UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA SIBIU

FACULTATEA DE DREPT

SPECIALIZAREA:ADMINISTRAȚIE PUBLICA

Disciplina
Bazele Administrației Publice

Titlul referatului:
Noțiunea de administrație publică în doctrina românească și
comparată

Profesorul de discilpina:

Conf.Univ .Dr.Daiana Maura Vesmaș

Student:

Anul 1

1
Cuprins:

1.Introducere

2.Organizarea administrației centrale romanești

3.Organizarea adminstratiei de stat românești în teritoriu în context european

4.principiile organizării locale românești

2
 1.Introducere:

Administraţia nu poate fi privită ca o entitate universală şi permanentă, marea

varietate a efectivelor sale nu poate fi explicată doar prin importanţa economică sau
demografică a statelor.

Pentru a întelege noțiunea de administrație publicăeste necesară luarea în

considerare a structurilor, moravurilor, practicilor politice proprii fiecărei naţiuni. Contrar
oricărei reguli constituţionale care presupune o putere definitivă, administraţia constituie o
forţă printre altele. Organizarea administraţiei de stat, ca fenomen, a apărut odată cu statul,
teoriile ştiinţifice despre aceasta conturându-se mult mai târziu, odată cu apariţia şi
dezvoltarea dreptului administrativ şi ale ştiinţei administraţiei, deci prin secolul al XIX-lea1

Organizarea administrativă constituie o manifestare particulară a specificităţii şi

identităţii unui stat. Ea reprezintă cel mai adesea produsul unei lungi evoluţii istorice, marcată
de particularităţile naţionale, ce pare să fie în consecinţă, în mod special, predestinată să
reziste influenţelor europene2. Există ţări ale Uniunii Europene în care nu se simt influenţe ale
dreptului comunitar cât priveşte organizarea administrativă naţională, dar există şi state
membre, în care adeziunea la Uniunea Europeană a declanşat modificări considerabile în
anumite domenii ale organizării administrative, atât sub aspectul adaptării structurilor
naţionale de decizie şi execuţie în vederea unei cooperări directe între statul membru şi
Uniune, cât şi sub aspectul creării unor noi instituţii administrative, inspirate după modelul
european sau preluate din sistemele juridice ale altor state membre.

Problema tradiţională pe care o ridică orice organizare administrativă este aceea de a

şti dacă sarcinile de îndeplinit vor fi încredinţate unei singure administraţii de stat sau dacă
acestea vor fi distribuite între mai multe organisme, dispunând fiecare de autorităţi proprii,
pentru diferite porţiuni din teritoriu3 .

În mod obişnuit, în sens organic, identificăm o administraţie de stat şi o administraţie

locală. La nivelul statului distingem:

a) organisme administrative centrale, reprezentate de şeful statului, structuri

guvernamentale şi structuri ministeriale;

b) organisme administrative specializate);

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I (ed. 4), Bucureşti, Edit. All Beck, 2005, p. 251.
2
J. Schwarze, Le droit administratif sous l’ influence de l’ Europe. Une étude sur la convergence des
ordres juridiques nationaux dans l’ Union européenne, Bruxelles, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft
Bruylant, 1996, p. 801.
3
J.-M. Becet, Les institutions administratives (3e edition), Paris, Economica, 1992, p. 23.

3
 c) organisme administrative periferice (serviciile exterioare sau deconcentrate). La
nivel local identificăm autorităţi locale de bază şi autorităţi locale intermediare.

Administraţia de stat şi administraţia locală compun administraţia publică, putând fi

identificat un sistem al organizării administraţiei publice, cu precizarea că, inclusiv la nivelul
autorităţilor administraţiei locale, se exercită unele atribuţii de natură statală, sub aspect
material, funcţional. Studiul organizării administraţiei publice presupune cercetarea
ansamblului de organisme care constituie formal acest sistem, raporturile dintre acestea,
particularităţile fiecărei componente, precum şi principiile aplicabile4 .

