bunuri fiind puse n valoare prin prestarea unui serviciu public, doctrina a legat studiul acestei instituii de teoria serviciului public, teorie fr de care dreptul administrativ nici nu poate fi conceput. Interesul specialitilor pentru aceast materie - se subliniaz n doctrina administrativ pe deplin ntemeiat -, rezid n faptul c instituia n sine nu prezint un caracter pur teoretic; implicaiile ei exced interesului strict juridic, ele ptrund n sfera politicului, a socialului, avnd n vedere c bunurile incluse n domeniul public se detaeaz de restul bunurilor dintr-o societate prin faptul c regimul lor juridic presupune anumite particulariti, susinute n doctrin, dar consacrate i n actele normative adoptate de-a lungul timpului. Un loc aparte n cercetarea domeniului public l ocup doctrina francez din a doua jumtate a secolului trecut, doctrin care a influenat n cea mai mare msur doctrina romneasc n aceast materie i deci pe autorii romni. Aproape toi autorii romni de drept administrativ care s-au ocupat de domeniul public n perioada interbelic i dup 1990 i-au nceput prezentarea cu o sintez mai restrns sau mai cuprinztoare a evoluiei sub aspect doctrinar i legislativ a acestei instituii devenit tradiional n dreptul romano-germanic. Stabilirea efectiv a bunurilor care urmeaz s alctuiasc domeniul public a ntmpinat n timp numeroase dificulti, iar prezentarea pe scurt a istoricului acestei instituii va permite cunoaterea i nelegerea unora dintre acestea. De-a lungul vremii, doctrina juridic privind domeniul public a ncercat s rspund unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun i implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public i stabilireaa caracteristicilor regimului inalienabilitii bunurilor aparinnd domeniului public. 100

Domeniul public I n prezent, fa de opiniile exprimate n doctrin, se poate face urmtoarea periodizare a evoluiei teoriilor cu privire la domeniul public: noiunea de domeniu public la romani; noiunea de domeniu public n vechiul drept francez; concepia asupra domeniului public promovat de Revoluia francez din 1789; noiunea de domeniu public n spiritul Codului civil francez; concepia nou a doctrinei de la sfritul secolului al XX-lea; noiunea de domeniu public n doctrina din perioada interbelic; doctrina occidental actual cu privire la domeniul public. Vom aminti doar cteva aspecte privind noiunea de domeniu public la romani, respectiv despre concepia doctrinei de la sfritul secolului al XXlea, a doctrinei interbelice i actuale asupra acestei noiuni. n dreptul roman, bunurile se clasificau n: bunuri aflate n patrimoniu (res in patrimonio) i bunuri aflate n afara patrimoniului (res extra patrimonium), dup cum ele puteau sau nu s se afle n proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor i a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate n bani. Astfel, s-a constituit treptat categoria bunurilor care nu erau susceptibile de apropriere privat (res extra patrimonim) i deci nu puteau aparine cuiva, sa u categoria bunurilor care formau domeniul public, n sensul actual al termenului. Autorii moderni fac de regul urmtoarea clasificare a bunurilor aflate n afara patrimoniului: res communes (rmurile mrii), res publicae (porturile i fluviile), res universitatis (bunurile ce aparineau unei colectiviti, ca teatrele, parcurile, pieele publice etc.) i res divini iuris, la rndul lor mprite n bunuri sacre i bunuri religioase (bunurile consacrate divinitii, mormintele i zidurile oraelor). Aceste bunuri nu puteau fi nstrinate i nici prescrise, ci doar concesionate n schimbul unei redevene sau, mai precis, a unui impozit, denumit rectigalium publicum, la fel ca bunurile domeniului public modern. Aceast concesiune nu ddea concesionarului un drept de proprietate sau un drept de servitute i nici un alt drept real, ntruct ea era precar i revocabil, fiind guvernat numai de principiile dreptului public. Toate aceste bunuri se considera c sunt afectate uzului publicului, fie c profitau tuturor prin efectul unei folosine directe i imediate (ca de ex. pieele publice), fie c erau utilizate ca o consecin a destinaiei lor (ca de exemplu fortreele). Alturi de aceste bunuri se aflau cele care constituiau pentru poporul roman o surs de venituri, numite res publicae in pecunia populi, n compunerea crora intra i ager publicus, pmnturile cucerite de la dumani sau ceea ce astzi numim domeniul privat al statului, ntruct ele se nchiriau sau se vindeau cetenilor particulari potrivit dreptului privat. Codul civil francez nu stabilea cu precizie cui aparin astfel de bunuri (naiunii sau statului), dispoziiile acestuia fiind influenate de teoriile de la nceputul secolului al XIX-lea, potrivit crora statul este o persoan juridic distinct de naiune. Codul civil francez, prelund pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu a fcut nici o distincie ntre domeniul public i dmneniul privat. Teoria domeniului public reprezint pn la urm rezultatul disputelor din doctrin, primul autor care a reluat delimitarea ntre dmneniul public i domeniul privat din dreptul roman fiind Victor Proudhon, autor francez, 101

Domeniul public I care prin tratatul su din 1833, consacrat domeniului public, demonstreaz continuitatea instituiilor clasice din dreptul public roman, punnd bazele unei noi concepii n materie, dominant la finele secolului al XIX-lea, valabil n mare parte i n prezent. Punctul de pornire al poziiei fundamentat de acest autor a fost constatarea faptului c printre bunurile a parinnd persoanelor administrative se pot distinge dou categorii: bunuri pe care acestea nu le posed dect ca o surs de venituri (o cas, o moie) i bunuri care servesc publicului, .fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biseric). n timp ce prima categorie trebuia privit ca o proprietate particular, cea de-a doua categorie trebuia protejat, astfel ca nici cea mai mic poriune s nu fie ndeprtat destinaiei utilitii publice. Astfel, n opinia acestui autor francez, noiunea de domeniu public prezenta trei semnificaii: domeniul suveranitii, domeniul public i domeniul privat fiecare evocnd realiti juridice diferite. Domeniul suveranitii consta n puterea suveran stabilit pentru guvernarea statului. Domeniul public consta n puterea special nsrcinat s conduc i s administreze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosinei tuturor i a cror proprietate nu aparine nimnui. Domeniul privat consta n puterea pe care o au toi indivizii de a folosi i dispune ca stpni de bunurile lor, n conformitate cu legea. Astfel, domeniul privat sau domeniul proprietii este un domeniu de profit pentru cel cruia aparine, n timp ce domeniul public este pentru stat doar un domeniu de protecie. Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon i revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considernd c el se aplic att timp ct dureaz serviciul public cruia i este consacrat bunul domeniului public respectiv.Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absolut, deoarece ea provine din "ordinea civil", care se poate schimba. Spre sfritul sec. XIX i n prima jumtate a sec. XX, doctrina francez, dar i cea romneasc au fost preocupate ndeosebi de stabilirea ct mai precis a criteriilor de delimitare a bunurilor aparinnd domeniului public i, implicit, a dreptului pe care statul prin autoritile sale l exercit asupra acestora. Pe baza acestor criterii, n doctrina interbelic au fost identificate patru teze fundamentale, susinute deopotriv de autori francezi i romni, specialiti n drept civil sau n drept administrativ. ntr-o prim teorie, susinut att de specialiti n drept public ct i de specialiti n drept privat, a fost avut n vedere ca baz a delimitrii criteriul afectrii acestor bunuri considerndu-se c din domeiul public fac parte bunurile afectate folosinei tuturor i asupra cruia administraia nu are un drept de proprietate. O asemenea teorie a fost criticat de susintorii altor opinii, pe de-o parte, ca nu are n vedere i bunuri care au o alt destinaie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazrmile, armamentul militar sau fortreele, iar pe de alt parte, pentru faptul c s-ar fi bazat pe ideea de neconceput c, asupra bunurilor din domeniul public, administraia nu are un drept de proprietate. n doctrina administrativ clasic, aceast teorie a avut n vedere ndeosebi terenurile de fapt acele poriuni de teritorii, afectate folosinei publicului i nesusceptibile de a fi n proprietatea cuiva, precum sunt drumurile, pieele, cile ferate (domeniul terestru); fuviile, navigabile i flotabile (domeniul fluvial); rmurile mrii, porturile naturale i artificiale (domeniul maritin). Ceea ce interesa era stabilirea acelor pri din domeniu care erau att de diferite de bunurile care aparineau 102

Domeniul public I particularilor, nct se impunea o reglementare special. Astfel, dac un asemenea lucru se putea spune despre ruri, fluvii, drumuri, nu se putea spune ns despre o coal i n general despre toate cldirile publice, care trebuiau considerate ca fcnd parte mpreun cu alte bunuri mobiliare ca tablourile, manuscrisele etc. din domeniul privat al administraiei, deoarece nu se difereniau de bunurile aparinnd particularilor, afectarea unor astfel de bunuri unor servicii publice nu le fcea s-i piard acest caracter. n ceea ce privete natura dreptului statului (prin autoritile sale) asupra domeniului public a fost dezvoltat teza conform creia ,,statul nu are dect paza i supravegherea asupra acestor bunuri cu misiunea de general de a le pstra generaiilor viitoare. ntr-o a doua teorie, dezvoltat de civiliti, s-a apreciat c administraia dispune de un drept de asupra bunurilor domeniului public, fiind respins ideea c bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privat, de unde denumirea de "teoria dreptului de proprietate". Conform acestei teorii domeniul public era alctuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administrarei,care nu sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile. i aceast teorie a fost apreciat ca fiind prea restrictiv, ea referindu -se doar la o parte a domeniului public. n ce privete criteriul de domenialitate, adic criteriul de delimitare a bunurilor dorneniului public, i aceast teorie a avut n vedere criteriul afectrii acestor bunuri uzului tuturor sau folosinei generale, sintagm care de fapt prezint aceeai semnificaie. Jurisprudena romneasc interbelic s-a ataat mai ales acestei teorii, pe de-o parte, recunoscnd administraiei dreptul de proprietate asupra domeniului public, iar pe de alt parte, considernd bunurile din domeniul public ca fiind afectate uzului tuturor. ntr-o a treia teorie dezvoltat de publiciti i cunoscut n doctrin sub denumirea de "teoria serviciului public" se consider ca aparinnd domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectri sunt inalienabile i imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile i prescriptibile. Este vorba de o teorie elaborat de doctrina clasic francez, contextul teoriei generale a colaborrii particularilor la funcionarea serviciilor publice. Ca i teoriile anterioare, i aceast tez a fost combtut de unii autori de drept civil care au considerat-o prea larg i de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictiv, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor. Cea de-a patra teorie s-a apreciat c poate reuni cele dou criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscut astfel n doctrin sub denumirea de "teoria interesului general". Corespunztor acestei teze mbriat tot de specialiti n drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care, nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat. 103

Domeniul public I n ce privete dreptul administraiei asupra bunurilor domeniului public, s-a susinut c persoanele administrative au asupra acestora un drept de proprietate administrativ care difer ns de proprietatea civil, ordinar. n doctrina francez actual se ncearc o conciliere ntre tezele dominante din perioada clasic, n special cele privind criteriile domenialitii, care se refereau,pe de-o parte, la criteriul afectrii bunurilor uzului tuturor i, pe de alt parte, la criteriul afectrii bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare. Dei este subliniat dificultatea formulrii unei definiii generale a domeniului public, pe baza informaiilor oferite de jurispruden, se consider c dou condiii ar trebui ndeplinite simultan pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, i anume: bunul s aparin unei colectivitipublice i bunul s fie afectat anumitor scopuri. Prin urmare, n ce privete dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor domeniului public, s-ar prea c n doctrina francez actual este acceptat mai degrab teza dreptului proprietate, aceste bunuri aparinnd colectivitilor publice, adic Statului, regiunilor, departamentelor i comunelor, tez nsuit i de jurispruden. Totodat, att jurisprudena francez ct i legislaia francez admit n prezent existena domeniuluii public n patrimoniul stabilimentelor publice - adic instituiilor publice, dac ne raportm la legislaia noastr actual. Astfel, domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precun i unui regim de protecie penal special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept public va atrage competena instanelor de contencios administrativ. Domeniul privat se prezint la rndul su ca ansamblul bunurilor "colectivitilor administrative" supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage n consecin competena instanelor ordinare, de drept comun. Cu alte cuvinte, n doctrina francez actual, domeniul privat este constituit din bunurile ce aparin diferitelor colectiviti publice referitor la care nu-i gsesc aplicare criteriile specifice domeniului public. n doctrina german, un autor consacrat face distincie ntre patrimoniul financiar, cuprinznd bunurile aflate n mna statului sau a altor colectiviti publice, ce servesc direct sau indirect la realizarea scopurilor administraiei, supuse n principiu regimului dreptului comun, pe de-o parte, i bunurile publice, cuprinznd bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administraiei, fie de ctre organe ale statului, fie de ctre alte colectiviti publice, supuse regimului de drept public, pc de alt parte Bunurile publice se compun la rndul lor din bunurile utilizate n comun i bunurile ce formeaz patrimoniul administrativ. Se atrage atenia c expresia "bunuri publice" reprezint o noiune creat de doctrin, intrat n practica administrativ, dar care nu are o consacrare legislativ n Germania.

12.3 Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc

Orice societate ajuns ntr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element obligatoriu al vieii sociale recunoaterea, n afar de bunurile fiecrui individ, a unei categorii de bunuri aparinnd colectivi tii. Aceste bunuri s-au 104

Domeniul public I delimitat cu timpul n dou categorii. O prim categorie s-a constituit din bunuri asemntoare celor posedate de indivizi i asupra crora autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i acetia formnd domeniul privat O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importan pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restricii, pentru a se mpiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formrnd domeniul public. Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public s fie nstrinate, de aici caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile . n doctrina administrativ interbelic s-a considerat c domeniul public i domeniul privat alctuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilormobile sau imobile posedate de Stat, judee, comune i stabilimente publice. Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor aparinnd particularilor, aflate n comer, fcnd obiectul unei proprieti civile. Fa de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispoziie legal, n mod permanent, pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public i aflate n circuitul civil. La rndul su, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile i imobile posedate de Stat, judee, comune i alte persoane juridice cu titlu de proprietar. Interesul distinciei celor dou domenii este, n primul rnd, unul cu caracter practic; el rezid n dualitatea regimurilor juridice i regimurilor co ntencioase care le sunt aplicabile. Domeniul privat este supus n mare parte dreptului privat i contenciosului judiciar. Domeniul public este supus unui regim de drept administrativ, ce comport reguli diverse de delimitare necunoscute dreptului privat, iar conflictele sunt supuse competenei instanelor de contencios administrativ. Dei aparent simpl, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privat, dar destinate folosinei tuturor, fa de bunurile domeniului privat i, mai apoi, fa de bunurile aparinnd domeniului civil, n practica de stat au aprut n timp nenumrate controverse ce au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul coninutului noiunii i al regimului juridic aplicabil, teorii evocate n cele ce preced. Diversitatea ideilor exprimate n doctrina romneasc cu privire la instituia domeniului public, cu efecte n jurispruden, a dus la identificarea unei sfere mai extinse sau dimpotriv mai restrnse a bunurilor aparinnd acestuia. Astfel, ntr-o lucrare consacrat drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor n dou categorii, i anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietii private i bunuri ce nu pot ntruni aceast condiie, referindu-se la lucrurile care nu aparin nimnui (marea, aerul, lumina soarelui) i la bogiile publice. n ceea ce privete bogiile publice, autorul susine c acestea, dei susceptibile de a fi obiect de proprietate privat, sunt trecute prin "legi speciale" n patrimoniul statului i deci trebuie considerate ca "neapropriabile att timp ct se afl sub prevederile unor astfel de legi". De aici concluzia potrivit creia regulile care se aplic bunurilor particularilor sunt diferite de normele aplicabile bunurilor domeniului public, adic aparinnd persoanelor juridice de drept public, ntre care trebuie menionate: statul,judeele i comunele. Prin urmare, se considera c domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaz bogiile publice, fr a include n sfera acestora bunurile care nu aparin 105

Domeniul public I nimnui, reiterndu-se astfel conceptul de bunuri domeniale. n doctrina civilist de dup 1990, s-a exprimat opinia potrivit creia bunurile care formeaz obiectul proprietii publice pot aparine domeniului public sau domeniului privat. Legea stabilete dac bunul face parte din domeniul public, tot ea putnd s prevad c un bun este scos din domeniul public pentru a fi trecut n domeniul privat. La disputele create n ncercarea de a fundamenta o teorie nchegat i unitar cu privire la domeniul public a contribuit i inconsecvena legislaiei datorat utilizrii unor noiuni variate ca de exemplu bun public, proprietate public, proprietate de stat, i, bineneles, domeniu public. Fr a insista asupra evoluiei acestei instituii de-a lungul timpului n legislaia noastr vom preciz c Codul civil romn nu realizeaz o clarificare a noiunii, el limitndu-se la a reproduce cteva articole din Codul Civil francez ca acesta nu face nici o deosebire ntre dmneniul public i cel privat al statului sau al colectivitilor public. S-ar prea c, n sistemul acestor coduri, erau considerate bunuri publice toate acele bunuri, n special toate proprietile, care nu aparineau particularilor. Constituia din 1866 a folosit att noiunile de proprietate public i proprietate privat, ct i noiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmnd a fi stabilit i prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dup cum o demonstreaz evocarea unor aspecte din jurisprudena vremii. n anul 1884, va fi instituit Domeniul Coroanei, n care sunt incluse anumite bunuri imobiliare, asupra crora Coroana avea un drept de folosin, fr s plteasc vreo cauiune sau impozit ctre stat. Imobilele care compuneau Domeniul Coroanei erau declarate inalienabile i imprescriptibile, iar administrarea lor revenea unei persoane care era pltit de Coroan i care nu avea calitatea de funcionar public. Constituia din 1923 coninea o reglementare mai ampl i mai reuit a acestei instituii, att sub aspect terminologie, ct i conceptual. Astfel, art. 17 constituia un sediu general al proprietii i al garaniilor dreptului de proprietate privat; art. 18 consacra interdicia pentru strini i apatrizi de a deine terenuri n Romnia; art. 19 era consacrat proprietii de stat, iar art. 20 reglementa domeniul public, preciznd c acesta era format din cile de comunicatie, spaiul atmosferic, apele navigabile i flotabile, apele cu for motrice i acelea ce pot fi folosite n interes public". Dei sfera bunurilor domeniului public consacrat de Constituia din 1923 este destul de restrns, ea este i limitativ - dup cum se remarc n doctrina actual - , n sensul c nu este menionat nici o norm de trimitere la vreo lege prin care s se poat stabili i alte bunuri ca aparinnd domeniului public, aa cum vom constata c procedeaz Constituia din 1991. Prin urmare, Constituia din 1923 reglementa dou feluri de proprieti, i anume: proprietatea privat i proprietatea public,i iar bunurile din sfera proprietii publice, inclusiv cele avute n vedere de art. 19 aparineau domeniului public. Constituia din 1938 va prelua n linii generale substana reglementrii constituionale anterioare n domeniul proprietii, cu o serie de mbuntiri ale tehnicii de redactare, dar i unele modificri ale fondului de idei. Constituia din 1938 va cuprinde chiar i o enumerare a bunurilor domeniului public, lsnd s se neleag c proprietatea public i domeniul public au aceeai sfer, sfera proprietii publice cuprinznd i 106

Domeniul public I proprietatea de stat, n care statul aprea doar ca persoan jmidic de drept public, i nu ca persoan juridic de drept privat. Astfel, art. 18 nu se limiteaz s preia dispoziiile art. 20 din Constituia din 1923, el lrgete sfera dependinelor domeniului public, adugnd i un criteriu de domenialitate public, prin trimiterea la "toate bunurile care nu sunt proprietate particularilor" . Prima constituie adoptat n perioada postbelic, n anul 1948, n noul regim politic instituit, de inspiraie sovietic, a renunat la noiunea de domeniu public, consacrnd ideea de "proprietate de stat, bun al ntregului popor". n dreptul socialist, mult timp noiunea de domeniu public a fost considerat desuet. n realitate, fenomenul juridic al proprietii publice nu dispruse, dimpotriv, devenise atotcuprinztor, avnd ca unic titular statul i fiind nlturat distincia dintre dreptul public i cel privat. Realitile juridice fundamentate n ceea ce s-a intitulat societatea socialist, n primul rnd, instituirea proprietii ntregului popor asupra mijloacelor de producie, asupra bogiilor solului i subsolului, asupra majoritii covritoare a terenurilor, nu au mai ngduit practic o teorie a domeniului public. Autorii din perioada postbelic au prsit aceast teorie, lsnd a se nelege c noiunea a czut n desuetudine. Aa se explic de ce nici n cursurile universitare de drept civil sau de drept administrativ, elaborate la noi dup 1948, nu se ntlnesc de regul capitole consacrate instituiei domeniului public. Nici una din cele trei constituii socialiste nu reine n sfera proprietii de stat o serie de bunuri pe care regimurile constituionale anterioare le incluseser n domeniul public, noiune ce va reveni n legislaie abia n 1973, dar ntr-un alt context. De altfel, toate constituiile socialiste au lrgit continuu sfera bunurilor aparinnd proprietii de stat, aceast form de proprietate dobndind un caracter dominant. Dreptul de proprietate socialist era definit ca reprezentnd dreptul care aparine ntregului popor, nfiat de stat, de a-i apropria mijloacele de producie i produsele, exercitnd posesia, folosina i dispoziia acestora, prin putere i interes propriu, ce-i sunt recunoscute de legea socialist, ca expresie a voinei ntregului popor. Despre un drept de proprietate privat n aceast perioad nici nu poate fi vorba, el fiind practic inexistent, iar dreptul de proprietate personal fusese limitat prin Constituia din 1965 numai la "veniturile i economiile provenite din munc, casa de locuit, gospodria de pe lng ea i terenul pe care ele se afl, precum i bunurile de uz i confort personal". Proprietatea personal asupra bunurilor, chiar i aa limitat cum era, nu s-a bucurat ns de un regim juridic care s-i asigure o protecie real, iar msurile de confiscare sistematic a proprietii private contraveneau flagrant normelor i principiilor constituionale care garantau dreptul de proprietate. Aceste orientri nu au reprezentat altceva dect aplicarea tezei "teoriei generale a dreptului socialist" dup care "societatea socialist" nu cunoate o mprire a dreptului n public i privat. Astfel, pe acest "fond reformator", o lung perioad de timp legislaia nu a mai operat cu conceptul de domeniu public, nici cu cel de serviciu public, dei au fost totui utilizate noiuni ca: drum public, ordine public, linite public etc. n doctrin, ca i n legislaie, se fundamenteaz treptat teoria unui "drept real de tip nou" - "dreptul de administrare operativ direct" - de care dispuneau unitile socialiste, deintoare de bunuri proprietate de stat. Decretul nr. 162/1973 va meniona pentru prima dat expres sintagma 107

Domeniul public I "administrarea domeniului public", aspect care va permite unor specialiti n drept administrativ relansarea teoriei domeniului public, inclusiv n cursurile universitare. Noiunea de domeniu public ca noiune juridic fundamental va fi ns "reabilitat" prin legislaia adoptat dup decembrie 1989, ncepnd cu Legea fondului funciar i Legea administraiei publice locale, legi anterioare adoptrii Constituiei din 1991, Constituie care, la rndul ei, va face o divizare a proprietii n proprietate privat, reprezentnd regula, i proprietate public, reprezentnd excepia. n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii, n doctrina administrativ actual s-a apreciat c pot fi avute n vedere dou categorii de dispoziii: dispoziiiin care este reglementat expres instituia proprietii, fiind vorba de art. 41 (devenit art. 44, n urma revizuirii - subl. ns.) i art. 135 (devenit art. 136, n urma revizuirii) i dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, ca de exemplu, art. 134, intitulat economia (devenit art. 135, n urma revizuirii), art. 53 referitor la contribuiile financiare (devenit art. 56, n urma revizuirii) etc. Astfel, Constituia Romniei din 1991, n forma sa iniial, a prevzut dou articole cu privire la proprietate, i anume: art. 41 ce reglementa n principal proprietatea privat, cuprins n Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale i art. 135 ce reglementa n principal proprietatea public, cuprins n Titlul IV consacrat economiei i finanelor publice. Aceast modalitate de redactare s -a bazat pe intenia Comisiei constituionale de a acorda reglementrii proprietii un sediu general, care s consacre sistemul proprietii din Romnia, deci formele pe care le mbrac proprietatea, cu evidenierea poziiei Statului fa de acestea (fiind vorba mai degrab de conceptul de proprietate n sens economic) precum i un sediu special al proprietii ceteanului, adic al dreptului de proprietate ca drept fundamental. Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s porneasc ns de la articolul consacrat proprietii publice, articol modificat i completat cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, devenit art. 136, n urma republicrii. Legiuitorul constituant a stabilit - se arat n doctrina actual - un regim al proprietii diversificat i nuanat n funcie de natura bunurilor ce constituie obiectul aproprierii, de scopul i modalitatea de utilizare a bunurilor, precum i de calitatea titularilor dreptului de proprietate. Proprietatea a devenit nu numai o instituie fundamental cu semnificaie constituional, dar i instituia cea mai dinamic, care a depit sfera tradiional a dreptului civil, i se situeaz uneori n dreptul administrativ, ori la limita dintre aceste ramuri de drept. Cu alte cuvinte, n opinia altui autor (C. Manda), uneori vom gsi instituia proprietii n sfera dreptului civil, alteori n cea a dreptului administrativ sau la grania dintre ele, dar ntotdeauna ea va rmne, n esen, o instituie constituional. Se poate afirma c proprietatea public, implicit domeniul public, i-a reluat locul consacrat n perioada interbelic, de instituie tradiional a dreptului administrativ. Dup cum pe deplin ntemeiat s-a remarcat n doctrin, anterior revizuirii, art. 41 din Constituie, fusese gndit i redactat prin prisma dispoziiilor 108

Domeniul public I constituionale n materie din Constituia din 1923, a art. 17 i a art. 18, a unor constante ale dreptului civil, devenite valori axiomatice ale circuitului juridic civil la noi i n consonan cu documentele internaionale privind drepturile omului Proprietatea privat, n opoziie cu proprietatea public, nu este exclusiv, n cadrul sistemului proprietii reprezentnd regula. Ea poate aparine oricrui subiect de drept, adic persoanei fizice (cetean romn, cetean strin sau apatrid) i persoanei juridice de drept privat. Se face distincie deci ntre persoanele juridice de drept privat, titulare ale proprietii private i persoane juridice de drept public, titulare ale proprietii publice, revenind astfel la termmologia cu care se opera nainte de 1948, n doctrina interbelic. Spre deosebire de proprietatea public, proprietatea privat nu este limitat, putndu-se constitui asupra oricrui bun, mai puin asupra bunurilor care, potrivit Constituiei, fac obiect exclusiv al proprietii publice. Proprietatea privat se afl la baza economiei de pia,constituind expresia economic a libertii individului, motiv pentru care art. 44 din Constituie i-a consacrat un regim special de protecie, accentuat cu ocazia revizuirii. Dup cum s-a subliniat n doctrin protecia constituional a proprietii este esenial, deoarece normele constituionale, dat fiind supremaia Constituiei, domin i i subordoneaz ntreaga legislaie referitoare la regimul acestei proprieti. Cu ocazia revizuirii constituionale din 2003, titlul articolului a fost modificat devenind "Dreptul proprietii private" n loc de "Protecia proprietii private" i fiind astfel mai potrivit n raport cu capitolul n care este cuprins, capitol consacrat drepturilor fundamentale. O modificare important a fost cea prin care proprietatea privat este n cuprinsul aceluiai text constituional i garantat i ocrotit, dar substana revizuirii privete proprietatea privat asupra terenurilor, cetenii strini i apatrizii putnd dobndi drept de proprietate asupra acestora numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute prin lege organic, precum i prin motenire legal. Dup cum se subliniaz ntr-un amplu comentariu al Constituiei revizuite, Constituia poate stabili unele limitri ct privete sfera proprietii, limitri clar i expres definite i determinate numai de interesul constituirii unor regii sau monopoluri n exclusivitate statale. Astfel, exprimnd realitatea n sensul creia nu exist drepturi absolute, Constituia d legii posibilitatea de a stabili coninutul i limitele drepturilor reglementate prin art. 44. Garantnd dreptul de proprietate, Constituia conine reglementri privitoare la naionalizare, expropriere i la folosirea subsolului unei proprieti imobiliare de ctre autoritile publice, limite care se constituie n tot attea garanii ale dreptului de proprietate privat . n sfrit, n ce privete exproprierea, ale crei principii tradiionale s-au pstrat peste secole, existena unei cauze de utilitate public, ce trebuie ea nsi definit prin lege i plata unei juste i prealabile despgubiri, ce trebuie stabilit de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie, dei reprezint o serioas atingere adus nu doar exercitrii dreptului de proprietate, ci o limitare a chiar coninutului su normativ, ea rmne singura modalitate, acceptat n rile democratice, de transfer al proprietii prin transformarea dreptului de proprietate privat n proprietate public. 109

Domeniul public I

12.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care este doctrina pe baza creia s-a fundamentat doctrina romneasc privind domeniul public? 2. Precizai pe scurt etapele evoluiei doctrinei noastre privind domeniul public. 12.5 LUCRARE DE VERIFICARE Prezentai doctrina actual romneasc privind domeniul public Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 12.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare

12.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

110

Domeniul public II

Unitatea de nvare nr.13

DOMENIUL PUBLIC II 13.1 OBIECTIVE - s prezinte delimitarea proprietii publice - s prezinte corelaia dintre proprietate public i domeniu public - s deprind cursanii a identifica bunurile din domeniul public

13.2 Corelaia proprietate public-domeniu public. Delimitarea proprietii publice Printre subiectele n permanent divergen ntre autorii de drept civil i cei de drept administrativ, ce au contribuit la formarea unei practici administrative neunitare i la dezvoltarea unei jurisprudene diversificate, lipsite de coeziune i claritate, cercetarea domeniului public i a domeniului privat, prin raportare la noiunile de proprietate public i proprietate privat, ocup un loc aparte. Astfel, introducerea n legislaia de dup 1990 a noiunilor tradiionale de domeniu public i domeniu privat, pstrate n Codul civil romn, i consacrarea constituional expres doar a celor dou forme de proprietate, public sau privat, se afl la baza unei bogate doctrine, n care predomin, n mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, puini fiind specialitii n drept administrativ, care s -au ncumetat la elaborarea unei poziii fundamentate. Problema esenial, care o dat solui onat ar permite formarea unei viziuni unitare i cu privire la chestiunile derivate ce se ridic, se refer la corelaia dintre proprietatea public i domeniul public, ambele privite ca excepii, fa de proprietatea privat i domeniul privat, ce constituie regula. Elementele regimului juridic aplicabil proprietii private se regsesc n art. 44 i art. 136 alineat final din Constituie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietii publice n art. 136 alin. (2)(4) din Constituie. n cele ce urmeaz vom analiza dispoziiile constituionale referitoare la proprietatea public. Articolul 136 din Constituia din 1991, revizuit i republicat n 2003, conine, ca i n varianta sa iniial, patru cate gorii de dispoziii, i anume: a) dispoziii privind structura de baz a sistemului proprietii; b) dispoziii privind poziia general a statului fa de proprietatea public i titularii acesteia; c) dispoziii privind regimul juridic aplicabil proprietii publice; d) dispoziii privind principiul fundamental al proprietii private. Astfel, art, 136 din Constituia republicat, dup ce consacr cele dou forme de proprietate (public sau privat), precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i stabilete titularii dreptului de proprietate public, enumer exemplificativ bunuri proprietate public, menionnd expres caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile i faptul c ele pot fi date n administrare regiilor autonome sau instituiilor publice, pot fi concesionate ori nchiriate i pot fi date in folosin gratuit instituiilor de utilitate public, pentru ca n final s consacre principiul inviolabilittii propriettii private , n condiiile legii organice. 111

Domeniul public II Dup cum pe deplin ntemeiat s-a artat n doctrin, Constituia din 1991 (n varianta sa iniial, pstrat ns dup revizuire, sub acest aspect - subl. ns.) a rezolvat vechea disput privind titularii dreptului de proprietate public, stabilind c ea nu poate aparine dect statului, fiind vorba despre proprietatea public de interes naional, sau unitilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea public de interes judeean, municipal, orenesc sau communal. Proprietatea public are ca obiect bunurile la care se refer alin. (3) din art. 136 din Constituia republicat, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate pruntr-un criteriu generic (interesul public pentru bogiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul naional pentru apele cu potenial energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a nlocuit pe cel de interes public, singurul menionat n varianta iniial a acestei dispoziii constituionale) altele urmnd a fi stabilite prin lege organic. Comparnd textul alin.3 al art.136 cu textul alin. 4 al fostului art. 135, se constat o restrngere a sferei bunurilor enumerate de Constituie, pe de-o parte, i o reformulare a denumirilor unora dintre bunurile menionate n forma iniial a Constituiei, pe de alt parte. Caracterul organic al legilor care stabilesc bunurile proprietate public a fost precizat expres cu ocazia revizuirii, dar, dup cum corect se remarcase n doctrin, chiar anterior acesteia, din coroborarea art. 135 alin. 4 cu art. 72 alin. 3 litera k) (devenit art. 73 alin. 3 litera m), dup republicare) potrivit cruia regimul general al proprietii i al motenirii sunt de domeniul legii organice rezulta deja acest lucru. Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaz trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietii publice: enumerarea concret, formularea generic i norma de trimitere. Din analiza dispoziiilor constituionale rezult caracterul de excepie al proprietii publice. Proprietatea public vizeaz deci o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care formeaza domeniul public, sintagm care, fr a fi utilizat expres n Constituie, este subneleas. Consacrarea constituional a dou forme de proprietate, public sau privat (conform art. 136 alin. 1), n absena oricrei meniuni cu privire la noiunile mai sus amintite, dar, mai ales enumerarea exemplificativ a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice cu posibilitatea de a fi stabilite i altele prin lege organic (conform art. 136 alin. 3), au dus la necesitatea corelrii celor dou categorii de noiuni. ntrebarea esenial la care specialitii s-au vzut nevoii s rspund i care constituie obiect de controvers i n prezent se refer la delimitarea coninutului noiunii de domeniu public n raport cu sfera bunurilor aparinnd proprietii publice, i, implicit, la stabilirea relaiei dintre aceste dou noiuni, fie n sensul stabilirii identitii dintre cele dou noiuni, fie, in ipoteza admiterii unei distincii ntre ele, n sensul stabilirii raportului de la ntreg la parte. Rspunsul la aceast ntrebare nu a putut face niciodat abstracie de analiza noiunilor colaterale, domeniu privat i, respectiv, proprietate privat, tot aa cum nu a putut evita nici atingerea altor aspecte ce prezint semnificaie n materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, n cazul bunurilor proprietate public, respective a domeniului public. Trebuie subliniat n acest context relativitatea noiunii de domenialitate pu112

Domeniul public II blic, teoria domeniului reprezentnd una dintre acele teorii n care se manifest, n modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor i construciilor juridice, menite s evolueze n funcie de realitile sociale pe care trebuie s le exprime. n ce privete problema corelaiei celor dou noiuni, cu toat varietatea de opinii exprimate dup anul 1990, dar pn la adoptarea legii speciale n materie, n anul 1998, dincolo de diferenele de nuan, pot fi identificate urmtoarele teorii: - teza conform creia cele dou noiuni sunt echivalente, mbriat att de autori de drept administrativ ct i de autori de drept civil; - teza conform creia dmneniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate public, evocat de ambele categorii de specialiti, care apreciem c poate fi asimilat cu prima poziie - stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sensul c raiunea de domeniu public este mai larg dect cea a proprietii publice, ea incluznd pentru anumite consideraii, pe lng toate bunurile proprietate public, i o serie de bunuri proprietate privat, fundamentat n dreptul administrativ; stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sens invers, considerndu-se c noiunea de proprietate public este mai larg dect cea a domeniului public, ea incluznd i domeniul privat, fundamentat n dreptul civil; - identificarea unui sens larg al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a treia poziii menionate i a unui sens restrns al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a doua poziii, care susine echivalena celor dou noiuni, aparinnd unui autor de drept civil - L. Pop Adoptat relativ trziu n raport cu multitudinea de probleme aprute n practic legate de delimitarea domeniului public de cel privat, precum i n raport cu dispoziiile constituionale care o enumer printre materiile legii organice, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea deplin a problemelor, nu puine i extrem de variate, care se ridic n aceast materie. Aceasta deoarece legiuitorul s-a mulumit n cuprinsul ei s utilizeze aleatoriu, cnd noiunea de domeniu public, cnd noiunea de proprietate public, rar a exista o regul sau un principiu anume n acest sens. Pe aceeai linie de idei s-a susinut recent n doctrina administrativ Legea nr. 2/3/1998 nu poate fi ns considerat un veritabil Cod domenial, aa cum exist el n alte state democractice; prin denumire i coninut, ea nu reuete s fac pe deplin distincia necesar ntre noiunile de domeniu public i proprietate public. Totui, fr a putea nega relativitatea ideii de domenialitate public i pn la urm, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, n permanent evoluie n raport cu realitile economice, sociale i politice pe care trebuie s le exprime, credem c, din interpretarea legii, s-ar contura un punct de vedere unitar. Aceasta deoarece, n esen, urmeaz a opta n cele din urm ntre cele dou poziii ireconciliabile, cea care pune semnul identitii ntre cele dou noiuni i cea care stabilete un raport, de la ntreg la parte, ntre acestea, fr a mai pune ns n discuie modul n care acest raport este neles. Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia : dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, 113

Domeniul public II potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public." Pe baza acestei dispoziii, un autor (M. Nicolae) definete proprietatea public ca fiind dreptul de proprietate al statului sau unit ilor administrativ-teritoriale - comune, orae i judee - asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau de interes public. n ce privete corelaia proprietate public - domeniu public, dei uneori n doctrin se afirm c noiunile de proprietate public i domeniu public sunt echivalente acelai autor este de prere c acest lucru nu este exact, deoarece se confund dreptul subiectiv civil (dreptul real de proprietate public) cu bunurile care constituie obiectul acestui drept. ntr-o monografie consacrat integral analizei instituiei proprietii asupra imobilelor n Romnia, se apreciaz de ctre I. Adam c acelai regim al proprietii publice stabilit prin art. 135 din Constituie (devenit art. 136 dup revizuire) l "gsim i n legea special adoptat n acest sens, respectiv Legea nr. 213/1998, care dezvolt ntr -o manier de lege organic, regimul juridic al proprietii publice i, respectiv, al bunurilor ce formeaz domeniul public". Spre deosebire de proprietatea privat, proprietatea public se raporteaz la o sfer mai restrns de bunuri, de regul scoase din circuitul civil i nglobate n noiunea de domeniu public. Bunurile ce formeaz obiectul dreptului de proprietate public alctuiesc domeniul public- se susine de acelai autor - i se numesc bunuri domeniale , deosebite de celelalte bunuri, care aparin particularilor i care formeaz circuitul civil. Un alt autor E. Chelaru - precizeaz c n ce privete Legea nr. 213/1998 aceasta folosete noiunea de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietii publice, dreptul de proprietate neputnd fi disociat de bunurile la care se refer, i, n plus, n concepia Codului civil, drepturile fiind considerate a fi ele nsel e bunuri. La rndul su, prof. Filipescu, punnd n discuie felurile proprietii n raport de titular, i dezvolt analiza, avnd n vedere, pe de-o parte, situaia pn la Legea nr. 213//998 i, pe de alt parte, proprietatea public i regfimul juridic aplicabil, potrivit acestei legi. Pornind de la premisa c bunurile care formeaz obiectul proprietii publice alctuiesc domeniul i se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de restul bunurilor care formeaz domeniul civil i care aparin particularilor, cunoscutul specialist apreciaz c bunurile care alctuiesc domeniul nu trebuie confundate cu res communes, adic bunuri neapropriabile ca aerul, lumina, apa mrilor. Din art. 135 pct.(3) i pct.( 4) din Constituie (art.136 dup revizuire) rezult c unele bunuri fac exclusiv obiectul proprietii publice, iar toate celelalte bunuri pot face obiectul proprietii private. n consecin, susine prof. Filipescu, meninndu-i opinia promovat nc din 1992, proprietatea public poate fi de domeniu public, adic bunurile artate de art. 135 pct. (4) din Constituie [art. 136 alin. (3) din Constituia republicat ], ori de domeniu privat, respectiv toate celelalte bunuri care sunt obiect al proprietii publice. n ce privete dreptul de proprietate public, n temeiul Legii nr. 213/1998, i acest specialist, asemenea celorlali autori deja menionai, l definete pe baza art. 1 i art. 3 din lege, ca fiind acel drept de proprietate care aparine statului sau unit ilor administrativteritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau naturii lor, sunt de uz sau de interes public, fcnd parte deci din domeniul public al 114

