VASILE TABĂRĂ

Administraţie publică

Sibiu 2008

1
Tehnoredactare compurerizată: Tabără Radu

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

TABĂRĂ, VASILE
Administraţie publică / Tabără Vasile. – Sibiu: , 2008.
p........... , cm. 21 x 14,5
Bibliogr.
ISBN

2
CUPRINS

3
Capitolul 1. Locul administraţiei publice între
puterile publice ………………………………………..
1. Noţiunea de administraţie publică ………………..
2. Noţiunea de stat şi putere de stat …………………
3. Noţiunea de autoritate a administraţiei publice …..
4. Locul şi părţile componente ale autorităţilor
administraţiei publice ……………………………….
5. Sarcinile, atribuţiile, competenţa şi capacitatea
autorităţilor administraţiei publice ………………….
6. Clasificarea sarcinilor şi competenţelor
administrative ……………………………………….
Capitolul 2. Sistemul şi structura autorităţilor
administraţiei publice ………………………………..
1. Noţiunea sistemului autorităţilor administraţiei
publice ………………………………………………
2. Supraordonarea şi subordonarea ierarhică
administrativă ……………………………………….
3. Dubla subordonare a unor autorităţi administrative
4. Structura autorităţilor administrative ……………..
5. Clasificarea organelor şi structurilor
administrative ……………………………………….
Capitolul 3. Serviciile publice …………….…………..
1. Caracteristicile serviciilor …………..……………
2. Specificitatea serviciilor publice …………………
3. Sfera serviciilor publice ………………………….
4. Organizare şi funcţionare ………………………...
Capitolul 4.
4. Preşedintele româniei …………………..
1. Natura instituţiei prezidenţiale şi a formei de
guvernământ a statului român ………………………
2. Atribuţiile şefului statului ………………..………
3. Actele de natură administrativă ale şefului statului
Capitolul 5. Guvernul ………………………………...
1. Locul, rolul şi funcţiile guvernului în sistemul
autorităţilor publice …………………………………
2. Constituirea (învestitura) guvernului …………….
4
 Capitolul 1
Locul administraţiei publice între puterile
publice
1. Noţiunea de administraţie publică

Statul reprezintă forma organizată şi exteriorizată a

puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitată asupra
întregii colectivităţi umane aflate în acel loc. În acest sens
statul este un fenomen obiectiv inerent vieţii sociale superior
organizate , adică societăţii civile.
La nivelul sistemului de autorităţi care-l compun statul
sau puterea de stat se evidenţiază prin trei componente distincte
– corespunzător funcţiilor (formelor) fundamentale de acti-
vitate1 care contribuie în mod specific la realizarea ei –

1
Asupra noţiunii de „funcţie” a statului a se vedea T. Drăganu, Drept
constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureşti,
1998, pag. 213-215.

5
respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea
judecătorească,2 exercitând funcţiile corespunzătoare.
În acest sens, puterea legislativă (parlamentul) este
chemată să adopte legile, puterea executivă (administraţia pu-
blică) trebuie să le aplice, iar puterea judecătorească (justiţia)
va soluţiona cazurile de încălcare a lor, determinând răspun-
derea juridică a celor vinovaţi.
La rândul ei, puterea executivă este constituită dintr-o
categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv
administra-ţia publică sau de stat formată din:
● la nivel central sau naţional:
- guvernul, autoritate supremă a întregului executiv,
având atribuţii generale în materie administrativă;
- ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei
publice centrele de specialitate – dintre care majoritatea sunt în
subordinea guvernului – cu o sferă limitată de acţiune;
● la nivel local sau teritorial:
- prefecţii, reprezentanţi ai guvernului în teritoriu;
- serviciile publice deconcentrate aparţinând autorităţi-
lor centrale de specialitate ale administraţiei publice cu acţiune
limitată în sectoare, precum finanţele, învăţământul, sănătatea,
etc., inclusiv instituţii descentralizate ale acestora;
- consiliile locale şi cele judeţene, autorităţi autonome
reprezentative ale colectivităţilor locale;
- primarii, organe executive ale consiliilor locale.
În dreptul administrativ şi în ştiinţa administraţiei,3 ca
de altfel şi în ştiinţa dreptului constituţional, 4 noţiunile de
putere executivă şi cea de administraţie publică sunt utilizate,
2
Cu privire la evoluţia istorică a principiului Separaţiei puterilor în stat, a
se vedea Gheorghe Gheorghin – Teorie şi realitate, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind
separaţia puterilor în stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-
59.
3
I. Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei de
stat, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 10.

6
în principal, în două sensuri şi anume: sensul formal-organic şi
cel material-funcţional.
a) În sens formal-organic, prin aceste noţiuni se desem-
nează totalitatea acelor autorităţi sau organe ale statului
reunite, de regulă, într-un sistem unitar, având, în mod
obişnuit, în frunte guvernul, corespunzător funcţiei pe care o
exercită şi a atribuţiilor comune pe care le îndeplinesc. Acest
sens se poate deduce uşor din formulări, inclusiv normative, de
genul: puterea executivă sau administraţia publică este formată
din guvern, ministere, autorităţi locale, etc.
b) În sens material-funcţional, aceleaşi noţiuni
desemnează o anumită funcţie sau fel de activitate
fundamentală5 prin care se realizează sau se exercită puterea
publică (de stat) numită şi activitate administrativă sau
executivă.6 În mod similar expresii de genul Guvernul exercită
conducerea generală a puterii executive sau înfăptuieşte
administraţia publică la nivelul întregii ţări dezvăluie acest
sens.
Totuşi, pentru o corectă delimitare a termenilor utilizaţi
şi pentru a ne conforma prevederilor Constituţiei vom folosi
noţiunea de „administraţie publică” pentru a desemna
respectiva categorie de autorităţi şi noţiunea de „activitate
executivă” pentru a desemna acţiunile specifice acestei
categorii de autorităţi (organe) ale statului (publice).7
4
I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami,
Bucureşti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituţional şi
instituţii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iaşi, 1997, pag. 67-68.
5
Alex Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas
Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag.5.
6
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, pag. 4.
7
Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României, abrogată (foloseşte noţiunea de administraţie publică atât în sens
organic (art. 14 lit. 2), cât şi funcţional (art. 1); asupra etimologiei şi
evoluţiei acestei noţiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ,
Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9.

7
 Raportul8 dintre „administraţia de stat”, ca autoritate
publică, şi „activitatea executivă” în sens funcţional, relevă
faptul că sfera autorităţilor nu corespunde în întregime cu sfera
acţiunilor administrative, aceasta din urmă având o extindere
mult mai largă deoarece activitate executivă sau administrativă
înfăptuiesc, – ca necesitate funcţională – în subsidiar, şi alte
categorii de autorităţi ale statului (publice) cum sunt birourile
camerelor parlamentare şi aparatul parlamentului, conducerile
instanţelor judecătoreşti şi ale parchetului, mai ales în vederea
bunei realizări a activităţilor principale şi a funcţionării cores-
punzătoare, fără ca ele să aparţină prin aceasta sistemului de
autorităţi ale administraţiei publice.
Pe de altă parte la, la rândul lor, şi unele autorităţi
administrative pot desfăşura, în subsidiar, activităţi specifice
altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, acti-
vitatea legislativă înfăptuită de guvern (când emite ordonanţe
exercitând o delegare legislativă) sau cea jurisdicţională (când
se soluţionează litigii în materie fiscală, electorală, socială de
către autorităţile financiare, primari, cele de protecţie socială).
Noţiunea de „administraţie” mai este utilizată şi pentru
a desemna o ramură a cercetării ştiinţifice sau o disciplină
didactică având ca obiect fenomenul administrativ aşa cum este

8
Raportul dintre cele două categorii a format obiectul doctrinei româneşti
interbelice şi celei socialiste în lucrări precum P. Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol. I, ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pag.
38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a,
Bucureşti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ
român, ediţia a II-a, Bucureşti, 1936, pag. 19; M. Văraru, Tratat de drept
administrativ român, SOCEC, Bucureşti, 1928, pag. 18 şi următoarele; E.D.
Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944, pag. 49; T.
Drăganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist român,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1965, pag. 64 şi următoarele; M. Lepădătescu,
Sistemul organelor statului socialist român, Editura Ştiinţifică, Bucureşti
1966, pag. 64-69, etc.

8
cazul „ştiinţei administraţiei”, a „ştiinţelor administrative” ori,
pur şi simplu, „administraţie publică”.9
Menţionăm faptul că noţiunile de „administraţie”, „ad-
ministrare”, „administrativ” au accepţiuni dintre cele mai
diferite în limbajul cotidian,10 juridic, administrativ11 şi
continuând cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil,
comercial, penal, etc.
Administraţia publică se poate defini ca acea categorie
a autorităţilor de stat constituită în temeiul aceleiaşi funcţii
(forme) fundamentale de activitate executivă pe care o
înfăptuiesc şi prin care se realizează, în mod specific, puterea
publică.
La rândul ei, activitatea executivă se poate defini ca
reprezentând acea funcţie (formă) fundamentală de activitate
ce realizează în mod specific puterea de stat şi care constă din
punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse în
legi şi în alte acte juridice emise în temeiul acestora,
înfăptuită, de regulă, de o categorie distinctă a autorităţilor
publice, respectiv administraţia publică, în principal.
Noţiunea de administraţie publică (de stat) este
importantă în studiul dreptului administrativ şi cel al ştiinţei
administraţiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul adminis-
trativ este cel care înfăptuieşte, în principal, activitatea
executivă a statului, iar sub aspect funcţional actul decizional
administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă
prin care se manifestă autoritatea acestui sistem.

9
Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere în ştiinţa
administraţiei de stat, Editura Enciclopedică Română, Bucureşti, 1975, pag.
40-41.
10
Dicţionar explicativ al limbii române, Editura Academiei , Bucureşti,
1975, pag. 12
11
Dicţionar de drept constituţional şi administrativ, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1978, pag. 21
12
A se vedea Alex. Negoiţă, op. cit., pag. 12-14

9
 Administraţia publică are următoarele caracteristici
generale.13
- reprezintă un sistem unitar ce reuneşte în cadrul ei, în
baza relaţiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autori-
tăţi, aflate pe diferite nivele ale organizării administrative,
conduse de guvern;
- activitatea executivă îndeplinită de ea este constituită
din acţiuni de prescriere sau de dispoziţie – constituite din
reglementări – şi acţiuni de prestaţie, declanşate din oficiu sau
la cerere, vizând activitatea concretă de aplicare a legii în
situaţii şi asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu:
stabilirea şi încasarea impozitelor, sancţionarea contravenţiilor,
emiterea autorizaţiilor de diverse feluri, şcolarizarea elevilor,
etc.);
- administraţia este structurată funcţional şi teritorial,
fiind alcătuită din autorităţi publice şi instituţii publice ce
dispun de stabilitate instituţională şi continuitate funcţională,
necesare îndeplinirii sarcinilor de durată şi de moment care le
revin;
- activitatea executivă este formalistă întrucât se rea-
lizează cu respectarea anumitor proceduri – sub sancţiunea
nevalabilităţii acţiunilor săvârşite cu încălcarea regulilor ce le
guvernează – şi, în cea mai mare parte a ei, este şi juridică prin
efectele produse, adică prin drepturile şi obligaţiile rezultate.
Concomitent, administraţia publică, în cadrul funcţiei
executive fundamentale în stat, îndeplineşte şi funcţii concrete
rezultate din atribuţiile care-i revin, de natură fiscală, educa-
ţională, sanitară, culturală, etc.
Dacă o funcţie fundamentală a statului poate fi definită
ca o direcţie esenţială a activităţii de stat realizată prin întregul
complex al mecanismului de stat, în schimb, funcţia concretă
delimitează sarcinile determinate care alcătuiesc conţinutul

13
Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ,
Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 34-40.

10
funcţiei generale şi care trebuie îndeplinite de către o autoritate
determinată.14
În acest sens apreciem ca funcţii formale (şi nu de
conţinut) următoarele acţiuni ce revin administraţiei:15
- funcţia de conducere, manifestată în special prin acte
de reglementare (normative), în cadrul cărora locul central îl
ocupă decizia administrativă;
- funcţia de coordonare ca activitate de corelare a
acţiunilor executive în vederea realizării unitare a sarcinilor şi
atribuţiilor ce revin administraţiei;
- funcţia de îndrumare ca activitate de orientare a
acţiunilor executive în vederea realizării lor în deplină unitate
cu baza legală care le determină;
- funcţia de control ca activitate de constatare a
stadiului îndeplinirii sarcinilor şi de măsurare a rezultatelor
acţiunii administrative;
- funcţia de punere în executare concretă a măsurilor
dispuse conform legii.
Prin toate aceste funcţii se pune în evidenţă principala
trăsătură a administraţiei, respectiv latura organizatorică a ei,
adică asigurarea derulării normale a raporturilor sociale în
urma intervenţiei executive a statului.

2. Noţiunea de stat şi putere de stat

Statul se poate defini ca fiind modul de organizare şi

manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu
exercitate asupra unei populaţii aflate în acel loc şi care
realizează conducerea socială în ansamblul ei sprijinindu-se,
la nevoie, pe constrângerea proprie în vederea aplicării
14
Asupra distincţiei între aceste funcţii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter,
Vl. Hanga, Gh. Boboş, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria generală
a statului şi dreptului, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1967,
pag. 69.
15
Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44.

11
dreptului. Dacă ar fi să utilizăm categoriile filosofice de
„esenţă” şi „fenomen” la studiul nostru am ajunge la concluzia
că puterea publică sau de stat reprezintă esenţa, iar statul prin
organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului
specific acestei esenţe.
Statul reprezintă cel mai important fenomen social
instituţional care constituie şi cadrul organizat de conducere şi
guvernare al societăţii având şi calitatea de reprezentant oficial
al acesteia. Statul nu se confundă cu societatea şi cu întreaga
populaţie, prin modul de compunere şi structura autorităţilor
sale, iar în cadrul unei societăţi democratice statul nu este şi
nu trebuie să fie deasupra sau în afara societăţii nici opusul
acesteia sau individului, exercitând conducerea socială atât în
folosul societăţii în ansamblul ei, a diverselor colectivităţi, cât
şi a membrilor ei luaţi în parte.
Anterior apariţiei statului cât şi ulterior acestui moment
societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu
caracter politic, care aveau sau nu trăsături asemănătoare
puterii publice (de pildă, caracter politic, organizat, teritorial şi
coercitiv). Puterea de stat are şi o serie de însuşiri proprii care
o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice,
organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii, etc.) prin
caracterul unic, deplin şi suveran al acesteia.16 Aceste
caracteristici sunt:
Caracterul politic17 al puterii de stat se manifestă prin
aceea că promovează în mod organizat şi prin mijloace
specifice interese sociale filtrate prin conştiinţa legiuitorului şi
consacrate juridic. La nivelul administraţiei acest caracter se
16
Asupra caracterelor puterii de stat şi a celor sociale a se vedea T.
Drăganu, Drept constituţional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiţii
date statului a se vedea: Colectiv, Teoria generală a statului şi dreptului,
op.cit., pag. 50-51.
17
Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate şi
fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituţional şi instituţii
politice (Teoria generală), vol. I, Bucureşti, 1991, pag. 14 şi următoarele.

12
reflectă în modul de compunere şi organizare a guvernului, a
consiliilor, în alegerea primarilor şi desemnarea prefecţilor, ca
şi în programul (politic) de guvernare a executivului.
Caracterul teritorial al puterii publice constă în
exercitarea acesteia asupra unei colectivităţi umane aşezate
permanent pe un anumit spaţiu (geografic) delimitat de
frontiere, iar apartenenţa la acesta – inclusiv domiciliul sau
reşedinţa persoanei fizice ori sediul persoanei juridice –
constituie un criteriu esenţial în manifestarea legăturii dintre
stat şi subiectul de drept (cetăţean), precum şi în modul de
manifestare a jurisdicţiei sale asupra acestuia, stabilind şi
limitele geografice în care şi până la care se manifestă puterea
de stat. La nivelul executivului competenţa teritorială a
organelor centrale şi locale, organizarea administrativ-
teritorială, autonomia locală, caracterul unitar sau compus al
statului sunt doar câteva din implicaţiile acestui caracter
reflectate în constituirea, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile
administraţiei.
Caracterul organizat al puterii publice constă în
exercitarea acesteia în şi prin anumite forme instituţionalizate
(numite autorităţi publice sau puteri în stat) ce exercită anumite
atribuţii sau funcţii (legislativă, executivă şi judecătorească) şi
grupează persoane ce au o calitate determinată (parlamentari,
funcţionari şi magistraţi), constituiţi în organe sau autorităţi
publice unice sau centrale ori răspândite în teritoriu conform
structurii (unitare sau federale) a statului şi a împărţirii
administrativ-teritoriale a acestuia.
Caracterul coercitiv al puterii publice constă în
posibilitatea impunerii cu forţa a voinţei ce consacră juridic
interesele sociale generale oricărui membru, categorie sau
colectivitate socială, inclusiv celor care au încălcat legea.
Numai puterea de stat deţine în societate monopolul
constrângerii fizice dispunând de mijloace proprii şi adecvate
necesare realizării ei, sarcină ce revine spre executare unor

13
autorităţi executive specializate (poliţie, armată, executori,
etc.).
Caracterul unic al puterii publice constă în faptul că pe
teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice
distincte şi opuse ca forme organizate a unor interese social-
politice fundamentale divergente, una din ele trebuind
necesarmente să se impună şi să o excludă pe cealaltă sau pe
celelalte. Trebuie însă făcută cuvenita distincţie între unicitatea
puterii văzută ca ansamblu omogen organizat în promovarea
unitară a aceloraşi interese şi modul ei concret de exercitare
prin diviziunile categoriale ale sistemului autorităţilor publice
numite şi puteri (legislativă, executivă şi judecătorească).
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul
nelimitat în care se exercită, comparativ cu oricare puteri
sociale existente şi recunoscute care au un domeniu limitat de
acţiune (partide, sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu pot îngrădi
realizarea ei.
Caracterul suveran al puterii de stat este acea trăsătură
în conformitate cu care ea este prioritară şi primordială oricărei
alte puteri sociale interne – faţă de care este supremă – sau
puteri publice externe – faţă de care este independentă. Aceasta
înseamnă că orice putere socială internă este limitată în
exercitarea ei la condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea
publică, iar pe plan extern alte state sau organisme
internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună voinţa
intervenind în afacerile altui stat ce respectă normele unanim
admise ale dreptului internaţional şi prevederile tratatelor la
care este parte.
Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de
către o singură autoritate de stat – dată fiind dimensiunea
teritorială şi cea numerică a populaţiei – statul este alcătuit din
mai multe organe de stat sau autorităţi publice, ce realizează
multiple activităţi vitale pentru desfăşurarea normală a vieţii
sociale constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat

14
de stat. În cadrul lor distingem aşa-numitele „puteri”
îndeplinind funcţiile sau activităţile fundamentale legislativă,
executivă şi judecătorească.
Autoritatea publică sau organul de stat reprezintă
componenta structurală de bază şi forma organizatorică
distinctă de constituire şi manifestare a puterii publice
alcătuită din una sau mai multe persoane şi care este
înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume
propriu la înfăptuirea sarcinilor revenind în mod specific
puterii publice. Persoanele fizice care alcătuiesc autorităţile de
stat au calitatea de parlamentari, funcţionari şi magistraţi (dar şi
alte calităţi, de pildă, consilieri), fiind, de regulă, numite sau
alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul).
Organizarea de stat reprezintă modul de constituire a
puterii publice, respectiv modalităţile existenţei şi înfăptuirii
acesteia.18 Studiul organizării de stat şi a sistemului de
autorităţi presupune:
- cunoaşterea modului de organizare sau constituire a
componentelor ce alcătuiesc organele publice;
- cercetarea modului de funcţionare şi a raporturilor
în care se află autorităţile de stat între ele;
- analiza sarcinilor, atribuţiilor şi competenţelor
organelor în cauză.
Teoria organizării administraţiei publice reprezintă în
ansamblul ei o totalitate de cunoştinţe teoretice cu aplicabilitate
practicată privind sistemul autorităţilor administraţiei publice şi
structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizării,
funcţionării şi a atribuţiilor elementelor sale componente.19

18
M. Lepădătescu, Sistemul organelor statului în R.S.R., Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1966, pag. 70 şi următoarele.
19
Asupra diverselor definiţii şi sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.
108-110; I. Iovănaş, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, în „Drept
administrativ şi ştiinţa administraţiei” (Organizarea administraţiei de stat),
T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoiţă, op.cit., pag. 107-108.

15
 3. Noţiunea de autoritate a administraţiei publice

Autoritatea administrativă reprezintă acea categorie a

autorităţilor publice sau de stat cu o structură stabilă şi o
activitate continuă, înzestrată cu capacitatea juridică adminis-
trativă care-i permite participare în nume propriu la
înfăptuirea puterii executive în limitele competenţei legal
determinate.
Din această definiţie rezultă trăsăturile organelor
executive:
- Organe executive sunt o categorie de autorităţi
publice sau de stat, adică forme organizatorice constituite în
sistemul autorităţilor publice, a administraţiei publice, în cazul
dat, în frunte cu Guvernul, însă unele din ele pot funcţiona şi pe
lângă sau în subordinea altor organe de stat (Parlament,
Preşedinţie, etc., aşa este de pildă, cazul Serviciului Român de
Informaţii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR,
Consiliile Locale), funcţionând ca autorităţi autonome.
- Autorităţile executive sunt forme organizatorice
stabile, ca structură şi activitate, determinată de permanenţa şi
consistenţa sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească, ceea ce nu
exclude posibilitatea încredinţării temporare de sarcini sau
chiar a creării de organe cu caracter temporar dat fiind
provizoratul sarcinilor.20
- Organele administrative dispun de capacitatea
juridică administrativă cu caracter special care le conferă
calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv
aptitudinea limitată de a avea şi de a exercita drepturi şi, după
caz, de a îndeplini obligaţii în nume propriu. Precizăm că, deşi,
în general, însăşi capacitatea conferă calitatea de a participa în

20
Aşa este, de pildă, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de
proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările
ulterioare.

16
nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totuşi
trebuie să remarcăm că în cazul dreptului administrativ se
întâlnesc organe având competenţe dintre cele mai diferite
(decizională sau de execuţie, proprie sau delegată, principală
sau auxiliară)21 motiv pentru care unele dintre ele nu pot
participa în nume propriu – ci doar în numele altuia – la
realizarea puterii publice, neavând capacitate ci doar o anumită
competenţă, deşi sunt organe de stat (de exemplu, delegaţia
permanentă a consiliului judeţean, biroul executiv al guver-
nului, conform legilor anterioare nr. 69/1991, şi nr. 37/1990).
- Prin atribuţiile exercitate organele administraţiei
publice înfăptuiesc activitatea executivă a statului, ca formă
fundamentală de activitate publică22 sau funcţie esenţială a
acestuia. Din această cauză orice organ de stat care desfăşoară
în subsidiar şi activităţi executive – deşi nu face parte din
sistemul ierarhic al administraţiei publice23, precum şi organele
care sunt în subordinea altor categorii de puteri ale statului să
fie, totuşi, şi autorităţi24 administrative sau, după caz, numai
autorităţi administrative prin atribuţiile îndeplinite şi natura
actelor de putere emise.

4. Locul şi părţile componente ale autorităţilor

administraţiei publice
21
De exemplu, pe lângă Guvern funcţionează, ca organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat, comisii naţionale şi alte organe
asimilate acestora, cum sunt departamente, agenţii, oficii, secretariate şi
subsecretariate de stat care se înfiinţează potrivit legii (art. 12 din Legea nr.
90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, modificată şi completată prin Legea nr. 23/2004).
22
Asupra noţiunii de formă fundamentală, T. Drăganu, Drept constituţional,
pag. 251.
23
De pildă organele de conducere în cadrul parlamentului emit acte
administrative de autoritate nesupuse controlului judecătoresc (art. 2 lit. a
teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.
24
Probabil în acest sens larg se face referire la actele unei autorităţi
administrative ce vatămă un drept (art. 1 din Legea nr. 29/1990).

17
 Locul pe care-l ocupă administraţia25 în sistemul
autorităţilor publice este determinat de modul de constituire,
organizare şi funcţionare, precum şi de atribuţiile ce îi revin în
realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri
sau sisteme de autorităţi.
Organele executive sunt, de regulă, alcătuite din
persoane numite şi, mai rar, alese26 în funcţie, spre deosebire
de componenţa puterii legislative alcătuită numai din persoane
alese. Apoi, funcţionarii acestor organe sunt subordonaţi
ierarhic fiind revocabili din funcţie, comparativ cu magistraţii27
care, în cazul judecătorilor sunt independenţi în activitate şi
inamovibili în funcţii, iar procurorii dispun de stabilitatea
funcţiei.
Prin activitatea lor autorităţile administrative asigură
punerea în executare şi executarea în concret a legilor,
procesul activităţii executive incluzând, astfel adoptarea de acte
normative, emiterea actelor individuale, executarea şi controlul
îndeplinirii acestora din urmă. Spre deosebire de reglementarea
legislativă, cea executivă are, însă, un caracter, de regulă,
secundar şi derivat întemeindu-se pe lege sau neputând nici
măcar să intervină în domenii rezervate exclusiv legislativului,
cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor
administrative individuale nu îmbracă, spre deosebire de
aplicarea judiciară a legii, prin hotărârea judecătorească,
aspectul de soluţionare a unui conflict dedus judecăţii în urma
încălcării legii, cu putere de adevăr local sau de autoritatea
lucrului judecat, ci de executare concretă a regulilor juridice în
procesul realizării lor curente, eventual sancţionarea abaterilor
contravenţionale (de gravitate totuşi mai redusă). Numai în

25
R. Ionescu, op. cit., pag. 100 şi următoarele
26
De exemplu, primarii, conform art. 61 alin. 1 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
27
A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituţie.

18
mod cu totul excepţional executivului i se poate încredinţa, prin
lege, judecarea unor încălcări ale legii în cadrul jurisdicţiilor
administrative speciale organizate în interiorul său (de
exemplu, în materie fiscală, electorală, etc.).
Aşadar, puterea executivă şi sistemul ei de autorităţi,
ocupă un loc intermediar – deşi pe acelaşi plan sau nivel al
puterilor în stat – între legislativ şi judiciar de care se distinge,
deşi parţial se aseamănă.
Părţile componente ale autorităţilor administrative
publice, respectiv elementele ce le alcătuiesc structura, sunt
formate din personalul acestora, mijloacele materiale şi cele
financiare cu care sunt înzestrate, precum şi competenţa de
care dispun,28 după caz, capacitatea juridică pe care o
exercită.
Studiul acestor componente structurale se face atât de
ştiinţa dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al
problematicii funcţiei, competenţei şi capacităţii adminis-
trative, cât şi de ştiinţa administraţiei sub aspectul recrutării,
repartizării şi promovării personalului, a sarcinilor organelor
administrative şi a mijloacelor materiale din dotare, în timp ce
ştiinţa dreptului financiar şi unele ştiinţe economice abordează
aspectele economico-financiare ale acestor instituţii bugetare.

5. Sarcinile, atribuţiile, competenţa şi capacitatea

autorităţilor administraţiei publice

Sarcinile administraţiei publice reprezintă obiectivele

pe care aceste organe de stat trebuie să le realizeze în cadrul
activităţii executive pe care o desfăşoară.29 Aceste obiective

28
R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovănaş, op. cit., pag. 173; Al. Negoiţă,
op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27.
29
I. Vântu, M. Lepădătescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare,
organe locale le puterii de stat în R.P.R., Editura Academiei, Bucureşti,
1964, pag. 91.

19
sau scopuri determinate au la bază anumite interese de stat,
corespunzător nevoilor sociale reale. Astfel, de pildă, nevoilor
locative ale individului uman le corespunde interesul au-
torităţilor executive pentru dezvoltarea construcţiilor de
locuinţe dintr-o unitate administrativ-teritorială, ca sarcină
administrativă specifică.
În vederea realizării sarcinilor executivul are anumite
atribuţii legale, adică complexul de drepturi şi obligaţii de
care dispune administraţia30 sau sfera de autoritate ori
împuternicirile cu care a fost investită şi care, în cazul dat,
constau în stabilirea orientărilor generale privind organizarea şi
dezvoltarea urbanistică a localităţilor, inclusiv amenajarea
teritoriului.
Între sarcină şi atribuţie există o strânsă legătură
deoarece ultima reprezintă învestirea conferită pentru realizarea
celei dintâi. Diferenţa între ele este uneori determinată şi de
felul organului executiv chemat să le realizeze.
De pildă, poziţia ierarhică (de conducere sau de
subordonare), nivelul (local sau central), precum şi sfera
competenţei materiale (generală sau specială) a organului
determină o anumită înzestrare atribuţională şi mijloace diferite
chiar în realizarea aceloraşi sarcini.
Astfel, de exemplu, corespunzător, sarcinilor de natură
economică, guvernul are ca atribuţie, printre altele, stabilirea
măsurilor pentru introducerea şi dezvoltarea economiei de
piaţă, în condiţiile prevăzute de lege,31 în timp ce la nivel local,
aceleaşi atribuţii au caracter aplicativ pentru şi faţă de măsurile
guvernamentale, şi se concretizează, de pildă, în încurajarea
liberei iniţiative, în condiţiile legii.32
Competenţa este ansamblul activităţilor cu şi fără
semnificaţie juridică săvârşite de un organ în vederea
30
Idem, op. cit.
31
Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogată prin Legea nr. 90/2001.
32
Art. 20/2 lit. s din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991
abrogată prin Legea nr. 215/2001.

20
realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg ea reprezintă
numai activitatea (actele şi faptele) cu caracter juridic, iar în
sens restrâns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care
le poate emite o autoritate în condiţiile sau cazurile prevăzute
de lege. În exemplul dat, guvernul are competenţa de a elabora
proiecte de legi vizând regiile autonome şi societăţile
comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se
emit autorizaţii administrative pentru întreprinzători.
Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, în art. 2, lit.
c), defineşte competenţa ca un ansamblu de atribuţii legale
stabilite care conferă autorităţilor administrative drepturi şi
obligaţii de a duce în nume propriu în realizarea puterii publice
şi sub propria responsabilitate o activitate de natură
administrativă.
Competenţa are următoarele trăsături:33
- are un caracter legal, fiind prevăzută de lege sau de
acte întemeiate pe ea;
- are un caracter propriu (distinct) sau personal,
aparţinând numai autorităţii căreia i-a fost conferită, neputând
fi transmisă alteia, după cum un organ nu se poate substitui
altuia, decât excepţional în cazurile expres prevăzute (de pildă,
cazul delegării sau repartizării de atribuţii sau a înlocuirii sau
suplinirii în funcţie);
- competenţa are un caracter obligatoriu ceea ce
înseamnă că, de regulă, exercitarea ei nu este o facultate pentru
titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile
conferite autorităţii faţă de celălalt subiect al raportului juridic
sunt adevărate îndatoriri faţă de lege, organul trebuind să-şi
manifeste competenţa, într-un fel sau altul, dacă i-a fost
adresată o solicitare34 sau o sesizare faţă de care ar avea, de
pildă, chiar un drept de apreciere legal recunoscut;
33
I. Iovănaş, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competenţa organelor
administraţiei de stat, în „Studii şi cercetări juridice”, nr. 4/1965, pag. 622-
624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.

21
 - competenţa are, de regulă, un caracter permanent în
sensul că, odată încredinţată, ea este exercitată în mod
continuu, repetat şi necondiţionat exceptând cazurile de
competenţă temporară sau ale organelor temporare ce au o
competenţă similară.
Capacitatea juridică administrativă reprezintă apti-
tudinea conferită de lege unei autorităţi publice, de regulă
executive, de a avea drepturi şi obligaţii exercitate sau
îndeplinite în mod limitativ şi în nume propriu în cadrul
realizării puterii publice.
În raport de capacitate, ca aptitudine, competenţa este
cea care-i determină conţinutul şi limitele deoarece, spre
deosebire de persoanele fizice care au o capacitate generală –
ca aptitudine nelimitată în dobândirea drepturilor şi obligaţiilor
de orice fel, cu excepţia interdicţiilor expres prevăzute –
capacitatea organelor de stat, în cazul dat a celor administra-
tive, este specială, adică limitată numai la actele şi faptele
prevăzute de lege şi strâns determinate de drepturile şi obli-
gaţiile limitativ atribuite.
Capacitatea juridică conferă calitatea de subiect de
drept, distinctă de cea de simplă parte a raportului juridic, adică
de a fi titularul unor anumite drepturi şi obligaţii care se cer a fi
întrunite de o anumită autoritate – executivă în cazul dat – dar
prin care aceasta se şi diferenţiază de o altă autoritate publică,
şi cu atât mai mult, de persoanele fizice şi juridice faţă de care
se prezintă ca un subiect calificat al raportului administrativ.
Legea cadru a descentralizării, nr. 195/2006, în art. 2,
lit. b), defineşte în sens managerial capacitatea juridică
administrativă ca ansamblu resurselor materiale, instituţionale
şi umane de care dispun autorităţile administrativ-teritoriale,
precum şi acţiunile pe care le desfăşoară pentru exercitarea

34
De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept
subiectiv permite celui vătămat acţionarea în justiţie a administraţiei.

22
competenţelor legale stabilite, ori urmând a fi stabilite în
condiţiile legii.
Capacitatea administrativă are unele trăsături:35
- este proprie numai respectivei autorităţi văzute ca
entitate executivă distinctă, în vreme ce competenţa se
întâlneşte şi la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a
funcţionarilor care-şi au competenţele specifice atribuţiilor şi
funcţiilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac
parte, dar subsumate acestora;
- capacitatea juridică are un caracter exclusiv, adică nu
poate fi transmisă sau delegată, spre deosebire de competenţă,
pentru că altfel s-ar pierde însăşi calitatea de subiect de drept la
care nu se poate renunţa;
- câtă vreme capacitatea juridică este aptitudinea de a
acţiona numai în nume propriu, ca subiect, competenţa
nepresupunând o astfel de calitate poate fi exercitată şi în
numele altuia.
Sarcinile, atribuţiile, competenţa şi capacitatea juridică
definesc statutul propriu al autorităţii publice respective.
Alăturat capacităţii administrative organele executive
pot avea şi alte capacităţi juridice cum sunt cele de natură
civilă, de dreptul muncii ceea ce le conferă şi calitatea de
persoană juridică sau de subiect al raportului de muncă de unde
şi competenţa de a încheia contracte civile sau de muncă. Nu
este obligatoriu ca toate organele executive să aibă în paralel şi
asemenea capacităţi distincte, dar din moment ce o autoritate
publică dispune de asemenea capacităţi juridice neadministra-
tive, ea trebuie să aibă în mod obligatoriu şi capacitatea
executivă. Situaţia contrară nu este însă obligatorie, adică
faptul că un organ înzestrat cu capacitate administrativă să
trebuiască să aibă şi capacitate civilă sau de dreptul muncii, el
putând avea, de pildă, doar unele elemente ale acestora (de
pildă, poate încadra în anumite funcţii de execuţie sau nu poate
35
R. Ionescu, op. cit., pag. 145 şi următoarele.

23
desface contractul de muncă, poate încheia anumite contracte
civile şi până la o anumită valoare, etc.).
Personalitatea juridică a organelor administrative poate
fi civilă sau de drept privat (când au în proprietate bunuri din
domeniul privat) şi personalitate juridică de drept public (când
sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).36 Personali-
tatea juridică civilă poate fi expres consacrată prin norme sau
poate rezulta din reunirea condiţiilor prevăzute de legea civi-
lă,37 respectiv organizare, patrimoniu şi scop, care la nivelul
autorităţilor executive se realizează prin existenţa unui plan
propriu de cheltuieli şi dreptul de a dispune independent de
creditele bugetare acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr.
31/1954). În unele situaţii speciale autorităţile administrative
pot reprezenta statul ca persoană juridică (în cazul bunurilor
abandonate, a succesiunilor vacante), de pildă, Ministerul
Economiei şi Finanţelor, precum şi organele sale teritoriale, iar
la nivelul local, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane
juridice de drept public având deplină capacitate, posedând un
patrimoniu şi exercitându-şi autoritatea în limitele administra-
tiv - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

6. Clasificarea sarcinilor şi competenţelor

administrative

• După natura lor38 distingem sarcini de conducere şi

organizare, pe de o parte, şi sarcini de prestaţie, pe de altă
parte. Sarcinile de conducere se realizează prin acţiuni de
organizare a executării şi executarea în concret a legilor şi a
altor acte constând din emiterea de acte normative sau de

36
Art. 4 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991
(abrogată) şi art. 19 din Legea nr. 215/2001.
37
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice şi persoanele juridice.
38
Al. Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei,
T.U.B., Bucureşti, 1988, pag. 83 şi următoarele.

24
prescripţii în diverse domenii de interes naţional sau local.
Sarcinile de execuţie sunt cele privitoare la satisfacerea unor
nevoi sociale concrete ale unei colectivităţi sau ale membrilor
ei, realizate pe cale aplicativă, concretă, individuală, fie prin
acte juridice (de pildă, organizarea de servicii publice, elibe-
rarea de autorizaţii necesare efectuării diverselor activităţi
private, încheierea de contracte), ori fapte juridice materiale
sau operaţiuni administrative (de pildă, recensământul popula-
ţiei, vaccinarea acesteia, şcolarizarea obligatorie prin învăţă-
mântul general), etc.;
• După sfera lor de cuprindere distingem sarcini gene-
rale şi sarcini speciale.39
Sarcinile generale se grupează, la rândul lor, în sarcini
de concepţie şi sarcini de direcţie.40
Sarcinile de concepţie vizează obiectivele cu caracter
general de politică administrativă incluzând sarcini de infor-
mare, de prevedere, de planificare şi de organizare.
Activitatea de informare vizează cunoaşterea
nevoilor sociale reale care impun o anumită conduită
executivă constituind baza informaţională a viitoarelor
decizii administrative. Informarea se realizează prin
intermediul serviciilor de specialitate ale unei autorităţi
– de pildă, de informare, de studii, de sinteză, etc. – şi
se întemeiază pe diverse surse cum sunt solicitările
adresate executivului în scris sau oral (cereri, reclamaţii
sesizări, propuneri, etc.), pe semnalările din presa scrisă
şi audio-vizuală, pe constatările oficiale concretizate în
rapoarte şi referate, pe comunicările altor autorităţi,
anchete sociologice, etc..
Sarcinile de prevedere sau de prognoză vizează
anticiparea evoluţiei cerinţelor sociale cărora

39
Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., pag. 55 şi următoarele.
40
R. Drago, Les missions de l’administration, Traite de science
administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 şi următoarele

25
 administraţia va trebui să le facă faţă în viitor, cum ar fi,
de pildă, evoluţia demografică, gradul de ocupare al
populaţiei, fluctuaţia forţei de muncă, fenomenul
navetismului şi migraţiei demografice, construcţia de
locuinţe, etc.
Sarcinile de planificare se referă la alocarea
mijloacelor materiale şi financiare, precum şi a
resurselor umane necesare realizării în acord cu
sarcinile de prevedere. Ele tind să concretizeze soluţii în
vederea realizării obiectivelor.
Sarcinile organizatorice relevă rolul ordonator
al administraţiei, fiind numeroase şi variante, vizând
atât realizarea cadrului instituţional cât şi acţional al
activităţii executive pentru înfăptuirea sarcinilor ei
specifice (de exemplu, instituţionalizarea minorilor
abandonaţi).
Sarcinile de direcţie ale administraţiei pun în evidenţă
acţiunea directoare sau acţiunea de orientare a acesteia asigur-
du-se unitatea de comandă şi de acţiune executivă la cele mai
diferite nivele şi structuri administrative, inclusiv realizarea
controlului utilizării mijloacelor şi al executării dispoziţiilor.
Sarcinile speciale sau tehnice ale administraţiei
se circumscriu unor obiective concrete, precis
determinate, la nivelul fiecărei autorităţi, iar după
conţinutul lor constau în sar-cini economico-financiare,
sociale, sanitare, cultural-educative şi de instruire, de
apărare, de reprezentare, iar după aria de cuprindere
sunt naţionale şi locale.
Constituie sarcini de nivel naţional, de pildă,
sarcinile de reprezentare a statului în exterior prin
ministere (Ministerul Afacerilor Externe) şi sarcini de
apărare naţională prin aceleaşi organe (Ministerul
Apărării Naţionale).

26
 Sarcinile economico-financiare, sociale,
culturale, de învăţământ se constituie în grupa sarcinilor
de gestiune de nivel naţional sau local realizate prin
intermediul serviciilor publice (învăţământ, sănătate,
cultură cu instituţiile aferente), ca şi a regiilor sau
companiilor – naţionale sau locale – autonome (a
transportului feroviar, telecomunicaţiilor, distribuţiei
energiei electrice, termice, gazului metan, apei,
transportului urban în comun, salubritate, etc.).
În privinţa clasificării competenţei autorităţilor admi-
nistraţiei publice ea se face după diverse criterii.41
După conţinutul de cuprindere, sfera de întindere
incidenţa şi durata ei, competenţa poate fi materială, teritorială,
personală şi temporală.
• Competenţa materială („ratione materiae”) este forma
de competenţă ce are în vedere natura raporturilor sociale
intra-te în câmpul de activitate al unui organ. Această
competenţă poate fi, la rândul ei, generală atunci când
autoritatea care o exercită poate decide în toate problemele
esenţiale ale activităţii executive în ansamblul ei sau în
diversele sale laturi specifice, atât la nivel naţional cât şi la cel
local, cu excluderea situaţiilor în care competenţa s-a atribuit
expres altei autorităţi, sub un anumit aspect. În această
categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale şi
judeţene. Competenţa specială reprezintă situaţia în care
organul poate acţiona într-un mod foarte limitat – pe ramură
sau domeniu – în probleme ale activităţii executive centrale şi
locale riguros determinate. În această categorie intră
ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice,
precum şi serviciile deconcentrate de specialitate ale
administraţiei publice în teritoriu.

41
R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovănaş, op. cit., pag.123-125; A.
Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoiţă, op. cit., pag. 66-68, 106-107.

27
 Competenţa generală nu trebuie înţeleasă ca o sumă
aritmetică a competenţelor speciale deoarece ceea ce aparţine
uneia nu se poate exercita de către cealaltă, ci doar ca o
rezultantă sintetizatoare necesară asigurării unei conduceri
administrative generale a întregii activităţi executive în mod
unitar la acelaşi nivel al organizării de stat (centrale sau
teritoriale).
• Competenţa teritorială („ratione loci”) desemnează
limitele spaţiale sau geografice în care se manifestă
competenţa materială a unui organ public, în care sens
distingem o competenţă centrală sau naţională cuprinzând
întreg teritoriul statului şi o competenţă locală limitată la
anumite porţiuni din teritoriu, de regulă corespunzătoare
unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună) sau în
funcţie de alte criterii (de pildă, regionalele C.F.R. delimitate
pe criterii interjudeţene).
• Competenţa personală („ratione personae”) este
determinată de calitatea persoanei sau a subiectului de drept
în funcţie de care se declanşează incidenţa acţiunii normei şi a
autorităţii (cetăţean sau străin, major sau minor, civil sau
militar, etc.). Astfel, de pildă, în materia sancţiunilor contra-
venţionale calitatea de militar în termen42 este hotărâtoare în
modul de aplicare a sancţiunii care nu se dispune de organul
administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind tri-
mis comandantului unităţii din care face parte contravenientul,
spre a i se aplica, dacă procesul verbal este întemeiat, măsuri
disciplinare.
• Competenţa temporală („ratione temporis”) desem-
nează limitele în timp între care o autoritate îşi desfăşoară
activitatea. În acest sens competenţa este permanentă atunci
când nu se stabilesc asemenea limite, cazul majorităţii orga-

42
Art. 44 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor.

28
nelor executive, şi temporară când există asemenea limite
fixate în activitatea unui organ.
Competenţa temporară nu se confundă cu organele
temporare şi nici cu actele temporare. În acest sens o autoritate
cu activitate permanentă poate primi şi competenţe temporare.
Există şi organe administrative temporare, anume create pentru
soluţionarea unor sarcini provizorii, care au întotdeauna o
competenţă numai temporară, cum ar fi de pildă, cazul co-
misiilor locale constituite în scopul stabilirii dreptului de
proprietate în materie funciară,43 ori diversele comisii de
recensământ sau cele în materie electorală, care-şi încetează
activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost înfiinţate
ori la data fixată prin lege.
Actele administrative normative cu caracter temporar
produc efecte limitate în timp până la intervalul de timp sau
data prevăzută de ele sau de actul superior ori până la încetarea
consecinţelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea
(calamităţi naturale, de pildă) după care îşi încetează efectele
ieşind din vigoare. Aceste acte pot fi emise atât de organe cu
activitate permanentă cât şi de organe cu caracter temporar (de
pildă, diverse comandamente constituite pe plan local în situaţii
de calamităţi). Precizăm că acţiunea în timp a unui act
normativ nu este determinată de caracterul permanent sau
temporar al competenţei autorităţii care l-a emis, deoarece
manifestarea de voinţă odată produsă are o existenţă indepen-
dentă de autorul ei, fie el şi organ temporar. De aceea este
posibil ca un act temporar să fie emis de o autoritate perma-
nentă după cum un act stabil44 să provină de la un organ tempo-
rar.

43
Art. 11 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (republicată), în redactarea
sa iniţială.
44
Este cazul adeverinţelor privind dreptul de proprietate funciară eliberate
de comisiile prevăzute de Legea nr. 18/1991, modificată prin Legea nr.
1/2000

29
 O situaţie specială se ridică în cazul autorităţilor
administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate
(guvern) când nu se pune însă problema competenţei temporare
a organului, ci doar a limitării în timp a mandatului pentru care
au fost aleşi membrii ce îl compun.
După caracterul şi principiile care îi stau la bază com-
petenţa autorităţilor administrative poate fi contencioasă sau
jurisdicţională, când ea soluţionează un conflict dedus judecăţii
sale emiţând un act jurisdicţional având stabilitatea unei
hotărâri judecătoreşti, şi competenţă nejurisdicţională sau
necontencioasă sau de administraţie activă lipsită de această
trăsătură şi limitată la organizarea aplicării legii.
Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, mai
distinge între competenţe exclusive, delegate şi partajate
(paralele sau concurente).

30
 Capitolul 2
Sistemul şi structura autorităţilor
administraţiei publice
1. Noţiunea sistemului autorităţilor administraţiei
publice

Prin sistem înţelegem un ansamblu coerent de elemente

reunite şi aflate în relaţii de interdependenţă. Prin structura
unui sistem desemnăm modul de organizare sau de dispunere
internă a elementelor componente ale sistemului.
Sistemul autorităţilor publice reprezintă ansamblul
formelor organizatorice prin care se manifestă sau se exte-
riorizează puterea publică, aflate într-o strânsă unitate şi
relaţii de interdependenţă determinate de modul de exercitare
al acestei puteri. Între organele statului există şi deosebiri
determinate de forma specifică în care contribuie la realizarea
puterii publice, motiv pentru care ele se grupează după forma
fundamentală sau funcţia esenţială pe care o desfăşoară în
subsisteme distincte şi anume legislativ, executiv şi judecă-
toresc, numite şi puteri.
Privit în mod distinct sistemul puterii executive sau al
administraţiei publice se prezintă ca o grupare ce înfăptuieşte
activitatea executivă în mod unitar prin raporturile ierarhice
în care se află autorităţile componente unele faţă de altele
având în frunte guvernul, organ suprem. Aceste autorităţi sunt
elemente structurale ale întregului a cărui unitate este asigurată
31
şi de trăsăturile lor comune reieşite din modul de alcătuire,
funcţionare şi atribuţii, precum şi din activităţile desfăşurate.
Relaţiile ierarhice exprimă legătura dintre formele de
organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun
sistemul administrativ. Relaţiile au caracter ierarhic datorită
nivelelor de competenţă materială şi teritorială diferită a
respectivelor autorităţi ceea ce le deosebeşte pe plan vertical pe
cele asemănătoare şi pe plan orizontal pe cele diferite. După
poziţia unui organ faţă de altul în cadrul relaţiei ierarhice
distingem relaţii de supraordonare şi relaţii de subordonare.
Relaţiile de supraordonare definesc poziţia specifică a unui
organ superior faţă de altul inferior prin puterile conferite în
cadrul aceluiaşi sistem. Relaţiile de subordonare exprimă pozi-
ţia şi legăturile în care se află un organ ierarhic inferior
dependent faţă de un organ ierarhic superior.
Aprecierea poziţiei unui organ în raport de altul depinde
de sistemul de referinţă utilizat. Astfel, de pildă, un organ jude-
ţean deşi poate fi ierarhic supraordonat faţă de unul municipal,
poate fi subordonat unui organ central care îi este ierarhic
superior. În general, cu cât ne aflăm pe o treaptă ierarhică mai
înaltă a organizării sistemului administrativ cu atât creşte
numărul organelor supra şi subordonate, iar cu cât ne aflăm pe
o treaptă ierarhică mai joasă numărul organelor subordonate
scade.
Existenţa ierarhiei administrative în care se cuprind
autorităţi supra şi subordonate, centrale şi locale, de conducere
şi de execuţie, exprimă caracterul nu numai unitar dar şi
centralizat al organizării de stat în general, a celei administra-
tive în special, în care relaţiile ierarhice se stabilesc (direct sau
indirect) din treaptă în treaptă asigurând omogenitatea puterii
executive ca sistem şi acţiune.
Ceea ce asigură existenţa şi desfăşurarea omogenă a
relaţiilor ierarhice este atât unitatea cât şi diferenţa, în
această unitate, a competenţei materiale şi a celei teritoriale a

32
respecti-velor autorităţi.45 Într-adevăr, două organe având
aceeaşi competenţă materială (un minister şi organul său din
teritoriu), dar o competenţă teritorială diferită – în sensul că
una o subsu-mează pe cealaltă – de pildă, una naţională şi alta
locală, se vor afla în raporturi ierarhice. Pe de altă parte, un
organ de acelaşi nivel teritorial, având o competenţă materială
mai largă, de pildă, generală, apare supraordonat faţă de un alt
organ de nivel teritorial similar, dar având o competenţă
materială mai îngustă, specială (de exemplu, guvernul în raport
de ministere).
Sub aspectul competenţei materiale distingem compe-
tenţa generală şi competenţa specială, prima având o sferă mai
largă de cuprindere decât cea de a doua pe care o subsumează,
şi de regulă, o subordonează, iar sub aspectul competenţei
teritoriale se constituie două nivele, unul central sau naţional şi
altul teritorial sau local subsumat celui dintâi, iar cel din urmă
nivel cunoscând, la rândul său, în cazul ţării noastre, corespun-
zător organizării administrativ-teritoriale, două trepte ierarhice
şi anume treapta judeţeană (a municipiului Bucureşti) şi treapta
localităţilor centre administrative, respectiv municipiile (şi
sectoarele municipiului Bucureşti), oraşele şi comunele.
Rezultă că, în principiu, la identitatea de competenţă
teritorială diferenţierile de competenţă materială stau la baza
raporturilor ierarhice, în timp ce în cazul similitudinii de com-
petenţă materială distincţiile de competenţă teritorială deter-
mină aceleaşi raporturi.

2. Supraordonarea şi subordonarea ierarhică

administrativă

Supra şi subordonarea desemnează raporturile dintre

două organe în temeiul cărora unul dintre ele, aflat pe o
poziţie superioară într-un sistem, are anumite drepturi
45
R. Ionescu, op. cit., pag. 122.

33
decurgând din aceasta faţă de organul aflat pe o treaptă
inferioară şi care are anumite obligaţii faţă de organul
superior tocmai datorită poziţiei în care se află.46 Raporturile
ierarhice administrative operează între autorităţile executive
deoarece aceasta nu se subordonează altor categorii de organe
ale statului. Conţinutul acestor raporturi este format din
dreptul de a conduce, de a îndruma, de a coordona şi de a
controla activitatea organului subordonat care, la rândul său,
are obligaţiile corelative de a îndeplinii dispoziţiile organului
supraordonat decurgând din aceste drepturi şi în faţa căruia
este răspunzător.47 După unele opinii în conţinutul acestor
raporturi ierarhice mai intră şi dreptul de a înfiinţa şi de a
organiza autorităţi subordonate.48 Obiectul acestor raporturi îl
reprezintă conduita părţilor – organe publice – corespunzătoare
drepturilor şi obligaţiilor ce le revin.
• Dreptul de a înfiinţa şi organiza autorităţi sau organe
este expresia cea mai deplină a raporturilor de subordonare
deoarece autorul acestei acţiuni devine ierarhic superior
celeilalte părţi, dar o asemenea atribuţie este conferită în mod
cu totul excepţional, limitativ şi expres executivului, întrucât,
de regulă, însăşi crearea autorităţilor administrative are loc prin
lege. Cu toate acestea, Guvernul poate înfiinţa, potrivit legii,49
diferite organe centrale de specialitate ce funcţionează pe lângă
el, altele decât ministerele. Mult mai frecvent este atributul
executivului de organiza autorităţi subordonate,50 determinân-
du-le structura, unele atribuţii, raporturile cu alte autorităţi, prin

46
M. Anghene, Sistemul organelor administrative în lumina prevederilor
Constituţiei, în „Revista Română de Drept”, nr. 4/1967, pag. 15
47
Dicţionar de drept constituţional administrativ, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1978, pag. 259.
48
I. Iovănaş, op. cit., pag. 106.
49
Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor.
50
De pildă, Hotărârea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Mediului (abrogată).

34
norme de detaliere a reglementărilor legislative. În acelaşi
atribut se cuprind şi alte prerogative cum ar fi, de pildă, numi-
rea conducătorilor sau şefilor organelor subordonate şi a struc-
turilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare şi
funcţionare a acestora, etc.51
• Dreptul de a conduce, îndruma şi coordona auto-
rităţile subordonate este o altă componentă derivând din
raporturile ierarhice.
Dreptul de conducere reprezintă acea facultate
conferită unui organ ierarhic superior în temeiul căruia el
poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonată şi
pe care aceasta din urmă trebuie să le îndeplinească,
verificând executarea măsurilor dispuse, ceea ce asigură
unitatea de acţiune a sistemului.
Aşadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie,
de îndrumare, de coordonare şi de control, în ordinea descres-
cândă a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute – mai
puţin dreptul de decizie, care este chintesenţa conducerii –
putând subzista independent şi în afara raporturilor ierarhice,
putând fi încredinţate, în mod distinct, şi altor autorităţi
executive nesupraordonate faţă de organul cu privire la care ele
se exercită. De aceea este de făcut menţiunea că din dreptul de
conducere ierarhică decurg toate celelalte drepturi – mai reduse
ca şi prerogative – ce formează conţinutul raporturilor ierar-
hice, chiar dacă o lege de organizare şi funcţionare nu le-ar mai
enumera. Pe câtă vreme aceleaşi drepturi pentru a fi exercitate
de alte autorităţi neaflate în raporturi ierarhice cu organele faţă
de care le-ar manifesta vor trebui încredinţate întotdeauna
expres şi limitativ conferite (de pildă, unor inspecţii şi
inspectoare).

51
De pildă, consiliul local aprobă regulamente de organizare şi funcţionare
a serviciilor publice (art. 38/2 lit. „e” din Legea nr. 215/2001).