La o analiză mai atentă, constatăm că acestui sistem îi sunt specifice mai degrabă
raporturi de colaborare decât raporturi de subordonare, în care se află, spre exemplu,
ministerele faţă de guvern

Astfel, sub aspect organic, administraţia publică contemporană se caracterizează, de

regulă, prin lipsa subordonării administraţiei locale faţă de administraţia centrală, constituţiile
şi legile stabilind diverse forme de control indirect asupra administraţiei locale, iar doctrina
referindu-se, în mod tradiţional, la tutela administrativă. Sub aspect material însă, actele
autorităţilor administraţiei locale trebuie să respecte normele conţinute în toate actele ce
emană de la autorităţile administraţiei centrale, ca acte cu forţă juridică superioară.
Organizarea administraţiei publice a constituit dintotdeauna obiect de cercetare pentru dreptul
administrativ şi ştiinţa administraţiei, doctrina occidentală având o poziţie diferită în funcţie
de tradiţii, de natura regimului politic, de optica cu privire la raportul dintre dreptul
constituţional şi dreptul administrativ, pe de-o parte, dintre dreptul administrativ şi ştiinţa
administraţiei, pe de altă parte7 . În doctrina franceză domină teza potrivit căreia autorităţile
ce formează puterea executivă sunt studiate la drept constituţional sub aspectul rolului lor
politic şi la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ. În realitate, o strictă
delimitare a laturii politice de latura administrativă a funcţiei, la nivelul funcţiilor de
conducere, al demnităţilor publice este aproape imposibil de realizat.

2. Organizarea administraţiei centrale româneşti în context european

Aspecte generale

În regimul constituţional românesc actual, administraţia centrală se compune din

preşedinte, guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte organe subordonate
guvernului sau ministerelor, autorităţi administrative autonome) şi instituţii publice centrale
subordonate ministerelor sau autorităţilor administrative autonome (inclusiv regiile autonome
şi companiile naţionale). Deoarece, în mod obişnuit, instituţia şefului de stat este analizată
distinct în lucrările de specialitate şi presupune o cercetare detaliată, în această parte a
4
E. Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Bucureşti, Edit. Universitară, 2002, p. 48

4
studiului consacrată organizării administraţiei publice centrale româneşti în context european
ne vom rezuma doar la administraţia publică centrală constituită din guvern, administraţia
ministerială şi extraministerială, autorităţile administrative autonome. Reţinem însă succint
că, după modelul doctrinei franceze, în doctrina românească actuală domină teza potrivit
căreia sistemul constituţional românesc a consacrat un executiv bicefal, compus din
preşedintele României, pe de-o parte, şi guvern, având în frunte pe primul-ministru, pe de altă
parte5 .

Preşedintele României are o serie de atribuţii cu caracter administrativ, dar şi unele

cu caracter politic, cea mai mare parte fiind însă condiţionate fie de intervenţia Parlamentului,
anterioară sau ulterioară, fie de propunerea Guvernului sau a primului-ministru, fie de
propunerea Consiliului Superior al Magistraturii etc. Guvernul este un organ colegial ce
formează puterea executivă specifică oricărui regim parlamentar - alături de şeful statului,
preşedinte sau monarh, după caz. În cadrul executivului, balanţa poate să încline în favoarea
organului unipersonal – şeful statului – sau în favoarea celui colegial – Guvernul. Dar,
indiferent de preeminenţa unuia sau altuia dintre cele două organe, există constant sarcini care
revin numai unuia dintre ele, după cum există atribuţii ce nu pot fi exercitate decât împreună.
Astfel, sarcina „medierii între puterile statului” revine preşedintelui sau monarhului
constituţional, conducerea activităţii administrative incumbă guvernului, în timp ce sarcini
precum cele privind încheierea unor tratate internaţionale sau numirea unor miniştri apar ca
rod al colaborării lor.6

Guvernul

În ce priveşte Guvernul, în practica de stat este imposibilă delimitarea atribuţiilor

preponderent politice de atribuţiile preponderent administrative, Constituţia neavând înscris
un tablou al atribuţiilor acestuia, spre deosebire de Preşedinte, ale cărui atribuţii au o
consacrare constituţională. Astfel, art.102 alin.1 din Constituţia României republicată se
limitează la a prevedea rolul Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a
ţării şi de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. Raţiunea fundamentală a
Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne şi externe ale ţării, ceea
ce, sub aspect juridic, se concretizează în iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de
hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administraţia publică a cărei conducere generală este
realizată de guvern are drept scop tocmai îndeplinirea acestor valori politice7.