Domeniul public II statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Prof. Filipescu adaug sub forma unei concluzii finale: "n sfrit, ar mai rezulta c dreptul de proprietate public exist asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public. Dreptul de proprietate public poate fi al statului, al judeelor, al comunelor, al oraelor, al municipiilor. Dreptul de proprietate public are ca obiect nu domeniul public, ci bunurile care alctuiesc domeniul public". nsumnd ambele poziii mai sus menionate, cea conform creia dreptul de proprietate public are ca obiect bunurile care alctuiesc domeniul public i cea conform creia, domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate public, consecina logic nu poate fi dect cea a identitii sferei celor dou categorii de bunuri, cea reprezentnd proprietatea public cu cea reprezentnd domeniul public. Articolul 2 din lege menioneaz atributele dreptului de proprietate public exercitat de stat sau unitile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducnd pentru prima dat aceast noiune n text. n art. 3 alin. (1) - cel mai relevant pentru a putea mbria un punct de vedere unitar n problema corelaiei proprietate public - domeniu public - , sunt identificate urmtoarele trei categorii de bunuri care alctuiesc domeniul public: n primul rnd, este vorba de cele prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie [devenit art. 136 alin. (3) dup republicare ]. n al doilea rnd, este vorba de bunurile stabilite n anexa la lege. n al treilea rnd, mai pot fi adugate "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege". Se distinge apoi ntre domeniul public al statului, domeniul public judeean i domeniul public comunal sau orenesc. Or, n raport cu aceast modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, constatm c legiuitorul utilizeaz sintagma domeniu public, pentru a se referi mai nti la bunurile care, potrivit art. 135 alin. (4) din Constituie [devenit art. 136 alin. (3) dup republicare], aparin proprietii publice. Apoi sunt avute n vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, n anexa la lege, fiind vorba n acest caz despre ndeplinirea criteriului stabilit tot n art. 135 alin. (4) din Constituie [devenit art. 136 alin. (3) dup republicare], de identificare a altor bunuri aparinnd proprietii publice, prin norma de trimitere "alte bunuri stabilite de lege". n sfrit, mai pot aparine domeniului public i bunurile care ndeplinesc criteriile de domenialitate public, menionate expres de legiuitor, Constituia referinduse, dup revizuire, la criteriul interesului public cu privire la bogiliile subsolului i al interesului naional, cu privire la "apele cu potenial energetic valorificabil", potrivit art. 136 alin. (3). n ceea ce privete titularii bunurilor care alctuiesc domeniul public, legiuitorul organic intr din nou ntr-o perfect consonan cu dispoziiile art. 136 alin. (2) teza a doua din Constituia republicat, menionnd chiar titularii dreptului de proprietate public, statul sau unitile administrativ-teritoriale i fcnd trimitere la modurile de dobndire prevzute de lege, fiind vorba chiar de cele prevzute n art. 7 din lege, doar c art. 7 consacr modurile de dobndire a dreptului de proprietate public. Pe de alt parte, dei legea are ca obiect de reglementare, conform titlului su, proprietatea public i regimul juridic al acesteia, i, n consecin, 115

Domeniul public II lista din anex ar fi trebuit s fie intitulat "list cuprinznd unele bunuri care aparin proprietii publice a statului sau unitilor administrativ-teritoriale", pe cnd ea se intituleaz "list cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului si al unittilor administrativ-teritoriale". n consecin, se apreciaz n doctrin c reglementarea actual oblig la identificare sferei bunurilor aparinnd proprietii publice cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public, fiind vorba n mod implicit, de noiuni cu ineles identic. Acestei prime constatri trebuie ns s-i alturm imediat, nc una: aceea c, numeroase dispoziii coninute n acte normative n vigoare, ne oblig a accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate privat; care nu intr ns n sfera bunurilor domeniului public, dar asupra crora statul sau unitile unitile administrativ-teritoriale exercit acel drept de paz i protecie, expres reglementat. De aici rezult concluzia acceptrii tezei unui sens larg i a unui sens restrns a noiunii de domeniu public. n sens restrns, domeniul public se identific cu sfera bunurilor proprietate public, n timp ce, n sens larg, sfera domeniului public include pe lng toate bunurile proprietate public i unele bunuri aparinnd proprietii private care, pentru anumite considerente, se afl sub paza i protecia statului sau a unitilor administrativ teritoriale, fiind supuse pe lng regulile dreptului privat i unui regim de drept public. Cu alte cuvinte, n sfera larg a bunurilor proprietate privat identificm o serie de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, fr a se caracteriza ns prin inalienabilitate, caracteristica principal a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constituia republicat. Nu mai puin adevrat este c acest principiu prezint un caracter relativ, guvernanii putnd n orice moment s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii. n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. Chiar n condiiile legislaiei n vigoare, semnificaia noiunii de domeniu public rmne intact n considerarea regimului juridic special aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun. n ce privete alte dispoziii relevante ale legii vom mai reine c, potrivit art. 4, domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea acestora i care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun. Capitolul II din lege stabilete regimul juridic aplicabil proprietii publice, enumernd n art. 7, modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public, i anume: pe cale natural; prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; prin expropriere pentru cauz de utilitate public; prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, 116

Domeniul public II pentru cauz de utilitate public, precum i prin alte moduri prevzute de lege. Astfel, n ce privete dobndirea pe cale natural, n doctrina administrativ actual se arat c sunt avute n vedere, n primul rnd, bunurile enumerate n art.136 alin. (3) din Constituia revizuit i republicat, fiind vorba despre un mod de dobndire prevzut i de art. 476 din Codul civil romn, care enumer printre bunurile ce alctuiesc proprietatea public "porturile naturale sau artificiale". Proprietatea public poate fi dobndit i prin achiziionarea de bunuri, precum i prin realizarea de obiective de in vestiii de natura celor care fac parte din proprietatea public. Exproprierea se realizeaz n condiiile prevzute de art 44 alin. (3) din Constituia revizuit i republicat i ale legii speciale n materie. Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate public i prin acte de donaie sau legate, n msura n care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceast proprietate, acceptarea acestora putnd fi realizat de ctre Guvern, consiliul judeean sau consiliul local, dup caz, dup cum donaia sau legatul s-au fcut n favoarea statului, judeului sau comunei. n formularea "alte moduri prevzute de lege"pot fi incluse rechiziiile i confiscrile. De asemenea, legea menioneaz modalitile de ncetare a dreptului de proprietate public, care intervine n cazul cnd bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat. n legtur cu pieirea bunului, deoarece legiuitorul nu face distincie, aceasta poate s intervin fie dintr-un caz de for major, fie din culp. n ce privete a doua modalitate dencetare, n doctrina administrativ s au manifestat rezerve fa de dispoziia constituional care consacr caracterul inalienabil al proprietii publice, aplicarea textului legal atrgnd o afectare indirect a principiului inalienabilitii. Aceasta deoarece, n mod logic, bunul care a aparinut proprietii publice i a fost trecut n domeniul privat urmeaz a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executri silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa. Mai mult dect att, un alt punct de vedere din doctrin precizeaz c o asemenea dispoziie ncalc prevederile art. 136 alin. (3) din Constituia revizuit i republicat, care enumer bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietii publice, or, potrivit unei dispoziii coninute n Legea nr. 213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public n domeniul privat, ceea ce constituie o grav nclcare a Constituiei. Potrivit art. 136 alin. (3) din Constituia revizuit i republicat i alte bunuri pot fi trecute, prin lege organic, n proprietate public, dar, n nici un caz, printr-o lege, bunurile ce compun domeniul public nu pot fi trecute n domeniul privat, chiar dac acesta aparine statului sau unitilor administra tiv-teritoriale. Consecina cea mai grav a acestei prevederi const n aceea c bunurile respective pot fi fnstrinate, ceea ce nu este posibil dac bunul aparine domeniului public. Dei temerile evocate mai sus au o logic i o justificare, n realitat e, relativitatea principiului domenialitii publice nu poate fi contestat. Prin urmare, trebuie acceptat c, n anumite condiii i cu respectarea dispoziiilor legii speciale n materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute n domeniul privat, evident cu scopul de a fi nstrinate. Dac ns unele din aceste bunuri sunt menionare n lista anex a legii 117

Domeniul public II speciale, atunci se impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeai for juridic i, mai mult, dac ar fi vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art.136 alin. (3) din Constituia revizuit i republicat ar trebui modificat norma constituional sub acest aspect, observaie fcut n doctrin cu peste un deceniu n urm de prof. Filipescu. Astfel, potrivit legii cadru n materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritorial n domeniul public al acestora se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local. Evident, este posibil i situaia invers, cunoscut n doctrina interbelic sub denumirea de afectaiune, privit ca "acea msur administrativ care face ca un bun din domeniul privat s treac n domeniul public", dezafectarea fiind operaia prin care bunurile domeniului public reintr n domeniul privat. Afectaiunea i dezafectaiunea, n materie de drumuri, poart numele de clasare i declasare. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face prin hotrre a Guvernului, la cererea consiliului judeean sau a consiliului local i invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face prin hotrre a consiliului local sau judeean, dup caz, la cererea Guvernului, potrivit art. 9 din Legea nr. 213/1998. Este prevzut expres posibilitatea ca hotrrile de trecere a bunurilor s poat fi atacate, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ n a crei raz teritorial se afl bunul. n capitolul consacrat dispoziiilor finale, legea prevede autoritile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public i termenele de realizare a acesteia. De asemenea, este stabilit expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau municipiilor, apreciat ca binevenit n doctrina de specialitate.

13.3 Definiai, trsturile i particularitile domeniului public Prima definiie a domeniului public n doctrina romneasc de dup 1948 aparine profesoarei Valentina Gilescu i dateaz din anii 1986 - 1987, fiind vorba despre "acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinaie expres a legii, pot folosi tuturor n mod direct sau prin intermediul unui organ al administraiei de stat, care realizeaz un serviciu public i care, n acest scop, administreaz aceste bunuri" Prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrative, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan). Domeniul public, n sens restrns, semific numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate public al statului sau al unitilor administrative-teritoriale. 118

Domeniul public II ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i se supun regimului juridic administrativ (R.N. Petrescu). Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituie i mai apoi de legea special n materie Dar, n plus, printre bunurile proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate public i a unei scri a domenialitii, fr ca bunurile respective s se caracterizeze prin inalienabilitate, trstura principal a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constituia revizuit i republicat. n ce privete ideea de scar a domenialitii, aceast a fost fundamentat nc din perioada interbelic n doctrina francez, fiind vorba de bunuri supuse unor reguli de protecie gradual, determinate de nevoia i importana pentru colectivitate a diverselor dependine ale domeniului public. n doctrina francez actual, ideea de scar a domenialitii este privit ca reflectnd stabilirea unei gradaii n importana regulilor derogatorii de la dreptul civil aplicabile bunurilor aparinnd persoanelor publice. Scopul domenialitii publice const. n a asigura securitatea bunurilor care constituie dependinele domeniului public i, nainte de toate, indisponibilitatea lor. Nu mai puin adevrat este c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii putnd, n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii. Fa de domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. n concluzie, ideea de domenialitate public nu are n vedere doar bunurile proprietate public, ci i unele bunuri proprietate privat, care pentru anumite considerente se afl sub paza i protecia statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. Sintagma de domenialitate public reprezint "inima regimului domenial. n ce privete trsturile domeniului public, pornind de la definiia n sens larg a acestuia, n doctrina administrativ se reine c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie: - prin natura sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare. Aceast trstur urmrete s scoat n eviden faptul c nu toate bunurile din societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de excepie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comer. Destinaia unor bunuri de a folosi generaiilor viitoare este dat de normele juridice fie n considerarea valorii lor deosebite, fie n considerarea utilitii lor publice. - s prezinte semnificaia unei valori de interes pu blic sau s fie destinat unei folosine de interes public. 119

Domeniul public II Bunurile domeniului public dobndesc o importan social deosebit. Deosebim o folosin direct, cel mai adesea gratuit, dat fiind natura bunului (mersul pe strad, scldatul n apa mrii etc.), cnd nu este nevoie de nici o condiionare i, respectiv o folosin indirect, cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia public. - s fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept public i privat, n care regimul public rmne dominant Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic apartenena la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei subiectul purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial, respectiv un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat, n considerarea salvgardrii valorii naionale. - s se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public. Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public, iar dreptul de paz i protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat. n ce privete importana distinciei dintre proprietatea public i proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferena de regim juridic aplicabil. n mod paradoxal, cu toat diversitatea de opinii manifestat cu privire la corelaia proprietate public - domeniu public i implicit la sfera bunurilor acestora, n problema regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse n aceast sfer, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, ntreaga doctrin - fr distincie ntre autorii de drept civil i cei de drept administrativ - a adoptat o poziie comun. Au fost identificate astfel, de regul, cu unele diferene de nuan, aceleai particulariti ale domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat. Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fr ndoial, principiul inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa este limitat doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, adic la durata afectaiunii, o dat dezafectat de caracterul public, bunul respectiv putnd fi nstrinat. Mult timp, neconsacrat legislative, ci doar jurisprudenial i doctrinar, cum se precizeaz n doctrina de drept administrativ, regula inalienabilitii a aprut ca o consecin fireasc a afectrii bunurilor din domeniul public n vederea satisfacerii intereselor generale. Ea nu poate fi conceput ns n mod absolut, ci dimpotriv, ca avnd un caracter relativ i limitat, depinznd de natura bunului i de scopul pentru care a fost afectat. Cu alte cuvinte, caracterul relativ al inalienabilitii decurge din faptul c regula nu se aplic dect domeniului public i exclusiv, pe durata n care bunul aparine acestui domeniu. Din momentul n care un bun nu mai face parte din domeniul public, fiind de exemplu declasat (noiune utilizat n cazul cilor de comunicaie terestr) i trecut n domeniul privat, regula inalienabilitii nu se mai menine, bunul putnd fi nstrinat. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituia Romniei revizuit i republicat: Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin 120

Domeniul public II gratuit instituiilor de utilitate public. Prin completarea dispoziiei iniiale a art. 135 alin. (4), se consfinete constituional o situaie deja consacrat n practica administrativ, n baza unei dispoziii coninute n art. 17 din Legea nr. 213/1998 ce prevede dreptul statului sau al unitilor administrativ -teritoriale de a da n folosin gratuit imobile din patrimoniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Aceeai pr evedere cu o formulare identic se regsete n art. 126 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local. Pe bun, dreptate, s-a apreciat n doctrin, anterior revizuirii, c Hotrrile Guvernului prin care fuseser date n folosin gratuit unele bunuri immobile (spre exemplu, terenuri) care fceau parte att din proprietatea public, ct i din proprietatea privat a statului, unor persoane juridice ca cele menionate mai sus, dei se ncadrau n prevederile art. 17 contraveneau altor dispo ziii ale Legii nr. 213/1998, dar, mai ales nclcau dispoziiile constituionale potrivit crora bunurile proprietate public puteau fi date doar n administrare, concesionate sau nchiriate potrivit legii. n plus, mai remarc V. Priscaru, n mod greit sau adugat la entitile care pot primi bunuri imobile n folosin gratuit serviciile publice, pentru c acestea sunt incluse n prevederile alin. (1) al art. 12 din Lege, potrivit cruia: bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n admini strarea regiilor autonome, a prefec turilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local". Or, dup cum apreciaz acest autor serviciile publice se mpart n servicii public e: de legiferare, judiciare, ale autoritilor administrative centrale i locale, n instituii publice i n regii autonome de interes public. Locul lor fiind n art. 12, i numai dintr-o eroare au fost prevzute n art. 17 Ca o consecin a inalienabilitii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domeniului este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bun-credin., n cazul bunurilor mobile. Acest principiu fusese expres consacrat, chiar nainte de intrarea vigoare a Constituiei, prin art. 5 alin. (2) din Legea fondului funciar (n varianta iniial), care prevedea: Terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dac prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil." O alt consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este insesizabilitatea, care se opune urmririi lor silite. Astfel, cum s-a remarcat n doctrina interbelic, problema urmririi bunurilor ce intr n acest domeniu nici nu se putea pune, deoarece statul era prezumat a fi ntotdeauna solvabil, bunurile sale fie c fceau parte din domeniul public, fie c aparineau domeniului privat, nu puteau face obiectul procedurii de executare silit.n consecin, datoriile acestor subieci de drept se pltesc sau se lichideaz prin aplicarea unor dispoziii legale speciale cu caracter financiar, care exclud incidena normelor juridice de drept comun privitoare la urmrirea silit n opinia lui A. Iorgovan o asemenea tez, n prezent, nu mai poate fi susinut, deoarece chiar Constituia a stabilit egalitatea de tratament ntre cele dou forme de proprietate, inclusiv n ceea ce privete regimul juridic al servituilor, respectiv al executrii silite. n aceste condiii, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd 121

Domeniul public II domeniului public nu este susceptibil de dezmembrminte prin constituirea unor drepturi reale imobiliare. Prin urmare, asupra acestor bunuri nu se pot constitui servitui, ele fiind incompatibile cu afectaiunea special a domeniului public. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, a consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate public, care-l individualizeaz n raport cu dreptul de proprietate privat. Conform art.11 alin.1 din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprecriptibile, n sensul c: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaug n alin. (2), sunt lovite de nulitate absolut. n art. 13, legea dispune c servituiile asupra bunurilor din. domeniul public sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruiai sunt destinate bunurile afectate, iar n ce privete servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public, se prevede c acestea se mentin n aceleasi conditii. Formula de redactare a acestei dispoziii, cu caracter pozitiv - se arat n doctrin, ar fi trebuit s fie conceput i redactat de o manier negativ, n sensul de a se declara c bunurile domeniului public nu pot fi grevate de servitui, cu excepia celor care sunt compatibile cu uzul sau cu interesul Aceasta deoarece concepia de principiu a legii, i anume imposibilitatea grevrii de servitui s-ar fi impus a fi armonizat cu tehnica de redactare spre a nu duce la interpretarea c legea admite, n general, posibilitatea constituirii de servitui asupra domeniului public. Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i comune pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trsturi ns unor categorii de bunuri proprietate public le sunt aplicabile i alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora. Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidental modern, s-a observat c nu exist o enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public i nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii empirice i apoi mai sistematice. n doctrina romneasc, la scurt timp dup adoptarea Constituiei din 1 991, s-a sustinut c enumerarea bunurilor domeniului public scoate n eviden nu numai marea lor varietate, dar i mprejurarea c, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al statului se lovete de dificulti Dac este exact c din domeniul public al statului fac parte toate cldirile centrale i exterioare ale ministerelor, cu accesoriile lor mobile i imobile, bile publice, instalaiile tuturor serviciilor publice (cu privire la aceast categorie depinde cine realizeaz serviciile publice respective), echipamentele i depozitele armatei, cimitirele eroilor, farurile, arhivele, este incontestabil - se apreciaz n doctrin - c n acest domeniu intr i tezaurul de aur pstrat la Banca Naional, manuscrisele scriitorilor clasici, tablourile i alte opere de art chiar neexpuse n muzee (n msura n care 122

Domeniul public II aparin statului). n plus, intr n domeniul public, fr a fi, propriu-zis, obiect al dreptului de proprietate, "toate sumele de bani afectate bugetului statului i administraiilor publice n scopul de a servi pentru administrarea i folosina lor", care reprezint, sub aspect juridic, titluri de crean. n acelai sens s-a pronunat i un alt autor, apreciind c, potrivit criteriului afectaiunii bunului unei utiliti publice ori unui serviciu public, aparin domeniului public cldirile organelor administraiei de stat (ministere, prirnrii, prefecturi), cele ale sediilor i celorlalte instituii de nvmnt de stat, ale muzeelor publice, teatrelor de stat, ale instituiilor de stat din domeniul ocrotirii sntii, aprrii naionale, instalaiile tuturor serviciilor publice, cimitirele eroilor i orice alte cldiri pe care prevederile legale le consider ca fiind de domeniul public. Printre bunurile mobile, autorul enumera exponatele ce sunt prezentate n muzeele publice, crile afalte n bibliotecile publice ori bunurile ce se gsesc n arhivele publice, tezaurul de aur i alte asemenea bunuri ce aparin statului. n privina diferenierii dintre domeniul public i cel privat, problem controversat de-a lungul vremii, s-a ncercat delimitarea lor utiliznduse anumite procedee. Problema care se pune n acest caz, se arat n doctrin, este aceea de a ti dac unul sau mai multe dintre aceste criterii pot funciona de sine stttor pentru a se stabili dac un bun aparine sau nu domeniului public Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciat ca determinant n distingerea celor dou domenii, ca urmare a existenei unor categorii de bunuri, care, datorit naturii lor, nu puteau aparine unui particular, ca de exemplu o osea. Asemenea bunuri ar fi de domeniu public, dar pe lng ele exist, bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea s constituie i proprietate privat (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public). Cu alte cuvinte, acest criteriu nu acoper toat gama de bunuri care fac parte din acest patrimoniu i nu poate explica apartenena la acesta a unor bunuri care prin natura lor, pot fi obiect al dreptului de proprietate particular. Putem observa c este preluat o poziie din lucrri din perioada interbelic, rmase de referin n dreptul civil, respective admiterea ideii existenei unor categorii de bunuri proprietate privat ce pot aparine domeniului public, n raport cu legislaia i jurisprudena vremii. Este vorba despre acele bunuri afalte n proprietate privat, dar supuse unor reguli domeniale speciale. n plus, ca o observaie general, constatm din nou stricta dependen a instituiei domeniului public fa de specificul societii la care se raporteaz. Un alt criteriu prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialiti, nu poate contribui singur la departajarea celor dou domenii deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar aparine domeniului public. Vom da cu titlu de exemplu,n sprijinul poziiei critice, situaia nvmntului superior particular, extrem de extins n ultimii ani, n Romnia, serviciu public fundamental, realizat de cele mai multe ori cu bunuri aparinnd exclusiv fundaiei care se afl la baza nfiinrii instituiei de nvmnt respective. Sau, mai mult, transportul public realizat de particulari, serviciu public esenial pentru asigurarea libertii de circulaie a cetenilor cu mijloace de transport aflate n proprietatea acestora. 123

Domeniul public II n aceste dou cazuri, este vorba despre bunuri afectate ndeplinirii unui serviciu public, dar care nu se afl n domeniul public, ci n proprietatea particularilor, care "au pus n funciune" serviciile publice respective . n sfrit, mai este menionat de doctrin, i criteriul uzului direct i general al bunului public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate public, criteriu considerat ca prea restrictiv, n raport cu sfera bunmilor aparinnd domeniuhii public. Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrin, ine cont doar de bunurile accesibile n mod permanent publicului, ca de exemplu: strzile, pieele, grile, fluviile etc., excluzndu-le pe acelea care, dei nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt de interes public, ca de exemplu cazrmi, teatre, coli etc.). Tot n legtur cu criteriul distinciei dintre domeniul public i domeniul privat, prof. Filipescu evoc dispoziiile art. 1844 din Codul civil, care declar imprescriptibile lucrurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privat, fiind scoase din circuitul civil. La aceast concluzie ajunsese i jurisprudena romneasc interbelic, citat de profesor, stabilind c aparin domeniului public bunurile care prin destinaia lor sunt afectate uzului direct i general al publicului, precum i acele bunuri care prin natura lor sau printr-o declaraie expres a legii nu pot fi obiect al unei proprieti private i sunt scoase din comer. Fa de aceste aspecte, e de prere cunoscutul civilist, se poate aprecia c, ntr-o anumit msur, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili dac un bun aparine domeniului public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege i tot legea este cea care prevede c, anumite bunuri prin natura sau destinaia lor aparin domeniului public. Dintr-o asemenea perspectiv, criteriul pentru distincia domeniului public de cel privat va fi, cu precizrile artate, declaraia legii. Fr a insista asupra acestei problematici, dorim s atenionm n acest context, cu privire la dificultile reale, aprute n practica administrativ, chiar n condiiile unor dispoziii legale mai precise, de a ncadra unele bunuri n domeniul public, cu toate consecinele ce decurg de aici. Dup aproape o jumtate de veac, legiuitorul roman a confirmat distincia dintre domeniul public i cel privat, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou concepte, prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (adoptat n februarie 1991 - anterioar Constituiei). Astfel, nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i proprietatea privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care, "indiferent de destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei" (art. 1). ,,Fondul funciar" reprezint o noiune global, care este de natur s induc ideea existenei unui regim de paz i protecie asupra tuturor terenurilor, inclusiv pentru cele care fac obiectul proprietii private, aceasta nsemnnd c i exerciiul proprietii private asupra terenurilor este "afectat" de un regim de domenialitate, fr a se pierde ns caracterul de regim de drept privat. Potrivit art. 4 alin. (1) din lege, "terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine domeniului public sau privat" . Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine comunelor, 124

Domeniul public II oraelor, lrtunicipiilor sau judeelor. Asfel, Legea nr. 18/1991 a fost calificat ca reprezentnd o premier legislativ n domeniul proprietii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat i a disociat n mod evident conceptul de proprietate domenial: public i privat, de cel de proprietate privat a persoanelor fizice i juridice, art. 4 alin. (1) fiind clar n aceast privin. La rndul su, art. 5 din lege conine o emunerare mai dezvoltat a sferei bunurilor domeniului public dect cea care va fi coninut n Constituie cu privire la bunurile proprietate public referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee; ci de comunicaie; reele stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu destinaie forestier; albiile rurilor i fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale; rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale; monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile aprrii; terenurile pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Deoarece art. 5 alin. (l) din lege enumera terenurile care aparineau domeniului public, atingnd implicit i alte bunuri ale acestuia (piee, ci de comunicaii, reele stradale i parcuri publice, porturi i aeroporturi etc.), n doctrin s-a simit nevoia comparrii acestor prevederi cu dispoziiile art.. 135 alin. (4) din Constituie, referitoare la bunurile proprietate public [modificat i devenit art. 136 alin. (3) dup revizuire i republicare], att de ctre autorii de drept civil, ct i de specialiti n drept administrativ. Astfel, s-a apreciat, spre exemplu, c legea aduga criteriul afectaiunii uzului public, (de altfel, chiar art. 4 alin. final fcea precizarea c "terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utiliti publice") avut n vedere de art. 135 alin. (4) din Constituie, n varianta iniial, doar parial i cu privire la o anumit categorie de bunuri, i anume in legtur cu "apele ce pot fi folosite n interes public". n ceea ce privete expresia "bunuri de uz public" avut n vedere de legiuitor, n doctrin, aceasta a fost privit ca avnd n vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toi membrii societii, la care deci au acces toate persoanele, iar prin expresia "bunuri de interes public" sunt avute n vedere acele bunuri care, dei nu pot fi folosite de orice persoan, sunt destinate a fi folosite n cadrul unor activiti care intereseaz pe toi membrii societii. n doctrina administrativ, anterior revizuirii Constituiei, s-a apreciat cu deplin temei c, ntre art. 135 alin. (4) din Constituie i art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 nu exist inadverten. Cu o singur excepie (cile de comunicaie), enumerarea din lege nu corespundea sub aspect terminologie cu enumerarea din Constituie. n unele cazuri, Constituia a folosit o formulare mai sintetic (de ex. plajele, marea teritorial), pe cnd Legea fondului funciar a folosit o formulare mai analitic (spre exemplu fundul apelor maritime interioare i mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele). Dac aceast analiz comparativ viza textul iniial al art. 135 alin. (4), din noua versiune consacrat prin art. 136 alin. (3) lipsesc chiar cile de comunicaie, singurele care se regseau cu aceeai formulare n Legea fondului funciar. Aceast eliminare a fost considerat necesar deoarece, prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar conductele. de gaze, petrol sau linii de energie electric, se pot afla i n proprietate privat, astfel nct textul iniial ar fi condus la blocaje de netrecut n procesul de privatizare, n anumite domenii i, corespunztor, n procesul de negociere n vederea ncheierii 125

Domeniul public II capitolelor de aderare la Uniunea European. Determinarea sferei terenurilor care aparin domeniului public, se mai precizeaz n doctrin, se realizeaz folosindu-se aceleai criterii i tehnici pe care le folosete i constituantul romn, respectiv criteriul generic, individualizarea unor categorii i trimiterea la alte legi prin care s se poat lrgi sfera domeniului. Cu alte cuvinte, i legea, la rndul ei, face trimitere la alte legi, dar consacr i un criteriu calitativ, ce trebuie avut n vedere de legile respective, opernd cu noiunile de utilitate public, uz public i interes public. Legea fondului funciar las astfel posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate ca bunuri ale domeniului public i alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaz expres. Se constat n plus c, n vreme ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul privat, Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprietatea privat. Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia, orice bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public. n ce privete crieteriul aparteneei la domeniul public a tuturor bunurilor afectate uzului public, n doctrin s-a remarcat, pe bun dreptate, meritul legii de a explica posibilitatea ca, prin schimbarea destinaiei, un bun aparinnd domeniului public s intre n domeniul privat, exemplificndu-se cu posibilitatea vnzrii unui drum, dup ce-i fusese schimbat destinaia. Fr a contrazice prevederile Constituiei, se susine n continuare, art 5 alin. (1) din Legea fondului funciar duce la admiterea ideii c intr n doemniul public i cldirile afectate folosinei publice sau exploatrii unui serviciu public (ca de exemplu, colile, muzeele, spitalele, cazrmile etc.) deoarece distincia ntre cele dou domenii este, n raport cu consecinele ei, mult prea important. Fa de enumerarea din art. 5, un alt autor, constatnd n egal msur c aceasta nu e limitat, consider c pot intra n categoria terenurilor aparinnd domeniului public i terenurile crora, prin legi speciale, li se dau o astfel de destinaie. (I. Adam,). Analiza modului de consacrare a conceptului de dmnenialitate public sau privat, n Legea administraiei publice locale trebuie s porneasc de la dispoziiile art. 136 alin. (2) din Constituia revizuit i republicat ce stabilete ca unici titulari ai prorietii publice statul sau unitile administrativteritoriale, coroborat cu dispoziiile constitutionale referitoare la organizarea administrative-teritorial a rii, i, respectiv a autoritilor administraiei publice locale i mai apoi cu dispoziiile legale n aceast materie care consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i un domeniu public judeean. Cu alte cuvinte conceptul domenialitii, publice sau private, distinct de cel al proprietii private a persoanelor fizice sau juridice, i-a gsit o consacrare lrgit i funcional n Legea administraiei publice locale. Potrivit art. 122 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local "aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional" . Legea administraiei publice locale din 2001 nu face referire expres la Legea proprietii publice din 1998, dar las s se neleag c pe aceasta o vizeaz n primul rnd. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia a adoptat soluia unei anexe, care nominalizeaz la punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II bunurile 126

Domeniul public II domeniului public judeean, iar la punctul III bunurile domeniului public comunal. Potrivit art. alin. (3) din Legea nr.. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, "domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex, precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional". Potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i reginud juridic al acesteia, "domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anex i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean". Potrivit art 123 alin. (1) din Legea administraiei publice locale: "Domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile si imobile, altele dect cele prevzute la art. 122 alin. (1), intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege." Lor li se aplic dispoziiile de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Ori de cte ori legea se refer n general la proprietatea judeului, oraului sau comunei, ne vom afla n prezena unei proprieti private (ce constituie regula), bunurile respective aparinnd domeniului privat judeean sau, dup caz, domeniului privat comunal. n ce privete dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2), art 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844], acestea urmeaz a fi interpretate n sensul c au redevenit norme active, ntregind reglementarea "proprietii publice". Aceste norme, dei cuprinse n Codul civil, reprezint n realitate izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la nceput. n doctrina administrativ actual, au fost identificate dou categorii de dispoziii n materia domeniului public n Codul civil i anume: dispoziii prin care se face referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat, precum i dispoziii prin care se determin sfera domeniului public. Pentru prima categorie se exemplific cu art. 1844 ce prevede imprescriptibilitatea i inalienabilitatea domeniului public i art. 1845 ce statueaz c bunurile care aparin domeniului privat al statului (sau al unitilor administrativ-teritoriale, s.n.) sunt supuse acelorai prevederi ca i bunurilor particularilor. Pentru cea de-a doua categorie se exemplific cu art. 476 i art. 478 care opereaz o enumerare a bunurilor ce reprezint dependine ale domeniului public, unde sunt cuprinse prin individualizare sau determinare generic multe din bunurile pe care Constituia le calific ca fiind ale proprietii publice. Spre deosebire de bunurile ce alctuiesc domeniul civil i care aparin particularilor, bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art 475 alin. (2) din Codul civil, administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele prescrise anume pentru ele, cu alte cuvinte, dup norme derogatorii de la dreptul comun. Se recunoate, astfel, i chiar mai mult, se accentueaz, ideea regimului special, de drept administrativ, stabilit chiar de Codul civil, ce reprezint cadrul juridic n care autoritile administraiei publice i realizeaz prerogativele de care dispun fa de bunurile domeniului public. O dat trecute n circuitul civil, n domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, acestor bunuri le vor fi aplicate regulile dreptului 127

Domeniul public II comun, specifice tuturor bunurilor aflate n proprietate privat. Tot n doctrina civilist - se mai susine art. 475-478 din Codul civil (ce se refer conform titlului capitolului n care sunt inserate la bunuri n raporturile cu cei care le posed) are n vedere domeniul public, dar nu n sensul su, opus domeniului privat, ci n sensul de proprietate public i care poate fi de domeniul public i de domeniul privat. n aceste texte, legiuitorul a folosit denumirea de domeniu public, dar n sensul de bunuri domeniale care aparin statului, astfel c, distincia dintre domeniul public i domeniul privat nu apare ca evident din analiza articolelor menionate din Codul civil romn. Cu alte cuvinte, textele Codului civil folosesc noiunea de "domeniu public" n sensul de bunuri domeniale sau ale statului i nu n sensul de bunuri ce ar intra ntr-un domeniu opus celui public, respectiv domeniul privat, din analiza articolelor referitoare la "domeniu" rezultnd c se face referire la bunurile ce fac parte din domeniul privat.Desigur, respectnd distinciile fcute de Codul civil, este de remarcat faptul c bunurile ce alctuiesc domeniul (ce compun domeniul public) nu se confund cu res communes, adic bunurile neapropiabile, cum ar fi lumina, aerul etc. Astfel, art. 476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependeinelor domeniului public, unele dintre ele regsindu-se i n enumerarea bunurilor proprietate public realizat de Constituie i n art. 5 din Legea fondului, chiar dac unele formulri sunt mai nuanate, textul fiind urmtorul: "Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public. Enumerarea din Codul Civil - se subliniaz n doctrina de drept civil - nu este limitativ deoarece art. 476 prevede c fac parte din domeniul public i "toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular," dispoziie care permite identificarea drept posibil criteriu de delimitare a bunurilor aparinnd domeniului public, a criteriului naturii bunurilor, toate bunurile susceptibile de proprietate particular aparinnd domeniului privat..., n Dreptul, nr. 5-6, 1994, p. 75). Dimpotriv, art. 478 alin. (2) din Codul civil, dispunnd c bunurile prevzute la alin. (l), respectiv porile, zidurile, anurile fortreelor ce au format domeniul public reintr n comer cnd nu mai servesc la uzul public, ca urmare a schimbrii destinaiei lor, constituie un exemplu a insuficienei unui asemenea criteriu. La rndul su, art.477 din Codul civil, potrivit cruia, "toate averile vacante i fr stpni, precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public" s-a apreciat constant n doctrin c se refer de fapt la domeniul privat al statului sau al unitilor administrative-teritoriale . Aceast propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o dat cu adoptarea legii speciale n materie, Legea nr. 213/1998, prin art. 25 potrivit cruia, prin sintagma "domeniu public", n sensul art. 477 din Codul civil se desemneaz "domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz". n doctrina administrativ s-a fcut i remarca, interesant de reinut, c, dei soluia legiuitorului din 1998 reflect concepia de ansamblu a legii, vine n contradicie cu accepiunea tradiional dat sintagmei de domeniu public. Din aceast perspectiv, soluia legal ar fi trebuit s fie n sensul c, unele din bunurile respective vor intra n domeniul public al statului sau, dup importana bunului, al unitii administrativ-teritoriale, ca de exemplu, coleciile 128

Domeniul public II de art, bunurile de patrimoniu etc., iar altele vor intra n domeniul privat al statului sau al unitii administrativ-teritodale, dup caz. Evident, este vorba de o propunere care se ntemeiaz pe concepia privind sensul larg al noiunii de domeniu public. n ceea ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de -a lungul timpului, att datorit modificrilor legislative ct i datorit concepiilor diferite exprimate cu privire la coninutul i sfera domeniului public. n orice caz, din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata cu uurin c, att n perioada interbelic. ct i n prezent, ideea de domenialitate public a fost indisolubil legat de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial i aerian. ntr-o clasificare mai analitic, un autor cla ssic, P. Negulescu, face distincie ntre urmtoarele dependine ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii i porturile maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmospheric mrginit ntre graniele statului; domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public terestru format din osele, cile ferate etc.; din pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite, imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general . n doctrina actual sunt mai multe clasificri ale bunurilor domeniului public, n funcie de mai multe criterii, printe care reinem: a) dup criteriul interesului pe care-l prezint, distingem: domeniul public de interes naional; dmneniul public de interes judeean i domeniul public de interes comunal; b) dup modul de determinare, distingem: bunuri ale domeniului public prevzute de Constituie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi i bunuri ale domeniului public identificate de autoriti ale administraiei publice n baza criteriilor precizate de Constituie i legi; c) dup modul de ncorporare, distingem: domeniul public natural i domeniul public artificial; d) dup criteriul naturii lor, distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural i domeniul public militar; e) dup modul de utilizare de ctre public, distingem: bunuri utilizate direct i bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

13.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care este sfera bunurilor domeniului public? 2. identificai precizrile constituionale cu referire la domeniul public

129

Domeniul public II

13.5 LUCRARE DE VERIFICARE Identificai trsturile domeniului public. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate.