35
 În legătură cu dreptul de îndrumare a organelor
inferioare menţionăm:52
1. Cu privire la sfera atribuţională a organului
subordonat, vizat de exerciţiul acestui drept, se impune
precizarea că îndrumările pot fi date în legătură cu toate
aspectele activităţii autorităţii inferioare, comparativ cu
atributul de îndrumare ce poate fi conferit altei autorităţi
executive neierarhice în raport cu organul de îndrumat şi care
vizează numai anumite aspecte strict determinate, aşa cum este
cazul unor inspecţii şi inspectorate, gărzi care, de pildă, pot da,
în urma verificării, îndrumări obligatorii de urmat în activitatea
organului controlat (în materie financiară, sanitar-veterinară, de
protecţie a muncii, etc.).
2. Îndrumarea se realizează pe calea emiterii
indicaţiilor sau îndrumărilor operative curente cu privire la
modul în care organul subordonat trebuie să-şi îndeplinească
atribuţiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizează
competenţa acestuia din urmă (de pildă, precizări sau
interpretări privind dispoziţiile şi modul lor de aplicare în
materie), cât şi pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare
autorităţii sau funcţionarului din subordine şi faţă de care
organul sau funcţionarul superior – sesizat sau din oficiu – îşi
exprimă punctul de vedere sau opinia. Îndrumarea operativă
curentă şi îndatorirea realizării ei nu este identică cu obliga-
tivitatea respectării normelor juridice cu forţă superioară
deoarece acest din urmă aspect nu derivă din raportul de
subordonare. Într-adevăr, organele executive sunt ţinute să
respecte şi să realizeze şi prevederile juridice ale actelor altor
organe faţă de care nu se află în raporturi ierarhice, dar a căror
competenţă vizează relaţiile sociale, din domenii sau ramuri de
activitate, având tangenţă şi cu atribuţiile unor organe din
sisteme diferite. Aşa, de pildă, normele metodologice de elabo-
rare şi de execuţie a bugetelor locale stabilite de Ministerul
52
I. Iovănaş, op. cit., pag 107 şi următoarele.

36
Economiei şi Finanţelo53 trebuie respectate de toate autorităţile
executive a căror activitate are tangenţă cu realizarea şi
întrebuinţarea fondurilor băneşti publice, indiferent de compe-
tenţa lor materială – prin care se includ sau nu în sistemul
financiar-bancar – sau de cea teritorială (de nivel naţional,
central sau de nivel local, teritorial) şi nu numai de către
organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui
minister. În mod similar, normele Ministerului Sănătăţii şi
Familiei vizând igiena şi salubritatea locurilor de muncă
trebuie respectate şi aplicate de către toate autorităţile adminis-
trative, nu numai de cele făcând parte din reţeaua sanitară.
3. Se pune problema limitelor în şi până la care dreptul
de îndrumare se poate exercita, întrucât exerciţiul său –
derivând din conţinutul raporturilor de subordonare – este
totuşi limitat de independenţa operativă de care trebuie cel
puţin să dispună un organ executiv, ca subiect distinct de
drept, ceea ce înseamnă că organul superior deşi poate
interveni în activitatea celui inferior, totuşi, de regulă, nu poate
să-l substituie şi să-l înlocuiască pe acesta din urmă în
atribuţiile sale. De la acest principiu există unele excepţii.54
- posibilitatea normativă a organului superior de a
abroga acte de reglementare cu forţă juridică inferioară şi,
eventual, de a le înlocui cu propriile reguli. În cadrul
raporturilor de subordonare operaţiunea desfiinţării unui act
emis de către o autoritate subordonată (adică lipsirea lui de
efecte juridice obligatorii garantate de constrângerea publică)
poate viza şi acte individuale într-o gamă largă prin intermediul
suspendării (ca desfiinţare temporară) sau a anulării ori
revocării (ca desfiinţare definitivă a actului juridic).
- situaţia în care organul superior are dreptul, conferit
prin lege, de a exercita o anumită atribuţie comună atât lui cât
şi organului subordonat, ea nefiind numai de competenţa

53
Art. 56 alin. 2 din Legea privind finanţele publice nr. 10/1991 (abrogată)
54
I. Iovănaş, op. cit., pag. 108

37
exclusivă a acestuia din urmă. În asemenea cazuri şi pentru
situaţii individuale, concrete, autoritatea superioară va putea
modifica şi chiar înlocui cu propriul act prin care dă o anumită
rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaţii se pot ivi
frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea căilor
administrative de atac sau a recursului ierarhic când la nivel
superior se dă o anumită soluţie pe care în mod obişnuit o putea
emite şi autoritatea a cărei măsură sau act au fost contestate, de
pildă pentru că au vătămat drepturi legal recunoscute, pe calea
reclamaţiei.55
- se pune problema răspunderii juridice în cazul
măsurilor dispuse în urma îndrumării ierarhice, dacă prin ele
s-au produs vătămări ale drepturilor legal recunoscute
persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ –
prin care un organ superior îşi exprimă un punct de vedere cu
privire la aplicare unei dispoziţii legale – nu constituie un act
susceptibil de cenzurare judiciară pe cale contenciosului
administrativ.56 Dimpotrivă, în cazul acţiunii judiciare
îndreptate împotriva unui act administrativ individual care a
vătămat un drept aceasta va putea fi formulată şi împotriva
funcţionarului autorităţii pârâte care a elaborat actul, dacă se
solicită despăgubiri, iar persoana astfel acţionată poate chema
în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin
scris să semneze actul a cărui legalitate este supusă judecăţii.57
• Dreptul de control general este un atribut conferit în
cadrul raporturilor ierarhice asupra activităţii organelor infe-

55
De pildă, cel vătămat în drepturile sale recunoscute lege înainte de a se
adresa justiţiei cu o cerere de chemare în judecată a autorităţii executive
emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui să introducă o
reclamaţie la acel organ sau cel ierarhic superior acestuia şi numai dacă nu
este mulţumit de soluţia dată va putea declanşa litigiul judiciar (art. 5 alin.
1, 2 şi 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990).
56
Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secţia civilă în Culegere de
decizii pe anul 1979, pag.305.
57
Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990

38
rioare ceea ce presupune posibilitatea luării de măsuri eficiente
pentru eliminarea oricărei deficienţe constatate, inclusiv
suspendarea sau anularea măsurilor ilegale, mai ales a celor
juridice, cât şi dreptul de a sancţiona până la eliberarea din
funcţie a celor vinovaţi de abatere.
Caracterul general al controlului denotă cuprinderea în
verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonată
(acte şi fapte juridice şi nejuridice), atât sub aspectul legalităţii
cât şi al oportunităţii, precum şi, după caz, a eficienţei social-
economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al
raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotrivă, presupune şi
verificări limitate sau forme speciale cu un obiect determinat,
fără să trebuiască o consacrare legală expresă a acestora.
Astfel, respectivele verificări se disting de atributul de control
special conferit anumitor organe specializate, de genul organe-
lor cu rol coordonator într-un domeniu sau ramură de activitate
ori a inspecţiilor specializate, neaflate în raporturi ierarhice cu
subiectele verificate. În această situaţie activitatea de control se
desfăşoară asupra autorităţii verificate numai prin prisma
specializării competenţei, cu excluderea altor aspecte, şi numai
în baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca în exemplele
precizate, autorităţile sanitare nu pot controla, în afara siste-
mului lor, respectarea metodologiei financiare, iar organele
financiar-bancare nu pot verifica – tot în exteriorul lor –
respectarea normelor igienico-sanitare şi de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autorităţi

administrative

Subordonarea administrativă poate fi deplină şi limitată.

Este deplină atunci când se realizează atât organic cât şi func-
ţional. Subordonarea organică are un conţinut larg decurgând
din dreptul organului superior sau pe lângă care funcţionează
autoritatea subordonată de a o organiza sub aspectul condu-

39
cerii, de a o finanţa şi de a-i coordona activitatea, expresie a
dependenţei ierarhice. Subordonarea funcţională este mai
limitată şi are, de regulă, în vedere doar simpla coordonare a
activităţii organului din subordine faţă de care se exercită
drepturi limitate. Această din urmă subordonare poate fi
atribuită separat unui organ conferind anumite drepturi, în
vreme ce subordonării organice exercitate în paralel i se
recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice decon-
centrate judeţene se subordonează organic şi funcţional faţă de
minister şi numai funcţional faţă de prefect).
● După modul de exercitare subordonarea poate fi
directă, atunci când între cele două părţi ale raportului ierarhic
nu se interpune nici o treaptă intermediară (de pildă, guvern-
minister, guvern-perfect) şi subordonare indirectă, când între
acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce
mijloceşte relaţia ierarhică (de pildă, minister – organ teritorial
judeţean şi organ municipal).
● După numărul subordonărilor, avem subordonare
unică şi subordonare multiplă (dublă, triplă, etc.).
● După felul sau natura autorităţii faţă de care
operează subordonarea aceasta poate fi exclusivă, respectiv faţă
de o singură autoritate sau de un singur sistem şi subordonare
neexclusivă sau mixtă, faţă de mai multe autorităţi, de regulă,
diferite ca şi competenţă materială sau teritorială (de pildă,
organică faţă de una şi funcţională faţă de alta, de exemplu,
serviciul public judeţean, faţă de propriul minister şi faţă de
prefect).
● După poziţia subordonării distingem subordonarea
orizontală, de regulă, faţă de o autoritate de la acelaşi nivel
teritorial (de pildă, guvern-minister) şi verticală, între compe-
tenţe teritoriale diferite, dar materiale asemănătoare (de pildă,
organ central şi serviciul teritorial sau organ local specializat).
Desigur, toate aceste criterii se pot combina între ele
dată fiind diferenţa dintre acestea şi finalitatea urmărită. Astfel,

40
de pildă, ministerul se subordonează organic, direct, unic,
exclusiv şi orizontal faţă de guvern. De asemenea, felul subor-
donării influenţează conţinutul raporturilor de subordonare.
Aşa, de exemplu, subordonarea verticală dă expresie
conducerii centralizate a statului asigurând unitatea de
comandă şi de acţiune a sistemului în întregul său, de la primul
la ultimul organ, pe când cea orizontală asigură doar unitatea la
un anumit nivel sau profil teritorial, marcând latura
descentralizatoare a sistemului. În sfârşit, având în vedere
modalitatea directă sau indirectă a subordonării constatăm că
cu cât urcăm pe treptele ierarhiei administrative prevalează
acţiunile (actele) de condu-cere şi organizare, mai ales pe cale
normativă, în timp ce pe treptele inferioare predomină
activităţile de execuţie cu carac-ter concret realizate prin acte
individuale şi fapte materiale nejuridice.
● După lărgimea atribuţiilor proprii conferite
distingem o subordonare centralizată (în formele ei strict
centralizate şi deconcentrate) şi subordonarea necentralizată
(în formele ei descentralizate).
În administraţia publică românească se mai cunoştea şi
aşa-numita dublă subordonare,58 în conformitate cu autorităţile
sau organele de specialitate locale ale administraţiei se
subordonau consiliilor locale sau judeţene, cât şi ministerelor şi
celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei
publice,59 sau cazul Direcţiilor pentru cultură, culte şi
patrimoniu ale judeţelor şi municipiului Bucureşti, aflate în
subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeţene şi
Ministerul Culturii şi a Cultelor.60

58
Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevăzută de art.
82 din Legea de organizare şi funcţionare a consiliilor populare nr. 57/1968,
abrogată.
59
Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea şi funcţionarea
organelor locale ale administraţiei de stat (abrogat prin Legea administraţiei
publice locale nr. 69/1991 şi Legea nr. 5/1990).

41
 La ora actuală pe plan local funcţionează consiliile
locale şi judeţene, iar prefectul numit de Guvern este reprezen-
tantul acestuia din urmă având atributul de conducere şi
supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor şi ale
celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în
unităţile administrativ-teritoriale.61 În aceste condiţii şi ţinând
cont de faptul că majoritatea ministerelor au în subordine
exclusivă autorităţile similare din teritoriu (finanţe,62 învăţă-
mânt, sănătate, etc.), noţiunea de organ local de specialitate al
administraţiei publice a fost eliminată. Singura dublă subordo-
nare teritorială existentă operează faţă de serviciile publice
deconcentrate aflate în subordinea ministerelor de specialitate
şi a prefectului care le conduce (art. 133/1 din Legea nr.
215/2001).
Conform legii cadru a descentralizării nr. 195/2006, în
perspectiva imediată o serie de instituţii de învăţământ, cultură,
sănătate, etc, vor trece treptat în subordine locală, a consiliilor
locale sau judeţene.

4. Structura autorităţilor administrative

Sistemul autorităţilor administraţiei publice este un

ansamblu unitar având o structură determinată, respectiv
orga-ne executive, ca elemente distincte, alcătuite, la rândul
lor, din structuri menite a le permite funcţionarea şi
îndeplinirea atribuţiilor. În studiul nostru interesează aceste
structuri, respectiv compartimentele structurale interne.
Probleme de structură nu se ridică în cazul autorităţilor sau mai
bine spus a funcţiilor unipersonale, compuse sau exercitate de
către o singură persoană (ministru, prefect, primar) chiar dacă
60
Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind înfiinţarea inspectoratelor pentru
cultură ale judeţelor şi municipiului Bucureşti.
61
Art. 26/1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
62
Art. 12 (1) din Hotărârea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Finanţelor.

42
reprezintă organul sau funcţia de conducere şi care poate emite
acte juridice în nume propriu, cu efecte interne sau în afara
organului condus, inclusiv pe plan normativ. În acest sens
distingem în mod net între organul unipersonal – de conducere
şi funcţia exercitată – faţă de aparatul sau organul ori
autoritatea subordonată şi cu privire la care operează anumite
atribuţii ale celui care conduce, după cum şi cea dintâi are
atribuţii şi competenţe distincte (de exemplu, ministru-minister,
prefect-prefectură, primar-primărie, etc.).
Cele mai multe autorităţi executive sunt însă alcătuite
din mai multe persoane constituind o colectivitate organizată în
mod unitar şi care prin ansamblul ei, cât şi prin modul de
alcătuire, defineşte organizarea sau structura instituţiei, funcţio-
narea ei şi modul de îndeplinire a atribuţiilor ce îi revin.
Compartimentul organizatoric al unei autorităţi admi-
nistrative reprezintă unitatea structurală – alcătuită din una sau
mai multe persoane – aflată sub unică conducere şi care, în
ansamblul său, exercită cu titlu permanent sau temporar atri-
buţii de natură omogenă,63 interesând funcţionarea şi reali-
zarea activităţilor autorităţii din care face parte. Această unitate
structurală sau compartiment are o serie de trăsături:
- se poate compune dintr-o singură persoană (de pildă,
oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori
din mai multe (de pildă, serviciul sau direcţia).
- fiecare din persoanele ce îl compun se află într-o
relaţie ierarhică de subordonare directă cu un şef ierarhic (de
birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau
colegial.64
- compartimentele exercită atribuţii de natură
omogenă, adică apropiate, învecinate sau comune, ceea ce
63
A se vedea C. Hidoş, Proiectarea structurilor organizaţionale, Editura
Politică, Bucureşti, 1974, pag.74.
64
Astfel, în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor unele
departamente şi direcţii au organizate consilii militare ca organe
consultative ale comandanţilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990).

43
determină, de altfel, însăşi reunirea lor în cadrul aceleiaşi
componente structural organizatorice. Aceste atribuţii sunt fie
necesare asigurării funcţionării autorităţii respective (în cazul
compartimentelor funcţionale, de pildă, cele de administraţie,
personal, salarizare, financiar, etc) sau îndeplinirii sarcinilor şi
competenţelor proprii (în cazul compartimentelor de speciali-
tate care diferă de la organ la organ) manifestându-se mai ales
în exteriorul organului, în relaţiile cu terţii.
- structurile interne deşi dispun de competenţe proprii
în realizarea atribuţiilor ce le revin nu au, de regulă, capacitate
juridică proprie deoarece nu pot intra în raporturi juridice
directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai
autorităţii din care fac parte, reprezentată de conducerea sa.
- în funcţie de genul de relaţii stabilite între persoanele
ce compun compartimentele şi conducător, în sensul că acestea
sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple şi
compartimente complexe.65
Compartimentul simplu sau elementar este acea
unitate structurală internă în care între conducătorul ei
şi celelalte persoane componente nu se mai interpune alt
subiect. De pildă, biroul este compartimentul elementar
de bază şi cea mai mică diviziune structurală în cadrul
căreia şeful de birou este singurul care dispune de
autoritatea directă asupra subordonaţilor neexistând o
altă autoritate în acelaşi sens.
Compartimentul complex reprezintă o reunire
de compartimente elementare sau chiar complexe
supuse aceleiaşi autorităţi ierarhice unice. Această
autoritate are în subordine ierarhică directă pe şefii
diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflaţi
în subordinea şefilor nemijlocit subordonaţi
conducătorului autorităţii respective. În structura
autorităţilor administrative distingem biroul, serviciul şi
65
C. Hidoş, op. cit., pag. 116.

44
 direcţia, iar în cazul celor centrale (ministere) se mai
adaugă direcţia generală şi departamentul care au, de
regulă, următoarele caracteristici şi anume:
- birourile se organizează pentru îndeplinirea
unei activităţi omogene care impune o delimitare
organizatorică minimală distinctă;
- serviciul se organizează pentru îndeplinirea
unor activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi
complementare pentru care se cere o conducere unitară;
- direcţia cuprinde mai multe servicii ori birouri
care desfăşoară activităţi ce necesită o coordonare;
- direcţia generală se organizează pentru
delimitarea unui grup de activităţi ce reprezintă un
domeniu sau un sector de activitate;
- departamentul se organizează în scopul
desfăşurării unor activităţi care sintetizează funcţii ale
mai multor compartimente inferioare sau care vizează
coordonarea şi orientarea lor de manieră globală.
Fiecare compartiment superior are în compunerea sa
structuri inferioare sau mai simple (de pildă, departamentul le
poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funcţiona inde-
pendent în sensul că se subordonează direct unei alte structuri,
mai precis conducerii acesteia, decât celei imediat superioare.
De pildă, deşi directorul direcţiei are în subordine şefii
serviciilor componente, iar aceştia pe şefii de birou, totuşi un
birou se poate subordona direct directorului de direcţie (mai
ales dacă are atribuţii de control).
Reglementările legale stabilesc dimensiunea numerică a
personalului care compune un compartiment sub aspectul unui
minim pentru fiecare (de pildă, 6 pentru birou, 8 pentru
servicii, 20 pentru direcţie), raportul dintre personalul de
conducere şi cel de execuţie, şi chiar crearea de structuri atipice
(de pildă, oficiul, inspecţia) ori în afara autorităţii, în teritoriu

45
sau chiar în străinătate, toate în funcţie de specificul atribuţiilor
revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele.
În cazul organelor administrative cu mai multe
compartimente complexe prin sistemul delegărilor interne
succesive de autoritate se stabilesc relaţii sau linii ierarhice
între conducătorii anumitor compartimente. De pildă, în cadrul
unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de
stat ce conduce departamentul la directorul general al direcţiei
generale, continuând cu şeful de serviciu şi terminând cu şeful
de birou. Cum într-un organism complex se stabilesc mai multe
linii ierarhice, conducătorii compartimentelor de aceeaşi
mărime şi având acelaşi grad de subordonare faţă de condu-
cerea autorităţii administrative în ansamblul ei, se vor afla la
acelaşi nivel ierarhic. De pildă, şefii tuturor departamentelor
din cadrul unui minister se află la acelaşi nivel ierarhic faţă de
ministru sau şefii de birou faţă de şeful de serviciu.
Nivelul ierarhic al unui conducător de compartiment şi
deci al compartimentului, deşi este identic cu cel al structurilor
similare (de pildă, serviciile între ele şi faţă de birouri) se pot
situa pe aceeaşi linie ierarhică cu al altor compartimente sau
diviziuni – diferite, mai mici sau mai mari – dacă există aceeaşi
poziţie de subordonare directă sau pe acelaşi plan (nivel
ierarhic). Aşa, de pildă, şeful unei direcţii generale indepen-
dente poate fi pe acelaşi plan ierarhic faţă de ministru cu şeful
departamentului din aceeaşi autoritate executivă, deşi, în mod
obişnuit, direcţia întră în compunerea departamentului.
Structura organului administrativ şi a legăturilor ierar-
hice (directe şi indirecte orizontale şi verticale, organice şi
funcţionale) sunt reprezentate grafic prin organigramă.
Aceasta reflectă locul, pe care fiecare persoană şi postul pe
care-l ocupă, îl deţin în ierarhia administrativă, corespunzător
atribuţiilor pe care le are în structura în care îşi desfăşoară

46
activitatea.66 Organigrama este o reflectare grafică a structurii
şi posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7.
Funcţionarul din organele administrative îndeplineşte o
funcţie publică, adică un complex de drepturi şi obligaţii cu
care este învestit în vederea îndeplinirii atribuţiilor organului
din care face parte. Totalitatea funcţiilor dintr-un organ
executiv, corespunzătoare structurii sale organizatorice (organi-
gramei), reprezintă statul de funcţii al autorităţii respective în
care se reflectă numărul efectiv al persoanelor care pot
funcţiona pe posturile existente. Când sunt nominalizate şi
persoanele care ocupă efectiv posturile respective avem statul
de personal. Atunci când această schemă reflectă şi retribuţia
personalului suntem în prezenţa statului de salarii (sau de
plată).
Descrierea fiecărui post sau funcţii, a cerinţelor pe
care trebuie să le îndeplinească persoana care-l ocupă, cât şi
a atribuţiilor care-i revin se face prin fişa postului ce conferă
titularului său şi cunoaşterea locului în cadrul comparti-
mentului său de activitate precum şi a legăturilor sale
ierarhice directe şi indirecte. Această fişă este o reflectare
particularizată a prevederilor cuprinse în regulamentul de
organizare şi funcţionare a autorităţii respective şi care, la
rândul său este o ilustrare normativă a structurii organizatorice
şi atribuţionale, precum şi acelei relaţionale interne fiind un act
administrativ intern esenţial pentru buna funcţionare şi
organizare a autorităţii executive.

5. Clasificarea organelor şi structurilor

administrative

• După criteriul competenţei materiale67 organele exe-

cutive se clasifică în organe cu competenţă generală şi organe
66
C. Hidoş, op. cit., pag 79.
67
I. Iovănaş, op.cit., pag. 114.

47
cu competenţă specială. Cele cu competenţă generală se carac-
terizează prin atribuţii vizând ansamblul activităţii executive, în
toate ramurile şi domeniile, de la respectivul nivel teritorial,
categorie în care intră guvernul, la nivel naţional, consiliile
locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale), prefecţii
de judeţ şi primarii de localităţi.
Organele cu competenţă specială sau organele de
specialitate ale administraţiei publice sunt acele autorităţi ale
căror atribuţii sunt limitate la o singură ramură sau domeniu de
activitate. În categoria lor intră ministerele, alte organe centrale
de specialitate ale administraţiei publice (de pildă, Banca
Naţională, Comisia Naţională de Statistică), purtând diferite
denumiri, precum şi organele în teritoriu ale acestora, inclusiv
serviciile deconcentrate de specialitate.
La rândul lor, organele de specialitate se clasifică în
organe de ramură şi organe de domeniu. Distincţia dintre ele
constă în faptul că primele conduc activitatea dintr-un sector
executiv deosebit de limitat, în vreme ce ultimele au atribuţii în
mai multe ramuri sau atribuţii tangente cu sfera de acţiune a
mai multor organe. În organele de ramură se cuprind, de
regulă, ministerele şi organele subordonate lor, iar în a doua o
mare diversitate de organe, de regulă, neministeriale (de pildă,
Serviciul Român de Informaţii).
Organele de domeniu pot fi, la rândul lor, organe de
sinteză de coordonare şi de control.
Această clasificare are mai multe consecinţe:
- organele cu competenţă specială se subordonează, de
regulă, celor cu competenţă generală de la acelaşi nivel
teritorial, acestea din urmă exercitând conducerea coordonarea,
îndrumarea şi controlul celor dintâi.
- organele cu competenţă generală pot, în principiu,
hotărî în probleme de competenţă specială, de ramură sau de
domeniu, în vreme ce autorităţile cu competenţă limitată nu pot
proceda la fel.

48
 - deşi între organele de ramură şi cele de domeniu nu
există raporturi ierarhice, totuşi primele sunt legal obligate să
prezinte ultimelor situaţii şi date necesare activităţilor de
sinteză, coordonare şi control.
• După competenţa lor teritorială organele adminis-
traţiei publice se clasifică în organe centrale şi organe locale,
respectiv după modul cum îşi exercită atribuţiile la nivelul
întregii ţări sau la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. În
prima categorie intră guvernul, ministerele, alte organe centrale
de specialitate ale administraţiei publice, iar în cea de a doua
consiliile locale, organele locale de specialitate ale adminis-
traţiei de stat (de pildă, aşa erau direcţiile judeţene de cultură)
sau organele în teritoriu ale autorităţilor administraţiei centrale
de specialitate purtând diverse denumiri (Inspectoratul şcolar
judeţean, direcţia judeţeană a finanţelor publice) constituite la
anumite nivele ale organizării administrativ-teritoriale, denu-
mite servicii publice deconcentrate precum şi organe ce nu
reflectă această organizare fiind constituite, de pildă, interjude-
ţean (Regionale C.F.R., organele de gospodărire a apelor con-
stituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii
(militare). Consecinţele acestei clasificări sunt două:
- autorităţile centrale au în subordine, potrivit
competenţei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu
pe care le conduc, îndrumă şi controlează, după cum şi
organele de nivel superior al organizării administrativ-
teritoriale exercită aceleaşi atribuţii faţă de nivelul ierarhic
inferioare din unităţile administrative.
- organele superioare pot hotărî în probleme de
competenţa organelor subordonate, în timp ce acestea din urmă
nu au o asemenea atribuţie în raport cu primele.
• După durata funcţionării distingem organe per-
manente, cazul majorităţii, şi organe temporare, diverse
comisii create pentru situaţii determinate (calamităţi,

49
recensământ, alegeri, împroprietărire funciară) cu existenţă
limitată în timp.
• După modul de compunere distingem organe uniper-
sonale, alcătuite dintr-o singură persoană, şi organe colegiale
alcătuite din mai multe persoane (de pildă, prefectul şi
primarul, guvernul şi consiliul local).
• După modul lor de conducere distingem organe cu
conducere unipersonală (ministerele), organe cu conducere
colegială, în care doar o parte a personalului alcătuieşte
conducerea (este cazul autorităţilor executive având un consiliu
sau colegiu ca organ deliberativ) şi organe colegiale de
conducere (unde întreaga autoritate o exercită plenul organului,
de pildă guvernul, consiliile locale).
• După natura activităţii desfăşurate se disting
autorităţi de administraţie activă, nejurisdicţională, şi autorităţi
administrative jurisdicţionale care soluţionează litigii derivând
din încălcarea legii adoptând acte juridice definitive sau stabile
(de pildă, comisiile judeţene de reconstituire a dreptului de
proprietate funciară).
• După plenitudinea puterilor conferite avem organe cu
competenţă deplină, decizională, şi organe cu competenţă
auxiliară, ajutătoare. Primele pot emite acte juridice, iar
ultimele desfăşoară activităţi de pregătire a emiterii, de punere
în executare şi de control a realizării actelor juridice, funcţio-
nând în cadrul sau pe lângă autorităţile cu competenţă deplină.
• După modul de exercitare a competenţei distingem
organe cu competenţă proprie sau exclusivă şi organe cu
competenţă delegată sau încredinţată, primele exercitându-şi
competenţa în nume propriu, iar ultimele în numele altei
autorităţi care le-o conferă sau le-o retrage după necesităţi.
• După alte criterii de clasificare, autorităţile executive
se pot grupa: în funcţie de poziţia lor în ierarhia administrativă
în care sens distingem organe superioare ierarhic şi inferioare
ierarhic; după puterea deţinută, organe de decizie şi de execu-

50
ţie; după modul de constituire avem organe alese şi numite;
după calitatea persoanelor ce le compun se disting organe
civile şi militare, etc.
În privinţa clasificării structurilor administrative şi ea
se realizează după numeroase şi variate criterii.
• Un criteriu utilizat în ştiinţa administraţiei este cel al
naturii şi răspândirii (diseminării) structurilor în care sens
distingem structura funcţională şi structura teritorială a
administraţiei,68 ceea ce ar corespunde, în linii mari, criteriul
competenţei materiale şi celei teritoriale din dreptul adminis-
trativ.
Prin structură funcţională se înţelege starea de
diviziune sau indiviziune organizatorică a administraţiei
publice corespunzător divizibilităţii sau indivizibilităţii
sarcinilor specifice executivului în strânsă legătură cu modul de
distribuire a lor între organe sau compartimente.69
În acest sens, sub aspectul structurilor funcţionale se
pune problema dacă în funcţie de sarcinile revenite adminis-
traţiei acestea necesită prin specificitatea lor şi o formă
organizatorică distinctă şi de sine stătătoare care să le ducă la
îndeplinire, iar în caz afirmativ ce formă instituţionalizată
trebuie utilizată, respectiv de tip ministerial sau neministerial.
Printre considerentele sau criteriile care stau la baza creării
unei structuri funcţionale s-au avut în vedere70 următoarele:
- ce sarcini trebuie rezolvate şi în conformitate cu care
se vor dobândi sau nu şi atribuţii noi;
- care este volumul şi ponderea sarcinilor şi noilor
atribuţii;
- dacă acest volum şi natura lui permite rezolvarea şi,
respectiv, încredinţarea sa structurilor deja existente sau dacă
se impune crearea de noi structuri;

68
Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., pag. 62 şi următoarele.
69
Idem, pag. 67.
70
J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81.

51
 - utilizarea şi a altor criterii având în vedere modul de
rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicţională sau nu) ori
obiectul acestora (de pildă, în materia delincvenţei juvenile
conlucrarea dintre învăţământ, organele de ocrotire a minorilor,
autoritatea tutelară, poliţe sau crearea de autorităţi sau instituţii
specializate, distincte).
Structurile teritoriale ale administraţiei au în vedere
faptul că diversitatea sarcinilor de realizat de către organele
executive fac imposibilă – dată fiind dimensiunea demografică
şi cea teritorială – ca o singură autoritate să le poată realiza pe
toate, motiv pentru care se constituie în teritoriu, în strânsă
corelaţie cu organizarea administrativ-teritorială, organe locale
şi teritoriale ale administraţiei publice, destinate a contribui la
satisfacerea intereselor colectivităţilor locale şi a membrilor
lor. Structura teritorială desemnează starea de diviziune sau
indiviziune organizatorică a administraţiei corespunzătoare
modului de realizare a sarcinilor în profil spaţial.
Condiţiile71 necesare pentru realizarea structurii
teritoriale:
- existenţa unui teritoriu (mai mult sau mai puţin întins)
asupra căruia urmează să fie exercitată o competenţă spaţială,
de regulă, delimitată prin unitatea administrativ-teritorială;
- existenţa unei colectivităţi umane locale şi stabile cu
nevoi proprii grupată pe considerente geografice, economice,
politice, etc.;
- modul de gestionare specifică nevoilor sociale locale
să impună satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric
adecvat, instituţionalizat aparţinând administraţiei locale sau
teritoriale;
- acest cadru să fie constituit şi să funcţioneze în
teritoriu dispunând, după caz, de independenţă operativă şi
funcţională sau chiar de autonomie locală, după întinderea

71
Al. Negoiţă, op. cit., pag. 64-65.

52
prerogativelor conferite autorităţilor centrale asupra celor din
teritoriu.
În acest sens există cazuri de structuri administrative
constituite numai la nivel central întrucât este posibilă rezol-
varea sarcinilor fără concursul unor structuri şi în teritoriul
naţional (de pildă, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de
Stat pentru Invenţii şi Mărci).
Pe de altă parte, în numeroase cazuri ministerele şi alte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate
organizează în teritoriu sau înfiinţează organe în subordinea
lor, dacă legea le recunoaşte această competenţă,72 care pot
acoperi toate sau aproape toate unităţile administrativ-terito-
riale (de pildă, cele de poliţie sau cele financiare73).
• Un alt criteriu de clasificare a structurilor adminis-
trative se face după gradul lor de complexitate în structuri
simple (când între personalul component şi conducător nu se
interpune o altă persoană sau funcţie) şi structuri complexe
reprezentând o reunire de compartimente simple cu multiple
relaţii ierarhice, directe şi indirecte.
• După natura atribuţiilor exercitate în cadrul sau în
afara autorităţii respective structurile pot fi funcţionale şi de
specialitate.
Structura funcţională reprezintă acea componentă
organizatorică internă prin a cărei activitate se asigură, alături
de alte compartimente similare, buna funcţionare a autorităţii şi
crearea condiţiilor necesare îndeplinirii corespunzătoare a
atribuţiilor legale. Astfel, în orice organ executiv vom găsi
compartimente de personal, învăţământ, salarizare, conta-
bilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fără

72
Art. 117 (2) din Constituţie.
73
Direcţii generale ale finanţelor publice judeţene, administraţii financiare
municipale, circumscripţii fiscale orăşeneşti, percepţii rurale, devenite toate,
la nivelul localităţilor, „administraţii financiare”.

53
de care nu se poate concepe însăşi existenţa respectivei
autorităţi.
Structura de specialitate este compartimentul constituit
după necesităţile de rezolvare a sarcinilor având atribuţii omo-
gene şi distincte şi care determină competenţa materială –
desigur într-o parte a ei – a autorităţii respective. Astfel, de
pildă, într-un minister al învăţământului trebuie să existe două
mari diviziuni interne: una vizând învăţământul universitar, alta
pe cel preuniversitar, după cum într-un minister al comerţului
şi turismului trebuie să se distingă cel puţin trei mari
compartimente corespunzător comerţului interior, celui exterior
şi al turismului. Pe plan teritorial, o direcţie judeţeană pentru
probleme de muncă şi solidaritate socială cuprinde, printre
altele, compartimente distincte privind forţa de muncă şi
şomajul, salarizarea, precum şi juridic şi legislaţia muncii,
inspecţie, etc..
Desigur, în cadrul oricărei autorităţi vor precumpăni
structurile de specialitate atât ca număr cât şi ca pondere de
personal, dar şi ca volum de activitate.
• După caracterul omogen sau neomogen al atribuţiilor
şi competenţelor exercitate distingem structuri tipice şi struc-
turi individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente,
direcţii, servicii, etc.) sunt constituite în cadrul autorităţilor
administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate
pe raporturi ierarhice între elementele componente, în timp ce
structurile atipice caracterizează organe, de regulă, unicat, din
subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se
pot regăsi chiar în structurile ministeriale (tezaur, trezorerie,
direcţia tratatelor, etc.).

54
 Capitolul 3
Serviciile publice
1. Caracteristicile serviciilor

Serviciile se deosebesc de bunuri sub variate aspecte,

care au făcut în mod frecvent obiectul analizei formulată de
teoria economică.
Comparând producţia bunurilor tangibile cu prestaţia servi-
ciilor, rezultă următoarele caracteristici specifice serviciilor:
- intangibilitatea - specificitate care relevă faptul că
serviciile sunt invizibile, nu pot fi gustate, auzite, simţite sau
mirosite înainte de a fi cumpărate, fiind apreciată de către
specialişti caracteristica esenţială a serviciilor;
- inseparabilitatea serviciilor, prestarea şi consumul
serviciului realizându-se simultan, spre deosebire de bunurile
tangibile care sunt produse, depozitate, vândute şi consumate
separat, în diferite etape temporale;
- eterogenitatea sau variabilitatea - caracteristică
generată de circumstanţele care concură la prestarea lor, servi-
ciile fiind practic irepetabile, ele variind de la prestator la
prestator, de la un loc la altul, fiind influenţate şi de momentul
prestării.
- perisabilitatea sau non-durabilitatea, particularitate
care le face ca să nu poată fi stocate, depozitate sau inventa-
riate.
- absenţa proprietăţii, în sensul că beneficiarul unui
serviciu îşi satisface o anumită nevoie, fără însă a se realiza un
transfer de proprietate între furnizorul serviciului şi consu-

55
mator, spre deosebire de situaţia ce apare în cazul cumpărării
unui bun tangibil.114
Având în vedere aceste caracteristici ale serviciilor dar
şi în ideea de a realiza o sinteză a experienţei teoretice şi
practice privind definirea serviciilor şi delimitarea lor de
bunuri, într-o lucrare recentă se consideră că serviciile „repre-
zintă o activitate umană, cu un conţinut specializat, având ca
rezultat efecte utile, imateriale şi intangibile destinate satis-
facerii unei nevoi sociale. Totodată, serviciile sunt activităţi de
sine-stătătoare, autonomizate în procesul adâncirii diviziunii
sociale a muncii şi sunt organizate distinct într-un sector
denumit şi sector terţiar”.115

2. Specificitatea serviciilor publice

Serviciul public: noţiune, caracteristici

Pentru satisfacerea diverselor cerinţe ale membrilor
unei colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură,
sănătate, pază şi ordine, asistenţă socială, etc.), statul sau/şi
colectivităţile locale înfiinţează anumite organisme denumite
servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul
curent, noţiunea de „serviciu public” este utilizată într-un dublu
sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organic,
desemnând un organism, o persoană juridică, publică sau
privată prin care se realizează o activitate care satisface un
interes public (general);

114
Ioan Cosmescu, Livia Ilie, Economia serviciilor, Ed. Universităţii
„Lucian Blaga” Sibiu, 1999, p.31-33.
115
Maria Ioncică, Rodica Minciu, Gabriela Stănciulescu, Economia
serviciilor, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Uranus, Bucureşti, 1999,
p.15.

56
 b) în al doilea rând, este folosit sensul material-
funcţional, prin care este desemnată activitatea desfăşurată de
organismul sau persoana juridică prestatoare a serviciului.
Doctrina din ţară şi străinătate a cristalizat în decursul
timpului, mai multe definiţii care coexistă şi astăzi.
O primă definire, cea clasică, datând de la începutul
secolului XX consideră că serviciul public este acea activitate
de interes general prestată exclusiv de persoane publice.
Promotorii acestei definiţii sunt specialiştii francezi în dreptul
public, conceptele lor fiind preluate de majoritatea ţărilor
europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul pu-
129
blic ca fiind „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o
presteze în interesul celor guvernaţi”, considerând că într-un
serviciu public sunt întrunite 3 elemente:
• o misiune considerată ca obligatorie pentru stat;
• un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această
misiune;
• un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectat pentru
realizarea acestei misiuni.130
Este evident că, autorul a avut în vedere la definirea
noţiunii de serviciu public sensul organic, natura juridică a
organului care îl prestează, care trebuie să fie în mod obli-
gatoriu o persoană publică, respectiv statul, judeţul, oraşul sau
comuna, sau/şi o instituţie înfiinţată de acestea.
Prof. Paul Negulescu plecând de la opiniile exprimate
în doctrina franceză, defineşte serviciul public după cum
urmează:
“Serviciul public este un organism administrativ, creat
de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri deter-
minate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul

129
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907,
p.417
130
Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p.416

57
general al Administraţiunii publice creiatoare; pus la dispoziţia
publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o
nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea
să-i dea decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”131
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de
dezvoltarea economico-socială din acea vreme. Faptul că
serviciile publice nu puteau fi prestate decât de persoanele
publice, coroborat cu dezvoltarea economică a perioadei şi
implicit cu necesitatea asigurării unui număr sporit de servicii
publice au devenit contradictorii, statul şi colectivităţile locale
fiind nevoite să încredinţeze unele servicii publice către
persoanele private.
Impusă de practică, doctrinarii au acceptat ideea
prestării unor servicii de interes general şi prin intermediul
unor firme private, dar sub controlul administraţiei, întrucât se
aprecia că persoana privată exercită în astfel de situaţii
prerogativele puterii publice.
Astfel, în literatura de specialitate a fost formulată teza
conform căreia statul poate organiza două categorii de servicii
publice:
- cu titlu de monopol - situaţii în care statul nu permite
particularilor, persoane fizice şi persoane juridice să presteze
astfel de servicii, putând fi doar beneficiarii acestora (stare
civilă, protecţie civilă, eliberarea cărţilor de identitate, cărţilor
de alegător şi paşapoartelor, încasarea impozitelor şi taxelor,
etc.).
- fără titlu de monopol - situaţii în care este admisă
iniţiativa privată (universităţi, teatre, asigurări, asistenţă socială
etc.)132, autorizările pentru prestarea acestor servicii fiind tot
mai frecvent întâlnite în legislaţie.

131
P.Negulescu, op.citată, p. 123
132
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996,
vol.II, pag.65

58
 Pe acest fond de idei, autoarea Rodica Narcisa Petrescu,
consideră că ne găsim în prezenţa unui serviciu public, în
următoarele situaţii:
- dacă o activitate de interes general sau public este
desfăşurată de o autoritate a administraţiei publice sau o
persoană juridică publică organizată de aceasta;
- dacă o persoană juridică privată, este autorizată de
administraţia publică să presteze unele activităţi de interes
general.133
În acelaşi spirit, art.9 al Legii nr.326/2001 - legea servi-
ciilor publice de gospodărie comunală134, stabileşte că operato-
rii/furnizorii/prestatorii de servicii publice locale de gospodărie
comunală pot fi în condiţiile prevăzute de lege compartimente
de specialitate din aparatul propriu al primarului şi agenţi
economici.
Mai recent, inclusiv în ţara noastră, noţiunea de serviciu
public este utilizată atât în managementul public precum şi în
dreptul administrativ, definirea sa cunoscând o multitudine de
variante, cu nuanţări de la un autor la altul.
Cu toate acestea, majoritatea autorilor consideră că
serviciului public îi sunt specifice următoarele caracteristici:
a) este un organism specializat care satisface un interes
public;
Serviciile publice ale statului, judeţului şi comunei sunt
organizate şi funcţionează ca:
- organe ale administraţiei publice (ministere, serviciile
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale
etc.).
- instituţii publice (universităţi, şcoli, biblioteci, teatre,
etc.)

133
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cardinal Lex, Cluj-Napoca,
1997, pag.15
134
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.359 din 4 iulie
2001

59
 - regii autonome de interes public, care în literatura de
specialitate interbelică au fost denumite stabilimente publice.135
Pentru organizaţiile folosite de particulari în scopul
satisfacerii unor interese publice, s-a folosit noţiunea de
stabilimente de utilitate publică.
b) se înfiinţează prin lege sau pe baza legii;
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevede-
rilor Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în
temeiul unui act de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau
hotărâri ale guvernului).
Instituţiile publice, o altă categorie de servicii publice,
se înfiinţează prin lege (ex. Legea nr. 41/1994 privind organi-
zarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi
Societăţii Române de Televiziune) sau printr-un act adminis-
trativ de autoritate (ex. art.38 lit.i şi art.104 lit.h din Legea
nr.215/2001, consiliile locale şi consiliile judeţene pot înfiinţa
instituţii publice de interes local).
Regiile autonome de interes public se înfiinţează aşa
cum prevede art.3 al.2 din Legea nr. 15/1990 privind reor-
ganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi
societăţi comerciale, prin hotărâri ale Guvernului pentru cele
de interes naţional sau, prin hotărâri ale organelor
administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes
local.
Tot astfel, Legea nr.215/2001, legea administraţiei
publice locale şi art. 12 din Legea nr.326/2001 - legea servi-
ciilor publice de gospodărie comunală, conferă consiliilor
locale şi judeţene competenţa de a înfiinţa servicii publice de
interes local sau judeţean, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în realizarea puterii publi-
ce;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu
atribuţii, puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea
135
P. Negulescu, op. citată, pag. 171

60
interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare
de specialitate, de regulă funcţionari publici, cu drepturi şi
îndatoriri corespunzătoare îndeplinirii unei funcţii publice.
d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un
program prestabilit şi adus la cunoştinţă publică.
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure
un serviciu public, rezidă în interesul public pe care acesta îl
deserveşte, nefiind admisă întreruperea activităţii.
- baza materială necesară activităţii se asigură în princi-
pal, din bugetul statului, judeţului sau comunei.
- egalitatea tuturor cetăţenilor faţă de serviciul public.
Deşi unele servicii publice realizează venituri proprii
(ex. transportul în comun, teatrele, universităţile etc.) statul,
judeţul sau comunele sunt obligaţi ca, atunci când este cazul, să
le subvenţioneze activitatea, raţiunea constând în satisfacerea
interesul general pe care statul îl urmăreşte şi nu realizarea unui
profit.
Faţă de particularităţile relevate, se poate aprecia că
serviciul public este un organism specializat, înfiinţat sau
autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de
autoritate, în scopul de a satisface în mod continuu un interes
public. Acest organism este încadrat cu personal de specialitate
care exercită funcţii publice, iar baza materială îi este asigurată
din bugetul de stat, judeţean sau comunal după caz.136
Sau, într-o interpretare mai sintetică, serviciul public
este definit „ca un ansamblu de activităţi organizate şi auto-
rizate de administraţia publică pentru a satisface nevoi sociale
de interes public”, redarea grafică fiind prezentată în figura
nr.3.1 137

136
V.Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed.
All, Bucureşti 1996, p.133.
137
Armenia Androniceanu, Management public, Ed. Economică, Bucureşti,
1999, p.53-54

61
 Serviciul
Serviciul public
public

Ansamblul
Ansamblul activităţilor
activităţilor autorizate
autorizate de
de administraţie
administraţie pentru
pentru aa satisface
satisface nevoile
nevoile sociale
sociale
de
de interes public..
interes public

CARACTERISTICI
CARACTERISTICI
satisface
satisface oo nevoie
nevoie locală;
locală;
se
se află
află în
în raport
raport juridic
juridic permanent
permanent cu cu sistemul
sistemul administrativ
administrativ carecare l-a
l-a
înfiinţat
înfiinţat şişi care
care îlîl conduce;
conduce;
furnizează
furnizează bunuri
bunuri şi/sau
şi/sau servicii
servicii care
care satisfac
satisfac interesele
interesele unui
unui grup
grup sau
sau
ale
ale societăţii
societăţii înîn general;
general;
este
este supus
supus unui
unui regim
regim juridic
juridic reglementat
reglementat de de principiile
principiile de de drept
drept
public;
public;
satisface
satisface interesele
interesele sociale
sociale generale
generale pentru
pentru care
care aa fost
fost înfiinţat;
înfiinţat;
se
se creează
creează sausau sese desfiinţează
desfiinţează în în urma
urma unei
unei decizii
decizii administrative
administrative de de
management;
management;
se
se realizează
realizează prinprin stabilimente
stabilimente publice;
publice;
tipologie
tipologie variată.
variată.

Fig. 3.1. Serviciul public

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a
folosit aceleaşi criterii pentru clasificarea serviciilor publice, ca

62
o consecinţă firească a diversităţii acestora şi a modului diferit
de abordare al autorilor.
Totuşi, o notă comună o reprezintă aceea că autorităţile
administraţiei publice locale prestează ele însele o serie de
servicii publice, iar, pe de altă parte, au competenţa de a
înfiinţa, servicii publice, în funcţie de resursele de care dispun
şi de interesul public, stabilit de factorul politic.
Astfel, prof. Paul Negulescu considera că serviciile
publice „sunt de 3 categorii: naţionale, judeţene şi comunale,
după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”.138 Din
această clasificare, ne apare în mod evident faptul că autorul a
dorit să reliefeze două aspecte şi anume:
- organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care
poate fi central sau local. În acest sens, autorul spunea
„Crearea unui serviciu public este, în principiu, rezervată
parlamentului, care poate să înfiinţeze orice serviciu public
pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor judeţene
sau comunale să organizeze ser-vicii publice pentru
satisfacerea unor anumite nevoi de interes general pentru
localitate. Este deci necesar, ca autorităţile locale să voiască a
înfiinţa serviciul public, profitând de autorizarea de creare dată
de legiuitor.”139
- gradul de autonomie locală din administraţie,
autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un serviciu
public, numai dacă considerau oportun acest lucru pentru
colectivitatea locală. Zona de răspândire a unui anumit serviciu
public, care o putea constitui întreg teritoriul ţării sau, numai o
parte a acestuia.
Aceeaşi idee este acreditată şi în literatura de speciali-
tate franceză, prof. Jean Rivero definind serviciul public ca
fiind „forma acţiunii administrative prin care o persoană publi-

138
P. Negulescu, op. citată, pag. 137
139
Idem, pag. 41

63
că îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general”140,
reieşind din context faptul că serviciile publice se pot organiza
atât pe plan naţional, precum şi pe plan local. Este arhicunoscut
şi recunoscut faptul că, raţiunea de a fi a administraţiei o
constituie satisfacerea nevoilor celor pe care îi guvernează. În
acest scop, administraţiile prestează în mod direct anumite
servicii publice (stare civilă, protecţie socială, perce-perea
impozitelor şi taxelor) sau, organizează anumite servicii
publice care, gestionează domeniul public şi privat al colec-
tivităţilor oferind servicii publice (transport în comun,
alimentare cu energie, apă, colectarea gunoaielor menajere,
etc.). Aceste organisme au un aspect mai mult sau mai puţin de
tip administrativ, nevoia de autofinanţare obligând adminis-
traţiile locale să creeze servicii publice după modelul firmelor
private.
De regulă, administraţia îşi propune satisfacerea unor
nevoi foarte variate, pentru care consideră ca fiind nejustificată
sau criticabilă iniţiativa privată.
Caracterul public al uneia sau alteia dintre nevoile ce se
cer a fi satisfăcute, este stabilit de factorul politic Lista nevoilor
a căror satisfacere trebuie asigurată fie direct de administraţia
publică, fie indirect, prin crearea unor servicii publice este
fixată în funcţie de curentele ideologice care se găsesc la
putere, de situaţia economică şi socială a colectivităţilor,
posibilităţile financiare la un moment dat, etc.
În consecinţă, această listă diferă de la o regiune la alta,
de la o colectivitatea la alta, priorităţile fiind decise de
autorităţile administraţiei publice.
Intervenţia autorităţilor administraţiei publice în scopul
satisfacerii unei nevoi recunoscută ca fiind publică, îmbracă o
paletă variată de manifestări, astfel:

140
I.Rivero, Droit administrativ, 12eme ed. Dalloz, Paris, 1987, p.39

64
 - acordarea unor subvenţii către unele firme private,
concomitent cu exercitarea unui control administrativ asupra
acestora;
- delegarea gestionării unor atribuţii de către organizaţii
publice sau semipublice, sub controlul administraţiei;
- înfiinţarea unor servicii publice, având un scop bine
precizat.
Cu alte cuvinte, administraţia poate recurge fie la
organisme care se înscriu strict în cadrul administrativ obişnuit
şi funcţionează în întregime după procedee pur administrative,
fie la organisme care au caracter administrativ prin originile
lor, prin cota reprezentativă a capitalului folosit, prin anumite
reguli de funcţionare şi controlul cărora li se supun, dar care,
din mai multe puncte de vedere, se apropie de organizaţiile de
tip comercial.
Bazându-se pe aceste premise, autorul Ioan Alexandru
defineşte serviciile publice în sens larg ca „ansambluri de
persoane şi lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi
publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii şi
controlului acesteia”.141
Din această definiţie, se prefigurează ideea asigurării
resurselor materiale, financiare şi umane ale serviciului public,
pe care colectivitatea o acceptă şi în consecinţă şi-o asumă.
Aşadar, cheltuielile necesare pentru buna funcţionare a
serviciilor publice create pentru prima dată sau, care se adaugă
altora deja existente, sunt suportate în principiu de către colec-
tivitatea care a înfiinţat serviciul.
Analizând sfera serviciilor publice, vom constata că ele
pot fi grupate după o serie de criterii, numărul şi paleta acestora
fiind diferite, de la o colectivitate la alta.
Astfel, după forma de organizare a serviciilor publice
literatura de specialitate distinge trei categorii:

141
I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice, Abordare juridico-adminis-
trativă, Management, Marketing, Ed. Economică, Bucureşti, 2000, pag.40

65
 - organe ale administraţiei publice;
- instituţii publice;
- regii autonome de interes public142.
Deşi, această clasificare o găsim formulată de majori-
tatea autorilor, în opinia noastră ea este incompletă, existând şi
alte categorii de organizaţii publice sau private prestatoare de
servicii, respectiv: societăţile comerciale, asociaţiile, fundaţiile
şi compartimentele funcţionale din aparatul propriu al consi-
liilor locale şi judeţene.
Într-adevăr, în acest sens se poate constata că legislaţia
noastră a restrâns permanent sfera domeniilor de activitate în
care se pot organiza regii autonome, obligând la reorganizarea
acestora în societăţi comerciale de interes naţional sau local.
Raţiunea acestei măsuri o regăsim în funcţionarea ineficientă a
regiilor autonome şi în calitatea necorespunzătoare a serviciilor
prestate. Prin reorganizarea regiilor autonome în societăţi
comerciale cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, s-a urmărit introducerea mecanismelor economiei de
piaţă (concurenţă, eficienţă economică etc.), inclusiv promova-
rea managementului din sectorul privat.
De asemenea, observat faptul că o serie de servicii
publice, sunt oferite de asociaţii şi fundaţii private constituite în
temeiul Ordonanţei Guvernului nr.26 din 30 ianuarie 2000.143
Potrivit art.1 din Ordonanţă: „Persoanele fizice şi persoanele
juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi de interes
general sau interesul unor colectivităţi locale, ori, după caz, în
interesul lor personal nepatrimonial pot constitui asociaţii ori
fundaţii în condiţiile prezentei ordonanţe”. În practică se
constată existenţa unor astfel de organisme, care îşi desfăşoară
activitatea într-o multitudine de domenii, printre care: protecţie
socială, cerce-tare ştiinţifică, învăţământ, binefacere, etc.
142
I. Alexandru, op. citată, pag.39, V.Prisăcaru, Tratat de drept admi-
nistrativ, Partea generală, ed.II-a, ed. All, Bucureşti, 1996, pag.137
143
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.39 din 31 ian.
2000

66
 În sfârşit, tabloul formelor organizatorice care prestează
servicii publice de interes local trebuie întregit cu compar-
timentele funcţionale din aparatul propriu al
primarului/consiliului judeţean. Această afirmaţie îşi găseşte
suportul legal în mai multe acte normative, dintre care
exemplificăm:
- legea administraţiei publice locale, care conferă
primarului dreptul şi obligaţia de a „asigura funcţionarea
serviciilor de stare civilă şi autoritate tutelară”, în mod
indubitabil, sunt servicii publice;
- legea serviciilor publice de gospodărie comunală, care
stabileşte că operatori furnizori/ prestatori ai serviciilor publice
locale de gospodărie comunală pot fi „compartimentele de
specialitate din aparatul propriu al primarului/consiliului
judeţean…”
Având în vedere criteriul obligativităţii de a înfiinţa
servicii publice cu un anumit obiect de activitate, distingem
două categorii:
a) servicii publice obligatori care trebuie înfiinţate de
toate autorităţile administraţiei publice locale, în temeiul unor
prevederi legale.
În contextul procesului de reformă al sistemului
administraţiei publice, au fost adoptate o serie de acte norma-
tive care au drept scop descentralizarea unor servicii publice şi
organizarea lor sub autoritatea administraţiei locale, printre
care:
- Ordonanţa de urgenţă nr. 291 din 29 decembrie 2000,
aprobată prin Legea nr. 308/2001144, care prevede organizarea
serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, cu o
dublă subordonare, atât faţă de consiliile judeţene şi consiliile
locale, precum şi faţă de Inspectoratul Naţional pentru Evi-
denţa Persoanelor. Obiectul de activitate al acestor servicii

144
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 312 din 12
iunie 2001

67
publice îl constituie evidenţa persoanelor, în concret: elibera-
rea cărţilor de alegător, actelor de stare civilă, cărţilor de
identitate, etc. De asemenea, vor fi organizate în subordinea
prefecturilor „servicii publice comunitare pentru eliberarea şi
evidenţa paşapoartelor”.
- Legea nr. 326 din 28 iunie 2001 - legea serviciilor
publice de gospodărie comunală, care în art. 12 consacră
competenţa exclusivă a autorităţilor administraţiei publice loca-
le cu privire la înfiinţarea, organizarea, coordonarea, monitori-
zarea şi controlul funcţionării serviciilor publice de gospodărie
comunală. Precizăm că enumerarea făcută are un caracter
exempli-ficativ şi nu exhaustiv.
b) servicii publice specifice, a căror organizarea este
facultativă, putând fi înfiinţate de autorităţile administraţiei
publice locale în funcţie de nevoile concrete ale fiecărei
colectivităţi, coroborate cu resursele pe care le au la dispoziţie.
Edificatoare în acest sens sunt dispoziţiile art.2 alin.2 al
Legii nr.326/2001: „În funcţie de necesităţi, prin hotărâre a
consiliului judeţean, respectiv prin hotărâre a consiliului local,
se pot înfiinţa şi alte servicii publice de gospodărie comunală,
având ca obiect alte activităţi decât cele prevăzute la alin.1.”
Având în vedere modul de finanţare al serviciilor
publice distingem 3 categorii şi anume:
- servicii publice finanţate integral din bugetul de stat
sau bugetele locale, categorie în care sunt incluse serviciile de
cultură, sănătate, învăţământ, protecţie socială, etc. (exemplu:
bibliotecile, şcolile, serviciile de asistenţă socială, stare civilă
etc.).
- servicii publice finanţate parţial din bugetul de stat sau
bugetele locale, acestea realizând şi venituri proprii (de
exemplu: serviciile de transport în comun, teatrele,
filarmonicile, serviciile de furnizare a apei calde şi căldurii
etc.).