Un capitol distinct din titlul III al Constituţiei (Autorităţile publice) este consacrat
raporturilor dintre parlament şi guvern, fiind evident rolul politic al guvernului, exprimat nu
5
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 249.
6
G.Vrabie, M.Bălan, Organizarea politico-etatică a României, Iaşi, Institutul European, 2004, p.214.
7
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol.I, (col. Curs
universitar), Bucureşti, Edit. All Beck, 2003, p.149.

5
numai în sfera exclusiv executivă, ci şi prin colaborare cu celelalte autorităţi publice, în
special cu cea legiuitoare, spre exemplu, în cazul iniţiativei legislative şi al delegării
legislative8.

După cum, în mod constant, s-a subliniat în doctrina franceză, în ceea ce priveşte
delimitarea guvernare-administrare, în timp ce guvernarea vizează decizii esenţiale ce
angajează viitorul naţiunii, administraţia reprezintă activitatea prin care autorităţile publice
asigură satisfacerea necesităţilor de interes public, folosind prerogativele de putere publică de
care dispun. Toate regimurile politice se caracterizează prin existenţa unor autorităţi cu
caracter constituţional şi origine politică aflate în fruntea administraţiei, diferite de la o
guvernare la alta. Rolul de exercitare a conducerii generale a administraţiei publice reprezintă
rolul de comandă a guvernului, în virtutea căreia măsurile aprobate în realizarea rolului politic
trebuie să fie duse la îndeplinire. Ni se înfăţişează astfel o nouă concepţie constituţională
asupra delimitării puterii executive de administraţie şi este pusă în evidenţă corelarea funcţiei
executive a statului cu înfăptuirea acesteia prin intermediul întregii administraţii publice, fie
că este de stat, fie că aparţine autorităţilor administrative ale colectivităţilor locale9.

În ce priveşte rolul guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei

publice, vom reţine că, în sistemul constituţional românesc actual, guvernul se află în
următoarele raporturi administrative: de supraordonare faţă de ministere (sau alte organe de
specialitate cu rang de minister), de colaborare cu autorităţile administrative autonome şi de
tutelă administrativă faţă de autorităţile deliberative alese la nivel teritorial. Guvernul dispune
deci de o competenţă materială generală. În art. 102 alin. 2 din Constituţia României
republicată este consacrat un principiu general al activităţii guvernului, şi anume cooperarea
cu organismele sociale interesate, în îndeplinirea atribuţiilor sale. Este evidenţiat, astfel,
principiul transparenţei guvernului, în sensul că guvernul nu este un organ suprapus societăţii
civile şi nici rupt de aceasta10.

În toate statele lumii, guvernul este obligat să coopereze cu toate organismele

societăţii civile, cu opinia publică, să desfăşoare nu doar o activitate laborioasă în relaţia cu
parlamentul, dar şi cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat, partide, culte, conlucrând
cu acestea şi receptând semnalele pe care ele le adresează – ca exponente ale societăţii civile –
executivului, spre a lua în dezbatere şi a rezolva anumite probleme11.

8
Antonie Iorgovan, op.cit., p.71.
9
Ion Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, Edit. Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, 1994, p. 86 şi urm.
10
M. Constantinescu, A. Iorgovan, în vol. (M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I. Deleanu, A.
Iorgovan, F. Vasilescu) Constituţia României comentată şi adnotată, Bucureşti, Edit. Regia
Autonomă ,,Monitorul Oficial”, 1992, p. 226.
11
V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu, Constituţia României comentată şi adnotată, Bucureşti,
Edit. Lumina Lex, 1997, p.299 şi urm.