13.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare

13.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

130

Domeniul public III

Unitatea de nvare nr.13

DOMENIUL PUBLIC III 13.1 OBIECTIVE - s prezinte concesiune domeniului i serviciului public - s prezinte parteneriatul public-privat - s deprind cursanii a identifica regimurile domeniale speciale i a le caracteriza

13.2 Concesiunea domeniului public i a serviciului public Ideea concesionrii unui bun public apare nc din antichitate, n dreptul public roman, dar fundamentele instituiei concesionrii pentru bunurile private se regsesc n Evul Mediu, cnd, concesiunile "bunurilor domeniului public" erau surse de venituri pentru monarhi i mijloace ale luptei politice, modaliti de rspltire a loialitii. Inovaiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum i reglementrile ulterioare, adeseori neclare n aceast chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai nti, apoi cel romn, au fcut ca, nu de puine ori, concesionarea bunurilor publice s se confunde cu cea a bunurilor private. Un cunoscut autor clasic (P. Negulescu) definea concesiunea ca reprezentnd o form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate. n perioada interbelic, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public i s-a contribuit la progresul societii, uurnd viaa social, fr a greva bugetul statului, ci dimpotriv, aducndu-i venituri; de asemenea, s-a realizat reeaua de ci ferate, au fost construite poduri, au fost amenajate ruri navigabile, s-a dezvoltat sistemul furnizrii de ap potabil, curent electric, transportul in comun etc. Prin concesiune se ajunge la situaia ca un bun aparinnd domeniului public s poat fi utilizat n condiiile proprietii private. Concesiunea serviciului public, se apreciaz n doctrina administrativ actual, reprezint un mod de administrare a unui serviciu n care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin contract administrativ o persoan privat, concesionarul, de a pune n funciune serviciul, sub controlul autoritii concedente, pe o anumit pedoad de timp, concesionarul asumndu-i aceast sarcin n schimbul unei remunerri care const din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. Concesionarul percepe taxele n conformitate cu un tarif stabilit de administraie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administraia reglementeaz n mod general i impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat. Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridic a contractului de concesiune, aceasta a fost neleas de majoritatea autorilor ca o ocupare temporar a domeniului public, ntotdeauna revocabil i rscumprabil. Dintr-o perspectiv general, concesiunea bunurilor publice, a serviciilor publice nu reprezint doar un scop n sine, ci o modalitate juridic creat de civilizaia secolului XIX, dar, mai ales a secolului 131

Domeniul public III trecut, pentru a face s fie mai bine puse n valoare bunurile publice ce urmeaz a fi transmise generaiilor viitoare, pentru a fi prestate la cerine nalte servicii publice eseniale. Dup cum se rcamintete n doctrina administrativ actual, n perioada interbelic s-a dezvoltat principiul dublei naturi a actului de concesiune i situaia juridic care rezult din acest principiu. Pe de-o parte, n actul de concesiune exist un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc organizarea i funcionarea serviciului i care ar putea figura ntr-un regulamentt administrativ. Aceste clauze elaborate n mod unilateral de admi nistraie pot fi ntotdeauna modificate de ea. Pe de alt parte, pe lng clauzele reglementare, exist n concesiunea serviciului public o parte contractual : dispoziii financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contractului, principiu fundamental pentru contractele administrative. n doctrina administrativ francez, contractul de concesiune, alturi de contractul de lucrri publice, a fost calificat ca fiind un contract administrative n doctrina german clasic, concesiunea a fost definit ca fiind un act administrativ care confer unui particular putere juridic asupra unei pri din patrimoniul ncredinat de ctre administraie. n prezent, n Romnia, art. 136 alin. (4) din Constituia republicat se refer la instituia concesiunii, iar dispoziii cu privire la concesiune se ntlnesc ntr-o serie de legi adoptate anterior intrrii n vigoare a acesteia cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, att ct a mai rmas n vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat trasformarea vechilor uniti socialiste de stat, specifice sistemului socialist, n regii autonome i societi comerciale; Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicat cu modificrile i completri le ulterioare, lege referitoare la terenurile din Romnia, analizat sub aspectul reglementrii terenurilor ce aparin domeniului public, n prelegerea anterioar; Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, republicat cu modificrile i completrile ulterioare etc. Referiri la concesiune regsim i n numeroase acte normative adoptare ulterior intrrii n vigoare a Constituiei, la 8 decemblie 1991, printre care menionm: Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificrile i completrile ulterioare; Ordonana Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaii terestre - autostrzi i ci ferate, aprobat i modificat prin Legea nr. 136/1996; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electric i termic; Legea nr. 215/2001 privind administraia public local cu modificrile i completrile ultetioare; Legea minelor nr. 85/2001 cu modificrile i completrile ulterioare; Legea petrolului nr. 238/2004 etc. Dreptul comun n materie l reprezint Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, n baza creia s-a adoptat Hotrrea Guvenmlui nr.. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.219/1999 privind regimul concesiunilor. Prin urmare, sistemul legislativ romnesc actual dispune de o lege cadru n materia concesiunii i de acte normattve ce conin reglementri speciale privind concesionarea anumitor bunuri ale domeniului public. Menionm c n cursul anului 132

Domeniul public III 2007 aceast lege a fot abrogat printr-o ordonan de urgen. Din coninutul art. 136 alin. (4) din Constituia republicat ar rezulta implicit c bunurile proprietate public pot fi date n concesiune oricrui subiect de drept, de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale, precum i de regiile autonome sau de instituiile publice care le-au primit n administrare, dac prin lege special nu se dispune altfel. Aceast interpretare a normei constituionale va fi res trns, prin dispoziiile Legii nr. 219/1998, dup cum vom constata analiznd prile contractului de concesiune. Totodata, fa de dispoziia constituional, concesiunea se prezint ca un mod de utilizare a domeniului public, alturi de nchiriere i darea n administrare. Actul juridic care se afl la baza concesiunilor domeniului public - se arat n doctrina actual - este un contract, act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se ntemeiaz permisiunea de staionare sau ocupare temporar a domeniului public. Contractele de concesiune, care dup natur juridic sunt contracte administrative, prevd anumite condiii i termene, contractul de concesiune fiind definit ca reprezentnd: "contractul prin care o persoan, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene." Din aceast definiie rezult c efectele contractului de concesiune vizeaz concedentul, pe de-o i concesionarul, pe de alt parte, presupunnd ns i existena unor drepturi i obligaii ale celor dou pri, dar n egal msur, efectele contractului se rsfrng i asupra teri lor, adic asupra beneficiarilor bunului, activitii sau serviciului public concesionat. Articolul 2 alin. (1) reproduce dispoziiile art. 136 alin. 4 alin. (5) din Constituie pentru ca apoi s enumere exemplificativ i nu limitativ, bunurile, activitile sau serviciile publice care pot face obiectul unei concesiuni: transporturile publice, autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroportuare civile, serviciile potale, spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii, terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere etc., i, conform literei t), orice alte bunuri, activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Obiectul contractului de concesiune nu poate fi dect obiectul concesiunii ca atare, situaiile ns concrete putnd fi foarte complexe, mai ales n ipoteza licitaiilor pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunmi proplietate public. Plata concesiunii se numete redeven i se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. n ce privete prile contractului de concesiune, au calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public sau privat a statului ori pentru activitile i serviciile publice de interes naional, precum i consiliile judeene, consiliile locale sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public sau privat a judeului, oraului sau comunei ori pentru activitile i serviciile publice de 133

Domeniul public III interes local. n consecin, dup cum se sublianiaz n doctrina actual, prin ncheierea contractelor, aceste autoriti publice angajeaz rspunderea juridic a statului i, respectiv, a unitilor administrativteritoriale. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat romn sau strin. Pentru a fi concesionar, persoana fizic trebuie s fie major i s nu aib discernmntul alterat, iar persoana juridic trebuie s fie nfiinat n mod legal i s aib o capacitate de folosin specializat obiectului concesiunii. n ce privete iniiativa concesionrii, iniiativa poate fi att public, ct i privat, cu precizarea c aceasta "revine concedentului sau oricrui investitor interesat, fiind de conceput iniierea concesionrii fr existena unui studiu de oportunitate, efectuat n prealabil de ctre concedent, care va cuprinde urmtoarele elemente: descrierea obiectului concesiunii; motivarea economic, financiar, social i de mediu a concesiunii; investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; nivelul minim al redevenei; modalitatea de acordare a concesiunii i motivarea opiunii propuse; durata estimat a concesiunii; termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare. Aprobarea concesionrii se face pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotrre de Guvern, hotrre a consiliului orenesc sau comunal. Prin urmare, dei sfera concedenilor este mai larg, ea incluznd, dup cum s-a menionat ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum i instituiile publice de interes local, dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului i, respectiv, consiliilor judeene sau locale. Concesionarea unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public se realizeaz sub aspectul procedurilor de concesionare fie prin licitaie public (deschis sau deschis cu preselecie), fie prin negociere direct, cu precizarea c la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai dac prin licitaie public nu s-a putut desemna un ctigtor, deci numai n subsidiar. Licitaia public deschis este licitaia prin care orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert. Licitaia public deschis cu preselecie este licitaia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le selecioneaz pe baza unor criterii elaborate n prealabil, au dreptul s prezinte oferte. n cazul procedurii licitaiei publice, concedentul are obligaia s elaboreze caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Procedura concesionrii prin negociere direct intervine n cazul n care licitaia public, desfurat de dou ori, nu a condus la desemnarea unui ctigtor. Astfel, la baza acesteia se afl procesulverbal al celei de-a doua licitaii, iar condiiile concesionrii prin negociere direct nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse de licitaia public deschis. n urma acestei proceduri, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, romne sau strine pe care o alege. 134

Domeniul public III n ce privete ncheierea contractului de concesiune este prevzut un termen de 30 de zile cu ncepere de la data la care concedentul a informat of'ertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit alfel. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contrcatuale, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n acesta. n toate cazurile, contractul de concesiune va meniona interdicia pentru concesionar de asubconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Deasemenea, mai este prevzut expres obligaia concesionarului ca, la expira rea termenului de concesiune, s restituie n deplin proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate. Contractul de concesiune se ncheie n conformitate cu legea romn, indiferent de naionalitatea sau de cetenia concesionarului, pentru o durat care nu va putea depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui, legea preciznd i un criteriu ce se afl la baza stabilirii duratei concesiunii, i anume perioada de amortizare a investiiei ce urmeaz a fi realizat de ctre concesionar. Contractul de concesiune va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor. Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale, legate de interesul naional sau local, dup caz. n cazul concesionrii unui bun public suntem n prezena unor instituii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative, pe cnd concesionarea unui bun privat al statului a creat contracte de drept civil, condiionate de existena unor acte administrative. ntr-o formulare sintetic, n doctrina adrninistrativ, contractul de concesiune este calificat ca fiind un contract administrative, sinalagmatic, care se ncheie intuitu perso nae, cu titlu oneros,cumulativ, temporar, cu executare succesiv, tipic, numit, solemn, constitutiv de drepturi i de obligaii. De altfel, o dimensiune esenial a sferei efectelor contractelor de concesiune, se subliniaz n doctrina administrativ actual, o reprezint acest drept al concedentului de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune, condiionat ns de notificarea prealabil i de existena unor situaii excepionale, precum i dreptul de control al concedentului i al statului, n general, prin Ministerul Finanelor Publice. Dreptul de modificare unilateral se fundamenteaz pe dreptul exclusiv al concedentului de a constata modificarea interesului general i de a dispune adaptarea serviciului public, n consonan cu acest interes general. Fundamentul puterii de modificare unilateral a contractului de ctre administraie se regsete - potrivit doctrinei franceze actuale - n exigenele serviciului public, mai exact n necesitile de adaptare permanent i de continuitate a serviciului public. Modificarea unilateral a contractului de concesiune vizeaz aspecte legate de organizarea, funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public, dar, trebuie precizat totodat c orice clauz contractual care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilateral, va fi lovit de nulitate 135

Domeniul public III absolut. De altfel, din aceast perspectiv se poate vorbi chiar de un veritabil paradox al concesiunii: pe de-o parte, interesul public trebuie s primeze asupra interesului concesionarului, iar pe de alt parte, concesionarul, ca orice comerciant, caut s obin un profit ct mai mare, fiind vorba evident de un conflict de interese. Din aceste considerente, n doctrin se subliniaz, cu referire la concesiunea serviciului public, necesitatea de a menine n favoarea concesionarului o strict autoritate asupra serviciului i de a garanta concesionarului beneficiile pe care le poate pretinde n mod legitim, cerina unei asemenea concilieri dominnd ntregul regim al concesiunii. Legislaia a ncercat s concilieze acest conflict prin principiul echilibrului financiar al concesiunii, adic prin realizarea unei posibile egalitii ntre avantajele acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse. Noiunea echilibrului financiar reunete cele dou elemente ale contractului de concesiune asigurnd sinteza ntre faptul c este vorba de un serviciu public i n acelai timp de o ntreprindere privat. Totui, dat fiind caracterul aleatoriu al concesiunii, nu se poate face din echilibrul financiar o ecuaie ai crei termeni s fie cunoscui, n totalitate i n mod absolut. Concesionarul a acceptat un anumit risc; nu i s-a garantat c va realiza beneficii, iar el a sperat s realizeze beneficii superioare fa de acelea pe care administraia a avut intenia s-l lase s le obin. Prin urmare, noiunea echilibrului financiar urmeaz s fie combinat cu adevrul c exist n orice contract de concesiune un risc normal. Contractul de concesiune d natere la dou obligaii reciproce, i anume: pe de o parte, obligaia concedentului de a ncredina concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activiti sau a unui bun din domeniul public sau privat, iar pe de alt parte, obligaia concesionarului de a plti redevena. Astfel, n ceea ce privete obligaiile concesionarului, acestea se refer la realizarea serviciului, la bunurile ce fac obiectul concesiunii i la plata redevenei. Obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaie continu, efect al continuitii serviciului public, aspect ce conduce la concluzia conform creia, concesionarul nu poate renuna la concesiune fr acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile rezultate din concesiune. Totui, n contractul de prestri servicii, concesionarul are dreptul s cear reaezarea contractului, indiferent dac exist sau nu o clauz de impreviziune, adic o clauz care s in cont de producerea unui eveniment care ar putea rsturna echilibrul financiar al contractului. ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n mod firesc, n situaia tipic, prin ajungerea la termen sau n patru situaii atipice. Astfel, aceasta poate s intervin n urmtoarele situaii: a) la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; b) cnd interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului; c) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin rezilierea unilateral de ctre concedent, cu plata de despgubiri n sarcina concesionarului; d) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata de despgubiri n sarcina concedentului; 136

Domeniul public III e) dispariia dintr-o cauz de for major a bunului concesionat sau in cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. n ce privete exercitarea dreptului de control a statului, aceasta se realizeaz prin ministerele de resort i Ministerul Finanelor Publice pentru concesiunile de interes naional i respectiv, direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat judeene i a municipiului Bucureti pentru concesiunile de interes local, urmrinduse n mod special respectarea dispoziiilor referitoare la: hotrrea de concesionare; publicitate; coninutul caietului de sarcini i a instruciunilor privind organizarea i desfurarea licitaiei; componena i modul de lucru ale Comisiei de evaluare a ofertelor; informarea factorilor interesai despre acordarea sau ncetarea concesiunii; ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre concedent i concesionar. Nerespectarea de ctre prile contractante a obligaiilor cuprinse n contractul de concesiune atrage rspunderea contractual a prii n culp. Sunt reglementate i o serie de sanciuni contravenionale pentru persoanele fizice i juridice care ncalc anumite dispoziii ale sale, ce se completeaz cu dreptul comun n materie, Legea nr. 32/1968, n prezent nlocuit cu O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat cu modificri i completri prin Legea ne 180/2002. Doctrina apreciaz c ar fi fost mai oportun stabilirea unei rspunderi administrativ-disciplinare pentru c, din analiza dispoziiilor a cror nerespectare este sancionat, rezult n mod evident c este vorba despre nclcarea unor atribuii legate de funcia pe care o ndeplinesc persoanele ce urmeaz s fie sancionate.

13.3 Definiai, trsturile i particularitile domeniului public Prima definiie a domeniului public n doctrina romneasc de dup 1948 aparine profesoarei Valentina Gilescu i dateaz din anii 1986 - 1987, fiind vorba despre "acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinaie expres a legii, pot folosi tuturor n mod direct sau prin intermediul unui organ al administraiei de stat, care realizeaz un serviciu public i care, n acest scop, administreaz aceste bunuri" Prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, re prezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrative, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan). Domeniul public, n sens restrns, semific numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate public al statului sau al unitilor administrative-teritoriale. ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i se 137

Domeniul public III supun regimului juridic administrativ (R.N. Petrescu). Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituie i mai apoi de legea special n materie Dar, n plus, printre bunurile proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate public i a unei scri a domenialitii, fr ca bunurile respective s se caracterizeze prin inalienabilitate, trstura principal a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constituia revizuit i republicat. n ce privete ideea de scar a domenialitii, aceast a fost fundamentat nc din perioada interbelic n doctrina francez, fiind vorba de bunuri supuse unor reguli de protecie gradual, determinate de nevoia i importana pentru colectivitate a diverselor dependine ale domeniului public. n doctrina francez actual, ideea de scar a domenialitii este privit ca reflectnd stabilirea unei gradaii n importana regulilor derogatorii de la dreptul civil aplicabile bunurilor aparinnd persoanelor publice. Scopul domenialitii publice const. n a asigura securitatea bunurilor care constituie dependinele domeniului public i, nainte de toate, indisponibilitatea lor. Nu mai puin adevrat este c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii putnd, n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii. Fa de domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. n concluzie, ideea de domenialitate public nu are n vedere doar bunurile proprietate public, ci i unele bunuri proprietate privat, care pentru anumite considerente se afl sub paza i protecia statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. Sintagma de domenialitate public reprezint "inima regimului domenial. n ce privete trsturile domeniului public, pornind de la definiia n sens larg a acestuia, n doctrina administrativ se reine c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie: - prin natura sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare. Aceast trstur urmrete s scoat n eviden faptul c nu toate bunurile din societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de excepie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comer. Destinaia unor bunuri de a folosi generaiilor viitoare este dat de normele juridice fie n considerarea valorii lor deosebite, fie n considerarea utilitii lor publice. - s prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine de interes public. Bunurile domeniului public dobndesc o importan social deosebit. Deosebim o folosin direct, cel mai adesea gratuit, dat fiind natura bunului (mersul pe strad, scldatul n apa mrii etc.), cnd nu este nevoie de nici o condiionare i, respectiv o folosin indirect, cnd bunul este pus 138

Domeniul public III n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia public. - s fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept public i privat, n care regimul public rmne dominant Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic apartenena la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei subiectul purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial, respectiv un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat, n considerarea salvgardrii valorii naionale. - s se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public. Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public, iar dreptul de paz i protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat. n ce privete importana distinciei dintre proprietatea public i proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferena de regim juridic aplicabil. n mod paradoxal, cu toat diversitatea de opinii manifestat cu privire la corelaia proprietate public - domeniu public i implicit la sfera bunurilor acestora, n problema regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse n aceast sfer, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, ntreaga doctrin - fr distincie ntre autorii de drept civil i cei de drept administrativ - a adoptat o poziie comun. Au fost identificate astfel, de regul, cu unele diferene de nuan, aceleai particulariti ale domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat. Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fr ndoial, principiul inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa este limitat doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, adic la durata afectaiunii, o dat dezafectat de caracterul public, bunul respectiv putnd fi nstrinat. Mult timp, neconsacrat legislative, ci doar jurisprudenial i doctrinar, cum se precizeaz n doctrina de drept administrativ, regula inalienabilitii a aprut ca o consecin fireasc a afectrii bunurilor din domeniul public n vederea satisfacerii intereselor generale. Ea nu poate fi conceput ns n mod absolut, ci dimpotriv, ca avnd un caracter relativ i limitat, depinznd de natura bunului i de scopul pentru care a fost afectat. Cu alte cuvinte, caracterul relativ al inalienabilitii decurge din faptul c regula nu se aplic dect domeniului public i exclusiv, pe durata n care bunul aparine acestui domeniu. Din momentul n care un bun nu mai face parte din domeniul public, fiind de exemplu declasat (noiune utilizat n cazul cilor de comunicaie terestr) i trecut n domeniul privat, regula inalienabilitii nu se mai menine, bunul putnd fi nstrinat. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituia Romniei revizuit i republicat: Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Prin completarea dispoziiei iniiale a art. 135 alin. (4), se consfinete constituional o situaie deja consacrat n practica administrativ, n baza unei dispoziii coninute n art. 17 din Legea nr. 213/1998 ce prevede dreptul 139

Domeniul public III statului sau al unitilor administrativ -teritoriale de a da n folosin gratuit imobile din patrimoniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar ac tivitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Aceeai prevedere cu o formulare identic se regsete n art. 126 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local. Pe bun, dreptate, s-a apreciat n doctrin, anterior revizuirii, c Hotrrile Guvernului prin care fuseser date n folosin gratuit unele bunuri immobile (spre exemplu, terenuri) care fceau parte att din proprietatea public, ct i din proprietatea privat a statului, unor persoane juridice ca cele m enionate mai sus, dei se ncadrau n prevederile art. 17 contraveneau altor dispoziii ale Legii nr. 213/1998, dar, mai ales nclcau dispoziiile constituionale potrivit crora bunurile proprietate public puteau fi date doar n administrare, concesion ate sau nchiriate potrivit legii. n plus, mai remarc V. Priscaru, n mod greit s au adugat la entitile care pot primi bunuri imobile n folosin gratuit serviciile publice, pentru c acestea sunt incluse n prevederile alin. (1) al art. 12 din Lege, potrivit cruia: bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefec turilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local". Or, dup cum apreciaz acest autor serviciile publice se mpart n servicii publice: de legiferare, judiciare, ale autoritilor administrative centrale i locale, n instituii publice i n regii autonome de interes public. Locul lor fiind n art. 12, i numai dintr-o eroare au fost prevzute n art. 17 Ca o consecin a inalienabilitii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domeniului este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora pe calea uzucapiunii sau p e calea posesiunii de bun-credin., n cazul bunurilor mobile. Acest principiu fusese expres consacrat, chiar nainte de intrarea vigoare a Constituiei, prin art. 5 alin. (2) din Legea fondului funciar (n varianta iniial), care prevedea: Terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dac prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil." O alt consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este insesizabilitatea, care se opune urmririi lor silite. Astfel, cum s-a remarcat n doctrina interbelic, problema urmririi bunurilor ce intr n acest domeniu nici nu se putea pune, deoarece statul era prezumat a fi ntotdeauna solvabil, bunurile sale fie c fceau parte din domeniul public, fie c aparineau domeniului privat, nu puteau face obiectul procedurii de executare silit.n consecin, datoriile acestor subieci de drept se pltesc sau se lichideaz prin aplicarea unor dispoziii legale special e cu caracter financiar, care exclud incidena normelor juridice de drept comun privitoare la urmrirea silit n opinia lui A. Iorgovan o asemenea tez, n prezent, nu mai poate fi susinut, deoarece chiar Constituia a stabilit egalitatea de tratament ntre cele dou forme de proprietate, inclusiv n ceea ce privete regimul juridic al servituilor, respectiv al executrii silite. n aceste condiii, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domeniului public nu este susceptibil de dezmembrminte prin constituirea unor drepturi reale imobiliare. Prin urmare, asupra acestor bunuri nu se pot constitui servitui, ele fiind incompatibile cu afectaiunea special a domeniului public. 140

Domeniul public III Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, a consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate public, care-l individualizeaz n raport cu dreptul de proprietate privat. Conform art.11 alin.1 din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprecriptibile, n sensul c: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaug n alin. (2), sunt lovite de nulitate absolut. n art. 13, legea dispune c servituiile asupra bunurilor din. domeniul public sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruiai sunt destinate bunurile afectate, iar n ce privete servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public, se prevede c acestea se mentin n aceleasi conditii. Formula de redactare a acestei dispoziii, cu caracter pozitiv - se arat n doctrin, ar fi trebuit s fie conceput i redactat de o manier negativ, n sensul de a se declara c bunurile domeniului public nu pot fi grevate de servitui, cu excepia celor care sunt compatibile cu uzul sau cu interesul Aceasta deoarece concepia de principiu a legii, i anume imposibili tatea grevrii de servitui s-ar fi impus a fi armonizat cu tehnica de redactare spre a nu duce la interpretarea c legea admite, n general, posibilitatea constituirii de servitui asupra domeniului public. Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i comune pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trsturi ns unor categorii de bunuri proprietate public le sunt aplicabile i alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora. Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidental modern, s-a observat c nu exist o enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public i nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii empirice i apoi mai sistematice. n doctrina romneasc, la scurt timp dup adoptarea Constituiei din 1 991, s-a sustinut c enumerarea bunurilor domeniului public scoate n eviden nu numai marea lor varietate, dar i mprejurarea c, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al statului se lovete de dificulti Dac este exact c din domeniul public al statului fac parte toate cldirile centrale i exterioare ale ministerelor, cu accesoriile lor mobile i imobile, bile publice, instalaiile tuturor serviciilor publice (cu privire la aceast categorie depinde cine realizeaz serviciile publice respective), echipamentele i depozitele armatei, cimitirele eroilor, farurile, arhivele, este incontestabil - se apreciaz n doctrin - c n acest domeniu intr i tezaurul de aur pstrat la Banca Naional, manuscrisele scriitorilor clasici, tablourile i alte opere de art chiar neexpuse n muzee (n msura n care aparin statului). n plus, intr n domeniul public, fr a fi, propriu-zis, obiect al dreptului de proprietate, "toate sumele de bani afectate bugetului statului i administraiilor publice n scopul de a servi pentru administrarea i folosina lor", care reprezint, sub aspect juridic, titluri de crean. 141

Domeniul public III n acelai sens s-a pronunat i un alt autor, apreciind c, potrivit criteriului afectaiunii bunului unei utiliti publice ori unui serviciu public, aparin domeniului public cldirile organelor administraiei de stat (ministere, prirnrii, prefecturi), cele ale sediilor i celorlalte instituii de nvmnt de stat, ale muzeelor publice, teatrelor de stat, ale instituiilor de stat din domeniul ocrotirii sntii, aprrii naionale, instalaiile tuturor serviciilor publice, cimitirele eroilor i orice alte cldiri pe care prevederile legale le consider ca fiind de domeniul public. Printre bunurile mobile, autorul enumera exponatele ce sunt prezentate n muzeele publice, crile afalte n bibliotecile publice ori bunurile ce se gsesc n arhivele publice, tezaurul de aur i alte asemenea bunuri ce aparin statului. n privina diferenierii dintre domeniul public i cel privat, problem controversat de-a lungul vremii, s-a ncercat delimitarea lor utiliznduse anumite procedee. Problema care se pune n acest caz, se arat n doctrin, este aceea de a ti dac unul sau mai multe dintre aceste criterii pot funciona de sine stttor pentru a se stabili dac un bun aparine sau nu domeniului public Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciat ca determinant n distingerea celor dou domenii, ca urmare a existenei unor categorii de bunuri, care, datorit naturii lor, nu puteau aparine unui particular, ca de exemplu o osea. Asemenea bunuri ar fi de domeniu public, dar pe lng ele exist, bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea s constituie i proprietate privat (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public). Cu alte cuvinte, acest criteriu nu acoper toat gama de bunuri care fac parte din acest patrimoniu i nu poate explica apartenena la acesta a unor bunuri care prin natura lor, pot fi obiect al dreptului de proprietate particular. Putem observa c este preluat o poziie din lucrri din perioada interbelic, rmase de referin n dreptul civil, respective admiterea ideii existenei unor categorii de bunuri proprietate privat ce pot aparine domeniului public, n raport cu legislaia i jurisprudena vremii. Este vorba despre acele bunuri afalte n proprietate privat, dar supuse unor reguli domeniale speciale. n plus, ca o observaie general, constatm din nou stricta dependen a instituiei domeniului public fa de specificul societii la care se raporteaz. Un alt criteriu prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialiti, nu poate contribui singur la departajarea celor dou domenii deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar aparine domeniului public. Vom da cu titlu de exemplu,n sprijinul poziiei critice, situaia nvmntului superior particular, extrem de extins n ultimii ani, n Romnia, serviciu public fundamental, realizat de cele mai multe ori cu bunuri aparinnd exclusiv fundaiei care se afl la baza nfiinrii instituiei de nvmnt respective. Sau, mai mult, transportul public realizat de particulari, serviciu public esenial pentru asigurarea libertii de circulaie a cetenilor cu mijloace de transport aflate n proprietatea acestora. n aceste dou cazuri, este vorba despre bunuri afectate ndeplinirii unui serviciu public, dar care nu se afl n domeniul public, ci n proprietatea particularilor, care "au pus n funciune" serviciile publice respectiv e . n sfrit, mai este menionat de doctrin, i criteriul uzului direct i 142

Domeniul public III general al bunului public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate public, criteriu considerat ca prea restrictiv, n raport cu sfera bunmilor aparinnd domeniuhii public. Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrin, ine cont doar de bunurile accesibile n mod permanent publicului, ca de exemplu: strzile, pieele, grile, fluviile etc., excluzndu-le pe acelea care, dei nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt de interes public, ca de exemplu cazrmi, teatre, coli etc.). Tot n legtur cu criteriul distinciei dintre domeniul public i domeniul privat, prof. Filipescu evoc dispoziiile art. 1844 din Codul civil, care declar imprescriptibile lucrurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privat, fiind scoase din circuitul civil. La aceast concluzie ajunsese i jurisprudena romneasc interbelic, citat de profesor, stabilind c aparin domeniului public bunurile care prin destinaia lor sunt afectate uzului direct i general al publicului, precum i acele bunuri care prin natura lor sau printr-o declaraie expres a legii nu pot fi obiect al unei proprieti private i sunt scoase din comer. Fa de aceste aspecte, e de prere cunoscutul civilist, se poate aprecia c, ntr-o anumit msur, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili dac un bun aparine domeniului public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege i tot legea este cea care prevede c, anumite bunuri prin natura sau destinaia lor aparin domeniului public. Dintr-o asemenea perspectiv, criteriul pentru distincia domeniului public de cel privat va fi, cu precizrile artate, declaraia legii. Fr a insista asupra acestei problematici, dorim s atenionm n acest context, cu privire la dificultile reale, aprute n practica administrativ, chiar n condiiile unor dispoziii legale mai precise, de a ncadra unele bunuri n domeniul public, cu toate consecinele ce decurg de aici. Dup aproape o jumtate de veac, legiuitorul roman a confirmat distincia dintre domeniul public i cel privat, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou concepte , prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (adoptat n februarie 1991 - anterioar Constituiei). Astfel, nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i proprietatea privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care, "indiferent de destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei" (art. 1). ,,Fondul funciar" reprezint o noiune global, care e ste de natur s induc ideea existenei unui regim de paz i protecie asupra tuturor terenurilor, inclusiv pentru cele care fac obiectul proprietii private, aceasta nsemnnd c i exerciiul proprietii private asupra terenurilor este "afectat" de un regim de domenialitate, fr a se pierde ns caracterul de regim de drept privat. Potrivit art. 4 alin. (1) din lege, "terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine domeniului public sau privat" . Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine comunelor, oraelor, lrtunicipiilor sau judeelor. Asfel, Legea nr. 18/1991 a fost calificat ca reprezentnd o premier legislativ n domeniul proprietii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat i a disociat n mod evident conceptul de 143

Domeniul public III proprietate domenial: public i privat, de cel de proprietate privat a persoanelor fizice i juridice, art. 4 alin. (1) fiind clar n aceast privin. La rndul su, art. 5 din lege conine o emunerare mai dezvoltat a sferei bunurilor domeniului public dect cea care va fi con inut n Constituie cu privire la bunurile proprietate public referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee; ci de comunicaie; reele stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu destinaie forestier; albiile rurilor i fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale; rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale; monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile aprrii; terenurile pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Deoarece art. 5 alin. (l) din lege enumera terenurile care aparineau domeniului public, atingnd implicit i alte bunuri ale acestuia (piee, ci de comunicaii, reele stradale i parcuri publice, porturi i aeroporturi etc.), n doctrin s-a simit nevoia comparrii acestor prevederi cu dispoziiile art.. 135 alin. (4) din Constituie, referitoare la bunurile proprietate public [modificat i devenit art. 136 alin. (3) dup revizuire i republicare], att de ctre autorii de drept civil, ct i de specialiti n drept administrativ. Astfel, s-a apreciat, spre exemplu, c legea aduga criteriul afectaiunii uzului public, (de altfel, chiar art. 4 alin. final fcea precizarea c "terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utiliti publice") avut n vedere de art. 135 alin. (4) din Constituie, n varianta iniial, doar parial i cu privire la o anumit categorie de bunuri, i anume in legtur cu "apele ce pot fi folosite n interes public". n ceea ce privete expresia "bunuri de uz public" avut n vedere de legiuitor, n doctrin, aceasta a fost privit ca avnd n vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toi membrii societii, la care deci au acces toate persoanele, iar prin expresia "bunuri de interes public" sunt avute n vedere acele bunuri care, dei nu pot fi folosite de orice persoan, sunt destinate a fi folosite n cadrul unor activiti care intereseaz pe toi membrii societii. n doctrina administrativ, anterior revizuirii Constituiei, s-a apreciat cu deplin temei c, ntre art. 135 alin. (4) din Constituie i art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 nu exist inadverten. Cu o singur excepie (cile de comunicaie), enumerarea din lege nu corespundea sub aspect terminologie cu enumerarea din Constituie. n unele cazuri, Constituia a folosit o formulare mai sintetic (de ex. plajele, marea teritorial), pe cnd Legea fondului funciar a folosit o formulare mai analitic (spre exemplu fundul apelor maritime interioare i mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele). Dac aceast analiz comparativ viza textul iniial al art. 135 alin. (4), din noua versiune consacrat prin art. 136 alin. (3) lipsesc chiar cile de comunicaie, singurele care se regseau cu aceeai formulare n Legea fondului funciar. Aceast eliminare a fost considerat necesar deoarece, prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar conductele. de gaze, petrol sau linii de energie electric, se pot afla i n proprietate privat, astfel nct textul iniial ar fi condus la blocaje de netrecut n procesul de privatizare, n anumite domenii i, corespunztor, n procesul de negociere n vederea ncheierii capitolelor de aderare la Uniunea European. Determinarea sferei terenurilor care aparin domeniului public, se mai precizeaz n doctrin, se realizeaz folosindu-se aceleai criterii i tehnici pe care le folosete i constituantul romn, respectiv criteriul generic, 144

Domeniul public III individualizarea unor categorii i trimiterea la alte legi prin care s se poat lrgi sfera domeniului. Cu alte cuvinte, i legea, la rndul ei, face trimitere la alte legi, dar consacr i un criteriu calitativ, ce trebuie avut n vedere de legile respective, opernd cu noiunile de utilitate public, uz public i interes public. Legea fondului funciar las astfel posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate ca bunuri ale domeniului public i alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaz expres. Se constat n plus c, n vreme ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul privat, Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprietatea privat. Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia, orice bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public. n ce privete crieteriul aparteneei la domeniul public a tuturor bunurilor afectate uzului public, n doctrin s-a remarcat, pe bun dreptate, meritul legii de a explica posibilitatea ca, prin schimbarea destinaiei, un bun aparinnd domeniului public s intre n domeniul privat, exemplificndu-se cu posibilitatea vnzrii unui drum, dup ce-i fusese schimbat destinaia. Fr a contrazice prevederile Constituiei, se susine n continuare, art 5 alin. (1) din Legea fondului funciar duce la admiterea ideii c intr n doemniul public i cldirile afectate folosinei publice sau exploatrii unui serviciu public (ca de exemplu, colile, muzeele, spitalele, cazrmile etc.) deoarece distincia ntre cele dou domenii este, n raport cu consecinele ei, mult prea important. Fa de enumerarea din art. 5, un alt autor, constatnd n egal msur c aceasta nu e limitat, consider c pot intra n categoria terenurilor aparinnd domeniului public i terenurile crora, prin legi speciale, li se dau o astfel de destinaie. (I. Adam,). Analiza modului de consacrare a conceptului de dmnenialitate public sau privat, n Legea administraiei publice locale trebuie s porneasc de la dispoziiile art. 136 alin. (2) din Constituia revizuit i republicat ce stabilete ca unici titulari ai prorietii publice statul sau unitile administrativteritoriale, coroborat cu dispoziiile constitutionale referitoare la organizarea administrative-teritorial a rii, i, respectiv a autoritilor administraiei publice locale i mai apoi cu dispoziiile legale n aceast materie care consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i un domeniu public judeean. Cu alte cuvinte conceptul domenialitii, publice sau private, distinct de cel al proprietii private a persoanelor fizice sau juridice, i-a gsit o consacrare lrgit i funcional n Legea administraiei publice locale. Potrivit art. 122 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local "aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional" . Legea administraiei publice locale din 2001 nu face referire expres la Legea proprietii publice din 1998, dar las s se neleag c pe aceasta o vizeaz n primul rnd. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia a adoptat soluia unei anexe, care nominalizeaz la punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II bunurile domeniului public judeean, iar la punctul III bunurile domeniului public comunal. Potrivit art. alin. (3) din Legea nr.. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, "domeniul public al judeelor este alctuit din 145

Domeniul public III bunurile prevzute la punctul II din anex, precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional". Potrivit art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i reginud juridic al acesteia, "domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anex i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean". Potrivit art 123 alin. (1) din Legea administraiei publice locale: "Domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile si imobile, altele dect cele prevzute la art. 122 alin. (1), intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege." Lor li se aplic dispoziiile de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Ori de cte ori legea se refer n general la proprietatea judeului, oraului sau comunei, ne vom afla n prezena unei proprieti private (ce constituie regula), bunurile respective aparinnd domeniului privat judeean sau, dup caz, domeniului privat comunal. n ce privete dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2), art 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844], acestea urmeaz a fi interpretate n sensul c au redevenit norme active, ntregind reglementarea "proprietii publice". Aceste norme, dei cuprinse n Codul civil, reprezint n realitate izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la nceput. n doctrina administrativ actual, au fost identificate dou categorii de dispoziii n materia domeniului public n Codul civil i anume: dispoziii prin care se face referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat, precum i dispoziii prin care se determin sfera domeniului public. Pentru prima categorie se exemplific cu art. 1844 ce prevede imprescriptibilitatea i inalienabilitatea domeniului public i art. 1845 ce statueaz c bunurile care aparin domeniului privat al statului (sau al unitilor administrativ-teritoriale, s.n.) sunt supuse acelorai prevederi ca i bunurilor particularilor. Pentru cea de-a doua categorie se exemplific cu art. 476 i art. 478 care opereaz o enumerare a bunurilor ce reprezint dependine ale domeniului public, unde sunt cuprinse prin individualizare sau determinare generic multe din bunurile pe care Constituia le calific ca fiind ale proprietii publice. Spre deosebire de bunurile ce alctuiesc domeniul civil i care aparin particularilor, bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art 475 alin. (2) din Codul civil, administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele prescrise anume pentru ele, cu alte cuvinte, dup norme derogatorii de la dreptul comun. Se recunoate, astfel, i chiar mai mult, se accentueaz, ideea regimului special, de drept administrativ, stabilit chiar de Codul civil, ce reprezint cadrul juridic n care autoritile administraiei publice i realizeaz prerogativele de care dispun fa de bunurile domeniului public. O dat trecute n circuitul civil, n domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, acestor bunuri le vor fi aplicate regulile dreptului comun, specifice tuturor bunurilor aflate n proprietate privat. Tot n doctrina civilist - se mai susine art. 475-478 din Codul civil (ce se refer conform titlului capitolului n care sunt inserate la bunuri n raporturile cu cei care le posed) are n vedere domeniul public, dar nu n sensul su, 146