68
 - servicii publice care se autofinanţează din propriile
venituri (de exemplu: serviciile de colectarea gunoaielor mena-
jere, alimentare cu apă, gaze naturale, etc.)
Un alt criteriu de clasificare al serviciilor publice îl
constituie natura juridică a acestora, după care distingem:
- servicii publice cu personalitate juridică, care, aşa
cum am văzut, poate să rezulte direct din lege sau din hotărârea
consiliului local sau judeţean. Această categorie de servicii au
fost denumite în perioada interbelică stabilimente publice. Ele
sun persoane juridice de drept public, dispun de un patrimoniu
şi le sunt afectate venituri din fondurile bugetelor locale sau de
stat. Au de asemenea dreptul de numire al funcţionarilor,
organele de conducere exercită puterea ierarhică, pot deţine
bunuri din domeniul public, au dreptul de a stabili unele taxe,
sunt citate în nume propriu în instanţă, etc.
- servicii publice fără personalitate juridică, în cadrul
cărora toate drepturile şi obligaţiile se exercită de către
autorităţi sau instituţiile publice care le au în subordine.
- servicii publice prestate de particulari, situaţii în care
satisfacerea interesului general este asigurată prin mijloace
private, denumite stabilimente de utilitate publică, care sunt
organizaţii nestatale. Această categorie de servicii este prestată,
de regulă, de asociaţii şi fundaţii constituite în temeiul
Ordonanţei Guvernului nr.26/2000, act normativ ce prevede şi
condiţiile în care acestea „pot fi declarate de Guvernul
României ca fiind de utilitate publică”.
După atribuţiile conferite de legislaţie serviciile
publice sunt grupate astfel: 148
1. Infrastructură, locuinţe şi transport:
- apă şi canalizare;
- întreţinerea străzilor;
- administrarea traficului;
- colectarea şi depozitarea deşeurilor solide;
148
I. Alexandru, op. citat, pag. 89

69
 - iluminatul public;
- întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi;
- energie termică;
- administrarea fondului locativ public;
- transport public;
2. Artă, cultură, educaţie:
- biblioteci şi muzee locale;
- teatre şi săli de concerte;
- grădiniţe şi învăţământ primar;
3. Asistenţă socială şi sănătate:
- cămine de copii şi bătrâni;
- centre pentru tineret ;
- spitale şi dotări pentru îngrijirea sănătăţii;
- programele de asistenţă socială;
4. Ordinea şi siguranţa publică:
- gardienii publici
5. Activităţi economice:
- administrarea de întreprinderi (regii) comerciale;
- administrarea pieţelor şi expoziţiilor.
Faţă de criteriile enunţate, unii autori consideră că
serviciul public este „acea organizaţie de stat sau a
colectivităţii locale, înfiinţată de autorităţile competente, cu
scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor
societăţii, în regim de drept administrativ sau civil, în procesul
executării legii”.149
Deşi nu există o lege care să reglementeze materia
serviciilor publice, actualitatea acestora pentru societatea româ-
nească în general şi a colectivităţilor locale în special, rezultă
din faptul că Parlamentul României a adoptat Legea nr. 326 din
28 iunie 2001, care stabileşte cadrul juridic unitar privind
înfiinţarea, organizarea, monitorizarea şi controlul funcţionării
serviciilor publice de gospodărie comunală în judeţe, oraşe şi
comune. În sensul legii „Serviciile publice de gospodărie
149
I. Alexandru, op. citată, pag.90

70
comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de
utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea adminis-
traţiei publice locale, având drept scop furnizarea de servicii de
utilitate publică”.150
Din analiza definiţiei dată de legiuitor, rezultă elemen-
tele cu notă de constanţă reflectate de literatura de specialitate,
respectiv:
- scopul serviciului public îl reprezintă satisfacerea unei
nevoi sociale;
- nevoia socială trebuie să fie apreciată de autorităţile
administraţiei publice;
- serviciul public se prestează de organizaţiile aflate sub
autoritatea autorităţilor şi instituţiilor publice;
În ceea ce priveşte domeniile de activitate în care se pot
organiza astfel de servicii, legea enumeră:
- alimentarea cu apă;
- canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;
- salubrizarea localităţilor;
- alimentarea cu energie termică, produsă centralizat;
- alimentarea cu gaze naturale;
- alimentarea cu energie electrică;
- transportul public local;
- administrarea fondului locativ public;
- administrarea domeniului public, precizând în acelaşi
timp faptul şi în funcţie de necesităţile locale se pot înfiinţa
servicii publice având şi un alt obiect de activitate.
Totodată, având în vedere specificitatea serviciilor
publice în comparaţie cu serviciile comerciale, legea garan-
tează tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice
de gospodărie comunală, prin: 151
- accesibilitatea egală la serviciile publice de
gospodărie comunală;

150
art.2 alin1 din Legea nr. 326/2001
151
Art.6 din Legea nr.326/2001

71
 - accesul la informaţiile privind serviciile publice de
gospodărie comunală;
- dreptul de asociere în organizaţii neguvernamentale
pentru apărare, promovarea şi susţinerea intereselor utilizato-
rilor;
- dreptul de a fi consultate direct sau prin intermediul
organizaţiilor neguvernamentale ale utilizatorilor în procesul de
elaborare şi adoptare a deciziilor, strategiilor şi reglementări-
lor privind activităţile din sectorul serviciilor publice de gospo-
dărie comunală;
- dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor
organizaţii neguvernamentale, autorităţilor administraţiei pu-
blice ori instanţelor judecătoreşti în vederea prevenirii sau
reparării unui prejudiciu direct ori indirect.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice
locale - serviciile publice”152, autorii clasifică serviciile publice
în două mari categorii şi anume:
- servicii publice administrative (SPA)
- servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de
diferiţi doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se
fundamentează pe următoarele criterii:
- regimul juridic distinct, serviciilor publice adminis-
trative fiindu-le aplicabil regimul juridic administrativ caracte-
rizat prin relaţii de autoritate, exercitate în regim de putere
publică şi subordonarea dintre autoritatea administrativă şi
particular în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi
comercial îi este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care
se particularizează prin poziţia de egalitate a părţilor contrac-
tante;

152
A. Parlagi, M. Costea, I.Plumb, R.Dobrescu, Managementul
administraţiei publice locale - serviciile publice, Ed. Economică, Bucureşti,
1999, p. 11-13

72
- al doilea criteriu de departajare îl constituie obiectul
activităţii;

Servicii publice
administrative
JURIDIC
Servicii publice
industriale şi
comerciale

Serv. publice la realizarea

cărora nu sunt implicate
alte pers. din rândul
clienţilor (învăţământ,
MODUL DE cultură, sport, etc.)
COOPERARE
LA Serv. publice la realizarea
SATISFACERE cărora participă în mod
A direct şi alte pers. (întreţ.
INTERESULUI drumurilor etc.)
PUBLIC
Serv. publice în realizarea
CRITERIU cărora sunt implicate
pers. din afară (ap.
naţională, serv.
diplomatice)

Servicii naţionale
NIVELUL LA
CARE SE
REALIZEAZĂ
Servicii locale

Servicii publice
FORMA DE monopolizate
PROPRIETA-
TE Servicii publice realizate
de agenţi economici
publici şi/sau privaţi

73
 Fig. nr.3.2. Tipologia serviciilor publice

Astfel, dacă activitatea serviciului public este compa-

rabilă cu cea a unei firme private, se consideră că suntem în
prezenţa unui SPIC, iar în caz contrar ne găsim în prezenţa
unui SPA;
- un al treilea criteriu iterat de autori, este cel al
modului de finanţare a serviciului public;
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui SPIC
atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din taxele perce-
pute pentru serviciile prestate şi dimpotrivă, suntem în prezenţa
unui SPA atunci când finanţarea se asigură din bugetul de stat
sau local, după caz.
- în sfârşit, autorii consideră ca ultim criteriu de
departajare al serviciilor în cele două categorii ca fiind modul
de organizare şi funcţionare, în sensul că suntem în prezenţa
unui SPA atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii de la
dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un SPIC.
Din punctul de vedere al administraţiei publice, autorii
consideră că avem două categorii şi anume:
- servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe
care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”,
cum sunt: protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă,
autorizarea construcţiilor sau licenţierea transporturilor;
- servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în
cadrul cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc. 153

153
A. Parlagi ş.a., op. citată, pag.12

74
 În sfârşit, o ultimă referire la criteriile de clasificare a
serviciilor publice o vom face prezentând grafic tipologia
acestora astfel cum este prezentată în lucrarea „Management
public”154 (vezi figura nr.3.2).

4. Organizare şi funcţionare

Este cunoscut faptul că organizarea reprezintă una

dintre importantele funcţii ale managementului, indiferent de
domeniul în care acesta îşi găseşte aplicabilitatea, ea probân-
du-şi valenţele în managementul organizaţiilor de tip privat.
În ceea ce priveşte organizarea serviciilor publice din
ţara noastră, se impune observaţia că ne găsim într-o perioadă
de tatonări, constituind totuşi domeniul în care s-au produs
mutaţii structurale importante, cu precădere în ultimii 2 ani,
atât sub aspect legislativ cât şi funcţional.

Înfiinţare
Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă
perioadă de timp, un atribut exclusiv de competenţa autori-
tăţilor statale, atât în statele cu democraţii dezvoltate, precum şi
în cele cu regimuri totalitare dar, raţiunile erau diferite.
Statul capitalist viza satisfacerea nevoilor cu caracter
general ale cetăţenilor săi şi dorea să o facă la un nivel cât mai
ridicat, prin intermediul organismelor publice şi private, în
timp ce statul totalitar, de sorginte comunistă, nu dorea să
transmită această competenţă către agenţi privaţi.
Evoluţia vieţii în statele democratice, dezvoltarea economică
pe care au înregistrat-o, a făcut necesară înfiinţarea unui număr
tot mai mare de servicii publice, care să satisfacă o gamă tot
mai diversă de interese publice. Aceste legităţi obiective,
154
A. Androniceanu, Management public, Ed. economică, Bucureşti, 1999,
p.55

75
precum şi extinderea democraţiei sociale au generat spargerea
monopolului de stat, acesta transferând competenţa înfiinţării
unor servicii publice către autorităţile locale.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul
numai în privinţa unor servicii publice de importanţă deosebită
şi de interes naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciului legis-
lativ, executiv şi judecătoresc, organizarea armatei şi poliţiei, a
protecţiei civile a populaţiei, a ministerelor etc., care pot fi
organizate numai prin lege.
Concomitent însă, statul a dat în competenţa autorită-
ţilor administraţiei publice locale atributul de a crea servicii şi
instituţii publice de interes local, în mod diferit în funcţie de
gradul de autonomie acordat colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost
consecvent în a consacra autorităţilor administraţiei publice
locale competenţa de a crea servicii publice, sub diferite forme
de organizare.74

74
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 a fost Legea nr.15/1990
privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi societăţi
comerciale, prevedea în art.3 al.2 posibilitatea înfiinţării regiilor autonome
de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice judeţene şi locale.
Ulterior, Legea administraţiei publice locale nr.69/1991 prin care se stabilea
competenţa materială generală a consiliilor locale şi judeţene le îndrituieşte
pe acestea să înfiinţeze servicii publice, instituţii publice şi agenţi
economici de interes local sau judeţean (art.20 lit. h, l şi art.63 lit. n şi r).
Noua Lege a administraţiei publice locale nr.215/2001 extinde aceste
competenţe, art. 15 stabilind: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot
hotărî asupra participării cu capital sau bunuri, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi
comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local sau
judeţean, după caz, în condiţiile legii”. Am menţionat doar două legi care
permit înfiinţarea unor servicii publice de interes local prin decizii
administrative, cu precizarea că numărul acestora este mult mai mare, prac-
tic, putându-se organiza servicii publice în sferele în care se apreciază că
acestea ar fi oportune, în limitele impuse de lege.

76
 În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei
publice de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele
precizări:
- înfiinţarea serviciilor publice se face numai în temeiul
competenţei conferite de lege sau de un alt act normativ cu
forţă juridică superioară.
Acest lucru trebuie înţeles şi în sensul de satisfacere a
interesului local prin serviciul public local şi a interesului
naţional prin servicii publice create la nivel naţional, înfiinţarea
acestora fiind apanajul organelor legislative şi executive
centrale (parlament şi guvern).
- autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de
a desfăşura la nivel local servicii publice cu caracter statal,
situaţii în care răspunderea revine, după caz, primarului în
calitate de reprezentant al statului conform art.69 din Legea
nr.215/2001 sau prefectului, în calitatea sa de reprezentant al
Guvernului în judeţe.
Autorităţile administraţiei publice pot înfiinţa servicii
publice cu scop lucrativ (agenţi economici), sau cu scop
nelucrativ (instituţii sociale, culturale, învăţământ etc.).
Înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se
poate face numai în forma şi cu procedura prevăzută de lege.
În acest sens, apreciem că decizia administrativă, care
se concretizează într-o hotărâre a autorităţilor publice, trebuie
să cuprindă în mod obligatoriu următoarele elemente:
- obiectul de activitate, care trebuie să fie clar şi precis
determinat, fiind interzisă depăşirea lui sub sancţiune admi-
nistrativă, denumirea şi sediul serviciului public;
- patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunuile
imobile şi mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter
patrimonial cu care este înzestrat serviciul nou creat. Bunurile
pot aparţine domeniului public sau privat al statului sau al
unităţii administrativ-teritoriale respective. Referitor la acest
aspect, se impune precizarea că situaţia juridică a patrimoniului

77
comunelor, oraşelor şi judeţelor nu este încă reglementată în
mod riguros. Legea domeniului public şi a regimului juridic al
acestuia a apărut foarte târziu,155 creând astfel reale probleme
colectivităţilor locale şi impietând asupra exercitării
autonomiei locale.
- statutul juridic al serviciului public (cu sau fără per-sonalitate
juridică);
- modul de gestionare a serviciului public, respectiv
dacă serviciul se subvenţionează din bugetul de stat, judeţean
sau local, se autofinanţează sau urmează un regim mixt, de
autofinanţare şi subvenţionare.
-
aprobă
organigrama,
numărul de
posturi şi
numeşte
conducătorul
serviciului
public.
- autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să
îi aprobe bugetul de venituri şi cheltuieli şi Regulamentul de
organizare şi funcţio-nare, instrumente indispensabile pentru
managementul oricărui serviciu public.
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exe-
cută pe plan intern de către persoanele cu funcţii de conducere
sau de specialitate (exemple: controlul de gestiune, controlul
financiar preventiv propriu, etc.), autoritatea care a înfiinţat
serviciul având un drept de control general, în virtutea
raporturilor de subordonare.

155
Legea nr.213/98 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr.
448/24.11.1998

78
 Desfiinţare
Referitor la modalitatea desfiinţării unui serviciu pu-
blic, apreciem că este necesară, de regulă, respectarea aceleiaşi
proceduri avută în vedere la înfiinţare, şi anume: desfiinţarea
unui serviciu public înfiinţat prin hotărârea unui consiliu local,
se realizează printr-o altă hotărâre a aceluiaşi consiliu local.
S-a utilizat sintagma „de regulă” pentru că, în situaţii de
excepţie, un serviciu public poate fi desfiinţat şi printr-un act
administrativ cu forţă juridică superioară. Aşa de exemplu, un
serviciu public creat printr-o hotărâre a guvernului poate fi
desfiinţat prin lege, după cum un serviciu public înfiinţat
printr-un ordin al unui ministru poate fi desfiinţat printr-o
hotărâre de guvern.
Dintre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui
serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa resurselor finan-
ciare necesare pentru subvenţionare, reorganizare administra-
tivă etc.

Principii
La baza managementului serviciilor publice se află un
ansamblu de principii şi reguli de organizare şi funcţionare
consacrate în literatura de specialitate.
În conformitate cu legislaţia în vigoare apreciem că
autorităţile administraţiei publice, în funcţie de resursele
materiale, financiare, umane etc. pe care le gestionează, pot
înfiinţa servicii publice în orice domeniu de activitate, cu res-
pectarea principiilor redate mai jos.

Principiul eficacităţii şi eficienţei

Realizând o analiză comparativă a eficienţei şi eficaci-
tăţii din orice organizaţie, autorul George Moldoveanu156 arată
că eficienţa se măsoară prin compararea (raportarea) rezul-

156
George Moldoveanu, Analiză organizaţională, Ed. economică, Bucureşti,
1998, p. 154.

79
tatelor (ieşirilor) la eforturi (intrări), iar eficacitatea presupune
atingerea standardelor, a obiectivelor organizaţiei şi se măsoară
prin compararea rezultatelor obţinute cu cele dorite.
Având în vedere faptul că raţiunea de a fi a serviciilor
publice este satisfacerea interesului general (naţional sau local),
o lungă perioadă de timp s-a considerat că organizaţiile care
prestează servicii publice realizează activităţi non-profit. În
acest context, organizaţiile publice erau apreciate ca fiind efi-
ciente în măsura în care asigurau servirea publicului, spre
deosebire de organizaţiile private care îşi probau eficienţa prin
mărimea profitului.
Sectorul public a fost unul al non-pieţei, care excludea
competiţia prin crearea unor situaţii de monopol, fără a permite
concurenţa agenţilor privaţi care, puteau oferi aceleaşi servicii,
dar la un nivel superior calitativ şi la preţuri mai scăzute.
Finanţarea serviciilor publice se asigura din fondurile
bugetului de stat şi din bugetele locale, care suportau tot mai
greu diversitatea serviciilor ce trebuiau fi puse la dispoziţia
populaţiei.
Având în vedere faptul că principalele surse de venituri
la bugetele le constituie impozitele şi taxele percepute de la
populaţie, administraţiile au fost obligate să găsească cel mai
bun raport între costul şi cantitatea/calitatea serviciilor prestate
cetăţenilor.
„Pentru organizaţiile publice, eficienţa a început a fi
măsurată nu numai prin gradul de servire a cetăţeanului, ci şi
prin plasarea acestuia (cetăţeanului) în centrul atenţiei în
ipostaza de client. Un nou management al organizaţiilor
publice a început să se dezvolte, bazat pe responsabilizare
financiară, creşterea calităţii serviciilor, împuternicire a cetă-
ţeanului în raport cu organizaţia solicitată a da seamă în
permanenţă de performanţe”.157

157
Mihaela Vlăsceanu, Organizaţiile şi cultura organizării, Ed.Trei,
Bucureşti, 1999, p. 57.

80
 Responsabilizarea organizaţiilor publice în ceea ce
priveşte modul de gestionare a fondurilor bugetare este
esenţială atât sub aspect legal cât şi pentru stabilirea nivelului
de eficienţă a cheltuielilor fondurilor publice.
Pe de altă parte, eficacitatea obligă administraţiile să
realizeze satisfacerea nevoilor sociale într-un grad cât mai
ridicat, prin asigurarea unor servicii publice diversificate, astfel
că în cele mai multe situaţii cheltuielile bugetare sunt
insuficiente. Această realitate, impune practicarea unui mana-
gement corespunzător la nivel central şi al fiecărei colectivităţi
locale în parte, ceea ce presupune asigurarea unui echilibru
între eficienţa şi eficacitatea serviciilor publice, „în adminis-
traţie publică eficienţa fiind importantă, iar eficacitatea
primordială”.158
Totuşi se impune constatarea că în prezent distincţia
dintre „întreprindere” şi „instituţie” pe criteriul naturii activită-
ţii (productivă şi/sau neproductivă) nu mai este relevantă,
deoarece asistăm la un proces continuu de comercializare a
instituţiilor, inclusiv în ţara noastră.
Dintre măsurile întreprinse după anul 1990, care să
conducă la eficientizarea şi eficacitatea serviciilor publice
relevăm:
- consacrarea legală a principiului autonomiei locale
potrivit căruia fiecare colectivitate locală îşi organizează
serviciile publice necesare şi oportune;
- finanţarea serviciilor publice prin modalităţi diferite,
surse bugetare, proprii şi/sau mixte (bugetare şi venituri
proprii);
- transformarea regiilor autonome, în marea lor majo-
ritate prestatoare de servicii publice care şi-au dovedit din plin
neviabilitatea, în societăţi comerciale;
- privatizarea unor servicii publice (exemple: colecta-
rea deşeurilor menajere, transportul în comun etc.);
158
G. Moldoveanu, op. citată, p. 149.

81
 - concesionarea unor servicii publice agenţilor privaţi
(persoane fizice şi/sau juridice). Aşa de exemplu, prin Hotă-
rârea Guvernului nr. 446 din 3 iunie 1999 a fost concesionată
medicilor veterinari activitatea, sanitar veterinară, activitate
publică de interes naţional, medicilor veterinari care o exercită
în regim privat.

Principiul echităţii
Principiul echităţii serviciilor publice este evocat de
cvasimajoritatea specialiştilor în dreptul public, economie şi
management, bazându-se pe principiul potrivit căruia într-un
stat democratic toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii, au aceleaşi
drepturi şi obligaţii şi-n consecinţă toţi trebuie să beneficieze în
aceeaşi măsură de serviciile publice organizate de stat sau de
autorităţile administraţiei publice locale autonome. De altfel,
acest principiu tradiţional îl regăsim iterat şi de către Henry
Fayol, care, în lucrarea sa de referinţă „Administration Indus-
trielle et Generale (1916)” enumeră printre cele 14 principii
generale ale managementului „subordonarea interesului indi-
vidual celui general”, susţinând că interesul organizaţiilor
publice trebuie să prevaleze intereselor individuale.159
Egalitatea (echitatea) beneficiarilor faţă de serviciile
publice trebuie privită sub un dublu aspect, astfel:
- în primul rând, majoritatea acestor servicii erau pres-
tate de către organizaţiile publice de regulă, în mod gratuit, fără
plată.160
- în al doilea rând, atunci când serviciile publice se
prestează în mod oneros, beneficiarii lor plătesc aceleaşi tarife,
fără nici un fel de discriminare.
Din prima categorie fac parte serviciile publice din
sfera învăţământului de stat, cultură, sănătate, artă, asistenţă

159
Mihaela Vlăsceanu, Organizaţiile şi cultura organizării, Editura Trei,
Bucureşti, 1999, p. 85.
160
I. Cosmescu, L. Ilie, op. citată, pag. 195.

82
socială etc., oferite în mod nemijlocit utilizatorilor, precum şi o
gamă de prestaţii de ordin general, dintre care amintim: ordinea
publică, apărarea naţională, activitatea autorităţilor publice
aparţinând celor trei puteri ale statului (legislativă, executivă şi
judecătorească), protecţia mediului etc. Aceste servicii sunt
furnizate consumatorilor în mod gratuit, finanţarea lor fiind
asigurată de la bugetul de stat sau bugetele locale, au o
destinaţie colectivă şi ca obiectiv principal satisfacerea
nevoilor generale ale membrilor societăţii.
Având în vedere faptul că resursele bugetare sunt
limitate, problemă cu atât mai mult actuală în statele aflate în
tranziţie şi/sau cu economii subdezvoltate, coroborat cu creş-
terea nevoilor de servicii ale populaţiei, statul şi colectivităţile
locale pot asigura tot mai greu finanţarea unor servicii publice
adecvate.
Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor
publice, relevăm că pentru serviciile publice prestate în mod
oneros consumatorii plătesc aceleaşi tarife (exemple: gospodă-
ria comunală, eliberarea paşapoartelor, buletinelor de identitate
etc.) indiferent de situaţia materială, calitatea serviciilor etc.,
spre deosebire de serviciile comerciale prestate în cadrul con-
curenţial, clienţii putând să-şi aleagă calitatea serviciului
(exemple: serviciile hoteliere, alimentaţie publică, transporturi,
comerţ, etc.), în funcţie de posibilităţile financiare.
Realizând o comparaţie între organizaţiile publice şi
cele private autorul George Moldoveanu arată că:
“Organizaţia privată foloseşte modelul firmă, care are
ca raţiune de existenţă obţinerea de profit, după acoperirea
costurilor prin satisfacerea clienţilor.
Raţiunea de a fi a biroului trebuie să fie satisfacerea
cetăţeanului, prin intermediul serviciului public, care este o
funcţie politică, structurată prin sistemul de drept”.161

161
G. Moldoveanu, Analiza organizaţională, Ed. Economică, Bucureşti,
1998, p.93

83
 Tot mai mulţi analişti consideră însă că, în organizaţiile
publice obiectivele (scopurile) nu pot fi formulate decât în
termeni vagi, lăsând destul de mult loc ambiguităţilor, întrucât
acesta ar fi singurul mod de a face faţă solicitărilor concurente
ale diferitelor grupuri de interese economice şi politice, reali-
tate confirmată de altfel de viaţa de zi cu zi. S-a ajuns astfel la
constatarea, pe deplin pertinentă, că accentuarea caracterului
public al organizaţiilor conduce la creşterea ambiguităţii obiec-
tivelor specifice, scade nivelul eficienţei şi creşte importanţa
echităţii ca valoare de referinţă pentru concilierea perspective-
lor şi cerinţelor diferite ale celor interesaţi.
Ambiguitatea scopurilor în organizaţiile publice impie-
tează asupra direcţiilor de dezvoltare şi asupra calităţii manage-
mentului acestora.
Autoritatea managerială în organizaţiile publice, ca şi
în cele nonprofit, este mult mai limitată decât în organizaţiile
private datorită intervenţiei organelor ierarhic superioare sau
ale celor cu atribuţii de tutelă administrativă, precum şi datorită
restricţiilor impuse adeseori de prevederile legale.
Pentru aceste considerente, principiul echităţii tinde a se
estompa tot mai mult, organizaţiile publice abordând pe o scară
tot mai largă principiile de organizare, funcţionare şi manage-
ment al organismelor private, promovând regulile economiei
concurenţiale, de piaţă.

Principiul descentralizării
În legătură cu acest principiu, trebuie relevat de la
început faptul că în absenţa unei legi speciale care să reglemen-
teze organizarea şi funcţionarea serviciilor publice, o serie de
prevederi înserate într-o multitudine de acte normative consa-
cră principiul descentralizării serviciilor publice.
Astfel, art. 120 din Constituţie, art. 2 din Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, Legea nr. 199/
1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale,

84
adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985162, prevăd des-
centralizarea serviciilor publice, care se manifestă prin depla-
sarea serviciilor publice de la centru către comunităţile locale.
Având în vedere scopul organizării serviciilor publice şi
anume satisfacerea intereselor generale ale comunităţii, rezultă
că descentralizarea va trebui să ţină cont în primul rând de
acest scop şi doar în subsidiar de organizarea administrativ -
teritorială, ideea contrară fiind falimentară pentru că ar
sacrifica interesele cetăţenilor de dragul autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice trebuie însă să ţină
cont de gradul de specializare al acestora, de necesitatea asigu-
rării lor în regim de continuitate, corelate cu sursele bugetare
pe care administraţia locală le are la dispoziţie. În caz contrar,
oricât de mult s-ar dori şi ar fi necesară descentralizarea unor
servicii publice ar fi o utopie, ea neputându-se realiza în
absenţa specialiştilor şi fondurilor bugetare. Pentru aceste con-
siderente responsabilităţile autorităţilor locale pe plan european
sunt concepute în moduri diferite, în funcţie de politicile
fiecărei ţări, de natura responsabilităţilor avute în vedere, de
caracteristicile fizice, condiţiile economice din fiecare colec-
tivitate locală şi de capacitatea efectivă a autorităţilor locale de
a-şi asuma o anumită responsabilitate.
Principiul subsidiarităţii statuat în art. 4 al Cartei euro-
pene a autonomiei locale, aprobată de Parlamentul României
prin Legea nr.199/1997, subliniază necesitatea atribuirii orică-
rei obligaţii publice celui mai scăzut nivel de autoritate posibil,
situat cel mai aproape de cetăţean, care are capacitatea să şi-o
asume în mod efectiv şi eficient.
Aplicarea acestui principiu trebuie să ţină cont de ele-
mentele particulare ale fiecărei administraţii locale, cum sunt:
dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitată de
finanţare, riscurile legate de mediu, etc.

162
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26
noiembrie 1997

85
 Principiul adaptabilităţii
Pentru organizaţiile prestatoare de servicii publice
flexibilitatea este valoarea fundamentală de referinţă.
Relaţia directă cu cetăţeanul, diversificarea continuă a
nevoilor acestuia şi mai recent, concurenţa determină organiza-
ţiile din sfera serviciilor să opteze pentru flexibilitate ca
valoare centrală. Orice rigidizare a strategiilor de dezvoltare şi
acţiu-nilor, ar conduce organizaţiile în cauză la autodesfiinţare.
Plecând de la realitatea că nevoia socială creşte în per-
manenţă sub aspect cantitativ şi calitativ, ajungem la concluzia
că orice serviciu public trebuie să se adapteze acestor cerinţe.
Adaptarea serviciului public la nevoile consumatorilor
se realizează prin Statutul sau Regulamentul de organizare şi
funcţionare al prestatorului de servicii, care poate fi o regie
autonomă, societate comercială, instituţie publică etc. Specific
pentru înfiinţarea oricărui serviciu public este faptul că statutul
său este aprobat de către autorităţile administraţiei publice,
acestea având şi competenţa de a aprecia necesitatea şi
oportunitatea dezvoltării, restrângerii sau modificării obiectului
de activitate al serviciului public.
Acest principiu consacrat în teoria economică este
confirmat în mod elocvent de evoluţia legislaţiei de după 1990,
prin care s-a căutat asigurarea reorganizării agenţilor
economici la care statul sau unităţile administrativ - teritoriale
erau acţio-nari unici sau majoritari, inclusiv a celor prestatori
de servicii publice.

Principiul cuantificării
Necesitatea cuantificării serviciilor publice a devenit o
constantă în gândirea economică şi politică, fiind determinată
de cel puţin două cerinţe:

86
 - cuantificarea permite aprecierea corectă a modului în
care serviciul public satisface necesităţile beneficiarilor,
permiţând o evaluare rapidă a activităţii serviciului;
în al doilea rând, prin cuantificare se asigură principiul echităţii
sociale şi transparenţa faţă de cetăţeni şi organizaţiile neguver-
namentale, care pot astfel controla modul în care se desfăşoară
activitatea serviciilor publice.165
- cuantificarea serviciilor publice permite
fundamentarea procesului decizional atât la nivel macro,
precum şi la nivel microeconomic, la nivel naţional şi local.
În mod particular, pentru serviciile publice de gospodă-
rie comunală Legea nr.326/2001 prevede următoarele principii
de organizare şi administrare:
- principiul dezvoltării durabile;
- principiul autonomiei locale;
- principiul descentralizării serviciilor publice;
- principiul responsabilităţii şi legalităţii;
- principiul participării şi consultării cetăţenilor;
- principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului;
- principiul corelării cerinţelor cu resursele
- principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi
construit;
- principiul administrării eficiente a bunurilor din pro-
prietatea publică a unităţilor administrativ - teritorială;
- principiul asigurării mediului concurenţial;
principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii
publice.

165
A. Parlagi, M. Costea, I.Porumb, R. Dobrescu, Managementul admi-
nistraţiei publice locale - Serviciile publice, Ed. Economică, Bucureşti,
1999, p.19.

87
 Capitolul 4
Preşedintele româniei
1. Natura instituţiei prezidenţiale şi a formei de
guvernământ a statului român

Instituţia şefului de stat îşi are originea în începuturile

organizării vieţii de stat,75 când colectivităţile umane, aflate la
debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut în mod efectiv
sub conducerea unui individ, de regulă membru al acelei
societăţi, care exercita – în urma desemnării sale – asupra

75
I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, vol. II,
Editura Actami, Bucureşti, 1995, pag. 204.

88
întregii comunităţi cele mai importante prerogative de putere
publică reunite în persoana sa.
Mai târziu – cu toată diversificarea numărului şi categoriilor de
autorităţi publice (legislative, executive şi judecătoreşti) şi
indiferent de modul acestora de constituire (alese sau numite),
de durata funcţionării lor (permanente sau temporare), de
nivelul teritorial al acţiunii lor (naţionale sau centrale,
teritoriale sau locale) - s-a simţit nevoia de a se da o expresie
unitară şi continuă îndeplinirii la cel mai înalt nivel
reprezentativ a funcţiei supreme de exercitare a puterii publice
de către un singur om personificat de şeful statului.
Şeful statului îndeplineşte o funcţie publică de primă
importanţă în stat – indiferent de:
- fundamentarea teoretică a naturii politico-juridice a
respectivului exerciţiu (bazată pe principiul unicităţii, al
colaborării sau al separaţiei puterilor în stat) – în care
sens ea este fie o putere distinctă,76 fie alăturată sau
contopită altora existente;
- forma unipersonală sau colegială în care se exercită;
- de modalitatea electivă ori ereditară de acces la
funcţia supremă;
- de durata permanentă ori temporară a acesteia.
Forma de guvernământ a unui stat este caracterizată
de modul de constituire a funcţiei supreme77 în care sens cea
mai generală clasificare face distincţie între monarhie şi
republică,78 distincţie ce reflectă însuşi felul desemnării şefului
statului.

76
S-a considerat că în sistemul de drept actual Preşedintele României
reprezintă a patra putere în stat (D. Brezoianu, Drept administrativ şi
autorităţi publice în România, Editura Metropol, Bucureşti, 1995, pag.7).
77
Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1983, pag. 26-29.
78
I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Boboş, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta,
Teoria generală a statului şi dreptului, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1967, pag. 75-76.

89
 Monarhia reprezintă forma de guvernământ în care
funcţia supremă este deţinută de o persoană care o exercită pe
viaţă, indiferent că o dobândeşte sau prin moştenire (ereditar)
sau, mai rar, prin alegere (electiv).
Republica, dimpotrivă, se caracterizează prin exerciţiul
aceleiaşi funcţii de către o autoritate aleasă pe timp limitat.
În decursul istoriei şeful statului, în special monarhul, a
concentrat multiple prerogative de putere în persoana sa -
legislative, executive şi chiar judecătoreşti - pentru ca în
sistemele moderne şi, mai ales, în cele contemporane de
organizare statală să se producă o delimitare tot mai riguroasă a
atribuţiilor sale faţă de celelalte autorităţi, respectiv faţă de
legislativ (reprezentativ ca mod de formare, alcătuire şi mod de
edictare a legii), de executiv (chemat a realiza voinţa
legiuitorului) şi de judiciar (menit a sancţiona încălcarea legii).
După sfera şi deplinătatea prerogativelor de putere
publică revenite funcţiei supreme în organizarea de stat,
corelate cu raportul dintre sistemele de autorităţi, monarhiile
pot fi parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi
prezidenţiale ori parlamentare.
Cele mai multe tangenţe şi delimitări între autorităţile
statului au operat între instituţia şefului statului şi puterea
executivă, ceea ce a determinat în mod esenţial forma de
guvernământ.
În acest sens statul este neparlamentar (monarhic sau
republican) în cazul în care şeful statului este în acelaşi timp şi
şeful executivului, indiferent că este cazul unei autorităţi
publice unice (executiv monocratic)79 în care şeful statului este
ajutat în guvernare de o echipă (cabinet) de funcţionari numiţi
de el sau că distingem două autorităţi diferite, respectiv şeful
statului şi guvernul condus de un prim ministru sau premier

79
Pentru detalii a se vedea I. Vida, Puterea executivă şi administraţia
publică, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994,
pag. 31-37.

90
(executiv dualist). Exemplificative în acest sens sunt
monarhiile absolutiste sau despotice şi republicile prezidenţiale
(S.U.A.).
Dimpotrivă, statul este parlamentar (monarhic sau
republican) dacă funcţia de şef al statului este distinctă de cea
a şefului guvernului, dar plenul atribuţiilor de putere revine
legislativului, şeful statului păstrând numai atribuţii, de
regulă, reprezentative, de ordin formal.
Exemplificative în acest sens sunt cazurile Japoniei, Angliei,
Germaniei.
Perioada contemporană, în special după cel de al
doilea război mondial, înregistrează şi o nouă tendinţă
intermediară – numită semiparlamentară sau semiprezidenţială
– în care şeful statului, de regulă preşedintele, prin modul său
de alegere (bazat pe o largă reprezentare electorală ce-l
contrapune parlamentului), fără a fi şeful guvernului, dar
având importante atribuţii executive, inclusiv în desemnarea
premierului şi în dizolvarea legislativului, devine funcţia şi
instituţia politică şi statală de prim rang, atât sub aspect
reprezentativ, cât şi în privinţa puterii exercitate (cazul tipic
este cel al Franţei, începând cu Constituţia din anul 1958).
Acest din urmă regim este considerat, în formă
atenuată,80 ca fiind specific modului de guvernare a României
sub imperiul actualei Constituţii. Din prevederile legii
fundamentale rezultă că Preşedintele României îndeplineşte
funcţia de şef al statului, fiind investit cu atribuţii inerente
acestei instituţii politice, constituţionale şi administrative. El
nu dispune de o putere absolută în realizarea funcţiilor sale,
întrucât exerciţiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste

80
A se vedea în acest sens opinia exprimată de A. Iorgovan, Drept
administrativ, tratat elementar, vol.IV, Editura Actami, Bucureşti, 1994,
pag. 57, precum şi analiza consacrată regimurilor mixte de I.Deleanu în
Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991, pag. 55.

91
autorităţi exercitând şi un control reciproc, fiecare asupra
celeilalte.81
Sub aspectul naturii funcţiei prezidenţiale în România,
constatăm că ea are un caracter mixt şi anume
politico-reprezentativ, constituţional-legislativ, precum şi
administrativ-executiv.

2. Atribuţiile şi actele administrative ale şefului

statului
Atribuţiile şefului statului sunt prevăzute în Constituţie
şi pot fi grupate în mai multe categorii:
1. Atribuţiile de natură politico-reprezentativă ale
instituţiei prezidenţiale rezultă din faptul că şeful statului
reprezintă România în relaţiile interne şi internaţionale,
veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a
autorităţilor publice, exercitând funcţia de mediere între
puterile statului, precum şi între stat şi societate, este garantul
independenţei naţionale, al unităţii teritoriale a ţării.
Tot un caracter reprezentativ este conferit funcţiei
prezidenţiale de către atributul de comandant al forţelor armate
şi de funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării, de atribuţiile de acordare de decoraţii şi titluri de onoare,
acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral, numirea în
(unele) funcţii publice,82 în condiţiile prevăzute de lege,
acordarea graţierii individuale, adresarea de mesaje
parlamentului, precum şi de numeroase atribuţii în domeniul
politicii externe – încheierea de tratate internaţionale,
acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici români,
acreditarea celor străini pe lângă preşedinte.

81
Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40.
82
Este cazul unor funcţii neexecutive ca, de pildă, numirea unor judecători
ai Curţii Constituţionale (art.142/3).

92
 2. Atribuţiile de natură constituţional-legislativă ale
aceleiaşi instituţii:
- dizolvarea parlamentului, după consultarea
preşedinţilor celor două camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, dacă legislativul nu a
acordat votul de încredere pentru formarea
guvernului în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin
două solicitări de investitură;
- convocarea parlamentului nou ales şi a sesiunilor
extraordinare ale acestuia;
- promulgarea legii;
- solicitarea reexaminării legii de către parlament;
- sesizarea Curţii Constituţionale cu proiectele de
legi;
- iniţierea revizuirii Constituţiei;
- convocarea poporului la exprimarea voinţei prin
referendum cu privire la problemele de interes naţional, dar
numai după consultarea parlamentului;
- declararea, cu aprobarea prealabilă sau ulterioară a
parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a forţelor
armate;
- în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării
ia măsuri pentru respingerea agresiunii aducându-le neîntârziat,
prin mesaj, la cunoştinţa parlamentului;
- instituirea, potrivit legii, a stării de asediu sau a
celei de urgenţă în întreaga ţară ori în unele localităţi,
solicitând încuviinţarea parlamentului pentru măsurile
adoptate.
3. Atribuţii administrativ-executive ale preşedintelui,
care nu intră în sfera reprezentării politice şi în sfera
constituţional-legislativă, dar nici în sfera raporturilor cu alte
autorităţi publice neadministrative precum justiţia, Curtea
Constituţională etc.

93
 Cu toate că are atribuţii de natură administrativă,
preşedintele nu este şeful guvernului (funcţie deţinută de
primul ministru), deşi competenţele sale cuprind, practic, întreg
sistemul executiv, inclusiv autorităţi care, deşi sunt
administrative,83 nu fac parte din sistemul condus de guvern,
având un caracter autonom la nivel naţional.84
a. Atribuţii de natură decizională:
- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim ministru;
- numirea guvernului investit prin votul de încredere
al parlamentului;
- numirea şi revocarea miniştrilor, la propunerea
premierului, în caz de remaniere guvernamentală sau vacanţă
ministerială ;
- numirea în funcţii publice (administrative), în
condiţiile legii.
b. Atribuţii consultative, de propunere şi reprezentare:
- consultă guvernul cu privire la probleme urgente şi
de importanţă deosebită;
- propune parlamentului numirea în unele funcţii
publice (administrative);
- poate lua parte la şedinţele guvernului în care se dezbat
probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea
primului ministru, în alte situaţii, prezidând şedinţele la
care participă.

83
Asupra atribuţiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept
administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994,
pag. 353-354.
84
Aşa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. şi numeşte
adjuncţii acestuia (Legea nr.14/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Serviciului Român de Informaţii); numeşte doi membri ai Consiliului
Naţional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992).

94
 În literatura de specialitate85 au fost considerate ca
argumente în susţinerea teoriei regimului semiprezidenţial
(atenuat) caracteristic ţării noastre următoarele:
- caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului şi
al preşedintelui ţării, aleşi prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat;
- dreptul preşedintelui de dizolvare a parlamentului, în
anumite condiţii, dar şi dreptul legislativului de tragere la
răspundere politică a şefului statului şi organizare a
referendumului pentru demiterea sa, inclusiv punerea
acestuia din urmă sub acuzare;
- calitatea parlamentului de organ reprezentativ
suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării, dar şi
calitatea preşedintelui de a reprezenta statul român, de a
promulga legile şi de a convoca naţiunea la referendum;
- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim
ministru, dar numai în urma consultării partidului cu majoritate
absolută în parlament, ori dacă nu există o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate în legislativ, precum şi
numirea guvernului pe baza votului parlamentar de încredere;
- numirea şi revocarea membrilor guvernului, în caz
de remaniere sau de vacanţă guvernamentală, dar numai la
propunerea primului ministru;
- atât preşedintele, cât şi fiecare cameră au dreptul de
a cere urmărirea penală a membrilor guvernului, şeful statului
putând dispune suspendarea acestora din funcţie dacă s-a cerut
urmărirea penală;
- decretele prezidenţiale, de regulă, sunt
contrasemnate de primul ministru;
- cele mai importante atribuţii prezidenţiale în
domeniul politicii externe româneşti, ale apărării şi ale stărilor
excepţionale sunt condiţionate, în exercitarea lor, de voinţa

85
A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.

95
guvernului sau de cea a parlamentului ori se află sub control
legislativ.
În sfârşit, preşedintele nu poate:
- avea iniţiativă legislativă;
- determina răspunderea politică a guvernului;
- refuza promulgarea legii, dacă reexaminarea
cerută de el n-a fost admisă de parlament, ori dacă
decizia Curţii Constituţionale i-a confirmat
constituţiona-litatea;
- demite sau revocă primul ministru.

3. Actele de natură administrativă ale şefului

statului

În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale şeful statului

dispune de un aparat administrativ86 care funcţionează pe lângă
Preşedintele României87, iniţial denumit Preşedinţia României,
iar actualmente Administraţia prezidenţială.
În realizarea competenţelor ce-i revin, preşedintele emite
acte politice (de pildă, mesaje) şi acte juridice (decrete), acestea
din urmă supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept
constituţional, în studiul nostru interesând doar cele de natură
administrativă, deşi nu se pot nega unele trăsături comune
acestora, de natură mixtă.

86
Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Preşedinţiei României, abrogată de Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi
funcţionarea Preşedinţiei României, modificată, la rândul ei, prin Ordonanţa
de urgenţă nr.1/2001, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea
I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001.
87
A se vedea Al. Basarab-Şinc, Drept administrativ – partea specială, vol.
I, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994, pag. 37-38.

96
 Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ şi cu
caracter individual88 având o forţă juridică inferioară
Constituţiei şi legilor, dar superioară actelor guvernului.
Sunt normative decretele de reglementare a unor situaţii
ca, de exemplu, cele vizând declararea stării de urgenţă sau a celei
de asediu şi care obligă autorităţile executive, centrale şi/sau
teritoriale ori locale, la luarea măsurilor (normative şi individuale)
de punere în aplicare a prevederilor prezidenţiale.
Sunt individuale, de pildă, actele de numire sau revocare
din unele funcţii publice, cum sunt cele administrative.
Decretele, de regulă, se contrasemnează de primul
ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, iar
nepublicarea lor atrage inexistenţa actului. Cele cu caracter
individual se comunică şi celor interesaţi.
Contrasemnătura premierului este o condiţie formală
esenţială de valabilitate a decretului, fără de care actul este lovit
de nulitate absolută – antrenând concomitent şi răspunderea
solidară a acestuia, alăturată şefului statului, cu atât mai necesară
pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezidenţiale -
certificând legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce
efecte pe planul dreptului administrativ.

Capitolul 5
Guvernul 89

88
A fost exprimată opinia că decretele sunt numai acte individuale (A.
Iorgovan, op.cit., pag. 77).
89
Terminologic în alte sisteme de drept se utilizează denumiri ca, de pildă,
„Consiliul de Miniştri”, „cabinet” sau pur şi simplu „executiv.”

97
 1. Locul, rolul şi funcţiile guvernului în sistemul
autorităţilor publice

Potrivit Constituţiei şi Legii nr.90/2001 pentru

organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor90, guvernul este autoritatea publică a puterii
executive care asigură – potrivit programului său de
guvernare acceptat de parlament – realizarea politicii interne
şi externe a ţării, precum şi conducerea generală a
administraţiei publice. Din această definiţie rezultă:
1) Utilizând criteriul formal – organic, al caracterizării
sale legale exprese, dar şi cel material – funcţional, al
conţinutului atribuţiilor conferite – rezultă că guvernul este o
autoritate publică de natură administrativă pentru că
îndeplineşte o funcţie executivă,91 atribut evidenţiat pe deplin şi
prin modul său de constituire, organizare şi funcţionare, dar şi
prin specificul competenţei exercitate.
2) Guvernul realizează conducerea activităţii executive
pe întreg teritoriul ţării, ceea ce înseamnă că ea exercită o
competenţă naţională, fiind o autoritate centrală de un fel
deosebit, adică organul de vârf sau suprem al întregului sistem
administrativ, nefiind o simplă autoritate centrală, de nivelul şi
felul ministerelor şi al altor organe centrale de specialitate din
respectivul sistem.
- Caracterizarea guvernului ca organ suprem al
autorităţilor executive nu implică, în mod necesar,
90
Publicată în „Monitorul Oficial” al României, Partea I-a, nr. 164 din 2
aprilie 2001, modificată şi completată prin legea nr.23/2004 publicată în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004,
modificată prin Ordonanţa de Urgenţă nr.49/2005 privind unele măsuri de
reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale („Monitorul Oficial”
nr.517 din 17.06.2005) aprobată prin Legea modificatoare nr.411/2006
(„Monitorul Oficial” nr.5 din 4.01.2006).
91
Cu toate acestea, Constituţia nu încadrează expres Guvernul în sistemul
administraţiei publice.

98
subordonarea faţă de el a oricărei autorităţi administrative,
întrucât există şi se pot înfiinţa autorităţi administrative,
inclusiv autonome centrale (de pildă, Banca Naţională a
României, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Naţional al
Audiovizualului) sau locale (consiliile locale şi judeţene),
funcţionând independent de guvern sau în subordonarea ori pe
lângă parlament sau şeful statului, dar care, deşi aflate într-o
astfel de situaţie juridică, nu-şi pierd natura lor administrativă.
- Deşi guvernul este autoritatea de vârf a administraţiei
publice, el nu este afectat de faptul că preşedintele ţării îl
desemnează pe candidatul la funcţia de prim-ministru, pentru
ca ulterior să numească întregul guvern, şi nici de faptul
participării şefului statului la unele şedinţe ale executivului, pe
care le şi prezidează. Într-adevăr, desemnarea unui candidat ca
premier reprezintă o formalitate procedurală ce desăvârşeşte
opţiunea electoratului şi, implicit, a unui sau unor partide ori
coaliţii majoritare, reprezentate în parlament, urmând ca
legislativul să se pronunţe, prin vot, asupra persoanei propuse
pentru respectiva funcţie, asupra componenţei cabinetului, cât
şi asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de altă parte,
prezidarea şedinţelor guvernului nu-i conferă şefului statului
nici calitatea de membru al executivului central şi, implicit,
nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la
actele administrative adoptate în acea şedinţă.
- Poziţia supraordonată a guvernului în sistemul
executiv nu este afectată nici de obligativitatea acestuia – ca,
de altfel, a tuturor autorităţilor şi instituţiilor implicate – de a
îndeplini hotărârile Consiliului Suprem de Apărare a Ţării
căruia îi revine rolul de a organiza şi coordona unitar
activităţile care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională,
întrucât îndatorirea îndeplinirii unei măsuri juridice, indiferent
de provenienţa ei, nu echivalează cu intrarea în raporturi
ierarhice care să afecteze poziţia deţinută în cadrul unui sistem
de către subiectul obligat la punerea lor în executare.

99
 3) Guvernul exercită o competenţă generală asupra
tuturor problemelor interesând administraţia de pe întreg
teritoriul ţării, actele de reglementare ale acestuia fiind
aplicabile în materie executivă pentru toate subiectele aflate în
raporturi sociale cărora le devin incidente normelor sale.
4) Guvernul este o autoritate investită într-un mod unic
în sistemul executiv, întrucât şeful statului desemnându-l pe
candidatul la funcţia de premier, iar acesta prezentând
legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de încredere
al parlamentului pentru ca ulterior preşedintele ţării să poată
numi conducerea executivului în întregul ei.
5) Guvernul, astfel constituit, funcţionează ca autoritate
colegială numai în prezenţa majorităţii membrilor care-l
compun.
6) Guvernul este o autoritate deliberativă, hotărând cu
efecte juridice în problemele executive, indiferent de modul de
subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.
În concluzie, guvernul reprezintă autoritatea
administrativă publică supremă având o alcătuire colegială şi
care dispune de competenţa deliberativă, generală şi
naţională, realizând conducerea activităţii executive în
ansamblul ei la nivelul întregului sistem executiv.92
În baza reglementării organice, Guvernului îi revin,
pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de
Parlament, exercitarea următoarelor funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea
strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin care se asigură
elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea
realizării obiectivelor strategice;

92
Pentru această caracterizare a se vedea I. Iovănaş, Drept administrativ şi
elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977, pag. 127.

100
 c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin
care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a
statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în
numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură
urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în
domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale,
precum şi în domeniul economic, social şi al funcţionării
instituţiilor şi organismelor aflate în subordinea sau autoritatea
Guvernului.

2. Constituirea (învestitura) guvernului

Desemnarea şefului executivului şi a echipei

guvernamentale conduse de el diferă93 după forma de
guvernământ şi regimul de guvernare instituit.
În cazul în care şeful statului este şi şeful guvernului,
deci al întregului executiv (monocratic), funcţia executivă
supremă poate fi dobândită pe cale ereditară (în monarhiile
neconstituţionale sau absolutiste) sau prin alegere – directă
sau indirectă – în funcţia supremă în stat (în republicile
prezidenţiale, democratice sau autoritare), parlamentul neavând
în acest sens nici o atribuţie referitoare la persoana şefului
statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici măcar cu privire la
miniştrii săi (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea
cunosc un regim prezidenţial atenuat, prin existenţa funcţiei de
prim-ministru).
Dimpotrivă, în sistemele parlamentare şi
semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci în

93
G. Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura TEAM, Iaşi,
1995, pag. 137-143.

101
executivul dualist ce cunoaşte funcţia de prim-ministru,
distingem următoarele situaţii:94
- alegerea directă şi liberă a guvernului de către
parlament (Rusia);
- alegerea premierului şi a guvernului de către
legislativ, din cadrul formaţiunii majoritare în parlament
(Anglia, Franţa, Germania);
- desemnarea de către şeful statului a unei persoane cu
şanse reale în formarea guvernului, urmată de votul
parlamentar (Belgia, Italia, Israel);
- desemnarea, după aprecierea liberă a şefului statului, a
primului ministru, fără votul parlamentar, chiar dacă
legislativul poate fi sau este consultat în prealabil
(Monaco, Kuweit, Thailanda).
Constituirea sau investitura guvernului reprezintă
procedura de desemnare a premierului, urmată (în cazul
României) de votarea întregului guvern şi aprobarea
programului său de guvernare ca expresie a modului
democratic de alegere a legislativului şi de susţinere
parlamentară a executivului.
Procedura de constituire cuprinde următoarele etape:
- desemnarea primului ministru;
- alcătuirea şi prezentarea de către acesta a listei
executivului şi a programului său de guvernare;
- dezbaterea şi votarea acestora în parlament;
- numirea întregului guvern de către preşedintele ţării.