6
 Constituţia României utilizează noţiunea de guvern în sens restrâns, adică are în
vedere doar acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniştrilor, în frunte cu
primul-ministru, dar cu excluderea şefului statului12.

Majoritatea constituţiilor occidentale conţin un sediu general al materiei guvernului,

în funcţie de particularităţile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradiţional sau
de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val constituţional13.

Structurile guvernamentale

Principiile de drept şi tradiţiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai

multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificări generale. De regulă, constituţiile
statelor europene conferă un anumit grad de libertate în modificarea acestor structuri,
esenţiale pentru administraţie sub aspectul stabilităţii organizaţionale, dar şi sub aspectul
capacităţii de adaptare14

În toate regimurile parlamentare, structura guvernamentală este ierarhizată de o

manieră mai mult sau mai puţin evidentă, mai mult sau mai puţin simbolică, mai mult sau mai
puţin complexă, după ţară, cel puţin între miniştrii şi şeful guvernului, uneori şi între membrii
guvernului15

Dacă ne raportăm la situaţia din România în această chestiune, vom reţine că, potrivit
Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
aparatul de lucru al guvernului este alcătuit din Cancelaria primului-ministru, Secretariatul
general al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii
specifice stabilite prin hotărâre a guvernului, fiind prevăzută deci o structură trihotomică a
acestuia. Cancelaria primului-ministru are personalitate juridică şi este coordonată direct de
primul-ministru. Cancelaria primului-ministru este condusă de şeful Cancelariei, care are rang
de ministru şi calitatea de ordonator principal de credite. Organizarea şi funcţionarea
Cancelariei primului-ministru se aprobă prin decizie a Primului-ministru. Conducerea
compartimentelor din cadrul Cancelariei primuluiministru se asigură, după caz, de personal cu
funcţii de conducere sau de demnitari. Personalului Cancelariei primului-ministru nu i se
aplică prevederile Legii privind statutul funcţionarilor publici. Din dispoziţia finală se
subînţelege că este vorba despre un personal administrativ, ce poate fi angajat pe criterii
exclusiv politice, ce vine şi, eventual, pleacă odată cu primul-ministru. Potrivit Legii
nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat general condus de secretarul general al guvernului,
care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, ce

12
R. N. Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, Edit. Accent, 2004, p. 90.
13
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. cit., , 2005, p. 352.
14
J. Ziller, Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’ Europe des Douze,
Paris, Editions Montchrestienp. 132
15
C. Grewe, H. Ruiz Fabri i, Droits constitutionnels européens, Paris, Presses Universitaires de France,
1995p. 570

7
pot avea rang de secretar de stat. Secretariatulgeneral asigură derularea operaţiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi
tehnice ale activităţii cabinetului, precum şi reprezentarea guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti. Organizarea şi atribuţiile Secretariatului general al guvernului se stabilesc prin
hotărâre a Guvernului. Din prezentarea sistemului de organizare a serviciilor şefului de
guvern, în România, comparativ cu sistemul existent în alte state europene, este evidentă
suprapunerea acestor două organisme, Cancelaria primului-ministru, structură înfiinţată în
primăvara anului 2004, şi tradiţionalul Secretariat al Guvernului, cel puţin în ce priveşte o
parte a atribuţiilor celor două organisme.

În unele ţări ale Uniunii Europene nu există un Minister al funcţiei publice propriu-
zis. În Belgia, Germania şi Olanda, competenţa pentru stabilirea reglementărilor generale
referitoare la funcţia publică aparţine Ministerului de Interne. În Belgia şi în Olanda, acelaşi
minister se ocupă şi de eventualele negocieri salariale cu organismele reprezentative ale
funcţionarilor. În Danemarca şi în Irlanda, Ministerul de Finanţe dispune de o competenţă
generală în materia funcţiei publice. În alte ţări europene există, dimpotrivă, un Minister al
funcţiei publice, ca de exemplu, în Franţa, unde acesta este condus de un ministru sau de un
secretar de stat, ce ocupă adesea un loc important în ierarhia guvernamentală. Situaţia este
asemănătoare în Grecia, unde Ministerul preşedinţiei este competent în domeniul funcţiei
publice. De asemenea, în Luxemburg, în Portugalia sau în Regatul Unit, chiar primul-ministru
se ocupă direct de aceste servicii. Totodată, în aceste ţări, Ministerul Finanţelor este
competent, de la începutul anilor ’80, în materie salarială şi de condiţii de muncă. În Spania,
Ministerul Administraţiei Publice este competent în domeniul funcţiei publice şi al relaţiilor
cu comunităţile autonome16