Domeniul public III opus domeniului privat, ci n sensul de proprietate public i care poate fi de domeniul public i de domeniul privat. n aceste texte, legiuitorul a folosit denumirea de domeniu public, dar n sensul de bunuri domeniale care aparin statului, astfel c, distincia dintre domeniul public i domeniul privat nu apare ca evident din analiza articolelor menionate din Codul civil romn. Cu alte cuvinte, textele Codului civil folosesc noiunea de "domeniu public" n sensul de bunuri domeniale sau ale statului i nu n sensul de bunuri ce ar intra ntr-un domeniu opus celui public, respectiv domeniul privat, din analiza articolelor referitoare la "domeniu" rezultnd c se face referire la bunurile ce fac parte din domeniul privat.Desigur, respectnd distinciile fcute de Codul civil, este de remarcat faptul c bunurile ce alctuiesc domeniul (ce compun domeniul public) nu se confund cu res communes, adic bunurile neapropiabile, cum ar fi lumina, aerul etc. Astfel, art. 476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependeinelor domeniului public, unele dintre ele regsindu-se i n enumerarea bunurilor proprietate public realizat de Constituie i n art. 5 din Legea fondului, chiar dac unele formulri sunt mai nuanate, textul fiind urmtorul: "Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public. Enumerarea din Codul Civil - se subliniaz n doctrina de drept civil - nu este limitativ deoarece art. 476 prevede c fac parte din domeniul public i "toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular," dispoziie care permite identificarea drept posibil criteriu de delimitare a bunurilor aparinnd domeniului public, a criteriului naturii bunurilor, toate bunurile susceptibile de proprietate particular aparinnd domeniului privat..., n Dreptul, nr. 5-6, 1994, p. 75). Dimpotriv, art. 478 alin. (2) din Codul civil, dispunnd c bunurile prevzute la alin. (l), respectiv porile, zidurile, anurile fortreelor ce au format domeniul public reintr n comer cnd nu mai servesc la uzul public, ca urmare a schimbrii destinaiei lor, constituie un exemplu a insuficienei unui asemenea criteriu. La rndul su, art.477 din Codul civil, potrivit cruia, "toate averile vacante i fr stpni, precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public" s-a apreciat constant n doctrin c se refer de fapt la domeniul privat al statului sau al unitilor administrative-teritoriale . Aceast propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o dat cu adoptarea legii speciale n materie, Legea nr. 213/1998, prin art. 25 potrivit cruia, prin sintagma "domeniu public", n sensul art. 477 din Codul civil se desemneaz "domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz". n doctrina administrativ s-a fcut i remarca, interesant de reinut, c, dei soluia legiuitorului din 1998 reflect concepia de ansamblu a legii, vine n contradicie cu accepiunea tradiional dat sintagmei de domeniu public. Din aceast perspectiv, soluia legal ar fi trebuit s fie n sensul c, unele din bunurile respective vor intra n domeniul public al statului sau, dup importana bunului, al unitii administrativ-teritoriale, ca de exemplu, coleciile de art, bunurile de patrimoniu etc., iar altele vor intra n domeniul privat al statului sau al unitii administrativ-teritodale, dup caz. Evident, este vorba de o propunere care se ntemeiaz pe concepia privind sensul larg al noiunii de domeniu public. 147

Domeniul public III n ceea ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de -a lungul timpului, att datorit modificrilor legislative ct i datorit concepiilor diferite exprimate cu privire la coninutul i sfera domeniului public. n orice caz, din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata cu uurin c, att n perioada interbelic. ct i n prezent, ideea de domenialitate public a fost indisolubil legat de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial i aerian. ntr-o clasificare mai analitic, un autor classic, P. Negulescu, face distincie ntre urmtoarele dependine ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii i porturile maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmospheric mrginit ntre graniele statului; domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public terestru format din osele, cile ferate etc.; din pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite, imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general . n doctrina actual sunt mai multe clasificri ale bunurilor domeniului public, n funcie de mai multe criterii, printe care reinem: a) dup criteriul interesului pe care-l prezint, distingem: domeniul public de interes naional; dmneniul public de interes judeean i domeniul public de interes comunal; b) dup modul de determinare, distingem: bunuri ale domeniului public prevzute de Constituie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi i bunuri ale domeniului public identificate de autoriti ale administraiei publice n baza criteriilor precizate de Constituie i legi; c) dup modul de ncorporare, distingem: domeniul public natural i domeniul public artificial; d) dup criteriul naturii lor, distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural i domeniul public militar; e) dup modul de utilizare de ctre public, distingem: bunuri utilizate direct i bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

13.3 Regimuri domeniale speciale. Partenriatul public-privat Problema regimurilor domeniale speciale intereseaz mai ales sub aspectul modalitilor de restrngere a exercitrii dreptului de proprietate privat asupra unor bunuri aparinnd unor persoane fizice sau juridice, n condiiile art. 53 din Constituia republicat. Cea mai ampl analiz doctrinar a celor mai importante regimuri domeniale , consacrate legislativ, o ntlnim n Tratatul de drept administrativ al profesorului Iorgovan, actualizat cu fiecare nou ediie, n raport cu numeroasele schimbri legislative ce au intervenit adeseori n aceast materie. Dei modificrile legislative sunt frecvente, fie datorit binecunoscutei inconsecvene a legiuitorului, fie datorit necesitii de a acoperi vidul legislativ existent, ideile de for, dar, mai ales, mesajul pe care prezentarea unor regimuri domeniale speciale (al fondului funciar, al proteciei mediului, al patrimoniului public cultural, al frontierei de stat 148

Domeniul public III etc.) urmrete s-l transmit, i pstreaz pe deplin valabilitatea. Este vorba, fr ndoial, de identificarea unui regim de paz i protecie aplicabil unor bunuri proprietate privat, pentru anumite considerente, n vederea conservrii i transmiterii lor viitoare, formulare utilizat ca atare, chiar i n unele acte normative. Ideea unor limitri aduse dreptului de proprietate privat a fost dezvoltat n doctrin, chiar i de specialiti n drept civil. ntr-unul din primele studii consacrate proprietii dup intrarea n vigoare a Constituiei se menioneaz printre limitrile aduse dreptului de proprietate privat, n raport cu unele interese de ordin general, pstrarea n textele Legii fondului funciar a obligaiei generale a tuturor deintorilor de terenuri agricole de a asigura cultivarea acestora i protecia solului. Sunt astfel prevzute msurile ce pot fi luate de autoritatea administrativ (care reprezint statul sau unitile administrativteritoriale i prin care se exercit coninutul concret al dreptului de paz i protecie) mpotriva proprietarilor de terenuri care nu i ndeplinesc aceast obligaie. Era citat n acest context, un articol din lege care prevedea c proprietarii de terenuri care nu-i ndeplinesc obligaiile amintite urmau s fie somai n scris de autoritile administraiei publice locale, iar cei care, din motive ce le erau imputabile, nu ddeau curs somaiei n termenul stabilit prin aceasta, urmau s fie sancionai anual cu plata unei sume de bani, n raport cu categoria de folosin. a terenului. n egal msur, Legea fondului fitnciar a consacrat principiul prevenirii i, respectiv, combaterii proceselor de degradare i poluare a solului, determinate fie de fenomene naturale, fie de activiti economico sociale, stabilind obligaii n sarcina unor autoriti publice, att n ceea ce privete ntocmirea studiilor i proiectelor lucrrilor de protecie i ameliorare a solului, ct i n ceea ce privete execuia acestor lucrri. n optica legiuitorului, deintorii de terenmi particip i ei la acest proces, avnd n acest sens o obligaie public. Prin urmare, prerogativele dreptului de proprietate reclam respectarea unor reguli de ordine public. Astfel, pentru "terenurile care prin degradare i poluare i-au pierdut, total sau parial, capacitatea de producie pentru culturi agricole sau silvice", legiuitorul a prevzut constituirea unor perimetre de ameliorare. Deintorii de terenuri incluse n aceste perimetre urmeaz a le pune la dispoziia autoritilor, "n vederea aplictii msuril or i lucrrilor prevzute n proiectul de ameliorare, pstrnd dreptul de proprietate". "Includerea de ctre primrie a unui anumit teren n aceast categorie se poate face cu acordul proprietarului, iar n ipoteza n care proprietarul nu este de acord, primria va face propuneri motivate prefecturii pentru a decide". n mod evident, avem de-a face aici cu un regim, de paz i protecie, instituit asupra unor terenuri aparinnd unor persoane fizice n vederea conservrii i transmiterii lor generaiilor viitoare. Atenia acordat de legiuitor acestor probleme este demonstrat i de faptul c Legea nr. 169/1997 pentru modificare i completarea Legii fondului funciar a adugat nc dou alineate acestui articol, prin care a fost reglementat expres posibilitatea de a se ajunge la msura extrem, cea a expropierii pentru cauz de utilitate public, n cazul n care proprietarul refuz s adopte opoziie favorabil derulrii proiectului de ameliorare a solului. 149

Domeniul public III Numeroase sarcini i ngrdiri ale dreptului de proprietate privat - se mai arta n doctrina elaborat imediat dup adoptarea Constituiei urmau s fie statornicite prin noua lege a ocrotirii mediului nconjurtor. Este ceea ce s-a i ntmplat prin legea n vigoare privind protecia mediului care a consacrat unele regimuri domeniale speciale, urmrind n ansamblu "reglementarea proteciei mediului, obiectiv de interes public major". Astfel se prevede c "protecia solului, a subsolului i a ecosistemelor terestre, prin msuri adecvate de gospodrire, conservare, organizare i amenajare a teritoriului, este obligatorie pentru toi deintorii, indiferent cu ce titlu." Observm c legea instituie reguli de protecie att pentru bunurile proprietate public, ct i pentru cele paprinnd proprietarilor particulari. n acest sens, se stabilesc o serie de obligaii, n scopul asigurrii proteciei calitii solului, pentru deintorii de terenuri cu orice titlu, precum i o serie de obligaii, pentru deintorii, cu orice titlu, ai pdurilor, vegetaiei forestiere din qfara fondului forestier i pajitilor. n egal msur, legea stabilete un regim domenial pentru ariile protejate, nelese ca "zone delimitate geografic, cu elemente naturale rare sau n procent ridicat, desemnate sau reglementate i gospodrite n sensul atingerii unor obiective specifice de conservare, cuprinznd parcuri naionale, rezervaii ale biosferei, monumente ale naturii i altele." Astfel, deintorii de suprafee terestre sau acvateice limitrofe ariilor protejate, monumetelor naturii sau pe ale cror terenuri s-au identificat elemente susceptibile de a fi ocrotite sunt obligai s respecte statutul acestora pentru a asigura trasnmiterea lor generaiilor viitoare." i n acest caz, n egal msur, poate fi vorba despre proprietari particulari, crora legiuitorul le impune o scrie de reguli de paz i protecie, consacrnd un regim domenial special anumitor categorii de bunuri. n sfrit, aceeai precizare referitoare la necesitatea trasnmiterii anumitor categorii de bunuri generaiilor viitoare o ntlnim i n reglementarea consacrat protejrii patrimoniului cultural naional mobil. Astfel, se prevede c: "se instituie regimul juridic al bunurilor aparinnd patrimoniului cultural naional mobil, denumit n continuare patrimoniul cultural naional, indiferent de proprietarul acestora, prin reglementarea activitilor specifice de protejare: eviden, expertiz, clasare, cercetare, depozitare, conservare, restaurare i punere valoare, n vederea accesului democratic la cultur i transmiterii acestor valori generaiilor viitoare ." Patrimoniul cultural naional mobil este alctuit din bunuri cu valoare excepional istoric, arheologic, documentar, etnografic, artistic, tiinific, tehnic, literar, cinematografic, epigrafic, reprezentnd mrturii materiale ale evoluiei mediului natural i ale relaiilor omului cu acesta, ale potenialului creator uman i ale contribuiei romneti la civilizaia universal, precum i bunuri culturale care fac parte din coleciile publice care figureaz n inventarele muzeelor, arhivelor i fondurilor bibliotecilor, n inventarele cultelor ecleziastice si ale institutiilor ecleziastice. Legiuitorul precizeaz c "bunurile culturale mobile pot fi proprietate public sau privat a statului sau a unitilor administrative-teritorialesau proprietate privat a persoanelor fizice i a persoanelor juridice de drept privat". Bunurile care fac parte din patrimoniul cultural naional mobil se 150

Domeniul public III grupeaz n urmtoarele categorii: bunuri mobile de importan deosebit, avnd o valoare excepional, care beneficiaz de o protecie special, ce formeaz tezaurul patrimoniului cultural naional; bunuri mobile de importan istoric, documentar, artistic, etnologic, tiinific i tehnic, care beneficiaz de protecia acordat prin prevederile unor acte normative, ce formeaz fondul patrimoniului cultural naional bunuri culturale mobile care, nefiind clasate n cele dou categorii, formeaz patrimonial mobil comun. ncadrarea unui bun cultural ntr-una dintre categoriile menionate se face pe baza unei metodologii stabilite de ctre Ministerul Culturii i Cultelor. Pentru ncadrarea unui bun ntr-una din aceste categorii este necesar declanarea procedurii de clasare . Statul garanteaz proprietatea asupra bunurilor care constituie patrimoniul cultural naional i asigur protecia i conservarea acestora. Exercitarea dreptului de proprietate i a altor drepturi reale, precum i a dreptului de administrare asupra unui bun din pa trimoniul cultural naional este supus reglementrilor legale. Deasemenea "autoritile publice, proprietarii, titularii altor drepturi reale, precum i titularii dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din patrimoniul cultural naional au obligaia de a le proteja mpotriva oricror acte comisive sau omisive care pot duce la degradarea, distrugerea, pierderea, sustragerea sau exportul ilegal al acestora". Legea prevede expres obligaia autoritilor competente de a face toate demersurile potrivit prevederilor i conveniilor internaionale la care Romnia este parte, pentru redobndirea unor bunuri culturale care au fost exportate ilegal, au fost sustrase din muzee sau colecii ori deinute fr temei legal n strintate. ntr-o viziune sintetic formulat de doctrin, se reine c legea stabilete o multitudine de sarcini n persoana deintorilor bunurilor aflate n patrimoniul cultural naional mobil, justificate de altfel prin ideea interesului public prezent n cauz, prin care permite, chiar de multe ori oblig diverse autoriti publice s intervin prin diverse mijloace juridice n materia utilizrii i a circulaiei acestor bunuri, fiind consacrat, fr dubiu, un drept de paz i protecie, caracteristic domenialitii publice, n favoarea puterii publice i, pn la urm, n favoarea ntregii societi. Potrivit unui alt act normativ privind protejarea monumentelor istorice cu modificrile i completrile ulterioare: bunurile imobile, construciile i terenurile situate pe teritoriul Romniei sau n afara granielor, proprieti ale statului romn, semnificative pentru istoria, cultura i civilizaia naional i universal sunt monumente istorice. Monumentele istorice i zonele lor de protecie sunt evideniate n planurile urbanistice generale i n toate celelalte documentaii de urbanism i amenajare a teritoriului. Regimul de mornunent istoric este conferit prin clasarea acestor bunuri imobile. Monumetele istorice fac parte integrant din patrimoniul cutural naional i sunt protejate prin lege. Activitile i msurile de protejare a monumentelor istorice se realizeaz n interes public. Prin protejarea monumetelor istorice se nelege ansamblul de msuri cu caracter tiinific, juridic, administrativ, financiar, fiscal i tehnic menite s asigure identificarea, cercetarea, inventarierea, clasarea, evidena, 151

Domeniul public III conservarea, inclusiv paza i ntreinerea, consolidarea, restaurarea, punerea n valoare a monumentelor istorice i integrarea lor socialeconomic i cultural, Potrivit legii, statul garanteaz i asigur protejarea monumetelor istorice n condiiile stabilite prin lege. Asemeni bunurilor culturale mobile, monumetele istorice aparin fie domeniului public sau privat al statului, al judeelor, oraelor sau comunelor, fie sunt proprietatea privat a persoanelor fizice sau juridice". Legea stabilete n detaliu o serie de obligaii i drepturi ce revin proprietarilor i titularilor dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra monumentelor istorice, n scopul protejrii acestora, urmate de sanciuni n cazul nerespectrii. Monumentele istorice qflate n proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vndute numai n condiiile exercitrii dreptului de preempiune al statului romn, prin Ministerul Culturii i Cultelor, sau al unitilor administrativ-teritoriale, prin autoritile administraiei publice locale, dup caz, sub sanctiunea nulitii absolute a vnzrii. Se instituie astfel un drept de preempiune n trepte, cum a fost calificat n doctrin, fiind vorba de o dispoziie de dubl protecie a interesului public, ca dimensiune a domenialitii publice care afecteaz bunul respective. ntr-o viziune global vom mai reine afirmaia potrivit creia, acest ultim act normativ consacr cteva nouti de regim juridic n privina modului n care monumentele istorice aflate n proprietate privat se integreaz n circuitul civil, amendnd dreptul de dispoziie, ca prerogativ esenial a dreptului de proprietate, prin impunerea unor norme procedurale speciale n situaia nstrinrii lor, norme menite s nlture posibilitile de devalizare a patrimoniului cultural naional prin alienarea iraional i n scopuri financiare obscure a monumentelor. Ca o sintez vom mai reine afirmaia din doctrin potrivit creia bunurile vizate de legile menionate, aflate n stpnirea particularilor, i pstreaz statutul de apartenen la proprietatea privat, fiind ns grevate de anumite condiii restrictive i imperative totodat, n privina modaliti lor de protejare, administrare, conservare etc. i mai cu seam n privina circuitului lor juridic, care se impune a fi atent supravegheat de autoritile publice. Toate aceste texte legale, crora li se pot aduga multe altele, reprezint tot attea exemple ale unor regimuri juridice speciale, instituite i asupra unor bunuri proprietate privat, care, fr a intra n sfera domeniului public (pentru c ar deveni inalienabile, or ele pot fi nstrinate doar n condiiile legii, n baza unui drept de preempiune etc.), sunt supuse unor reguli de paz i protecie, exorbitante de la dreptul comun. Ideea esenial, a instituirii unor astfel de regimuri domeniale speciale, consfinit nu o dat prin lege, este aceea a conservrii i transmiterii lor generaiil viitoare. O instituie "la mod" la ora actual, parteneriatul public-privat, evocat adesea de guvernani, i care este privit ca o form concret de colaborare ntre stat sau unitile administrativ-teritoriale, prin autoritile lor, i partenerii privai, este bazat pe o legislaie extrem de strict, confuz i adeseori contradictorie. O caracteristic a democraiei contemporane - se arat ntr-o analiz recent consacrat acestei instituii - o constituie faptul c, "sub diverse 152

Domeniul public III forme i n cele mai diferite domenii, din ce n ce mai mult, cetenii particulari, administraii, consumatorii - cu alte cuvinte, o mulime de persoane fizice i juridice" - urmresc s se afle asociai direct cu activitatea statului. Ideea apariiei i dezvoltrii unui numr tot mai mare de servicii publice, realizate n mare parte i de persoane juridice de drept privat, adeseori n condiii mai bune dect ar fi putut s o fac statul sau unitile administrativteritoriale este promovat acum n mod constant n literatura de specialitate. Ca toat lumea, i Romnia postdecembrist a cutat i continu s identifice formule pentru o diversificare a formelor de atragere a agenilor privai ori a structurilor neguvernamentale, depindu-se tradiionalele limite. n ce privete noiunea de parteneriat, fr a avea un coninut juridic expres, s-ar prea c evoc o relaie de colaborare ntre un organism public i unul privat n vederea realizrii unor sarcini commune. Sistemele de parteneriat au o ndelungat tradiie n Frana, prin colaborarea ntre autoriti i sectorul privat n privina concesiunii bunurilor publice, mai ales a serviciilor publice, nc de la nceputul secolului trecut, concesiunea fiind din ce n ce mai utilizat n situaiile n care autoritile administrative i propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fr a fi nevoite s investeasc sume importante din bugetul propriu. Sistemul de parteneriat public- privat la nivel local, dup modelul pe care l ntlnim prezent, s-a conturat la nceputul anilor 80 ai secolului trecut, n Europa occidental i n S.U.A., sub forma cooperrii ntre autoritile locale i sectorul privat, pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate n declin. n ultimii doi ani, autoritile administraiei publice locale din Romnia au nceput s ncheie parteneriate cu sectorul privat i societatea civil n vederea realizrii unor investiii n infrastructur i pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce ine preponderent de avantajele pe care, de regul, le presupune un astfel de parteneriat, i anume: de mprire a costurilor realizrii unei investiii, a riscurilor asociate exploatrii acesteia i parial de lipsa resurselor din administraia public local destinate investiiilor. De altfel, instruirea, identificarea oportunitilor, evaluarea i mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele condiii pentru ca administraia s se implice n proiecte privind parteneriatul public-privat. Un parteneriat public - privat presupune dou etape: prima are n vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a iniia realizarea acestuia a doua etap reprezint o procedur administrativ prin care se urmrete implementarea deciziei politice. Aceast a doua etap a necesitat adoptarea unei legislaii specifice, prin care firesc ar fi fost s se urmreasc sporirea formelor de colaborare ntre sectorul public, reprezentat de autoritile administraiei publice centrale i locale i, respectiv, sectorul privat, adic mediul de afaceri. Astfe!, n sistemul legislativ romnesc actual, parteneriatul public-privat este reglernentat n principal prin Ordonana Guvernului nr. 1612002 privind contractile de parteneriat public-privat, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 470/2002, modificat i completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr, 15/2003, la rndul ei, aprobat cu modificri i completri, prin Legea nr. 293/2003. 153

Domeniul public III Faptul c n acest domeniu sensibil nu a fost elaborat de la bun nceput un singur act normativ, asupra cruia s nu se intervin cu modificri i completri, n mai multe rnduri, cum s-a i ntmplat, i adeseori n mod cu totul inutil, demonstreaz incapacitatea guvernanilor de a percepe corect adevratul neles i raiunea existenlcei parteneriatului publicprivat. n plus, nu trebuie uitat c dispoziii cu privire la parteneriatul public-privat se regsesc i n alte acte nonnative, precum Legea nr. 215/2001 privind administraia public local sau Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii. n esen, prin contractele de parteneriat public-privat se intenioneaz punerea unor bunuri publice la dispoziia particularilor, pentru a face s funcioneze un serviciu public, n condiiile legii. Vom reine succint, ntr-o singur fraz, c este vorba de mai multe reglementri contradictorii, n a cror aplicare chiar i cel mai binevoitor investitor nu poate rzbi cu uurin. Tiparul legiuitorului este mult prea strmt fa de ceea ce presupune cu adevrat parteneriatul public-privat, acest instrument de colaborare ntre autoriti publice i parteneri privai fiind adeseori evocat n mass-media, fr nici o legtur cu cadrul legal existent, principalele probleme ce ar trebui luate n considerare n relaia sector public-sector privat innd deci de barierele instituionale, mai ales legale, precum i de pregtirea resurselor umane n cadrul administraiei publice. 13.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt regimurile domeniale? 2. Definii concesiunea domeniului public? 13.5 LUCRARE DE VERIFICARE Partenriatul public-privat. Realitatea i controverse Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 13.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare 13.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

154

Actul administrativ

Unitatea de nvare nr.15

ACTUL ADMINISTRATIV 15.1 OBIECTIVE - s prezinte regimul juridic al actului administrativ - s prezinte condiiile de valabilitate a actului administrativ - s deprind cursanii a identifica corect actul administrativ, delimitndu-l de operaiunile administrative

15.2 Actul administrativ definiie, trsturi, condiii de valabilitate Regimul juridic presupune ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate/validitate ale acestora, elementul central reprezentndu -l legalitatea care este analizat n mod diferit de doctrin n raport cu oportunitatea. Astfel, pot fi identificate dou curente: Curentul de gndire susinut de coala de la Cluj - conform cruia legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor administrative, alturi de oportunitate Curentul de gndire susinut de coala de la Bu cureti conform cruia oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate A.Iorgovan definete legalitatea (doar a actelor administrative, s.n.) ca fiind obligativitatea conformrii actelor administrative cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament i cu toate actele normative ce au o for juridic superioar. Pe de alt parte, oportunitatea, precizeaz doctrina occidental, se regsete chiar n puterea discreionar de care dispune administraia i const n acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Aadar, dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acesteia se face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for juridic superioar, inclusiv legea, n ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu lipsete cu desvrire. Doctrina postbelic a considerat c noiunea de oportuni tate este o caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate, aceasta din urm exprimnd deplina concordan , n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative. innd cont de actuala Constituie, de legislaia n materie n vigoare, ct i de doctrina occidental i romneasc, precum i de practica instanelor, putem aprecia c, indiferent cum privim oportunitatea in raport cu legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va aprea ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judector tocmai prin raportare la scopul legii . Menionnd distincia dintre cele dou puncte de vedere, cel fundamentat 155

Actul administrativ la Cluj, potrivit cruia strict necesar este respectarea condiiilor de legalitate, i cel fundamentat la Bucureti, potrivit cruia, strict necesar este i respectarea condiiei oportunitii, neleas ca o consecin a aprecierii organului administraiei publice, V. Priscaru este de prere c aceast condiie a oportunitii apare, de regul, n legtur cu actele administrative normative, nu i cu actele administrative individuale. Se susine astfel c, n privina emiterii actelor admi nistrative individuale, aprecierea autoritii emitente este inut de ndeplinirea condiiilor cerute de lege, de ctre solicitant ori de ctre cel cruia i este destinat actul, i nu de ali factori. n ceea ce privete condiiile de legalitate ale ac telor administrative, acestea sunt extrem de numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte. Se va putea, astfel, distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera condiiilor generale de legalitate pot fi reinute: a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu t oate actele normative cu for juridic superioar b) actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; c) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. Din aceast enumerare, se poate lesne constata c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de fond, ultimele dou sunt condiii formale ale actelor administrative. Un autor din doctrina postbelic, Tudor Drganu, a sesizat c aceste condiii nu reprezint n totalitate dect elemente ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale in vigoare . n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. Scopul legii reprezint "limita legal" a drep tului de apreciere (a oportunitii), limit la care se raporteaz judectorul n contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adic excesul de putere. Astfel, doctrina francez consider c scopul legii - interesul public este un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate. Limitele dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritile administraiei publice cu ocazia elaborrii actelor administrative sunt determinate chiar de lege i de celelalte acte normative pe care trebuie s le aplice. Prin urmare, un act ilegal, dar oportun, nu este valabil. Este posibil totodat ca un act juridic superior s fie legal i oportun dar, un act inferior, dei emis pe baza celui superior, s fie inoportun. n esen,sub forma chiar a unei definiii , oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public. Vom analiza, pe rnd condiiile generale de le galitate ale actelor 156

Actul administrativ administrative. a) n ceea ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte nonnative cu for juridic superioar, vom putea observa, n primul rnd c este vorba de un principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Astfel, nu trebuie uitat importana acordat principiului legalitii i, n primul rnd, a supremaiei Constituiei, principiu plasat, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, la finalul art. 1 din Constituia, revizuit i republicat. Avantajul consacrrii n chiar primul articol al Constituiei, const n faptul c, pe lng o obligaie fundamental a cetenilor, principiul supremaiei Constituiei se ntemeiaz pe poziia sa supraordonat n vrful piramidei sistemului juridic, genernd supralegalitatea constituional, aplicabil ntregului sistem, astfel nct legea nsi exprim voina general numai cu respectarea normei constituionale. Este vorba despre obligaia care trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor fizice, ci i n activitatea oricror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constituional din partea autolitilor publice, a oricrui subiect de drept public sau privat. n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare i pe care urmeaz s le aplice. n plus n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup in sistemul organelor administraiei publice. n sfrit, n analiza acestei importante condiii de legalitate, nu trebuie uitat o precizare care se regsete de altfel i n doctrina postbelic, i anume aceea ca actul administrativ s fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci i a scopului urmrit de legiuitor, un act care nu realizeaz acest scop neputnd fi considerat legal. b) Condiia emiterii actului adrninistrativ de autoritatea competent i n limitele competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv. Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecin excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor. c) Pentru dreptul administrativ, probleme deosebite ridic ns condiia referitoare la i procedura emiterii actului administrativ, de care ne vom ocupa mai n detaliu ulterior. c.1. Astfel, actului administrativ i se aplic o form specific, nelegndu-se att aspectul exterior, ct i aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului n realizarea puterii publice. n doctrina postbelic, condiia formei scrise pentru actele administrative a fost privit ca o dimensiune a legalitii. Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor. 157

Actul administrativ Actele administrative individuale sunt elaborate, de regul, n form scris, cu unele excepii, cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art. 7 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, avertismentul constnd n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceas ta va trebui socotit o condiie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existena unei dispoziii care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise. n plus i pe deplin ntemeiat, se poate afirma c actele organelor colegiale ale administraiei publice vor trebui ntotdeauna s mbrace forma scris, chiar i atunci cnd aceste acte au caracter individual, deoarece numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de opiniile diverse exprimate n edin. Marea majoritate a doct rinei consider c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt acte normative sau individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris, propunere care se regsete de altfel i n proiectul Codului de procedur administrativ, forma scris fiind prevzut ca o regul a elaborrii actului administrativ De altfel, chiar i n perioada postbelic, a fost subliniat utilitatea formei scrise, fiind aduse ca argumente urmtoarele: - cunoaterea exact a coninutului actului - posibilitatea de a fi executat de ctre toi cei care cad sub incidena efectelor sale - posibilitatea de a se dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad - posibilitatea de a i se putea stabili legalitatea lui i de a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat - posibilitatea de a se putea realiza rolul su educativ. Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art. 31 din Constituie. De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form e xterioar, i anume principiul motivrii actelor administrative. Referitor la forma actelor administrative, n doctrina postbelic au fost identificate dou categorii care au fost preluate ca atare i de doctrina actual: o o prim categoria o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ (modaliti de ncetare a produceri de efecte juridice a actelor administrative), precum: autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura conductorului instituiei emitente, precum i numrul sub care a fost adoptat sau emis etc. o a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importan mai redus, nerespectarea lor 158

Actul administrativ neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi ce rinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii tehnici strict necesari etc. Constituirea acestor categorii de condiii nu este valabil absolut pentru toate actele administrative, unele din aceste condiii fcnd parte dintr-o grup sau alta, n funcie de actul administrativ n cauz. Fiind vorba de cerine exprimate de regul prin norme de recomandare, datele problemei se schimb n cazul n care legea, i, n primul rnd, legea fundamental impune un anu mit limbaj, o anumit terminologie. Spre exemplu - un act elaborat de o autoritate a administraiei publice n alt limb dect limba romn este inexistent, el nclcnd dispoziiile art. 13 din Constituie referitoare la limba oficial a statului. c.2. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti. Aceast procedur are n vedere, afirma prof. T. Drganu, activitile care "premerg i pregtesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fr a produce ele nsele efecte juridice i care sunt realizate fie chiar de ctre autoritatea emitent, fie de ctre u n alt organ al administraiei publice. Unii autori sunt de prere c anumite forme procedurale produc prin ele nsele efecte juridice, n timp ce ali autori dau un rspuns negativ la aceast ntrebare. Astfel, n raport de momentul emiterii actului administrativ, condiiile procedurale se pot delimita n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului: o Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, da r care premerg elaborarea actului productor de efecte juridice. Dintre aceste operaiuni procedurale putem aminti: expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese -verbale, dri de seam, dezbateri publice, rapoarte et c., ns, probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul prealabil. Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. Avizul poate fi: - facultativ, atunci cnd organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear, iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin - consultativ atunci cnd organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l respecte - conform atunci cnd trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent, iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat. n cazul avizului conform, s-a mai precizat n doctrin, actul administrativ care urmeaz a fi emis nu ar putea avea un coninut contrar opiniilor cuprinse n acesta; iar totui, dac autoritatea administrativ ce a solicitat avizul nu este de acord cu coninutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv. Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe). 159

Actul administrativ Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent. Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei, fr ele, atunci cnd sunt conforme, actele administrative n u pot fi valabile. Dei concretizeaz o voin a unei autoriti a administraiei publice, ele nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci doar operaiuni administrative foarte importante. Acordul exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-I pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul emitent, ct i cel care i-a dat acordul. o Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din administraia public, cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene, i nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc. Cvorumul presupune numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie. Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal, ct i majoritatea c erut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi :relativ, absolut i calificat. Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial, iar majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial. Cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act juridic, pentru c primul vizeaz numrul de membri necesar pentru ca o autoritate public cu caracter colegial s lucreze valabil, n timp ce cel de-al doilea privete numrul de membri necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil. La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i, respectiv, a contrasemnrii (doar n cazul celor normative) actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonal, ct i de organele de conducere colegial. Astfel, n cazul decretelor Preedintelui Romniei putem sublinia necesitatea semnrii acestora de ctre Preedinte i a contrasemnrii, doar n cazul exercitrii anumitor categorii de atribuii, de ctre primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituia republicat. De asemenea, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituia republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii iar, n unele cazuri, a contrasemnrii actelor administrative emise. Spre exemplu, potrivit unei 160

Actul administrativ dispoziii din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce sedinta de consiliu, consilierul ales ca preedinte al consiliului la acel moment, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul comunei sau oraului. Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat. Motivarea actelor administrative, mai concret extinderea acestei obligaii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicionale, este apreciat n doctrina actual ca o operaiune benefic, constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti. n plus, introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative poate diminua riscul ca, administraia s ia decizii arbitrare, abuzive, deveninid, astflel un factor de progres pentru administraie. Utilitatea motivrii deciziilor prezint un triplu interes, i anume: aducerea la cunotin a rnotivelor ceea ce nseamn a explica decizia i deci a evita conflictele posibile dintre administraie i administraii pe care i servete; obligaia motivrii determin administraia s nu ia decizii pentru raiuni care nu pot fi aduse la cunotina opiniei publice, astfel nct administraia s se cluzeasc, n activitatea sa, de norme morale; motivarea permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra coninutului deciziei, precum i un control jurisdicional riguros al instanelor de contencios administrativ. Dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu al actelor administrativ -jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaz, ntr-o viziune cu adevrat reformatoare n aceast chestiune aparinnd prof. A. Iorgovan, c ideea motivrii oricrui act administrativ rezult implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat n art. 31, reprezentnd, astfel, o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice. Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul timp, o serie de acte normative au nceput s prevad obligativitatea motivrii pentru anumite acte adminis trative individuale. Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglement area activitii de soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate, iar Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic petiionarului. o condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii. Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act administrativ individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. In unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct celor interesai Nu trebuie uitat n acest context nici excepia stabilit prin art. l08 alin. (4) din Constituia republicat potrivit cruia, hotrrile Guvernului (individuale sau normative - subl. ns.) care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate Publicare reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli generale i impersonale, avnd deci un caracter 161

Actul administrativ normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se public chiar i acte individuale, datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electarale etc. Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Pe lng aceast aprobare propriu-zisa, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri improprii i aprobri substitutive,acestea din urm reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior acioneaz ntr-un domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. Aprobarile substitutive se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi principale: organul inferior este obligat s pun n executare actul aprobat; aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat; aciunea n justiie, in baza Legii contenciosului administrativ se introduce mpotriva organului superior care a aprobat actul. Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administraiei publice, situaii n care, aceste organe nu se pronun asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, n realitate, emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat . Relativ recent, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind aprobarea tacit, Ordonana de urgenii a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 486/2003. Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate. Autorizaia, n acest caz, reprezint actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii. O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice, o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte iuridice prin ele nsele, fr nici o distincie. Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea adnlinistraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. De aici rezult c legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a nerspunderii administraiei publice solicitantului unei autorizaii. Noiunea de confirmare prezint n dreptul administrativ mai multe sensuri. ntr-o prim accepiune, prin confirmare se nelege actul prin care o autoritate a 162

Actul administrativ administraiei publice ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior, situaie care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat nedobndind statutul de act complex. ntr-o a doua accepiune, prin confirmare, o autoritate a administraiei publice urmrete s acopere un viciu al propriului su act emis anterior sau s acopere un viciu de care era lovit un act inferior. Aceast confirmare este n realitate un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia. ntr-o a treia accepiune, confirmarea este ntrebuinat pentru a desemna, de fapt, o aprobare dat de autoritatea administraiei publice ierarhic superioar, fr de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus n executare. Astfel, potrivit doctrinei postbelice, dar n egal msur i actuale, acordul, aprobarea, confirmare i ratificarea conduc, n unele situaii, la acte administrative complexe care se caracterizeaz prin faptul c iau natere prin dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la autoriti diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiai efect juridic formeaz o singur unitate complex. Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborrii actelor administrative au importan diferit. Unele dintre ele, denumite eseniale, urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actelor administrative, iar nendeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte. Dimpotriv, altele, denumite neeseniale, au ca scop doar asigurarea operativitii activitii administrative sau o anumit tehnic de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor neinfluennd valabilitatea actului.