Condiţii pentru calitatea de membru a guvernului

Deşi nu le este aplicabil Statutul funcţionarilor publici,
şi în cazul membrilor guvernului condiţiile de acces la funcţie
sunt cele generale pentru orice funcţie publică, aşa cum rezultă

94
I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami,
Bucureşti, 1998, pag. 432 şi urm.

102
ele din coroborarea dispoziţiilor constituţionale cu cele
legislative95, şi anume:
- existenţa cetăţeniei române,96 cu neexcluderea altei
cetăţenii (dublă, triplă) şi a domiciliului în ţară;
- existenţa discernământului, respectiv deplinătatea
facultăţilor mintale, deoarece cei lipsiţi de discernământ sau
având discernământul alterat, respectiv debilii sau alienaţii
mintali, n-au acces la funcţia publică, fiind puşi sub interdicţie
prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, ceea ce îi
lipseşte de exerciţiul drepturilor civile şi de drepturile
electorale.
- exerciţiul drepturilor electorale,97 deoarece fără
exerciţiul lor o persoană nu poate accede la o funcţie publică,
pornind de la lipsa condiţiei minimale pe care nu o
îndeplineşte, aceea de a putea alege (art.16 din Constituţie).
Situaţia apare în cazul cetăţeanului condamnat cu pedeapsa
complementară a interzicerii dreptului de a alege şi de a fi ales
în autorităţile publice sau în funcţiile elective publice conform
codului penal. O ipoteză particulară este aceea a pedepsei
complementare constând în interdicţia de ocupare a unei funcţii
implicând exerciţiul autorităţii de stat (art.64 lit. b), când, de
regulă, se pronunţă şi interdicţia drepturilor electorale.
- compatibilitatea morală, în sensul inexistenţei unei
condamnări penale.
- depunerea jurământului de credinţă în faţa
Preşedintelui României.
- inexistenţa stării de incompatibilitate între funcţia
publică ministerială cu alte funcţii publice de autoritate,98 deci
excluderea cumulului de funcţii de acest gen. Funcţia de
95
Legea nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, art.2 şi 4 din, cu modificările şi completările
ulterioare.
96
Conform art. 16/3 din Constituţie.
97
Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001, modificată prin Legea
nr.23/2004, Ordonanţa de Urgenţă nr.44/2005 şi Legea nr.411/2006.

103
membru al guvernului este incompatibilă cu exerciţiul altei
funcţii publice de autoritate (executivă sau judiciară), cu
excepţia celei de deputat sau senator, legiuitorul constituant
neîmpărtăşind ideea unei depline separaţii între funcţia
executivă şi cea legislativă, ceea ce nu reprezintă totuşi o
cerinţă general-obligatorie, ci o stare de excepţie, deoarece
mulţi ministeriabili nu au şi calitatea de parlamentari. Dar, de
aici rezultă şi concluzia că funcţia ministerială este compatibilă
cu alte funcţii publice neautoritare,99 ca, de pildă, funcţia sau
activitatea de cadru didactic, cercetarea ştiinţifică şi creaţie
literar-artistică sau cu funcţii private de orice fel, exceptându-le
pe cele de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial.
Conform Constituţiei, alte incompatibilităţi se stabilesc
prin lege organică, iar actuala lege modificată a guvernului le
mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia
celei de deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de
Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în
cadrul organizaţiilor cu scop comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director
general, director, administrator, membru al consiliului de
administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv
băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi
cele financiare, precum şi la instituţiile publice;

98
Trebuie să avem în vedere că Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcţii
instituie principiul reunirii mai multor funcţii în mod nelimitat şi
necondiţionat, indiferent de natura lor, cu excepţiile prevăzute de normele
speciale, iar Constituţia (art. 38/1) consacră libertatea muncii.
99
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va
dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr.
90/2001).

104
 d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor
generale ale acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile
comerciale prevăzute la lit.c);
e) funcţia de reprezentant al statului în adunările
generale ale societăţilor comerciale prevăzute la lit.c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de
administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor
naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al uni grup de interes
economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu
excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la
care România este parte.
În mod excepţional, Guvernul poate aproba participarea
ca reprezentanţi ai statului în adunarea generală a acţionarilor
ori ca membrii în consiliul de administraţie al regiilor
autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor
publice ori al societăţilor comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, de
interes strategic sau în cazul în care un interes public impune
acesta.
Legea nr.161/2003 a reglementat şi conflictul de interese
interzicând membrilor guvernului să emită sau, după caz, să
încheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori să
participe la lucrarea unei decizii care produce un folos material
pentru sine, pentru soţ sau rude de gradul I.
- Capacitatea profesională100 şi aptitudinile
manageriale, deşi subînţeleasă, ea nu se verifică, în acest caz
prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o
promovare liberă pe criterii politice.
100
În acest caz nu sunt aplicabile dispoziţiile de selecţie instituite prin Legea
nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă şi nici
cele în aceeaşi materie din Statutul funcţionarilor publici (Legea nr.
188/1999, republicată în anul 2004).

105
 Desemnarea candidatului la funcţia de prim-
ministru
În sistemul nostru semiprezidenţial sau
semiparlamentar, şefului statului îi revine îndatorirea ca după
finalizarea procesului electoral şi de formare a noului
parlament să desemneze candidatul pentru funcţia de prim-
ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea
absolută în parlament ori – dacă această majoritate nu există –
a partidelor reprezentate în parlament.
Această consultare trebuie încheiată, apreciem, până la
constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat
în cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie să aibă
posibilitatea de a se pronunţa asupra opţiunii prezidenţiale, iar
în cazul în care operează înlocuirea unui guvern cu altul – în
urma moţiunii de cenzură sau demisiei – în termenul prevăzut
de legislativ.
Noţiunea de majoritate parlamentară absolută trebuie
înţeleasă ca fiind alcătuită din jumătate plus unul din
reprezentarea legislativă, constituită din formaţiunea politică
câştigătoare a alegerilor raportată la totalul membrilor
ambelor adunări (Camera Deputaţilor şi Senat), deoarece în
această formulă reunită a plenului comun urmează să aibă loc
solicitarea, dar şi votarea atât a executivului, cât şi a
programului său de guvernare.
Faţă de reglementarea constituţională în materie se
impun mai multe precizări:
- Preşedintele nu poate consulta decât pe cei care deţin
majoritatea absolută, nemaiconsultând alte reprezentări
parlamentare (adică pe cei cu pondere simplă, relativă, etc.), iar
dacă o asemenea majoritate absolută nu există, sunt consultate
partidele reprezentate în parlament, fără să se mai indice o
anumită ordine de preferinţă. În situaţia în care reprezentarea
majoritară, nu neapărat absolută, ar refuza să indice vreo

106
persoană pentru funcţia de premier sau nu şi-ar da girul pentru
un candidat din rândul ei, această împrejurare îl obligă pe şeful
statului ca în subsidiar să consulte celelalte partide
parlamentare. În nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de
dificultăţile apărute, partide neparlamentare ori să se înceapă
consultarea cu partide nemajoritare.
- Faţă de evoluţia vieţii politice din România, trebuie să
avem în vedere şi existenţa formaţiunilor politice şi a coaliţiilor
electorale,101 precum şi a alianţelor politice, 102 ceea ce înseamnă
obligativitatea consultării aceleia dintre ele care deţine
majoritatea absolută sau a acelora care, chiar în lipsa acesteia,
au capacitatea de a se constitui într-o asemenea majoritate ori
pot determina un vot majoritar în camere.
- Propunerea de candidatură trebuie să provină şi să
aparţină reprezentării consultate – deoarece i se cere opinia
asupra persoanei viitorului premier – nefiind ea cea care
consultă în această problemă – iar nu alteia sau altora, întrucât
cea în cauză oferă şi sprijinul politic necesar.
- Nu are relevanţă dacă cel propus face parte sau nu din
formaţiunea reprezentată parlamentar ori este un independent
sau chiar un apolitic (tehnocrat), întrucât nu există obligaţia
legală de apartenenţă politică sau parlamentară a candidatului,
ci obligativitatea obţinerii sprijinului politic majoritar.
Procedura politică utilizată de partidele majoritare
privind consultările şi desemnarea candidatului la funcţia de
premier ca şi a echipei guvernamentale – desfăşurată anterior
consultării prezidenţiale, dar în urma câştigării alegerilor – nu
este reglementată şi, în consecinţă, nu este interzisă.
Desemnarea candidatului, după consultare, nu
reprezintă un act juridic, ci o propunere prezidenţială
obligatorie de făcut parlamentului şi în lipsa căreia nu poate fi

101
A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei
Deputaţilor şi Senatului.
102
Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.

107
votat nici premierul şi nici o eventuală listă a cabinetului, ceea
ce înseamnă că o propunere legislativă neînsuşită prezidenţial
nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot
votul parlamentar, eventual obţinut. Rămâne însă o problemă
juridică greu de soluţionat ipoteza unei opoziţii (greve)
prezidenţiale constând din refuzul şefului statului de a desemna
persoana viitorului premier, neexistând soluţie legală expresă
pentru depăşirea unui asemenea moment de criză.
Parlamentul trebuie să se pronunţe asupra propunerii în
termen de cel mult 60 de zile de la data formulării solicitării
pentru funcţia de premier, prin votul camerelor sale.
Orice schimbare ulterioară în compoziţia politică a
forţelor care şi-au asumat şi obţinut sarcina guvernării,
presupune un nou vot de investitură,103 dacă aceasta afectează
majoritatea parlamentară iniţială.

Alcătuirea şi prezentarea listei guvernului şi a

programului de guvernare
După consultarea politică prezidenţială şi după
desemnarea candidatului la funcţia de premier, acesta din
urmă va alcătui lista guvernului104 şi programul de guvernare.
Respectivele operaţiuni implică noi consultări, de astă dată ale
celui în cauză, cu formaţiunea şi/sau, după caz, cu toate acele
formaţiuni, partide, coaliţii pe care le reprezintă ori pe care se
va sprijini cu ocazia votului de încredere, existând obligaţia de
a ţine seama atât de opiniile exprimate privitor la persoanele
propuse pentru guvern, cât şi de programele politice electorale
cu care trebuie să fie în concordanţă programul de guvernare,
103
A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami,
Bucureşti, 1994, pag. 118.
104
Lista trebuie să cuprindă nominalizări şi posturi corespunzătoare
funcţiilor ministeriale existente, neputându-se nominaliza persoane pe
viitoare funcţii sau structuri, eludându-se astfel prevederile constituţionale
şi legale prin hotărâri parlamentare şi decrete prezidenţiale (A. Iorgovan,
op.cit., pag.150).

108
în caz contrar existând riscul neacordării votului de investitură
şi, implicit, al nedesemnării guvernului.
Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu
liderii de partide şi de grupări parlamentare implică şi un şir
de concesii din partea şi între partidele implicate, privitoare la
obiectivele ce trebuie cuprinse în programul de guvernare,
proporţia de reprezentare a grupurilor, coaliţiilor, partidelor,
etc., reflectată în componenţa şi funcţiile deţinute de guvern la
nivelul ministerelor şi al structurilor ministeriale, al titularilor
(miniştri) sau al secretarilor de stat, etc. (aşa numitul algoritm
politic).
Timpul de care dispune candidatul pentru aceste
activităţi este de numai 10 zile şi se calculează de la data,
devenită publică, a opţiunii comunicate de şeful statului
parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, şi
trebuie să se împlinească la data solicitării de către candidat a
votului de încredere pentru lista cabinetului şi pentru
programul de guvernare, independent de durata distinctă a
procedurii parlamentare propriu-zise.
Acest termen n-a fost considerat de decădere, ci doar
limita peste care şeful statului poate retrage mandatul acordat
spre a începe noi negocieri,105 de aici concluzia că înaintea
expirării acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat
candidatului propus la funcţia de premier.

Dezbaterea şi votarea programului de guvernare şi a

listei guvernului
Odată întocmite lista şi programul, ele sunt înaintate
legislativului spre dezbatere, care trebuie să aibă loc în cel
mult 60 de zile de la prezentarea lor de către candidatul la

105
A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida, Constituţia României, comentată şi adnotată, Editura
Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1992, pag.229.

109
funcţia de premier. Data dezbaterii este fixată de birourile
permanente ale camerelor.
Între timp, comisiile parlamentare de resort, deja
constituite, au audiat partea corespunzătoare din programul
de guvernare, ca şi pe candidaţii viitorului executiv,
corespunzător profilului comisiei, pronunţându-se prin aviz
(consultativ), comunicat viitorului premier, asupra persoanei
propuse. Această audiere şi avizare sunt obligatorii de realizat
şi respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opţiunea
candidatului la funcţia de prim-ministru, care este liber să se
conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala
sancţiune a neobţinerii votului de încredere, ori poate opera,
după caz, modificările de rigoare în componenţa listei, după
care noua propunere trebuie să urmeze aceeaşi procedură.
Dezbaterile parlamentare asupra listei şi programului
sunt deschise discuţiilor pentru toate grupurile parlamentare,
putând antrena amendamente ce pot fi luate în considerare de
către viitorul premier, şi obligatoriu de însuşit în cazul în care
provin de la conducerile sau liderii majorităţii parlamentare,
altfel, în caz contrar, existând pericolul asumării riscului unui
vot de respingere.
Dezbaterile trebuie să fie o permanentă raportare a
programului prezentat şi a aptitudinilor membrilor echipei de
guvernare la programele şi platformele politice ale majorităţii
chemate să guverneze, deci o depăşire a stadiului de simple
promisiuni sau platforme electoare, inclusiv indicarea
mijloacelor şi resurselor utilizabile pentru realizarea lor.
După terminarea dezbaterilor se trece la operaţiunea
votării. Realizarea votului de încredere presupune obţinerea
majorităţii absolute (jumătate plus unul din totalul celor care
compun ambele camere, fără vreo distincţie numerică pe
cameră, fără nici o raportare procentuală efectivă la şedinţă).
Prin votare are loc transformarea voinţei politice,
cuprinse în programul politic prezentat, într-un program

110
juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere
guvernamentală efectivă, obligatorie de consacrat prin decret
prezidenţial, în baza hotărârii parlamentului. În acest sens
hotărârea de însuşire a programului de guvernare reprezintă un
act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele
măsuri dispuse prin acte juridice, în vreme ce adoptarea listei
guvernului se concretizează într-un act juridic individual de
desemnare a membrilor executivului.
Votarea este pură şi simplă, necondiţionată, în sensul
că se hotărăşte în bloc asupra tuturor punctelor din programul
de guvernare, ca şi asupra întregii echipe ministeriale,
neputând opera o votare diferenţiată, ceea ce înseamnă că
dezacordul faţă de întreg ansamblul de propuneri ori faţă de
una sau de unele trebuie exprimat în acelaşi mod în cadrul
votului individual, adică fie însuşirea, fie respingerea
întregului, aşa cum a fost el constituit iniţial sau cum a fost
modificat prin însuşirea modificărilor aduse programului ori
propunerilor făcute listei şi acceptate de viitorul premier.
Parlamentul trebuie să se pronunţe asupra propunerii de
premier, a listei guvernului şi a programului de guvernare,
neputând depăşi 60 de zile de la data primei solicitări a votului
de investitură.
Dacă nu se pronunţă în acest interval sau dacă
pronunţându-se în acelaşi interval s-a respins de cel puţin două
ori solicitarea de investitură, şeful statului poate, după
consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, să dizolve legislativul, convocând noi
alegeri generale în vederea constituirii unui nou parlament şi a
desemnării unei alte formule guvernamentale.
Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar
facultativă, intervenind numai după epuizarea tuturor
procedurilor de solicitare a legislativului de către şeful statului.
Parlamentul, indiferent când au intervenit alegerile
generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat în ultimele

111
şase luni ale mandatului şefului statului şi nici în timpul stării
de asediu sau a celei de urgenţă, iar în cursul unui an el nu
poate fi dizolvat decât o singură dată.
Evident, rezultatul dizolvării legislativului atrage
convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de
o nouă procedură declanşată pentru investitura unui alt guvern,
în eventualitatea unei alte configuraţii politice reprezentative,
etc.
Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca
un recurs politic la arbitrajul electoral, alegătorii fiind chemaţi
să cumpănească asupra unei noi componenţe a legislativului
aptă să asigure guvernarea stabilă a ţării.106

Numirea guvernului
După obţinerea votului de încredere preşedintele ţării
numeşte guvernul în baza hotărârii parlamentare care îi este
comunicată şi care reprezintă un act juridic individual
obligatoriu pentru preşedinte care, la rândul său, are
îndatorirea ca, în conformitate cu ea, să emită decretul
prezidenţial de numire a executivului în formula adoptată de
parlament.
Rezultă că procedura de investitură a guvernului este
complexă, cuprinzând două faze, una prezidenţial-legislativă,
iar alta executiv-prezidenţială, materializând două voinţe
distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este
principală şi esenţială (hotărârea legislativă), iar cea de a
doua este subsidiar-complementară (decretul prezidenţial),
desăvârşind formal întreaga procedură. Lipsa oricărui act din
această unitate procedurală complexă afectează posibilitatea
constituirii legale a guvernului.
Primul ministru, miniştrii şi ceilalţi membri ai
executivului vor depune individual în faţa şefului statului

106
I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă
„Monitorul Oficial,” Bucureşti, 1994, pag. 78.

112
jurământul de credinţă şi fidelitate, ceea ce desăvârşeşte
procedura legală a investiturii guvernului în ansamblul său şi a
investirii personale a fiecăruia care-l compune.
Refuzul depunerii jurământului antrenează demiterea
de drept a celui în cauză, cu efecte corespunzătoare asupra
hotărârii parlamentare şi a decretului prezidenţial, ceea ce
antrenează, credem noi, declanşarea unei noi proceduri de
investitură, dată fiind schimbarea condiţiilor iniţiale,
neputându-se utiliza, simpla procedură a remanierii
guvernamentale, care poate fi întrebuinţată numai faţă de un
guvern legalmente constituit şi aflat deja în funcţiune, ceea ce
nu este cazul ipotezei noastre.
Momentul depunerii jurământului este important,
deoarece marchează începutul exercitării efective a
mandatului noului guvern şi de la care se calculează diferitele
termene ce vizează durata mandatului, stabilirea datei
următoarelor alegeri, mandatul fiecărui ministeriabil, calculul
duratei prelungirii mandatului, etc.

Durata mandatului guvernamental

Durata exercitării mandatului guvernamental are ca
întindere maximă o perioadă de patru ani corespunzătoare
limitelor de funcţionare a parlamentului, respectiv legislatura
acestuia, deci în mod obişnuit între două alegeri generale, în
afara cazurilor de demitere a executivului (prin moţiunea de
cenzură) sau demisie (când mandatul acestuia încetează chiar
în cadrul aceleiaşi legislaturi a organului reprezentativ, înainte
de termen şi indiferent de restul rămas din durata mandatului
legislativ), precum şi în cazul prelungirii forţate a mandatului
executiv.
Momentul iniţial al mandatului unui guvern nou ales de către
noul legislativ se situează în timp imediat după constituirea
legislativului – în urma desfăşurării alegerilor generale –
începând din momentul depunerii jurământului de credinţă şi se

113
întinde, în mod obişnuit, până în momentul validării alegerilor
parlamentare generale ulterioare, deşi executivul al cărui
mandat a încetat astfel îndeplineşte numai actele necesare
pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea
jurământului de către membrii noului guvern.
De aceea, chiar dacă durata mandatului legislativului
şi cea a executivului sunt identice, totuşi, raţiunea asigurării
continuităţii vieţii de stat administrative face ca limitele de
început şi de sfârşit ale mandatelor celor două puteri să nu se
suprapună totuşi perfect.
Guvernul aflat într-o atare situaţie, demisionar de fapt,
nu va mai putea emite ordonanţe, acte cu forţă juridică
echivalentă legii, nu poate iniţia proiecte de legi şi, în cazul
nostru, nu are nici obligaţia formală de prezentare în bloc a
demisiei sale şefului statului, pentru a-i permite acestuia
declanşarea procedurii de investitură a noului guvern.
Actele sale de administrare a treburilor publice sunt
hotărâri curente în activitatea executivă, cu caracter normativ
sau individual ca, de pildă, acte de asigurare a aplicării
normative unitare a legilor, aprobări de transferări şi repartizări
de bunuri între sau către autorităţi şi instituţii din subordine,
numiri şi revocări în funcţii administrative, etc.
Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este
determinată de:
1. prelungirea mandatului legislativ, şi anume:
- adoptarea unei legi organice în caz de stare
de mobilizare, de război, de asediu, de urgenţă
până la încetarea acestora;
- convocarea alegerilor legislative în cel mult
trei luni de la expirarea mandatului legislativ.
2. în cazul în care parlamentul nou ales nu reuşeşte să
desemneze un nou executiv, indiferent de faptul că se reia de
mai multe ori procedura de investire ori că este dizolvat acelaşi

114
legislativ şi convocat corpul electoral la noi alegeri generale
(anticipate).
Pentru toate situaţiile de prelungire a mandatului
guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu
mandatul legislativ, vechiul executiv rămas în funcţie, mai ales
în cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea
noului parlament, va acţiona cu depline puteri nefiind limitat
doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu
orice prelungire a mandatului legislativ, după cum nici o
exercitare normală a acestuia nu presupun de drept şi o
concordanţă cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o
moţiune de cenzură sau o demisie poate decala durata
activităţii celor două autorităţi.
Încetarea mandatului executiv înainte de termen sau de
expirarea lui are loc în situaţia: intervenirii moţiunii de
cenzură; pierderii calităţii de membru al guvernului de către
primul ministru, acest din urmă aspect afectând situaţia
întregului executiv, deşi pare a fi de relevanţă pur personală,
întrucât lista guvernului reprezintă opţiunea premierului şi în
considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde şi
concluzia că imposibilitatea menţinerii în funcţie a primului
ministru antrenează, implicit, o stare identică şi în privinţa
guvernului.
Întrucât parlamentul este cel care investeşte guvernul în
funcţie, prin intermediul votului de încredere, tot el este şi cel
care poate revoca încrederea acordată, utilizând moţiunea de
cenzură (votul de neîncredere).
Potrivit Constituţiei, Camera Deputaţilor şi Senatul, în
şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului
prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor.
Scopul moţiunii este demiterea guvernului şi ea poate fi
determinată de cele mai diferite motive, având ca autor al
demersului opoziţia sau chiar majoritatea parlamentară.

115
 Iniţierea moţiunii de cenzură aparţine cel puţin unei
pătrimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, din
ambele camere, fără vreo relevanţă asupra reprezentării
proporţionale a fiecăreia sau în fiecare cameră.
Forma de iniţiere este scrisă, cu indicarea numelui şi
prenumelui semnatarilor, a calităţii de deputat sau de senator, a
grupului parlamentar aparţinător şi semnătura.
Procedura depunerii moţiunii constă în înaintarea ei la
birourile permanente ale celor două camere, precum şi în
comunicarea ei în aceeaşi zi guvernului.
Preşedinţii celor două camere vor convoca legislativul
în şedinţa comună a camerelor în cel mult cinci zile de la data
depunerii moţiunii.
În prima şedinţă comună, astfel convocată, se va
prezenta moţiunea de către un reprezentant al iniţiatorilor ei,
arătându-se motivele care au determinat-o.
În cea de a doua şedinţă comună care are loc la un
interval de trei zile, după prima şedinţă parlamentară
consacrată moţiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, după ce,
în prealabil, a avut loc o nouă informare a camerelor asupra
moţiunii, desigur în măsura în care ea mai este menţinută.
Apoi, se acordă cuvântul premierului sau unui membru
al guvernului care-l reprezintă pentru precizarea poziţiei
executivului faţă de moţiunea iniţiată.
După aceasta au loc dezbateri pe marginea moţiunii, iar
la terminarea lor se trece la operaţiunea votării secrete.
După numărarea voturilor se anunţă rezultatul
operaţiunii consemnat în procesul-verbal al şedinţei.
În cazul admiterii moţiunii de cenzură (cu votul
majorităţii parlamentarilor din totalul celor care compun întreg
legislativul), se emite o hotărâre parlamentară semnată de
preşedinţii camerelor şi care se comunică Preşedintelui
României, pentru a putea recurge la declanşarea procedurii de
investitură a unui nou guvern.

116
 Dacă moţiunea de cenzură este respinsă, semnatarii
iniţiatori nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o nouă moţiune,
cu excepţia cazului în care guvernul îşi angajează răspunderea
în faţa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraţii
de politică generală sau a unui proiect de lege.
Această situaţie derogatorie de la interdicţia iniţierii
unei noi moţiuni în aceeaşi sesiune se datorează faptului că a
intervenit o situaţie cu totul nouă faţă de cea avută în vedere în
cazul moţiunii iniţiale, ceea ce permite şi justifică necesitatea
discutării ei parlamentare în alţi termeni, datorită schimbării
produse în atitudinea guvernului şi de aici, implicit,
posibilitatea introducerii, după caz, a unei noi moţiuni, în
termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de către
guvern în condiţiile enunţate.
Dacă nici în acest caz moţiunea de cenzură nu este
adoptată, guvernul nefiind demis, se consideră „per a
contrario” că programul, declaraţia sau proiectul de lege au fost
implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern.

Componenţa guvernului
Conform Constituţiei guvernul este alcătuit din primul
ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică
(întrucât tot legea fundamentală – art.73/3 lit. e – prevede că
prin lege organică se reglementează organizarea guvernului).
Legea nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea
Guvernului României arată că acesta se compune din primul
ministru şi miniştri. Cu alte cuvinte, în Guvern nu pot intra
decât funcţii expres prevăzute de Constituţie.107
În acest sens în compunerea guvernului intră, alături de
miniştri, titulatura ce reprezintă o noţiune generică –
corespunzând conducătorului unei astfel de instituţii – şi, după
unele opinii şi miniştrii fără portofolii, 108 miniştrii delegaţi,
aceste din urmă funcţii neacoperind o instituţie centrală
107
I. Vida, op.cit., pag. 81.

117
propriu-zisă, ci corespunzând mai mult unor nevoi şi raţiuni
politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii între
formaţiunile care au acces la guvernare, deşi, apreciem că
această practică încalcă atât Constituţia cât şi legea în materie.
Prin Legea nr.23/2004 din Guvern mai fac parte miniştrii de
stat şi miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă
premier.
Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai
executivului, respectiv premierul şi miniştrii – indiferent că
diferitele legi de organizare şi funcţionare a ministerelor ar
prevedea sau nu pentru conducătorii respectivelor instituţii că
au şi această calitate – iar, pe de altă parte, şi unii miniştri
delegaţi, dar numai atunci când li se încredinţează în mod
expres (nominalizat) această calitate în guvern, prin lista
prezentată pentru votul de încredere al Parlamentului.
Desigur, reglementări speciale (de natură organică) ar
putea conferi calitatea de membru al executivului şi unor alte
funcţii publice de conducere de rang guvernamental şi de nivel
naţional sau central, altele decât cele ministeriale.
Şi această practică am considerat-o neconstituţională,
prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat
membri de cei nemembri ai guvernului, iar în cazul în care acel
secretar, component al guvernului, a funcţionat într-un
minister, eram şi în prezenţa unei stări antiadministrative,
întrucât el avea o calitatea identică cu a ministrului său, deşi se
afla în subordinea lui.

Încetarea calităţii (funcţiei) de membru al

guvernului
1. Pierderea calităţii de membru al guvernului de către
primul ministru intervine de drept şi prin act juridic (art.106
din Constituţie).

108
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, partea generală,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 90.

118
 a) De drept funcţia încetează în următoarele cazuri:
- demisia, ca urmare a voinţei exclusive a
titularului funcţiei, ceea ce impune preşedintelui
ţării declanşarea procedurii pentru o nouă
investitură;
- pierderea drepturilor electorale ca urmare
directă a unei condamnări penale prin aplicarea
sancţiunii complementare celei principale pe
perioada stabilită, dar şi în cazul pierderii
indirecte a acestor drepturi prin punerea sub
interdicţie, datorită lipsei discernământului ca
urmare a stării de debilitate sau alienaţie mintală
constate prin hotărâre judecătorească;
- pierderea cetăţeniei române, indiferent de
dobândirea sau/nu a unei alte cetăţenii;
- stabilirea domiciliului în străinătate;
- intervenţia unei stări de incompatibilitate sau
conflict de interese;
- imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult
de 45 de zile;
- decesul.
b) Prin act juridic funcţia de premier încetează în
următoarele situaţii:
- revocarea din funcţie de către şeful statului ca
urmare a unei condamnări pentru fapte săvârşite
în exerciţiul funcţiei;
- moţiunea de cenzură, ca urmare a retragerii de
către parlament a încrederii acordate guvernului,
deşi această situaţie vizează guvernul în
ansamblul său şi, numai, implicit pe primul
ministru.
În alte cazuri prevăzute de lege se pierde calitatea de
premier, deoarece unele situaţii se regăseau prevăzute direct în

119
legislaţie – dobândirea celei de a doua cetăţenii109 - sau indirect
– precum stabilirea domiciliului în străinătate,110 interdicţia de a
ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii de stat,111 etc.
Nu este rezolvată juridic situaţia în care în urma
controlului averii premierului, prin hotărâre judecătorească
irevocabilă, aceasta a fost declarată, total sau parţial,
nejustificată şi când trebuie, ca şi pentru orice persoană ce
deţine o funcţie publică, să opereze demiterea (destituirea sau
revocarea) din funcţia deţinută, conform prevederilor Legii
nr.115/1996 privind declararea şi controlul averii demnitarilor,
magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu
funcţii de conducere.
Într-adevăr, deşi premierul este membru al Guvernului,
şi implicit supus aceloraşi reguli privind averea proprie, totuşi
conform Legii organice a executivului, demiterea o face şeful
statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se
poate produce în această ipoteză, deoarece nu poate opera
autopropunerea de demitere (destituire), unica soluţie fiind
demisia (proprie).
2. Suspendarea din funcţie a premierului este o situaţie
temporară generată de imposibilitatea exerciţiului limitat al
funcţiei datorită unor împrejurări de moment şi nu permanente,
ca şi în cazul pierderii calităţii.
a) În cazul imposibilităţii exercitării atribuţiilor cel
mult 45 de zile, ca ipoteză de suspendare tacită din
funcţie.
b) Suspendare, dar expresă, cuprinde ipoteza
suspendării facultative şi cea a suspendării obligatorii
sau de drept:
- dacă s-a cerut urmărirea penală a primului
ministru (de către Camera Deputaţilor, Senat sau
109
Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogată).
110
Art. 16/3 din Constituţie.
111
Art. 64 lit. b Cod Penal se aplică numai cu art. 64 lit. a din acelaşi Cod
Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale.

120
 şeful statului) acesta din urmă poate dispune
suspendarea premierului din funcţie.
- dacă s-a dispus trimiterea în judecată a acestuia,
atunci operează în mod obligatoriu suspendarea din
funcţie fără nici o altă condiţie de formă, în chiar
temeiul Constituţiei.
Distincţia între suspendarea şi vacanţa funcţiei
ministeriale este hotărâtoare sub aspectul efectelor produse,
deoarece prima situaţie determină interimatul funcţiei, iar cea
de a doua (şi) înlocuirea din funcţie cu consecinţe pe planul
demiterii guvernului.
În cazul imposibilităţii exercitării de către premier a
atribuţiilor sale pe cel mult 45 de zile, preşedintele ţării este
obligat să desemneze un alt membru al guvernului ca prim-
ministru interimar, urmând ca interimatul să înceteze dacă
premierul îşi reia activitatea în guvern.
În cazul suspendării din funcţie pe durata urmăririi
penale sau a trimiterii în judecată a premierului, deşi legea
fundamentală nu o reglementează expres, desemnarea unui
interimar este obligatorie pentru că suntem în prezenţa unei
situaţii de imposibilitate practică a exercitării atribuţiilor
guvernamentale.
Dacă suspendarea din funcţie se prelungeşte peste 45 de
zile acest interimat este continuat până la formarea noului
Guvern.
În cazul vacanţei guvernamentale (mai puţin moţiunea
de cenzură) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind
urmată de declanşarea procedurii de investire a unui nou
guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcţia de premier.
În cazul în care premierul este scos de sub urmărire
penală de către procuror sau achitat de instanţa de judecată, iar
aceste soluţii se dispun în intervalul de maximum 45 de zile de
la data suspendării, atunci interimatul încetează dacă primul
ministru îşi reia activitatea. Dacă, dimpotrivă, acest interval

121
este depăşit, încetează de drept mandatul premierului şi al
guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere)
sau revocare din funcţie,112 premierul nemaiputând să-şi reia
funcţia113 şi exerciţiul ei.

3. Organizarea Guvernului

Din punct de vedere structural, guvernul este alcătuit

din funcţii şi organisme menite a-i asigura funcţionalitatea
corespunzătoare şi anume: primul ministru şi aparatul propriu.
În reglementarea anterioară mai exista şi biroul executiv.

Primul ministru
Primul ministru, numit şi premier (în alte sisteme şeful
cabinetului, cancelar, preşedinte al Consiliului de Miniştri,
etc.), conduce guvernul având un rol esenţial în alcătuirea,
modificarea şi chiar revocarea acestuia, întrucât de şi în
considerarea persoanei sale sunt legate în mod hotărâtor
aceste atribute.
În acest sens el are următoarele atribuţii principale:
a) odată desemnat ca şi candidat la această funcţie, va
prezenta parlamentului lista guvernului şi programul de
guvernare în vederea obţinerii votului de încredere necesar
investiturii şi aprobării programului;
b) prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte
şi declaraţii privind politica guvernului care se
dezbat cu prioritate şi răspunde la întrebările sau
interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi
sau senatori putând desemna un membru al
112
În sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.
113
În ipoteza urmăririi penale neurmată de suspendarea din funcţie a
premierului, scoaterea de sub urmărire penală nu-i afectează exerciţiul
funcţiunii, în vreme ce soluţia de încetare a urmăririi sau de trimitere în
judecată urmată de condamnare sau încetarea procesului penal conduc la
încetarea funcţiei.

122
 executivului care să răspundă la ele, în funcţie de
domeniul de activitate ce formează obiectul
intervenţiei parlamentare;
c) propune Preşedintelui României revocarea şi
numirea unor membri ai guvernului;
d) solicită şefului statului participarea la acele şedinţe
de guvern pentru care apreciază că este necesară o astfel de
prezenţă;
e) contrasemnează, de regulă, în cazurile prevăzute de
legea fundamentală, decretele prezidenţiale şi semnează
hotărârile şi ordonanţele guvernamentale.
Conducerea Guvernului de către primul ministru se
manifestă şi pe plan organizatoric prin convocarea şi
prezidarea şedinţelor executivului, iar pe plan funcţional prin
rolul decisiv în mecanismul adoptării şi al semnării actelor
guvernamentale, precum şi încredinţarea delegării funcţiei
ministeriale în cazul interimatului acesteia.
Premierul coordonează activitatea membrilor guvernului,
respectând atribuţiile ce le revin.
Coordonarea asigură corelarea acţiunilor executive în
vederea rezolvării unitare a sarcinilor şi atribuţiilor revenind
autorităţilor administrative ce alcătuiesc sistemul condus de
guvern şi de premier. Pe linia aceleiaşi atribuţii premierul
exercită competenţe vizând aparatul propriu al guvernului,
respectiv, secretarul general şi adjuncţii acestuia, numirea şi
eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor centrale de
specialitate din subordinea nemijlocită a guvernului, a
secretarilor şi subsecretarilor de stat din ministere sau din alte
organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum şi în alte
funcţii publice stabilite prin lege sau hotărâri guvernamentale,
inclusiv atribuţia de a constitui consilii, comisii şi comitete

123
interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea
unor situaţii deosebite ori a unor probleme operative.114
Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii
prevăzute de Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi
funcţiile Guvernului.
Primul-ministru are în coordonare directă o serie de
autorităţi şi agenţii naţionale cum sunt cele de reglementare,
privatizare, protecţia consumatorului, diferite comisii şi oficii.
Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile interne
cu alte autorităţi cum sunt Parlamentul, Preşedintele României,
Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte
autorităţi şi instituţii publice, partide, alianţe politice,
sindicatele, organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile
internaţionale.
Premierul poate desemna un al membru al guvernului
care să-i exercite funcţia pe perioada absenţei sale sau a
imposibilităţii exercitării atribuţiilor sale (dacă această
desemnare nu este făcută de şeful statului) şi poate delega altui
membru al executivului unele dintre atribuţiile sale.

Aparatul de lucru al Guvernului115

Pe lângă şi în subordinea nemijlocită a Guvernului, inclusiv a
primului ministru, funcţionează aparatul de lucru propriu al
executivului sau guvernului.
Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-
Ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi
alte structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite de
guvern, precum şi corpul de consilieri şi aparatul tehnic al
acestuia.116
114
M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1996, pag. 353.
115
În reglementarea anterioară funcţiona biroul executiv al Guvernului.
116
Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificată prin Legea nr.23/2003 şi prin
Ordonanţa de Urgenţă nr.64/2003, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă

124
 Cancelaria primului-ministru este alcătuită din:
a) Corpul de consilieri ai premierului;
b) Corpul de Control a Guvernului;
c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) Cabinetul primului-ministru;
e) Compartimentul cu probleme speciale;
f) Compartimentul documente secrete;
g) Compartimentul de protocol.

Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile aparatului

premierului se stabilesc prin decizia premierului, iar
personalului acestuia nu i se aplică prevederile legii privind
statutul funcţionarului public. Şeful cancelariei are rang de
ministru şi este ordonator principal de credite
Corpul de consilieri şi aparatul tehnic al acestuia sunt
coordonaţi de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia
premierului.
Secretariatul General al Guvernului este condus de
secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de
ministru, ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali
adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat, numiţi prin
decizie a premierului. Organizarea şi atribuţiile sale se stabilesc
prin hotărâre de guvern.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului şi asigură: derularea operaţiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor
organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii
executivului; reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti.
Secretariatul asigură, prin aparatul propriu,
continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate a
guvernării.

nr.49/2005, probată prin Legea modificatoare nr.411/2006.

125
 Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se
include în bugetul de stat. Ordonator principal de credite este
ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului
sau, după caz, secretarul general al Guvernului.
Departamentul este o structură organizatorică, în cadrul
aparatului de lucru a guvernului, fără personalitate juridică şi
fără unităţi în subordine, aflată în subordinea premierului,
având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de interes
general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum
şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre de guvern.
Departamentul este condus de un demnitar, care în
exercitarea atribuţiilor sale de conducere emite ordine cu
caracter individual.
Pe lângă Guvern şi aparatul său mai pot funcţiona
autorităţi, agenţii, oficii, secretariate, etc., ca structuri
specializate şi auxiliare ale guvernului, ale căror conducători
(secretari şi subsecretari de stat, directori, preşedinţi, etc.) nu
fac parte din guvern, având atribuţii, structuri şi personal
stabilite prin hotărâri de guvern sau decizii ale premierului (de
exemplu: Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor
cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraudă,
Departamentul de implementare programe şi ajustare
structurată, etc.).
Aceste instituţii pot fi şi în subordinea sau trecute în
subordinea ministerelor şi a altor organe centrale de specialitate
ale administraţiei publice centrale (conform Ordonanţei de
Urgenţă nr.64/2003), numărul lor mare, autoritatea
subordonării şi desele lor restructurări determinând o
instabilitatea administrativă.

4. Funcţionarea Guvernului

126
 Guvernul este o autoritate colegială condusă de primul
ministru şi care, sub aspectul modului său de funcţionare,
cunoaşte ca formă de lucru şedinţa plenului şi, în mod distinct,
activitatea premierului.
Şedinţele plenului reprezintă unica modalitate de
lucru legal consacrată şi recunoscută întregului executiv, în
cadrul căreia se dezbat şi se soluţionează probleme ce intră în
sfera sa de atribuţii.
În cadrul şedinţelor sunt adoptate acte juridice şi
politice ca acţiuni decizionale; totodată se realizează
coordonarea, îndrumarea şi controlul autorităţilor din
subordine.
Convocarea şedinţelor se face de către premier, care le
şi conduce, iar întrunirile au loc săptămânal sau ori de câte ori
este necesar.
La şedinţe participă de drept şi în mod obligatoriu toţi
membrii guvernului, iar, ca invitaţi, nemembrii, precum
secretari şi subsecretari de stat, conducători ai organelor din
subordinea Guvernului, sau ai autorităţilor administrative
autonome şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a
fi utilă, la solicitarea premierului.
La şedinţe participă de drept şi secretarul general al guvernului,
urmând să certifice stenograma ce consemnează desfăşurarea
dezbaterilor şi măsurile adoptate.
Şedinţele sunt prezidate de primul ministru afară de
cazul în care la ele participă şeful statului (din proprie
iniţiativă sau ca invitat), când conducerea lor revine acestuia.
Şeful statului poate lua parte la şedinţele în care se
dezbat probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea
primului ministru, în alte situaţii.
Participările şefului statului sunt facultative, în primul
caz în afara oricărei invitaţii, deci din proprie iniţiativă, în
vreme ce, în al doilea caz, numai la iniţiativa executivului.

127
 În cadrul şedinţelor se dezbat probleme ale politicii
interne şi externe ale ţării, precum şi aspecte privind
conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se
măsurile corespunzătoare.
Dezbaterile şi modul de adoptare a actelor şi a
măsurilor guvernamentale se consemnează în stenograma
şedinţei certificată de secretarul general al guvernului.
Primul ministru conduce guvernul şi coordonează
activitatea membrilor săi. Funcţia sa presupune o activitate
continuă la sediul executivului, spre deosebire de ceilalţi
membri ai acestuia, în cadrul sau în afara şedinţelor plenului
organului colegial, strâns corelată cu activitatea aparatului
propriu.
Premierul este şi vicepreşedintele Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din
această calitate.

5. Atribuţiile Guvernului

Legea organică a Guvernului care a introdus noţiunea

de funcţie a acestei autorităţi nu defineşte conţinutul acestui
concept şi nici pe acela de atribuţie a executivului.
Totuşi, dacă acceptăm că atribuţia este un complet de
drepturi şi obligaţii de care dispune o autoritate pentru
realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv
ce trebuie realizat în cadrul activităţii de stat, executive în cazul
nostru, rezultă că funcţiile Guvernului sunt tocmai sarcinile
acestuia, respectiv direcţii generale ale activităţilor sale dintre
care unele sunt de conţinut (funcţia de strategie, cea de
administrare a proprietăţii statului, ori cea de autoritate de stat
în domeniul apărării naţionale, a ordinii publice şi siguranţei
naţionale), iar altele de formă sau formale (funcţia de

128
reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcţionare a
instituţiilor şi organismelor din subordinea sau de sub
autoritatea sa).
În nici un caz aceste funcţii ale Guvernului nu se identifică cu
funcţiile sau puterile statului, întrucât chiar administraţia
publică îndeplineşte, pe ansamblul ei, funcţia executivă a
puterii publice.
Pe de altă parte, în realizarea funcţiilor sale, Guvernul
are de îndeplinit o serie de atribuţii principale.
După actele normative ce le consacră, distingem
atribuţii de natură constituţională şi atribuţii de natură legală,
în funcţie de stabilirea lor prin Constituţie şi, respectiv, legi
(organice117 sau ordinare).
După importanţa lor, atribuţiile pot fi clasificate în
principale (cuprinse în Constituţie şi legea organică) şi
secundare (în alte categorii de acte de reglementare).
După locul producerii efectelor, distingem atribuţii
interne şi atribuţii internaţionale.
După conţinutul lor, atribuţiile pot fi de natură
economico-financiară şi socială, precum şi de natură politico-
administrativă.

Atribuţii de natură economico-financiară

Dintre atribuţiile cu caracter economico financiar ale
Guvernului enumerăm:
a) Guvernul elaborează proiectul (legii) bugetului de
stat, precum şi contul general de încheiere a exerciţiului
bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului.
Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale (ale

117
Conform Constituţiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este
reglementată prin lege organică, nu şi atribuţiile lui.

129
comunelor, oraşelor şi judeţelor), bugetul trezoreriei şi bugetul
altor instituţii de stat.118
Proiectul bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale
de stat se elaborează anual şi se supun separat adoptării
parlamentului, iar dacă nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile
înaintea expirării exerciţiului bugetar se vor aplica în
continuare bugetele anului precedent până la adoptarea noilor
bugete.
După expirarea exerciţiului financiar anual se
procedează la întocmirea, de către Ministerul Economiei şi
Finanţelor, a contului general de execuţie a bugetului statului
corespunzător structurii bugetului statului aprobat de
parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre
aprobare parlamentului până la mijlocul exerciţiului următor
celui privind fiecare cont general.
Conform Constituţiei, impozitele, taxele şi orice alte
venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor
sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele şi
taxele locale se stabilesc de consiliile locale şi judeţene, în
limitele şi în condiţiile legii. Desigur, tot guvernul este acela
care stabileşte sistemul de impozite şi taxe cuvenite bugetului
public naţional şi îl supune spre adoptare Parlamentului.
Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără
stabilirea sursei de finanţare a acesteia.
Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de
formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale
statului şi ale sectorului public, prezentând rapoarte asupra
conturilor de execuţie ale bugetului public naţional din
exerciţiul bugetar expirat, controlează modul de gestionare a
resurselor publice raportând despre neregulile constatate.
b) Guvernul aprobă strategiile şi programele de
dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de
activitate.
118
Conform Legii finanţelor publice nr. 500/2002.

130
 Aceste programe de dezvoltare economică fac parte
integrantă din programul politic de guvernare prezentat
parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitării votului de
încredere sau în cazul angajării răspunderii guvernului printr-
un nou program în urma respingerii moţiunii de cezură.
De altfel, Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea
echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi
social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic
mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.
Pe de altă parte, este o funcţie strategică a executivului
să asigure punerea în aplicare a Programului de guvernare.
c) Guvernul asigură administrarea proprietăţii publice
şi private a statului.
d) Guvernul asigură realizarea politicii în domeniul
social, potrivit Programului de guvernare.

Atribuţii de natură politico-administrativă

Dintre atribuţiile de natură politico-administrativă
enumerăm:
a) Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, asigurând realizarea politicii interne şi
externe a ţării, el reprezentând autoritatea supremă a puterii
executive. În acest sens se impun câteva precizări:
• în această materie, din textul
constituţional în conformitate cu care
guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, respectiv a
activităţii executive pe întreg teritoriul
ţării, rezultă că actele sale sunt
obligatorii pentru întreaga administraţie
publică.
• calitatea guvernului de a exercita această
conducere în mod diferenţiat după cum
respectivele autorităţi sunt sau nu în

131
 subordinea lui (de pildă, ministerele, pe
de o parte, comparativ cu consiliile
locale şi judeţene, pe de altă parte).
• atributul guvernului de coordonare şi,
după caz, control al întregului sistem
executiv, inclusiv a autorităţilor locale, îl
exercită având în vedere structura unitară
a statului nostru, cu respectarea
autonomiei locale specifică consiliilor
locale şi judeţene, a descentralizării
serviciilor publice din teritoriu care
aparţin autorităţilor centrale şi a
cooperării cu organismele publice şi
sociale interesate.
b) Iniţiază proiecte de legi şi le supune spre adoptare
Parlamentului, dezbătând acele propuneri legislative care
privesc activitatea executivă primite din partea Parlamentului.
În acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de
iniţiativă legislativă, putând cere dezbaterea proiectelor sale în
regim de urgenţă. El iniţiază proiecte de legi în ramurile sau
domeniile activităţii executive pe care le conduce sau le
coordonează, iar dacă asemenea proiecte provin de la un alt
autor parlamentul nu le supune, de regulă, dezbaterii sale până
nu le trimite guvernului spre analiză, iar dacă o asemenea
iniţiativă legislativă de natură extraexecutivă vizează bugetul
de stat sau bugetul asigurărilor sociale de stat, o asemenea
sesizare a guvernului de către parlament este obligatorie,
urmând ca executivul să prezinte, în această problemă, o
informare legislativului.
c) Emite hotărâri pentru organizarea executării legilor,
ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi
ordonanţe de urgenţă, potrivit Constituţiei.
d) Guvernul asigură executarea de către administraţia
publică a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în

132
aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativă sau
individuală, indiferent că există sau nu o împuternicire expresă
din partea legislativului.
e) Guvernul conduce şi controlează activitatea
ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din
subordinea sa. În realizarea funcţiei sale de conducere generală
a administraţiei publice el exercită controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa,
precum şi al prefecţilor. În exercitarea controlului ierarhic
Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale
sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din
subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.
f) Guvernul înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi,
organe de specialitate în subordinea sa. La această atribuţie se
impun câteva precizări:
• acest atribut este condiţionat, conform
Constituţiei, de existenţa legii care să
recunoască executivului o astfel de
competenţă.
• ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi numai în subordinea Guvernului.
• autorităţile administrative autonome (centrale sau
locale) nefiind în subordinea guvernului nu se pot înfiinţa decât
prin lege organică.
g) Guvernul poate constitui:
• organisme cu caracter consultativ pentru
rezolvarea unor probleme din
competenţa sa;
• consilii, comisii şi comitete interministeriale în
scopul elaborării, corelării şi monitorizării de politici. Modul
de organizare şi funcţionare a acestor structuri şi a serviciilor
acestora se stabileşte prin hotărâre de guvern şi în limita
bugetului aprobat.

133
 h) Cooperează cu organismele sociale interesate în
îndeplinirea atribuţiilor sale.
i) Guvernul exercită atribuţii referitoare la asigurarea
ordinii de drept, a liniştii publice, a siguranţei cetăţeanului, a
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, în condiţiile prevăzute de
lege. La această atribuţie se impun două precizări:
• aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate şi
condiţionate în modul cel mai restrictiv de Constituţie şi de
legislaţia bazată pe ea atunci când vizează drepturile
fundamentale ale omului, apărarea ordinii de drept şi a
secretului de stat.119
• rolul decisiv a hotărârilor Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării şi a decretelor prezidenţiale – ce stabilesc
măsuri vizând apărarea ţării, a ordinii şi liniştii publice – ca
acte obligatorii de îndeplinit de către întregul executiv condus
de guvern.
j) Guvernul aduce la îndeplinire măsurile adoptate,
potrivit legii, pentru apărarea ţării, în care scop organizează
şi înzestrează forţele armate.
k) Asigură realizarea politicii externe a ţării şi
integrarea României în structurile europene şi internaţionale.
l) Conform legii şi Constituţiei Guvernul negociază
tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care
angajează statul român; negociază şi încheie, potrivit legii,
convenţii şi alte înţelegeri internaţionale de nivel
guvernamental.
m) Guvernul acordă şi retrage cetăţenia română în
condiţiile legi, aprobă renunţarea la cetăţenia română,
conform legii.
n) Guvernul îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute
de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile sale.
119
Constituţia cuprinde în acest sens (art. 53) prevederi privind
condiţionarea restrângerii prin lege a unor drepturi şi libertăţi în anumite
scopuri determinate şi în mod proporţional cu situaţia care determină o atare
stare, fără afectarea existenţei dreptului său a libertăţii astfel diminuate.

134
 6. Actele Guvernului

Guvernul, în plenul său, şi primul ministru adoptă sau,

respectiv, emite acte juridice şi acte politice.
1. Guvernul în plen adoptă acte juridice cum sunt
hotărârile, regulamentele şi ordonanţele.
Hotărârile se emit, potrivit Constituţiei, pentru
organizarea executării legilor, precum şi în exercitarea
atribuţiilor proprii, potrivit legii organice.
Ordonanţele se emit, de regulă, în baza unei
împuterniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului în
domenii rezervate legii ordinare, în timp ce ordonanţele de
urgenţă se emit în cazuri excepţionale potrivit Constituţiei.
Regulamentele sunt emise în aplicarea legilor când prin
lege s-a prevăzut aceasta. Hotărârile pot avea caracter normativ
sau individual, în vreme ce ordonanţele şi regulamentele nu pot
fi decât normative.
Membrii guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi
de ordonanţe privind ramura sau domeniul de activitate de care
răspund. Actele guvernului se adoptă prin votul majorităţii
celor prezenţi prin consens. Dacă nu se realizează consensul
hotărăşte premierul.
Hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul
ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia
punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial.
Nepublicarea atrage inexistenţa acestor acte. Hotărârile cu
caracter militar, precum şi cele care constituie secrete de stat
nu se publică (comunicându-se doar celor interesaţi).
Regulamentele se elaborează potrivit deciziei primului
ministru, fiind semnate numai de acesta şi publicate în
Monitorul Oficial.
2. Primul ministru emite, în exercitarea atribuţiilor sale,
decizii cu caracter normativ şi individual, mai ales în legătură

135
cu organizarea internă a guvernului, această categorie de acte
fiind semnată numai de premier. Dintre actele individuale
amintim pe cele care vizează numirea şi eliberarea din funcţie a
personalului aparatului propriu al guvernului.
În plenul său executivul mai adoptă şi acte politice prin
care îşi exprimă poziţia faţă de anumite evenimente interne şi
internaţionale, cum sunt, de pildă, declaraţiile, dar care nu
produc efecte juridice, ci numai consecinţe politice, datorită
poziţiei şi prestigiului autorităţii de la care provin. De
asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice
ca, de pildă, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne
sau internaţionale.
O importantă categorie de acte având o natură dublă,
politico-juridică, o reprezintă actele de drept internaţional cum
sunt, de pildă, acordurile, convenţiile şi alte înţelegeri
internaţionale care pot fi negociate şi semnate de guvern.
Numeroase acte din această categorie, cum sunt, de pildă,
tratatele internaţionale care fac necesară adoptarea unor legi
noi sau revizuirea celor în vigoare, sunt supuse parlamentului
spre ratificare prin lege.120
De asemenea, guvernul, în cadrul dreptului său de
iniţiativă legislativă, elaborează şi aprobă proiecte de legi pe
care le supune spre adoptare parlamentului, după caz în
procedură de urgenţă, precum şi dezbate acele propuneri
legislative primite din partea parlamentului care privesc
activitatea executivă.

7. Răspunderea Guvernului

După caracterul răspunderii, distingem răspunderea

individuală şi răspunderea colegială a membrilor guvernului.

120
Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea şi ratificarea tratatelor.

136
 După natura ei, răspunderea poate fi juridică, la rândul
ei şi aceasta de mai multe categorii, şi răspundere politico-
juridică.
După autoritatea faţă de care se declanşează,
răspunderea membrilor guvernului poate opera faţă de plenul
executivului din care fac parte şi faţă de primul ministru.
Guvernul, în întregul său, răspunde politic numai în faţa
Parlamentului pentru întreaga sa activitate, iar fiecare
membru al acestuia răspunde politic solidar cu ceilalţi membri
pentru activitatea şi pentru actele executivului. De asemenea,
fiecare membru al guvernului este răspunzător în faţa
parlamentului şi a executivului din care face parte şi pentru
propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului
demiterea unui membru al său.
Primul ministru, având atribuţii de conducere a
guvernului şi de coordonare a activităţii miniştrilor, răspunde
de activitatea executivului în fata legislativului, după cum
fiecare ministru răspunde şi în faţa premierului pentru propria
activitate.
Camera Deputaţilor şi Senatul în şedinţă comună pot
retrage încrederea acordată guvernului adoptând o moţiune de
cenzură cu votul majorităţii parlamentarilor. Moţiunea poate fi
iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi
senatorilor şi se comunică guvernului pe data adoptării ei. Ea
se dezbate după trei zile de la data prezentării sale în şedinţa
comună a parlamentului, iar dacă este respinsă nu se mai poate
iniţia o nouă moţiune, cu excepţia cazului în care executivul îşi
angajează o nouă răspundere asupra unui program, a unei
declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.
Guvernul se consideră demis dacă moţiunea de cenzură depusă
în termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraţiei
sau proiectului a fost votată.
În privinţa răspunderii juridice, numai Camera
Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să

137
ceară urmărirea penală a membrilor executivului pentru fapte
săvârşite în exercitarea funcţiei lor.
Dacă s-a cerut urmărirea penală, şeful statului poate
dispune suspendarea din funcţia executivă, iar trimiterea în
judecată atrage de drept suspendarea din funcţie, competenţa
de judecată aparţinând Curţii Supreme de Justiţie. Cazurile de
răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt
reglementate de Legea responsabilităţii ministeriale
nr.115/1999.
Datorită faptului că funcţia de membru al guvernului
este compatibilă cu cea de deputat sau senator, fără a fi
cumulative în mod obligatoriu, încetarea uneia dintre ele nu
duce la pierderea celeilalte calităţi, decât în măsura în care
cauzele încetării ar fi comune ambelor situaţii, ca de pildă,
pierderea drepturilor electorale, a cetăţeniei române, stabilirea
domiciliului în străinătate, etc.