Structurile ministeriale

Ca regulă, se arată în cel mai complex tratat de drept administrativ din doctrina
românească contemporană, constituţiile occidentale actuale nu conţin reglementări ample cu
privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, care este una din materiile
cel mai adesea supusă schimbărilor. Legiuitorii constituanţi se rezumă doar la unele dispoziţii
cu valoare de principiu în ceea ce priveşte organizarea, dar mai ales în ceea ce priveşte
funcţionarea, strâns legate de clarificarea statutului constituţional al miniştrilor17

În România, ministerele formează al doilea eşalon al sistemului administraţiei

publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc şi coordonează administraţia
publică în diferite domenii şi ramuri de activitate.

Numărul lor este determinat de volumul sarcinilor administraţiei publice întrun

domeniu sau altul de activitate, dar şi de concepţiile şi interesele politice ce se manifestă la cei

16
J.Ziller, op.cit., p.315.
17
Antonie Iorgovan, op.cit., p. 443.

8
aflaţi la guvernare. Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere şi organizare pe baza şi în
condiţiile legii. Constituţia României republicată conţine o secţiune distinctă cu privire la
administraţia publică centrală de specialitate, în capitolul consacrat administraţiei publice din
titlul III (Autorităţile publice). Potrivit art. 116 din Constituţia republicată, ministerele se
organizează numai în subordinea guvernului, iar alte organe de specialitate se pot organiza în
subordinea guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.

Din dispoziţiile legii rezultă că doar pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor

privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt necesare legi speciale, putând fi adoptate
implicit şi ordonanţe, dacă guvernul primeşte abilitare în acest scop, pentru restul ministerelor
fiind suficientă adoptarea unor hotărâri ale guvernului. Legea precizează şi competenţa
guvernului de a aproba, prin hotărâre, „rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi
numărul de posturi ale ministerelor”, în raport de importanţa, volumul, complexitatea şi
specificul acestora.

Structurile administrative specializate

La nivelul administraţiei centrale regăsim şi o serie de administraţii specializate.

Dificultatea de analiză a acestor structuri administrative se datorează în mare parte întinderii
teritoriale extrem de diferite aparţinând statelor Uniunii Europene.

În România, se regăseşte o administraţie centrală autonomă, Constituţia, republicată

stabilind, în art.117 alin.(3), principiul potrivit căruia autorităţi administrative autonome se
pot înfiinţa prin lege organică. Aceste structuri nu se subordonează ierarhic guvernului, având,
de regulă, o conducere desemnată de către Parlament şi fiind de regulă obligate să depună
rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii şi aprobării acestuia18

Spre exemplu, suprafaţa redusă a Luxemburgului permite cu uşurinţă întocmirea unei

liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente ministeriale, dar nici
colectivităţi teritoriale. La începutul anilor ’80 era vorba de stabilimentele publice ale statului
(Casa de Economii, Creditul funciar, Institutul monetar, casele de boală şi de pensii, cele şase
camere de meserii şi Consiliul economic şi social); stabilimentele publice ale comunelor
(birouri de binefacere, ospicii comunale şi sindicate comunale), precum şi de Societatea
Naţională a Căilor Ferate luxemburgheze, creată în anul 1946, printr-o convenţie între
Luxemburg, Belgia şi Franţa, căreia Curtea Superioară de Justiţie îi recunoaşte caracterul de
organism de drept public. În Irlanda, potrivit răspunsului acordat unei întrebări parlamentare,
publicat în anul 1991, ar fi vorba de nu mai puţin de 134 organisme susţinute de stat, dintre
care 104 sunt calificate ca fiind necomerciale. În R.F. Germania regăsim peste o sută de
corporaţii, stabilimente sau fundaţii de drept public federale şi câteva mii de astfel de
structuri, la nivelul landurilor. În Franţa se estimează la mai multe mii stabilimentele publice
statale şi cele ale colectivităţilor locale, dacă ţinem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee,