15.3 Efectele juridice al actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice, dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative nelegem drepturile i obligaiile care iau natere, se modific sau nceteaz prin intermediul acestor acte. Doctrina postbelic a consacrat i noiunea de eficien a actelor administrative, cu referire att la efectele juridice pe care acestea le produc, pe de-o parte, ct i la consecinele social-economice i politice, pe de alt parte. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, aceasta fiind o prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ i presupune faptul c atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate: Prezumtia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, pentru c acestea pot fi atacate de cei vtma i n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal. n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. 163

Actul administrativ Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii, i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate, prezumii care, fr a fi prevzute expres, se desprind din coroborarea mai multor dispoziii constituionale. Prin prezumia de autenticitate, se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar. Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului. Potrivit acestor prezumii, se pornete de la ideea c actele adrninistrative redau exact relaiile sociale pe care le constat, adic prevederile lor sunt conforme cu realitile sociale pe care le reflect. La rndul lor, cele dou prezumii au un caracter relativ, n sensul c actele administrative se menin n vigoare atta vreme ct corespund adevrului privitor la autoritatea de la care eman i la coninutul lor. Cnd actele administrative nu mai corespund acestor cerine, valoarea lor juridic este firesc s nceteze. Rsturnarea celor dou prezumii prin proba contrar trebuie s fie supus unei proceduri speciale, procedura nscrierii n fals, tocmai pentru a se asigura autoritatea actului administrativ Se mai susine n doctrin i faptul c prezumiile de autenticitate i veridicitate a actelor administrative se bazeaz pe obligaia personal de onestitate i sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. O garanie n plus a acestor prezumii o constituie sanciunea penal n cazul falsului sau a uzului de fals n legtur cu aceste acte. n doctrina postbelic s-a susinut c fora juridic a actului administrativ este identic cu a altor acte unilaterale ce eman de la organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei juridice a legii. Potrivit doctrinei actuale, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum, i de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative. Dar, chiar ntre actele administrative emise de aceeai autoritate administrativ exist deosebiri cu privire la fora lor juridic, n raport cu efectele lor juridice. Astfel actele administrative individuale urmeaz a fi conforme actelor normative, actele de administraie special urmeaz a fi conforme celor de administraie general, iar actele aplicabile ntr -o unitate administrativteritorial urmeaz a fi conforme celor aplicabile pe ntreg teritoriul n cadrul cruia este competent organul care le-a emis. Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatori n executare, actele admin istrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act. Aceast teorie a fost preluat i n doctrina actual susinndu-se, n egal msur, c actele administrative beneficiaz i de o for probant, diferit de fora lor juridic, ce rezult din faptul c, n majoritatea covritoare a cazurilor, actele administrative iau forma nscrisurilor, sunt emise de o autoritate public i sunt asimilate oricrui act autentic, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente care, coroborat cu competena acestei autoriti confer acestor acte o for 164

Actul administrativ probant egal. Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n r ealizarea puterii publice se caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel, ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi execu tat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui. n ceea ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, n doctrina postbelic se fcea distincie ntre obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte. Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de executare se ntinde la toate subiectele care, n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind, n general, continu. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act . Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative constituie o obligaie diferit de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bunvoie, cel ndreptit poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actu lui de putere respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executoriu. Executarea silit, n acest caz, este o msur extrem la care organele administraiei publice recurg doar dup ce au fost epuizate toate celelalte ci prin care s-ar putea asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ. Astfel, pentru executarea silit a actelor administrative, se cer ndeplinite o serie de condiii n primul rnd, trebuie s existe cel care urmeaz s execute obligaia prevzut n actul administrativ n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului administraiei publice de a trece la executarea silit n al treilea rnd, este necesar s nu existe nici o alt cale de drept care s asigure ndeplinirea obligaiei prevzute n actul administrativ. Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorit caracterului lor de forme juridice principale de activitate a autoritilor administraiei publice, activitate ce presupune organizarea executrii i executarea n concret a legii, respectiv organizarea de servicii publice, n limitele legii. n ceea ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul adrninistrativ intr in vigoare, n doctrina romneasc s-a fundamentat teza potrivit creia acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative individuale. Aceast susinere nu mai poate fi privit att de categoric, mai ales n raport cu dispoziiile constituionale care prevd obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, a decretelor Preedintelui (art.100) i a hotrrilor i ordonanelor Guvernului (art.108), cu excepia hotrrilor avnd caracter militar, fr a distinge dup cum aceste acte administrative au caracter 165

Actul administrativ normativ sau individual. Se propune astfel, reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manier care s acopere toate aspectele, susinndu-se, n consecin, c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n care au fost aduse la cunotin n formele ngduite de lege. n acest mod, este avut n vedere att modalitatea comunicrii, specific actelor individuale, ct i cea a publicrii, specific actelor normative, cu admiterea unor excepii. ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i cele administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Aa dup cum nimeni nu se poate prevala de necunoaterea legii n cazul n care a nclcat o norm publicat, tot astfel nici autoritile publice nu pot pretinde respectarea voinei lor, dect dac o aduc la cunotina celor care trebuie s i se conformeze. Exist ns i situaii concrete n practic, criticate pe deplin ntemeiat n doctrin, n care, de regul n finalul actului administrativ, se prevede c acesta "intr n vigoare pe data adoptri, sau chiar "la data semnrii" sale. n realitate ns, pn la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, lund ca exemplu hotrri ale Guvernului, aceste acte nu puteau produce efecte juridice deoarece numai de la aceast dat coninutul lor devenea cunoscut celor interesai. Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia legea intra n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art. 78, a nscut vii controverse privitoare la rnomentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative nonnative. Aceast msur a fost justificat prin imposibilitatea distribuirii Monitorului Oficial pe ntreg teritoriul rii, astfel nct, n numeroase cazuri, persoanele fizice sau persoanele juridice au fost puse n situaia de a se conforma dispoziiilor unei legi pe care nu o cunoteau nc. ntr-o riguroas analiz a noilor dispoziii constituionale n aceast materie, prin raportare la alte dou texte constituionale, i anume cel coninut n art. 15 alin. (2) potrivit cruia legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile i, respectiv, a celui coninut n art. 115 alin. (5) care consacra intrarea n vigoare a ordonanelor de urgen numai dup depunerea lor spre spre dezbatere n procedur de urgen la Camera Competent s fie sesizat i dup publicarea n Monitorul Oficial al Rmnniei, un autor subliniaz c, acestea ridic dou probleme de interpretare, i anume: una privind modul de calcul al termenului de 3 zile i alta privind sfera actelor normative la care se aplic. Dac legat de prima problem doctrina este unitar, n sensul calculrii termenului de 3 zile pe zile libere, a doua problem referitoare la domeniul de aplicare a textului nate ntrebarea dac regula din art. 78 urmeaz s se aplice doar legii ca act juridic al Parlamentului sau ar trebui avute n vedere i celelalte acte normative Astfel, n ce privete actele administrative normative lato sensu, acestea fiind cele care ne intereseaz n acest context, autorul (C.L. Popescu) consider de principiu c discuia trebuie nuanat, dar admite c actele administrative normative, care sunt aduse la cunotin public, ca regul, intr n vigoare potrivit dispoziiilor constituionale de drept comun n materia legilor, aplicate prin analogie, adic la 3 zile de la data aducerii la cunotin public, cu excepia intrrii n vigoare la o dat ulterioar expres prevzut n cuprinsul lor, precum i cu excepia retroactivitii dispoziiilor contravenionale mai favorabile . Autorul mai 166

Actul administrativ precizeaz i necesitatea ca pentru eliminar ea oricror posibiliti de interpretare neuniform, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative s fie modificat expres sub acest aspect, att n sensul precizrii exprese a momentului intrrii n vigoare a actelor normative, ct i sub aspectul modului de calcul al termenului Relativ recent, Legea nr. 24/2000 a fost modificat prin Legea nr.189/2004 inclusiv sub aspectele n discuie, ulterior fiind i republicat. Astfel, dac n ce privete termenul de 3 zile, acesta se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i expirnd la ora 24,00 a celei de -a treia zi de la publicare, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative ernise de organele administraiei publice centrale de specialitate este cel al publicrii in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text. n spiritul art. 78 din Constituia, revizuit i republicat, legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii, iar n spiritul art. 115 alin. (5) din Constituia, revizui t i republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform art. 11din Legea nr. 24/2000. Potrivit art. 81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu retroactive. De la aceast regul exist i unele excepii, cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului d esfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare; actele administrative normative interpretative, care eman de la aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la data a plicrii actului interpretat; actele administrative jurisdicionale, care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. n plus, nu trebuie uitat situaia deja evocat mai sus, decurgnd din configuraia actuI a art. 15 alin. (2) din Constituia, revizuit i republicat, potrivit creia actele administrative normative contravenionale mai favorabile vor retroactiva De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o data ulterioar comunicrii sau, dup caz, publicrii. Situaiile de acest gen sunt determinate fie de unele 167

Actul administrativ dispoziii ale legii, fie de voina organului emitent (existnd o da t ulterioar prevzut n finalul actului), fie de natura actului (actele supuse aprobrii sau confirmrii). n doctrina actual, o parte a doctrinei ia n considerare i prorogarea actelor administrative, aceasta fiind privit ca operaiunea juridic prin care organul administraiei publice care a adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporare, adopt sau emite un alt act administrativ de aceeai for juridic, prin care dispune ca efectele juiridice ale acelui act s se produc i dup expirarea perioadei de timp pentru care a fost adoptat sau emis. Pot fi prorogate att actele administrative de autoritate normative, ct i cele individuale, prorogarea putnd fi att expres, ct i implicit. Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistemaitzrii, unificrii i coordonrii leg islaiei, precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ. Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de tehnic legis lativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor sau cettenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus, potrivit art 3 alin. (2) din aceeai lege precizeaz c normele de tehnic legislativ se aplic n mod corespunztor i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte nonnative emi se de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter nonnativ emise de autoritile administraiei publice locale. n ceea ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, n doctrina actual se consider c acesta rezid n respectarea, n plus fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale legisticii formale. Un exemplu edificator n acest sens l constituie Hotrrea Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului. Principiul ierarhiei actelor normative att de important n acest domeniu este consacrat sintetic i sugestiv n coninutul art. 4 din Legea nr. 24/2000. Actele nonnative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia Romniei, revizuit i republicat, i prin celelalte legi. Actele nonnative date n executarea legilor, ordonane lor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Vom mai reine n acest context c proiectul de act nonnativ trebuie s instituie reguli necesare, suficiente i posibile, care s conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien legislativ. Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectic, iar forma i estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Totodat, Legea nr. 24/2000 conine dispoziii speciale privind integrarea 168

Actul administrativ proiectului n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie, precum i evitarea paralelismelor. Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative: prin note de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului prin referate de aprobare pentru celelalte acte normative, expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentaree pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuind s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent. n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. Dac toate aceste precizri, la care se pot aduga multe altele coninute n textul Legii nr. 24/2000 i dezvoltate n Hotrrea Guvernului nr. 555/2001, se constituie ntr-o veritabil codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete actele administrative individuale, exist dispoziii disparate n unele acte normative, care ar trebui unificate. n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut distincie intre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi. ntr-o opinie mai nuanat, dezvoltat de asemenea n doctrina postbelic, ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative se delimiteaz dup subiectele ce au obligaia la executare. Astfel, actul administrativ care produce efecte n cea mai restrns sfer a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic ntre dou subiecte; actele administrative care dau natere tot la un singur raport juridic, dar ntre mai multe subiecte actele administrative care dau natere la dou sau mai multe raporturi juridice, dei tot determinate. Deci, chiar in cadrul actelor administrative cu caracter individual exist o deosebire ntre ele dup sfera mai larg sau mai restrns a subiectelor ntre care se creeaz raporturi juridice. Totui, diferene mai mari dup acest criteriu exist n cazul actelor administrative normative. Astfel, distingem ntre: acte administrative normative care produc efecte numai n interiorul organului administrativ de la care eman; acte administrative normative care produc efecte ntr-o sfer ceva mai larg, i anume n cadrul aceleiai ierarhii de organe administrative; acte administrative normative care produc efecte n sfera i mai larg a tuturor organelor administraiei de stat acte administrative normative care produc efecte juridice ntr-o sfer ct se poate de larg, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului i asupra altor organizaii. n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. 169

Actul administrativ Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice,actele administrative. Astfel, n ceea ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevzute de lege se refer doar la actele administrative individuale pentru c efectele juridice ale actelor administrative normative ce conin reguli generale impersona1e nu pot fi stinse ca urmare a aciunii unui fapt material prevzut de lege. Excepie de la aceast regul fac actele administrative normative temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea termenului (fapt material) pentru care au fost emise. Actele administrative individuale emise n considerarea unor persoane determinate se epuizeaz, de regul, printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat, limitat la un anumit numr de cazuri, motiv pentru care raporturile juridice create de astfel de acte se pot stinge; ca urmare a unor fapte materiale de producerea crora legea leag acest efect. Spre exemplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material care atrage ncetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice administrative, poate antrena ncetarea acestor raporturi. Nu orice activitate de executare duce la ncetarea efectelor actelor administrative. Exercitarea pe baza unei diplome, de pild, nu determin ncetarea efectelor acesteia, fiindc drepturile conferite de acest act administrativ se realizeaz printr-o suit nesfrit de acte de executare. Numai atunci cnd executarea se nfptuiete printr -unul sau printr-un numr determinat de fapte materiale, putem vorbi de ncetarea efectelor juridice prin acte de executare. Prescripia prevzut ntr-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage ncetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale. Spre exemplu, potrivit dreptului comun, n materia rspunderii contravenionale aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. La rndul ei, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie, prin ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres fie de un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, fie de lege sau de o hotrre judectoreasc.

15.4 Suspendarea i revocarea actelor adminsitrative I. Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic n doctrina actual este subliniat distincia ntre suspendarea unui act juridic, reprezentnd ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv, pe de 170

Actul administrativ o parte, i suspendarea efectelor sale juridice, care semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv, pe de alt parte. Astfel, suspendarea executrii unui act administrativ este, prin nsi nelesul acestei noiuni, o stare temporar, urmnd deci ca, dup un anumit timp, actul administrativ s-i recapete caracterul su executoriu sau s nceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau revocat. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns n cazuri de excepie, n situaii limit. Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamn c actul era n vigoare), fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice. n doctrina postbelic, un autor a identificat dou sensuri ale noiunii de suspendare: suspendarea "stricto sensu" privit ca ncetarea temporar a obligaiei de executare dup intrarea n vigoare a actului administrativ, adic dup ce acesta a nceput s produc efecte juridice suspendarea "Iato sensu privit nu doar ca ncetarea temporar a unei activiti deja ncepute, ci i ca situaia n care un act administrativ intr n vigoare ulterior momentului n care a fost emis i ar fi trebuit s intre n vigoare . n acest caz, s-a susinut, de ctre ali autori, c suspendarea este de fapt lipsit de obiect, actul neproducnd nici un efect juridic n perioada menionat, neputndu-se vorbi de suspendare deci nainte ca acest act s fi intrat n vigoare sau nainte ca el s fi fost n msur s produc vreun efect. n acelai sens, n doctrina actual se susine c suspendarea unui act administrativ de autoritate poate s intervin: numai dup intrarea sa in vigoare ca urmare a dispoziiei unui organ competent sau prin efectul legii dup ce actul administrativ a nceput s i produc efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis Astfel, dac ntr-un act administrativ se prevede c acesta va intra n vigoare la o dat ulterioar, aceasta nu nseamn c pentru perioada de timp de la publicare, pn la data stabilit pentru intrarea n vigoare, actul este suspendat, ci n aceast perioad actul nu exist, potrivit principiului c actele administrative produc efecte juridice de la data publicrii sau comunicrii sau de la o dat ulterioar, prevzut expres. n plus, suspendarea actului administrativ trebuie s fie dispus de organul competent potrivit legii, dar ea poate interveni i prin efectul legii. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii, cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svr it o abatere administrativ; clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, se apreciaz n doctrina actual, ele nu pot, transforma suspendare ntr-o regul a regimului juridic aplicabil 171

Actul administrativ actelor administrative, asemeni revocrii. Astfel, suspendarea se deosebete de revocare prin mai multe aspecte: n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendare reprezint o operaie excepional n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendare intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii. n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte. Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza evoluiei practicii administrative i a jurispru denei administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul, o dat cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de legea contenciosului administrativ. Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: de drept: n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; n baza hotrrii de retractare vremelnic" de ctre organul emitent; n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public. n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic, dar poate fi i opera legiuitorului, ope legis. n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd prevederea art. 123 alin. 5 din Constituia, revizuit i repu blicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia a prevzut principiul suspendrii actului atacat, fiind consacrat o norm de protecie att a persoanei n faa unor eventuale abuzuri ale administraiei publice locale, ct i a inte reselor naionale, n raport cu cele locale. Astfel, legat de controlul de legalitate exercitat de prefect, n temeiul Constituiei i al Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, ct i al Legii nr.340/2004, modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr. 179/2005, privind instituia prefectului, calificat ca fiind un contencios administrativ obiectiv, control de tutel administrativ, n doctrina actual se manifest rezerve fa de consacrarea princi piului suspendrii n cazul actelor administrative normative. Astfel, Legea nr.340/2004, modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr. 179/2005 a stabilit un termen care expir cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, n care prefectul u rmeaz s decid dac actul administrativ normativ prezint elemente de ilegalitate, situaie n care l va returna autoritii emitente, cu motivarea necesar, pentru a-l modifica sau revoca dup caz, avnd ulterior la dispoziie, n termenul prevzut de art.11 (6 luni sau, dup caz, de un an, care curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, n cazul actelor 172

Actul administrativ administrative individuale, n timp ce pentru actele administrative normative, aciunea poate fi introdus oricnd) din Legea nr. 55 4/2004 a contenciosului administrativ, dreptul de a -l ataca efectiv n instana de contencios administrativ. Legea nr. 554/2004 reitereaz, ntr -un alineat distinct, prevederea constituional referitoare la suspendarea de drept a actului atacat, pn la soluionarea cauzei. Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii ni -l ofer Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care stabilete expres c plngerea contravenientului mpotriva procesului -verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare. Noua lege a contenciosului administrativ consacr o reglementare mai ampl instituiei suspendrii actului atacat, prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prelabile , pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen, cu citarea prilor, iar ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea fiind executorie de drept i putnd fi atacat cu recurs n termen de5 zile de la pronunare. (art.14) n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. O dispoziie expres este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ individual este cerut de reclamant prin aciunea principal, caz n care instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Revenind la celelalte cazuri n care intervine suspendarea , vom mai reine c, potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent i autoritatea ierarhic superloar pot suspenda actele administrative emise, dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. Un act administrativ poate fi suspendat i dac exist ndoieli cu privire la oportunitatea sa, fr a-i fi pus n discuie legalitatea. Astfel, spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care opereaz in cazul n care acestea sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui. Atunci cnd suspendarea actului administrativ a intervenit pe considerente de neoportunitate, ea va nceta de drept la sfritul perioadei pentru care a fost hotrt sau, dac nu a fost stabilit o perioad, suspendarea va nceta atunci cnd au disprut mprejurrile care au determinat-o. II. n ceea ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare. Altfel spus, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i revocarea propriu-zis, atunci cnd 173

Actul administrativ desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast din urm, situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate ierarhic superioar avnd n vedere actuala organizare a administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lipsa de subordonare ntre autoriti. Revocarea reprezint deci un caz particular al nulitii dar, n acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor adrninistrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult din art. 21 i art. 52 din Constituia, revizuit i republicat, precum i din dispoziiile noii Legi a contenciosului adnlinistrativ, care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr. 29/1990. Astfel potrivit art 7 alin. (1) din noua lege a contenciosului administrativ, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, cel vtmat ntr-un, drept al su sau un interes legitim, printr -un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa, n egal msur, organului ierarhic superior, dac acesta exist. Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Principiul revocabilitii actelor administrative apare, astfel, ca un efect firesc al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a fi a actelor administrative. Structura organizaional a administraiei publice se bazeaz pe anumite reguli, ntre care i subordonarea ierarhic administrativ. Vom nelege, astfel, revocarea actelor administrative ca fiind o regul, un principiu al structurii funcionale a administraiei publice. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public, dar neprevzut ca atare n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actual, a fost subli niat necesitatea consacrrii sale exprese n viitorul Cod de procedur administrativ, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i judectoreasc. Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse pn atunci, precum i cea a consecinelor juridice ale efectelor produse n raport de cauzele care au determinat-o. n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. Ea trebuie motivat. De la aceast regul, pot aprea excepii, n cazul n care, dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod speciala condiiei specifice referitoare la oportunitate. Cauzele revocrii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Spre deosebire de actele administrative normative care sunt intotdeauna i oricnd revocabile, actele administrative individuale sunt n principiu 174

Actul administrativ revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii: a) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b) actele administrative cu caracter jurisdicional; c) actele adtninistrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; ci) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e) actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f) actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile; g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitii; h) actele administrative care au fost executate material. Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetrii altor instituii cu care au dire ct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu precizarea c, dup cum s -a remarcat n doctrina recent, aceste excepii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voina legiuitorului. e i f) Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii. n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public. n acest caz contractul ncheiat n baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil. n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit crora, n unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care "s-a grefat" contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munc etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este "subordonat" capacitii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ, i interesul public pe care l are de aprat administraia public. Admind "prioritatea administrativului", trebuie s admitem i dreptul "particularului" de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare. a doua n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public. n acest caz principiul revocabilitii opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative ierarhic superioare Aceast categoric de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit n raport cu noua prevedere a recentei reglementri n domeniul contenciosului administratrv care stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, situaie n care, n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate fn baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile 175

Actul administrativ produse. O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii publice din administraia central. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie "un instrument juridic" strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr -o revocare din partea organului administraiei publice. Sunt situaii n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept care nu fac parte din sistemul "administrativ" al organului ce trebuie s emit actul. g) Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitii ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil. n prima categorie intr certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc. Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage nsa, n mod evident, ilegalitatea actului, ducnd implicit la posibilitatea revocrii sale. n cazul drepturilor subiective civile legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. h) Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire, dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare. Aceast categorie privete numai actele administrative individuale care se realizeaza material printr-o singur operaiune (aciune) sau mai multe operaiuni determinate. n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, fiind deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii). n concluzie, dup cum s-a apreciat i n doctrina postbelic, un act de drept administrativ nu devine irevocabil prin simplul fapt c d natere unui drept subiectiv, chiar dac acesta este garantat prin dispoziiile dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobndete acest caracter abia n clipa n care dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege att de eficace nct din textul sau scopul ei rezult c ea a neles s lipseasc 176

Actul administrativ autoritatea administrativ de posbilitatea de a-l desfiina prin anularea actului administrativ de baz. Doctrina a mai remarcat i faptul c irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocat chiar dac acesta se ncadreaz ntr -una dintre excepiile de la principiul revocabilitii actelor administrative, n ipoteza n care actul administrativ pe care partea i ntemeiaz un drept sibiectiv a fost emis datorit manevrelor sale frauduloase sau dolosive. Deasemenea, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce, dar i s-l modifice Modificarea actelor administrative poate fi fcut, n opinia unui autor, de autoritatea emitent, dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea administraiei publice ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni, trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate, de regul, de ctre autoritatea emitent dar, n condiiile legii, i de ctre instana competent. Modificarea de ctre autoritatea emitent trebuie realizat printr-un act de acelai nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiai metodologii de tehnic legislativ, iar modificrile produc efecte juridice numai pentru viitor. Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit creia "instana soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ ... ", prevedere meninut i de actuala reglementare, aceast anulare n parte nereprezentnd altceva dect o modificare adus actului administrativ. Actele administrative individuale pot fi modificate n principal de autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului administrativ. La modificarea actelor administrative individuale trebuie s se in seama ns de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se adreseaz.

15.5 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt condiiile de valabilitate ale actului administrativ? 2. Care sunt deosebirile ntre revocarea i suspendarea actului administrativ?

15.6 LUCRARE DE VERIFICARE Efectele juridice ale actului administrativ

177

Actul administrativ

Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 15.7 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare 15.8 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

178

Contenciosul administrativ I

Unitatea de nvare nr.16

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV I 16.1 OBIECTIVE - s prezinte evoluia i definiia contenciosului administrativ - s prezinte tipurile de control i locul contenciosului administrativ ntre acestea - s deprind cursanii a identifica corect cnd subiectul de drept este ndreptit a se adresa n contenciosul administrativ

16.2 Instituia contenciosului aspecte generale ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor legii svrite de ctre autoritile administraiei publice, autoritile publice, n general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraiilor.Aadar, contenciosul administrativ apare ca o form juridic de aprare a particularilor- persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal. Noiunea de contencios administrativ reprezint o noiune tradiional a dreptului administrativ, considerat neadecvat "realitilor specifice orndurii socialiste" i, n consecin, utilizat n aceast perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric. Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta. Este vorba de o lupt n sens metaforic, o lupt. a unor interese contrarii, dintre dou pri, din care una va iei nvingtoare. Astfel, termenul de contencios exprim conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de la o perioad la alta i chiar n doctrina administrativ, de la un autor la altul. n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i administrai. Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administraiei franceze, prin nfiinarea Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur. Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput sistemul francez i anume: separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie, este faptul c justiia administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd, de regul, de o pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme 179

Contenciosul administrativ I de control judiciar asupra administraiei publice: a) sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale); b) sistemul francez al unei justiii administrative distincte (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar); c) sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun). Legislaia rmnneasc a consacrat iniial sistemul francez, apoi pe cel anglosaxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut de-a lungul vremii i sistemul administratorului judector, i deci, autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale. Doctrina romneasc interbelic a utilizat noiunea de contencios administrativ, fie n sens organic, formal, ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau justiiei administrative, fie n sens material, putnd fi definit n raport de persoanele ntre care are loc litigiul sau n raport de natura regulilor juridice puse n cauz i aplicabile n soluionarea litigiului. n primul caz, se susinea c aparin contenciosului administrativ toate litigiile nscute ntre particulari i Administraie, n care aceasta din urm figura ca parte, deoarece opunea o pretenie contradictorie celei emis de particular, iar n cel de-al doilea caz, aparin contenciosului administrativ toate acele litigii care puneau n cauz reguli i principii ale dreptului administrativ sau dreptului public. Astfel, contenciosul administrativ reprezint "totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public". n doctrina adrninistrativ actual, contenciosul administrativ a fost definit, n sens larg, ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care autoritatea public apare ca purttoare a prerogativ elor de putere public. Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ nelegem, n sensul general, totalitatea litigiilor juridice n care se afl administraia public cu cei admi nistrai, indiferent de natura juridic a acestora, de drept comun sau de drept public. n sens restrns, noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, n sens restrns, termenul de contencios administrativ se refer numai la acele litigii n care autoritile administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea. Totodat, despre accepiunea restrns a contenciosului administrativ se mai arat c ea are un sens organic, ce se refer la natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile i un sens material care evideniaz natura litigiilor pe care le cuprinde acest contencios i regimul juridic care se aplic n rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul ju ridic administrativ, asemeni tezei mai sus evocate din perioada interbelic. n romnia aceast instituie cea a contenciosului administrative este nfiinat n anul 1864, fiind preluat sistemul francez, prin nfiinarea Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe lng Guvern, avnd 180

Contenciosul administrativ I i atribuii de soluionare a conflictelor aprute ntre administraie i particulari. consultativ al Guvernului iar n materie judiciar, el avea atribuii de contencios administrativ (C. Rarincescu, op. cit., 1937, p. 75). n baza dispoziiilor constituionale din anul 1923, a fost adoptat n decembrie 1925 Legea contenciosului administrativ, prima lege special n materie, care instituie un contecios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune i, respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate. Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care domicilia reclamantul cu competena de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau supuse recursului fostei Curi de Casaie (R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 372) Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul c reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, n sensul c, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri. Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispoziiilor constituionale ct i celor legale, actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter military. Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938, a stabilit principiul judecrii acestor litigii de ctre instanele ordinare, au contin uat s fie meninute o serie de jurisdicii administrative speciale, unele nfiinate chiar din perioada Consiliului de Stat, jinvestite ns cu o competen limitat la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti publice. Din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula n legislaia romneasc a constituit-o inexistena unui control judectoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discuie doar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori rezulta n mod nendoielnic intenia legiuitorului, n acest sens. ntre anii 1965-1990, este marcat de consacrarea expres n art. 35 al Constituiei din 1965 a posibilitii celui vtmat ntr-un drept al su printrun act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea pagubei, pentru ca n art. 103 s se specifice: "Tribunalele i judectoriile judec cererile celor vatmai n dreptulile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte". n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist tradiionala instituie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv plin nlturarea sintagmei "contencios administrativ", cu formularea mult mai greoaie, dificil de reinut, utilizat n titlul actului normative (Legea privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale). Dup cum n doctrina actual se remarc cu deplin temei, n aceast perioad, instituia contenciosului administrative a avut n realitate, un rol pur propagandistic, fiind pur formal, fr relevan n aprarea drepturilor cetenilor i contracararea abuzurilor autoritilor administrative, situaie de ateptat ntr-un sistem totalitar, n care nu se putea vorbi de stat de drept, de independena i inamovibilitatea judectorilor Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege special n materie, adoptat dup anul 1990, reia tradiia din perioada interbelic, marcnd nceputul unei noi etape n evoluia acestei instituii fundamentale 181

Contenciosul administrativ I pentru statul de drept Caracteristica cea mai important a noii reglementri a constat, fr ndoial, n crearea unor secii speciale i specializate de contencios administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i al Curii Supreme de Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n organizarea judectoreasc, i la nivelul curilor de apel, nou nfiinate. n esen, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente coninute n Legea din 1925, aducnd i multe elemente de noutate. Astfel, printre trsturile tradiionale reluate prin Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990 reinem urmtoarele: este un control de plin jurisdicie, n sensul c instana poate dispune recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim nclcat (inclusiv oblignd autoritatea emitent la emiterea unui alt act), anularea actului atacat i repararea pagubei, aspecte prevzute ulterior i n art. 52 din Constituia republicat (art. 48 - n forma iniial); este un control direct, pe cale de aciune judiciar, ce poate viza att un act administrativ propriu-zis, ct i acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaiile ce se regsesc n practica administrativ sub denumirea de tcerea administraiei (lipsa oricrui rspuns fa de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depirea termenului legal pentru formularea rspunsului la o cerere adresat de un petent); actul atacat trebuia s-i aparin unei autoriti administrative, viziune modificat o dat cu intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991; obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitent, constnd ntr-un recurs graios, naintea introducerii aciunii n instana de contencios administrativ, i posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioar, constnd ntr-un recurs ierarhic, n cazul existenei unei astfel de autoriti; sunt create astfel premisele nlturrii actului ilegal i reparrii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vtmtor de ctre autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar, aspect deja reliefat n contextul analizei revocrii actelor administrative Trei aspecte se cuvine a fi mentionate ns n acest context, aspecte care vizeaz n egal msur modificri de esent ale instituiei contenciosului administrativ. Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioar n materie (Legea nr. 1/1967) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative individuale, exceptnd n totalitate actele Consiliului de Minitri (fostul organ suprem al administraiei de stat), Legea nr. 29/1990 nu a mai fcut o asemenea delimitare, punct de vedere meninut prin art. 52 din Constituia republicat. n consecin., n principiu, toate actele autoritilor administraiei publice pot fi atacate n contencios administrativ, inclusiv actele guvernului, fr deosebire dup cum acestea sunt normative sau individuale, cu excepiile consecrate n Constituia republicat. Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia republicat, aciunea in contencios administrativ poate viza nu doar acte aparinnd unor autoriti administrative, aa cum prevzuse iniial Legea nr. 29/1990, lege preconstituional, ci i acte administrative aparinind altor autoriti publice investite cu prerogative de putere public, care realizeaz o alt activitate fundamental, dar subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ, precum i acte administrative aparinnd unor structuri 182

Contenciosul administrativ I organizatorice cu caracter privat, asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, prin prestarea unor servicii publicc. n sfrit, Legea nr. 29//990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai fcut nici o precizare expres cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lsnd instana s se pronune asupra acestei chestiuni, aa cum era i firesc. 'Toate aceste aspecte asupra au conturat n doctrin un punct de vedere pe deplin ntemeiat potrivit cruia se poate vorbi de o perioad de aplicabilitate de doar un an a Legii nr. 29/1990, n forma ei iniial (8 decembrie 1990 - 8 decembrie 1991), intrarea n vigoare a Constituiei marcnd practic nceputul unei noi etape, de la care unele dispoziii ale legii trebuiau considerate implicit modificate. Evoluia practicii administrative, varietatea i diversitatea aciunilor introduse n instanele de contencios administrativ, numrul tot mai mare de acte normative care pentru soluionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instana de contencios administrativ, dar, mai ales fundamentele constituionale ale instituiei stabilite nc prin forma iniial a aceste ia, au impus n 1991 conturarea unor modificri de substan ale reglementrii n materie, cele introduse n principal n 1993 fiind cu totul insuficiente i nesatisfctoare. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nc din anul 1999, trimis Camerei Deputailor, proiect care nu a intrat niciodat n dezbaterea parlamentar. Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituiei, n octombrie 2003, a impus regndirea vechiului proiect de lege i necesitatea adoptrii de urgen a unui nou act nonnativ n aceast materie. Vorbim n prezent de o nou lege a contenciosului administrativ, foarte recent adoptat, care - dup cum se arat n prima monografie, de referin, consacrat noii reglementri, aparinnd chiar in iiatorului, celui care a reuit s promoveze i s finalizeze adoptarea actualei reglementri, profesorul Antonie Iorgovan, senator n Senatul Romniei - reprezint un moment al evoluiei legislaiei n materie, i nu culmea acestei revoluii. Este vorba despre Legea nr. 554/2004. Nu trebuie s uitm c va urma, n mod firesc, un proces de armonizare a legislaiilor rilor membre ale Uniunii Europene, apoi va urma procesul de constituionalizare european a legislaiilor naionale, iar Constituia U.E. cuprinde, ntre altele, i dreptul fundamental al ceteanului "la o bun administrare". 16.3 Controlul asupra administraiei publice. Controlul administrativjurisdicional Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organestructurate dup competena lor material i teritorial. n raport cu Guvernul distingem: a) organe subordonate direct sau indirect acestuia; b) autoriti administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n condiiile art. 102 alin.1 din Constituie, dac nu exist un control parlamentar; c) autoriti administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative exercitate de prefect. n sens larg, controlul este un element important al actului de 183

Contenciosul administrativ I conducere social care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politic, economic, admiuistrativ etc. Controlul este "barometrul" care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost emis. Controlul const n permanenta confruntare a administraiei, aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie s fie. Rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le nltura cnd acestea exist, de a asigura mbuntirea permanent a activitii, pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etap dat. n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita) autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acestia si-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii. Astfel, oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, dup modelul doctrinei franceze, n doctrin sunt precizate trei elemente principale ale acestuia, i anume: baza de referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile de control propriu-zise. n doctrina administrativ au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administraiei. Dup natura autoritii publice care l exercit se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice, controlul exercitat de autoritti judectoresti. Dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanele judectoreti i de Curtea Constituional, pentru ordonanele Guvernului) si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritile supraordonate ierarhic i de Avocatul Poporului). Dup efectele pe care le determin, se distinge un control ce atrage atenionri i sanctiori ale autoritilor administraiei publice i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor i un control ce atrage numai atenionri i sancionri. controlul nfptuit de ceteni asupra organelor administraiei publice, control cu caracter individual, n virtutea dreptului de petiionare, drept fundamental, consacrat constituional O analiz cuprinztoare cu privire la controlul asupra administraiei publice, asupra puterii executive n sens larg, poate fi realizat pornind de la principiul separaiei puterilor statului, prin raportare la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului. Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare: un control parlamentar asupra administraiei publice, un control administrative asupra administraiei publice un control judectoresc asupra administraiei publice. I. n ce privete prima form de control evocat, vom constata c regimul constituional romnesc actual consacr att un control parlamentar tradiional, ct i un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice distincte de Parlament, dar supuse obligaiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului Controlul parlamentar tradiional se concretizeaz la rndul su n obligaia Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice de a prezenta informaii i documnete acestuia potrivit art. 111 din Constituie, n 184

Contenciosul administrativ I adresarea Guvernului de ntrebti, interpelri i moiuni simple potrivit art. 112 din Constituie, n dezbaterea rapoartelor i declaraiilor primuluiministru potrivit art. 107 alin. (1) din Constituie etc., aspecte prezentate pe larg n contextul analizei controlului parlamentar asupra Guvernului, respective a primului-ministru etc. Controlul parlamentar modern este realizat de autoriti publice la care ne-am referit n prelegerea consacrat relaiei guver nareadministraie public, rolului executivului n dreptul public contemporan, autoriti precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi, deja analizate. Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i existena unor forme de control n cadrul autoritilor administraiei publice nsei. n logica sistemului constituional exist ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu legea, asupra propriei activiti. Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise precum i stabil irea msurilor pentru nlturarea deficienelor constatate. Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanent, care intervine la o dat fix sau ca o modalitate inopinant Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara autoritilor controlate .Controlul intern presupune existena a dou subiecte: cel care controleaz (subiectul activ) i cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern general l reprezint verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii activiti desfurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune organul respectiv etc. Procedura de realizare a controlului intern general cunoate n practic o varietate foarte mare, n absena unei reglementri exprese ce va trebui realizat prin viitorul Cod de procedur administrativ. La rndul su, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere general, un control de tutel administrativ sau un control specializat. Controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, fr a fi necesar s fie prevzut n vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci cnd se dorete o limitare a aciunilor de control. n cazul autoritilor adnzinistraiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea fiind organizare i funcionnd potrivit Constituiei i legislaiei n materie pe baza autonomiei locale, efect al descentralizrii administrative. 185

Contenciosul administrativ I Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior, cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att actele juridice ct i faptele materiale, reprezentnd un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunitii. Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd un element component al activitii de conducere exercitat de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaie in care controlul se numete recurs ierarhic. Astfel, ntre controlul administrativ ierarhic i recursul ierarhic exist un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este i o form de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice form de exercitare a controlului administrativ ierarhic este i un recurs ierarhic. n ce privete sensul noiunii de recurs, se impune precizat n acest context c exist o distincie ntre semnificaia pe care dreptul administrativ o confer acestei noiuni i semnificaia aceleiai noiuni n dreptul procesual civil. Astfel, n dreptul adrninistrativ, n general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri produse de autoriti ale administraiei publice sau, n subsidiar, de autoriti publice. Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat n dreptul public pentru a desemna dreptul persoanelor lezate n interesele lor juridice printr-un act sau operaiune administrativ de a formula reclamaii la autoritile publice. n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul administrativ, vom distinge ntre: un recurs graios, introdus la autoritatea de la care eman actul administrative. un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei unei asemenea autoriti. Recursul graios, cel mai important, este calificat n doctrin ca reprezentnd plngerea adresat de un particular, persoan fizic sau juridic, autoritii administrative de la care eman actul administrativ prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia. Recursul graios are ca temei dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni i de a retracta actele administrative, dac acestea au fost svrite fr respectarea dispoziiilor legale sau dac nu mai corespund intereselor sociale Recursul ierarhic reprezint plngerea adresat de un particular autoritii administrative ierarhic superioare, prin care solicit anularea actului emis de o autoritate inferioar subordonat care i vatm drepturile sau interesele, n scopul de a o determina pe aceasta s-i modifice actul sau s ndeplineasc o anumit prestaie. Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de esena organizrii administrative a statului de drept. De aceea, se apreciaz n doctrin, nu este necesar ca el s fie reg1ementat prin dispoziii legislative speciale, deoarece el coincide cu dreptul de petiionare, considerat ca expresia unei liberti publice i individuale, pe care Constituia din 1991 l consacr n art. 51. La rndul su, n funcie de natura juridic i subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspecii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritilor locale autonome; b) autoriti administrative cu caracter jurisdicional, n condiiile prevzute de lege; c) autoriti special constituite cu atribuii de control, ca de exemplu, Curtea de 186

Contenciosul administrativ I Conturi, Garda Financiar etc. Aceast clasificare nu trebuie privit cu rigiditate, n sensul c ncadrarea ntr-o anumit categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeai structur administrativ s fie inclus i n alta, n funcie de alt criteriu de referin. Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic. Controlul specializat se realizeaz numai n cazurile expres prevzute de lege, n condiiile stabilite de aceasta i se limiteaz la aspectele care se ncadreaz n specificul activitii organului de control. Sunt trecute astfel n revist n doctrina recent, sub aspectul organizrii i funcionrii lor, urmtoarele autoriti publice cu atribuii de control: Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda National de Mediu si Autoritatea National de Control n general, controlul administrativ asupra administraiei publice constituie obiect de analiz nu doar pentru dreptul administrative, ci i pentru alte ramuri ale dreptului precum dreptul financiar, dreptul mediului, dreptul muncii etc. Pentru a avea eficien, n doctrina administrativ au fost identificate o serie de condiii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregtirea i efectuarea acestuia i pn la stabilirea msurilor i valorificarea concluzii lor. n primul rnd, controlul trebuie s fie efectuat de persoane competente, cu experien n domeniile controlate, persoane care trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine i cinste, de tact i s fie receptive la toate explicaiile date de cel controlat. Eficiena controlului depinde n mare msur de formele i de metodele de control folosite. Concluziile trebuie s fie bine fundamentate i argumentate, s se desprind ca sintez a unor practici, nu ca aciuni izolate, singulare, punndu-se un accent deosebit pe identificarea cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate. n plus, concluziile trebuie aduse la cunotina organului controlat, propunndu-se n scris msuri de lichidare a problemelor existente, urmnd apoi ca organul de control s urmreasc modul n care cel controlat acioneaz pentru lichidarea deficienelor constatate. O meniune special necesit evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra administraiei publice, n raport cu noua concepie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit art 131 din Constituie, "n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor". Dei este vorba despre o autoritate public ce face parte, alturi de instanele judectoreti i Consiliul Superior al Magistraturii, din "autoritatea judectoreasc" (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritilor publice din Constituie), din puterea judectoreasc n sens larg, exist, potrivit sistemului constituional i legislativ actual, i autoriti ale administraiei publice care realizeaz o activitate judiciar, asupra crora Ministerul Public va avea un drept de control. n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice, este vorba despre forma cea mai important de control i care, sintetic, se exprim tradiional sub denumirea de contencios adnlinistrativ constituind nsi finalitatea dreptului administrativ. Fundamentul constituional al institutiei contenciosului administrativ se regsete n principal n art. 52 din Constituia republicat, privitor la 187

Contenciosul administrativ I dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Alturi de acesta, analiza instituiei contenciosului administrativ presupune n mod obinuit evocarea altor dispoziii constituionale precum art. 21 privitor la accesul liber la justiie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organic al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuia prefectului de a atac, n faa instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale. Pe lng modificrile aduse fostului art. 48 devenit art. 52 cu ocazia revizuirii Constituiei din octombrie 2003, adugarea unui nou alineat la art. 21 prin care este precizat expres caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative dar, mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat instanelor judectoreti, prin care controlul judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu dou excepii expres prevzute, presupun o regndire a ntregii instituii sub aspect doctrinar i au atras, n mod firesc, remodelarea legislaiei n materie. Dac ntr-o perspectiv mai apropiat sau mai deprtat jurisdiciile speciale administrative ar putea deveni istorie", Constituia prevznd pe lng caracterul lor gratuit i pe cel facultativ, de lege lata, existena unor autoriti cu atribuii administrativ jurisdicionale competente s emit acte administrativ-jurisdicionale este consacrat nc n numeroase reglementri legale. Sub aspectul evoluiei instituiei, vom aminti c Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrative a prevzut pentru prima dat, n art 4, regula atacrii n faa instanelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale de atac, cu recurs la Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15 zile de la comunicare. De la aceast regul, n redactarea iniial a legii, fuseser prevzute dou excepii, i anume: cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe", ce urmau s fie rezolvate de organele prevzute de legea special i n condiiile stabilite de aceasta, pe de-o parte, i actele "din domeniul contraveniilor", pe de alt parte. n urma intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, aceste excepii nu au mai putut fi reinute, prevederile respective intrnd sub incidena art. 150 alin. (1) referitor la conflictul de legi (devenit art. 154 alin. (1), n urma revizuirii i republicrii) astfel cum s-a pronunat i Curtea Constituional, prin Decizia 34/1993. Revenind la coninutul art. 4 din vechea lege a contenciosului administrativ, vom mai reine n acest context faptul c, n practic judectoreasc, n mod constant, asemenea litigii au fost trimise spre soluionare pentru judecata n fond la secia de contencios administrativ a Curii de Apel competent teritorial, n primul rnd din raiuni practice. Sub acest aspect, secia de contencios administrative a Curii Supreme de Justiie a interpretat c Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a Legii nr.. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a modificat implicit i art. 4 din Legea contenciosului administrativ, n sensul stabilirii competenei curilor de apel, soluie asupra creia docttina a avut o poziie diferit. O problem aprut n doctrin dup adoptarea Constituiei din 1991 a privit ns chiar rspunsul la ntrebarea dac se mai putea vorbi de jurisdicii administrative, att timp ct potrivit art. 125 din Constituie (n 188