8. Raporturile dintre Parlament şi Guvern

Constituirea guvernului, controlul său parlamentar

şi angajarea răspunderii executivului
Referitor la constituirea Guvernului facem următoarele
precizări:
1) Candidatul desemnat de şeful statului pentru funcţia
de prim-ministru trebuie să ceară în termen de 10 zile de la
desemnare votul de încredere al legislativului asupra
programului şi a întregii liste a guvernului.
2) Guvernul, ca şi celelalte autorităţi ale administraţiei
publice, are obligaţia în cadrul controlului parlamentar
exercitat asupra sa să prezinte informaţiile şi documentele
cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar în cazul în
care o iniţiativă legislativă implică modificarea bugetului de
stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat solicitarea
informării este obligatorie.

138
 3) Membrii executivului au acces la lucrările
legislativului, iar dacă li se solicită prezenţa, participarea lor
este obligatorie.
4) Guvernul şi membrii săi au obligaţia să răspundă la
întrebările sau interpelările formulate de parlamentari, iar forul
legislativ poate adopta o moţiune prin care să-şi exprime
poziţia cu privire la problemele ce au făcut obiectul interpelării.
5) Parlamentul în şedinţa comună a camerelor sale,
poate retrage încrederea acordată guvernului prin adoptarea
unei moţiuni de cenzură cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor în următoarele condiţii:
- iniţierea moţiunii de către cel puţin o pătrime din
numărul total al parlamentarilor;
- comunicarea moţiunii guvernului la data depunerii
ei;
- dezbaterea moţiunii după 3 zile de la data când a
fost prezentată în şedinţa comună a celor două
camere.
6) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi
senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o
nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care guvernul
îşi angajează răspunderea.
7) Dacă guvernul îşi angajează răspunderea, în faţa
camerelor întrunite în şedinţă comună, asupra unui program, a
unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege,
se poate depune o nouă moţiune de cenzură în termen de 3 zile
de la prezentarea acestora, iar dacă este votată guvernul este
demis pe data adoptării ei; dacă moţiunea nu este adoptată
(guvernul nefiind demis), în acest caz proiectul, programul sau
declaraţia se consideră adoptate devenind obligatorii pentru
executiv.

139
 Delegarea legislativă
O problemă centrală a modului de exercitare a unor
atribuţii normative ale guvernului o reprezintă delegarea
legislativă. Ea poate fi definită ca situaţia juridică creată prin
conferirea în beneficiul guvernului a unei competenţe de
legiferare – care în mod obişnuit revine parlamentului – cu
respectarea unor anumite condiţii prevăzute în Constituţie. În
conformitate cu legea fundamentală delegarea legislativă poate
fi exercitată în temeiul unui act juridic sau se poate realiza de
drept.
a) Delegarea prin act juridic apare când sunt întrunite
unele condiţii.
- O lege specială abilitează executivul să poată emite
ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor
organice.
- Legea de abilitare va stabili domeniul şi data până la
care se pot emite ordonanţe (de regulă, până la
revenirea legislativului din vacanţa parlamentară).
- Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun
aprobării parlamentului potrivit procedurii legislative,
până la împlinirea termenului de abilitare, prin a cărui
nerespectare încetează de drept efectele ordonanţelor
astfel adoptate. De aici concluzia că legea de abilitare
poate să nu prevadă obligativitatea supunerii spre
aprobare parlamentară a unor astfel de acte.
b) Delegarea legislativă de drept nu presupune
existenţa unei manifestări de voinţă a parlamentului, deoarece
ea se realizează în temeiul Constituţiei prin îndeplinirea unor
condiţii.
- Trebuie să existe situaţii extraordinare care să reclame
din partea executivului adoptarea unor ordonanţe de
urgenţă, cu motivaţia corespunzătoare.
- Aceste acte intră în vigoare numai după depunerea lor
spre aprobare la parlament, unde se va dezbate în

140
 procedură de urgenţă, iar dacă acesta nu se află în
sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.
- Intrarea în vigoare a ordonanţelor, fiind condiţionată
numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului,
înseamnă că producerea efectelor juridice nu depinde de
aşteptarea rezultatelor dezbaterilor din camere şi nici de
obţinerea aprobării, deoarece în acest caz se încalcă
principiul celerităţii care a impus adoptarea lor pe
considerente de urgenţă.
- Asupra ordonanţelor emise în astfel de situaţii
parlamentul trebuie să se pronunţe întotdeauna, prin
aprobarea sau respingerea lor, iar în acest ultim caz,
efectele lor juridice încetează.
Delegarea legislativă ridică două mari probleme:
1) Problema centrală a delegării legislative o reprezintă însă
obiectul acesteia, adică acele domenii rezervate în mod
obişnuit legii şi în care puterea executivă poate interveni prin
acte proprii de reglementare, mai ales atunci când nu există o
lege specială de abilitare, ca, de pildă, cazul situaţiilor
excepţionale. Referitor la această problemă facem câteva
precizări:
- aşa după cum rezultă tacit, din acele prevederi constituţionale
vizând procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul
nu poate dispune prin ordonanţe modificarea Constituţiei;
- nu pot constitui obiectul acestor acte domeniile
rezervate legii organice, după cum se prevede în mod expres,
nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementări, dar
considerăm şi în privinţa modificării, suspendării sau
interpretării celor deja existente;
- delegarea legislativă nu poate viza atribuţii
încredinţate expres de Constituţie parlamentului în întregul său,
deci în plenul reunit al camerelor sale (de pildă, aprobarea
bugetului de stat, declararea mobilizării, a stării de război,
etc.);

141
 - nu pot fi încredinţate guvernului acele atribuţii
legislative care-l vizează în mod direct pe acesta sub aspectul
dobândirii, modificării sau încetării competenţelor sale, precum
şi cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului
din afara sistemului executiv (parlament, justiţie);
- considerăm că delegarea legislativă nu poate viza
acele măsuri excepţionale încredinţate de Constituţie
Preşedintelui României, precum, de pildă, instituirea stării de
urgenţă, declararea mobilizării forţelor armate, etc;
- Constituţia revizuită permite adoptarea ordonanţelor
de urgenţă care să conţină norme organice în situaţii
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, însoţite
de motivarea urgenţei.
2. Natura juridică a acestei instituţii, precum şi a
activităţii îndeplinite de executiv în temeiul ei şi, implicit,
natura ordonanţelor astfel emise.
Cu privire la natura juridică a delegării legislative,
trebuie să facem distincţie între natura atribuţiilor delegate şi
natura activităţii prin intermediul căreia se înfăptuieşte. În acest
sens este posibil ca în materia organizării şi funcţionării
autorităţilor publice una şi aceeaşi atribuţie să fie exercitată de
organe aparţinând unor puteri distincte – în mod simultan sau
succesiv – caz în care între aceeaşi atribuţie diferenţierea să fie
marcată nu atât sub aspectul conţinutului ei, ci numai în
privinţa autorităţii care o înfăptuieşte şi, mai ales, a formei sau
funcţiei de activitate statală (fundamentală şi concretă) prin
care se realizează.
De aceea este posibil ca aceeaşi atribuţie, normativă, în
cazul nostru, să rămână, în esenţă, neschimbată dacă este
înfăptuită atât de către parlament, cât şi de către administraţie,
criteriul organului care o realizează – privit în mod izolat –
nefiind suficient în determinarea exactă a naturii juridice a
activităţii prin care se exercită respectiva competenţă. Într-
adevăr, în caracterizarea unei forme sau funcţii fundamentale

142
de exercitare a puterii în stat este hotărâtor conţinutul
activităţii desfăşurate,121 or atunci când guvernul exercită unele
atribuţii ale legislativului el foloseşte metode deosebite de cele
ale parlamentului, emiţând şi acte proprii, ordonanţe în acest
caz. În acest sens este posibilă eliminarea aparentei contradicţii
dintre atribuţiile legislative delegate şi caracterul executiv al
actelor prin intermediul cărora se înfăptuiesc. Pe de altă parte,
edictarea de norme de către administraţie este un specific şi al
activităţii executive, fie că este cazul actelor de reglementare
primară în domenii nerezervate exclusiv legii, fie că este cazul
actelor de aplicare normativă, secundară, a legii. Şi tot astfel,
după cum există organe administrative cu atribuţii
jurisdicţionale ori autorităţi neexecutive ce îndeplinesc
activităţi administrative, trebuie să recunoaştem şi existenţa
unei autorităţi executive supreme cu atribuţii de reglementare
legislativă chiar dacă această competenţă are un caracter
excepţional, temporar şi strict controlat de parlament.
Caracterul executiv al activităţii înfăptuite în temeiul
delegării legislative rezultă din mai multe considerente:
- actele astfel emise sunt denumite ordonanţe şi nu legi;
- existenţa deplinătăţii recunoscute a efectelor juridice,
chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate după o procedură
executivă, care sunt ulterior supuse aprobării legislative ce le
conferă posterior valabilitate perpetuă – iar nu prin adoptarea
specifică procedurii legislative;
- până la aprobarea lor de către parlament, ordonanţele
pot fi modificate, revocate sau înlocuite de guvern;
- în urma aprobării, ordonanţele dobândesc puterea
juridică a legii şi numai aceasta din urmă le mai poate
suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituţională le
verifică conformitatea cu legea fundamentală, guvernul

121
Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea în detaliu,
T. Drăganu, Formele de activitate ale organelor statului…, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, pag. 56-57.

143
pierzându-şi competenţa de a mai putea decide sau reveni
asupra situaţiei juridice în lipsa unei noi delegări legislative.
Apoi, nu toate ordonanţele se supun aprobării legislative;
- dacă în cel mult 30 de zile de la depunere Camera
sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei aceasta se consideră
adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide tot în
procedură de urgenţă.
În concluzie, delegarea legislativă încredinţată
guvernului implică exerciţiul temporar al unor atribuţii
legislative de către puterea executivă prin forme şi metode
specifice activităţii administrative prin producerea de efecte
juridice valabile pe măsura recunoaşterii şi însuşirii acestor
acte de către parlament.

Capitolul 6
Administraţia publică centrală de
specialitate
1. Trăsăturile, locul şi rolul organelor centrale în
sistemul autorităţilor administrative

144
 Autorităţile centrale de specialitate ale administraţiei
publice sunt ministerele, precum şi diverse comitete, consilii,
departamente, inspectorate, bănci, oficii, etc.
Organizarea şi funcţionarea ministerelor nu este
reglementată printr-o lege distinctă, proprie, ci ea se face tot
prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările
ulterioare.
De aici decurg unele constatări:
- deşi Constituţia nu o cere, ministerele fiind
reglementate prin acelaşi act normativ cu Guvernul, dobândesc
şi un statut de natură organică, ceea ce va impune, în virtutea
simetriei formal-juridice ca şi operaţiunile ulterioare, de
modificare sau abrogare legislativă să se facă prin acte de
aceeaşi natură şi forţă juridică;
- ministerele se pot înfiinţa, organiza şi funcţionează
potrivit legii ordinare;
- neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare
şi comune tuturor ministerelor (întocmai ca şi în cazul
administraţiei publice locale) în care să fie reglementate unitar
modul de organizare şi structurile acestor organe, funcţionarea
şi actele respectivelor autorităţi, etc.
Aceste organe, autorităţile centrale de specialitate, au
caracteristici propri:
1) Sunt autorităţi ale puterii executive, înfăptuind
activitate administrativă cu rol coordonator în asigurarea
bunei funcţionări a administraţiei publice dintr-un anumit
sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul
administraţiei publice. Natura lor juridică administrativă
rezultă din modul lor de denumire (ministere, instituţii
centrale), de locul pe care îl ocupă în cadrul autorităţilor
publice, din modul lor de subordonare (de regulă, faţă de
guvern) şi din atribuţiile executive pe care le îndeplinesc.

145
 2) Au o competenţă specială, putând decide, conform
legii, numai în anumite limite ale sferei executive ce formează
ramura sau domeniul lor de activitate. În acest sens, se
consideră că ministerele sunt organe de ramură, deoarece îşi
desfăşoară activitatea într-un sector bine determinat şi limitat
(învăţământ, apărare, sănătate) sau în sectoare astfel constituite
(economie şi finanţe, comerţ şi turism, agricultură şi industrie
alimentară) în timp ce organele de domeniu realizează activităţi
în mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au
tangenţă cu competenţa mai multor categorii de organe
administrative, grupare în care se cuprind organe de sinteză (de
pildă, Comisia Naţională pentru Statistică), organe de
coordonare (Banca Naţională a României) şi organe de control
(diversele inspecţii şi inspectorate).122
3) Sunt organe centrale, întrucât îşi desfăşoară şi
conduc activitatea la nivel naţional reprezentând, sub acest
aspect, gruparea superioară şi distinctă în cadrul autorităţilor
executive comparativ cu autorităţile locale şi din teritoriu.
Aceste organe se subordonează, de regulă, guvernului,
ministerele numai în această subordine, atât organic cât şi
funcţional, guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci
autoritatea executivă supremă în stat. Ca organe centrale,
respectivele autorităţi pentru a putea îndeplini sarcinile care le
revin în teritoriu au, după caz, şi organe în subordine,
constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de
pildă, internele, finanţele) sau după alte criterii (apărare,
comunicaţiile, vama). Aceste organe instituite în teritoriu sau
autorităţi teritoriale pot dispune, după caz, numai de simpla
independenţă operativă (de pildă, apărarea naţională) sau pot fi
chiar organe locale cu autonomie de organizare şi funcţionare,
în dublă subordonare (de pildă, direcţiile judeţene de cultură).

122
I. Iovănaş, op.cit., pag. 136; distincţia între ramură şi domeniu este destul
de labilă, motiv pentru care în Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza că
ministerele îşi desfăşoară activitatea pe domenii (art. 34).

146
 4) Conducerea lor este unipersonală de către cel pus în
fruntea acestora.
În concluzie, ministerele şi celelalte organe centrale
sunt autorităţi aparţinând puterii executive ce exercită
conducerea, coordonarea, îndrumarea şi controlul la nivel
naţional asupra ramurilor şi domeniilor de activitate care le-
au fost încredinţate.

2. Constituirea, organizarea şi funcţionarea

organelor centrale

Constituirea
Constituirea sau înfiinţarea organelor centrale ale
administraţiei se face în mod diferit. Astfel, în cazul
ministerelor, ele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează
conform legii, în vreme ce guvernul şi ministerele, cu avizul
Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate în
subordinea lor numai dacă legea le recunoaşte această
competenţă, iar autorităţile administrative autonome se pot
înfiinţa doar prin lege organică. Probabil că ministerele vor
beneficia în viitor de o lege cadru generală care le va stabili
bazele de organizare şi funcţionare, unificând actualele
reglementări disparate şi diferite care sunt în vigoare.
Ministerele se organizează şi funcţionează numai în
subordinea Guvernului. Ministerele se aprobă de către
Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra
programului de guvernare şi a întregii liste a Guvernului, cu
ocazia procedurii de investitură.
Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea
structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după
caz, divizarea ori comasarea unor ministere, inclusiv cu ocazia
solicitării votului de investitură.
Organele centrale de specialitate sunt instituţii cu
activitate permanentă, nefiind constituite pentru o perioadă

147
limitată de timp sau mandat, aşa cum este cazul guvernului, ele
trebuind să asigure continuitatea realizării sarcinilor
permanente în materie administrativă. Existenţa acestor organe
nu este condiţionată de mandatul limitat în timp al
conducătorilor lor, aşa cum este, de pildă, cazul miniştrilor, ale
căror funcţii se exercită, de regulă, pe durata mandatului
guvernului. Deci, schimbările în conducere nu afectează
existenţa juridică a organului şi continuitatea exercitării
atribuţiilor sale.

Organizare şi compunere
Organele centrale sunt alcătuite din funcţionari,
respectiv din persoane fizice investite în funcţie, de regulă,
prin numire şi a căror activitate principală este de natură
administrativă sau executivă. Personalul aparatului propriu al
acestor autorităţi se compune din personal ce exercită funcţii
publice de conducere şi funcţii publice de execuţie, precum şi
personalul de secretariat-administrativ, protocol, gospodărire,
întreţinere, reparaţii, de deservire. Nomenclatorul funcţiilor de
bază ale categoriilor de personal se stabileşte prin hotărârea
guvernului. Competenţele de numire sau angajare a
personalului ministerelor se stabileşte prin ordinul ministrului,
dacă potrivit dispoziţiilor legale nu se prevede altfel.
Atribuţiile personalului din cadrul compartimentelor
ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale sunt stabilite prin
regulamentele proprii de organizare şi funcţionare a acestor
organe, aprobate de conducătorii lor.
Funcţionarii publici din autorităţile centrale sunt incompatibili,
conform Statutului funcţionarilor publici, cu orice altă funcţie
publică, cu excepţia calităţii de cadru didactic.
Personalul ministerelor nu poate îndeplini o funcţie de
reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie
publică sau o funcţie ori activitate profesională salariată în
cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau al altor

148
organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ. În cazul demnitarilor
care au şi calitatea de membri ai guvernului (miniştrii) funcţia
de membru al executivului este, conform Constituţiei,
compatibilă cu calitatea de deputat sau senator.
Ministerele au, de regulă, o structură organizatorică
unitară în privinţa compartimentelor interne ce le alcătuiesc şi
care se compun – în funcţie de importanţa, volumul,
complexitatea şi specificul atribuţiilor îndeplinite – din
următoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcţii, direcţii
generale şi departamente. În unele ministere, în funcţie de
specificul activităţii, se pot organiza inspectorate de stat,
asimilate direcţiilor, sau, după caz, direcţiilor generale, comisii
naţionale asimilate departamentelor, oficii, etc. În mod
excepţional şi pe termen limitat, în cadrul unor ministere cu
activitate complexă se pot organiza departamente vizând
aplicarea politicii economice într-o anumită ramură sau
subramură economică. Departamentele sunt conduse de
secretari de stat sau subsecretari de stat.
Structura organizatorică a ministerelor şi numărul
corespunzător de posturi se aprobă de guvern, cu respectarea
prevederilor bugetare. Aceasta este determinată şi de rolul,
funcţiile şi atribuţiile ministerelor în raport cu importanţa,
volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate.
Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin
regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, care
se aprobă prin ordinul ministerului. În funcţie de natura
activităţii, ministerele pot avea şi compartimente în străinătate.
Misiunile diplomatice şi oficiile consulare se stabilesc prin
decrete prezidenţiale la propunerea guvernului. Alte
compartimente externe (de pildă, reprezentanţă comercială) se
stabilesc prin hotărâre guvernamentală. Unele ministere au în
teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (apărarea
naţională, internele), unele din ele constituindu-se ca organe

149
distincte (finanţe), iar altele chiar ca organe locale cu dublă
subordonare (cultura).
Structurile din subordinea ministerelor pot funcţiona ca
organe de specialitate (create în baza avizului Curţii de
Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care
funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale, iar unele
instituţii publice din subordinea celor din urmă, vor fi,
probabil, descentralizate, având şi o aborbare locală.
Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura
organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de
constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale
acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al
conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia
aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administraţiei teritoriale, în calitate de reprezentant al
Guvernului pe plan teritorial.
Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii
organelor de specialitate teritoriale, iar în cazul serviciilor
publice deconcentrate numai la propunerea prefectului.
Ministerele au sediul în Bucureşti.
Din chiar momentul înfiinţării lor ministerele
dobândesc personalitate juridică.
Guvernul este autorizat să opereze, în funcţie de necesităţi,
îmbunătăţiri în organizarea ministerelor, prin hotărâri, fie prin
transferul unor atribuţii specifice de la un minister la altul, fie
prin încredinţarea unor atribuţii prevăzute în sarcina
ministerelor către secretariate de stat sau agenţii direct
subordonate guvernului. În lipsa unei legi unitare a
ministerelor, ele sunt organizate prin legi speciale.

150
Celelalte autorităţi centrale neministeriale, dar de rang
naţional şi guvernamental, au o structură asemănătoare
ministerelor adaptată specificului activităţilor proprii, aşa cum
este, de pildă, cazul Băncii Naţionale a României, Comisiei
Naţionale pentru Statistică, a Oficiului de Stat pentru Invenţii şi
Mărci, etc.

Conducerea şi funcţionarea autorităţilor centrale

Conducerea ministerelor se exercită de ministru, şi,
după caz, de secretari şi subsecretari de stat şi colegiul
ministerului.
Ministrul este investit în funcţie, de regulă, o dată cu
aprobarea de către parlament a compunerii guvernului la
propunerea premierului desemnat de şeful statului sau prin
numirea sa prin decret prezidenţial la propunerea premierului
(în urma vacanţei ministeriale cauzate de deces, demisie,
demitere, ori a remanierii guvernamentale).
În fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului,
cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii
privind Statutul funcţionarului public.
Ministrul conduce întreaga activitate a ministerului şi
îl reprezintă în raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere şi
autorităţi publice şi organizaţii din ţară, precum şi cu
organismele similare din alte ţări, cu persoane fizice şi juridice
din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie.
În cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi
poate exercita atribuţiile curente, va desemna secretarul de stat
care exercită aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul ministru
despre aceasta.
Miniştrii de stat reprezintă funcţii create la solicitarea
adresată de premier Parlamentului pentru coordonarea
activităţii unor ministere stabilite de premier. Funcţia este
echivalentă cu cea de vicepremier.

151
 Secretarii şi subsecretarii de stat conduc activitatea
departamentelor ce le-au fost încredinţate în cadrul ministerelor
ori al altor organe în cadrul cărora funcţionează, ajutându-l pe
ministru în acţiunea sa de conducere.
În cadrul ministerului funcţionează colegiul
ministerului, organ consultativ compus din secretarii şi
subsecretarii de stat, directori generali, directori, şefii
compartimentelor independente, şeful compartimentului
juridic, alte persoane având diverse funcţii de conducere în
corelaţie cu natura şi structura ministerului.
Colegiul ministerului se întruneşte, de regulă, o dată pe
lună sau ori de câte ori este nevoie, sub preşedinţia ministrului,
pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autorităţii
respective şi adoptă recomandări cu votul a cel puţin jumătate
plus unu din numărul total al membrilor prezenţi. Rezultă că
organul de conducere al ministerului este unipersonal,
reprezentat prin ministru, iar organul colegial are doar rol
consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care este un
organ colegial de conducere.
Ministerele şi celelalte autorităţi centrale ale
administraţiei publice sunt organe permanente cu activitate
continuă, constituite în structuri stabile caracterizate printr-o
strictă subordonare, conduse de şefi ierarhici care decid,
îndrumă, coordonează şi controlează activitatea structurilor şi
funcţionarilor din subordinea lor directă sau indirectă, cărora
le pot suspenda, modifica, anula şi înlocui actele şi măsurile
adoptate potrivit competenţei materiale, teritoriale şi
personale de care dispun.
Componenţa şi regulamentul de funcţionare a colegiului
se aprobă prin ordin al ministrului.
Stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea
conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile
autorităţii sunt asigurate de secretarul general al ministerului
(art.49/1).

152
 Secretarul general al ministerului sau al autorităţii
centrale este un înalt funcţionar public de carieră, numit prin
concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, având
următoarele atribuţii principale:
a) Coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi
activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi
asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii
tuturor compartimentelor din minister şi autorităţile
subordonate;
b) Colaborează cu compartimentele de specialitate din
cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii
generali din ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi
subprefecţii în probleme de interes comun;
c) Primeşte şi transmite spre avizare ministerelor
proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură
avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;
d) Transmite Secretarului General al Guvernului
proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a putea
fi discutate în şedinţa de guvern;
e) Urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative
iniţiate de minister şi aprobate de Guvern;
f) Monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor
periodice;
g) Coordonează personalul, politica de personal şi
managementul de personal.
Funcţia de ministru încetează în urma demisiei, a
revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de
incompatibilitate, a decesului, precum şi a demiterii dacă a
fost condamnat penal sau averea sa a fost declarată, în
totalitate sau în parte, printr-o hotărâre judecătorească
irevocabilă, ca fiind dobândită în mod ilicit. În situaţia încetării
funcţiei şi până la desemnarea noului titular, atribuţiile vor fi
exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de
acesta.

153
 În cazul în care încetarea calităţii de membru intervine
ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de
lege, şeful statului la propunerea premierului declară vacantă
funcţia executivă.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face
prin decret prezidenţial şi are loc în caz de remaniere
guvernamentală.
Dacă ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este în
imposibilitatea de a exercita funcţia ori a devenit incompatibil,
preşedintele României, la propunerea premierului va desemna
un interimar pentru 45 de zile.
Propunerea de numire a noului membru al guvernului
trebuie făcută de prim-ministru şefului statului, în cel mult 15
zile de la data încetării ocupării funcţiei. Întrucât funcţia
ministerială şi cea de membru al guvernului sunt compatibile
cu cea de deputat sau de senator, încetarea calităţii
parlamentare nu influenţează, de regulă, calitatea
administrativă şi nici invers, decât în situaţiile în care cauzele
sunt comune celor două ipoteze (de pildă, pierderea drepturilor
electorale, a cetăţeniei române, etc.).
În cazul altor autorităţi centrale ale administraţiei
publice, modul de organizare a conducerii este diferit (de
pildă, Banca Naţională a României este condusă de un
guvernator, Serviciul Român de Informaţii de către un director,
etc.).

3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice

centrale
În cazul ministerelor putem face distincţie între
atribuţii comune tuturor acestor organe şi atribuţii specifice
unora dintre ele, precum şi între atribuţii principale şi atribuţii

154
secundare la nivelul aceleiaşi autorităţi. Atribuţiile comune se
pot grupa în mai multe categorii, după natura lor.
Legea organică a Guvernului a adoptat un alt criteriu de
clasificare a atribuţiilor, respectiv după sfera lor de cuprindere,
în atribuţii generale, comune tuturor ministerelor şi, implicit,
speciale, regăsite în propriile legi de organizare.
Din categoria atribuţiilor principale fac parte:
1. Atribuţiile politico-administrative vizează:
a) organizarea, coordonarea şi controlul aplicării legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor guvernamentale, a ordinelor şi
instrucţiunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea
limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a
instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţierea şi avizarea proiectelor de legi, a
ordonanţelor şi hotărârilor guvernamentale în condiţiile
metodologiei aprobate de Guvern;
c) coordonarea şi urmărirea elaborării şi implementării
de politici şi strategii în domeniile de activitate ale
ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
d) colaborarea cu instituţii de specialitate pentru
formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului
din sistemul propriu.
2. Atribuţiile de natură economico-financiară
vizează:
a) acţionarea în vederea aplicării strategiei proprii a
ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a
Guvernului;
b) fundamentarea şi elaborarea propunerii pentru
bugetul anual care se înaintează Guvernului;
c) urmărirea proiectării şi realizării investiţiilor din
sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat.
3. Atribuţiile de reprezentare se referă la:
a) reprezentarea intereselor statului în diferite organe şi
organizaţii internaţionale, în conformitate cu acordurile şi

155
convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri
stabilite în acest scop, şi dezvoltarea relaţiilor de colaborare cu
organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
b) iniţierea şi negocierea, din împuternicirea
Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii,
încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale
sau propunerea întocmirii formelor de aderare la cele existente;
c) urmărirea şi controlul aplicării convenţiilor şi
acordurilor internaţionale la care România este parte şi luarea
măsurilor pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în
structurile europene sau în alte organisme internaţionale.
4. Atribuţiile de prospectare şi cercetare se referă, în
principal, la analiza evoluţiei fenomenelor specifice activităţii
ministerului respectiv, luarea măsurilor pentru dezvoltarea
activităţii de cercetare ştiinţifică din domeniul propriu, editarea
publicaţiilor de specialitate şi informare.
În cadrul atribuţiilor specifice se includ cele care revin
în mod propriu numai unei singure autorităţi. Aşa, de pildă,
Ministerul Afacerilor Externe organizează, îndrumă şi
controlează activitatea misiunilor diplomatice şi oficiilor
consulare; Ministerul Economiei şi Finanţelor elaborează
proiectul bugetului statului; Ministerul Justiţiei asigură
organizarea şi derularea raporturilor guvernului cu puterea
judecătorească; Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului
organizează, finanţează şi coordonează învăţământul de stat de
toate gradele, etc.
Atribuţiile generale şi cele proprii, sunt enunţate atât în
acte normative de organizare şi funcţionare a unui minister, dar
şi în reglementări speciale care adaugă noi atribuţii ministerelor
în precizarea sferei de competenţă de care dispun. Astfel, de
pildă, Legea cetăţeniei române prevede atribuţii ale
Ministerului Justiţiei în cadrul procedurii de dobândire, la
cerere, şi de renunţare la cetăţenia română.

156
 Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi
unitare de organizare şi funcţionare a ministerelor care să
constituie cadrul general instituţional al acestor autorităţi şi
care să includă şi principalele atribuţii – atât comune, cât şi
specifice – ale acestora. Pe de altă parte, va trebui întărit
atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea
încredinţa – atunci când dezideratul întăririi autonomiei locale
sau a integrării europene o cer – îndeplinirea unor atribuţii de
resortul administraţiei centrale (şi) în beneficiul autorităţilor
executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia
atribuţii ale ministerelor şi de completare a celor uzuale, în
funcţie de obiectivul de activitatea al fiecărei instituţii, inclusiv
transferul unor activităţi de la un minister la altul.
În temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale
conduc, îndrumă, coordonează şi controlează activitatea
autorităţilor subordonate (locale şi nelocale) emiţând îndrumări
obligatorii, putând suspenda, anula, uneori modifica şi chiar
înlocui actele ilegale şi inoportune ale acestora. Desigur, o
viitoare lege unitară a ministerelor va trebui să delimiteze aria
actelor de aplicare normativă a legii şi a hotărârilor
guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru
a descuraja tendinţa de proliferare normativă nejustificată din
partea acestora.
Legea organică a administraţiei publice locale
nr.215/2001 a prevăzut, printre altele, în scopul armonizării
intereselor generale naţionale cu cele ale colectivităţilor locale,
prin realizarea unei conduceri unitare, că divergenţele dintre
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale organizate în judeţe sau în municipiul
Bucureşti cu autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene se mediază de Guvern.
Apreciem că soluţia juridică prevăzută este în
contradicţie cu spiritul autonomiei locale consacrat legislativ,
permiţând executivului central impunerea soluţiilor sale, uneori

157
încălcând principiul autonomiei şi în detrimentul autorităţilor
locale nesubordonate.
Soluţia este pe deplin compatibilă, însă, cu modul de
soluţionare a divergenţelor între autorităţi şi instituţii din
subordinea Guvernului dacă ele nu au un alt organ ierarhic
central sau teritorial comun care să rezolve diferendul.
Tot pentru o mai bună coordonare a activităţii din
teritoriu a serviciilor publice deconcentrate, organele centrale
au obligaţia să comunice şi prefecţilor, precum şi preşedinţilor
consiliilor judeţene, respectiv, primarului general al Capitalei,
ordinele şi celelalte dispoziţii şi îndrumări, transmise în
teritoriu propriilor servicii deconcentrate.
Considerăm că soluţia juridică este incompletă,
deoarece trebuia să prevadă că, la rândul lor, preşedinţii vor
comunica respectivele acte, consiliilor locale şi primarilor din
judeţ, deoarece şi în localităţi funcţionează structuri în teritoriu
ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeţean.

4. Actele autorităţilor centrale de specialitate

Actele juridice de putere sau de autoritate numite şi

administrative sunt emise, de regulă, de către conducătorii
respectivelor organe. În cazul miniştrilor, aceştia emit ordine
şi instrucţiuni şi aprobă regulamente în aplicarea prevederilor
legale cu forţă juridică superioară.
Ordinele pot fi atât normative cât şi individuale, în timp
ce instrucţiunile şi regulamentele sunt întotdeauna normative,
chiar dacă ar conţine o singură măsură de reglementare, în
cazul instrucţiunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind
întotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii în
raza de competenţă materială a ministerului respectiv, putând fi
emise cu sau fără consultarea colegiului ministerului, şi pe
întreg teritoriul ţării.

158
 Colegiul ministerului, funcţionând ca organ consultativ
pe lângă ministru, nu are caracter deliberativ, neputând
adopta acte decizionale, iar consultarea sa de către ministru şi,
mai ales, hotărârea acestuia neavând caracter obligatoriu. De
aceea actele acestui organism colegial pot fi considerate ca
simple recomandări cu valoarea unor orientări de principiu
pentru acţiunea sau activitatea executivă la care se referă.
Atunci când sunt însuşite de ministru ele se concretizează în
ordine, dispoziţii, deci în acte obligatorii. Când acest proces de
convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la cunoştinţa celor
interesaţi prin circulare, dar numai în temeiul acordului
ministrului.
Autorităţile administraţiei centrale mai pot emite şi alte
acte juridice de putere care au diverse denumiri ce reflectă, de
regulă, obiectul lor specific, ca, de pildă, îndrumări, precizări,
norme, normative, ele nedeosebindu-se – ca forţă juridică – de
ordinele şi instrucţiunile ministeriale, dacă sunt semnate de
ministru, fiind emise în vederea punerii în executare a unor
acte superioare. În principiu, sunt aprobate sau sancţionate de
ministru, dar pot proveni şi de la conducătorii unor
compartimente interne (departamente, direcţii), caz în care au o
forţă juridică inferioară actelor ministrului.
Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul
Ministerului Afacerilor Externe, pot emite şi acte politice
specifice activităţii lor, cum sunt, de pildă, declaraţiile, notele
diplomatice, notificările, etc., multe dintre ele având însă şi un
caracter juridic, deoarece angajează statul ulterior la încheierea
unor tratate internaţionale ori reprezintă operaţiuni ce premerg
sau succed elaborarea ori denunţarea acestora.

5. Răspunderea miniştrilor

159
 Deşi există o lege a responsabilităţii ministeriale, cadrul
juridic general al răspunderii miniştrilor este prefigurat de
Constituţie şi de legea organică a guvernului.
În privinţa răspunderii politico-administrative a
miniştrilor distingem mai multe situaţii:
1) Conform legii fundamentale, membrii guvernului
sunt solidar răspunzători pentru activitatea executivului şi
pentru actele adoptate de acesta, legea organică accentuând
faptul că Guvernul răspunde politic numai în faţa
Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului
este răspunzător şi pentru propria sa activitate. În acest sens se
distinge o răspundere colectivă a întregii autorităţi şi o
răspundere individuală a miniştrilor care o compun.
2) Guvernul în întregul său şi fiecare din membrii
acestuia răspund pentru modul de îndeplinire a atribuţiilor ce le
revin în faţa parlamentului.
3) Dacă răspunderea colegială a guvernului nu poate
opera decât faţă de un alt organ, cel legislativ, răspunderea
individuală a membrilor guvernului poate opera atât faţă de
plenul executivului, cât şi faţă de primul ministru, ceea ce-i
conferă acestuia din urmă dreptul de a propune şefului statului
revocarea ministrului din funcţie. Toate aceste forme de
răspundere colegială sau individuală au un caracter politico-
juridic (constituţional şi administrativ) prioritar, operând chiar
dacă nu s-a comis o încălcare determinată a legii – de genul
abaterii juridice – conducând la demisia guvernului, la
moţiunea de cenzură faţă de acesta, ceea ce echivalează cu
revocarea sa, ori la demiterea unui membru, subliniem, chiar în
afara sancţiunii juridice pentru o abatere.
4) Camera Deputaţilor şi Senatul, precum şi
Preşedintele României, au dreptul de a cere urmărirea penală a
miniştrilor şi trimiterea lor în faţa Curţii Supreme de Justiţie
pentru faptele săvârşite în exercitarea funcţiei lor, legea
responsabilităţii ministeriale determinând cazurile de

160
răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului. În
acest sens intră sub incidenţa Legii nr.115/1999 faptele
săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi
care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni. Pentru
săvârşirea altor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor,
membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.
Ordonanţa de Urgenţă nr.130/1999 (art.61), dată în completarea
legii anterioare, precum şi Legea nr.468/2001 de aprobare şi
modificare a ordonanţei în cauză, inclusiv forma republicată
din anul 2002 (Legea nr.253), au prevăzut (art.8/1) următoarele
infracţiuni specifice şi anume:
a) împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin
folosirea de mijloace frauduloase a exercitării cu bună-credinţă
a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;
b) prezentarea, cu rea-credinţă, a unor date, inexacte
Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire
la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru
a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă
atingere intereselor statului;
c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor
Senatului sau Comisiilor permanente ale acestora, în termen de
30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de
acestea în cadrul utilităţii de informare a Parlamentului de către
membrii guvernului;
d) emiterea de ordinenormative sau instrucţiuni cu
caracter discriminatoriu pe teme de rasă, religie, categorie
socială, convingeri, vârstă, sex, orientare sexuală, avere sau
origine socială, de natură să aducă retragere drepturilor omului.
Faptele anterior indicate săvârşite în exerciţiul funcţiei
sunt sancţionate cu închisoarea de la 2-12 ani (litera a) şi b), şi
6 luni - 3 ani (litera c) şi d), la care se adaugă şi pedeapsa
complementară a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcţie
de demnitate publică sau o funcţie publică de conducere pe o
perioadă de 3-10 ani, tentativa fiind, şi ea, pedepsită.

161
 Cel condamnat prin hotărâre judecătorească definitivă
va fi demis din funcţie de Preşedintele României, la propunerea
primului ministru.
În ceea ce privesc alte forme ale răspunderii
sancţionatorii aplicabile miniştrilor – cum este cazul
răspunderii disciplinare şi a celei contravenţionale – ca şi
răspunderea reparatorie (patrimonială) ele sunt, în general,
instituite după regulile dreptului comun în materie, aplicabile
oricărei persoane fizice. În cazul răspunderii patrimoniale
(civile) menţionăm că ea operează nu numai pentru încălcarea
prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite,
în ambele cazuri producându-se pagube, fie în patrimoniul
autorităţii sau al terţilor, dar şi în ipoteza existenţei unor acte
sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un terţ, caz în care
operează răspunderea pentru fapta proprie a autorităţii în mod
direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul încălcării în
cadrul organului respectiv.
Precizăm de asemenea că, întrucât miniştri pot avea şi
calitatea de deputat sau senator, problematica răspunderii
juridice se mai circumscrie şi acestor funcţii care antrenează o
responsabilitate proprie şi distinctă de cea administrativă şi
care ţine de sfera legislativă. Desigur, aşa cum am mai arătat,
în unele situaţii cele două calităţi de răspunderi se pot
întrepătrunde pentru că, de pildă, ridicarea imunităţii
parlamentare şi condamnarea unui deputat atrag de drept efecte
şi asupra calităţii sale de ministru şi invers.

Capitolul 7
Consiliile locale şi judeţene

162
 1. Natura juridică, locul şi rolul consiliilor în
sistemul administraţiei publice

Potrivit Constituţiei revizuite şi a Legii administraţiei

publice locale nr. 215/200183 în unităţile administrativ-
teritoriale administraţia publică se organizează şi funcţionează
în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale,
deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor
administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării
cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Autorităţile reprezentative ale administraţiei publice
din comune şi oraşe prin care se realizează autonomia locală
sunt consiliile locale, precum şi primarii, care rezolvă treburile
publice din respectivele unităţi administrativ-teritoriale123.
Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi eligibile şi
autonome. Consiliile locale au caracter deliberativ, iar primarii
caracter executiv.
În fiecare unitate administrativ-teritorială funcţionează
câte un consiliu local, în cazul comunelor şi oraşelor, şi
judeţean, în cazul judeţelor.
Aceste unităţi în care funcţionează respectivele auto-
rităţi sunt comunele şi oraşele (consiliile locale, primarii),
precum şi judeţele (consiliile judeţene).
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate.
Unele oraşe pot fi declarate, în condiţiile legii, municipii.
Municipiile, la rândul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-
teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureşti), a
83
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 204 din 23
aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr. 69/1991, republicată în 1996, cu
modificările ei ulterioare), modificată implicit prin revizuirea Constituţiei,
republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 767 din 31
octombrie 2003.
123
Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial nr.767/2003, art.
121, alin. 1) şi 2).

163
căror delimitare şi organizare se stabilesc prin lege, şi în cadrul
cărora pot fi constituite autorităţi ale administraţiei publice
locale. De asemenea, delimitarea comunelor, oraşelor şi
judeţelor se face tot prin lege, ca şi orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora84, şi numai după consultarea prealabilă a
cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin
referendum, organizat potrivit legii.
Potrivit Constituţiei, organizarea administraţiei locale, a
teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală
se face prin lege organică.
Legea nr. 215/2001 reuneşte în mod unitar atât
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice
locale, cât şi regimul general al autonomiei locale, legiuitorul
nerecurgând la două reglementări distincte în materie.
Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi reprezen-
tative ale administraţiei publice locale cu caracter eligibil,
colegial şi deliberativ, exercitând o competenţă generală în
baza autonomiei locale de care dispun, hotărând, în condiţiile
legii, în treburile publice vizând interesele colectivităţilor pe
care le reprezintă. Din această definiţie rezultă trăsăturile
consiliilor locale/judeţene:
a. Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi ale
administraţiei publice conform definirii lor legale, cât şi pentru
faptul că realizează activitatea executivă exercitând astfel o
putere sau o formă ori o funcţie fundamentală de activitate
publică realizată, în principal, de către întreg sistemul adminis-
traţiei de stat, dar aici, în cazul nostru, această înfăptuire are loc
la un nivel teritorial mai redus. De altfel, natura juridică
administrativă a acestor autorităţi rezultă, pe deplin, şi din
specificul atribuţiilor conferite, precum şi din modul lor de
organizare şi funcţionare.

84
Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorială a României,
cu modificările ulterioare

164
 b. Consiliile locale şi judeţene sunt, în mod evident,
autorităţi locale, întrucât, pe de o parte, îşi desfăşoară activi-
tatea numai în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în
care au fost alese85, iar, pe de altă parte, exercită atribuţii de
interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivităţii
umane potrivit principiului autonomiei locale.
Conform criteriului competenţei teritoriale, ele repre-
zintă o grupare distinctă în cadrul sistemului executiv, diferită
de organele centrale, inclusă în administraţia publică locală,
respectiv autorităţi comunale, orăşeneşti şi judeţene, ce exercită
puterea publică locală, în numele şi interesul colectivităţii
teritoriale pe care o reprezintă.
Desigur, rezultă că simplul fapt al acţionării în limitele
unei unităţi administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el
însuşi, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca
fiind de natură locală – ci doar, cel mult, teritorială – deoarece
între aceste limite mai acţionează şi organe în teritoriu ale unor
autorităţi executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt
cele ale diverselor ministere, ale Băncii Naţionale a României,
Serviciului Român de Informaţii, etc. În acest sens modul de
constituire, funcţionare şi cel de exercitare a atribuţiilor indică
definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe
ale statului.
c. Consiliile locale şi judeţene sunt organe cu
competenţă generală în unităţile în care funcţionează
gestionând, sub propria responsabilitate, interesele colectivită-
ţilor pe care le reprezintă. În acest sens ele hotărăsc în tot ceea
ce priveşte administrarea intereselor publice locale, precum şi
rezolvarea treburilor publice în condiţiile legii. Referitor la
competenţele şi atribuţiile consiliilor locale facem câteva
precizări:

85
Apreciem că şi consiliul judeţean este tot un organ local deşi din
Constituţie precum şi din lege nu rezultă expres

165
• competenţele şi atribuţiile consiliilor se stabilesc
numai prin lege, ele fiind depline şi exclusive, cu
excepţia cazurilor prevăzute de lege.
• încredinţarea de competenţe şi de atribuţii stabilite
prin lege trebuie să revină spre exercitare
autorităţilor locale care se găsesc cel mai aproape de
cetăţean.
• autorităţile administraţiei publice centrale nu pot
stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi
autorităţilor administraţiei publice locale în procesul
deconcentrării sau descentralizării unor servicii
publice proprii ori al creării de noi servicii publice,
fără asigurarea mijloacelor financiare corespunză-
toare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.
• încredinţarea de competenţe şi atribuţii pentru alte
autorităţi decât cele locale, precum şi exercitarea lor
trebuie să ţină seama de amplasarea şi de natura
răspunderii ce le revine, precum şi de cerinţele de
eficienţă şi eficacitate. Această prevedere se doreşte
a fi o ilustrare a principiului subsidiarităţii care,
desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric în
sensul obligativităţii intervenţiei autorităţilor centrale
în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă
decât dacă şi în măsura în care obiectivele unei
activităţi locale nu pot fi realizate de autorităţile
locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar
urma să le producă, depăşind capacităţile sau
posibilităţile locale.
• autorităţile administraţiei publice centrale vor
consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii,
structurile asociative ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în toate problemele care le privesc în
mod direct, potrivit legii.

166
 d. Consiliile locale şi judeţene sunt organe alese, în
mod direct pe baza reprezentării proporţionale în cadrul
scrutinului de listă.
e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale,
fiind alcătuite din mai multe persoane alese, funcţionând în
prezenţa majorităţii celor care le compun.
f. Consiliile sunt organe deliberative, hotărând în
probleme de interes local cu majoritatea cerută de lege şi prin
acte juridice obligatorii în raza lor de acţiune teritorială.
g. Rezultă din cele prezentate că respectivele consilii
sunt autorităţi reprezentative ale colectivităţilor locale, expres-
sie a puterii locale pe care o exercită în numele şi în interesul
societăţii de pe un anumit teritoriu.
Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locui-
torilor dintr-o unitate administrativ-teritorială. Şi aici se impun
câteva precizări:
• nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice,
organizaţiilor, fundaţiilor sau asociaţiilor de tot felul
cu sediul sau filiale în unitatea teritorială.
• colectivitatea locală nu se reduce numai la cetăţenii
unităţii administrative, ea cuprinzând şi străinii (cu
sau fără altă cetăţenie), aflaţi pe acel teritoriu. De
altfel, conform Constituţiei revizuite, în condiţiile
aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au
dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile
administraţiei publice locale.
• sunt vizate atât persoanele cu domiciliul
(permanent), cât şi cele aflate temporar (cu
reşedinţă) în unitatea respectivă.
• colectivitatea include toţi cetăţenii, indiferent de
naţionalitate, limbă, religie, vârstă, etnie, etc. şi
indiferent de proporţia acestora.

167
 În privinţa principiilor care guvernează administraţia
locală în mod specific, alăturat principiilor generale, se impun
unele precizări.
a) Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai
multe aspecte, pornind de la natura sa administrativă, iar nu
teritorială, care se manifestă prin modul de constituire,
organizare, funcţionare, activitate, decizie, gestionare şi
finanţare a autorităţilor locale, precum şi de la enunţul său
legal.
Legea defineşte autonomia locală ca reprezentând
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei
publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă treburile
publice, în condiţiile legii. Referitor la autonomia locală trebuie
să precizăm:
• autonomia vizează modul de constituire a consiliilor
locale şi judeţene întrucât ele sunt alcătuite din
consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat de către electoratul local, expresie a
democraţiei din administraţia locală.
• consiliile şi consilierii se organizează, potrivit legii,
pe comisii de profil menite a iniţia şi pregăti eficient
actul decizional al plenului lor.
• funcţionarea consiliilor reflectă caracterul lor
colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuţia
de adoptare a deciziilor, şi democratic, prin votul
majoritar necesar.
• consiliile au dreptul şi capacitatea efectivă de a
soluţiona şi gestiona treburile publice în numele şi
interesul colectivităţii pe care o reprezintă.
- legiuitorul a consacrat în mod ferm principiul
deplinătăţii şi exclusivităţii competenţei
materiale a autorităţilor locale pentru treburile
publice de interes local cu excepţia cazurilor

168
 prevăzute de lege. Corelat acestora trebuia
formulat principiul subsidiarităţii intervenţiei
autorităţilor centrale ca acţiune în baza
complementarităţii de atribuţii sau de
competenţă pentru domenii paralele sau care nu
ţin numai de competenţa exclusivă a autorităţilor
locale (cum este, de exemplu, materia
impozitelor şi taxelor, a învăţământului,
sănătăţii, culturii şi cultelor, etc.).
- dreptul administraţiei locale de a avea iniţiativă,
în limitele legii, în toate domeniile, cu excepţia
celor date în mod expres în competenţa altor
autorităţi.
- în activitatea lor consiliile pot recurge la
consultarea cetăţenilor din unitatea
administrativ-teritorială în soluţionarea unor
probleme locale de interes deosebit prin
organizarea referendumului local (potrivit Legii
nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului, art. 13 – 14). Consultarea prin
referendum este facultativă pentru organele
locale, dar rezultatul acestuia se impune
autorităţilor care l-au declanşat.
- prin consultarea locuitorilor pe calea
referendumului sau prin orice altă formă de
participare directă a cetăţenilor la treburile
publice, în condiţiile legii, nu se aduce atingere
nici caracterului reprezentativ, nici celui
deliberativ al consiliilor, ci se dă expresie
îmbinării democraţiei clasice, indirecte,
reprezentative cu o formă nouă, cea
participativă, pe plan local, directă.
- în relaţiile dintre autorităţile administraţiei
publice locale şi consiliul judeţean, pe de o

169
 parte, precum şi între consiliul local şi primar,
pe de altă parte , respectiv, între toţi aceştia,
inclusiv preşedinţii consiliilor judeţene şi
prefecţi nu există raporturi de subordonare.
• operează pe plan local principiul autonomiei
gestionare sau patrimoniale, întrucât localităţile şi
judeţele au dreptul la resurse proprii, pe care
consiliile le gestionează, potrivit atribuţiilor ce le
revin, în condiţiile legii, asupra bunurilor din
domeniul public de interes local şi din domeniul
privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
• potrivit autonomiei financiare, autorităţile locale
administrează, sau după caz, dispun de resursele
financiare, precum şi de bunurile proprietate publică
sau privată ale localităţii sau judeţelor.
• autorităţile locale au dreptul să instituie şi să
perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să
aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale
localităţilor şi judeţelor. Resursele financiare ale
autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu
competenţele şi responsabilităţile prevăzute de lege.
• consiliile locale şi judeţene pot hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele
colectivităţii locale reprezentate, la constituirea de
societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de
interes public local sau judeţean, după caz, în
condiţiile legii.
• autorităţile locale au dreptul, în limitele
competenţelor lor şi în condiţiile legii:
- să se asocieze cu alte autorităţi locale din ţară
sau străinătate;
- să adere la asociaţii naţionale şi internaţionale,
pentru promovarea intereselor lor comune;

170
 - să încheie acorduri între ele şi să participe,
inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la
realizarea unor programe de dezvoltare
regională;
- să încheie acorduri (cele limitrofe zonelor de
frontieră), de cooperare transfrontalieră cu
autorităţile similare din ţările vecine României.
b) Principiul cooperării şi solidarităţii în rezolvarea
problemelor întregului judeţ trebuie să caracterizeze raporturile
dintre autorităţile locale comunale şi orăşeneşti cu cele
judeţene, alături, desigur, de principiile autonomiei, legalităţii
şi responsabilităţii.
c) Principiul utilizării limbii materne în raporturile cu
administraţia locală şi serviciile publice deconcentrate din
unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând
minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul
locuitorilor, respectiv o pondere semnificativă conform
Constituţiei revizuite. Art. 17 din Legea administraţiei publice
locale nr.215/2001, modificat prin Legea nr.286/2006 prevede
că în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor, autorităţile administraţiei publice
locale, instituţiile publice aflate în subordinea acestora precum
şi serviciile publice dconcentrate asigură folosirea, în
raporturile cu aceştia, şi a limbii materne, în conformitate cu
prevederile constituţiei, a legilor, ale tratatelor internaţionale la
care România este parte. Considerăm că este o prevedere
greşită, în special de redactare, deoarece limba maternă ar
trebui folosită pentru minoritatea care depăşeşte 20% din
numărul locuitorilor ori din această redactare se înţelege că
limba maternă trebuie folosită pentru toate minorităţile
naţionale. Corect ar fi fost „în unitatea administrativă în care
cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de
peste 20% din numărul locuitorilor, autorităţile au obligaţia să

171
asigure folosirea în relaţiile cu aceştia a limbii materne a
respectivei naţionalităţi”.
Referitor la utilizarea limbii materne a minorităţilor în
relaţiile cu autorităţile şi instituţiile publice se impun câteva
precizări:
• limba oficială - în care se desfăşoară activitatea
executivă locală şi raporturile administraţiei locale
cu terţii - este limba română, putându-se folosi şi
limba minorităţilor naţionale în raporturile cu
cetăţenii respectivi, atât în scris cât şi oral.
• utilizarea limbii materne de către minorităţi în
conformitate cu prevederile Constituţiei, ale legilor
în materie şi a convenţiilor internaţionale la care
România este parte.
• redactarea înscrisurilor oficiale se face tot în limba
română, iar, la cerere, şi în limba respectivei
minorităţi căreia îi aparţine solicitantul.
• obligativitatea autorităţilor locale de a aduce la
cunoştinţă publică reglementările proprii şi în limba
naţionalităţii conlocuitoare respective, inclusiv anun-
ţarea ordinii de zi a şedinţelor de consiliu, precum şi
desfăşurarea şedinţelor de consiliu în limba
naţionalităţii respective.
d) Principiul deconcentrării în teritoriu a serviciilor
publice de interes naţional aparţinând autorităţilor adminis-
traţiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea
prefectului.
Serviciile publice de interes local sau judeţean se află în
subordinea consiliilor locale şi a celor judeţene, reţeaua
acestora urmând să se amplifice şi să se diversifice, inclusiv
prin trecerea unora din subordine exclusiv centrală în subordine
exclusivă sau paralelă de natură locală (finanţe, cultură,
învăţământ).