18
E. Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Bucureşti, Edit. Universitară, 200n, p.90.

9
universităţi şi spitale. În sfârşit, în Italia se estimează un număr de aproximativ 40 000 de
stabilimente publice, dintre care 10 000 depind de stat.

3.Organizarea administraţiei de stat româneşti în teritoriuîn context european

Serviciile exterioare sau deconcentrate

În sistemul constituţional românesc actual, administraţia de stat în teritoriu,

neidentificată ca atare într-o secţiune distinctă din capitolul V, intitulat Administraţia publică,
din Titlul III consacrat Autorităţilor publice în Constituţia republicată, cum ar fi fost firesc, se
compune din prefect şi serviciile deconcentrate subordonate ministerelor sau celorlalte organe
centrale de specialitate. Serviciile deconcentrate ale ministerelor nu sunt reglementate într-un
articol distinct, ci doar în art.120 din Constituţia republicată sunt prevăzute, drept principii de
bază aplicabile administraţiei publice locale, principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.

În ce priveşte sintagma „descentralizarea serviciilor publice”, utilizată în varianta

iniţială a Constituţiei, după cum doctrina s-a grăbit să precizeze imediat după intrarea ei în
vigoare, strict ştiinţific era vorba, de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru că
erau avute în vedere, în primul rând, serviciile exterioare ale ministerelor, adică ramificaţiile
în teritoriu ale ministerelor, ce rămân pe mai departe subordonate acestora, pe verticală, şi
prefectului pe orizontală. În plus, mai putea fi vorba despre înfiinţarea unor servicii publice la
nivelul colectivităţilor locale19.

Prin introducerea expresă, cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrării

serviciilor publice, ca un principiu distinct în raport cu descentralizarea şi autonomia locală,
se răspunde astfel rigorii ştiinţifice, evocată în repetate rânduri, în doctrina actuală, în această
chestiune. În plus, în acord cu standardele europene, art. 120 consacrat principiilor de bază
aplicabile administraţiei publice locale este completat cu un nou alineat, potrivit căruia: „În
unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o
pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi
oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică”. Exercitarea acestui drept nu poate fi
realizată decât în consonanţă cu drepturile cetăţenilor care nu vorbesc bine limba acelei
minorităţi, dar trebuie să cunoască actele şi faptele administraţiei, respectiv cu observarea
principiului constituţional referitor la limba oficială a statului român20

Franţa este singura ţară în care doctrina, legislaţia şi practica disting de o manieră
sistematizată între fenomenul deconcentrării şi cel al descentralizării. Astfel, în Franţa, „Carta

19
Anatonie Iorgovan, op.cit ,p92
20
Antonie Iorgovan, în op. cit., p.254.

10
deconcentrării” din 1992 a stabilit drept principiu că serviciile exterioare sunt cele care
exercită competenţele operaţionale ale statului, în timp ce serviciile centrale nu intervin decât
de o manieră subsidiară şi se concentrează mai ales pe pregătirea, susţinerea şi urmărirea
aspectelor de politică. Transferurile semnificative de atribuţii mai ales în profitul
departamentului, realizate în anii ’80, au determinat un autor belgian să califice sistemul
francez contemporan ca un „federalism administrativ”21

Reprezentantul guvernului în teritoriu

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în
anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică obiectivă,
iar altele fiind determinate de considerente politice 89. Autonomia locală nu poate fi realizată
decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul
dintre acestea. De aici, legătura organică care trebuie să existe între autonomia locală şi lege,
între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în toate
ţările democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de
extensie se află un reprezentant al statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea
asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale
comunităţilor autonome. În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, există la eşalonul
local reprezentanţi ai statului, care exercită cel mai adesea funcţii de poliţie administrativă, de
administraţie generală şi de control al actelor autorităţilor locale22.