Contenciosul administrativ I forma iniial) justiia se realizeaz prin Curtea Suprem de Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege, iar n capitolul referitor la Guvern i n cel consacrat Administraiei publice nu se afl dispoziii privind activitatea unor autoriti administrativ-jurisdicionale. De aici concluzia conform creia dispoziiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile. Fa de prevederile constituionale existente la acea vreme n materie, n doctrina administrativ s-a apreciat c o asemenea tez nu putea fi acceptat, deoarece, pe de-o parte, art. 125 din Constituie avea n vedere justiia i nu activitatea jurisidicional, sfera acesteia din urm fiind mai larg, justiia fiind o specie a activitii jurisdicionale, iar pe de alt parte, Constituia nu prevedea i nici nu interzicea vreo activitate jurisdicional. Mai mult dect att, art. 139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atribuiile jurisdicionale ale acesteia, n condiiile legii.Aadar, singurele dispoziii speciale n materie se regseau n art. 133 alin. (2) i, respectiv, n art. 139 alin. (1) care priveau dou autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce ndeplinea rolul de consiliu de disciplin al judectorilor) i Curtea de Conturi. Prin Decizia Plenului Curii Constitutionale nr. 1/1994 privind liberul acces la justiie al persoanelor n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor lor legitime, jurisdicia constituional s-a pronunat asupra conformitii cu dispoziiile constituionale (originare) a existenei procedurilor administrative jurisdicionale i, prin urmare, a jurisdiciilor administrative . Revizuirea Constituiei din 2003 a adus importante schimbri i sub acest aspect Pe de-o parte, a prevzut caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative, iar pe de alt parte a nlturat atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi, urmnd ca litigiile rezultate din activitatea acesteia s fie soluionate de instanele judectoreti specializate. n plus, n ce privete Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 134 alin. (2) din Constituia republicat, acesta "ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic ... ". Rolul jurisdiciilor administrative a fost privit n primul comentariu consacrat revizuirii Constituiei, ca o modalitate de a decongestiona instanele judectoreti, astfel nct intervenia lor s poat fi justificat numai dac litigiul ar putea fi soluionat incontestabil pe aceast cale, dreptul invocat fiind evident, fr a putea constitui o modalitate de prelungire a cauzei, ceea ce ar fi contrar judecrii pricinii ntr-un termen rezonabil. n egal msur, gratuitatea a fost apreciat ca un mijloc de ncurajare pentru a recurge la asemenea proceduri. Dup cum aflm dintrun comentariu ulterior, mai amplu, sintagma jurisdicii speciale administrative" are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act administrativ--jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De altfel, jurisdicia administrativ este definit, potrivit doctrinei actuale, 189

Contenciosul administrativ I ca reprezentnd activitatea de soluionare a unui litigiu administrativ dup norme procedurale specifice procedurii judiciare, n urma creia rezult un act adminitrativ cu character jurisdicional. Prin Decizia Curii Constituionale nr. 411/2003 s-a statuat c, potrivit normelor constituionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdiciilor administrative permite celui ndreptit s se adreseze fie organului administrativ jurisdicional, fie direct instanei de judecat. O dat aleas ns calea administrativ jurisdicional, aceasta trebuie urmat pn la capt, dup care, n condiiile legii, partea se poate adresa instanei de judecat, n temeiul dreptului de acces la justiie prevzut de art. 21 din Constituie. Interpretarea sistematic a art. 21 alin. (4) din Constituie permite potrivit doctrinei actuale o corect delimitare a domeniului de aplicare a textului pentru a nu se ajunge la concluzia greit c, n toate circumstanele, jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite, fiind vorba despre dispoziii care vizeaz jurisdiciile administrative doar prin raportare la accesul liber la justiie . Prin urmare, numai atunci cnd este vorba, pentru aprarea drepturilor, a libertilor sau a intereselor legitime, de realizarea dreptului de acces la o instan judectoreasc i gsete aplicarea art. 21 alin. (4) din Constituie. Pentru toate celelalte ipoteze, adic atunci cnd nu constituie o procedur prealabil sesizrii instanei judectoreti, nu exist nici o condiionare constituional, a stfel nct este conform normelor constituionale ca legiuitorul s prevad jurisdicii administrative obligatorii i/sau cu tax. Totodat, legat de gratuitatea jurisdiciilor speciale administrative, se apreciaz c aceasta ar trebui s fie general, deci s includ nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de procedur, modalitate care ar determina prile s utilizeze cu prioritate procedurile administrative jurisdicionale, dei ele sunt facultative, iar numai n ultim instan s se adreseze justiiei. Firete, pentru aplicarea efectiv i fr obstacole de fapt a textului constituional, s-ar impune detalierea prin lege a modalitilor de asigurare a gratuitii i nscrierea n buget a sumelor corespunztoare cu o asemenea destinaie. n ce privete nlturarea atribuiilo rjurisdicionale ale Curii de Conturi, potrivit doctrinei actuale, aceasta s-a datorat excerbrii acestora, n baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curii de Conturi ntr-o justiie paralel fa de sistemul naltei Curi de Casaie i Justiie, existnd chiar perioade n care instanele din sistemul Curii de Conturi au "obstrucionat" instanele de contencios administrativ, deoarece soluiile pe care acestea le pronunau, ca natur juridic, nu erau altceva dect acte administrative jurisdicionale, susceptibile de control n instana de contencios administrativ, potrivit art. 4 mai sus evocat. Dispoziia constituional care se refer la instanele judectoreti specializate urmeaz s fie coroborat cu textul art. 126, sediul general actual referitor la instan ele judectoreti, care n alin. (5) teza II admite ideea instanelor specializate n anumite materii i, respectiv cu art. 155 alin. (6), potrivit cruia: "Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare." Activitatea auitoritilor administraiei publice nvestite cu atribuii administrativ-jurisdicionale se finalizeaz cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicionale, care reprezint n esen soluiile date n 190

Contenciosul administrativ I cazul unei aciuni contencioase (conflictuale) aprute ntre o autoritate a administraiei publice, de-o parte i o alt persoan fizic sau juridic de drept public sau de drept privat, de cealalt parte. Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ n sens restrns, n cazul cruia conflictul dintre cele dou pri urmeaz a fi soluionat la nivelul puterii jude ctoreti, activitatea administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin soluionarea unui conflict la nivelul administraiei active, de ctre structuri specializate n acest scop, acestea dispunnd de atribuii administrativ-jurisdicionale. Sub aspect terminologic, constatm c de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existena unui fenomen administrativ-jurisdicional, vorbindu-se de acte administrativjurisdicionale, acte administrative cu caracter jurisdicional sau acte administrative de jurisdicie. Dup cum pe deplin ntemeiat s-a apreciat n doctrin, terminologia evocat trebuie s fie n msur s reflecte urmtoarele note de coninut ale noiunii pe care o exprim: act juridic, act emis de o autoritate a administraiei publ ice, act emis n soluionarea unui conflict creat n sfera administraiei active, soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei active respective. Un asemenea act juridic are o funcie complex, el aprnd att ca un act de executare a legii, ct i ca un act de garantare a executrii corecte a legii i deci o garanie juridic aflat la ndemna cetenilor. Noua lege a contenciosului administrativ definete expres, n art. 2 alin. 1 lit.d, actul administrativ-jurisdicional ca reprezentnd actul juridic emis de o autoritate adntinistrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. Suntem deci n prezena unui act administrativ-jurisdicional i implicit a unei jurisdicii speciale administraive dac sunt ntrunire urmtoarele condiii: actul este emis de ctre o autoritate administrativ; autoritatea administrativ emitent are atribuii de a soluiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdicional; conflictul trebuie soluionat cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii, iar prilor trebuie s le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. n prezent, ntr-un amplu studiu consacrat jurisdiciilor administrative potrivit Constituiei revizuite au fost identificate numeroase exemple de jurisdicii administrative, cum ar fi: comisiile de disciplin - jurisdicii administrative disciplinare pentru funcionarii publici, prevzute de Statutul funcionarilor publici, comisiile de disciplin i consiliile superioare de disciplin - jurisdicii administrativ-disciplinare pentru poliiti, prevzute de Statutul poliistului; comisiile de soluionare a ntmpinrilor - jurisdicii administrative n materia exproprierii, prevzute de Legea privind expropierea pentru cauz de utilitate public, birourile electorale- jurisdicii administrative electorale, prevzute de legile electorale, organele administrative fis cale -, n procedura administrativ jurisdicional fiscal, prevzute de Codul de procedur fiscal etc. n sfrit, n ce privete configuraia n noua lege a contenciosului administrative (Legea nr. 554/2004) a posibilitii de atac mpotriva unui act administrativ-jurisdicional, este o problem asupra creia vom reveni cu ocazia prezentrii unor aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrative. 191

Contenciosul administrativ I

16.4 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Definii contenciosul administrativ. 2. Identificai prevederile constituionale privind contenciosul administrativ. 16.5 LUCRARE DE VERIFICARE Subiectele care pot sesiza instana de contencios administrativ. Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 16.6 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare 16.7 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

192

Contenciosul administrativ II

Unitatea de nvare nr.17

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV II 17.1 OBIECTIVE - s prezinte condiiile aciunii directe n contenciosul administrativ - s prezinte actele exceptate de la controlul n contencios administrativ - s deprind cursanii a identifica corect aspectele procedurale privind contenciosul administrativ

17.2 Condiiile aciunii directe n contenciosul administrativ n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate o serie de condiii ale aciunii directe la instana de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales dup modelul doctrinei franceze, drept condiii de admisibilitate ale aciunii n instan. Condiiile de admisibilitate sunt privite n doctrin ca reprezentnd cerinele legale i de fapt ce trebuie ndeplinite la momentul promovrii aciunii n justiie. Din perspectiva fundamentelor constituionale i legale actuale ale instituiei pot fi identificate urmtoarele condiii ce trebuie ndeplinite pentru introducerea aciunii: _ actul atacat s fie un act administrativ; _ actul s vateme un drept sau un interes legitim; - actul s emane de la o autoritate public; - s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil; - aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen; - actul s nu fie emis anterior intrrii n vigoare a legii contenciosului administrativ. n ce privete ns ultima condiie enunat, ea nu mai prezint la ora actual dect un interes istoric, avnd semnificaia ei n perioada imediat ulterioar intrrii n vigoare a Legii nr. 29/1990 (n present abrogat), care a stabilit de altfel unele dispoziii tranzitorii aplicabile n astfel de situaii. E motivul pentru care nu o vom mai include n analiza noastr. Mai precizm n acest context faptul c unii autori mai analizeaz drept condiie a aciunii directe n contencios administrativ condiia referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispoziiile art. 52 alin. (1) din Constituia republicat, care are drept titlu marginal dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, i pun n discuie necesitatea ca reclamantul s fie o persoan fizic sau o persoan juridic. Cu alte cuvinte, evocnd aceast condiie, doctrina se referit la capacitatea reclamantului de a sta n justiie. Mai mult dect att, unii autorii se refer la calitatea procesual ce presupune existena unei identiti ntre persoana reclamantului i persoana care este titular a dreptului nclcat (calitate procesual activ) sau ntre persoana prtului i cel obligat s respecte dreptul (calitate procesual pasiv) n ce privete prima condiie a aciunii directe n instana de contencios administrativ pe care o supunem analizei, condiia ca actul atacat s fie un act administrativ, cercetarea pornete tot de la coninutul art. 52 alin. (1) din Constituia republicat. Astfel, potrivit acestei dispoziii constituionale, aciunea n justiie poate fi introdus att impotriva unui act administrativ, 193

Contenciosul administrativ II ct i mpotriva nesoluionrii n termenul legal a unei cereri, care se subnelege c poate s intervin fie ca urmare a refuzului de a soluiona, fie ca urmare a tardivitii n soluionare ceea ce echivaleaz cu tcerea administraiei. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare, asimileaz, actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, adic situaia cunoscut n doctrin sub denumirea de tcerea administraiei. n ce privete refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, acesta este calificat ca reprezentnd exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea, iar nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. Legea contenciosului administrative a neles s lege noiunea de refuz nejustificat de noiunea de exces de putere, ce apare atunci cnd administraia dispune de un drept de apreciere, cnd legea i ngduie s adopte o soluie din mai multe posibile, pentru a ajunge la scopul expres prevzut. Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci acesta va avea caracter nejustificat doar atunci cnd se ntemeiaz pe excesul de putere. Prin urmare, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, pe de-o parte, trebuie s fim n prezena unei comunicri exprese a poziiei autoritii publice creia i s-a adresat cererea, deci n prezena unei veritabile notificri, iar, pe de alt parte, refuzul de a soluiona favorabil cererea trebuie s se bazeze pe depirea limitelor dreptului de apreciere, adic pe excesul de putere. Legea contenciosului administrative preia sub aspectele sale eseniale, coninutul art. 52 alin. (l) din Constituia republicat, potrivit unei tehnici legislative des utilizate. nelesul noiunii de act administrativ este ns stabilit ntr-un articol distinct destinat prezentrii semnificaiei unor termeni. Astfel, actul administrativ reprezint actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii sau a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Legea asimileaz actelor administrative contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Este vorba de sensul larg al noiunii de act administrativ, i nu de sensul restrns al noiunii de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativ n mod tradiional ne-a obinuit. n mod evident de-acum, acesta este i sensul n care trebuie interpretat semnificaia noiunii de act administrativ din art. 52 alin. (1) al Constituiei republicate. O alt problem controversat se refer la posibilitatea atacrii n contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci i a actelor administrative normative. n majoritatea cazurilor, dup cum pe deplin ntemeiat s-a artat n doctrin, vtmarea unui drept sau a unui interes legitim aparinnd unei persoane fizice sau juridice se produce prin intermediul unui act administrativ individual. Nu mai puin adevrat este c, uneori, raporturi juridice administrative i implicit i drepturi subiective pot lua natere i 194

Contenciosul administrativ II direct pe baza unor acte administrative normative. n asemenea cazuri de excepie, cel vtmat trebuie s aib posibilitatea de a se adresa n justiie i de a cere pe cale direct anularea unei sau a unor dispoziii ale acestui act. n consecin, Constituia din 1991, n varianta sa iniial, a consacrat aceast formul, referin du-se n general la actul administrativ, iar dup revizuire coninutul art. 48, devenit art. 52, a rmas neschimbat sub acest aspect. L egea contenciosului administrativ a rezolvat ns o serie de aspecte ignorate de legea anterioar, care, dei nu fcea difereniere ntre cele dou categorii de acte administrative mai sus evocate, sub aspect procedural a avut n vedere de cele mai multe ori, doar actul administrativ individual, dac ar fi s menionm, cu titlu de exemplu, termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura prealabil, care curgea din momentul comunicrii actului vtmtor, tiut fiind faptul c, doar actele administrative individuale intr n vigoare din momentul comunicrii celor crora li se adreseaz. Punctul de vedere conform cruia i actele administrative normative pot fi atacate cu aciune direct la instana de contencios administrativ a fost susinut i de Curtea Constituional i de Curtea Suprem de Justiie, actuala nalt Curte de Casaie i Justiie . n acest sens, Curtea Constituional a statuat - meninnd o practic constant n aceast privin "competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor normative i individuale ale Guvernului i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refer, concluzie care se impune i atunci cnd legalitatea actului administrativ privete nerespectarea nsi a legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adic cu depirea limitelor i a condiiilor de exercitare a competenei organului emitent. Prin urmare, nelegalitatea i neconstituionalitatea actelor administrative nu pot constitui obiect de sesizare a Curii Constituionale [cu exc epia ordonanelor Guvernului, al crui control presupune o discuie special, dat fiind noua configuraie a art. 126 alin. (6) din Constituia republicat], cum n mod greit unele instane mai procedeaz i n prezent, ci doar al instanelor de contencios administrativ. n ce privete Curtea Suprem de Justiie, repectiv nalta Curte de Casaie i Justiie, dup unele ezitri i o practic neunitar, i aceasta s-a pronunat n acelai sens. Identificarea concret a actului administrativ - se arat pe deplin ntemeiat n doctrin - este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac, pentru a delimita actul administrativ de cele lalte acte juridice ale autoritilor publice i, respectiv, de operaiunile tehnico-administrative, neproductoare de efecte juridice. Astfel, o problem aprut n jurisprudena administrativ de-a lungul vremii a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare. nc din perioada interbelic, practica judectoreasc a admis c simplele ordine i adrese de serviciu nu sunt acte administrative i deci nu pot fi atacate n instana de contencios administrative. i n prezent, o serie de nscrisuri ce poart denumirea de adres, certificat, circular, adeverin etc. nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci 195

Contenciosul administrativ II doar operaiuni materiale, tehnice. Spre exemplu, adresa unui primar prin care i comunic unui petent demersurile ntreprinse n vederea soluionrii cererii sale nu reprezint un act administrativ productor de efecte juridice prin el nsui. Fa de aceast soluie din jurispruden, n doctrina administrativ s-au fcut dou precizri. n primul rnd, dreptul ceteanului poate fi lezat de o aciune abuziv a unui funcionar public, care se prevaleaz de un act administrativ intern al autoritii respective, situaie n care nu poate fi acceptat imposibilitatea aciunii mpotriva unui asemenea act, pornind de la premisa c, la ora actual instituia contenciosului administrativ nu reprezint doar o prghie de contracarare prin justiie a administraiei publice, ci i un instrument de garantare a drepturilor ceteneti, de protecie juridic a cetenilor. n al doilea rnd, potrivit vechii, dar i actualei Legi a contenciosului administrativ, "instanta este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii". Este problema actelor preparatorii care, n perioada interbelic, puteau fi atacate o dat cu actul sau cu decizia definitiv dat pe baza lor. n consecin, judectorul va trebui s constate dac aciunea are n vedere: un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur i simplu, adrese i note cu caracter pur tehnic administrativ. Primele dou categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o dat cu primele categorii, iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judectoresc. Pe aceeai linie de idei, n doctrina recent este menionat adoptarea unui act normativ chiar n aceast materie, i anume Ordonana Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, aprobat cu o modificare prin Legea nr. 223/2002, n care sunt definite chiar noiunile de certificat i adeverin. Certificatul reprezint documentul prin care se confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia. Adeverina reprezint documentul prin care se aatest un drept sau un fapt. Certificatele sau adeverinele se elibereaz numai la cererea scris a persoanei sau persoanelor ndreptite ori a mandatarului acestora i numai n situaia n care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului, le privesc n mod direct. Prin urmare, mpotriva simplelor nscrisuri materiale nu se poate promova o aciune direct n contencios administrative. n ce privete delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritilor administrative, n practica seciilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de calificarea c a acte administrative a urmtoarelor categorii: actele de desfacere a contractului de munc, deciziile de numire i eliberare din funcie, actele de ncadrare ntr-o alt grup de munc, actele procedurale de atribuire a locuinelor, actele de expertiz medical. n ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, republicat; Legea nr.215/2001 privind administraia public local; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; O.G. nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin 196

Contenciosul administrativ II Legea nr. 180/2002 etc.), reglementri care rezolv unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudena administrativ dup intrarea n vigoare a Legii nr. 29/1990 i apoi a Constituiei din 1991, n forma sa iniial. Diversificarea tot mai larg a administraiei publice, prestarea unui numr tot mai mare de servicii publice de ctre ageni privai, dar, mai ales sporirea continu a actelor normative care pentru soluionarea conflictelor aprute n aplicarea normelor ce le conin trimit la instanta de contencios administrativ sunt tot atia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru legislativ n materie, Legea nr. 29/1990 devenind o "hain prea strmt" pentru realitile existente, respective Legea nr. 554/2004. Se nelege c, la rndul ei, noua lege a contenciosului administrativ oblig ca normele anterioare, fie c sunt stabilite prin ordonane, ordonane de urgen, legi ordinare sau legi organice, s se "alinieze" la prevederile sale. Astfel, ntr-o perioad tranzitorie, pn se vor modifica n mod expres legile speciale anterioare, textele acestora, contrare noii reglementri, vor fi considerate modificate de aceasta. Refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, ca specie a actului administrative atacat, s-a regsit tradiional n legislaia noastr i n egal msur a fost acceptat de jurisprudena romneasc. n ce privete jurisprudena romneasc actual n chestiunea legat de asimilarea refuzului nejustificat de soluionare a unei cereri de ctre autoriti ale administraiei publice cu actul administrativ, cu titlu de exemplu, vom reine c instanele de contencios administrativ au admis aciuni, considernd c refuzul este nejustificat, n urmtoarele cazuri: refuzul unui primar de a ntocmi un proces-verbal de evaluare a unei gospodrii demolate abuziv, pe baza cruia ar fi urmat ca reclamantului s-i fie achitate despgubirile solicitate, refuzul unui minister de a rencadra o persoan n postul din care fusese abuzuv nlturat, refuzul Bncii Naionale de a deschide acreditiv n valut, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocailor din Romnia de a reprimi n exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilit n sistemul asigurrilor sociale de stat etc. Din jurisprudena mai recent sunt evocate n doctrin i alte soluii n acelai sens, cum ar fi: refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de a nregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitii judeene de poliie de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dup trecerea unui an de zile, n care nu s-a luat nici o msur. Dintre aciunile respinse pe motiv c nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre nclcarea unui drept menionm: refuzul unor autoriti ale administraiei publice de a nscrie sume de bani n bugetul de stat; refuzul unei autoriti administrative de elibera o adeverin cu formularea indicat de petent; refuzul auto ritii administrative competente de a elibera autorizaia de construire pe un teren aflat n coproprietate, coproprietarul opunndu-se edificrii construciei; refuzul unor autoriti administrative de a elibera copii dup acte administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei persoane ntr-o funcie care nu era prevzut de lege i de nomenclatorul de funcii etc. II. n ce privete cea de-a doua condiie a aciunii directe n contencios administrativ, condiia ca actul s vatme un drept sau un interes legitim, pn la revizuirea Constituiei din octombrie 2003, analiza sub 197

Contenciosul administrativ II aspect doctrinar s-a fcut din perspectiva coroborrii art. 48 referitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public cu art. 21 referitor la accesul liber la justiie, situat n Capitolul I (Dispoziii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale. Una din completrile aduse art. 52 alin. (1) (fostul art. 48) a fost tocmai consacrarea expres alturi de criteriul nclcrii unui drept pentru introducerea aciunii i a criteriului interesului legitim, mult mai uor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larg. Legea nr. 554/2004 preia practic fundamentul constituional al instituiei contenciosului administrativ coninut n art. 52 alin. (1), pe care l dezvolt corespunztor. O aciune contra unui act administrativ pe ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege reprezint, n subsidiar, i o aciune pe ideea vtmrii unui interes legitirn, chiar dac acest lucru nu este menionat expres n aciune. Dac n ceea ce privete noiunea de drept subiectiv, doctrina juridic este destul de bogat, realizndu-se i monografii pe aceast tem, n ceea ce privete noiunea de interes legitim, ea se afl nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare, dei a fost consacrat expres nc din 1991, prin alin. (1) al art. 21 din Constituie, n forma iniial. Astfel, dreptul subiectiv a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd "acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, plin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie". Dreptul subiectiv a fost definit n doctrina postbelic i n cea actual, de regul, ca reprezentnd puterea, garantat de lege, voinei subiectului activ al raportului juridic, n temeiul creia acesta este n msur, n vederea valorificrii unui interes personal direct, s desfoare o conduit determinat sau s pretind subiectului pasiv al raportului juridic o anumit comportare, care la nevoie poate fi impus cu sprijinul forei dc constrngere a statului. n ce privete considerarea unui interes ca fiind legitim, n doctrin s-a apreciat c nu este suficient ca el s nu contravin ordinii juridice n vigoare, ci este necesar s-i aib izvorul i s fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare. Esenial n a socoti un interes ca fiind legitim este ca acesta s fie ocrotit printr-o norm de drept. Din aceast perspectiv, se susine n doctrin c pot fi valorificate n justiie numai interese legitime, personale, directe, actuale i juridice, vtmate prin acte administrative de autoritate. Orice interes legitim ce face obiectul unei aciuni n justiie presupune i justificarea interesului de a promova acea aciune, dar nu orice interes de a promova o aciune vizeaz interesul legitim, se vizeaz, cum spune textul Constituiei, n primul rnd, dreptul subiectiv. Prin urmare, trebuie acceptat c, n sensul art. 21 alin. (1) din Constituie, iar dup revizuire, i n sensul art. 52 alin. (1), "interesul legitim" apare ca o situaie juridic anterioar dreptului subiectiv, cea care "pregtete terenul" dreptului subiectiv, care este prefigurat, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp. Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle fundamentale ale ceteanului roman. Este ceea ce legea actual precizeaz expres stabilind c interesul legitim poate fi att privat, ct i public, pentru ca n art. 2 consacrat nelesului unor termeni s defineasc coninutul noiunilor utilizate. 198

Contenciosul administrativ II Astfel, interesul public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoriri lor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat, n timp ce, interesul legitim public const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public. Conceptul de drept subiectiv nu trebuie privit prin prisma unui singur raport juridic concret, ci prin prisma complexului de raporturi juridice, ncepnd cu cele de drept constituional, n care se afl reclamantul i celelalte pri implicate n proces. Este necesar o "ordonare valoric" a drepturilor subiective, pe primul plan aflndu-se cele fundamentale, prevzute n Constituie, urmnd apoi cele care i au fundamentul n legile organice, legile ordinare i ordonane etc., potrivit forei juridice a actului care este invocat ca suport juridic normativ al dreptului subiectiv nclcat . Printre categoriile de drepturi nclcate invocate cel mai adesea n practica judectoreasc reinem n primul rnd problema dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administrative. Astfel, n aceast chestiune, din analiza jurisprudenei, n doctrin s-a conturat opinia conform creia nu poate fi vorba de nclcarea unui drept subiectiv atunci cnd administraia ncadreaz n urma unui concurs sau atunci cnd are de ales ntre mai muli solicitani, n egal msur ndreptii. Dimpotriv, n doctrin, s-a admis posibilitatea introducerii unei aciuni n cazul n care administraia, dup anunarea concursului i nscrierea candidailor, numete fr concurs pe unul dintre acetia sau, dup derularea concursului, nu-l numete pe cel care a obinut cel mai bun rezultat. Este adevrat ns c o asemenea optic nu poate fi absolutizat, fiind posibil ca regulile de desfurare a concursului, procedura i sistemul de vot etc, s-i pun pe unii candidai ntr-o situaie mai dificil, aspecte care ar putea justifica aciunea acestora nu asupra deciziei n sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare i de desfurare a concursului. O alt categorie de actiuni n contencios administrativ a vizat recunoaterea unui drept subsecvent, ca de exemplu recunoaterea dreptului la pensie dup reintegrarea n activitate. De asemenea, n practica instanelor de contencios administrativ s-au ntlnit aciuni viznd drepturile procesual civil ale unei tere persoane. Cea mai des ntlnit spe a reprezentat-o emiterea de autorizaii de construcii n spaiile comune ale imobilelor, fr acordul celorlali locatari. n sfrit, tot n categoria unor drepturi nclcate, un alt tip de aciuni aprut dup 1990 inclusiv la nivelul instantelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute n mod abuziv n proprietatea statului. Dei ntre timp, au fost adoptate Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine trecute n proprietatea statului i Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, problemele care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existena sau inexistena unui drept subiectiv sau a unui interes legitim i pstreaz pe deplin actualitatea. 199

Contenciosul administrativ II O a treia condiie a aciunii directe n contencios administrativ se refer la necesitatea ca actul administrativ atacat s provin de la o autoritate public. Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de "autoritate administrativ" i nu pe cea de organ al administraiei de stat, precum o fcea Legea nr. 1/1967, pentru a se referi la structurile administrative ale cror ac te puteau fi atatate n instan. Au fost incluse astfel n aceast categorie att autoritile administraiei publice centrale, ct i autoritile administraiei publice locale, precum i regiile autonome, instituiile sau, dup caz, societile comerciale cu capital de stat, n msura n care, potrivit normelor de organizare i funcionare, aceste organe dispuneau i de capacitatea de a emite acte administrative. Dup cum se subliniaz n doctrin, sunt numeroase servicii publice care au competena de organizare a executrii legii, n cadrul creia pot emite acte administrative sau refuza pretenii juridice care se refer la drepturi conferite de lege persoanelor fizice sau juridice. Astfel, dup cum doctrina a apreciat, puteau fi atacate n instana d e contencios administrativ i actele administrative aparinnd unor organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti etc.) autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public. Se considera astfel c, interpretarea larg a noiunii de autoritate administrativ era benefic pentru particularii, care puteau astfel ataca n condiiile Legii nr.29/1990, un numr sporit de acte administrative, aspect care se pare a fost i n intenia leguitorului, practica judiciar orientndu-se n acelai sens. Un an mai trziu, art 48 din Constituie, n forma iniial, va consacra dreptul persoanei vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, lrgind considerabil sfera autoritilor emitente i trannd astfel, vechea disput teoretic din doctrina administrativ, aceea de a ti, dac acte administrative pot emite i alte organe ale statului dect cele ale administraiei de stat. Curtea Constituional, prin Decizia nr. 97/1997 a prevzut expres, c, nelesul noiunii de autoritate administrativ din art. 1 din Legea nr. 29/1990 urmeaz s se stabileasc prin raportare la noiunea de autoritate public avut n vedere de art. 48 alin. (1) din Constituie. n privina celorlalte autoriti publice competente s emit acte administrative cenzurabile n instana de contencios administrativ trebuia fcut distincia ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (spre exemplu, legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului, sentine sau decizii, n cazul instanelor judectoreti) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate administrativ, subsidiar activitii lor principale. La rndul su, art. 52 din Constituia republicat va menine formularea din art. 48, referindu-se la autoriti publice n general. Fa de toate aceste observaii de doctrin, confirmate de evoluia jurisprudenei n materie, art. 2 din noua lege a contenciosului administrativ confer un neles mai larg noiunii de autoritate public, definit ca reprezentnd orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut 200

Contenciosul administrativ II statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Prin urmare, actuala reglementare are n vedere toate categoriile de autoriti publice, legiuitorul nelegnd s procedeze i la o ficiune juridic, asimilnd "autoritilor publice" i structurile care sunt de sorginte privat, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziie expres a legii, fie printr-o autorizaie dat de autoritatea administraiei publice competent, n baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleai efecte juridice ca autoritile publice. n ce privete cea de-a patra condiie care trebuie realizat pentru introducerea unei aciuni n contencios administrativ, este vorba despre ndeplinirea procedurii administrative prealabile. n esen, n doctrina administrativ se face distincie ntre recursul graios, constnd n obligaia celui care dorete s introduc o aciune n contencios administrativ de a se mai adresa o dat autoritii emitente i recursul ierarhic, constnd n posibilitatea de a se adresa i autoritii ierarhic superioare. Dup cum se arat n doctrin, procedura administrativ prealabil a fost reglementat spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvrii ntr-un termen mai scurt i mai operativ a reclamaiei lor, organul administrativ sesizat putnd s revin asupra actului emis anterior i s emit altul acceptat de reclamant Noua lege a contenciosului administrativ menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, dei n doctrin au existat propuneri n sens contrar i chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrrii caracterului facultativ al acesteia. n primul rnd, plngerea prealabil este definit ca reprezentnd plngerea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia. Potrivit art. 7 alin. (1) din lege, "nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa, n egal msur, organului ierarhic superior, dac acesta exist." Un element de noutate l reprezint posibilitatea recurgerii la procedura prealabil i n ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta. Plngerea prealabil se soluioneaz n termenul de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede un alt termen, adic n termenul prevzut n contextul definirii nesoluionrii n termenul legal a unei cereri. n plus, printr-un alineat distinct, se prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile i de ctre persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitirn, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni. Totodat, noua reglementare precizeaz expres c, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau cele care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul 201

Contenciosul administrativ II aciunilor care au ca obiect excepia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabil. n plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile n cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescripie. Din logica intern a textului i din coroborarea acestuia cu alte dispoziii din lege rezult c procedura prealabil este posibil numai n cazul actului administrativ unilateral tipic, adic numai atunci cnd este vorba de o manifestare expres de voin, nu i de refuz nejustiticat sau de tcerea administraiei. n ce privete cea de-a cincea condiie necesar pentru introducerea unei aciuni n contencios administrativ, condiia ca aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen, ea reprezint o consecin logic a celei anterioare, fiind deci n strns conexiune cu procedura prealabil, deoarece se refer la termenul n care aciunea poate fi introdus la instan. Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului nu putea fi separat de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescripie. Articolul 11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripie care curge de la data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi tennenul de un an; data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Totodat, ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un an de la data emiterii actului, n care poate fi introdus cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decdere. Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele de drept, n timp ce termenul de un an constituie o excepie, el rmnnd la latitudinea instanei, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor. n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale, pot fi atacate oricnd. Este vorba n prima parte a acestei prevederi despre situaia ntemeiat pe dispoziiile art. 126 alin. (6) din Constituie, potrivit crora, instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Soluia promovat de legea nou n ce privete aciunile impotriva ordonanelor Guvernului este o soluie nou, inedit i prin ea se urmrete crearea posibilitii celui vtmat prin ordonane ale Guvernului de a declana un litigiu n instana de contencio s administrativ, care s-i permit ridicarea excepiei de neconstituionalitate, n situaia n care Curtea Constituional nu se pronunase deja asupra ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate vtmtoare. 202

Contenciosul administrativ II n sfrit, cea de-a asea condiie analizat n mod obinuit n contextul cercetrii condiiilor de admisibilitate la instana de contencios administrativ, potrivit art. 27 din noua reglementare, cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a legii vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei.