172
 e) Principiul descentralizării formulat de Constituţia
revizuită (art. 120/1) deşi nu se mai referă la serviciile publice
din teritoriu aparţinând administraţiei centrale, apreciem că
vizează instituţiile publice care, deşi au păstrat subordonare
centrală ierarhică, au trecut în paralel şi în subordine locală
(cazul celor de învăţământ general obligatoriu, sanitar, cultural,
etc.).
f) Principiul controlului administrativ şi controlului
financiar asupra activităţii consiliilor locale şi judeţene, este
expresia caracterului unitar al statului, şi rezultă din
obligativitatea îndeplinirii prevederilor din reglementările
autorităţilor centrale (legi, ordonanţe şi hotărâri de guvern,
instrucţiuni şi regulamente ministeriale, etc.).
Fără a intra în detalii, menţionăm că asupra autorităţilor
administraţiei publice locale controlul de legalitate este exer-
citat, în principal, de către prefect, ca reprezentant în teritoriu
al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de
utilizarea banului public de către organele Curţii de Conturi, în
principal.
Aplicarea principiilor anterior enunţate nu poate aduce
atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al
României.
Categoriile de organe locale cu competenţă generală ale
administraţiei publice locale sunt consiliile locale comunale şi
orăşeneşti ce constituie prima treaptă, de bază, a organizării de
stat a României. Consiliile judeţene reprezintă cel de-al doilea
nivel teritorial al aceleiaşi organizări.
Întrucât principalele oraşe sunt constituite ca municipii,
respectivele consilii se organizează, iar primăriile funcţionează
şi la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului
Bucureşti.
Potrivit legii fundamentale, consiliile locale se pot
constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale
municipiilor, iar potrivit legii organice autorităţile

173
administraţiei publice locale din Capitală sunt Consiliul
General al Municipiului Bucureşti şi primarul general, precum
şi consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

2. Formarea consiliilor locale şi judeţene

În conformitate cu Legea pentru alegerea autorităţilor

administraţiei publice locale nr. 67/2004, consiliile locale
(comunale, orăşeneşti şi municipale), precum şi consiliile
judeţene se aleg prin votul universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat.
Alegerea directă se face pe circumscripţii electorale
identice cu unităţile administrativ-teritoriale pe baza votului
exprimat, în cazul consilierilor, prin scrutin de listă, şi a prima-
rilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetăţean având dreptul la
câte un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui
judeţean şi a primarului.
Aleşii locali sunt primarul şi viceprimarul, consilierii
locali şi consilierii judeţeni, preşedinţii şi vicepreşedinţii consi-
liului judeţean a căror regim juridic unitar este stabilit prin
Statutul alesului local124.
Dreptul de vot se exercită în localitatea în care alegă-
torul îşi are domiciliul sau în care şi-a stabilit reşedinţa.
Alegerile pentru consilii şi primari sunt valabile indife-
rent de numărul participanţilor la vot din totalul celor înscrişi în
listele electorale din circumscripţia respectivă.

3. Constituirea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi. Validarea

alegerii consiliilor se face de către judecătoria în raza căreia se

124
Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul
Oficial nr.912 din 07.12.2004, cu modificările şi completările ulterioare.

174
află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător
desemnat de preşedintele instanţei.
Cererea de validare a consiliilor locale se depune în
termen de 3 zile de la data constatării rezultatului alegerilor.
Cererea introdusă se judecă în şedinţă publică, fără citarea
părţilor. Această cerere se judecă de urgenţă şi cu precădere în
termen de 10 zile de la data depunerii. Hotărârea este
executorie. Hotărârea judecătoriei este supusă căilor de atac
prevăzute în cazul procedurii contencioase. Instanţa trebuie să
se pronunţe în termen de 10 zile de la data introducerii cererii
de apel sau de recurs, după caz.
Invalidarea mandatelor se poate pronunţa în cazul în
care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă
alegerea consiliului s-a făcut prin fraudă electorală constatată
conform Legii privind alegerile locale (de către Biroul
Electoral Central).
Validarea mandatelor consilierilor declaraţi supleanţi
(în caz de numire) este supusă aceleiaşi proceduri prevăzută
pentru validarea consilierilor. Pot fi validaţi numai candidaţii
declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că
sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa
electorală pe a cărei listă au candidat în alegeri.
Constituirea consiliului nou ales se face în termen de 25
de zile de la data desfăşurării alegerilor, iar convocarea în
prima şedinţă de constituire se face de către prefect în
maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii de validare.
La aceeaşi şedinţă pot participa prefectul sau repre-
zentantul său legal, precum şi primarul sau, după caz,
candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de
primar, în cazul consiliului local, chiar dacă procedura de
validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.
Apreciem ca o scăpare a legii neimplicarea primarului
în funcţie la această şedinţă şi nu a noului ales, care nu are nici

175
o calitate dacă nu este validat, mai ales că, de regulă, primarii
se aleg în turul doi de scrutin.
Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin
majoritatea consilierilor aleşi şi validaţi.
În cazul în care nu se poate asigura această majoritate,
şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la
convocarea prefectului.
Dacă nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este
legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către
prefect, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul nu se poate reuni nici la a
treia convocare, datorită absenţei, fără motive temeinice, a
consilierilor, instanţa va declara vacante, prin hotărâre, locurile
consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat de la oricare
din cele trei convocări consecutive. Sesizarea instanţei se face
de către prefect în maximum 3 zile de la data şedinţei, pe baza
procesului verbal al şedinţei întocmit de secretarul unităţii
administrativ-teritoriale. Hotărârea instanţei se pronunţă în
maximum 3 zile de la primirea sesizării din partea prefectului.
Hotărârea poate fi atacată cu recurs la instanţa competentă.
În cazul în care locurile declarate vacante potrivit
procedurii menţionate mai sus nu pot fi ocupate cu supleanţi
înscrişi pe listele de candidaţi se vor organiza alegeri parţiale
pentru completare în termen de 90 de zile.
Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este
considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a
intervenit din cauza unei boli sau a unor evenimente de forţă
majoră care a făcut imposibilă prezenţa acestora.
Apreciem că pe durata judecării procesului nu se vor
putea desfăşura noile alegeri parţiale pentru a putea evita
situaţia reintegrării în funcţie a consilierilor contestatori,
concomitent cu existenţa altui sau a altor consilieri nou aleşi în
locul celor infirmaţi administrativ, deoarece, în acest caz, am fi
în prezenţa unui consiliu supranumeric, ilegal.

176
 Lucrările primei şedinţei de constituire sunt conduse de
cel mai în vârstă consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai
tineri cu asistenţa de specialitate a secretarului unităţii
administrativ-teritoriale care întocmeşte şi procesul-verbal al
şedinţei.
Consilierii a căror mandate au fost validate depun în
faţa consiliului următorul jurământ în limba română: „Jur să
respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună credinţă, tot
ceea ce stă în puterea şi priceperea mea pentru binele
locuitorilor comunei, oraşului, judeţului… Aşa să-mi ajute
Dumnezeu!”.
Deşi legea nu o spune, apreciem că în funcţie de religie,
fiecare îşi poate invoca propria divinitate. Jurământul poate fi
depus şi fără formula religioasă.
Consilierii care refuză depunerea jurământului sunt
consideraţi demisionaţi de drept, deşi legea ar fi trebuit să îi
considere demişi de drept, (demisia fiind rezultatul propriei
voinţe exclusive a celui în cauză).
În situaţia în care consilierul (declarat) ales renunţă la
mandat înainte de validare sau refuză să depună jurământul, se
supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista
partidului politic, alianţei politice sau electorale respective,
dacă până la validare acestea confirmă în scris apartenenţa
celui în cauză la partid.
În cazul în care locurile rămase vacante nu pot fi
completate cu supleanţi, iar numărul de consilieri se reduce sub
jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie, se vor
organiza alegeri parţiale de completare, în termen de 90 de zile,
în condiţiile Legii privind alegerile locale.
După validare, în şedinţa de constituire a consiliului
local, consilierii locali depun jurământul. Consiliul local se
declară legal constituit dacă majoritatea consilierilor locali
validaţi au depus jurământul. Constituirea consiliului local se

177
constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii
consilierilor locali validaţi.
Consilierii, în asigurarea liberului exerciţiu al manda-
tului lor, exercită o funcţie de autoritate publică, beneficiind de
dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care înde-
plinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat şi care
dispun de o protecţie juridică deosebită.
După acest moment consiliul va alege, dintre membrii
săi, prin votul deschis al majorităţii celor în funcţie, un
preşedinte de şedinţă care va conduce dezbaterile pe o perioadă
de cel mult trei luni, semnând hotărârile adoptate.
Acest preşedinte poate fi schimbat din funcţie la iniţia-
tiva a acel puţin unei treimi din numărul consilierilor şi cu
votul majorităţii celor în funcţie.
În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean,
autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea
activităţii consiliilor locale în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean. Şi în cazul acestor autorităţi se
aplică, în ipoteza constituirii lor, aceleaşi reguli ca şi la
consiliile locale . În cazul consiliului judeţean acesta alege,
pentru toată durata mandatului său, din rândul consilierilor, un
preşedinte şi doi vicepreşedinţi.

4. Compunerea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi prin votul

universal, egal, secret, direct şi liber exprimat, în baza scruti-
nului de listă pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind
organ ales, membrii săi nu pot fi numiţi sau investiţi de drept.
În exercitarea mandatului lor consilierii sunt în serviciul
colectivităţii locale.
Fiecare consilier este obligat să prezinte un raport anual
de activitate, care va fi făcut public de către secretar.

178
 Pentru participarea la şedinţele consiliului şi ale
comisiilor de specialitate consilierul primeşte o indemnizaţie
stabilită conform legii.
Numărul acestora este stabilit prin ordinul prefectului în
funcţie de populaţia unităţii administrativ-teritoriale, raportată
de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data
de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a
anului care precede alegerile – după cum alegerile au loc în
primul sau în al doilea semestru al anului – în care sens:
- în cazul consiliilor locale numărul consilierilor este
cuprins între 9 – 27;
- în cazul consiliilor judeţene între 31 – 37;
- Consiliul General al Municipiului Bucureşti are 31 de
consilieri.
Acest număr este impar şi constant pe toată durata
mandatului autorităţii respective, iar prin creşterea sau dimi-
nuarea populaţiei el nu suferă modificări, iar în cazul reducerii
numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui
rezolvată completarea lui (măcar până la 2/3 din total), fie cu
ajutorul supleanţilor de pe listele de candidaţi, fie prin
organizarea de noi alegeri parţiale.
Evident în cazul dizolvării consiliului şi a organizării de
noi alegeri anticipate numărul de locuri se va reactualiza
conform datelor statistice privind populaţia unităţii adminis-
trativ-teritoriale respective.
Consilierii trebuie să aibă cetăţenia română şi vârsta de
cel puţin 23 de ani, împliniţi în ziua alegerilor inclusiv, cu
domiciliul în respectiva unitate administrativ-teritorială,
precum şi inexistenţa interdicţiei de asociere în partide
politice125.
Calitatea de consilier este incompatibilă, conform legii
organice, şi a Legii nr. 161/2003 (art. 88/1) cu:
- funcţia de prefect şi de subprefect;
125
Legea nr.67/2004 privind alegerile locale, art. 4, alin. 1).

179
 - calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă al consiliului local respectiv al consiliului
judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv;
- funcţia de manager, preşedinte, vicepreşedinte, direc-
tor general, director asociat, administrator, cenzor sau membru
în consiliul de administraţie al regiilor autonome şi al socie-
tăţilor comerciale de interes local înfiinţate de consiliile locale
sau judeţene sau subordonate lor, ori la cele de interes naţional
care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
- calitatea de primar şi de viceprimar;
- calitatea de deputat, senator, ministru, secretar şi
subsecretar de stat şi cele asimilate acestora;
- funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor
generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate
comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
- funcţia de reprezentant al statului la o societate
comercială care îşi are sediul ori filiale în unitatea adminis-
trativ-teritorială respectivă;
- o persoană nu poate exercita în acelaşi timp un mandat
de consilier local şi un mandat de consilier judeţean;
- calitatea de ales local este incompatibilă şi cu calitatea
de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de
consiliul local sau judeţean sau la care soţul sau rudele de
gradul I au această calitate.
Consilierii care au funcţia de de preşedinte, vicepre-
şedinte, director general, director, manager, administra-tor,
cenzor, membru în consiliul de administraţie sau alte funcţii de
conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la
societăţile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori
cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia
contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de
lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu

180
autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu
instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în
subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeţean
respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile
locale sau judeţene respective.
Aceeaşi interdicţie vizează soţul sau rudele de gradul I
ale consilierului care deţin funcţiile sau calităţile respective.
Evident, în toate aceste situaţii persoanele în cauză pot
participa la alegeri şi pot fi alese în funcţia de consilier, însă
starea de incompatibilitate intervine în mod efectiv numai după
validarea mandatului celui în cauză.
Acesta va trebui să opteze în termen de maxim 10 zile
după acest moment asupra calităţii pe care vrea să o menţină,
după care, în lipsa opţiunii exprese pentru calitatea de consilier,
în proxima şedinţă de consiliu, preşedintele de şedinţă va
supune validării mandatul supleantului de pe lista partidului,
alianţei politice sau electorale respective.
Alte incompatibilităţi se pot stabili numai prin lege.
Aşa, de exemplu, chiar Legea administraţiei publice
locale stabileşte interdicţia de asociere politică pentru
secretarul localităţii ori Legea nr. 161/2003 stabileşte, în mod
generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcţionar public
cu orice altă funcţie publică sau de demnitate publică.
Incompatibilitatea este o situaţie ce operează de drept,
în virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constată de către
consiliu, motiv pentru care mandatul celui în cauză nu trebuie
invalidat.
Totuşi, dacă cel în cauză, înlăturat din consiliu, prin
validarea unui supleant, se va considera vătămat în dreptul său
de ales, apreciem că se poate adresa instanţei de contencios
administrativ pentru apărarea acestui drept pretins încălcat sau
vătămat.
Legea nr. 161/2003 în art. 70 a reglementat conflictul
de interese ca situaţie în care persoana ce exercită o demnitate

181
publică sau o funcţie publică are un interes de natură
patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiecti-
vitate a atribuţiilor sale legale. O asemenea persoană nu va
putea emite sau încheia un act juridic sau participa la aceste
operaţiuni sub sancţiunea, după caz, a persoanei sale şi a
nevalabilităţii (nulităţii) actului în cauză.
Conflictele de interese ale preşedinţilor şi vice-
preşedinţilor consiliilor judeţene sau consilierilor locali sau
judeţeni sunt reglementate de art. 47 din Legea nr. 215/2001
care interzice acestora să ia parte la deliberare şi la adoptarea
hotărârilor în care au interes patrimonial direct sau prin soţ,
soţie, afini şi rude până la gradul IV inclusiv .
Calitatea de consilier se dobândeşte din momentul
depunerii jurământului, menţinându-se pe toată durata consi-
liului ales, respectiv 4 ani, până la constituirea noului consiliu.
Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului
consiliului, din care face parte cel în cauză, determină hotărâtor
şi durata mandatului acestuia.
Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanţilor ori
cel ales în urma alegerilor anticipate ori parţiale de completare
a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani,
deoarece încheie mandatul în derulare al organului din care
face parte sau care este în funcţie.
Calitatea de consilier încetează, de drept, în următoarele
situaţii:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-
tiv-teritorială;
- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă
maximă de şase luni consecutive, cu excepţia cazului de
suspendare în urma arestării preventive a consilierului (art. 59
alin. 1, desigur, sub rezerva soluţiei de constatare a

182
nevinovăţiei penale şi a încetării procesului penal din această
cauză urmată de repunerea în funcţie);
- constatarea, după validare, că alegerea s-a făcut prin
fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii alegerilor
locale;
- condamnare definitivă la o pedeapsă privativă de
libertate;
- punere sub interdicţie pe cale judecătorească prin
hotărâre definitivă şi irevocabilă;
- pierderea drepturilor electorale stabilită prin hotărâre
judecătorească penală definitivă;
- lipsa nemotivată de la trei şedinţe ordinare consecutive
ale consiliului;
- deces.
La aceste situaţii desigur s-ar mai putea adăuga, pierde-
rea cetăţeniei române, stabilirea domiciliului în străinătate,
declararea judecătorească a morţii, etc.
Toate aceste cazuri reprezintă, indiferent de sursa lor
generatoare (actul sau faptul juridic), modalităţi de pierdere de
drept a calităţii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu
decise, prin hotărârea consiliului – care, în asemenea cazuri,
are un efect pur declarativ faţă de împrejurările produse, fiind
adoptată la iniţiativa primarului sau a unui consilier (art. 60
alin. 2), iar în cazul consiliului judeţean, la propunerea preşe-
dintelui acestuia (art. 103 alin. 2).
În cazurile schimbării domiciliului, a imposibilităţii
exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de şase luni
consecutive şi a lipsei nemotivate de la trei şedinţe consecutive
ale consiliului, hotărârea acestuia se poate ataca în contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, fără
obligaţia reclamantului de a efectua procedura administrativă
prealabilă judecăţii, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi
irevocabilă.

183
 Consilierul poate fi suspendat din funcţie, ceea ce
reprezintă o încetare temporară a exerciţiului mandatului său.
Suspendarea este de drept numai în cazul măsurii
arestării sale preventive despre care se comunică, de îndată,
prefectului de către instanţa de judecată care a dispus-o.
Prefectul va emite un ordin prin care constată suspen-
darea mandatului de consilier, pe întreaga durată până la
soluţionarea definitivă a cauzei.
Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consi-
lierului şi, deşi legea nu o spune, apreciem că acesta îl poate
ataca în faţa instanţei de contencios administrativ.
Dacă consilierul suspendat a fost găsit nevinovat – fiind
scos de sub urmărire penală de către parchet ori achitat de
instanţa de judecată – el îşi va relua mandatul (dacă este
posibil), având dreptul la despăgubiri. Dacă, dimpotrivă, este
condamnat prin hotărâre penală definitivă, mandatul său
încetează (definitiv) înainte de termen, fiind demis din funcţie,
când va avea de suportat o pedeapsă privativă de libertate care-
l împiedică în exercitarea funcţiei.
Locuitorii satelor care nu au consilieri aleşi în consiliile
locale vor fi reprezentaţi la şedinţele de consiliu de un delegat
sătesc ales pe perioada mandatului consiliului de către adu-
narea sătească, constituită din câte un reprezentant al fiecărei
familii, convocată şi organizată de primar. El participă la
şedinţele consiliului cu drept de vot consultativ.

5. Organizarea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile locale şi judeţene sunt alcătuite din consilieri

şi nu au o structură organizatorică propriu-zisă şi nici organe de
conducere (cu excepţia consiliilor judeţene care au preşedinte

184
şi vicepreşedinţi), aşa cum au majoritatea autorităţilor adminis-
traţiei publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a
serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta
deoarece nu sunt alcătuite din funcţionari cu activitate perma-
nentă, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din
astfel de lucrători.
Legea a prevăzut că, după constituirea consiliului,
acesta îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele
domenii de activitate.
Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai
consilierii în funcţie.
Asemenea comisii se pot organiza pe probleme
economico-sociale, buget şi finanţe, urbanism, transporturi şi
lucrări publice, sănătate publică şi protecţie socială, juridic şi
administrativ, ordine publică şi drepturi cetăţeneşti etc., în
funcţie de gradul de dezvoltare al localităţii şi judeţului, de
gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial,
agricol), precum şi de tradiţii, etc.
Comisiile de specialitate îşi aleg un preşedinte şi un
secretar prin votul membrilor lor, care reflectă compunerea
politică a plenului.
Comisiile lucrează în plen şi iau hotărâri cu votul
majorităţii membrilor lor.
Comisiile analizează şi avizează proiectele de hotărâri
ale consiliului din care fac parte, iniţiază proiecte de hotărâri
în domeniu, pot întreprinde activităţi de verificare în sectorul
lor de competenţă, îndeplinesc şi alte atribuţii sau însărcinări
date de consiliu sau din proprie iniţiativă, cum ar fi studii,
controale, avizări, etc.
Comisiile întocmesc rapoarte pe probleme de
specialitate, conform competenţei care le revine, pe care le
prezintă consiliului spre dezbatere.
Activitatea acestor comisii nu este decizională, nepro-
ducând efecte juridice, ci numai consultativă, în sensul că

185
plenul le poate, iar uneori trebuie, să le solicite opinia potrivit
domeniului lor de activitate. Însă, această opinie nu poate fi
impusă obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are
libertatea de a o însuşi sau de a o respinge prin votul majoritar
al membrilor care îl compun.
Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente,
pe durata mandatului său, ci, din proprie iniţiativă sau la
solicitarea primarului, poate înfiinţa comisii temporare, de
analiză şi verificare pe o perioadă determinată.
Componenţa acestora, obiectivele şi perioada de desfăşurare a
activităţii se stabilesc prin hotărârea consiliului. Membrii
comisiei acţionează numai în limitele stabilite prin hotărâre.
Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor de
specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului local.
Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată
durata exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vice-
preşedinţi, prin votul secret al majorităţii consilierilor în
funcţie, durata mandatului acestora fiind egală cu cea a
mandatului consiliului judeţean.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vice-
preşedinţilor se face prin votul secret a majorităţii consilierilor
în funcţie, la propunerea a o treime din numărul lor.
Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi
condiţii, numai dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească
irevocabilă că aceştia au contravenit, în exercitarea sarcinilor
lor, intereselor generale ale statului sau judeţului ori au încălcat
Constituţia şi legile.
Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea şi
încetarea mandatului preşedintelui sunt similare cu cele ale
primarului. În cazul suspendării sau absenţei preşedintelui
atribuţiile sale vor fi exercitate de un vicepreşedinte –
desemnat prin dispoziţia preşedintelui – în numele
preşedintelui.

186
 Preşedintele şi vicepreşedinţii îşi păstrează calitatea de
consilier.
În cazul încetării, înainte de termen, a mandatului
preşedintelui, prefectul ia act prin ordin şi înştiinţează consiliul
judeţean pentru alegerea unu nou preşedinte.
Pe toată durata exercitării mandatului contractul de
muncă al preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean
la instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi socie-
tăţile naţionale ori societăţile comerciale cu capital majoritar de
stat se suspendă de drept, urmând a fi reluat ulterior încetării
mandatului.
Conform Statutului funcţionarilor publici dacă cei în
cauză au calitatea de funcţionar public raportul lor de serviciu
cu autoritatea sau instituţia publică unde funcţionează se
întrerupe, urmând a se relua, la cererea celui în cauză, dacă a
solicitat reintegrarea, care se acordă de drept.
Preşedintele şi vicepreşedinţii primesc pe toată durata
mandatului lor o indemnizaţie stabilită conform legii.

6. Funcţionarea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se

poate prelungi, prin lege organică, în caz de război sau
catastrofă.
Consiliile îşi exercită mandatul de la data constituirii lor
până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliile funcţionează numai în plenul şedinţei la care
participă membrii care le compun, fiind legal întrunite dacă
este prezentă majoritatea consilierilor aflaţi în funcţie.
Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie, iar
cazurile de absenţe motivate se stabilesc prin regulament de
organizare şi funcţionare a consiliului.
În situaţia în care un consilier absentează, fără motive
temeinice, de două ori consecutiv, el poate fi sancţionat în

187
condiţiile respectivului regulament, de regulă prin diminuarea
sau suprimarea indemnizaţiei de şedinţă, inclusiv pentru
absenţe nemotivate de la lucrările comisiei de specialitate din
care face parte.
Consiliul local se întruneşte, în şedinţă ordinară, lunar,
la convocarea primarului, iar cel judeţean o dată la două luni,
la convocarea preşedintelui său ori a viceprimarului, respectiv
a vicepreşedintelui când titularul funcţiei este absent sau sus-
pendat din postul său.
Consiliul local se poate întruni şi în şedinţe extra-
ordinare ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, în
cazul celor locale, sau a preşedintelui, în cazul celor judeţene,
ori a cel puţin o treime din numărul membrilor săi.
De asemenea, prefectul poate solicita preşedintelui
consiliului judeţean întrunirea acestui organ, în cazuri excep-
ţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum
şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
În asemenea şedinţe pot fi adoptate acte normative
excepţionale, de regulă, cu caracter temporar, inclusiv în
materie contravenţională şi sancţionatoare vizând subiectele de
drept din zona calamitată sau supusă tulburărilor sociale.
Convocarea consiliului se face în scris de către
secretarul localităţii sau cel general al judeţului, cu cel puţin 5
zile înaintea şedinţelor ordinare, pentru orice categorie de
consilii, sau cel puţin la trei zile, ori cel mult trei zile înaintea
şedinţelor extraordinare ale consiliului local, respectiv
judeţean.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru
rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului local
se poate face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor consiliului se aprobă de
acesta la propunerea celui care le-a convocat, iar modificarea

188
ei se poate face numai pentru probleme urgente şi cu votul
majorităţii celor prezenţi.
Invitaţia la şedinţă va preciza data, ora, locul
desfăşurării şi ordinea de zi.
Ordinea de zi se aduce şi la cunoştinţa locuitorilor prin
mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
În localităţile sau judeţele în care cetăţenii aparţinând
unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din
numărul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunoştinţa
publică şi în limba maternă a acestora.
În toate cazurile convocarea se consemnează în
procesul - verbal al şedinţei.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un
preşedinte de şedinţă ales pe o perioadă de trei luni, iar al
celui judeţean de către preşedintele acestuia, iar în lipsa sa de
un vicepreşedinte desemnat de el, în cazul absenţei sale
motivate, ori ales de consiliu, dacă preşedintele a fost
suspendat din funcţie, ori de un consilier (dacă nici un
vicepreşedinte nu poate conduce lucrările), ales cu votul
majorităţii membrilor prezenţi.
Şedinţele consiliului sunt publice, cu excepţia cazurilor
în care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea
să fie nepublice (cu uşile închise).
Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public şi
privat al localităţii sau judeţului, participarea la programe de
dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanis-tică a
localităţii şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind
asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii
neguvernamentale, persoane juridice române sau străine, se vor
discuta întotdeauna în şedinţă publică.
În legătură cu aceste probleme, primarul sau preşe-
dintele consiliului judeţean pot propune consultarea cetăţenilor,
în condiţiile legii, prin referendum.

189
 Consilierul local, preşedintele sau cel care conduce
şedinţa consiliului local, respectiv judeţean, împreună cu
secretarul unităţii administrativ-teritoriale îşi asumă prin
semnătură responsabilitatea veridicităţii celor consemnate.
Înaintea fiecărei şedinţe secretarul pune la dispoziţia
consilierilor, în timp util, procesul-verbal al şedinţei anterioare,
pe care ulterior îl supune spre aprobare consiliului.
Consilierii au dreptul să conteste conţinutul înscrisului
cerând menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa
precedentă sau, apreciem noi, în tăcerea legiuitorului, a oricărei
alte operaţiuni inexact consemnate (de exemplu, schimbări în
ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.).
Problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei nu pot fi
dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de
resort din aparatul propriu de specialitate al primarului care se
elaborează în termen de 30 de zile de la solicitarea iniţiatorului,
însoţit de avizul comisiei de specialitate, cu excepţia şedinţelor
extraordinare sau a celor convocate în caz de forţă majoră ori
de maximă urgenţă.
La lucrările consiliului local participă, fără drept de vot,
primarul, poate asista şi lua cuvântul preşedintele consiliului
judeţean, sau reprezentantul acestuia, iar în cazul tuturor consi-
liilor, prefectul sau reprezentantul său, deputaţii şi senatorii,
miniştrii şi ceilalţi membrii ai Guvernului, secretarii şi
subsecretarii de stat, şefii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ai altor organe centrale din unitatea
administrativ-teritorială, în probleme ce privesc domeniile de
responsabilitate ale acestor servicii, precum şi persoane
interesate invitate de primar sau de preşedintele consiliului
judeţean.
La şedinţele consiliului local participă în mod obliga-
toriu şi delegatul sătesc, pentru satele care nu au consilier ales,
ori de câte ori se discută problemele vizând aceste localităţi, cu
drept de vot consultativ.

190
 Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română ca
limbă oficială. În cazul consiliilor ai căror membri aparţin unei
minorităţii naţionale şi reprezintă cel puţin o treime din
numărul total al consilierilor, se poate utiliza şi limba maternă
a acestora, asigurându-se traducerea în limba română.
Documentele şedinţelor se întocmesc în limba română.
Dezbaterile din şedinţe, inclusiv rezultatul votului,
precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se
consemnează într-un proces-verbal semnat de cel ce conduce
lucrările şi de secretarul localităţii sau secretarul general al
judeţului.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute se depun într-
un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat,
semnat, sigilat de cel care a condus şedinţa şi de secretar, după
ce, în prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al şedinţei.
Deşi consiliile funcţionează pe durata unui mandat de
patru ani, legea organică reglementează situaţiile ce pot
conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.
În primul caz, prelungirea operează pe timp de război
sau de catastrofă, în baza unei legi organice, care va reglementa
şi situaţia tuturor autorităţilor publice centrale reprezentative şi
eligibile (Parlament, Preşedinte şi Guvern) ale căror mandate
se prelungesc potrivit Constituţiei.
În cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem
în vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.
O primă ipoteză, cea a dizolvării de drept sau prin
referendum operează în cazul în care consiliul nu se întruneşte,
timp de două luni consecutive ori nu adoptă în trei şedinţe
ordinare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia în
care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul şi
nu se poate completa cu supleanţi.
Această situaţie se comunică instanţei de judecată de
către primar, viceprimar sau secretar, în cazul consiliului local,
sau orice persoană interesată.

191
 Prefectul prin ordin ia act de situaţia de dizolvare
propunând Guvernului organizarea de noi alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii intere-
saţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile
de la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă.
Instanţa de contencios administrativ este obligată să se
pronunţe în termen de 30 de zile, fără a mai fi necesară reali-
zarea, de către reclamant, a procedurii administrative prealabile
judecăţii, acţiunea judiciară suspendând de drept măsura de
dizolvare. Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.
Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face
de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 90 de
zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local
sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului.
Dizolvarea se face de guvern prin hotărâre la propu-
nerea prefectului bazată pe hotărârile judecătoreşti în cauză.
În situaţia dizolvării consiliului judeţean ori pe perioada
neconstituirii legale problemele curente ale judeţului vor fi
rezolvate de către secretarul acestuia împuternicit special de
Guvern prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Consiliile locale şi judeţene alese anticipat, ca urmare a
dizolvării celor precedente, încheie mandatele celor anterioare
pe data constituirii legale ale celor nou alese în cadrul
alegerilor locale cu caracter general.

7. Atribuţiile consiliilor locale şi judeţene

În realizarea atribuţiilor sale consiliul local are

iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de
interes local, cu excepţia celor aflate prin lege în competenţa
altor autorităţi publice locale sau centrale.
La rândul său, consiliul judeţean, ca autoritate delibe-
rativă a administraţiei publice locale constituită la nivel

192
judeţean coordonează activitatea consiliilor locale în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean.
De aici şi aparenta distincţie netă privitoare la specificul
fiecărei categorii de autorităţii (locale şi judeţene), respectiv
consiliile locale sunt autorităţi autonome ale administraţiei
publice locale, în vreme ce consiliile judeţene sunt autorităţi de
coordonare a consiliilor locale, lipsite de atributul autonomiei
locale88. Totuşi textele legale introductive, de principiu, încre-
dinţează expres autonomia şi consiliilor judeţene126.
Sarcinile consiliilor locale/judeţene se pot clasifica după
mai multe criterii:
1. După importanţa lor, în funcţie de actul normativ
care le conţine, în atribuţii principale, cuprinse în propria lege
organică (nr.215/2001), şi atribuţii secundare, cuprinse în
diverse reglementări, ce dezvoltă sau completează competenţa
aceloraşi organe în cele mai diferite domenii (exemplu: în
materie funciară, locativă, etc.)
2. După sfera de generalitate în care se includ,
distingem atribuţii comune tuturor acestor autorităţi, indiferent
de nivelul la care funcţionează, şi atribuţii specifice,
caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de
acelaşi gen. De regulă, atribuţiile principale sunt, concomitent,
şi generale prin întinderea sau aria lor de cuprindere, incluzând
ansamblul problemelor vieţii publice locale.
3. După locul în care exercitarea acestora produce
efecte în atribuţii interne, cu consecinţe în interiorul unităţii
administrativ-teritoriale, şi atribuţii exterioare, cu consecinţe în
afara acesteia, sau chiar în afara ţării (expresie a cooperării
dintre consilii sau a celei transfrontaliere).

88
A se vedea Alexandru Basarab-Şinc, Drept administrativ, partea specială,
vol. II, Editura Metropol, Bucureşti, 1994, pag. 16.
126
Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 cu modificările şi
completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial nr. 204 di 23 aprilie
2001, art. 3, alin. 2) şi art. 4, alin. 2).

193
 4. După natura conţinutului lor distingem atribuţii
economico-financiare, social-culturale şi educative, edilitar-
gospodăreşti, de amenajare a teritoriului, protecţia mediului
înconjurător, precum şi atribuţii politico-administrative.
Exercitarea atribuţiilor de către consiliile locale, pe de o parte,
şi cele judeţene, pe de altă parte, se face în condiţiile lipsei
oricărei subordonări între ele, cât şi faţă de primari, prefecţi,
autorităţi centrale, inclusiv guvern.
• Atribuţii economico-financiare
a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi
programe de dezvoltare economico-socială a localităţii, adoptă
strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-
socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe
baza propunerilor consiliilor locale, dispune, aprobă şi
urmăreşte în cooperare cu autorităţile locale interesate măsurile
necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora.
Aceste studii sunt întreprinse de comisiile de specia-
litate ale consiliului sau de instituţii, pe baze contractuale, iar în
temeiul lor se elaborează prognoze şi programe dezbătute şi
aprobate de consiliu, devenind hotărâri ale acestuia.
În cazul consiliului judeţean strategiile, prognozele şi
programele sale includ şi propunerile localităţilor alăturate
obiectivelor distincte ale judeţului.
b) Aprobă bugetul local, după caz judeţean, contrac-
tarea de credite şi modul de utilizare a rezervelor bugetare;
aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte
impozite şi taxe locale sau judeţene, precum şi taxe speciale, în
condiţiile legii, hotărând repartizarea pe comune, oraşe şi
municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat sau din alte surse în condiţiile legii, primarul
şi preşedintele consiliului judeţean fiind ordonatori principali
de credite bugetare, de care dispun, în condiţiile legii.
c) Administrarea domeniului public şi privat al comunei
sau oraşului, respectiv a judeţului. Domeniul public de interes

194
local şi judeţean, precum şi domeniul privat constituie
patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, singura care are
personalitate juridică. Administrarea sau gospodărirea acestui
patrimoniu revine consiliului, în timp ce exercitarea concretă a
drepturilor şi realizarea obligaţiilor revin primarului, respectiv
preşedintelui consiliului judeţean89, ca organ executiv.
d) Hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietate publică şi privată a comunei,
oraşului şi judeţului, precum şi a serviciilor publice de interes
local sau judeţean, inclusiv vânzarea bunurilor proprietate
privată, în condiţiile legii.
e) Înfiinţează instituţii publice şi servicii publice de
interes, după caz, local sau judeţean, precum şi societăţi comer-
ciale de interes local, urmărind şi controlând activitatea
acestora, numind şi eliberând din funcţie, inclusiv sancţionând,
în condiţiile legii, pe conducătorii acestora, consiliile
exercitând faţă de ele toate drepturile inerente decurgând din
faptul că li s-a transmis spre folosinţă o parte a patrimoniului
unităţii administrativ-teritoriale în scopul realizării unor
activităţi sau servicii publice utile colectivităţii locale.
f) Participarea cu capital sau bunuri în numele şi
interesul colectivităţilor locale reprezentate, la constituirea de
societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes
public local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii.
g) Înfiinţează şi reorganizează regii autonome de interes
local sau judeţean; exercită, în numele unităţii administrativ-
teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale
pe care le-a înfiinţat, hotărând asupra privatizării lor; numesc şi
eliberează din funcţie, conform legii, membrii consiliilor de
administraţie ai regiilor autonome de sub autoritatea lor (ultima
atribuţie omisă de legiuitor în cazul judeţelor).

89
P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-Şinc, Legea administraţiei
publice locale, comentată şi adnotată, Editura AMIVA, Bucureşti, 1993,
pag. 44.

195
 h) Asigură libertatea comerţului şi încurajează libera
iniţiativă, în condiţiile legii, atribuţie care revine nu numai
consiliului local, dar şi celui judeţean, omisă de lege.
i) Înfiinţează şi organizează, în localităţi, târguri, pieţe
şi oboare asigurând buna funcţionare a acestora.
j) Aprobă, conform competenţei, documentaţiile teh-
nico-economice pentru lucrări de investiţii de interes local şi
judeţean, asigurând condiţiile necesare realizării acestora.
• Atribuţii edilitar-gospodăreşti, de amenajare a
teritoriului şi protecţia mediului înconjurător
a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi
programe de organizare şi amenajare a teritoriului şi urbanism
la nivelul localităţii; elaborează, consultând consiliile locale,
proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului şi
a unităţilor administrativ-teritoriale componente, urmărind
modul de realizare ale acestora în cooperare cu organele locale
implicate.
b) Consiliile locale analizează şi aprobă în condiţiile
legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale
localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare nece-
sare realizării acestora.
c) Stabilesc măsuri sau aprobă construirea, întreţinerea
şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii
infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţie de interes local
sau judeţean, înfiinţând, la nivel judeţean, servicii publice
specializate, acordând sprijin şi asistenţă tehnică de specialitate
consiliilor locale pentru construirea, întreţinerea şi moderniza-
rea drumurilor comunale şi orăşeneşti.
d) Acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului
înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii şi contribuie la
protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi rezerva-
ţiilor naturale ale localităţii, în condiţiile legii, analizează

196
propunerile consiliilor locale în vederea elaborării de prognoze
şi programe pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător.
e) asigură, potrivit competenţei legale, condiţiile
materiale şi financiare necesare bunei funcţionări a serviciilor
publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor
activităţi.
• Atribuţii social-culturale, sanitare şi educative
a) Asigură, potrivit competenţelor legale, condiţiile
materiale şi financiare necesare pentru buna funcţionare a
instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură,
tineret şi sport, ocrotire şi asistenţă socială, urmărind şi
controlând activitatea acestora.
b) Înfiinţează, la nivel judeţean, instituţii sociale şi
culturale, precum şi pentru protecţia drepturilor copilului şi
asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor necesare;
contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă
socială, asigură protecţia drepturilor copilului, înfiinţează şi
asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de interes
local.
c) Aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor
sociale.
d) Contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi
punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a
parcurilor şi rezervaţiilor naturale.
e) Hotărăşte, în localităţile cu personal didactic ori cu
medici sau personal sanitar insuficient, acordarea de stimulente
în natură şi bani, precum şi de alte facilităţi, potrivit legii, în
scopul asigurării serviciilor medicale pentru populaţie.
f) Sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religi-
oase.
g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiară, în cazul
judeţului) acţiunilor ştiinţifice, cultural-educative sau a celor
desfăşurate de cultele religioase, artistice, sportive şi de agre-

197
ment, înfiinţează, în localităţi locuri şi parcuri de distracţie,
baze sportive şi asigură buna funcţionare a acestora.
• Atribuţii politico-administrative
• Atribuţii comune:
a) Alegerea, din rândul consilierilor, a viceprimarilor,
după caz, în situaţia localităţilor, respectiv a preşedintelui şi
vicepreşedinţilor;
b) Aprobă următoarele categorii de acte:
- regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
local, şi a celui judeţean la propunerea preşedintelui acestuia
din urmă;
- regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului
propriu de specialitate al primarului/consiliului judeţean;
- organigrama, statul de funcţii şi numărul de personal
al aceluiaşi aparat, inclusiv ale instituţiilor şi serviciilor
publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local sau
judeţean, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui, şi
în condiţiile legii;
c) Atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de
străzi, de pieţe şi de obiective de interes local, precum şi a unor
obiective de interes judeţean.
• Atribuţii proprii şi distincte ale consiliilor
a) Consiliul local aprobă statutul comunei sau oraşului.
b) Consiliul asigură condiţiile materiale şi financiare
necesare unei bune funcţionări a instituţiilor şi serviciilor
publice de apărare a ordinii publice, apărarea împotriva
incendiilor şi protecţia civilă, aflate sub autoritatea sa, potrivit
competenţelor lor legale.
c) Consiliul local hotărăşte cu privire la asigurarea
ordinii publice, analizează activitatea pompierilor şi a
formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile legii, şi propune
măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora.

198
 d) Consiliul local conferă persoanelor fizice române sau
străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al
comunei sau al oraşului.
e) Consiliul judeţean coordonează activitatea consiliilor
locale în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean.
f) Consiliul judeţean acordă consiliilor locale sprijin şi
asistenţă de specialitate, inclusiv primăriilor şi serviciilor
publice locale.
Toate consiliile locale şi judeţene mai îndeplinesc şi alte
atribuţii stabilite prin legi.
• Atribuţii de asociere internă şi externă
Legea organică reglementează posibilitatea asocierii,
cooperării, aderării şi participării consiliilor locale şi judeţene
pe plan intern şi pe plan extern, cu alte comunităţii locale sau
asociaţii neguvernamentale, fie pe considerente economice,
comerciale fie administrative, profesionale, etc.
o consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî
asupra participării cu capital sau cu bunuri, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale
sau la înfiinţarea unor servicii de interes public
local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii.
- participare are în vedere raţiuni comerciale de
factură economică aducătoare de beneficiu prin
constituirea de societăţi comerciale, potrivit
legislaţiei în vigoare, prin aportul de capital sau
bunuri, din domeniul public sau privat al unităţii
administrativ-teritoriale, ceea ce determină
asocierea sau cooperarea, în condiţiile legii, cu
alte persoane juridice române sau străine.
- o asemenea participare poate opera, în condiţiile
legii, atât cu persoane juridice române sau
străine, dar şi cu alţi parteneri sociali, cu

199
 organizaţii neguvernamentale, în vederea
finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni,
lucrări, servicii sau proiecte de interes public
local sau judeţean, ceea ce nu mai reprezintă o
activitate comercială propriu-zisă, chiar dacă
poate aduce şi beneficii, deoarece se urmăreşte
realizarea unor activităţi de utilitate publică
locală sau judeţeană (de factură culturală,
ştiinţifică, sanitară, edilitară etc., constând, de
exemplu, în organizarea unui festival de artă, a
unei cercetări ştiinţifice pe o temă
administrativă, o acţiune antiepidemiologică,
restaurarea unui imobil de importanţă istorică,
etc.).
o autorităţile administraţiei publice locale
pot încheia acorduri şi pot participa, inclusiv prin
alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor
programe de dezvoltare regională, în condiţiile
legii. Asemenea programe pot viza cooperarea mai
multor unităţi administrativ-teritoriale dintr-un
judeţ, sau mai multe judeţe învecinate între ele pe
anumite probleme ce ţin de un sector economic
determinat (de exemplu, industrie mică şi mijlocie,
turism rural, agricultură, minerit, resurse de ape
minerale etc.), realizându-se o regionalizare
internă, cu caracter intermediar între nivelul central
şi judeţean, care permite o mai bună colaborare
interjudeţeană, inclusiv sprijinirea unor zone defa-
vorizate (de monoindustrie, monocultură agricolă,
şomaj, în urma restructurării sau privatizării unor
societăţi cu capital integral sau majoritar de stat).
o autorităţile administraţiei publice locale
au dreptul ca, în limitele competenţelor care le
revin, să coopereze şi să se asocieze cu alte

200
autorităţi ale administraţie publice locale din ţară
sau din străinătate, un exemplu tipic reprezentându-
l, de exemplu, înfrăţirea comunei sau oraşului cu
unităţi administrativ - teritoriale similare din alte
ţări sau asocierea consiliului judeţean cu consilii
locale, pentru realizarea unor obiective de interes
comun – scop în care pot înfiinţa împreună cu
acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice – ca, de exemplu, în privinţa
acumulării de rezerve şi a aducţiunilor de apă
potabilă sau pentru irigaţii.
o pentru protecţia şi promovarea
intereselor lor comune autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul de a adera la asociaţii
naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii,
pentru promovarea unor interese comune.
Asemenea situaţii vizează, de exemplu, aderarea la
asociaţii, federaţii sau ligi ale primarilor de
municipii, preşe-dinţilor de consilii judeţene etc.
o consiliile locale şi consiliile judeţene din
unităţile administrative limitrofe zonelor de
frontieră pot încheia acorduri de cooperare
transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările
vecine, în condiţiile legii creând aşa numitele
euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.).
- aceste acorduri se vor încheia
numai în domeniile ce sunt de competenţa
consiliilor locale sau judeţene, potrivit legii
organice, cu respectarea legislaţiei interne şi a
angajamentelor internaţionale asumate de statul
român.
- prin acordurile de cooperare
transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul
României organisme care să aibă, potrivit

201
 dreptului intern, personalitate juridică, fără
competenţe administrativ-teritoriale.
Iniţiativa autorităţilor locale de a coopera şi de a se
asocia cu autorităţi ale administraţiei publice locale din
străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională a
autorităţilor administrative publice locale va fi comunicată
Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Internelor şi
Reformei Administrative.
Autorităţile locale vor transmite Ministerului Afacerilor
Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenţii de
cooperare pe care acestea intenţionează să le încheie cu
autorităţi ale administraţiei publice locale din alte ţări, înainte
de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau
judeţene, după caz.
Avizele trebuie emise în termen de 30 de zile de la
primirea solicitării, în caz contrar se va considera că nu sunt
obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea
consiliului.
Acordurile sau convenţiile încheiate de autorităţile
locale nu angajează decât responsabilitatea consiliului local sau
judeţean parte la acestea şi sunt supuse controlului de
legalitate, iar actele emise în temeiul lor au în dreptul intern
aceeaşi valoare juridică şi aceleaşi efecte ca şi actele
administrative adoptate în conformitate cu prevederile Legii nr.
215/2001.
România a devenit în anul 1993 membru cu drepturi
depline al Consiliului Europei, iar în anul 1996 a semnat
Convenţia Cadru asupra Cooperării Transfrontaliere, iar din
anul 2007 a devenit membră a Uniunii Europeane.
Toate aceste acţiuni obligă ţara noastră la depunerea
unor eforturi susţinute de corelare a legislaţiei interne cu cea
comunitară în cadrul eforturilor de compatibilizare juridică cu
normele occidentale europene.

202
 • Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean
a) Asigură respectarea prevederilor Constituţiei, pune-
rea în aplicare a legilor, a decretelor prezidenţiale, a hotărârilor
şi ordonanţelor guvernamentale, a hotărârilor consiliului
judeţean şi a altor acte normative.
b) În privinţa atribuţiilor faţă de consiliul judeţean:
- întocmeşte proiectul ordinii de zi;
- dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfă-
şurarea, în bune condiţii, a lucrărilor acestuia;
- asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului
şi analizează periodic stadiul îndeplinirii acestora;
- conduce şedinţele acestuia;
- întocmeşte şi supune spre aprobare regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului, prezintă consiliului
anual sau la cerere, rapoarte privind modul de îndeplinire a
atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consiliului;
c) În privinţa atribuţiilor faţă de aparatul propriu al
consiliului judeţean şi al instituţiilor şi serviciilor subordonate:
- propune consiliului, spre aprobare, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regula-
mentul de organizare şi funcţionare al aparatului propriu de
specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice de sub autori-
tatea acestuia;
- coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi
serviciilor publice de sub autoritatea consiliului.
d) Faţă de consiliile locale şi aparatul lor:
- acordă prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate
ale consiliului judeţean, sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică
pentru autorităţile locale, la solicitarea acestora;
- îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează
activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară, desfăşurate în
comune şi oraşe;
- coordonează, controlează şi răspunde de activitatea
privind protecţia drepturilor copilului.

203
 e) În materie financiară:
- întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului, şi
contul de încheiere al exerciţiului bugetar şi le supune spre
aprobare consiliului, în condiţiile şi la termenele prevăzute de
lege;
- urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi
propune consiliului adoptarea măsurilor necesare pentru înca-
sarea acestora la termen;
- exercită funcţia de ordonator principal de credite.
În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele emite:
- dispoziţii cu caracter normativ, care devin executorii
numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau comunicate,
după caz, celor interesaţi, contrasemnate de secretarul
judeţului;
- avize, acorduri şi autorizaţii date în competenţa sa prin
lege.
g) Îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau
sarcini date de consiliul judeţean;
h) Preşedintele poate delega vicepreşedinţilor, prin
dispoziţie, atribuţiile de coordonare şi control ale instituţiilor şi
serviciilor subordonate consiliului judeţean, precum şi cele de
sprijin şi consultanţă pentru autorităţile comunale şi orăşeneşti.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile
cu celelalte autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice
române şi străine, precum şi în justiţie.

8. Actele consiliului local şi ale consiliului judeţean

În exercitarea atribuţiilor consiliile locale adoptă hotă-

râri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de
cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare al acestora cere o altă majoritate. Legea precizează
expres care este cvorumul legal al prezenţei la şedinţele
consiliului, iar acesta va fi de jumătate plus unu din totalul

204
celor care îl compun în mod efectiv, deci se află în funcţie, şi
nu din numărul total al mandatelor.
Majoritatea necesară votării şi adoptării unei hotărâri
este de jumătate plus unu din totalul celor prezenţi.
Sunt adoptate cu votul a cel puţin două treimi din
numărul consilierilor în funcţie, hotărârile privind:
- contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii;
- administrarea domeniului public şi privat al localităţii
sau judeţului, după caz;
Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie:
- hotărârile privind impozitele şi taxele locale sau
judeţene, precum şi cele vizând bugetul local.
- participarea la programe de dezvoltare judeţeană, re-
gională, zonală sau de cooperare transfrontalieră;
- organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi
amenajarea teritoriului;
- asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române
sau străine.
Dacă bugetul nu poate fi adoptat în termen de 45 de zile
de la publicarea în Monitorul Oficial a Legii bugetului de stat,
activitatea se va desfăşura numai pe baza veniturilor proprii
până la adoptarea noului buget.
Neadoptarea în trei şedinţe ordinare consecutive a nici
unei hotărâri atrage dizolvarea de drept a consiliului.
Hotărârile ilegale ale consiliilor pot fi atacate în justiţie
de către prefect, iar cele ce vatămă drepturi legal recunoscute
de către persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii
contenciosului administrativ.
Hotărârile se adoptă prin vot deschis, deşi legea nu
prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotărâri
să fie luate prin vot secret. De regulă, şi şedinţele de votare
sunt publice.
Hotărârile individuale privind persoanele vor fi luate
întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.

205
 Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri sau de
primari, în cazul consiliilor locale, şi de preşedintele consiliului
judeţean în cazul acestui din urmă organ.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le
propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al consiliului, însoţite, în mod
obligatoriu, de referatul de specialitate al aparatului propriu,
în lipsa căruia proiectul nu poate fi dezbătut.
Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor
consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude
până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor, existând un conflict de interese.
Hotărârea adoptată cu încălcarea acestei interdicţii este nulă de
drept. Acţiunea judiciară împotriva ei poate fi introdusă de
orice persoană interesată, iar nulitatea se constată de către
instanţa de contencios administrativ.
Hotărârile consiliilor locale se semnează de consilierul
care conduce şedinţa, iar cele ale consiliilor judeţene de
preşedinţii acestora, ori, în lipsa lor, de vicepreşedintele care a
condus şedinţa, şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către
secretar.
În cazul în care cei care au condus lucrările lipsesc sau
refuză să semneze, hotărârea va fi semnată de 3 – 5 consilieri
(prezenţi la şedinţa în care s-a adoptat hotărârea).
Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care
consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţa
consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivată, care se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile consiliului se comunică de îndată de către
secretar prefectului şi primarului, dar nu mai târziu de 10 zile
de la data adoptării lor.
Comunicarea însoţită de eventualele obiecţii privind
legalitatea actelor, se face în scris şi se înregistrează într-un
registru special.

206
 Hotărârile pot fi normative şi individuale. Cele nor-
mative devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii la
cunoştinţa publică, iar cele individuale de la data comunicării.
Aducerea la cunoştinţa publică sau publicarea actelor
normative se face în termen de 5 zile de la data comunicării
oficiale către prefect, dacă bineînţeles nu a operat, între timp,
intervenţia acestuia pentru revocarea sau modificarea actului în
cauză pe motive de ilegalitate urmată de reanalizarea actului cu
schimbările corespunzătoare ori, în caz de refuz a autorităţii
sesizate astfel de prefect, acesta îl va ataca în contenciosul
administrativ, în cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce
atrage suspendarea de drept a actului contestat în justiţie astfel
că practic se blochează aplicarea lui temporară.
Precizăm că există obligaţia legală a tuturor autorităţilor
locale ca, prin intermediul secretarului lor, să comunice în
termen de maximum 10 zile, dacă legea nu prevede altfel, toate
actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate,
inclusiv prefectului.
Faţă de textul legal al momentului obligativităţii actelor
administraţiei locale se impune precizarea că acest caracter se
dobândeşte din chiar momentul adoptării sau emiterii lor
legale, cel puţin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de
voinţă s-a constituit într-un act juridic valabil cu consecinţe
obligatorii, dar şi de momentul aducerii lor la cunoştinţa
subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se
manifestă caracterul lor executoriu.
Rezultă că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor
normative se face în termen de 5 zile de la data oficială a
comunicării lor către prefect, dacă acesta nu şi-a comunicat în
termen de 5 zile de la primirea comunicării poziţia faţă de
eventuala ilegalitate a actului, sau după rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care acţiunea prefec-
tului împotriva actului local a fost respinsă.

207
 În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă
(de peste 20%) din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a
cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter
individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă (art. 51),
alături de actul redactat oficial în limba română, dacă petentul a
cerut în mod expres şi această dublă comunicare oficială, el
putând realiza, de altfel, şi o traducere legalizată, în limba
maternă, a originalului.

9. Răspunderea consiliilor şi consilierilor

În exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii,

precum şi primarii ori viceprimarii, inclusiv preşedinţii şi vice-
preşedinţii consiliilor judeţene, sunt în serviciul colectivităţii
locale dispunând de protecţia acordată de lege (Legea nr.
215/2001 şi cea privitoare la Statutul aleşilor locali) datorită
exercitării unei funcţii publice.
Consiliul, după cum s-a văzut, răspunde pentru
nefuncţionalitate dacă nu s-a întrunit, timp de 2 luni, ori nu a
adoptat (în trei şedinţe ordinare consecutive) nici o hotărâre.
Măsura dispusă este dizolvarea pronunţată prin hotărâre
judecătorească. În situaţia în care numărul consilierilor se
reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa cu
supleanţi.
Consiliul local/judeţean poate fi dizolvat şi prin
referendum organizat în condiţiile legii. Referendumul se
organizează ca urmare a unei cereri adresată în acest sens
prefectului de către cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu
drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii
administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea
referendumului se suportă din bugetul local/judeţean.
Referendumul local este organizat de către o comisie numită

208
prin ordin al prefectului compusă dintr-un reprezentant al
prefectului, câte un reprezentant al primarului, consiliului
local/judeţean şi un judecător de la judecătoria în a cărei
circumscripţie se află unitatea administrativ-teritorială în
cauză. Secretariatul comisiei este asigurat de instituţia
prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la
urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului încetează
înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens jumătate
plus unu din numărul de voturi valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerilor noului
consiliu local/judeţean se face de Guvern la propunerea
prefectului. Alegerile se organizează în termen de maximum 90
de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului sau
de la data validării rezultatului referendumului. Până la
constituirea noului consiliu primarul/preşedintele consiliului
judeţean, sau în absenţa acestuia secretarul unităţii
administrative va rezolva problemele curente ale unităţii
administrativ-teritoriale.
Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului
din care fac parte sau, după caz, în nume propriu, pentru
activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi
pentru hotărârile pe care le-au votat.
Legea a prevăzut obligaţii determinate pentru consilieri,
a căror încălcare, se subînţelege, atrage răspunderea acestora,
în care sens ei au următoarele îndatoriri
- să participe la şedinţele consiliului şi la cele ale
comisiei de specialitate din care fac parte, iar absenţa, fără
motive temeinice, la cel mult două şedinţe consecutive atrage
sancţionarea lor conform regulamentului de organizare şi
funcţionare a consiliului, de regulă, prin diminuarea propor-
ţională sau totală a indemnizaţiei de şedinţă;

209
 - să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, acordând
şi primind în audienţe la cererea acestora;
- să prezinte anual un raport de activitate care va fi făcut
public prin grija secretarului.
În cazul în care consilierul a săvârşit o faptă penală –
fiind arestat preventiv de către instanţa de judecată – în urma
comunicării măsurii de către acesta, prefectul va emite un ordin
prin care se constată suspendarea de drept a mandatului celui în
cauză pe întreaga durată a procesului până la soluţionarea
definitivă a cauzei.
Dacă este găsit nevinovat consilierul îşi va relua
mandatul având dreptul la despăgubiri, iar dacă este condamnat
prin hotărâre penală definitivă la o pedeapsă privativă de
libertate, mandatul său încetează, fiind demis din funcţie.
Preşedintele consiliului judeţean răspunde în faţa
consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei
publice judeţene. Mandatul preşedintelui consiliului judeţean
încetează în condiţiile legii statutului aleşilor locali precum şi
în următoarele situaţii:
- dacă se află în imposibilitatea exercitării funcţiei
datorită unei boli grave certificate care nu îi permite
exercitarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni
pe parcursul unui an calendaristic;
- dacă acesta nu îşi exercită în mod nejustificat
mandatul timp de 45 de zile consecutive.
Prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios în
termen de 10 zile de la comunicare.
Vicepreşedinţii consiliului judeţean pot fi eliberaţi din
funcţie în aceleaşi condiţii, dacă faptele lor s-au produs prin
exercitarea sarcinilor care le-au revenit.
Consilierii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului
judeţean răspund, după caz, civil, penal sau administrativ
pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.