În România, activitatea prefectului ca autoritate a administraţiei de stat în teritoriu se

derulează, în principal, pe două componente esenţiale ce rezultă din calitatea sa de
reprezentant al guvernului, rezumate în art.123 din Constituţia republicată şi dezvoltate în
reglementări legale speciale. Este vorba despre conducerea serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, pe de-o parte şi respectiv, supravegherea respectării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale ce se concretizează în posibilitatea atacării actelor
acestora în instanţa de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale, pe de altă
parte.

Potrivit dispoziţiilor legii speciale în materie, prefectul este reprezentantul

guvernului pe plan local. Guvernul numeşte câte un prefect, în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti, la propunerea ministrului Administraţiei şi Internelor. Prefectul este garantul
respectării legii şi a ordinii publice la nivel local. Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din subordinea guvernului pot delega prefectului unele din
atribuţiile lor de conducere şi control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate
din subordine. Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile legalităţii, imparţialităţii,

21
P. De Bruycker, La France vue de la Belgique: un fédéralisme administratif, în vol. L’Etat de la
décentralisation. Les cahiers français, nr.256, 1992, p.95
22
J.Ziller, op.cit., p.338.

11
obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public, eficienţei,
responsabilizării, profesionalizării şi orientării către cetăţean. Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi
prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi. Prefectul
municipiului Bucureşti este ajutat de trei subprefecţi. Potrivit legislaţiei actuale, prefectul şi
subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, fiind prevăzut expres că
aceştia nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil
acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din
funcţia publică. Potrivit Constituţiei şi legislaţiei în vigoare, între prefecţi, pe de-o parte,
consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă
parte, nu există raporturi de subordonare. Printre atribuţiile principale ale prefectului,
legislaţia mai consacră: asigurarea aplicării şi respectării Constituţiei şi a tuturor actelor
normative, precum şi a ordinii publice; verificarea legalităţii actelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, asigurarea, împreună cu organismele
abilitate, a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă etc. Iată acum care
este autoritatea similară prefectului din sistemul constituţional românesc în alte state membre
ale Uniunii Europene. În Belgia, este vorba de guvernatorul provinciei; în R.F. Germania, este
consilierul de land; în Grecia, Italia şi Franţa ne referim la prefect (şi subprefect); în Spania,
vorbim de guvernatorul civil; în Luxemburg, de comisarul de district; în Olanda, de comisarul
reginei, numit guvernator în provincia Limburg; în Portugalia, de guvernatorul civil de
district.

4.Principiile organizării administraţiei locale românești

Spre deosebire de administraţia publică centrală, competentă la nivelul întregii ţări,

administraţia publică locală este competentă numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale
în care funcţionează23.

Astfel, un regim politic liberal va avea, drept consecinţă complementară,

recunoaşterea sau atribuirea unor libertăţi colectivităţilor locale. Uneori, un regim politic
autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertăţile locale, dar acestea sunt întotdeauna
riguros limitate şi, aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în materia administraţiei
locale o strictă subordonare. Independent de caracterul regimului politic, organizarea
autorităţilor centrale va influenţa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale. Între cele
două categorii, administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, există legături
strânse în statele unitare, dar şi delimitări determinate de faptul că la baza organizării şi
funcţionării administraţiei publice locale se află principiul autonomiei locale, având, de cele
mai multe ori, o consacrare constituţională.Autonomia locală este considerată una dintre cele
mai eficiente forme de autogestiune administrativă, asigurând, potrivit unui autor francez, un
înalt grad de democraţie, colectivităţile teritoriale autonome fiind „veritabile contraputeri”,
calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central109. În ce priveşte principiile
23
V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ. Partea generală (ed. a III-a rev. şi ad., Bucureşti, Edit.
Lumina Lex, 2002, p.747.