17.3 Actele administrative exceptate de controlul n contencios administrativ Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ i are originea n jurisprudena administrativ francez. Astfel, nc de la nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez, instana administrativ suprem, avnd i atribuii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existena unor categorii de acte administrative, care pentru raiuni superioare nu puteau fi controlate i implicit, anulate de instanele de contencios administrative. Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a dezvoltat noiunea actelor de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat legislativ, n timp ce, n Romnia, ea va aprea prevzut expres chiar n Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art. 107 alin. final din Constituia din 1923, puterea judectoreasc nu avea cderea de a judeca actele de guvernmnt, precum nici actele de condiment cu caracter militar. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut, devenind extrem de dificil delimitarea ntre guvernare i administrare, dar s-au dezvoltat, n schimb, teoria circumstanelor excepionale i teoria puterii discreionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelic, adic a unor acte exceptate, continund s se menin n doctrina i legislaia statelor occidentale. Legea nr. 29/1990 a restrns sfera actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, renunnd la noiunea de act de guvernmnt. Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior i ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, se contureaza de la sine o delimitare a acestora n dou categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel. Acesta este i criteriul dup care am delimitat studiul actelor exceptate de la controlul n contencios administrativ, i anume: acte exceptate din cauza naturii lor i acte exceptate datorit existenei unui recurs paralel. Art. 126 din Constituia Romniei, republicat, consacrat instanelor judectoreti conine un nou alineat potrivit cruia: controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului 203

Contenciosul administrativ II administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. n plus, n continuarea noii dispoziii constituionale mai sus evocate, este prevzut expres competen instanelor de contencios administrativ de a soluiona "cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale". Instituia contenciosului administrativ este "paznicul judiciar" al cetenaului n faa comportamentului abuziv al autoritilor administraiei publice, inclusiv al Guvernului, motiv pentru care era esenial ca textul constituional s prevad expres categoriile de acte administrative ale autoritilor publice exceptate de la controlul instanelor judectoreti pe calea contenciosului administrativ, spre a nu permite majoritii parlamentare ca, din considerente politicianiste, din interese de grup etc., s mreasc mereu sfera excepiilor pn la transformarea acestora n regul, aa cum se ntmplase prin Legea nr. 1/1967. Cu alte cuvinte, dup cum n doctrina recent se arat, fa de redactarea imperativ a textului constituional, s-ar prea c, n prezent, doar dou categorii de acte administrative sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ: actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar. Dac n ce privete sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitrii de mai sus aceeai formulare existnd i n lege, nc din 1990, jurisprudena i doctrina au fost puse n faa necesitii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate, i anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul. Dac n ce privete actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputnd fi atacate n instana de contencios administrativ, n justiie n general, n schimb, n ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu P arlamentul, judectorul de contencios administrativ ar trebui s interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot aprea situaii, spre exemplu n aplicarea art. 111 din Constituia republicat, privitor la informarea Parlamentului, n care unele din documentele puse n discuie cu acest prilej s fie hotrri ale guvernului, supuse atacului n contencios administrativ. n ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a unor acte juridice specifice prevzute de art. 108 din Constituie referitor la actele Guvernului, dac, spre exemplu, ele se adopt ntr-o edin la care, potrivit art. 87 din Constituie particip i Preedintele Romniei. Invers, n ce privete actele Preedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regul acte cu caracter politic. Pot exista ns i acte de pur administraie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri n functii publice, n aplicarea art. 94 lit. c din Constituie, a cte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate n instana de contencios administrativ. Astfel, fa de noua prevedere constituional, ar urma s meninem n categoria de acte exceptate mai sus evocat doar dou categorii, i anume actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul, precum i actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preedintele. n schimb, actele care privesc raporturile Preedintelui cu Guvernul i invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Preedintele ar nsemna c trebuie excluse din sfera excepiilor, urmnd s poal fi atacate n 204

Contenciosul administrativ II contencios administrativ. Dispoziiile din Legea nr. 554/ 2004 se refer expres la "actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlarnentul", prelund pur i simplu dispoziia constituional. i n raport cu aceast prevedere apreciem c judectorul, n baza rolului su activ, va trebui s analizeze de la caz la caz dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate. Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul contencios administrativ, prevzut pentru prima dat n Constituia din 1923 i apoi n prima lege special a contenciosului administrative din 1925 a fost reluat cu o formulare identic n Legea nr. 29//990 pentru a cpta cu ocazia revizuirii Constituiei din 1991, o consacrare constituional. Justificarea introducerii unei asemenea categorii de acte exceptate de la controlul instanelor judectoreti se regsete n situaiile ivite n timpul primului rzboi mondial, n memoria parlamentarilor i a opiniei publice fiind nc proaspete, n anul 1923, unele mprejurri negative legate de comanda trupelor, preocuprile viznd n mod deosebit primejdiile existente pentru conducerea tehnic a armatei, dac s-ar fi dat puterii judectoreti dreptul de a cenzura asemenea acte. Sustragerea acestor acte de la controlul judectoresc se ntemeia pe necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare. Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament cu caracter militar. n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu actele de numire ale ofierilor, de naintare n grad, de avansare, de sancionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regul n instana de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, eful statului, Guvern, ministrul aprrii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ. Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceast noiune a fcut distincie ntre actele de comandament cu caracter militar care intervin n raporturile dintre autoritile militare i populaia civil i actele de comandament cu caracter militar care intervin n interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judectoresc pe calea contenciosului administrativ, afar de cazurile cnd erau svrite n timp de rzboi. Prin eliminare, n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost reinute numai actele ce rspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de comandament cu caracter militar rmne o chestiune de apreciere a instanei, dar o apreciere realizat i prin prisma tiinei dreptului public. Dup cum se susinea i n doctrina interbelic, a admite c toate actele autoritilor militare, n integralitatea lor, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar nseamn a aeza o autoritate public, care n mod necontestat face parte din puterea executiv, ntr-o situaie privilegiat, cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care se afl la baza statului modern. n raport cu toate aceste elemente de doctrin, consacrarea prin noua lege a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenit. Astfel, potrivit art. 2 alin. (l) litera j) din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul administrativ referitor la 205

Contenciosul administrativ II problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau de rzboi sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. n ce privete vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, n baza Legii nr.29/1990, datorit naturii lor, acestea au fost regndite i introduse n categoria actelor exceptate n noua lege a contenciosului administrativ, de o manier special, pornind de la interpretarea art 126 alin. (6) din Constituia republicat, ce reg1ementeaz finele de neprimire de rang constituional prin raportare la art. 52 alin. (2) din Constituia republicat (condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic), ce vizeaz finele de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art. 53 din Constituia republicat, consacrat restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti. Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din noua reglementare, "actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor i epizotiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere". n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii referitoare la suspendarea executrii actelor precum i la judecarea recursului n situaii deosebite. Se constat c, actele administrative enumerate mai sus pot fi atacate n instana de contencios administrativ numai n anumite condiii, iar anumite reguli ale procedurii stabilite de lege nu le sunt aplicabile Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de putere, cu respectarea condiiilor i limitelor prevzute de art. 53 din Constitutia republicat. n articolul 2 al legii, consacrat nelesului unor termeni i expresii, excesul de putere este definit ca reprezentnd "exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege". n raport cu coninutul art. 5 alin. (3) din noua lege, mai sus menionat, vechile categorii de acte exceptate - actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale - urmeaz a fi reconsiderate. Astfel, n ce privete categoria actelor referitoare la sigurana naional, n optica legiuitorului din perioda interbelic, ele fuseser privite ca un gen de acte de guvernmnt, alturi de actele privind ordinea public, fiind calificate ca "actele ce vizau sigurana intern i extern a statului", formulare avnd acelai neles. Cu ocazia revizuirii constituionale din 2003, sintagma siguran naional a fost nlocuit cu noiunea de securitate naional, n ideea unei simetrii terminologice, pornind de la premisa c sintagma ,,securitate naional" este utilizat att n Uniunea European, ct i n cadrul NATO, cu un coninut ce asigur compatibilitatea rii noastre cu standardele de aprare colectiv ale acestora. Prin urmare, actele privind securitatea naional, ca acte exceptate de la controlul instanelor judectoreti, se regsesc la ora actual n coninutul art. 5 alin. (3) din noua lege. n ce privete categoria actelor diplomatice referitoare la politica externii a Romniei, dup cum pe deplin ntemeiat se arat n doctrina actual, este 206

Contenciosul administrativ II vorba despre acte care vizeaz aciuni ale Preedintelui Romniei, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Exteme pentru a realiza politica extern a Romniei Nu ar putea intra n aceast categorie, spre exemplu, refuzul unei ambasade, al unui consulat sau al altei autoriti publice a Romniei din strintate de acorda protecie diplomatic unui cetean romn aflat n strintate. Fa de dispoziiile constituionale i legale actuale, considerm c aceast categorie de acte poate fi inclus n sfera actelor ce privesc raporturile cu Parlarnentul, din dispoziiile constituionale privind atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe rezultnd c n procedura complex de negociere, ncheiere i ratificare a tratatelor internaionale sunt implicate trei autoriti publice, i anume: Parlamentul, Guvernul i Preedintele Romniei. n plus, n examinarea acestei excepii trebuie avute n vedere dispoziiile constituionale referitoare la raportul dintre dreptul internaiortal i dreptul intern, potrivit crora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, actele administrative emise n executarea unui tratat internaional putnd fi atacate n contencios administrative. n ce privete cea de-a treia categoric de acte exceptate, grupate n doctrina sub titulatura de acte emise n circumstane excepionale, este vorba de msuri luate n stare de necesitate, potrivit Legii nr. 29/1990, anterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, i, respectiv, de msuri luate n stare de asediu sau stare de urgen, dup intrarea n vigoare a Constituiei, legea fiind modificat implicit prin Constituie, sub acest aspect. Constituia nu precizeaz ns nici condiiile n care starea de asediu i starea de urgen pot fi proclamate, nici consecinele juridice ale instituirii lor, ci stabilete organul competent s le instituie i procedura pe care trebuie s o urmeze Atunci cnd i exercit atribuiile privind msuri excepionale prevzute de art. 93 din Constituia republicat, Preedintele Romni ei nu face altceva dect s aprecieze momentul n care ncepe s produc efecte legea organic privind starea de asediu sau starea de urgen, respectndu-se dispoziiile art. 53 din Constituia republicat privitoare la restrnge rea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. Starea de asediu se refer la aciuni de naturii politic, iar starea de urgen la aciuni de alt natur care creeaz, ns o stare de pericol deosebit, instituirea lor, avnd loc n condiiile legii, fie n ntreaga ar, fie - dup cum a prevzut legea de revizuire - n unele uniti administrativteritoriale. n mod evident, i aceast categorie de acte exceptate se regsete n coninutul art. 5 alin. (3) din noua lege a contenciosului administrativ, mai sus evocat. Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden, a fost recunoscut o categorie de acte exceptate de la controlul n instana de contencios administrativ, ce decurge din existena unui recurs paralel i nu din natura actului administrativ. Teoria recursului paralel nu reprezint o teorie de justificare a unor "sustrageri" de acte administrative de la controlul jurisdicional, ci dimpotriv, este teoria potrivit creia, asupra acelor acte administrative se exercit un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de contencios administrativ i anume controlul instanelor de drept comun. Actul de natere al acestui fine de neprimire l reprezint, dup cum se arat n doctrina actual, o decizie a Curii de Casaie din 1907, deci de 207

Contenciosul administrativ II acum aproape un secol, potrivit creia, calea contenciosului administrativ este deschis celor lezai doar atunci cnd nu pot dobndi satisfacie prin mijlocul altui recurs prevzut i instituit prin lege. Instanele judectoreti au interpretat ca regul, c prin expresia ,,o alt aciune jurisdicional" (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice aciuni cu caracter jurisdicional, nu numai cele naintate instanelor judectoreti. Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceast situaie, prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc posibilitatea introducerii recursului mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale de atac, la Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15 zile de la comunicare, aspect deja evocat n contextul analizei controlului administrativ-jurisdicional. n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr. 29/1990 consacra, la art. 2 lit. c), actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar. Legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun mpotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicat, sau Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civil stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrative. O alt categorie de acte exceptate de la controlul contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel era prevzut n art. 2 litera d) din Legea nr. 29/1990 sub formularea actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. O asemenea excepie se justifica n condiiile n care organele administraiei de stat dispuneau de "un drept real de tip nou" - dreptul de administrare direct asupra bunurilor proprietate de stat, dup cum se susinea n doctrina de drept civil a vremii. Aceast teorie i avea sorgintea n doctrina clasic francez i pornea de la faptul c unele acte erau emise de stat n exercitarea funciei sale de putere public, deci de deintoare a suveranitii, care se realiza prin manifestri unilaterale de voin, n timp ce alte acte erau fcute tot de stat, dar ca simpl persoan juridic, titular a unui patrimoniu, realizate n form contractual i numite acte de gestiune. Preocuparea n aceast privin era justificat de faptul c litigiile nscute n legtur cu actele statului erau, dup caz, fie de competena instanelor de contencios administrativ, fie de competena instanelor judectoreti ordinare. Astfel, n Romnia, noiunea de acte de gestiune a aprut la nceputul secolului al XX-lea, n procesul de formare a contenciosului administrativ, ca un atribut al instanelor judectoreti. Atribuindu-se Curii de Casaie i Justiie, prin legile din 1905 i 1912, competena verificrii legalitii actelor administrative, s-a simit necesitatea stabilirii categoriei actelor de gestiune pe care le fceau organele administraiei publice. Deoarece aceste acte se ncheiau dup regulile dreptului ptivat, au fost supuse controlului instanelor de drept comun. n practic ns, delimitarea ntre actele de autoritate i actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul avnd n realitate o singur activitate, fr s se poat preciza ntotdeauna cnd aceast activitate se exercit n 208

Contenciosul administrativ II calitate de persoan public i cnd n calitate de reprezentant legal a personalitii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul i acte de gestiune emise n considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ. S-a susinut astfel c ne aflm n prezena unui act de gestiune dac autoritatea administrativ particip la emiterea lui exclusiv ca persoan juridic civil i actul a fost svrit de stat pentru administrarea patrimoniului su, iar dac autoritatea administrativ se manifest n ambele caliti, att ca persoan de drept public, ct i ca persoan juridic civil, prima dintre caliti va prevala asupra celeilalte, actul trebuind s fie considerat un act administrativ de autoritate Totodat, legislaia actual face distincie ntre domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale i domeniul privat al statului sau unitilor administrative-teritoriale. Mai mult dect att, art. 136 alin. (3) din Constituia, republicat, are n vedere bunurile proprietate public, n sens de bunuri ce aparin domeniului public. De aici concluzia fireasc din doctrina actual, potrivit creia art. 2 lit.d) din Legea nr. 29/1990 ar fi trebuit s aib n vedere doar actele de gestiune svrite de stat sau unitile administrativ-teritoriale prin autoritile lor, n calitate de persoane juridice i pentru administrarea patrimoniului privat i a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd bunuri ale domeniului public naional sau local urmnd s rmn n competena instanelor de contencios administrativ. O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei unui recurs paralel, prevzut n art. 2 lit.a) teza II din Legea nr. 29/1990 viza actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. Art. 52 din Constituia republicat a permis, dup cum este binecunoscut, i controlul asupra actelor altor autoriti publice dect autoritile administraiei publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn sub controlul instanelor de contencios administrativ. n ce privete actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, i sfera acestora trebuia restrns - pentru ntreaga argumentare de la excepia anterior pus n discuie - doar la actele care privesc domeniul privat aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se refer la domeniul public aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn pe mai departe n competena instanelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse. Deoarece i n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate, ca i n cazul celei de-a doua, este vorba despre acte de gestiune aparinnd unor autoriti ale administraiei publice sau chiar unor autoriti publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanelor de contencios administrativ, apreciem c ele se pot contopi intrnd n categoria analizat pe larg n aceast prelegere a actelor exceptate datorit existenei unui recurs paralel. n consecin, dei art.126 alin.(6) din Constituia, republicat, nu a prevzut expres aceast categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat c ea nu mai 209

Contenciosul administrativ II poate fi acceptat att timp ct menioneaz doar dou categorii de acte exceptate, n condiiile garantrii controlului judeditoresc al actelor adrninistrative ale autoritilor publice pe calea contenciosului administrativ, adic doar la nivelul instanelor de contencios administrativ. Este raiunea pentru care art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres c:"Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Iat cum tradiional distincie din doctrina interbelic ntre fine de neprimire rezultate din natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel se contopete n prezent, n regimul constituional i n cel legal al contenciosului administrativ.

17.4 Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaz de regul n doctrina administrativ dup cum este vorba despre dispoziii care privesc: - sesizarea instantei de contencios administrativ; - judecata n fond i soluiile ce pot fi date; - judecata n recurs i executarea hotrrii. I. n ce privete prima categorie de dispoziii, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ avea n vedere patru mari situaii, primele trei fiind delimitate n funcie de subiectul de sezin, i anume: 1. sesizarea instanei de fond de ctre persoana fizic sau juridic care se consider vtmat, dup exercitarea procedurii prealabile i n termenele prevzute de lege (situaia tipic); 2. sesizarea instanei de fond de ctre prefect, atunci cnd considera actul administrativ ca fiind ilegal, n baza art.123 alin.(5) din Constituia, republicat (control de tutel administrativ); 3. sesizarea instanei de fond de cel care se consider vtmat sau, dup caz, de orice persoan interesat, n condiiile prevzute de legi speciale, de regul, fr ndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, n cazurile prevzute n Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale); 4. sesizarea instanei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativ-jurisdicional, potrivit art. 4 din lege, fr ndeplinirea procedurii prealabile. Aceste situaii trebuie regndite acum n raport cu dispoziiile noii legi (Legea nr. 554/2004) 1. Astfel, n prima situaie, a sesizrii instanei de fond de ctre persoana vtmat, n ce privete subiectul care poate introduce aciunea, din dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia, republicat, reiese c acesta poate fi orice persoan fizic sau juridic care se consider vtmat n drepturile sau n interesele sale leg itime. Mai mult dect att, legea actual definete noiunea de persoan vtmat, ntr-o manier foarte extins ca reprezentnd: "orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative", asimilnd persoanei vtmate i "organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat." 210

Contenciosul administrativ II 2. n ce privete a doua situaie, n care subiect de sezin este prefectul, dup cum am mai precizat, potrivit art.123 alin.(5) din Constituie, acesta poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept. Aceast dispoziie a fost preluat i dezvoltat n reglementrile privind instituia prefectului, respectiv n Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, modificat i completat. (ase vedea art. 26 i art. 26 indice 1ale acestei legi). n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, noua lege a contenciosului administrativ consacrnd expres controlul de tutel administrativ exercitat de prefect, indicnd ca termene de introducere a aciunii, termenele generale de 6 luni sau, dup caz, de un an, de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, n cazul actelor administrative individuale, n timp ce pentru actele administrative normative, aciunea poate fi introdus oricnd. La acelai articol privitor la tutela administrativ, noua lege introduce un nou subiect de sezin, i anume Agenia Naional a Funcionarilor Publici, care poate ataca actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condi iile legii contenciosului administrativ i ale Legii privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, noua lege a contenciosului administrativ consacr i ea expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pn la soluionarea cauzei. n ce privete existena altor subiecte de sezin, Legea nr. 554/2004 prevede urmtoarele: - Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. - Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. - Un element de noutate tot n ce privete subiectele de sezin l reprezint consacrarea expres a posibilitii ca aciunea s fie introdus chiar de autoritatea public emitent a actului administrativ nelegal, care poate s solicite instanei constatarea nulitii acestui act, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, instana urmnd a se pronuna la cerere i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrative nelegal, precum i 211

Contenciosul administrativ II asupra efectelor civile produse. Sintetiznd, vom reine ca subiecte de sezin n contenciosul administrativ: persoana vtmat, n condiiile prevzute de lege, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public, precum i autoritatea public emitent, n condiiile speciale stabilite de legiuitor. Aspect deosebit de important, printr -o dispoziie expres situat n partea final a legii, se precizeaz c: Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i cele introduse impotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase. 3. n ce privete cea de-a treia situaie avut n vedere de doctrin anterior adoptrii noii legi, vom preciza c, n unele cazuri, poate fi vorba despre introducerea unei aciuni de ctre orice persoan care are un interes, sintagma "cei interesai" fiind des utilizat n legi speciale care fac trimitere expres la instana de contencios admi nistrativ. 4. A patra situaie are n vedere controlul n instana de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale, cu sublinierea necesitii regndirii acestei situaii n raport cu coninutul art.21 alin.(4) din Constituia, republicat, care prevede caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative. Astfel, relund dispoziia constituional mai sus menionat, ntr-un articol distinct, noua lege a contenciosului administrativ adaug urmtoarele prevederi [art. 6 alin. (2)]: Actele administrativjurisdicionale pot fi atacate, direct la instana de contencios administrativ competent (potrivit regulilor pe care noua lege le stabilete), n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativjurisdicionale de atac. Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrative special nelege s nu utilizeze calea administrativjurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativ jurisdicional competent. Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrative-jurisdicional sesizat, care va emite o decizie care atest renunarea la jurisdicia administrativ special. II. n ce privete obiectul aciunii judiciare, acesta l poate constitui: un act administrativ unilateral; nesoluionarea n termen a unei cereri; un rspuns nesatisfctor sau absena unui rspuns. n plus, potrivit noii reglementri: "Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ", innd cont de regula dup care "principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public". n ce privete noul coninut al art.126 alin.(6) teza final din Constituia, republicat, ce consacr expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona conflicte bazate pe ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului declarate neconstituionale, legiuitorul organic propune urmtoarea soluie concret: ,, Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia 212

Contenciosul administrativ II ndeplinete condiiile prevzute de art.29 alin.(1) i (3) din Legea privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. Instana de contencios administrativ, dup pronunarea Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. Totodat, legiuitorul rezolv i ipoteza n care excepia de neconstituionalitate a fost ridicat n alte cauze dect cele din faa instanelor de contencios administrativ. III. n ce privete documentele necesare introducerii unei aciuni n contencios administrativ, reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile . i reglementarea actual prevede expres posibilitatea introducerii n cauz a funcionarului, a persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. Potrivit legii, persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Din economia legii contenciosului adrninistrativ, reiese potrivit doctrinei c, n cazul unui act administrativ vtmtor (tipic), reclamantul are la ndemn trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: a) de anulare a actului; b) de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; c) de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale, ct i pentru daunele morale cauzate. Dup cum pe deplin ntemeiat s-a apreciat n doctrin, cele trei modaliti de formulare a aciunii reprezint aciuni principale ce in de punerea n aplicare a elementelor de esen ale instituiei contenciosului administrativ, n neles de instituie de drept administrativ substanial. Daunele morale constau n atingerile aduse fiinei umane i personalitii sale, cum sunt mai ales durerile fizice i psihice ncercate de victimele loviturilor, rnilor, mutilrilor sau desfigurrilor, restrngerile posi bilitilor de via provenite din asemenea vtmri, precum i suferinele personale i neajunsurile sociale ncercate de victimele calomniilor i defimrilor i alte asemenea prejudicii privind viaa personal, familial i social a oamenilor. Pentru daunele morale pe care le constat, instanele de judecat sunt ndreptite, conform legii, s acorde, numai la cerere, despgubiri bneti. Sumele de bani acordate pentru repararea daunelor morale nu au o denumire proprie, ci ele sunt numite despgubiri, cu toate c nu sunt despgubiri propriu-zise, ntruct nu nlocuiesc o valoare economic prin alt valoare economic, aa cum o fac despgubirile pentru repararea prejudiciilor patrimoniale. Procedura administrativ contencioas este, de regul, supus dublului 213

Contenciosul administrativ II grad de jurisdicie, fondul i recursul, reprezentnd astfel o excepie de la regula triplului grad de jurisdicie care caracterizeaz cea mai mare parte a litigiilor civile Noua lege a contenciosului administrativ stabilete, expres de data aceasta, instana competent att sub aspect material, ct i sub aspect teritorial, att n fond ct i n recurs. "Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxele i impozitele, contribuiile, datoriile vamale, precum i accesorii ale acestora de pn la 5 miliarde lei se soluioneaz n fond de ctre tribunalele administrative-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxele i impozitele, contribuiile, datoriile vamale, precum i accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. n finalul legii se regsete o dispoziie tranzitorie potrivit creia, "pn la constituirea tribunalelor administrativfiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor". n ce privete instana competent sub aspect teritorial, reglementarea actual este mult mai f1exibil, prevznd c "reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale". Procedura administrativ contencioas are ca specific caracterul urgent al judecrii cauzelor, caracterul public i caracterul accesibilitii n ce privete cuantumul taxelor. Astfel, sub aspectul procedurii n faa instanei de fond, potrivit reglementrii actuale, cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul stabilit de lege, iar hotrrile urmeaz s fie redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. n ce privete taxa de timbru, noua reglementare precizeaz expres c se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, cauzelor neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecii se dispune prin ncheiere, supus recursului, la instana competent s soluioneze recursul o dat cu hotrrea judectoreasc asupra fondului. Noua lege a contenciosului administrativ conine o reglementare mai ampl n ce privete instituia suspendrii, prevznd aceleai condiii de suspendare (cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permind expres ca, n cazul n care reclamantul a recurs la procedura prealabil, cererea de suspendare s poat fi introdus o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, situaie de neacceptat n practica judectoreasc, dect n foarte rare cazuri. Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ s poat fi cerut, n aceleai condiii, i de ctre Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importana naional. n ce privete regulile procedurale, se precizeaz c: "Instana va 214

Contenciosul administrativ II rezolva cererea de suspendare de urgen, cu citarea prilor, actuala reglementare prevznd c: "ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare". Totodat, n cazul solicitrii suspendrii executrii actului administrativ, chiar prin cererea adresat instanei competente pentru anularea n tot sau n parte a actului atacat sau printr-o aciune separat, se prevede expres c instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Aadar, cererea de suspendare trebuie s fie introdus pn la soluionarea cauzei n fond. n ce privete soluiile instanei de fond, potrivit Legii nr. 29/1990 acestea puteau fi: a) anularea n ntregime a actului administrativ supus judecii; b) anularea anumitor pri ale actului administrativ (n special n cazul actului administrativ normativ); c) obligarea autoritii prte s emit un act administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris; d) constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii; e) obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse. Era vorba de soluii care rspundeau unor situaii tipice, n practic putnd s apar i alte capete de cerere, instana de fond trebuind s formuleze soluii la toate acestea, precum: declararea nulitii totale sau pariale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea prtului s emit alt act, un nscris sau s fac o operaiune administrativ; obligarea la despgubiri pentru daune materiale i/sau morale a autoritii prte, dar i a unor funqionari, dup caz; obligarea "conductorului autoritii prte" s plteasc o amend pentru fiecare zi de ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului s plteasc reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului la plata cheltuielilor judiciare. Potrivit reglementrii actuale, se pot identifica aceleai posibile soluii din partea instanei de fond, cu o prevedere expres n cazul contractelor administrative: Instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze n tot sau n parte actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, ori s elaboreze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris. Instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au s tat la baza emiterii actului supus judecrii. n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate dispune anularea acestuia, n tot sau n parte, poate obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit, poate impune uneia din pri ndeplinirea unei anumite obligaii, poate suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere sau poate obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale." Actuala lege a meninut termenul de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare n care hotrrea primei instane poate fi atacat cu recurs, introducerea acestuia suspendnd executarea, iar judecata urmnd a se face de urgen. 215

Contenciosul administrativ II Totodat se prevede expres c: "n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din prezenta lege, cauza se va trimite la instana competent. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan." n plus, o serie de dispoziii privesc judecarea recursului n situaii deosebite. O dispoziie nou i interesant stabilete c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciuni formulate potrivit dispoziiilor legii, constituie titluri executorii. n ce privete punerea n executare a hotrrilor judectoreti, n actuala lege exist dispoziii speciale, mai ample i mai detaliate dect cele din Legea nr. 29/1990. Astfel, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate, o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Un element de maxim noutate l constituie stabilirea unei sanciuni penale, pentru prima dat ntr-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii, constituind infraciune i fiind sancionat cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei. Cea mai important prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitii introducerii unei aciuni n contencios administrativ mpotriva actelor administrative normative, este cea care privete obligaia publicrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial al Romniei , partea I sau, dup caz, n Monitoarele Oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti. n plus, aceste hotrri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii i ca avnd putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curii Constituionale. Aceast poziie clar exprimat n textul noii legi a ridicat problema regndirii excepiei de ilegalitate, ceea ce s-a i ntmplat n coninutul unui articol distinct. Dar s lmurim ce nseamn excepia de ilegalitate. Aceasta reprezint o aprare pe care o parte n proces o ridic mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden n cauza respectiv. Ea poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti i de orice parte din process, precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. n cazul excepiei de ilegalitate nu se ntlnesc deci termene de prescripie sau de decdere. Excepia de ilegalitate trebuie s prezinte interes pentru soluionarea cauzei, astfel nct instana urmeaz s hotrasc n ce msur acel act poate fi luat 216

Contenciosul administrativ II n considerare sau nlturat de la soluionarea litigiului. Deci, n baza rolului su activ, dac judectorul constat c excepia este ntemeiat nu va ine cont n procesul respectiv de dispoziia considerat ca ilegal din actul administrativ vizat. n doctrin s-a conturat teza potrivit creia soluionarea excepiei de ilegalitate a unui act administrativ nu este necesar s fie prevzut expres de un text de lege. Soluia actualei reglementri n privina excepiei de ilegalitate este nou, original, inspirat din procedura de ridicare a excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea de organizare i funcionare a Curii Constituionale. Astfel, potrivit art. 4 din lege legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n trei zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care instana de contencios administrative a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. 17.5 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Identificai actele exceptate de controlul pe calea contenciosului administrativ. 2. Enumerai condiiile aciunii directe n contenciosul administrativ. 17.6 LUCRARE DE VERIFICARE Aspecte procedurale privind contenciosul administrativ Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 17.7 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare 17.8 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti 2005

217

Rspunderea n dreptul administrativ

Unitatea de nvare nr.18

RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV 18.1 OBIECTIVE - s prezinte noiunea i tipurile de rspundere n dreptul administrativ - s prezinte condiiile fiecrui timp de rspundere din dreptul administrativ - s deprind cursanii a identifica corect elementele constitutive ale unei contravenii, spre exemplu 18.2 Aspecte generale privind rspunderea n dreptul administrativ Domeniul contraveniilor constituie fr ndoial un domeniu cu implicaii din cele mai profunde i mai complexe n viaa de zi cu zi a cetenilor i, implicit, n practica administrativ a autoritilor cu atribuii n materie. De la debutul instituiei contraveniei i pn n prezent, reglementrile n materie contravenional au fost constante n meninerea ilicitului contravenional n sistemul normativ al faptelor care lezeaz valorile sociale i relaiile sociale protejate de lege. n pofida semnificaiei sociale evidente, legislaia romneasc n domeniul contraveniilor, nelegnd prin aceasta o reglementare cadru, alte acte nonnative speciale precum i acte normative care conin unele dispoziii n materie este departe de a fi cristalizat, sistematizat i de a fi conturat un punct de vedere unitar n problema fundamental a clarificrii naturii juridice a contraveniei i rspunderii contravenionale. Astfel, dei materia contraveniilor are o vechime considerabil, ceea ce s-a schimbat de-a lungul timpului a fost natura juridic a regimului contravenional. La origine, n Romnia, ca i n majoritatea statelor occidentale, materia contraveniilor a avut o natur penal, ilicitul contravenional fiind consacrat de legislaia penal n cadrul mpririi tripartite a ilicitului penal n: crime, delicte i contravenii . n Romnia, contraveniile sunt scoase din cmpul faptelor penale i trecute n cel al abaterilor administrative, tiina dreptului administrative a preluat instituia rspunderii contravenionale din sfera dreptului penal, calificnd-o expres ca fiind o rspundere administrativ. n timp ns, sanciunea contravenional, fr a nceta s fie o sanciune specific dreptului administrativ, a evoluat i ca o garanie a respectrii altor categorii de norme juridice, cu excepia celor penale. De aici, dou mari situaii ale prezenei normei contravenionale ntr-un act normativ: alturi de norme de drept administrativ care reglementeaz relaii sociale ntr-un domeniu, sector sau ramur de activitate a administraiei publice (ca norme de construcie) i alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept dect dreptul administrativ (sau dreptul penal), avnd fa de acestea, care sunt norme de construcie, rol de sanciune. Dup anul 1990 Decretul nr. 153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea public, a fost nlocuit cu Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat n 2000, act normativ care a reglementat procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, pn la reglementarea acesteia printr-o ordonan a Guvernului, n 2002, dup care aceast sanciune a fost desfiinat, ca urmare a recentei revizuiri a Constituiei, n octombrie 2003, aspect asupra cruia vom reveni. 218

Rspunderea n dreptul administrativ n ce privete reglementarea constituional a contraveniei, n doctrin s-a subliniat, pornindu-se de la cele dou articole [art. 41 alin. (8) i art. 69 alin. (1), nainte de revizuire - subl. ns.] n care se face referire expres la aceasta, c este vorba despre o instituie de natur constituional, o form a ilicitului care trebuie n mod obligatoriu s existe, neputnd fi desfiinat prin lege sau alt act inferior Constituiei. Fiind menionate ns separat de infraciuni contraveniile au o natur extrapenal, urmnd ca legiuitorul ordinar s determine n concret natura lor juridic, fie incluznd-o ntr-o categorie de ilicit juridic existent, fie atribuindu-i o natur distinct, autonom. Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, adoptat n baza art. 1 pct. IV.9 din Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane, reprezint la ora actual, dreptul comun n materie, ea abrognd expres Legea nr. 32/1968 cu modificrile i completrile ultedoare. Ulterior, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 a fost aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002. Dei noua reglementare a tranat unele din problemele eseniale, n altele, sa apreciat n doctrina recent, ea a rmas la jumtatea drumului, lsnd parcurgerea integral a acestuia ntr-o etap viitoare, n care se va pune probabil din nou n discuie problema codificrii domeniului contraveniilor. 18.3 Rspunderea administrativ-contravenional. Contravenia definiie i trsturi Majoritatea specialitilor consider contravenia o instituie a dreptului administrativ cu trsturi specifice, unii dintre ei formulnd chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic contravenional i implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenional. Astfel, contravenia i rspunderea contravenional, se specific n doctrina actual, sunt instituii ale dreptului administrativ, care privesc att activitatea persoanelor fizice, ct i activitatea pe care o desfoar autoritile administraiei publice, celelalte autoriti publice, agenii economici i instituiile publice, indiferent dac au caracter statal sau nestatal. Tot n doctrina actual, contravenia este privit att ca fenomen social, ct i ca fenomen juridic. Privit ca fenomen social, noiunea de contravenie evolueaz ca i noiunea de moralitate, declararea unui anumit fapt, drept contravenie depinznd de aprecierea pe care majoritatea membrilor societii o confer unei anumite fapte. Ca fenomen juridic, contravenia este caracteizat de incriminarea sa (adic calificarea unei anumite aciuni sau inaciuni socialmente periculoas drept contravenie), dar i prin stabilirea unei sanciuni pentru svrirea ei (de ctre puterea legiuitoare sau o anumit autoritate administrativ). Deci, ca fenomen juridic, contravenia este o fapt, constnd ntr -o aciune sau inaciune, imputabil autorului ei, prevzut de norma de drept administrativ i pentru a crei svrire se aplic o sanciune. Astfel, n art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aa cum acesta a fost modificat i completat prin Legea nr. 180/2002 se stipuleaz: ,,Legea contravenional apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, nmnicipiului sau al sectorului Municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti." 219

Rspunderea n dreptul administrativ Apreciem c, din definiia actual a contraveniei rezult dou trsturi ale acesteia, pe care le vom analiza n detaliu n ce le ce urmeaz. n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu vinovie, avnd deci un caracter ilicit, n sensul c ea atac anumite valori sociale ocrotite de lege, altele dect cele ocroti te de legea penal. Cu alte cuvinte, ne aflm n prezena unei contravenii cnd subiectul alege o conduit care este contrar normelor de drept i ordinii de drept. Prin vinovie se nelege starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n moment.ul nclcrii ordinii de drept, exprimnd atitudinea psihic, negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice. Contravenia, ca orice fapt contrar ordinii de drept, constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n societate, adic un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinei i raiunii sale. Cu alte cuvinte, vinovia implic n primul rnd, un act de contiin, care presupune nelegerea consecinelor svririi unei fapte sancionate de lege i, n al doilea rnd, acceptarea sau chiar urmrirea produceri i consecinelor negative, deci actul de voin. n consecin, ilicitatea faptei contravenionale va fi realizat numai atunci cnd subiectul aciunii sociale a avut, n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o aciune social negativ n raport cu ordinea de drept. Ilicitul contravenional se raporteaz la atitudinea psihic a fptuitorului fa de consecinele negative ale faptelor svrite. Doar o persoan responsabil care are aptitudinea de a-i da seama de semnificaia aciunilor sau inaciunilor sale, capabil s le stpneasc i s le dirijeze, poate aciona cu vinovie. Ilicitul contravenional poate s constea ntr-o aciune, ntr-o inaciune sau n fapte comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa de consecinele lor negative. Ca i n dreptul penal, vinovia n cazul rspunderii contravenionale mbrac dou forme: intenia i culpa. Fapta se consider svrit cu intenie atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, urmrind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenia direct), precum i atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale i, dei nu l urmrea, a acceptat producerea lui (intenia indirect). Fapta este svrit din culp atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, dar nu l-a acceptat, socotind fr temei c el nu se va produce (uurin sau culp cu previziune) precum i atunci cnd fptuitorul nu a prevzut rezultatul faptei sale, dei trebu ia i putea s-l prevad (neglijen sau culp fr previziune). n materie contravenional, spre deosebire de ilicitul penal, contravenia se sancioneaz indiferent de forma vinoviei, excepia de nesancionare a faptelor svrite din culp trebuind s fie expres prevzut n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia respectiv. Astfel, trebuie admis faptul c, n situaia n care actele normative prevd intenia ca element constitutiv al contraveniei, svr irea acesteia din culp nu poate fi calificat contravenie. n al doilea rnd, o a doua trstur dedus din definiia actual a contraveniei, se refer la actele normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii i implicit la autoritile publice competente s le emit. 220

Rspunderea n dreptul administrativ Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din ordonan, contraveniile pot fi stabilite i sancionate prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului n toate domeniile de activitate, fiind vorba deci despre o competen material general. n principiu, Parlamentul stabilete contravenii n legile prin care de regul se statueaz asupra regimului juridic al unor activiti economico-sociale, pentru a da demersului legislativ un caracter complet i unitar. Mai puin utilizat este calea adoptrii unor legi cu caracter exclusiv contravcnional. n cele mai multe cazuri, Parlamentul deleag Guvernului atribuia cmiterii actului normativ privind stabilirea i sancionarea contraveniilor ntr -un domeniu sau altul, printr-o hotrre adoptat n aplicarea legii. Guvernul dispune deasemenea de o competen general n stabilirea i sancionarea contraveniilor, materie n care poate adopta ordonane de urgen, ordonane i hotrri. Nu au ns dreptul de a adopta reglementri n materie contravenional, ministerele i celelalte autoriti publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile acestora din teritoriu) cu excepia celor crora li se confer acest drept prin legi speciale. Potrivit art. 2 alin. (2) din ordonan, prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau prin hotrri ale Guvernului. Prin urmare, competena acestor autoriti ale administraiei publice n materia contraveniilor este condiionat de dou limitri: s fie vorba de domenii i probleme care intr n sfera lor de atribuii, iar n acestea, s nu fie deja stabilite contravenii prin acte cu for juridic superioar, adic prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. n general, din ansamblul prevederilor mai sus menionate privind actele normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii rezult c, doar faptele considerate ca atare prin legi, ordonane i hotrri ale Guvernului precum i prin acte ale autoritilor administraiei publice locale reprezint contravenii, fiind vorba despre principiul consacrat n doctrin sub denumirea de principiul legalitii contravenionalizrii Spre deosebire de reglementarea anterioar n materie, ordonana a introdus dispoziii speciale privind administraia public a municipiului Bucureti. Astfel, conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale ale sectoarelor Municpiului Bucureti pot stabili i sanciona contraventii n mai multe domenii expres enumerate, i anume: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. n plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte dmnenii de activitate din competena consiliior locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii, fiind necesar deci o delegare de competen, dup cum s-a apreciat n doctrin La aceste dispoziii iniiale ale ordonanei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat avnd urmtorul cuprins: "Hotrrile consiliilor 221

Rspunderea n dreptul administrativ locale sau judeene ori, dup caz ale sectoarelor Municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2)-(4) sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate." Este remedial fa de situaia n care dispoziii coninute n acte ale autoritilor administraiei publice locale ncalc dispoziii coninute n acte ale autoritilor administraiei publice centrale, sau mai mult, n legi ale Parlamentului, n aceast materie, a stabilirii i sancionrii contraveniilor. n plus, este pentru prima dat cnd, ntr-o reglementare consacrat regimului juridic aplicabil contraveniilor, este prevzut expres competena instanei de contencios administrativ, de a constata nulitatea unor acte normative de competena autoritilor administraiei publice locale prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii cu nclcarea dispoziiilor coninute de reglementarea cadru n materie. n doctrina actual, unii autori se refer i la un coninut juridic al contraveniei, privit ca ansamblul condiiilor cerute de lege peutru ca aceasta s existe. Din aceast perspectiv, structura coninutului contraveniei se compune din: obiectul acesteia; subiecii, latura obiectiv i latura subiectiv a contraveniei. Potrivit art. 3 din ordonan, actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde obligatoriu descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea. Descrierea contraveniei n actul normativ trebuie s cuprind elementele proprii i suficiente care s-i asigure autonomia legislativ. Din punct de vedere al prevederii faptelor ilicite n acte normative exist deosebiri ntre ntre infraciune, contravenie i abatere disciplinar. Astfel, n timp ce infraciunea, datorit caracterului ei deosebit de grav, este prevzut numai de lege organic, potrivit art. 73 alin. (3) litera h) din Constituia republicat, contravenia, avnd n vedere gradul de pericol social mai redus precum i diversitatea domeniilor n care este reglementat, poate fi prevzut i n alte acte normative. Deosebirea ntre contravenie i abatere disciplinar apare i mai evident, deoarece nu toate abaterile disciplinare trebuie s fie stabilite n mod expres i obligatoriu n acte normative. Decurgnd din raporturile de subordonare ierarhic i fiind legat de desfurarea unei relaii de serviciu, abaterea disciplinar poate fi calificat ca atare i de autoritatea ierarhic . n cazul sanciunii cu amend, se precizeaz expres n ordonan, se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din amunite valori. Se pot stabili i tarife de determinare a desbgubirilorr pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Potrivit art. 4 din ordonan astfel cum a fost modificat prin Legea de aprobare: ,,Actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n tennen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene punerea n aplicare se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001." 222

Rspunderea n dreptul administrativ Asemenea reglementrii anterioare, se m enioneaz expres posibilitatea ca, n cazuri urgente, s poat fi prevzut intrarea n vigoare a acestor acte ntr-un termen mai scurt, adugndu-se ns precizarea, c acesta nu poate fi mai mic de 10 zile. Ordonana mai precizeaz c aducerea la cunotin public a hotrrilor autoritilor administraiei publice locale sau judeene [i unele i altele sunt ns autoriti ale administraiei publice locale, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 21512001 _ subl.. ns.] prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii se face prin afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii nr. 215/2001. n ce privete coninutul art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, amintim c, potrivit acestuia, aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter nonnativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. ns, n raport cu dispoziia consacrat n noua lege a contenciosului administrative este stabilit un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, termen care pentru motive temeinice poate ajunge la maxim un an de la data emiterii actului, pentru actele administrative individuale i, respectiv, nu prevede nici un termen, preciznd c aciunea poate fi introdus oricnd, pentru actele administrative normative. Pentru prefect, ca i pentru alte subiecte de sezin ce acioneaz n numele interesului public, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Evident c, fa de aceste noi dispoziii, deja evocate ntr -un alt context, termenul de intrare n vigoare a actelor administrative normative aparinnd autoritilor administraiei publice locale trebuie regndit, nlturndu-se art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale, n sensul c acestea ar trebui s intre n vigoare de regul, de la data aducerii la cunotin public, potrivit principiului stabilit de Legea nr. 24/2000, menionat deja, cu respectarea dispoziiilor derogatorii prevzute de dreptul comun n materia contraveniilor.