210
 Vor răspunde civil pentru pagubele provocate patrimo-
niului consiliului, aparatului acestuia, unităţii administrativ-
teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca terţi aflaţi în
raporturi juridice cu administraţia locală.
O ipoteză posibilă rezultă din modul de votare a
hotărârilor când prin actele consiliului se pot produce pagube
suportate, în cele din urmă, de către cei care prin aceasta au
cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere con-
semnarea nominală a votului lor în procesul verbal al şedinţei.
Dacă suspendarea sau demiterea din funcţie sunt măsuri
administrative cu caracter sancţionator, totuşi consilierii şi
preşedinţii sau vicepreşedinţii pot răspunde şi contravenţional
pentru abateri de acest gen săvârşite în exercitarea sau în legă-
tură cu atribuţiile de serviciu, în domeniul financiar, ecologic,
apărarea secretului de serviciu etc., de regulă, prin suportarea
amenzilor sau a sumelor plătite cu titlu de amendă de către
consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor adminis-
trative comise de membrii săi.
Funcţionarii publici răspund potrivit prevederilor
Statutului acestora (penal, patrimonial, administrativ şi contra-
venţional), în vreme ce personalul angajat prin contract de
muncă – făcând parte din aparatul de specialitate a consiliului –
răspunde conform Codului civil, Codului muncii, Codului
penal, etc., deci după dreptul comun care este aplicabil, ca
oricărui angajat sau salariat.

Capitolul 8
Primarul
1. Alegerea şi durata mandatului

211
 Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi
un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2
viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Pe durata exercitării
mandatului viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier fără
să beneficieze de indemnizaţia aferentă acestui statut.
Municipiul Bucureşti are un primar general şi 2 viceprimari, iar
cele 6 sectoare ale sale au câte un primar şi un viceprimar
fiecare.
Primarii unităţilor administrativ teritoriale sunt aleşi
în aceleaşi condiţii şi, de regulă, perioade ca şi consiliile locale
ale respectivelor unităţi administrativ-teritoriale, pe circum-
scripţii electorale, identice cu aşezările respective, dar nu pe
baza scrutinului de listă, ci în temeiul votului exprimat prin
scrutin uninominal, ei nefiind funcţionari publici în înţelesul
Statutului funcţionarilor publici.
Ca şi preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene,
pe toată durata exercitării mandatului de primar şi de
viceprimar, contractul de muncă al acestora la instituţii publice,
regii autonome, companii şi societăţi naţionale, societăţi
comerciale cu capital majoritar de stat sau la societăţile
comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se
suspendă de drept.
Dacă cei în cauză au avut calitatea de funcţionar public,
respectiva calitate se întrerupe la cerere pe durata mandatului,
urmând ca la expirarea acesteia cel vizat să solicite reintegra-
rea, acordată de drept la autoritatea sau instituţia publică la care
a funcţionat.
Pe toată durata exercitării mandatului se primeşte o
indemnizaţie stabilită în condiţiile legii.
Primarul se poate defini ca fiind autoritatea
administrativă publică locală unipersonală, eligibilă,
reprezentativă şi autonomă, mandatată să hotărască în
problemele interesând colectivitatea locală ca organ de

212
execuţie, acţionând şi ca reprezentant al statului în acea
localitate.
Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indife-
rent câţi s-au prezentat la vot din totalul alegătorilor înscrişi în
listele electorale ale circumscripţiei dacă unul dintre candidaţi a
obţinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate în mod valabil.
Dacă la primul tur de scrutin nu s-a obţinut majoritatea
necesară se vor organiza de drept noi alegeri, în termen de două
săptămâni de la data alegerilor iniţiale, iar acestea sunt valabile
indiferent de numărul votanţilor, fiind ales candidatul care a
obţinut cel mai mare număr de voturi127.
La turul doi participă primii doi candidaţi din primul
tur. În cazul în care unul dintre aceştia decedează, renunţă sau
nu mai îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi ales, va
participa candidatul situat pe locul următor.
În cazul parităţii de voturi a cel puţin 2 candidaţi, la
primul sau la al doilea tur de scrutin, se va declara balotaj,
organizându-se, de drept, noi alegeri în termen de două
săptămâni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de scrutin), la
care vor participa numai candidaţii în cauză.
În mod similar, dacă unul dintre ei decedează, renunţă
sau nu mai îndeplineşte condiţiile legale nu vor mai avea loc
noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripţie îl va declara
primar pe celălalt şi unic candidat.
Primarul trebuie, şi el, să îndeplinească, de regulă,
condiţiile generale de acces la funcţia publică, întâlnite în
cazul oricărei funcţii de acest gen, şi care vizează cetăţenia
română exclusivă şi domiciliul în ţară, mai precis în localitatea
unde a fost ales, existenţa discernământului, exerciţiul
drepturilor electorale, compatibilitatea morală, lipsa stării de
incompatibilitate şi depunerea jurământului de credinţă.

127
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, art. 93.

213
 Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibilă
cu:
a) funcţiile şi calităţile prevăzute pentru consilier, care
se aplică în mod corespunzător;
b) orice funcţie de conducere, cenzor sau membru în
consiliul de administraţie în cadrul societăţilor comerciale ori
din cadrul societăţilor şi companiilor naţionale sau a regiilor
autonome, bănci, instituţii de credit sau societăţi de asigurare şi
financiare;
c) calitatea de comerciant persoană fizică;
d) calitatea de membru al unui grup de interese eco-
nomice;
e) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-
teritoriale sau al statului în adunările generale ale societăţilor
comerciale de interes local sau de interes naţional;
f) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate în
ţară sau străinătate;
g) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor ge-
nerale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială;
h) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia
funcţiilor sau activităţilor didactice, ştiinţifice, literar-artistice
şi a funcţiilor din cadrul unor fundaţii sau asociaţii ori
organizaţii neguvernamentale.
Aceeaşi calitate vizează conflictul de interese în sensul
de a nu emite un act administrativ, dispoziţie sau de a nu
încheia un act juridic în exercitarea funcţiei care aduce folos
material pentru sine, pentru soţ sau rudă de gradul I.
Validarea alegerii primarului se face după aceeaşi
procedură ca şi validarea consilierilor. Astfel validarea
primarului se face de către judecătoria în a cărei rază se află
unitatea administrativ-teritorială de către un judecător
desemnat de preşedintele instanţei. Cererea de validare a
primarului se depune în termen de 3 zile de la data constatării
rezultatului alegerilor. Cererea se judecă de urgenţă şi cu

214
precădere în şedinţă publică fără citarea părţilor în termen de
10 zile de la data depunerii. Hotărârea pronunţată este
executorie. Această hotărâre este supusă căilor de atac
prevăzute în cadrul procedurii contencioase, instanţa
pronunţându-se în 10 zile de la introducerea cererii de apel sau
se recurs, după caz.
Invalidarea mandatului intervine în cazul în care se
constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea
primarului s-a făcut prin fraudă electorală constatată conform
legii.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului
se aduce la cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de
constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă
extraordinară, anume convocată, de către un judecător desem-
nat de preşedintele judecătoriei.
Hotărârea de invalidare a alegerii poate fi atacată de cel
interesat, în termen de 10 zile de la pronunţare, la instanţa de
contencios administrativ care este obligată să se pronunţe în
termen de 30 de zile.
În caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propu-
nerea prefectului, va stabili data noilor alegeri în termen de cel
mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, a rămânerii
definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti ce confirmă
invalidarea ori după ce a expirat termenul de introducere în
justiţie a unei astfel de acţiuni.
Într-adevăr, în caz contrar, al organizării de noi alegeri
– imediat după invalidare - am putea fi în prezenţa a doi
primari legal investiţi, respectiv unul nou ales, precum şi, con-
comitent, altul anterior ales acestuia şi repus în funcţie pe cale
judiciară, ceea ce ar crea o situaţie juridică inedită, care în
condiţiile actualelor reglementări ar determina un adevărat
impas juridic.

215
 Primarul depune jurământul de credinţă în faţa
consiliului local, iar dacă refuză este considerat, de drept,
demisionat, ceea ce implică organizarea de noi alegeri.
Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la
depunerea jurământului de către primarul nou ales.
Mandatul primarului poate fi prelungit în caz de război
sau de catastrofă, stabilite prin lege organică. Mandatul prima-
rului încetează, înainte de termen, de drept sau prin act juridic.
Mandatul încetează, de drept, înainte de termen în
condiţiile legii privind statutul aleşilor locali, în următoarele
împrejurări128:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-
tiv-teritorială;
- a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească
definitivă la o pedeapsă privată de libertate;
- punerea sub interdicţie prin hotărâre judecătorească
definitivă şi irevocabilă;
- pierderea drepturilor electorale pe cale judecătorească;
- pierderea calităţii de membru al partidului politic sau
al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui listă a fost ales;
- deces.
Mandatul primarului mai încetează de drept dacă:
- este în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită
unei boli grave certificate care nu îi permite
exercitarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni
pe parcursul unui an calendaristic;
- dacă primarul nu îşi exercită în mod nemijlocit
mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

128
Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul
Oficial nr. 912 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare, art. 9.

216
 În caz de vacanţă a funcţiei de primar precum şi în caz
de suspendare din funcţie, atribuţiile ce îi sunt conferite prin
lege vor fi exercitate de viceprimar sau, după caz, de unul
dintre viceprimarii desemnaţi de consiliul local. În această
situaţie consiliul local poate desemna prin hotărâre, din rândul
membrilor săi, un consilier local care va îndeplini în mod
temporar atribuţiile viceprimarului. Data organizării alegerilor
pentru funcţia de primar se stabileşte de Guvern la propunerea
prefectului în termen de 90 de zile de la vacantarea funcţiei de
primar.
Prefectul ia act, prin ordin, de încetarea mandatului
primarului.
În cazul imposibilităţii exercitării mandatului pe o
perioadă mai mare de 6 luni consecutive (art. 72/2 lit. „d”)
ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la
instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la
comunicare.
Instanţa este obligată să se pronunţe în termen de 30 de
zile, iar hotărârea ei este definitivă şi irevocabilă, nesupusă
căilor de atac.
Reclamantul nu trebuie să îndeplinească procedura
administrativă - prealabilă acţiunii judecătoreşti – exercitată în
faţa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca
autoritate ierarhic superioară acestuia.
Data noilor alegeri se va fixa după expirarea termenului
de introducere a acţiunii judiciare în contencios sau după
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti de
respingere a acţiunii primarului.
Mandatul primarului încetează, prin act juridic, înainte
de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local,
organizat anume în acest scop, şi desfăşurat potrivit legii.
Referendumul se organizează ca urmare a cererii scrise
adresate prefectului de către cel puţin 25% dintre locuitorii cu
drept de vot ai localităţii sau ai fiecărei localităţi componente a

217
oraşului sau comunei (dacă sunt, evident, mai multe în com-
ponenţa respectivei unităţi administrativ-teritoriale).
Motivele invocate în cererea formulată vizează:
- nesocotirea de către primar a intereselor generale ale
colectivităţii locale;
- neexercitarea atribuţiilor ce îi revin ca reprezentant al
colectivităţii, potrivit legii;
- neexercitarea atribuţiilor care îi revin ca reprezentant
al statului.
Cererea va cuprinde, alături de indicarea motivelor, şi
date de identificare a solicitanţilor precum numele şi prenu-
mele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale
cărţii de identitate, semnătura olografă a cetăţenilor care au
solicitat organizarea referendumului.
Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a
îndeplinirii condiţiilor legale şi va verifica veridicitatea şi
autenticitatea semnăturilor, în termen de 30 de zile de la
primirea cererii.
După verificare, prefectul va transmite o propunere
motivată Guvernului prin Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative privind organizarea referendumului.
Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de
minister, Guvernul va adopta o hotărâre – în termen de 90 de
zile de la solicitare, prin care va stabili data organizării
referendumului, adusă la cunoştinţa locuitorilor prin grija
prefectului. Cheltuielile se suportă din bugetul local. Legea nu
a reglementat posibilitatea primarului de a acţiona în judecată
Guvernul, dar noi apreciem că are această facultate, în
condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii,
prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al primăriei.
Procedurile legale privitoare la campania pentru refe-
rendum nu se mai aplică.

218
 Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne
cel puţin jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu
drept de vot.
Mandatul primarului încetează înainte de termen dacă
s-a pronunţat, în acest sens, jumătate plus unul din numărul
total al voturilor valabil exprimate.
În această ultimă ipoteză, prefectul va propune Guver-
nului organizarea de noi alegeri în termen de 90 de zile de la
data validării referendumului.
Primarul poate fi suspendat de drept din funcţie numai
în cazul arestării sale preventive, ipoteză aplicabilă şi vicepri-
marului, în următoarele condiţii:
- existenţa unei comunicări a instanţei de judecată, care
a dispus măsura arestării, efectuată prefectului;
- emiterea unui ordin de către prefect care ia act de
comunicare constatând suspendarea mandatului;
- comunicarea către primar a ordinului prefectului.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a
determinat-o, respectiv, a măsurii arestării preventive, fiind o
situaţie provizorie, temporară.
Arestarea preventivă încetează, de drept, la finele
perioadei pentru care a fost dispusă (dacă nu a operat, între
timp prelungire ei), precum şi în caz de revocare de către orga-
nul care a dispus-o sau cel îndreptăţit de lege.
Dacă primarul a fost condamnat prin hotărâre definitivă
la o pedeapsă privativă de libertate mandatul său încetează de
drept, măsura provizorie a suspendării devenind măsură
definitivă de încetare a funcţiei.
Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevino-
vat, acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii, putând
solicita, apreciem noi, reintegrarea în funcţie, dacă mandatul
său este încă în derulare.
Pe durata încetării sau suspendării exerciţiului funcţiei,
atribuţiile primarului vor fi exercitate de drept de către vicepri-

219
mar sau unul dintre viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot
secret, până la validarea mandatului noului primar, dacă s-au
organizat noi alegeri, sau, după caz, până la repunerea în
funcţie a primarului iniţial, ca urmare a încetării suspendării ori
a achitării acestuia de către instanţa penală.
În locul viceprimarului, însărcinat cu atribuţii de
primar, dar care nu-şi poate exercita competenţa, consiliul local
va delega din rândurile membrilor săi, un consilier care va
îndeplini temporar atribuţiile viceprimarului.
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, concomitent, atât
primarul, cât şi viceprimarul sau viceprimarii, după caz, consi-
liul va delega un consilier care va îndeplini atât atribuţiile
primarului, cât şi ale viceprimarului, până la încetarea
suspendării.
Dacă ambele funcţii, de primar şi viceprimar, devin
vacante concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce
va exercita cumulativ funcţiile celor doi până la alegerea noilor
organe de conducere.
Consiliul local alege pentru durata mandatului său şi din
rândul membrilor săi, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu
votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Viceprimarul sau viceprimarii exercită atribuţiile dele-
gate de primar, în condiţiile legii.
Mandatul viceprimarului încetează de drept în aceleaşi
condiţii ca şi cel al primarului, consiliul luând act despre
aceasta, alegând un nou viceprimar.
Suspendarea din funcţie a viceprimarului se poate face
de consiliu, la propunerea motivată a unei treimi din numărul
consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a
2/3 din numărul consilierilor în funcţie.
Deşi legea nu prevede, apreciem că hotărârile consiliu-
lui local prin care se dispune schimbarea din funcţie sau se ia
act de încetarea sau de suspendarea mandatului său pot fi

220
atacate în justiţie de către viceprimar în condiţiile Legii
contenciosului administrativ.
Pe perioada exercitării mandatului viceprimarul îşi
păstrează calitatea de consilier, membru al consiliului local
respectiv fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui
statut.

2. Atribuţiile primarului

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică,

fiind ocrotit de lege în exercitarea funcţiei sale, chiar dacă nu
are calitatea de funcţionar public, întrucât este ales în funcţie,
iar nu numit.
Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are
dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor
problemelor supuse dezbaterii, fără a avea drept de vot. El este
şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de
specialitate, pe care îl conduce şi controlează.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte
autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau
străine, precum şi în justiţie.
El acţionează şi ca reprezentant al statului în localitatea în care
a fost ales în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de
ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin din actele
normative privitoare la organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumurilor şi recensămintelor, la luarea măsurilor de
protecţie civilă, asigurarea şi funcţionarea serviciilor publice
locale de profil precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege. În
această calitate primarul poate solicita, inclusiv prin
intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale,
dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul
propriu de specialitate.

221
 Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile
drapelului naţional al României a cărei model este stabilit de
Guvern.
Eşarfa se poartă în mod obligatoriu la solemnităţi, recepţii,
ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor.
Clasificarea atribuţiilor primarului se poate realiza
după mai multe criterii.
1. După natura lor, atribuţiile se cuprind în mai multe
categorii având în vedere calitatea primarului de autoritate
executivă a administraţie publice locale, prin care se realizează
autonomia locală, cea de şef al administraţiei publice locale şi a
aparatului propriu de specialitate, calitatea sa de reprezentant al
comunei sau oraşului în care a fost ales, precum şi aceea de
reprezentant al statului în localitatea unde funcţionează.
2. După conţinutul lor, aceste atribuţii se clasifică în
atribuţii de natură economică-financiară, socială şi igienico-
sanitară, edilitar-gospodărească şi politico-administrative.
• Atribuţii economico-financiare
a) Întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de
încheiere al exerciţiului bugetar şi le supune aprobării
consiliului;
b) Iniţiază în condiţiile legii negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în
numele unităţii administrativ-teritoriale.
c) Verifică, prin compartimente de specialitate, corecta
înregistrare fiscală a contribuabililor la organele teritoriale
fiscale, atât a sediului principal cât şi a sediilor secundare.
d) Verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi
cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică, de îndată,
consiliului cele constatate;
e) Exercită funcţia de ordonator principal de credite;
f) Răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor
care aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei
sau oraşului.

222
 • Atribuţii sociale, sanitare şi de protecţie
a) Ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor
calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizoo-
tiilor, împreună cu organele specializate ale statului. În acest
scop poate mobiliza populaţia, agenţi economici şi instituţiile
publice din localitate, acestea fiind obligate să execute măsurile
stabilite în planurile de protecţie şi de intervenţie elaborate pe
tipuri de dezastre.
b) Ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor
provocate de animale.
c) Controlează igiena şi salubritatea localurilor publice
şi a produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu
sprijinul serviciilor de specialitate.
d) Ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor
menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igieni-
zării malurilor cursurilor de apă de pe din raza localităţii,
precum şi decolmatarea văilor locale şi a podeţelor pentru scur-
gerea apelor mari.
e) Asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza
hotărârii consiliului local.
f) Supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi
ajutor social.
• Atribuţii edilitar-gospodăreşti
a) Ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic
general al localităţii şi îl supune aprobării consiliului local;
asigură respectarea prevederilor acestuia, precum şi ale planu-
rilor urbanistice zonale de detaliu.
b) Organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din
localitate şi pune la dispoziţia autorităţilor administraţiei cen-
trale rezultatele acestei evidenţe.
c) Asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor
publice, proprietatea localităţii, instalarea semnelor de circu-
laţie rutieră, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal,
conform legii.

223
 d) Exercită controlul asupra activităţilor din târguri,
pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri opera-
tive pentru buna funcţionare a acestora.
• Atribuţii politico-administrative
a) Asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor funda-
mentale cetăţeneşti, a prevederilor Constituţiei, precum şi
punerea în aplicare a legilor, decretelor Preşedintelui Româ-
niei, a hotărârilor şi ordonanţelor guvernamentale; dispune
măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi
instrucţiunilor ministeriale şi ale autorităţilor administraţiei
publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean.
b) Asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consi-
liului local, iar dacă apreciază că ele sunt ilegale va sesiza
prefectul în 3 zile de la adoptarea lor.
c) Poate propune consiliului local consultarea popula-
ţiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes
deosebit şi ia măsurile pentru organizarea acestei consultări, pe
baza hotărârii consiliului şi în condiţiile legii.
d) Prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori
este nevoie, informări privind starea economică şi socială a
localităţii, în concordanţă cu atribuţiile ce revin organelor
locale, precum şi informări asupra modului de îndeplinire a
hotărârilor consiliului local.
e) Asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin
intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici şi unită-
ţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să răspundă solici-
tărilor sale, în condiţiile legii.
f) Ia măsurile legale privind desfăşurarea adunărilor
publice.
g) Ia măsuri de interzicere sau suspendare a specta-
colelor, reprezentaţiilor sau altor manifestări publice care
contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la
ordinea şi liniştea publică.

224
 h) Îndrumă şi supraveghează activitatea poliţiei
comunitre.
i) Este şeful aparatului propriu de specialitate al
consiliului pe care îl conduce şi controlează.
j) Propune consiliului organigrama, statul de funcţii,
numărul de personal şi regulamentul de organizare şi func-
ţionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate,
în condiţiile legii.
k) Numeşte şi eliberează din funcţie, conform legii,
personalul din aparatul propriu; propune consiliului numirea şi
eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor
regiilor autonome, a instituţiilor şi serviciilor publice.
l) Conduce serviciile publice locale; asigură funcţiona-
rea serviciilor de stare civilă şi de autoritate tutelară.
m) Îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă.
n) Emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenţa sa prin lege.
o) Exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor
care revin comunei sau oraşului în calitate de persoană juridică.
Primarul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de
lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de
consiliul local.
Primarul poate delega viceprimarului sau viceprima-
rilor, prin dispoziţie emisă în termen de 30 de zile de la
validare, exercitarea unor atribuţii ce îi revin.
Atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi delegate
viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe
în acest domeniu, potrivit legii.
Nu pot fi însă delegate atribuţiile ce revin primarului, ca
reprezentant al statului, cu excepţia celor de ofiţer de stare
civilă, precum şi acele atribuţii expres indicate în legea orga-
nică.
Primarul are competenţa de a constata încălcări ale
legii, adoptând măsurile legale pentru înlăturarea lor, de

225
exemplu în materie contravenţională (conform Ordonanţei nr.
2/2001). Dacă nu-i revin competenţe sancţionatorii va sesiza
organele abilitate în acest sens, de pildă, în cazul infracţiunilor.
Consiliile locale pot organiza şi înfiinţa instituţii şi
servicii publice în principalele domenii de activitate potrivit
specificului şi nevoilor locale. Aceste servicii şi instituţii
publice se înfiinţează în limita mijloacelor financiare de care
dispun. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din
cadrul instituţiilor şi serviciilor publice locale se face de
conducătorii acestora.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din
cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului se face
de către primar.
Atât funcţionarii publici din cadrul aparatului propriu
de specialitate al primarului, cât şi funcţionarii publici din
cadrul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se
bucură de stabilitate în funcţie.
Primarii de comune pot angaja, în limita numărului de
posturi aprobate, un consilier personal iar primarii oraşelor şi
municipiilor pot înfiinţa, tot în limita numărului maxim de
posturi aprobate cabinetul primarului, compartiment distinct
format din trei persoane în oraşe şi municipii, 5 persoane la
municipiile reşedinţă de judeţ. Acest personal este numit şi
eliberat din funcţie de primar. Persoanele din cabinetul
primarului îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract
individual de muncă pe durată determinată, pe durata
mandatului primarului. Primarul este şi cel care le stabileşte
atribuţiile de serviciu.

3. Actele primarului

În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite acte

juridice care poartă denumirea generică de dispoziţii. Acestea
au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt

226
emise pentru punerea în executare a hotărârilor consiliului
local.
Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri
speciale ca, de exemplu, autorizaţii, certificate (în domeniul
construcţiilor, comerţului).
Secretarul primăriei contrasemnează actele primarului
pentru legalitate, putând refuza contrasemnătura – în cazul în
care apreciază că actul primarului este ilegal sau îi depăşeşte
competenţa – motivându-şi, în scris, atitudinea.
Secretarul va comunica de îndată actul în cauză prefec-
tului, dar nu mai târziu de 10 zile de la data emiterii lui. Comu-
nicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate,
se va face în scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un
registru special destinat acestui scop.
Actele primarului devin obligatorii din momentul emi-
terii lor legale şi executorii numai după aducerea lor la
cunoştinţa subiectelor vizate, prin publicare cele normative şi
prin comunicare cele individuale.
Totuşi actele normative se pot publica numai la expi-
rarea perioadei de 5 zile de la data comunicării lor către
prefect, interval de timp în care acesta trebuie să îşi formuleze
eventualele obiecţii privitoare la legalitatea dispoziţiilor prima-
rului.
Dacă există asemenea obiecţii şi ele sunt însuşite de
primar – prin modificarea actului – acesta poate fi adus la
cunoştinţa celor vizaţi.
Dacă obiecţiile de modificare sau revocare a actului nu
sunt însuşite, atunci prefectul va acţiona în instanţa de conten-
cios în scopul anulării măsurii contestate, ceea ce are ca efect
suspendarea de drept a actului şi, implicit, imposibilitatea
aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi, inclusiv, blocarea
executării sale.
Oricum şi după emitere, actele administrative ale
primarului pot fi atacate în contenciosul administrativ atât de

227
prefect, în cadrul atributului său de control al legalităţii aces-
tora, cât şi de persoanele fizice sau juridice, vătămate în
drepturile lor legal recunoscute.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale depăşesc 20% din numărul
locuitorilor dispoziţiile normative ale primarului se aduc la
cunoştinţă publică şi în limba maternă a respectivilor cetăţeni,
iar cele individuale se comunică, la cerere, şi în această limbă.
Întrucât primarul exercită drepturile şi asigură îndeplini-
rea obligaţiilor ce revin comunei sau oraşului în calitate de
persoană juridică civilă, înseamnă că acesta încheie acte civile
şi comerciale, de regulă bilaterale, supuse dispoziţiilor Codului
civil şi Codului comercial, ca drept comun în materie, precum
şi legislaţiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ.
De asemenea, deoarece primarul numeşte şi eliberează
din funcţie personalul aparatului propriu de specialitate al
consiliului, care nu are calitatea de funcţionar public, şi face
propuneri consiliului local privind numirea şi eliberarea din
funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local din subordinea
consiliului, el încheie şi desface, după caz, contractele de
muncă ale acestora, potrivit legislaţiei şi Codului muncii.
Primarul mai înfăptuieşte şi diverse operaţiuni tehnico-
materiale, emite avize şi acorduri necesare pentru unele acte
juridice, efectuează comunicări şi înştiinţări, prezintă informări
consiliului, precum şi fapte material-juridice cum sunt: partici-
pări la şedinţele consiliului, convocări în şedinţe extraordinare
ale acestuia, etc.
Toate aceste acte, operaţiuni şi fapte produc efecte
limitate în spaţiu, la nivelul localităţii respective, precum şi
asupra persoanelor aflate în acel loc.

228
 4. Aparatul de specialitate al primarului şi al
consiliilor judeţene

Caracterul reprezentativ, eligibil şi colegial al

consiliilor, intermitenţa şi limitarea în timp a activităţii lor fac
imposibilă asigurarea unei continuităţi în activitatea executivă
locală, motiv pentru care ele şi colectivitatea teritorială sunt
deservite de structuri şi persoane stabile ce-şi desfăşoară
activitatea, având specializarea necesară.
Structurile de pe lângă primar şi consiliul judeţean şi
personalul aferent acestora (numit pe cale administrativă sau
încadrat prin contract de muncă) formează aparatul propriu
de specialitate al primarului şi consiliului judeţean.
Aparatul de specialitate în cadrul comunelor şi oraşelor
este în subordinea primarului, în vreme ce aparatul consiliului
judeţean este în subordinea preşedintelui acestuia, fiecare
dintre ei îl conduc şi îl controlează, răspunzând de buna lui
funcţionare.
În cazul consiliului judeţean coordonarea compartimen-
telor sale poate fi delegată, prin dispoziţia preşedintelui aces-
tuia, vicepreşedinţilor sau secretarului judeţului.
Funcţionarii aparatului propriu de specialitate al
primarului/consiliului judeţean sunt învestiţi (prin numire sau
contract) pe o durată nedeterminată în posturile pe care le
ocupă, dispunând, în condiţiile legii, de stabilitate în funcţie,
conform Statutului funcţionarilor publici, respectiv a Codului
muncii.
Mărimea acestui aparat şi modul său de structurare sunt
determinate de nivelul localităţii (comunal, orăşenesc – la
rândul său de mai multe categorii – municipal) şi judeţean
(inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi
sectoarele acestuia), al organizării administrativ-teritoriale, dar
şi de numărul populaţiei, gradul de dezvoltare social-
economică, de urbanizare, etc., al respectivelor unităţi.

229
 Structura aparatului şi după caz numărul de funcţii
inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin
Statutul funcţionarilor publici, în mod diferenţiat şi în raport de
atribuţiile şi de amploarea exercitării lor.
Distingem astfel funcţii de conducere (director, con-
tabil-şef, etc.) şi funcţii de execuţie (consilier, expert, ins-
pector, referent, etc.).
Gruparea funcţiilor pentru fiecare categorie de aparat
propriu de specialitate are loc în anumite compartimente
organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcţie), în
funcţie de dimensiunea şi structura lor, conduse de un şef
ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau director (de
direcţie, departament), ajutat de un adjunct, în cazul structurilor
mai complexe.
Unele dintre aceste compartimente sunt funcţionale,
asigurând buna activitate a întregului aparat şi a consiliului
însuşi (contabilitate, secretariat-registratură, resurse-umane,
tehnic şi investiţii), în vreme ce altele sunt compartimente de
specialitate, adevărate servicii publice interne (autoritatea
tutelară, starea civilă, urbanism şi amenajarea teritoriului) ce
permit exercitarea competenţelor legale în afara autorităţii
respective, în raporturile cu terţii.
Consiliile aprobă regulamentul de organizare şi
funcţionare a aparatului propriu al primarului, stabilesc
competenţele şi atribuţiile personalului în condiţiile prevăzute
de lege, de regulă cadrul orientativ este fixat de către Guvern şi
Ministerul Internelor şi Reformei Administrative (consiliile
locale pentru aparatul propriu de specialitate al primarului,
consiliile judeţene pentru aparatul propriu al lor).
Condiţiile privind numirea sau angajarea, promovarea
(avansarea), sancţionarea, recompensarea şi eliberarea din
funcţie, drepturile şi obligaţiile personalului sunt stabilite prin
legi şi regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcţionarilor
publici şi Codul muncii, la care se adaugă hotărârile de guvern

230
şi instrucţiunile Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative şi ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului
aparatului propriu al primarului se face de către primar, iar a
celui aparţinând consiliului judeţean de către preşedintele
acestuia.
Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secreta-
rul comunei, al oraşului sau al subdiviziunii administrativ-
teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul propriu de
specialitate al primarului formează împreună o structură
funcţională, cu activitate permanentă, denumită primăria
comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile
consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând
problemele curente ale colectivităţii locale.
Aparatul propriu şi structurile care-l compun nu au o
capacitate juridică proprie, întrucât aceasta aparţine primarului
pe lângă care funcţionează şi pe care-l deservesc. Aceasta nu
înseamnă că nu exercită competenţe proprii şi distincte de cele
ale autorităţii administrative locale,87 deşi nu emit acte de
autoritate (externă), ci desfăşoară, în principal, operaţiuni de
pregătire, executare şi control a îndeplinirii actelor de putere
ori de drept privat ale consiliului în cauză sau ale primarului
respectiv.
Pe de altă parte, unele structuri interne, mai ales cele de
specialitate, înfăptuiesc servicii publice în beneficiul colectivi-
tăţii locale, fiind o ilustrare tipică a acestui gen de prestaţii
efectuate de administraţia locală în domeniul, de exemplu, al
stării civile, protecţia minorului, fiscalităţii, urbanismului, etc.
O menţiune specială o facem cu privire la aparatul pro-
priu al consiliului judeţean care în virtutea atribuţiilor legal
conferite autorităţilor judeţene – de a coordona activitatea

87
În sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept
administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 572.

231
consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean – acordă sprijin şi asistenţă de specialitate de
orice natură (juridică, economică, tehnică, administrativă etc.)
la cererea acestora.
În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei
publice locale se foloseşte limba română. Actele oficiale se
întocmesc în mod obligatoriu tot în limba română.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor, în raporturile lor cu organele locale şi
cu aparatul propriu al acestora, aceştia se pot adresa, oral şi în
scris, şi în limba lor maternă, primind răspunsul atât în limba
română, cât şi în limba maternă.
În respectivele unităţi în posturile vizând atribuţii de
relaţii cu publicul vor fi numite sau încadrate şi persoane
cunoscătoare a limbii materne, aparţinând minorităţii respec-
tive, după caz.
În aceleaşi unităţi administrative autorităţile vor asigura
inscripţionarea denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice
de sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes
public, inclusiv actele locale de asemenea interes, şi în limba
maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.

5. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale

Fiecare comună, oraş şi municipiu precum şi judeţul, au

câte un secretar.
Secretarul comunei, oraşului sau judeţului este
funcţionar public de conducere salarizat din bugetul local sau
judeţean, după caz.
Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei
formaţiuni politice sub sancţiunea eliberării din funcţie şi nici
soţ, soţie sau rudă de gradul I cu primarul sau viceprimarul.
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.

232
 Secretarului i se aplică acelaşi regim privind incompa-
tibilităţile şi conflictul de interese ce vizează funcţionarii
publici.
Calitatea de secretar presupune anumite condiţii spe-
ciale, alăturate celor generale, de acces la funcţia publică,
prevăzute în Statutul funcţionarilor publici, la fel ca şi în cazul
eliberării din funcţie, şi anume:
- pregătirea superioară juridică sau administrativă
(obligatorie pentru judeţe şi oraşe), iar, în mod excepţional, cu
alte studii superioare sau cu studii liceale absolvite cu
bacalaureat, în cazul comunei;
- funcţia se ocupă pe bază de concurs sau de examen,
după caz;
- numirea se face de către primar, în cazul secretarului
comunei sau oraşului, şi de către preşedintele consiliului
judeţean, în cazul secretarului de judeţ, în termen de cel mult
10 zile de la primirea rezultatelor concursului sau examenului
organizat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
- concursul sau examenul se organizează de către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în termen de 30,
respectiv 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant;
- eliberarea din funcţie şi sancţionarea disciplinară se
face, în cazul localităţii, de către primar la propunerea consiliu-
lui local, hotărâtă cu cel puţin două treimi din numărul
consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului sau a unei treimi
din numărul acestora, iar în cazul judeţului de către
preşedintele consiliului judeţean propunerea consiliului
judeţean, votată cu cel puţin două treimi din totalul celor în
funcţie la iniţiativa preşedintelui sau a o treime din membrii, pe
baza concluziilor din cercetarea administrativă.
Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele
atribuţii principale:
- participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului;

233
 - avizează proiectele de hotărâri ale consiliului,
asumându-şi răspunderea pentru legalitatea lor şi contra-
semnându-le pe cele considerate legale;
- avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului, res-
pectiv ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile
consiliului local/judeţean;
- asigură gestionarea procedurilor administrative
privind relaţia dintre consiliul local şi primar respectiv consiliul
judeţean şi preşedintele acestuia precum şi între aceştia şi
prefect;
- organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor
consiliului local/judeţean şi a dispoziţiilor primarului/
preşedintele consiliului judeţean;
- asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile,
instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor, hotărârilor
consiliului local/judeţean şi dispoziţiilor primarului/
preşedintelui consiliului judeţean în condiţiile Legii nr.544
privind liberul acces la informaţii de interes public;
- asigură procedurile de convocare a consiliului local/
judeţean, efectuează lucrări de secretariat, comunică ordinea de
zii, întocmeşte procesul verbal al consiliului local/judeţean şi
redactează hotărârile consiliului local/judeţean;
- pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local/
judeţean şi comisiilor de specialitate ale acestora;
- eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva
consiliului, în afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit
legii;
- legalizează semnăturile de pe înscrisurile (originale)
prezentate de părţi şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele
originale, în condiţiile legii;
- îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau
însărcinări date de consiliu, ori primar, în cazul localităţii, sau
de preşedinte, în cazul judeţului, după caz.

234
 6. Răspunderea primarului

Primarul, ca organ executiv şi şef al administraţiei pu-

blice locale răspunde de buna funcţionare a acesteia.
Mandatul de primar încetează, de drept, fiind demis,
după cum s-a văzut, în următoarele situaţii, cu titlu de sanc-
ţiune juridică:
- în cazul condamnării la o pedeapsă privativă de
libertate;
- în cazul pierderii drepturilor electorale ca sancţiune
complementară celei principale de condamnare, stabilită tot
prin hotărâre judecătorească;
În toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de
încetarea mandatului, propunând Guvernului data organizării
noilor alegeri, în termen de cel mult 90 de zile.
Mandatul de primar încetează, prin act juridic, conse-
cinţă a referendumului local, declanşat ca urmare a nesocotirii
de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale,
ceea ce reprezintă o sancţiune politică dar cu efecte juridice,
sau datorită neexercitării atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, ca
reprezentant al colectivităţii locale ori ca reprezentant al
statului.
În această ultimă ipoteză încetarea mandatului se
constată prin hotărâre de guvern, în baza propunerii motivate a
prefectului, avizată de Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative, ceea ce declanşează procedura noilor alegeri
anticipate.
Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcţie
prin ordin al prefectului, la comunicarea parchetului sau a
instanţei de judecată, dacă este cercetat sau se află în curs de
judecată pentru săvârşirea unei fapte penale, fiind arestat
preventiv, ceea ce face practic imposibilă exercitarea man-
datului său.

235
 Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a
cauzei, în afara cazului în care parchetul sau instanţa de
judecată comunică încetarea măsurii arestării preventive, în
condiţiile legii.
Prevederile privind demiterea şi suspendarea se aplică
în mod corespunzător (mai puţin ipoteza referendumului) şi în
cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea că situa-
ţiile sunt constatate prin hotărârile consiliului local care i-au
ales în funcţie.
Evident primarul mai poate răspunde pentru exercitarea
necorespunzătoare sau abuzivă a atribuţiilor sale, patrimonial
pentru pagubele cauzate autorităţii sau terţilor, penal şi contra-
venţional pentru abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul.

236
 Capitolul 9
Prefectul
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
El este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel
local. Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului pot
delega prefectului unele dintre atribuţiile lor de conducere şi
control cu privire la activitatea serviciilor publice
deconcentrate din teritoriu. Prefectul conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului
organizate la nivelul unităţilor administrativ teritoriale.
Activitatea prefectului se întemeiază pe baza principiilor
legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii, transpareenţei şi
liberului acces la informaţii de interes public, eficienţei,
responsabilităţii, profesionalizării, orientării către cetăţeni.

1. Învestirea în funcţie

În fiecare judeţ şi în Municipiul Bucureşti funcţionează

câte un prefect, ajutat de doi subprefecţi, iar în cazul Capitalei
de câte 3 subprefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului, având
calitatea de înalţi funcţionari publici.
Numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor şi
subprefecţilor se face prin hotărâre de guvern, la propunerea
prefectului şi a Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative.
Condiţiile generale pentru numire sunt, de regulă, cele
întâlnite în cazul oricărei funcţii publice şi vizează cetăţenia
237
română şi domiciliul în ţară, existenţa discernământului, exer-
ciţiul drepturilor electorale, pregătirea profesională, compati-
bilitate morală, lipsa stării de incompatibilitate şi depunerea
jurământului de credinţă, în timp ce altele nu se cer (ca, de
exemplu, susţinerea concursului sau examenului pentru ocu-
parea postului).
În primul rând prefectul şi subprefectul, ca orice înalt
funcţionar public, trebuie să aibă:
- studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă,
respectiv studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă
de licenţă sau echivalentă;
- cel puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor
necesare exercitării funcţiei;
- a absolvit programe de formare specializată
corespunzătoare unei funcţii publice pentru înalţi funcţionari
publici;
- a promovat concursul naţional pentru intrarea în
categoria înalţilor funcţionari publici;
- nu pot fi membrii ai unui partid politic sau ai unei
organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice.
Unele dintre ele au anumite particularităţi.
1. Prefectul trebuie să aibă studii superi-oare de lungă
durată, indiferent de specialitate, în timp ce subprefectul
îndeplineşte numai condiţia studiilor superioare (inclusiv de
scurtă durată);
2. Prefectul şi subprefectul sunt in-compatibili cu
următoarele calităţi:
- deputaţi sau senatori;
- primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeţeni;
- nu pot ocupa o altă funcţie publică (în înţelesul
Statutului funcţionarului public), nici de autoritate şi nici de
demnitate (de exemplu, membru al Guvernului);

238
 - nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională,
salarizată în organizaţie, cu scop comercial;
- o funcţie ori o activitate profesională remunerată în
cadrul regiilor autonome, precum şi societăţilor comerciale cu
capital de stat sau privat;
- nu pot ocupa funcţia de preşedinte, vicepreşedinte,
director general, director, administrator, membru al consiliului
de administraţie sau cenzor la societăţi comerciale, instituţii de
credit, bancare, societăţi de asigurare, precum şi la instituţii
publice;
- nu pot ocupa funcţia de preşedinte sau secretar al
adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile
comerciale;
- reprezentant al Statului în adunările generale ale
societăţilor comerciale;
- manager sau membru al consiliilor de administraţie ale
regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
- comerciant persoană fizică sau membru al unui grup
de interes economic;
- cu orice funcţie publică încredinţată de un stat străin,
cu excepţia celor prevăzute în acordurile şi convenţiile
României.
Dacă cei în cauză urmează să fie numiţi în astfel de
funcţii şi se află în vreuna din situaţiile de incompatibilitate
anterior enunţate, vor trebui să demisioneze sau să fie eliberaţi
din respectivele funcţii ori atribuţii, iar dacă dobândesc o atare
calitate în timpul exercitării funcţiei de prefect sau subprefect,
respectivul exerciţiu încetează de drept.
Prefectul şi subprefectul sunt obligaţi să nu emită sau să
nu încheie un act juridic ori să nu participe la luarea unei
decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate care produce
un folos material pentru sine, pentru soţ sau rudă de gradul I
(conflict de interese). Actele astfel emise sunt nule.

239
 Numirea şi, mai ales, eliberarea din funcţie este şi,
respectiv, poate fi determinată (în special cea din urmă) nu
numai din cauze exclusiv juridice, dar şi datorită unor motivaţii
politice, întrucât respectivele persoane reprezentând executivul
în plan teritorial trebuie, în general, să reflecte sau să
corespundă coloraturii politice a guvernului în funcţiune. De
aceea, deşi funcţiile în cauză nu sunt eligibile şi supuse, în
consecinţă, unui mandat limitat în timp, totuşi încetarea
mandatului guvernului şi/sau schimbarea compoziţiei politice a
acestuia influenţează hotărâtor calitatea persoanelor din fruntea
judeţului.
Prefectul este ajutat, în exercitarea atribuţiilor sale, de 2
subprefecţi. Aceştia sunt înlocuitorul de drept al titularului
funcţiei în cazul în care cel dintâi este împiedicat, din diferite
motive, să-şi exercite în mod legal şi deplin funcţia. Concomi-
tent, subprefectul exercită şi atribuţii specifice, mai ales legate
de aparatul propriu al prefecturii, precum şi unele delegate de
prefect.
Deşi prefectul este un reprezentant al Guvernului în
teritoriu, el constituie, totuşi, o autoritate publică distinctă în
profil teritorial, care se identifică chiar cu titularul funcţiei
unipersonale respective.
Aceasta înseamnă că el are capacitate juridică adminis-
trativă proprie deplină, emiţând acte de putere cu efecte proprii,
deşi se află în subordinea completă şi nemijlocită a Guvernului,
care nu numai că îl numeşte şi îl eliberează din funcţie, dar îi
controlează activitatea şi actele, pe care le poate suspenda, mo-
difica sau desfiinţa la propunerea Ministerului Administraţiei şi
Internelor.
În lumina acestor considerente putem defini instituţia
prefectului ca fiind autoritatea administraţiei publice guverna-
mentale instituită la nivel teritorial (judeţean), având o
alcătuire unipersonală, dispunând de capacitate juridică

240
administrativă proprie, exercitând o funcţie decizională ce
implică competenţa materială generală în profil local.
Altfel spus, prefectul reprezintă statul sau respectiv puterea
executivă în modul cel mai deplin, la nivelul întregii unităţi
administrativ-teritoriale în care a fost numit, precum şi în
cadrul tuturor componentelor care o alcătuiesc.

2. Atribuţiile prefectului

În general atribuţiile se clasifică în funcţie de natura

raporturilor în cadrul cărora se exercită.
I. Având în vedere relaţiile dintre prefect şi autorităţile
din teritoriu, precum şi modul acestora de promovare a intere-
sului naţional, distingem mai multe atribuţii:
a) asigură la nivelul judeţului sau Municipiului
Bucureşti, realizarea intereselor naţionale129, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, a celorlalte acte normative precum şi a ordinii
publice, ca expresie a calităţii sale de reprezentant al
Guvernului în teritoriu.
- această atribuţie relevă obligativitatea organizării
executării şi executarea în concret a acelor
prevederi legislative şi administrative menite a fi
realizate în teritoriu de către prefect în mod
expres, precum şi controlul îndeplinirii lor,
indiferent de calitatea subiectului chemat să le
pună în aplicare (autoritate locală sau serviciu
public deconcentrate). Prefectul acţionează pentru
realizarea pe plan local, în unitatea administrativ-
teritorială respectivă a obiectivelor cuprinse în

129
Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, publicată în
Monitorul Oficial nr. 658 din 28 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare, art. 24.

241
 Programul de guvernare şi dispune măsurile
necesare pentru îndeplinirea lor;
- prefectul, la nivelul său, are obligativitatea
asigurării climatului de pace socială şi a unei
comunicări permanente cu toate nivelele
instituţionale şi sociale, acordând o atenţie sporită
prevenirii tensiunilor sociale;
- prefectul trebuie să asigure echilibrul şi
concilierea intereselor naţionale în profil teritorial
cu cele de factură locală, prin promovarea
specifică a primelor şi limitarea adecvată a celor
din urmă, evitând contrapuneri şi contradicţii de
natură ireconciliabilă.
b) prefectul conduce activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale:
- din comisia de concurs pentru ocuparea posturilor
de conducere ale unui serviciu public
deconcentrat face parte obligatoriu şi un
reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul în
care îşi are sediul serviciul public deconcentrat.
- prefectul poate propune miniştrilor şi
conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale sancţionarea conducători-
lor serviciilor publice deconcentrate din
subordinea acestora.
- prefectul avizează proiectele de buget şi situaţiile
financiare ale instituţiilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi celorlalte organe centrale.
Conducătorii acestor instituţii au obligaţia să
transmită prefectului proiectul de buget şi
situaţiile financiare pentru a primi avizul

242
 prefectului. Avizul prefectului la aceste
documente se înaintează conducătorului ierarhic
superioare serviciului public deconcentrat.
Avizele prefectului au caracter concultativ.
- în conformitate şi cu Constituţia autoritatea
prefectului este limitată numai asupra serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor altor
organe centrale organizate în unităţile admi-
nistrativ-teritoriale, iar nu şi asupra altor organe
sau structuri existente în teritoriu, chiar dacă
aparţin autorităţilor centrale cărora li se
subordonează (cazul unităţilor militare ale apărării
naţionale), neavând relevanţă dacă subordonarea
operează faţă de Guvern, în ultimă instanţă, ori
faţă de Parlament, Preşedintele României sau este
cazul unor autorităţi autonome (de genul
comisiilor sau consiliilor naţionale pe anumite
probleme), condiţia fiind ca serviciile să fie
deconcentrate.
- prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte
autorităţi centrale de specialitate măsuri pentru
îmbunătăţirea activităţii propriilor servicii publice
ale acestora, deconcentrate şi organizate la nivelul
judeţului.
- ministerele şi celelalte organe centrale au
obligaţia să comunice prefecţilor, imediat după
emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu caracter
normativ pe care le transmit propriilor servicii
publice deconcentrate.
- ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri
cu caracter tehnic sau de specialitate vor fi emise
numai după consultarea conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din

243
 subordinea Guvernului organizate la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine
vor fi comunicate de prefect în mod obligatoriu
conducătorului instituţiei ierarhic superioare,
serviciului public deconcentrat.
- aceste autorităţi teritoriale au o dublă subordonare
centrală, una verticală şi directă (de pildă, de la
nivel de judeţ faţă de propria autoritate centrală de
specialitate), iar alta orizontală faţă de prefect şi,
implicit, indirectă, prin intermediul său, faţă de
guvern, ca de altfel tot astfel şi prin propriul organ
naţional central.
Raţiunea acestei subordonări specifice, faţă de prefect,
rezidă din faptul că respectivele servicii fac parte din structura
(exterioară) a ministerelor sau a altor organe centrale şi care, la
rândul lor, se subordonează ierarhic Guvernului (pe plan
orizontal), iar prefectul, ca reprezentant teritorial al acestuia,
trebuie să asigure, până la ultima verigă ierarhică, deplinul
control al puterii cu competenţă naţională generală asupra
puterii având doar o competenţă specială, mult mai limitată, fie
naţională, fie teritorială.
Acest sistem, îl apreciem, totuşi ca fiind deosebit de
restrictiv şi de un centralism excesiv, dăunător colaborării cu
autorităţile (consiliile) locale, afectând autonomia locală pe
care o limitează în laturile ei multiple (sănătate, învăţământ,
cultură, ordine publică, etc.), dar şi afectând autonomia
funcţională a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este în
concordanţă cu tendinţa generală vest europeană de dezvoltare
a autonomiei locale, zonale şi regionale.
c) prefectul dispune luarea măsurilor corespunzătoare
pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor
cetăţenilor, prin organele legal abilitate, inclusiv asigurarea
ordinii publice.

244
 - Deşi s-ar părea că această atribuţie se suprapune
cu cele similare ale consiliilor şi ale primarilor, ea
nu este, totuşi, identică cu acestea, cel puţin sub
aspectul formei prin care se înfăptuieşte şi a
naturii raporturilor dintre prefect şi autorităţile
specializate, având competenţă în această materie
(poliţie, jandarmerie, pompieri, etc.), inclusiv în
cazul raporturilor dintre prefect şi consilii ori
primari.
De aici, concluzia firească în privinţa faptului că dacă
prefectul poate dispune nemijlocit, desigur în condiţiile legii,
măsuri de ordine publică pe întreg sau o parte din teritoriul
judeţului, inclusiv privitoare la populaţie sau alte subiecte
vizate, putând solicita consiliilor, primarilor şi autorităţilor ori
instituţiilor specializate luarea măsurilor corespunzătoare, con-
trolând modul lor de realizare, în schimb, primarii pot numai
solicita sprijinul, pentru realizarea acestor măsuri, din partea
organelor abilitate care trebuie să îl acorde, conform legii.
d) prefectul asigură, împreună cu autorităţile şi organele
abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de
pregătire şi intervenţie pentru situaţiile de urgenţă. Pentru
aceasta:
- prefectul dispune în calitate de preşedinte al
Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă
măsurile care se impun pentru prevenirea şi
gestionarea acestora şi folosirea sumelor speciale
prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
- utilizează în calitate de şef al protecţiei civile
fondurile speciale destinate de la bugetul de stat şi
baza logistică de intervenţie în situaţii de criză în
scopul desfăşurării în bune condiţii a activităţii;
- această atribuţie are o anumită particularitate
având în vedere faptul că autorităţile militare, cele
militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici

245
 deconcentrate şi nici descentralizate în teritoriu,
nu sunt conduse de prefect, motiv pentru care
între acesta şi ele nu există raporturi ierarhice de
subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin,
de informare;
- prefectul, în condiţiile care necesită adoptarea de
măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau
înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizotiilor precum şi
apărarea ordinii şi liniştii publice, poate solicita
primarilor sau preşedintelui consiliului judeţean
convocarea unei şedinţe extraordinare a
consiliului local/judeţean;
- în caz de forţă majoră şi maximă urgenţă pentru
rezolvarea intereselor locuitorilor unităţilor
administrativ teritoriale prefectul poate solicita
convocarea de îndată a consiliului local/judeţean.
e) prefectul asigură realizarea planului de măsuri pentru
integrarea europeană:
- dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale
hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare
europeană;
- hotărăşte cooperarea sau asocierea cu instituţii
similare din ţară şi din străinătate în vederea
promovării intereselor comune.
f) prefectul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute
de lege şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările
date de Guvern.
Aceste atribuţii pot fi cuprinse chiar în Legea
administraţiei publice locale nr.215/2001 (de exemplu, privitor
la dizolvarea consiliului local – art.57, 58, încetarea manda-
tului primarului – art.72/4 etc.), dar şi în alte reglementări
legale cum ar fi, de exemplu, în materie electorală (Legea
alegerilor locale nr.67/2004), funciară (Legea fondului funciar

246
nr.1/2000 modificată) ori în numeroase ordonanţe şi hotărâri
guvernamentale sau decrete (normative) prezidenţiale.
În privinţa însărcinărilor date de Guvern prefectului, ele
reprezintă sarcini trasate în vederea realizării unor atribuţii
concrete, mai ales în privinţa modului lor de înfăptuire.
II. Având în vedere raporturile dintre prefect şi autori-
tăţile administraţiei publice locale vom distinge mai multe
atribuţii specifice.
a) în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în
teritoriu, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi
judeţene, a primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene să se
desfăşoare conform legii. Acest atribut reprezintă, în fapt şi în
drept, competenţa de a exercita un control general asupra
activităţii respectivelor organe, deşi ele nu se află în raporturi
ierarhice, de subordonare, faţă de prefect, lucru subliniat şi de
Constituţie.
b) prefectul exercită controlul de legalitate asupra
actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice judeţene şi locale, inclusiv ale prima-
rului, cu excepţia actelor de gestiune curentă, expresie a
principiului controlului administrativ realizat asupra autori-
tăţilor locale în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege.
Pentru aceasta:
- autorităţile locale au obligaţia să comunice
prefectului, prin intermediul secretarului unităţii
administrativ-teritoriale, în termen de cel mult 10
zile, dacă legea nu prevede altfel toate actele
emise de ele;
- dacă secretarul sau primarul apreciază că un act
este ilegal au obligaţia să îl sesizeze, despre
aceasta, pe prefect, în termen de 3 zile, cu
indicarea eventualelor obiecţii;
- prefectul, la rândul său, este obligat ca înainte cu
cel puţin 10 zile de introducerea acţiunii în

247
 contencios administrativ să solicite autorităţilor
emitente reanalizarea actul pe care îl apreciază ca
ilegal, în vederea modificării sau revocării
acestuia. Solicitarea va fi motivată;
- în urma primirii unui răspuns nefavorabil
solicitării sale ori a necomunicării în termen a
soluţiei dispuse de către organele locale, prefectul
poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, în totalitate sau în parte, actele
adoptate sau emise în termen de 30 de zile de la
data comunicării lor către prefect, solicitând
anularea lor totală sau parţială.
Acţiunea introdusă de prefect pentru anularea unui act
administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale
socotit nelegal, este scutit de taxă de timbru şi se judecă în
regim de urgenţă. Termenul de judecată nu poate fi mai mare
de 10 zile. Părţile sunt socotite legal citate dacă citaţia au
primit-o cu cel puţin o zi înainte de judecată. Hotărârea prin
care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în aceeaşi zi în
care au luat sfârşit dezbaterile. Numai în situaţii deosebite
pronunţarea se poate amâna cu cel mult două zile.
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, ci-
vil sau penal, după caz, la cererea autorităţilor locale sau
judeţene, ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa
de contencios administrativ hotărăşte că actul a fost atacat în
mod abuziv.
Această prevedere legală este cât se poate de binevenită
pentru a bloca orice abuz procesual, de rea-credinţă, a prefec-
tului menit să şicaneze organele locale, mai ales prin blocarea
aplicării actelor emise sau adoptate de ele care, prin efectul
legii sunt suspendate, rămânând în nelucrare pe toată durata
litigiului în cauză.
c) prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui
consiliului judeţean, după caz, convocarea unei şedinţe

248
extraordinare de consiliu, mai ales, în cazuri excepţionale, care
impun, pe plan local, adoptarea de măsuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor calamităţi,
catastrofe, inundaţii, epidemii, epizootii, precum şi pentru
apărarea ordinii şi liniştii publice.
b) prefectul poate participa la şedinţele consiliilor locale
şi judeţene, fie din proprie iniţiativă (de exemplu, la cele de
constituire) sau la invitaţia acestora, fără drept de vot, dar unde
îşi poate expune opiniile faţă de problemele supuse dezbaterii.