12
contemporane de organizare a administraţiei publice locale, se poate susţine, fără teamă de a
greşi, că organizarea administraţiei publice locale din ţara noastră, potrivit actualei Constituţii,
se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent nu doar în Europa, ci
peste tot în lume110. În doctrina occidentală, ca şi în cea românească actuală se analizează, în
mod tradiţional, principiul descentralizării prin raportare la cel al centralizării, deconcentrarea
ca formulă intermediară şi federalismul.

Procesul descentralizării are în prezent un caracter general în statele Uniunii

Europene şi constituie un factor major al evoluţiei contemporane a instituţiilor în Europa.113
§2. Organizarea24

Organizarea administrativ-teritorială românească

Organizarea administrativă este o realitate complexă, formată din ansamblul

subiectelor de drept public: statul, colectivităţile teritoriale locale şi stabilimentele publice. Cu
referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivităţile teritoriale,
vorbim de organizare administrativ-teritorială. Organizarea administrativ-teritorială reprezintă
delimitarea administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale. Doctrina
franceză utilizează expresia de decupaj administrativ al teritoriului114. Se impun a fi
precizate, în acest context, dispoziţiile art. 3 alin. (3) din Constituţia României republicată,
text rămas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform cărora „Teritoriul este organizat, sub
aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate
municipii.”

În ce priveşte organizarea administrativă a teritoriului, se află încă în vigoare o lege

anterioară regimului constituţional actual, şi anume Legea nr. 2/1968 privind organizarea
administrativă a României. În studiile comparative cu privire la autorităţile locale în Europa, a
fost remarcată dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a acestor structuri
(colectivităţi, entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenţă juridică
autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că analiza structurilor
locale nu poate face abstracţie de forma de stat116. Indiferent de ţara unde le regăsim,
colectivităţile locale se caracterizează prin următoarele elemente: existenţa unui teritoriu;
recunoaşterea unui anumit grad de autonomie, chiar prin dispoziţiile constituţionale, justificat
prin existenţa intereselor locale ; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal;
un anumit grad de protecţie juridică, sub aspect legislativ. Caracterul legislativ priveşte atât
limitele acestor colectivităţi, cât şi regulile de compunere şi modalităţile de desemnare a
autorităţilor, competenţelor acestora, precum şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de
natură financiară), dar şi modalităţile de control la care activitatea acestora poate fi supusă.
Sub aspect terminologic, sintagma autorităţi locale reprezintă termenul generic, utilizat în
toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorială fiind folosit mai degrabă pentru a
desemna suportul teritorial sau populaţia căreia i se aplică competenţele acestor autorităţi.
24
Alain Delcamp, John Loughlin, în La décentralisation dans les États de l'Union européenne, p.11.

13
Structurile locale în Europa, mai puţin expuse unor analize comparative în raport cu
autorităţile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităţile117. În toate ţările Uniunii
Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a precedat-o pe cea statală118. În sistemul
constituţional românesc actual, administraţia publică locală este formată din consiliul local şi
primar (administraţia locală de bază), precum şi din consiliul judeţean şi preşedintele
consiliului judeţean (administraţia locală intermediară).

Bibliografie:

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I ,Alain Delcamp, John

Loughlin, în La décentralisation dans les États de l'Union européenne,V.Prisăcaru, Tratat de
drept administrativ. Partea generală (ed. a III-a rev. şi ad., Bucureşti, Edit. Lumina Lex,
2002,P. De Bruycker, La France vue de la Belgique: un fédéralisme administratif, în vol.
L’Etat de la décentralisation. Les cahiers français, nr.256, 1992, E. Bălan, Drept
administrativ şi procedură administrativă, Bucureşti, Edit. Universitară,R. N. Petrescu, Drept
administrativ, Cluj-Napoca, Edit. Accent, 2004,C. Grewe, H. Ruiz Fabri i, Droits
constitutionnels européens, Paris, Presses Universitaires de France, 1995, Ziller,
Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’ Europe des Douze,
Paris, Editions Montchrestien,

14