18.4 Sanciunile contravenionale Sanciunea reprezint un element structural al normelor juridice, rolul su fiind acela de a asigura respectarea conduitei prescrise n dispoziia normei. Sanciunea este "preul" pltit de o persoan n cazul nclcrii normelor juridice. Prin aplicarea sanciunii se urmrete restabilirea ordinii de drept i repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori sociale ocrotit de norma juridic. Spre deosebire de sanciunile civile, care se caracterizeaz printr-o mare stabilitate, sanciunile contravenionale sunt n continu transformare n funcie de specificul abaterilor care se svresc, caracteristic ce face dificil codificarea lor. Sanciunile contravenionale sunt prevzute att n reglementarea cadru n materie, ct i n legi speciale contravenionale. Sintetic ,dar edificator, sanctiunile contraventionale sunt definite n doctrina actual ca reprezentnd o grup a sanciunilor juridice care se aplic persoanelor fizice i juridice care au svrit contravenii. Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioar care prevedea trei tipuri de sanciuni (avertismentul, amenda i confiscarea administrativ), Ordonana Guvernului nr. 2/2001 are o concepie modern, stabilind n art. 5 alin. (1) c, 223

Rspunderea n dreptul administrativ sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii. Se impune precizat n acest context c sanciunea nchisorii contravenionale, dei prevzut iniial n O.G. nr. 2/2001 i meninut prin Legea de aprobare nr. 180/2002, a fost desfiinat, ca urmare a revizuirii constituionale din octombrie 2003. Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.. Sanciunea complementar a blocrii contului bancar a fost, de asemenea, desfiinat. Dei din modalitatea de redactare a textului s-ar prea c aceste enumerri au un caracter limitativ, este evident c ele nu pot epuiza lista sanciunilor contravenionale prevzute n alte acte normative, deja n vigoare. Este motivul pentru care, n alin. (4) al aceluiai articol, este stipulat expres posibilitatea ca prin legi speciale s fie stabilite i alte sanciuni principale sau cornplementare. n art. 5 alin. final din O.G. nr. 2/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin legea de aprobare a ordonanci, este prevzut principiul proporionalitii sanciunii stabilite cu gradul de pericol social al faptei svrite. "Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei. Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare", Avertismentul, ca sanciune contravenional principal, const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic in cazul n care fapta este de gravitate redus. El poate fi aplicat chiar i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune. Pe baza acestor dispoziii, care pstreaz n esen substana reglementrii anterioare, n doctrin s-a apreciat c avertismentul are mai degrab un caracter moral intervenind n cazul n care fapta svrit este de mai mic importan, iar agentul constatator apreciaz c. autorul faptei contravenionale nu o va mai repeta chiar fr aplicarea unei amenzi contravenionale. Spre deosebire de textul similar al fostei reglementri, este prevzut nu doar forma verbal, ci i cea scris, pe care o poate lua avertismentul. Considerm, ns, c ntr-o viitoare reglementare n materie ar trebui s se renune la sancionarea contraveniei cu avertismentul sau mcar la caracterul oral al acestuia, aplicarea n practic ridicnd numeroase probleme. Pe de-o parte s-ar reconsidera poate admiterea de ctre doctrin, cu titlu de excepie, a formei orale a actului administrativ, acesta fiind exemplul tipic, la care recurg toi autorii de drept administrativ pentru a argumenta aceast posibilitate.Pe de alt parte, avem mari rezerve n eficiena i n consecin, n utilitatea unei asemenea sanciuni n societatea i epoca n care trim. 224

Rspunderea n dreptul administrativ Amenda contravenional ca sanciune contravenional principal are caracter administrativ potrivit art. 8 alin. (1) din ordonan, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la natura sa juridic, fiind evident vorba despre o sanciune administrativ. Amenda contravenional se difereniaz de amenda penal prin natura sa juridic, prin autoritatea care o aplic (administraia, n primul caz, instana de judecat, n cel de-al doilea caz), prin subiectul de drept asupra cruia se aplic (persoane fizice sau juridice, n primul caz, persoane fizice, n al doilea caz) etc. n plus, dup cum doctrina a sesizat corect chiar nainte de revizuirea Constituiei care a tranat problema, amenda penal poate fi nlocuit cu pedeapsa privativ de libertate atunci cnd cel condamnat se sustrage cu rea-credin de la plata amenzii, n timp ce n cazul amenzilor administrative o asemenea posibilitate, n principiu, este exclus. Amenda este o sanciune pecuniar principal, ce const n micorarea silit a patrimoniului celui sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului suma de bani fixat drept sanciune. Prima dintre problemele specifice acestei sanciuni se refer la dimensionarea ei corespunztoare strii sociale i culturale a societii romneti, perspectiv din care, s-a susinut in doctrin, limitele generale ale amenzii contravenionale ar trebui s fie corelate cu cele ale amenzii penale i cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoan prin mijloace licite. n ce privete actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniial care a prevzut limite minime i maxime pentru amenzile contravenionale n funcie de autoritatea emitent a actului normativ prin care acestea erau stabilite, art 8 din O.G. nr. 2/2001, astfel cum acesta a fost substanial modificat prin Legea de aprobare ne 180/2002, introduce un minim general i un plafon pentru fiecare categorie de act normativ dispunnd c : Limita minim a amenzii contraventionale este de 250.000 lei, iar limita maxim nu poate depi: a) 1 miliard lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; b) 500 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; c) 50 de milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; d) 25 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Pe planul efectelor juridice, amenda contravenional nu atrage decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nu constituie un antecedent care s influeneze o eventual sanciune viitoare. n general, dup cum doctrina administrativ precizeaz, sanciunea amenzii prezint multiple avantaje, printre care sunt enumerate: existena unor criterii mai precise de stabilire a rspunderii, o mai corect proporionalizare a sanciunii ntre limita minim i cea maxim, conform vinoviei i persoanei contravenientului ori a mprejurrilor n care s-a comis abaterea, o procedur mai lesnicioas de punere n executare a ei. Recidiva ca atare nu este reglementat n materie contravenional. Cu alte cuvinte, svrirea unei contravenii nu atrage mrirea sanciunii n cazul n care aceeai persoan svrete ulterior i alte contravenii. Inexistena recidivei n materia rspunderii contravenionale - s-a apreciat n doctrina administrativ - poate constitui o tentaie pentru unele 225

Rspunderea n dreptul administrativ persoane de a svri noi contravenii. De aici, propunerea ca pentru unele domenii, cum ar fi poluarea mediului ambiant, ocrotirea sntii, circulaia pe drumurile publice, ordinea public etc., s fie prevzut aplicarea unei sanciuni care s reprezinte dublul maximului pre vzut pentru acea contravenie, n cazul svririi unei noi contravenii. i totui, exist cazuri, n unele reglementri speciale, n care se prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia n cazul n care se constat o a doua nclcare a legii sau se dispune aplicarea unei msuri mai severe. Actuala reglementare n materie stabilete i destinaia sumelor provenite din aplicarea amenzilor contravenionale. Potrivit art. 8 alin. (3) din ordonana n actuala formulare, "sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepia celor provenite din amenzile aplieate n temeiul hotrrilor autoritilor administraiei publice locale prevzute la alin. (2) lit. c) i d), care se fac venit la bugetul local respectiv, precum i a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate n temeiul unei legi, ordonane sau hotrri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat n cot de 75%, diferena revenind autoritii din care face parte agentul constatator. Aceast sum se reine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent, i va fi repartizat pentru dotarea cu mijloace specifice activitilor din domeniu." Prestarea unei activiti n folosul comunitii ca sanciune contravenional principal a fost introdus relativ recent, pe fondul procesului de armonizare a legislaiei Romniei cu legislaia rilor Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sanciuni - s-a subliniat n doctrin - lrgete paleta reaciilor sociale la inconduitele individuale i sociale de natur contravenional. Astfel, prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementat pentru prima dat n Romnia procedura de nlocuire a sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti in folosul comunitii, condiionat firesc, pentru a nu se nclca principiul constituional al interdiciei muncii forate, de acordul contravenientului. La scurt timp, datorit imperfeciunilor sale de redactare dar i multiplelor probleme aprute n practic, Legea nr. 82/1999 a fost abrogat i nlocuit cu Ordonana Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale, aprobat n forma iniial prin Legea nr. 641/2002. Prin noul act normativ s-a urmrit rezolvarra divergenelor aprute n instane n aplicarea dispoziiilor Legii nr. 82/1999 viznd procedura aplicrii sanciunii obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii i, respectiv, a dispoziiilor din Legea nr. 61/1991 republicat n 2000 privind procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, dispoziii expres abrogate. n prezent, cadrul legal n materia aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii l reprezint aceast ordonan, modificat n egal msur prin O.U.G. nr. 108/2003 n ce privete toate dispoziiile referitoare la sanciunea nchisorii contravenionale, desfiinat o dat cu intrarea n vigoare a legii de revizuire a Constituiei.. n urma modificlilor aduse O.G. nr. 55/2002, prin O.U.G. nr. 108/2003, care i-a schimbat adecvat inclusiv titlul, ea referindu-se n prezent doar la regimul juridic al sanciunii prestlrii unei activiti n folosul comunitii (i nu la regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activitlii n folosul comunitii i nchisorii contravenionale - subl ns.) s-a stabilit chiar din noul coninut al art. 1 c sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. 226

Rspunderea n dreptul administrativ Totodat, noua reglementare mai prevede expres c aceast sanciune contravenional se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat. Ori de cte ori o lege sau o ordonan prevede c o contravenie se sancioneaz cu nchisoarea contravenional alternativ cu amenda - se mai precizeaz n art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 108/2003, referirea la sanciunea nchisorii contravenionale se consider fcut la sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii. n sfrit, n ce privete sanciunile contravenionale complementare stabilite de O.G. nr. 2/2001 ce reprezint dreptul comun n materia rspunderi contravenionale, cel puin dou aspecte trebuie subliniate n raport cu vechea reglementare. n primul rnd, sfera acestora a fost mult extins fa de dispoziiile Legii nr. 32/1968 care se rezuma doar la confiscare, privit ca sanciune contravenional special, lista lor neputnd fi epuizat. n al doilea rnd, dispoziia referitoare la confiscare a fost pus n consonan cu prevederea art. 41 alin. (8) din Consituie [devenit art. 44 alin. (9) dup revizuire], fiind vorba despre bunuri destinate, folosite sau rezultate din contravenii, doctrina pronunndu-se n acest sens nc nainte de adoptarea actualei reglementri. Dispunerea acestei msuri este condiionat de svrirea unei contravenii, avnd ca scop nlturarea strii de pericol care ar rezulta din pstrarea lucrurilor supuse confiscrii de ctre posesorul lor sau lipsirea contravenientului de lucrurile dobndite ilicit prin svrirea abaterii. Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cnd actul normativ o prevede n mod expres. Astfel, agentul constatator, aplicnd sanciunea principal, este obligat s dispun i confiscarea, fcnd meniunile de rigoare n procesul verbal pe care l ncheie. Prin nsi natura i denumirea lor, sanciunile contravenionale complementare nu se pot aplica dect mpreun cu o sanciune contravenional principal i numai dac actul normativ prin care este stabilit contravenia prevede acest lucru, preciznd i care este sanciunea contravenional complementar ce se poate aplica.Din analiza lor, rezult c majoritatea sunt aplicabile n cazul n c are contravenientul este o persoan juridic. Subiectele rspunderii contravenionale i cauzele care o nltur n teoria rspunderii juridice distingem subiectul activ, adic autoritatea public ce trage la rspundere, aplicnd sanciunea juridic i subiectul pasiv, adic subiectul de drept cruia i se aplic sanciunea juridic. Pe cale de consecin, n cazul contraveniei, subiectul activ este contravenientul, autorul faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoan fizic, o structur organizatoric, un funcionar public, o autoritate public etc., n funcie de obiectul special i nemijlocit al unei contravenii sau alteia. n cazul rspunderii contravenionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar subiectul activ va fi reprezentat de o autoritate public central sau local sau chiar de o structur nestatal (persoan juridic de drept privat) autorizat de o autoritate public s presteze un serviciu public. Potrivit regimului juridic actual aplicabil contraveniilor, subiecte ale rspunderii contravenionale pot fi persoanele fizice i persoanele juridice . n ce privete persoana fizic, subiect al rspunderii contravenionale, fa de dispoziiile legale n vigoare, n doctrin, s-a susinut constant, aplicarea principiului generalitii, contravenia fiind de esena fiinei umane. 227

Rspunderea n dreptul administrativ Cu alte cuvinte, n genere, numai fapta omului este susceptibil de a fi sursa unui raport juridic de drept contravenional, de unde concluzia c rspunderea contravenional este tipic pentru persoana fizic. Fa de prevederile actualei ordonane n materie, se poate sublinia n continuare c rspunderea contravenional revine oricrei persoane fizice care a svrit o contravenie pe teritoriul rii noastre, indiferent dac este cetean romn, cetean romn cu domiciliul in strintate, cetean strin sau apatrid. Temeiul acestei reguli - acelai ca i n baza vechii reglementri, potrivit doctrinei actuale - se regsete n nsi natura i importana valorilor i relaiilor sociale ocrotite prin legea contravenional, situarea acestora imediat dup cele aprate prin legea penal. Aceste considerente - se sublinia n doctrina posteblic - fac s nu mai aib relevan dac contravenientul are domiciliul n ara noastr sau n strintate, n raza teritorial pentru care este competent organul local s stabileasc contravenii, respectiv agentul constatator s ncheie procesul verbal, ori n alt parte. De la principiul generalitii rspunderii contraven.ionale este exceptat minorul care nu a mplinit 14 ani, potrivit art. 1l alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. n plus, ca i n reglementarea anterioar, este meninut soluia rspunderii limitare a minorilor care au mplinit 14 ani (pn la mplinirea vrstei de 18 ani subl. ns.) fiind prevzut un regim juridic special constnd n faptul c minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit sunt reduse la jumtate. La ntrebarea fireasc referitoare la gradul de aplicabilitate a celorlalte sanciuni principale prevzute de ordonan, n aceast situaie, se face precizarea c minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. De la principiul generalitii rspunderii contravenionale mai fac excepie, conform art. 44 din ordonan, i militarii n termen, n cazul crora, procesulverbal de constatare a contraveniei se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat. Dac prin contravenia svrit de un militar n termen s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii, se mai prevede n ordonan, prelundu-se de fapt dispoziia din vechea reglementare, organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz de tariff i va dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmatei celui cruia i aparin bunurile confiscate. Potrivit art. 46 din O.G. nr. 2/2001, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne (Ministerul Administraiei i Internelor - subl. ns.), precum i celelalte autoriti ale administraiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili n legtur cu serviciul. n ce privete persoana juridic, subiect al rspunderii contravenionale, actuala reglementare aduce o modificare de substan, transformnd sancionarea persoanei juridice din excepie n regul, aspect criticat deja de unii specialiti. Astfel, pornind de la calificarea rspunderii pentru contravenii ca fiind o rspundere individual i personal, n principiu - s-a afirmat n doctrin persoana care este subiect activ al contraveniei urmeaz s rspund n nume propriu. Numai n mod excepional, cnd rspunderea n nume propriu nu poate fi angajat, ar putea fi evocat problema rspunderii altei persoane 228

Rspunderea n dreptul administrativ fizice sau juridice Prin urmare, spre deosebire de Legea nr. 32/1968 care admitea sancionarea persoanei juridice cu titlu de excepie, numai dac era prevzut prin legi sau decrete (acte juridice avnd fora legii, adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanent existent n vechiul regim), urmnd ca amenzile aplicate acestora s fie apoi imputate persoanelor fizice, actuala reglementare stabilete o egalitate de tratament cu sancionarea persoanei fizice i n ce privete sancionarea persoanei juridiee. Astfel, potrivit art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 212001, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. n premier n dreptul romnesc, s-a apreciat n doctrina recent, a fost deci instituit rspunderea contravenional a persoanei juridice, n nume propriu i n mod direct. n cazul rspunderi juridice chiar dac persoana fizic vinovat ar fi identificat, sancionarea contravenional a acesteia va trebui s fie de competena unor organe sau ageni constatatori din afara sistemului administrativ implicat i numai conform unor norme care se nscriu obligatoriu n principiile, dispoziiile i soluiile impuse de regimul juridic al contraveniilor. n absena oricrei precizri privind posibilitatea recuperrii sumei pltit cu titlu de amend contravenional, pe cale de consecin, trebuie concluzionat c posibila relaie subsecvent ntre persoana jur idic sancionat i persoana fizic eventual "vinovat" rmne exterioar raportului juridic de drept contravenional. n ce msur va resimi persoana juridic impactul acestei radicale schimbri de concepie i care vor fi mijloacele prin care va regla raporturile sale ulterioare cu persoana fizic eventual implicat, rmn a fi constatate i verificate n procesul de aplicare practic a noului regim juridic al contraveniilor. n ce privete cauzele care inltur caracterul contravenional al faptei i, respectiv, rspunderea contravenional, dup cum se arat n doctrin, acestea se datoreaz unor situaii obiective ce in fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective. Astfel, potrivit art. 11 din ordonan, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitim ei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. Faptele comise n oricare din condiiile menionate nu vor constitui contravenii deoarece le lipsete un element esenial, i anume vinovia. La aceste cauze se adaug i minoritatea, deja menionat, ce se bazeaz pe premisa c minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a nelege i aprecia gravitatea faptelor svrite, aceast capacitate dobndindu -se treptat, ulterior. n plus, ordonana prevede expres obligativitatea constatrii cauzelor care nltur caracterul contravenional al faptei doar de ctre instana de judecat. n cazul contraveniilor pentru care este necesar plngerea prii vtmate (spre exemplu, alungarea din locuina comun a soului sau soiei, a copiilor, precum i a oricrei persoane aflate n ntreinere), retragerea acesteia sau mpcarea prilor nltur rspunderea fptuitorului. Pentru definirea acestor cauze, n absena unor dispoziii speciale n 229

Rspunderea n dreptul administrativ dreptul comun al contraveniei, s-a recurs n mod obinuit la definiiile din Codul penal, fiind vorba despre aceleai cau ze care nltur i rspunderea penal. Se afl n stare de legitim aprare acela care svrete fapta contravenional pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia ori mpotriva unui interes public i care pune n pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Mai este n legitim aprare i acela care, din cauza tulburrii sau temerii, a depit limitele unei aprri proporionale cu gravitatea pericolului i cu mprejurrile n care s-a produs atacul. Potrivit Codului penal, se consider n stare de necesitate acela care svrete fapta pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat altfel, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes public. Constrngerea const n aciunea de a obliga o persoan s fac un anumit lucru pe care nu l-ar fi ntreprins din proprie iniiativ i ea poate mbrca dou forme, fizic sau moral, n funcie de circumstanele existente. Cazul fortuit const n intervenia unui eveniment sau a unei ntmplri ce nu putea fi prevzut sau nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos. Iresponsabilitatea reprezint incapacitatea unei persoane de a nelege natura i rezultatul faptelor sale, de a-i dirija n mod normal viaa i poate fi temporar sau permanent. Infirmitatea este o cauz necunoscut n legislaia penal, deci ea nu exonereaz de rspundere o persoan infirm care comite o infraciune. n materie contravenional ns, infirmitatea poate constitui cauz de nlturare a rspunderii contravenionale pentru o fapt ilicit svrit n legtur cu respectiva infirmitate. Astfel, existena infirmitii trebuie s fie de natur a-l mpiedica pe fptuitor fie s respecte conduita prescris de norma legal, fie s perceap, s realizeze faptul c ncalc aceast norm. nfirmitatea poate fi temporar sau permanent, psihic sau fizic, condiia esenial fiind ca aceasta s existe n momentul svririi faptei i s aib un rol determinant n comiterea acesteia. Eroarea de fapt reprezint necunoaterea n totalitate a unei mprejurri reale de care depinde caracterul contravenional al unei fapte sau cunoaterea ei inexact n momentul comiterii faptei ilicite. Dei Codul penal cuprinde explicaii i reglementri cu privire la toate aceste cauze exoneratoare de rspundere contravenional, n mod paradoxal - s-a remarcat pe bun dreptate n doctrin -legea prevedea (ca i actuala reglementare subl. ns.) c dispoziiile sale se ntregesc cu cele ale Codului de procedur civil, care se aplic n mod corespunztor. Astfel, n mai multe rnduri, s-a ajuns la bizareria ca n materie contravenional procesele s fie finalizate prin sentine civile. Din analiza eenumerrii coninute n art. 11 din ordonan, fa de dispoziia similar din vechea reglementare, observm c a fost adugat printre cauzele de nlturare a rspunderii contravenionale i beia involuntar complet, propuneri n acest sens fiind formulate n doctrin de mult vreme. Dintre toate formele de beie este considerat cauz de nlturare a rspunderii contravenionale numai starea de beie involuntar complet deoarece ea este consecina unor mprejurri strine de voina fptuitorului. 230

Rspunderea n dreptul administrativ n doctrina postbelic, un autor a susinut c n materie contravenional opereaz i o cauz special, de exonerare de drept a contravenientului, i anume atunci cnd fapta acestuia este facilitat de o culp a organelor administraiei de stat. Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonan, dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act nonnativ. Problematica retroactivitii legii mai favorabile n materie contravenional a suscitat controverse ntre practica judiciar i doctrina juridic Astfel, pornind de la principiul constituional al neretroactivitii legii precum i de la stricta interpretare a excepiei derogatorii a legii penale mai favorabile [art.l5 alin. (2) din Constituie, n varianta iniial] i sub imperiul Legii nr. 32/1968, n practica judectoreasc s-a statuat c nu mai sunt posibile legi care s prevad c au caracter retroactiv. Totui, o interpretare logic conduce la raionamentul potnvit cruia, dac n materie penal - unde abaterea are cel mai ridicat grad de pericol social i, implicit, n funcie de aceast gravitate i severitatea sanciunii este mai mare - este posibil retroactivitatea, totui, n cazul altor fapte, mai reduse ca periculozitate, inclusiv contraveniile, cu att mai mult trebuie s admitem caracterul retroactiv al legii noi mai favorabile, ca de altfel al oricrei legi din aceast categorie, indiferent de ramura de drept aparintoare. n deplin acord cu jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, i Curtea Constituional a constat c nu este justificat o eventual sancionare contravenional a unei persoane pentru o fapt svrit n trecut, n condiiile n care aceast fapt nu mai constituie n prezent contravenie, "legislaia contravenional din Romnia, similar celei germane, intrnd sub prevederile art. 6 al Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale". Problema a fost ulterior tranat - dup cum pe deplin ntemeiat se remarc n doctrina recent - prin noul text al art 15 alin. (2) al Constituiei revizuite, potrivit cruia "legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonan, dac sanciune a prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta, iar n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia. Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovia ca trstur esenial a contraveniei, ducnd la nlturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaug i prescripia, cauz ce nltur rspunderea contravenional, noua reglementare, ca i vechea lege n materie, fcnd distincie ntre prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i prescripia executrii sanciunii contravenionale. Astfel, prescripia aplicrii sanciunii contravenionale reprezint o cauz ce nltur aplicarea sanciunii contravenionale, pentru svrirea cu vinovie a unei fapte prevzute de norma contravenional, datorit trecerii n anumite condiii a unui interval de timp prevzut de lege, de la data svririi faptei. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine, potrivit art. 13 din O"G. nr. 212001, n termen de 6 luni de la data svririi faptei. Cum se poate constata, reglementarea prescripiei aplicrii sanctiunii contravenionale are n vedere doar sanctiunea amenzii contravenionale. n plus, sintagma utilizat n coninutul ordonantei pentru fixarea momentului de la care ncepe s curg prescripia, data "svririi faptei", este 231

Rspunderea n dreptul administrativ criticat n doctrin, apreciindu-se c formularea corect ar fi trebuit s fie data "constatrii faptei '" sintagm utilizat, n cazul contraveniilor continue. n art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 se precizeaz c, n cazul contraveniilor continue, termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba despre contravenie continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. n doctrina actual au existat propuneri de definire a contraveniei continue. Aceasta era privit ca reprezentnd inaciunea care dureaz pn cnd contravenientul fie pune capt benevol sau datorit unei intervenii exterioare, moment n care ea se epuizeaz, ajungndu-se la concluzia c termenul de prescripie "ncepe s curg din momentul epuizrii inaciunii fptuitorului i nu de la data cnd expir termenul legal pentru realizarea n condiii de legalitate a conduitei prescrise de lege" Fa de noile dispoziii, s-a apreciat c termenul de 6 luni reprezint regula pentru prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale, iar de la aceast regul s-a stabilit o derogare n cazul contraveniilor continue, cnd termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba de fapt, n aceast situaie, de prescripia executrii sanciunii amenzii contravenionale, reglementat n art. 14 din O.G. nr. 2/2001. Potrivit art. 13 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului general de prescripie. Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei dac prin lege nu se dispune altfel. n art. 13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale s se prevad i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. Prescripia aplicrii sanciunii contravenionale se aplic tuturor contraveniilor prevzute de dreptul administrativ romn, neexistnd contravenii imprescriptibile. Dup mplinirea termenului de prescripie, nici o sanciune contravenional nu mai poate fi aplicat contravenientului pentru contravenia n cauz Prescripia executrii sanciunii contravenionale a fost prevzut n art. 14 din O.G. nr. 2/2001 att cu privire la sanciunea amenzii contravenionale, ct i cu privire la sanciunea nchisorii contravenionale. Ca urmare a desfiinrii sanciunii nchisorii contravenionale prin O.G.U. nr. l08/2003, dispoziiile referitoare la prescripia executrii acestei sanciuni au fost nlturate. Astfel, potrivit art. 14 din O.G. nr. 2/2001, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. De asemenea, mai era prevzut n alin. (2) un termen de 2 ani de la data aplicrii n care urma s se prescrie executarea sanciunii amenzii contravenionale. Deoarece prin Ordonana Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 a fost expres abrogat, n prezent, termenul de prescripie pentru executarea sanciunii amenzii contravenionale este de 5 ani i ncepe s curg de la data ncheierii anului financiar n care a luat natere dreptul de a se cere 232

Rspunderea n dreptul administrativ excutarea creanei bugetare, respectiv, a amenzii contravenionale. Sunt autori care au identificat i o prescripie a constatrii contraveniei, avnd n vedere specificul svririi unor contravenii, care impune stabilirea unor termene diferite de cele prevzute n reglementarea cadru n materie, dar prin alte acte normative.Dei acest punct de vedere pare motivat, s-a reinut n doctrin, att timp ct legea nu reglementeaz i aceast categorie de prescripie, nu poate fi vorba de o recunoatere i o aplicare a prescripiei constatrii contraveniei.

Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale Din perspectiva teoriei generale a rspunderii juridice, n doctrina administrativ, normele contravenionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale dreptului adrninistrativ procesual. Din perspectiva dreptului privat ns, deoarece i actuala reglementare n domeniu, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat prin Legea nr.. 180/2002 menine prevederea din Legea nr. 32/1968 vechea reglementare n materie - potrivit creia dispoziiile sale se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil (art.7 din ordonan), procedura contravenional este privit ca o procedur civil special, analizat ca atare n cursurile de procedur civil. De lege ferenda, n doctrina administrativ a fost pus n discuie n repetate rnduri apariia i dezvoltarea unui drept contravenional, i de aici a unei noi categorii de litigii, litigiile contravenionale, pe fondul frmntrilor din anii 1970, referitoare la necesitatea elaborrii unui Cod al contraveniilor, prin care materia contraveniilor ar urma s fie reglementat pe o baz tiinific unitar.Aceast reconsiderate presupunea i reconsiderarea competenei exclusive a instanelor de drept comun, ca instane de soluionare a cilor de atac, nelegerea litigiului contravenional ca un litigiu de competena instanelor de contencios administrativ. Este o propunere de doctrin parial transformat n realitate - dup cum vom constata analiznd cile de atac n materia rspunderii contravenionale - Legea de aprobare a ordonanei completnd textul iniial al acesteia cu o dispoziie prin care trimite n mod expres, pentru recurs, la secia de contencios administrativ a tribunalului. n mod tradiional, analiza procedurii contravenionale potrivit dreptului comun n materie a fost divizat n patru etape principale, i anume: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii contraveniouale, exercitarea cilor de atac i executarea sanctiunilor contraventionale . I. Constatarea contraveniei este reglementat n capitolul al II-lea al Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel, conform art. 15 alin. (1), contravenia se constat printr-un procesverbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Prin urmare, o prim condiie n ceea ce privete constatarea contraveniei este ca aceasta s fie realizat numai de persoane abilitate n acest scop. Dup cum s-a apreciat n doctrin, problemele legate de calitatea de agent constatator al contraveniei sunt multiple. Prima dintre acestea se refer la statutul professional al agentului constatator. Sub acest aspect, agentul constatator, fie c are aceast calitate n mod exclusiv, fie ca o deine n mod special alturat alteia, exercit n aceast funcie o parte a autoritii 233

Rspunderea n dreptul administrativ publice, n numele creia i desfoar activitatea. De asemenea, agentul de constatare a contraveniei trebuie s aib un rol preventiv n scena posibil a unei nclcri contravenionale a legii. Condiiile eseniale pentru exercitarea atribuiilor unui agent constatator al contraveniei, s-a mai apreciat n doctrin, trebuie s fie moralitatea i profesionalismul. Potrivit actualei reglementri, pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i agenii de poliie din cadrul Ministerului de Interne (Ministerului Administraiei i Internelor - subl. ns.), special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i agenii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice, circulaia pe drumurile publice, regulile generale de comer, vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, al igrilor i al buturilor alcoolice precum i in alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Comparnd legislaia contravenional dinainte de decembrie 1989 cu cea postdecembrist se observ, mai ales dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, un proces de specializare n ce privete constatarea contraveniei, n sensul c, n timp, poliia a ajuns s instrumenteze doar n sfera ordinii publice, aspect prevzut expres n dispoziiile actualei reglementri. Potrivit art. 10 din ordonan, dac aceeai persoan a svrit multe contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie. n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separate. Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei s-a aflat n mod constant n atenia specialitilor. Astfel, ntr-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdicional urmnd ca, n perspectiva unui drept contravenional, s constituie un act procesual contravenional. Reprezentanii colii de la Cluj consider dimpotriv c procesul-verbal de constatare a contraveniei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaz fapta ilicit i contravenientul. n doctrina administrativ ntlnim i opinia potrivit creia procesul-verbal de constatare a contraveniei reprezint o operaiune tehnico-material, realizat n form scris, constatatoare a faptului illicit. Dei nu produce efecte juridice prin el nsui, fr ncheierea lui nu s-ar putea emite actul administrativ de autoritate, de sanctionare a celui care a svrsit contraventia. Articolul 16 din ordonan enumer elementele pe care procesulverbal de constatare a contraveniei trebuie s le conin n mod obligatoriu, i anume: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului, descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost, svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare 234

Rspunderea n dreptul administrativ producerea unui accident de circulaie; posiBilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul n care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesulverbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare ale persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare, obieciuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului verbal. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care acesta din urm nu se afl de fa, refuz sau nu poate s-l semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesuluiverbal n acest mod. Practica judiciar s-a axat pe ideea c nu este valabil procesul-verbal de constatare a contraveniei ncheiat de agentul competent la o dat ulterioar svririi faptei pe baza unor probe sau informaii culese mai trziu. Procesulverbal de constatare a contraveniei marcheaz existena raportului juridic contravenional, ce se va afla la baza derulri intregii activiti procesuale contravenionale pn la stingerea acesteia, fiind actul prin care se declaneaz i la care se raporteaz activitatea de tragere la rspundere a celor care au svrit contravenii. El reprezint unicul act probator al contraveniei svrite n faa organului sancionator, a instanei de judecat ori a organului de executare i, de asemenea, reprezint actul supus controlului judiciar. Ca i n vechea I.ege nr. 32/1968, i actuala reglementare menioneaz expres o serie de elemente a cror absen din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, neleas ca sanciune care lovete actele de procedur ncheiate rar respectarea unor condiii de fond i de form impuse de lege. Este vorba despre lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constat i din oficiu. Alturi de aceste nuliti exprese, n doctrin a fost identificat i un caz de nulitate virtual a proceselor-verbale, conturat n practica judectoreasc n cazul unor plngeri ndreptate mpotriva unor procese-verbale ntocmite pe numele unor persoane decedate. Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziiilor privind constatarea contraveniei se refer la situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii constatate n. acelai timp de acelai agent constatator, urmnd 235

Rspunderea n dreptul administrativ a se ncheia un singur proces-verbal. II. Aplicarea sanciunilor contravenionale este prevzut n capitolul al III-lea al ordonanei. Reglementarea actual privind regimul juddic al contraveniilor menine principiul deja consacrat, conform cruia aplicarea sanciunii contravenionale revine tot agentului constatator al contraveniei, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel. Dac ns, potrivit actului normativ n cauz, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanctiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea, ceva fi aplicat prin rezoluie scris pe procesul-verbal. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal Este vorba, cu alte cuvinte, de obligaia de individualizare a sanciunii ce revine persoanei sau autoritii competente s o aplice. O alt obligaie important a autoritii care aplic sanciunea este aceea de a comunica procesul-verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea cii de atac a plngerii. Potrivit art. 25 din ordonan, procesul-verbal se va mnna sau, dup caz, se va comunica, n copie contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Cmnunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea n cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescripia executrii sanciunii. n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal i se va comunica ntiinarea de plat, n care se va face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Potrivit art. 28 din ordonan, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, (conform precizrii necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situaia fireasc cnd acesta nu se afl de fa), jumtate din minimul amenzii prevzute n actul nonnativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin potei la organul din care acesta face parte, n maxim 48 de ore. n cazul n care contravenientul a achitat jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta svrit, orice urmrire nceteaz. Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. Dimpotriv, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s -a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea 236

Rspunderea n dreptul administrativ judectoreasc, se trimite de ndat orga nului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. n acest caz, termenul de prescripie de 6 luni va curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea. III. Cile de atac n materia rspunderii contravenionale sunt reglementate n capitolul al IV -lea al ordonanei, soluiile aduse de aceasta n domeniu fiind calificate ulterior n doctrin ca cele mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice i ale exigenelor privind democratismul nfptuirii actului de justiie contravenional. n cazul contraveniilor, ne aflm n prezena unor norme de drept administrativ care reglementeaz, ca i n cazul contenciosului administrativ, dreptul celui ce se consider nemulumit de efectele unui act administrativ de autoritate (procesulverbal de constatare i sancionare a contraveniei,) de a se adresa judectoriei ori instanei de contencios administrativ competente cu o plngere, o contestaie sau o cerere. n esen, dup cum s-a subliniat deja n doctrin, actuala reglementare menine principiile vechii legi, astfel cum aceasta fusese modificat dup adoptarea Constituiei din 1991, consacrnd expres regulile cilor de atac care s-au impus i n procedura contravenional, n ultimii ani, urmare a schimbrilor survenite n legislaia procesual civil. Sub aspectul redactrii, dispoziiile sale sunt ns mai tranante, prevznd expres dou grade de jurisdicie, n cazul oricreia dintre sanciunile contravenionale principale. Astfel, potrivit art. 31 din ordonan, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Plngerea nsoit de copia de pe procesul -verbal de constatare a contraveniei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia, iar introducerea ei suspend executarea. Judectoria va fixa termen de judecat, ce nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. Deoarece reglementarea actual, asemeni celei anterioare, nu conine prevederi speciale privind cuprinsul plngerii, se impune n continuare aplicarea dreptului comun n materie, adic a dispoziiilor Codului de procedur civil. n legtur cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de aceea, n practic i n doctrina administrativ, de-a lungul vremii, a aprut o problem controversat, aceea de a ti dac plngerea mpotriva sanciunii contravenionale mai poate fi fcut i de contravenientul care a achitat pe loc sau n 48 de ore, jumtate din minimul amenzii i nu s-a ntocmit procesverbal de constatare a contraveniei. ntr-o opinie, majoritar, s-a susinut c, ntr-un asemenea caz, contravenientul poate depune plngerea ntruct legea nu prevede n mod explicit, printr-o dispoziie expres, c raportul de drept contravenional e soluionat definitiv i c mpotriva soluiei nu se poate face plngere. n plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o 237

Rspunderea n dreptul administrativ nclcare a principiului bunei administrri a justiiei precum i a principiului privind parcurgerea a cel puin dou grade de jurisdicie n soluionarea cauzelor i aflarea adevrului. Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. Dac, dei legal citate, prile nu se prezint la termenul de judecat, nu se suspend judecata, ci dimpotriv, plngerea se soluioneaz n lips, pe baza actelor de la dosar. Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Fa de aceast prevedere iniial din textul ordonanei, Legea de aprobare a adugat o precizare important, cu repercursiuni semnificative n practica instanelor de judecat, stabilind expres competena seciei de contencios administrative a tribunalului de a judeca recursul n materie contravenional. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca i recursurile mpotriva hotrrilor judectoreti prin care sa soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente. Deoarece potrivit unei prevederi exprese dispoziiile ordonanei se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, n doctrin s-a apreciat n mod constant c, n materia contraveniilor, pot fi exercitate i cile extraordinare de atac. IV. Executarea sanciunilor contravenionale constituie obiect de reglementare al capitolului al V -lea din ordonan, reprezentnd ultimul moment procedural n materia rspunderii contravenionale. Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de sanciunea aplicat, de caracterul i finalitatea fiecreia dintre ele. Astfel, potrivit art. 37 din ordonan, procesul-verbal neatacat n termen de 15 z.ile precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu fr vreo alt formalitate. Printr-o asemenea prevedere expres sunt rezolvate problemele aprute n practica unor instane care au ndrumat organele financiare s nvesteasc hotrrile pronunate n materie contravenional cu formul executorie. Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan, prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; 238

Rspunderea n dreptul administrativ b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare. mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii. n ce privete procedura aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, dreptul comun n materie l reprezint Ordonana Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, reglementare care a abrogat Legea nr. 82/1999 privind nlocuirea sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obliglrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, precum i dispoziiile referitoare la aplicarea sanciunii nchisorii contravenionale din Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat n 2000. Sanctiunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi aplicat numai dac exist consimmntul contravenientului. Ordonana Guvernului enumer expres domeniile n care poate fi prestat aceast sanciune, care se execut dup programul de munc, ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe zi. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic numai contravenienilor persoane fizice. Potrivit art. 6 din G.G. nr. 5512002, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 10812003, n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea prestrii unei activiti in folosul comunitii, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda procednd potrivit dispoziiilor Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privitzd regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile ulterioare. Dac n raport cu gravitate a faptei se apreciaz c amenda este nendestultoare, agentul constatator ncheie procesul -verbal de constatare a contraveniei i l nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente, adic judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia. Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector, contravenientul poate fi asistat de aprtor, iar n cazul n care acesta este minor, participarea procurorului la judecat este obligatorie, ca i asistena juridic, n condiiile legii. Instana apreciaz asupra legalitii i temeiniciei procesului-verbal i pronun una din urmtoarele soluii: a) aplic sanciunea amenzii; b) aplic sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, cu consimmntul contravenientului, dac apreciaz c aplicarea amenzii nu este ndestultoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale i financiare pentru plata acesteia; 239

Rspunderea n dreptul administrativ c) anuleaz procesul-verbal. Dac o persoan a svrit mai multe contravenii, constatate prin acelai proces-verbal, n cazul n care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, sanciunile se cumuleaz fr a putea depi maximul general stabilit de lege. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea este irevocabil. n toate situaiile, dup luarea contravenientului, instana, prin hotrre, stabilete natura activitilor ce vor fi prestate de acesta n folosul comunitii, pe baza datelor communicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, innd seama de aptitudinile sale fizice sau psihice, precu m i de nivelul pregtirii profesionale. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre instan prin emiterea unui mandate de executare. Ea se va executa n raza unitii administrative -teritoriale n care contravenientului i are domiciliul sau reedina. Primarul are obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare, prin O.G. nr. 55/2002 fiind stabilite n detaliu condiiile de executare. n cazul n care contravenientul, cu rea-voin, nu se prezint la primar pentru luarea n eviden i executarea sanciunii, se sustrage ulterior de la executare sau nu i ndelinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, la sesizarea primarului, a unitii de poliie sau a conducerii unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul comunitii, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii. Amenda se va executa potrivit dispoziiilor legale privind executarea creanelor bugetare . 18.5 TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Identificai contraveniile potrivit legislaiei n vigoare. 2. Enumerai sanciunile contravenionale. 17.6 LUCRARE DE VERIFICARE Aspecte procedurale privind aplicarea sanciunilor contravenionale Instruciuni privind testul de evaluare: - dac este posibil, tehnoredactat, Arial 12, 1,5 rnduri, max. 10 pagini, - se folosete n primul rnd cursul dar pentru un punctaj ridicat este necesar parcurgerea bibliografiei indicate. Criteriile de evaluare sunt: - claritatea exprimrii i absena formulrilor nesigure, - identificarea elementelor de coninut solicitate, - utilizarea bibliografiei precizate. 17.7 RASPUNS LA TESTELE DE AUTOEVALUARE 1. a se vedea paginile anterioare 2. a se vedea paginile anterioare 17.8 BIBLIOGRAFIE Drept administrativ, vol.I i II Antonie Iorgovan Editura All Beck Bucureti - 2005 Drept administrativ. Tratat elementar Corneliu Manda Editura Lumina Lex Bucureti - 2001 Drept administrativ, vol.I i II Dana Apostol Tofan Editura All Beck Bucureti - 2005 240