3. Aparatul propriu al prefecturii

Pentru exercitarea atribuţiilor care revin prefectului

acesta are un aparat propriu de specialitate, cunoscut îndeobşte
sub numele de instituţia prefectului. Instituţia prefectului este o
instituţie publică cu personalitate juridică, cu personal şi buget
propriu. Structura şi atribuţiile acestuia se stabilesc prin
hotărâre de guvern la propunerea Ministerului Internelor şi
Reformei Administrative.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului acestui
aparat se face de către prefect, în condiţiile Statutului funcţio-
arilor publici, pentru personalul de carieră administrativă care
dispune de stabilitate în condiţiile legii, şi a Codului muncii
pentru personalul auxiliar şi de deservire.
Personalul aparatului îl deserveşte pe prefect şi subpre-
fecţi în realizarea atribuţiilor legale şi a sarcinilor de serviciu,
contribuind la pregătirea, realizarea şi verificarea îndeplinirii
actelor factorilor de decizie.
Exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor de
natură civilă ale prefectului se realizează de el sau de către
persoana, de regulă un subprefect, desemnată de acesta, în
vreme ce exercitarea capacităţii juridice administrative revine
prefectului.

249
 În cadrul instituţiei prefectului se organizează şi
funcţionează cancelaria prefectului care este un compartiment
organizatoric distinct şi cuprinde ca funcţii: directorul
cancelariei, doi consilieri, un consultant şi secretarul
cancelariei. Personalul care încadrează cancelaria prefectului
este numit sau eliberat din funcţie de către prefect. Acest
personal îşi desfăşoară activitatea în baza contractului
individual de muncă încheiat pe durata exercitării funcţiei
publice de către prefectul care l-a numit. Activitatea
personalului din cadrul cancelariei este coordonată de către
director care răspunde în faţa prefectului de activitatea
desfăşurată de aparatul cancelariei.
În judeţele cu suprafaţă întinsă sau cu localităţi ampla-
sate la mari distanţe de reşedinţa judeţului sau în mari aglome-
rări urbane, prefectul poate organiza prin ordin, cu avizul
conform al Ministerului Internelor şi Reformei Administrative,
oficii prefecturale. Acestea sunt componente ale structurii
aparatului propriu al prefectului, în subordinea sa directă,
conduse de un director numit de prefect.

4. Colegiul prefectural
În fiecare judeţ funcţionează un colegiu prefectural.
Colegiul prefectural este alcătuit din: prefect, subprefect şi
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului care îşi au sediul în judeţul respectiv.
Colegiul prefectural se convoacă de către prefect cel
puţin o dată pe lună. Prefectul poate convoca oricând colegiul
prefectural dacă el consideră necesară o asemenea convocare.
La lucrările colegiului prefectul poate invita şi alte
persoane a căror prezenţă o consideră necesară ca de exemplu
reprezentanţi ai armatei, justiţiei, parchetului, etc.
Colegiul prefectural are ca atribuţii:

250
 - armonizarea activităţii serviciilor publice deconcen-
trate care au sediul în judeţul respectiv;
- implementarea programelor politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul
judeţului sau localităţii respective.

5. Actele prefectului

În vederea îndeplinirii atribuţiilor sale prefectul emite

acte juridice numite ordine, în condiţiile legii, care pot avea
caracter normativ sau individual, fiind acte administrative (de
putere).
Cele normative devin executorii numai după ce au fost
aduse la cunoştinţă publică, de regulă, prin publicare, iar cele
individuale după data comunicării lor subiectelor interesate.
Ordinele normative se vor comunica, de îndată, Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative. Acest minister poate
propune Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic,
anularea ordinelor apreciate ca ilegale sau inoportune.
Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate sunt emise numai după consultarea serviciilor
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale
din unităţile teritoriale, fiind contrasemnate de conducătorii
acestora.
Prefecţii au obligaţia să comunice aceste ordine
ministerelor şi organelor centrale de resort, care pot propune
Guvernului măsuri de anulare a respectivelor ordine, dacă le
consideră ilegale sau inoportune.
Şi actele prefectului pot fi atacate în faţa instanţei de
contencios administrativ dacă vatămă drepturi recunoscute
legal celor astfel vătămaţi, inclusiv interese legitime.
Întocmai ca şi primarul, prefectul poate încheia acte
civile şi comerciale necesare bunei funcţionări a aparatului din

251
subordine, inclusiv contracte de muncă pentru personalul
acestuia care nu are calitatea de funcţionar public.
Prefectul mai poate înfăptui şi diverse operaţiuni
tehnico-materiale de genul semnării corespondenţei, partici-
pării la şedinţele consiliilor locale sau judeţene etc.

252
 Capitolul 10
Resursele administraţiei publice

1. Resursele umane. Funcţia publică în

administraţia publică

1.1. Noţiunea funcţiei publice130

Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, sunt

înzestrate cu atribuţii necesare îndeplinirii sarcinilor care le
revin în conformitate cu care exercită competenţe determinate
participând în baza capacităţii juridice pe care o au la raporturi
juridice de autoritate în nume propriu.
Desigur, nu toate atribuţiile unui organ de stat implică şi
exerciţiul autorităţii sau puterii publice, întrucât există şi
atribuţii - însoţite de competenţele corespunzătoare – necesare
130
Asupra definiţiei funcţiei şi funcţionarului în literatura mai veche a se
vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 177; I. Iovănaş, op.cit., pag. 175; A.
Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept
administrativ, Tipografia Învăţământului, Braşov, 1958, pag. 125; pentru
literatura nouă a se vedea Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag. 78-79; A.
Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureşti, 1994,
pag. 313; M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina
Lex, Bucureşti, 1996, pag. 78-79; V. Prisăcaru, Tratat de drept
administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 141; R.M.
Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca,
1996, pag. 99; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ român, Editura
Ankarom, Iaşi, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept
administrativ, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Bucureşti, 1994;
pag. 196; I. Alexandru, Tratat…, op.cit., pag. 333 şi următoarele.

253
doar asigurării bunei funcţionări a instituţiei respective
îndeplinite de şi în cadrul compartimentelor reprezentând
structuri funcţionale de genul secretariat, registratură,
contabilitate, financiar, arhivă, etc.
Totuşi, capacitatea juridică abstractă a unei autorităţi
sau instituţii trebuie să se materializeze şi să se concretizeze în
serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcţiei
concrete exercitate de către o persoană fizică în mod
individualizat.
În această lucrare interesează numai acele funcţii care
implică exercitarea atribuţiilor publice, de putere, prin care se
înfăptuieşte activitatea executivă a statului, nu şi celelalte
funcţii nepublice din chiar structura autorităţilor sau
instituţiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.),
dar nici funcţiile publice din cadrul asociaţiilor, fundaţiilor,
partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societăţilor
comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau
majoritar de stat).
Funcţia publică se poate defini – în sensul cel mai
larg al conceptului – ca reprezentând o situaţie juridică
predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar
de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în
mod specific competenţa unui organ de stat exercitându-se
puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin
autorităţii respective.
Din această definiţie rezultă că funcţia publică are mai
multe trăsături specifice din care enumerăm:
a) funcţia publică, prin exercitarea ei, contribuie la
realizarea puterii publice,131 fie într-o formă directă, în cazul
funcţiilor de decizie ce incumbă emiterea actelor juridice de
131
Art. 105/1 din Constituţie face referire la funcţii publice de autoritate, iar
art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului de Interne prevede că în realizarea atribuţiilor cadrele militare
sunt investite cu exerciţiul autorităţii de stat având anumite drepturi şi
obligaţii.

254
putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei), fie indirectă prin acţiunile de
pregătire, executare şi control strâns legate sau în legătură cu
exerciţiul autorităţii de stat (cazul inspectorilor, referenţilor,
etc.).
Această precizare este necesară deoarece numai în acest
mod distingem între funcţiile publice de autoritate şi alte
funcţii publice existente chiar în cadrul aceleaşi autorităţi
(primele revenind conducătorilor, celelalte subordonaţilor
ierarhici), pe de o parte, şi funcţii nepublice constituite mai ales
la nivelul structurilor funcţionale interne – bazate pe contract
de muncă (secretariat, registratură, contabilitate) -, menite a
asigura doar buna funcţionare a instituţiei şi care nu sunt legate
de exerciţiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le
întâlnim şi la administraţiile neguvernamentale, nestatale, la
cele private, societăţi comerciale, etc., exercitarea acestora
întemeindu-se pe contractul de muncă, eventual pe convenţii
civile. Cu alte cuvinte, în funcţia publică se reflectă în mod
esenţializat trăsăturile de bază ale activităţii publice constând în
exercitarea puterii de către autoritatea în care se integrează
respectiva funcţie.
b) funcţia are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea
exercitării drepturilor şi cea de îndeplinire a obligaţiilor care-i
alcătuiesc conţinutul, în sensul că ea nu este o facultate sau o
posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor
fizice sau juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau
nu, după propria voinţă, în raporturi juridice conform
interesului propriu.
Într-adevăr, funcţia publică administrativă trebuie
exercitată în orice împrejurare care-i solicită intervenţia – din
oficiu sau la cerere – chiar dacă faţă de o anumită atribuţie
autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în
soluţionarea într-un anumit mod a unei situaţii. Această
îndatorire de rezolvare sau de pronunţare chiar şi faţă de o

255
solicitare (ce nu impune neapărat şi o intervenţie de drept sau
soluţionare favorabilă din partea autorităţii), operează în mod
permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziţie din
partea organelor executive – fie prin nesoluţionarea în termen,
fie prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri
privitoare la un drept legal recunoscut – permit declanşarea
unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la
răspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dacă
nu îndeplineşte o dispoziţie ierarhică), a autorităţii executive
din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea
şi îndeplinirea măsurilor solicitate, plata despăgubirilor şi a
daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ
nr.554/2004 (în cazul funcţionarului public) sau a justiţiei care
trebuie să soluţioneze orice cauză cu care a fost sesizată (în
cazul judecătorului – conform art.3 din Codul Civil).
c) funcţia publică este obiectiv predeterminată, fiind
reglementată legal astfel încât drepturile şi obligaţiile care îi
alcătuiesc conţinutul sunt prestabilite neputând fi create,
modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte
subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dacă legea nu le-a
conferit o asemenea prerogativă.
d) funcţia publică trebuie exercitată practic, numai
prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcţiilor din cadrul unei
autorităţi se realizează exercitarea practică a competenţei
autorităţii în cauză conform atribuţiilor legal stabilite. Aceasta
înseamnă că funcţiile trebuie încredinţate efectiv unor persoane
fizice apte să le exercite, care dispun de voinţa şi energia
necesară realizării lor. Desigur, pot exista şi funcţii neocupate
de titulari, iar, uneori, chiar funcţii neexercitate, dar acestea nu
afectează, pe ansamblu, realizarea atribuţiilor organului, ci
numai integralitatea îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot
exista delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcţii ca situaţii
excepţionale când una şi aceeaşi persoană va asigura

256
exercitarea efectivă a două sau mai multor funcţii tocmai
pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiei.
e) funcţia are un caracter propriu, aparţinând numai
celui învestit anume în cadrul unei autorităţi pentru a-i realiza
competenţa. În cadrul funcţiei se vor putea săvârşi numai
anumite acte şi fapte (cu sau fără semnificaţie juridică)
conform atribuţiilor ce revin instituţiei respective, ceea ce
delimitează – în cadrul organului – o funcţie de alta chiar
similară. Acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o persoană
sau mai multe să poată îndeplini simultan sau succesiv aceeaşi
funcţie sau funcţii similare, iar prin delimitări de ordin
material, teritorial, personal sau temporal să se poată face
distincţie între funcţii.
Pe de altă parte, o funcţie de regulă, nu epuizează, prin
conţinutul ei, întreaga sferă atribuţională a unei autorităţi, decât
în mod cu totul excepţional (de exemplu, în cazul organelor
unipersonale), întrucât – corespunzător diversităţii de sarcini şi
atribuţii reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei
autorităţi se exercită mai multe funcţii a căror sumă evidenţiază
specificul competenţei organului din care fac parte.
f) funcţia publică este o situaţie juridică, adică un
complex unitar şi interdependent de drepturi şi obligaţii ce
revin titularului ei, acestuia îi conferă un adevărat statut
propriu, iar nu un simplu conţinut de raport juridic (format
între funcţionar şi superior) în care părţile se disting doar prin
opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor şi obligaţiilor ce
le revin ca participanţi în respectiva relaţie juridică.
Dacă într-un raport juridic obişnuit drepturile şi
obligaţiile sunt strâns legate de formarea, modificarea şi
desfiinţarea relaţiei, în cazul funcţiei drepturile şi obligaţiile
(care-i alcătuiesc conţinutul) preexistă raporturilor propriu-zise,
iar formarea, modificarea şi încetarea acestora – în urma
producerii unui act sau fapt juridic – constituie doar prilejul
exercitării respectivei facultăţi sau îndatoriri legale care nu sunt

257
doar produsul voinţei exclusive a subiectului titular, limitat, în
acţiunile sale, nu într-atât la constituirea lor, cât, mai ales, la
realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funcţiei se
contribuie la declanşarea incidenţei legii pentru soluţionarea
unui caz dat.
g) funcţia are un caracter continuu, de permanenţă în
timp, în întreg intervalul scurs de la investirea şi până la
dezinvestirea titularului căruia îi aparţine, indiferent de
existenţa sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei
oricărui termen limită.

1.2. Funcţia publică administrativă

Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general,

oricărei funcţii publice, inclusiv legislative, executive sau
judiciare, deoarece toate presupun exerciţiul puterii publice.
Din acest motiv funcţia executivă sau administrativă poate fi
definită drept o categorie ce reprezintă situaţia juridică legal
predeterminată constând dintr-un complex unitar de drepturi
şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa
unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la
exercitarea puterii publice executive în conformitate cu
atribuţiile ce revin autorităţii în cauză. Din definiţia dată
rezultă că:
a) prin funcţia publică administrativă se înfăptuieşte în
exclusivitate activitatea executivă a statului, constând, în
principal, din emiterea actelor administrative sau pregătirea,
executarea şi controlul realizării lor.
b) este de remarcat faptul că funcţia publică executivă
nu este numai apanajul administraţiei publice, ci ea poate fi
întâlnită în orice activitate publică de altă natură, parlament,
justiţie, preşedinţie, dar care în subsidiar, mai ales prin aparatul
propriu, îndeplineşte şi atribuţii administrative pentru organi-

258
zarea şi asigurarea funcţionării corespunzătoare a însăşi institu-
ţiei în cauză.
Funcţia publică – în sensul ei restrâns administrativ – a
fost amplu reglementată prin Legea132 privind Statutul
funcţionarilor publici nr.188/1999 care o defineşte ca
reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor
stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administraţia publică centrală şi
administraţia publică locală şi autorităţile administrative
autonome133.
Din definiţia dată de Legea nr.188/1999 rezultă mai
multe caracteristici ale funcţiei publice dintre care enumerăm:
a) funcţia publică administrativă este instituită în
scopul realizării prerogativelor de putere publică a autorităţii
sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul.
b) atribuţiile şi responsabilităţile sunt stabilite în
temeiul legii. Ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt
stabilite prin lege – atunci când această reglementare le
stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această
competenţă este delegată autorităţii sau instituţiei publice; de
regulă, prin conducătorul ei, pentru a-i determina conţinutul
conform reglementărilor legale în vigoare şi în acord cu ele,
ceea ce ar fi în deplină concordanţă şi cu principiul legalităţii
funcţiei.
c) atribuţiile şi responsabilităţile sunt determinate, în
cazul funcţiei publice administrative, de către autoritatea
publică sau instituţia publică în cadrul căreia ea există şi se
exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată şi
exteriorizată de manifestare a puterii publice într-un mod
determinat în cadrul unei funcţii fundamentale îndeplinite de
132
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 251 din 22
martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare.
133
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.2, alin.1).

259
stat. În cazul autorităţilor administrative, care ne interesează în
mod special, avem de a face cu o categorie a autorităţilor
publice care dispunând de o capacitate administrativă specifică
participă în nume propriu la înfăptuirea puterii executive a
statului în limitele competenţelor legal determinate. Deci,
practic, autorităţile publice administrative exercită puterea
executivă în scopul organizării şi înfăptuirii unor servicii
publice de interes general ori în sectoare specifice precum
finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia
publică – nu în sensul ei foarte larg care ar include şi
autorităţile, dar nici în sensul ei juridic ca ansamblu de norme
unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de reglementare134 -
ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfăşura
activităţi din domeniul conducerii serviciilor publice sau al
efectuării serviciilor publice (neimplicată în sfera producţiei
materiale) aflată, de regulă, în subordinea unei autorităţi
publice. În acest sens, de exemplu, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici – organ de specialitate al administraţiei
publice centrale – este o instituţie din subordinea guvernului cu
rol de conducere în sectorul său de activitate, în vreme ce
spitalul, şcoala, teatrul, etc., sunt instituţii publice prestatoare
efective de servicii publice. Oricum denumirea generică de
persoană administrativă ar fi suficient de acoperitoare pentru
toate categoriile de noţiuni administrative.
d) definiţia legală precizează conţinutul funcţiei care
constă într-un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi.
Dacă prin atribuţie înţelegem un complex de drepturi şi
de obligaţii de care dispune o autoritate în vederea realizării
sarcinilor sale, în schimb, prin responsabilitate trebuie să avem
în vedere o obligaţie de a efectua sau de a îndeplini o sarcină
concretă de serviciu, o îndatorire trasată şi determinată,
noţiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de

134
Asupra diferitelor sensuri ale instituţiei a se vedea I. Alexandru, op.cit.,
pag. 30-33.

260
răspundere pentru neîndeplinirea unei obligaţii legale, părând
că are, mai degrabă, o încărcătură politică şi etică, decât
juridică.135
e) funcţiile publice administrative sunt cele prevăzute
în statut (anexă) în hotărârea de guvern sau sunt identificate –
dintre funcţiile existente – prin actele conducătorilor
autorităţilor sau instituţiilor nominalizate în lege (prefect,
primar) cu acordurile şi avizele cerute de lege.

Funcţia publică are la bază o serie de principii136:

- principiul legalităţii funcţiei publice, întrucât funcţia
publică este definită de Statut, iar funcţiile publice sunt
prevăzute în anexa acestuia, conţinutul activităţilor
desfăşurate de funcţionari în exercitarea prerogativelor
de putere publică fiind determinat de lege;
- principiul imparţialităţii exercitării funcţiei publice,
respectiv a serviciului public înfăptuit prin intermediul
ei, întrucât funcţionarul trebuie să asigure derularea
raportului administrativ, declanşat la cerere sau din
oficiu, fără părtinire, nefavorizând nici una din părţile
acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a
reglementat, în acest sens, incompatibilităţile,
conflictele de interese şi interdicţiile ce se impuneau,
ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime şi
legale, după caz, a cetăţenilor ori a autorităţilor şi
instituţiilor publice implicate;
- principiul transparenţei în exercitarea funcţiei
publice, adică a furnizării tuturor informaţiilor necesare
şi solicitate, utile soluţionării cauzei, cunoaşterea, de
către cel interesat ori de către opinia publică, în funcţie
135
M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraţii şi observaţii critice asupra
statutului funcţionarilor publici, în „Dreptul”, nr. 8/2000, pag. 63.
136
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.3.

261
de natura (normativă sau individuală) a actului şi de
importanţa acestuia, a modului de desfăşurare şi
fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului
rezultat în cadrul lui;
- principiul eficienţei şi eficacităţii are în vedere, pe de
o parte, rezultatul economic al exercitării funcţiei (nu
neapărat în sensul rentabilităţii economice, ci în cel al
încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii ori
alocate), iar, pe de altă parte, rezultatul social scontat,
aşteptat de individ, colectivitate, autoritate;
- principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei în sensul
că funcţionarii publici nu pot fi eliberaţi sau destituiţi
din funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal şi
limitativ prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea
temporară ori încetarea definitivă a raporturilor de
serviciu din motive neimputabile acestora nu determină
pierderea drepturilor legal câştigate şi nici a calităţii de
funcţionar public păstrat în corpul de rezervă;
- principiul subordonării ierarhice a funcţionarului
public – trăsătură distinctivă a acestuia faţă de
parlamentar sau judecător -, constând în îndatorirea
executării tuturor dispoziţiilor ierarhice legale ale
superiorilor acestuia, în limitele competenţei sale, la
timp şi întocmai.
- principiul obiectivităţii în exercitarea funcţiei
publice, presupune soluţionarea cazului dat cu
respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării
de fapt corect stabilite şi cu respectarea prevederilor
legale integral aplicabile situaţiei, astfel încât
propunerea, avizul, decizia, etc., să fie temeinice şi
legale;
- principiul responsabilităţii, în conformitate cu
prevederile legale, adică de îndeplinire sau exercitare a
funcţiei în conformitate cu obligaţiile decurgând din

262
 competenţele şi atribuţiile încredinţate titularului ei şi
prin a căror încălcare se declanşează răspunderea
juridică a acestuia;
- principiul orientării către cetăţean a funcţiei publice
în sensul prestării la termen şi întocmai a serviciului
public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de
către autoritatea sau instituţia publică cea mai apropiată
posibil;

Deşi legea nu le mai enunţă ca şi principii generale şi

distincte, totuşi putem considera ca principii şi următoarele
reguli:
- principiul selecţiei funcţionarilor prin concurs
după criteriul competiţiei deschise, transparenţei,
meritelor şi competenţei profesionale.
- principiul egalităţii (accesului) şanselor de
intrare şi promovare în corpul funcţionarilor publici
prin concursul deschis pentru fiecare cetăţean ce
îndeplineşte condiţiile legale ceea ce este o
reflectare particularizată a principiului egalităţii în
drepturi, fiind interzisă orice discriminare;
Conţinutul concret al drepturilor şi îndatoririlor
decurgând din funcţie şi revenind titularului ei se stabilesc prin
fişa postului. Ea reflectă şi diferenţierile faţă de alte funcţii sau
posturi similare.
Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie, atât
cele publice cât şi cele nepublice, corespunzător schemei de
organizare a lor, cu diviziunile şi subdiviziunile componente
structurale, constituie statul de funcţii a acestora.

1.3. Noţiunea funcţionarului public

Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al

unei funcţii publice se numeşte funcţionar public. Titularul

263
unei funcţii publice care implică şi exerciţiul autorităţii se va
numi funcţionar public de autoritate. În acest fel operează
distincţia între funcţionarul public, inclusiv cel de autoritate, şi
titularii altor funcţii, chiar administrative, din cadrul unor
societăţi comerciale, regii autonome, inclusiv autorităţi şi
instituţii care nu au atribuţii executive, sunt încadraţi cu
contract de muncă şi reprezintă, mai ales, în organizaţiile cu
scop lucrativ aşa-numitul personal neproductiv sau indirect
productiv, numit şi administrativ.
Funcţionarul public este persoana fizică învestită în
mod legal cu exercitarea unei funcţii publice. Între funcţie şi
funcţionar, deci între situaţia juridică şi titularul ei, există
multiple legături şi diferenţieri:
a) funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă,
impersonală – deoarece este o creaţie a legii – existând
independent de titularul sau deţinătorul ei, respectiv
funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din
nevoile practice ale exercitării organizate a puterii publice în
scopul realizării unui serviciu public determinat, de larg
interes.
b) funcţia publică nu se poate realiza în afara unui
titular învestit cu înfăptuirea ei şi devenit, astfel, funcţionar
public apt pentru misiunea încredinţată.
c) de regulă, funcţia publică nu epuizează întreg
conţinutul atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu ce revin unui
funcţionar deoarece cel în cauză mai poate primi, alături de
acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie
în baza legii, fie în baza dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici.
d) funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei
învestiri legale şi în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei
decât în cazul unor dispoziţii apreciate ca ilegale ale conducerii
sale.
În privinţa noţiunii de „funcţionar” sau de „funcţionar
public”, instituită şi generalizată prin noul Statut, trebuie să

264
remarcăm faptul că deşi era şi este utilizată frecvent de ştiinţa
dreptului administrativ şi de cea a dreptului muncii, de ştiinţa
administraţiei ori de cea economică, legislaţia utilizează
diferite terminologii neunitare incluzând noţiuni ca „salariat”,
„angajat”, „personal”, „lucrător”, etc.
Pornind de la conţinutul funcţiei publice executive
putem defini funcţionarul public administrativ ca
reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate
sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost
legal investită cu exerciţiul unei funcţii publice executive, de
regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind
salarizată pentru activitatea depusă. Din această definiţie
rezultă că:
a) funcţionarul public administrativ trebuie să facă
parte dintr-o autoritate sau instituţie publică, de regulă
administrativă sau executivă, întrucât funcţia se exercită în
cadrul acestora, chiar dacă unele efecte se produc şi în afara ei,
în raporturile cu terţii în care intră organul în cauză. Raţiuni
practice pot determina că în mod temporar – prin delegare sau
detaşare – o persoană să-şi exercite funcţia în cadrul unei alte
autorităţi sau instituţii, decât cea din care face parte în mod
obişnuit, ca o consecinţă a modificării vremelnice a raportului
de serviciu în care se află, dar şi în acest caz funcţionarul se
află tot în cadrul unui organism determinat. Neapartenenţa la
un organ exclude posibilitatea valabilităţii juridice a
manifestărilor de voinţă intenţionate, conducând la inexistenţa
actelor sale juridice lipsite de orice urmă de legalitate
(autenticitate sau oficialitate).
b) funcţionarul public trebuie învestit cu exerciţiul
funcţiei sale, de regulă, prin numire, mai rar prin alegere sau
prin alte forme (desemnare).
c) învestirea funcţionarului public administrativ şi
exerciţiul funcţiei se fac, de regulă, pe o perioadă
nedeterminată, ceea ce înseamnă necunoaşterea limitei maxime

265
în timp până la care operează exerciţiul funcţiei, fără ca aceasta
să echivaleze cu o stare perpetuă, pe viaţă, de inamovibilitate şi
care, dincolo de stabilitatea în funcţie (dreptul la carieră) nu
exclude posibilitatea modificării (prin delegare ori detaşare)
sau încetării (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului
de serviciu. Nu sunt excluse anumite limitări în timp care să
confere un caracter temporar exercitării unei funcţii (cazul
delegării sau detaşării).
d) de regulă, funcţionarul este salarizat pentru
activitatea depusă, salariul reprezentând echivalentul bănesc al
funcţiei (poziţie şi existenţă socială).
e) funcţionarul public administrativ, spre deosebire de
parlamentar sau magistrat (judecător), se află în raporturi
ierarhice de supra şi subordonare faţă de inferiorul, respectiv
superiorul său ierarhic. Aceasta îl obligă la executarea
întocmai a dispoziţiilor curente de serviciu ale superiorilor şi,
după caz, îi conferă atributul de a emite, la rândul său,
asemenea acte pe seama subordonaţilor săi, inclusiv dreptul de
a fi controlat sau de a putea verifica, precum şi posibilitatea de
a fi sau de a se substitui în atribuţii, în cazul exercitării lor
neconforme cu legea.
Statutul funcţionarilor publici a adoptat, din raţiuni
specifice, o definiţie şi anumite criterii particulare în
configurarea conceptului de funcţionar public137:
a) funcţionarii publici nemaiîncheind contract
individual de muncă, conform legii, numai personalul salariat
din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care
efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,
gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte
categorii de personal care nu exercită prerogative de putere
publică, este angajat cu contract individual de muncă neavând

137
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.2 şi 5.

266
 calitatea de funcţionar public şi aplicându-i-se legislaţia
muncii.
De la prevederile Statutului mai sunt excluse şi:
- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii
personale, la cabinetul demnitarului;
- corpul magistraţilor;
- cadrele didactice.
Referitor la acest personal auxiliar trebuie să arătăm că:
• acestui personal auxiliar i se
aplică integral regimul juridic al dreptul muncii
şi la modificarea ori încetarea contractului de
muncă, precum şi în materia litigiilor de muncă
(jurisdicţiei muncii), pentru acest personal
auxiliar, de deservire.
• o bună parte din aceste persoane
au calitatea de funcţionari (secretar-dactilograf,
curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de
funcţionar public.
• nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de
către cei în cauză să opereze şi o numire în
funcţie, dublată de încheierea contractului de
muncă, mai ales dacă se susţine un concurs de
către mai mulţi candidaţi.
b) funcţionarilor publici li se aplică prevederile din
Legea privind Statutul funcţionarilor publici.
- această lege este, conform Constituţiei, de
natură organică, adoptată în condiţiile angajării răspunderii
Guvernului faţă de plenul parlamentului în şedinţa comună a
camerelor sale, este discutabilă modificarea aceluiaşi act
normativ prin ordonanţa de urgenţă a executivului.
- terminologia specifică legii şi anume aceea de
Statut. Această denumire reflectă într-un prim sens138 specificul
138
C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 11-13, precum şi bibliografia citată

267
reglementării şi anume acela de a grupa principalele probleme
pe care le presupune situaţia juridică a funcţionarilor publici,
precum şi ansamblul normelor esenţiale aplicabile tuturor
acestora sau majorităţii139 lor, constituind dreptul comun în
materie. Totuşi, trebuie să remarcăm faptul că legea în cauză
are un conţinut mult mai larg deoarece ea reglementează şi
organizarea funcţiei publice, abordând probleme de genul
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, de management a
funcţiilor publice şi funcţionarilor publici.
Pe de altă parte, deşi dispoziţiile
Statutului în cauză se aplică tuturor
funcţionarilor publici, inclusiv celor care au
deja statute proprii (aprobate prin legi
speciale), aceasta are loc numai în măsura în
care respectivele statute nu dispun altfel.
Această idee călăuzeşte, în mod derogator nu
numai reglementările deja existente în temeiul
legilor speciale dar şi cele viitoare, cazul
militarilor, militarizaţilor, a celor din
transporturi (feroviar, naval, aerian) sau
învăţământ, etc. Pot beneficia de statute
speciale funcţionarii publici care desfăşoară
activităţi în cadrul unor servicii publice cum ar
fi: structurile de specialitate ale Parlamentului,
Administraţiei Prezidenţiale, Consiliul Legis-
lativ, serviciile diplomatice şi consulare,
autoritatea vamală, poliţia şi alte structuri ale
Ministerului Internelor şi Reformei Adminis-
trative alte servicii publice stabilite prin lege.

acolo.
139
Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives.
Organisation générale. Contentieux administratif. Interventions de
l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du
téritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.

268
 Denumirea de Statut reflectă, în al
doilea sens, însăşi natura situaţiei funcţio-
narului sau condiţia juridică a acestuia.140 Într-
adevăr, calitatea de funcţionar nu este aceea de
simplu subiect sau parte într-un raport juridic
concret, titular de drepturi şi/sau obligaţii, ci
este cazul unei situaţii sau poziţii într-un
ansamblu de raporturi juridice, adică un statut
personal.141
c) funcţionar public este numai persoana numită într-o
funcţie publică, ceea ce exclude de la bun început toate
persoanele alese (primari, viceprimari şi consilieri în cazul
autorităţilor locale) sau desemnate (cazul premierului şi a
întregului guvern votat de parlament). Trebuie menţionat că:
• numirea provine de la conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea
dispoziţiilor din Statut, indiferent de locul ocupat
de cel în cauză în ierarhia internă a organului din
care face parte (director, şef serviciu, inspector,
referent, deci persoane de conducere sau de
execuţie).
• numirea în funcţii de conducere din
cadrul autorităţii sau instituţiei publice care,
credem, că revine conducătorului autorităţii sau
instituţiei ori conducerii supraordonate ierarhic
eventual cu respectarea unor formalităţi de genul
acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul
prefectului la numirea sau eliberarea din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din

140
Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, ediţia a VI-a,
Montchrestein, 1997, pag. 192.
141
T. Drăganu, Drept constituţional, 1972, op.cit., pag. 189.

269
 unităţile administrativ-teritoriale ( art.133/2 din
Legea administraţiei publice locale nr.215/2001).
d) nu intră în categoria funcţionarilor publici, în sensul
Statutului, sau mai precis nu se aplică prevederilor acestuia
persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică,
cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecţii,
subprefecţii, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această
categorie, exceptând-o pe aceea a responsabilităţii ministeriale
nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.
e) acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare
ele se completează, în măsura în care nu contravin, cu
prevederile legislaţiei muncii, cu ale legislaţiei pensiilor şi
asigurărilor sociale, Legii contenciosului administrativ.
Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcţiile
prevăzute în statul de funcţiuni formează efectivul de personal
al respectivei autorităţi sau instituţii. În baza statului de funcţii
şi a efectivului de personal se obţine statul de personal care
cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite),
funcţiile ce fac parte din ele şi numărul posturilor pentru
fiecare funcţie cu numele persoanelor care ocupă fiecare post.
Statul de plată sau de salarii este o reflectare a statului de
personal cu specificarea drepturilor băneşti (salariale) cuvenite,
în principal, pentru munca depusă, şi a obligaţiilor
corespunzătoare decurgând din aceste drepturi, fie în baza legii
(impozitul pe salar, contribuţia la asigurări sociale, de
exemplu), fie a unor titluri de creanţă (imputaţii şi reţineri
pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de
întreţinere, etc.).
Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi
instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală
constituie corpul funcţionarilor publici.

1.4. Regimul juridic al funcţiei publice

270
 a. Condiţii generale ale investirii în funcţie
Regimul juridic al funcţiei publice reprezintă
ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea
funcţiei respective în privinţa modului ei de formare,
modificare şi încetare. Deşi funcţia publică reprezintă o situaţie
juridică obiectivă, preexistentă, legal reglementată, totuşi
raportul juridic concret de funcţiune sau de serviciu se
formează în mod efectiv numai prin învestirea unei persoane
fizice cu/sau în funcţia publică respectivă şi care devine, astfel,
titulara drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul
raportului juridic nou format, de unde şi concluzia că odată
ocupată funcţia devine şi o situaţie juridică subiectivă, prin
apartenenţa ei la o anumită persoană strict determinată.
Investirea în funcţie reprezintă actul juridic individual
unilateral de putere al unei autorităţi care numeşte, cu
respectarea condiţiilor legale, o persoană fizică într-o anumită
funcţie determinată în scopul exercitării acesteia
corespunzător legii.
Există condiţii generale142 de acces la funcţiile publice
administrative care trebuie întrunite, conform Statutului, în
persoana celui care urmează a fi investit cu o anumită funcţie
(alăturate diverselor condiţii speciale atât de diferite de la o
funcţie la alta, dar care sunt prevăzute în statute sau
reglementări proprii) şi anume143:
- existenţa cetăţeniei române şi domiciliul în
România;
- existenţa vârstei de 18 ani împliniţi;
- capacitate deplină de exerciţiu;
- stare de sănătate corespunzătoare atestată pe bază de
examen medical de specialitate;

142
Al. Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.
143
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.50.

271
 - cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
- promovarea concursului sau examenului de
specialitate;
- pregătirea profesională de specialitate;
- declaraţia de avere;
- compatibilitate morală;
- lipsa stării de incompatibilitate;
- depunerea jurământului de credinţă.
De asemenea persoana care urmează să ocupe o funcţie
publică trebuie:
- să nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei
infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau
contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu
serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals
ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni
săvârşită cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcţiei publice cu excepţia situaţiei în
care a intervenit reabilitarea;
- să nu fi fost destituite dintr-o funcţie publică sau să
nu-i fi fost încetat contractul individual de muncă
pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
- să nu fi desfăşurat activităţi de poliţie politică.
Rezultă că pentru învestirea în funcţia publică trebuie
îndeplinite anumite condiţii, şi anume:
- existenţa cetăţeniei române deoarece mai mult decât
oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesenţa statului,
persoana îndreptăţită la această activitate trebuie neapărat să
aparţină numai de acel stat pe care îl reprezintă şi cu ale cărei
autorităţi şi interese se identifică.
În cazul nostru, cetăţenia română exprimă apartenenţa
persoanei la statul român şi reprezintă o garanţie de loialitate
faţă de acesta şi faţă de modul de promovare a intereselor
naţionale. De aceea, conform Statutului şi altor legi numai
cetăţenii români pot fi admişi în funcţiile publice civile şi în
272
cele militare, iar conform Constituţiei, funcţiile şi demnităţile
politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au
cetăţenia română şi domiciliul în ţară.
Dacă existenţa cetăţeniei reprezintă o condiţie minimală
de acces la o funcţie publică rezultă că străinii (cu sau fără altă
cetăţenie) sau calitatea de străin constituie un impediment legal
absolut pentru accesul şi ocuparea funcţiei publice, datorită
conflictului sau coliziunii posibile de interese între cele ale
statului român şi statul sau statele ce-şi reclamă propriile
prerogative faţă de persoana care prin cetăţenia sa străină intră
şi sub jurisdicţia statului terţ, dacă ar îndeplini o atribuţie de
competenţa autorităţilor române.
Prin modificarea Statutului a dispărut condiţia cetăţeniei
române exclusive pentru accesul la funcţia administrativă.
Cetăţenia este generatoarea egalităţii între cetăţeni în
faţa legii, a autorităţilor publice, inclusiv administrative,
precum şi în privinţa modul de acces şi a şanselor de ocupare şi
promovare în funcţiile publice.
a) Condiţia de domiciliu în România trebuie şi ea
îndeplinită, în mod cumulativ, deoarece exerciţiul funcţiei
presupune prezenţa permanentă a titularului ei în raza
teritorială a autorităţii căreia îi aparţine, după cum însăşi
funcţia are, la rândul ei, o componentă sau o dimensiune
spaţială prin locul de manifestare a competenţei între anumite
limite geografice. Mai mult, în unele situaţii, mai ales în cazul
unor funcţii reprezentative eligibile (cazul primarilor,
viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerinţa legală este
ca domiciliul să fie în raza unităţii administrativ-teritoriale în
care cel în cauză este ales.
În condiţiile aderării ţării noastre la Uniunea Europeană,
cetăţenii uniunii care îndeplinesc condiţiile legale, adică cele
prevăzute în Statutul funcţionarilor publici, au dreptul de a

273
alege şi de a fi ales în autorităţile administraţiei publice
locale144.
b) Vârsta de 18 ani împliniţi, respectiv deplinătatea
facultăţilor mintale deoarece cei lipsiţi de discernământ
(minorii sub vârsta de 14 ani şi debilii mintali) sau având
discernământul alterat sau diminuat (alienaţii mintali şi minorii
între 14-18 ani) n-au acces la funcţia publică dacă, desigur,
având psihicul deficitar sunt puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă, ceea ce îi lipseşte sau îi
privează de exerciţiul drepturilor atât civile cât şi electorale.
Într-adevăr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar
nici investit sau numit în funcţii publice, conform legislaţiei
noastre electorale în materie.145
Statutul face referire expresă la condiţia capacităţii
depline de exerciţiu ceea ce include, fără îndoială, atât
majoratul (cu excluderea capacităţii de exerciţiu restrânse), cât
şi inexistenţa punerii sub interdicţie, deci starea legală de
pierdere a exerciţiului drepturilor civile şi electorale.
Se subînţelege că cel lipsit de discernământ prin act
juridic, neavând exerciţiul drepturilor civile, nu poate avea nici
exerciţiul drepturilor electorale.
Pierderea ulterioară a discernământului şi, implicit, a
capacităţii de exerciţiu, justifică eliberarea din funcţie.
Statutul a prevăzut această condiţie prin două elemente
distincte.
Unul se referă la majorat, adică la vârsta de 18 ani
împliniţi desigur cel târziu în ziua numirii în funcţie, deşi
pentru unele funcţii se prevăd vârste mai mari (de exemplu,
prefectul şi subprefectul cel puţin 30 de ani).
Celălalt element se referă la starea de sănătate
corespunzătoare funcţiei pentru care candidează cel în cauză,
144
Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial nr.758 din 29
octombrie 2003, art.17, alin.4).
145
Art. 34, 35 din Constituţie, şi art. 5 din Legea privind alegerile locale nr.
70/1991 (republicată în 1996).

274
atestată pe bază de examen medical de specialitate. Această
condiţie deosebit de largă include şi starea psihică
corespunzătoare, inclusiv existenţa discernământului complet,
neabolit şi nealterat.
c) Starea de sănătate corespunzătoare, vizează atât
aspectul psihic, cât şi cel fizic. Într-adevăr, lipsa, definitivă sau
temporară, a discernământului, alterarea acestuia împiedică
persoana să poată deţine o funcţie ce reclamă discernământul
permanent necesar exercitării puterii şi asumării respon-
sabilităţii şi răspunderii care decurg din ea.
De aceea, nu are relevanţă, în acest sens, că este cazul
debililor sau alienaţilor mintali, puşi sub interdicţie pe cale
judecătorească, aşa cum prevede legislaţia în vigoare, ori a
celor faţă de care s-a dispus numai măsura de siguranţă a
obligării la tratament medical (psihic) ori la internarea
medicală obligatorie pentru că s-a săvârşit o infracţiune sau
cazul celor care prezintă tulburări psihice ori de comportament,
care dacă sunt constatate medical de specialişti, iar nu şi legal,
sau nu ca urmare a unei solicitări a organelor judiciare,
reprezintă temei pentru a-l exclude pe cel în cauză de la accesul
la o funcţie publică sau justifică, ulterior, eliberarea din funcţie.
d) Capacitatea deplină de exerciţiu şi are în vedere
existenţa în persoana celui în cauză a drepturilor politice (de a
alege şi de a fi ales) în totalitatea lor deoarece însăşi funcţia
publică este expresia puterii chemate să apere şi să garanteze
realizarea drepturilor fundamentale cetăţeneşti.
Drepturile electorale sau politice se exercită în anumite
condiţii prevăzute de Constituţie şi de legislaţia electorală, iar
lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilită prin hotărâre
judecătorească definitivă de condamnare împiedică accesul la o
funcţie publică pe o anumită perioadă de timp (excepţie făcând
cazul condamnării la închisoare pe viaţă), în acest sens Codul
penal a prevăzut ca pedeapsă complimentară interzicerea

275
dreptului de a alege şi de a fi ales în organele puterii de stat şi
în funcţii elective de stat.
e) Compatibilitate morală definită în Statut în sensul că
cel în cauză să nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei
infracţiuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei
publice.
Modificarea adusă Statutului a eliminat interdicţiile
prevăzute în Codul penal care consacră ca pedepse
complimentare pentru cel condamnat, interzicându-i:
- dreptul de a ocupa o funcţie publică implicând
exerciţiul autorităţii de stat;
- dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o
profesie de natura aceleia de care s-a folosit
condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.
În schimb, au fost prevăzute ca abateri penale
incompatibile cu calitatea de funcţionar pentru cel care a fost
condamnat146 pentru infracţiuni contra umanităţii, contra
statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu
serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor
fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie,
care ar face incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu
excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.
În aceste situaţii nu este necesar ca instanţa penală să fi
pronunţat şi pedeapsa complimentară a interdicţiei, aceasta
operând de drept, împiedicând fie accesul la funcţia publică, fie
impunând eliberarea din funcţie a celui condamnat definitiv.
Pedepsele complimentare nu ridică probleme deosebite
în cazul infracţiunilor de serviciu sau în legătură cu serviciul,
cum ar fi cele de genul abuzului şi neglijenţei în serviciu, luării
de mită, etc., unde pedepsele principale sunt însoţite, de regulă,
şi de pedepsele complimentare corelative. Însă, textul din

146
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.49, lit. h).

276
Statut este cu mult mai larg făcând referire nu numai la
infracţiuni care se pretează a fi săvârşite şi de funcţionari, ca de
exemplu, cele de corupţie sau de fals, ci, se are în vedere orice
infracţiune intenţionată, indiferent de modul ei de sancţionare,
cu închisoare ori cu amendă, de modul de executare ori de
suspendare a executării, chiar dacă făptuitorul a fost amnistiat
sau pedeapsa aplicată a fost graţiată, cu excepţia situaţiei când
a intervenit reabilitarea.
Desigur, dacă cel în cauză a fost condamnat şi s-a
dispus o pedeapsă complimentară de interdicţie nu se mai
ridică probleme deosebite în privinţa situaţiei juridice a funcţiei
publice respective. În schimb, în celelalte situaţii rămâne la
aprecierea autorităţii, mai ales pentru acele infracţiuni
intenţionate în care condamnarea pentru ele atrage şi
incompatibilitatea exercitării funcţiei publice.
Tot incompatibilităţi morale sunt determinate şi de:
- destituirea dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
- desfăşurarea unei activităţi de poliţie politică, astfel
cum este ea definită prin lege.
Dacă în timpul exercitării funcţiei cel în cauză suferă o
condamnare pentru o infracţiune incompatibilă cu funcţia avută
va fi eliberat din funcţie.
f) Cunoaşterea limbii române scris şi vorbit, ca o
cerinţă minimală de cultură generală, indiferent de nivelul
(mediu sau superior al pregătirii), dar şi ca o cerinţă legală
întrucât limba oficială a statului este româna, lucrările
(şedinţele) autorităţilor se desfăşoară în această limbă, iar
actele se întocmesc (redactează) în limba română.
Această cerinţă revine tuturor funcţionarilor, inclusiv
celor aparţinând minorităţilor naţionale şi activând în
autorităţile din unităţile administrativ-teritoriale unde locuiesc
astfel de minorităţi legal recunoscute, chiar dacă aceştia cunosc
limba acestei minorităţi aparţinătoare ca limbă maternă.

277
 Îndeplinirea cerinţei poate fi verificată la numirea în
funcţie prin examinarea susţinută de candidat, fie direct la
limba română, fie indirect prin probele scrise şi orale de
specialitate ori este prezumată a fi îndeplinită prin certificatele
şi diplomele de absolvire depuse la dosar.
În unităţile administrativ-teritoriale în care persoanele
aparţinând unei minorităţi naţionale deţin o pondere
semnificativă (de peste 20%), unii funcţionari publici din
serviciile care au contact direct cu cetăţenii vor cunoaşte şi
limba minorităţii naţionale respective.
g) Pregătirea profesională de specialitate sau condiţiile
de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică, respectiv
nivelul studiilor superioare de lungă sau scurtă durată, studii
medii, liceale sau post-liceale ori al specializării
(administrative, juridice, economice, tehnice, medicale,
didactice, etc.). Dacă între timp aceste cerinţe de studii sunt
modificate sau se schimbă, iar cel în cauză nu le mai
îndeplineşte, va opera eliberarea lui din.
h) Promovarea examenului sau câştigarea concursului
organizat pentru ocuparea funcţiei publice147 sau, altfel spus,
capacitatea sau competenţa profesională ori de specialitate
pentru postul pe care urmează să-l ocupe, diploma de studii în
sine nefiind suficientă pentru ocuparea şi deţinerea funcţiei
publice decât cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii,
limitată în timp. Aceasta înseamnă verificarea profesională
prealabilă prin examinarea, uneori şi efectuarea perioadei de
stagiu sau de probă ori de încercare cu caracter provizoriu în
funcţie.
i) Obligaţia prezentării declaraţiei de avere, în
condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea din funcţie
conducătorului autorităţii sau instituţiei din care face parte în

147
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.51, alin. 1).

278
scopul cunoaşterii stării sale materiale la preluarea postului,
precum şi a evoluţiei acesteia la finele exercitării funcţiei
publice, ca o garanţie că exerciţiul puterii nu a reprezentat o
sinecură sau un prilej de îmbogăţire, relevat de discrepanţa
dintre venituri şi achiziţiile de bunuri ori acumulările de bani
peste nivelul celor dintâi. Declaraţia de avere se reactualizează
anual. Concomitent se depune şi o declaraţie de interese care se
reactualizează, după caz.
j) Lipsa sau inexistenţa incompatibilităţii între calitatea
de funcţionar public cu orice altă funcţie sau demnitate publică,
cu excepţia calităţii sau activităţii didactice, ştiinţifice, literar –
artistice, adică practic imposibilitatea cumulului de funcţii.
Într-adevăr, în sistemul actual legislativ care consacră
libertatea muncii, orice persoană poate cumula mai multe
funcţii având dreptul să primească salariul corespunzător
pentru fiecare din funcţiile ocupate.
Legea a prevăzut ca incompatibilităţi deţinerea altor
funcţii şi desfăşurarea altor activităţi, remunerate sau
neremunerate după cum urmează:
- în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;
- în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia
cazului în care funcţionarul public este suspendat
din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata
numirii sale;
- în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale
ori alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public
sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca
persoană fizică autorizată;
- în calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice,
au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la
asemenea societăţi sau unităţi nu pot să-şi desfăşoare
activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la

279
asemenea organizaţii timp de 3 ani după ieşirea din Corpul
funcţionarilor publici.
În privinţa calităţii de membru al unui grup de interes
economic trebuie să avem în vedere faptul că acest grup
reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane fizice
sau juridice constituită pe o perioadă determinată, în scopul
înlesnirii sau dezvoltării activităţii economice a membrilor săi,
precum şi al îmbunătăţirii rezultatelor activităţii respective148.
Grupul este persoană juridică cu scop patrimonial care
poate avea sau nu calitatea de comerciant.
De asemenea, nu sunt permise raporturi ierarhice
directe între funcţionarii publici care sunt soţi sau rude de
gradul I. Aceeaşi incompatibilitate apare şi în cazul în care
şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor
persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu
funcţia publică pe care o exercită.
Conflictul de interese este definit de Legea nr.
161/2003 ca situaţie în care persoana ce exercită o demnitate
sau o funcţie publică are un interes personal de natură
patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi
altor acte normative.
Astfel, funcţionarul public este în conflict de interese
dacă se află în una din următoarele situaţii:
- este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să
participe la luarea deciziilor cu privire la persoane
fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter
patrimonial;

148
Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei
în exercitarea demnităţilor şi a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial nr.279
din 21.04.2003, art.118, alin.1)

280
 - interesele sale patrimoniale, ale soţului ori rudelor
sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care
trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice;
- participă în cadrul aceleaşi comisii, constituite
conform legii, cu funcţionarii publici care au
calitatea de soţ sau rudă de gradul I;

Din analiza raportului dintre incompatibilităţi şi

conflictul de interese relevă următoarele aspecte:
- incompatibilitatea vizează o stare perpetuă,
continuă, pe durata exercitării funcţiei publice, fiind
un conflict permanent cu o altă funcţie sau
autoritate, în timp ce conflictul de interese este
numai temporar, între cele două stări;
- incompatibilitatea se rezolvă prin renunţarea la una
din stările care o generează, în timp ce conflictul de
interese presupune abţinerea de la implicarea
funcţionarului în rezolvarea cererii ori participarea
la procesul decizional respectiv;
- incompatibilitatea cuprinde prohibiţii vizând funcţii
sau alte activităţi atât remunerate cât şi
neremunerate, conflictul de interese vizează numai
aspecte patrimoniale;
- rezolvarea stării de incompatibilitate prin opţiunea
celui în cauză conduce, după caz, la menţinerea sau
la pierderea funcţiei publice, în timp ce nerezolvarea
conflictului de interese atrage, după caz,
răspunderea disciplinară, administrativă, penală sau
civilă potrivit legii.
Legislaţia mai prevede şi cazuri speciale de
incompatibilitate vizând administraţia publică, cum este cazul
prefecţilor, subprefecţilor şi secretarului unităţii administrativ-
teritoriale care nu poate fi membru al unui partid sau al unei
formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.

281
 Corelativ incompatibilităţii – ca stare de durată – există
şi interdicţia, ca stare de moment, sau oprelişte temporară, care
nu permite funcţionarului, de exemplu, exprimarea de opinii
politice în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu.
Dacă totuşi funcţionarii publici sunt aleşi sau numiţi
pentru exercitarea funcţiei de demnitate publică, vor fi
suspendaţi din funcţia publică deţinută pe durata exercitării
acelei funcţii.
Toate aceste incompatibilităţi, deşi sunt limitări ale
capacităţii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o ştirbire ori o
decădere din drepturile politice şi civile – de genul
interdicţiilor pronunţate prin hotărâre judecătorească – menite
a-l împiedica pe cel vizat în accesul la funcţia publică,
deoarece el poate renunţa la calitatea sau funcţia care-i
blochează accesul, ele fiind doar simple îngrădiri temporare de
natură specială în scopul evitării unor conflicte de interese,
conferind o reală independenţă funcţională în exercitarea
deplină a puterii publice.
Inexistenţa stării de incompatibilitate trebuie să persiste
pe toată durata exercitării funcţiei. Apariţia ei în acest interval,
neurmată, imediat, de renunţarea la calitatea incompatibilă de
către cel în cauză, atrage eliberarea din funcţie a celui vizat
prin actul conducătorului.
Statutul a mai prevăzut, fără să le definească, şi
interdicţiile, ce reprezintă simple oprelişti privitoare la anumite
activităţi sau acţiuni ce nu trebuie săvârşite de funcţionar în
legătură cu sau în timpul exercitării funcţiei sale ca, de
exemplu, abţinerea de la exprimarea sau manifestarea
convingerilor politice.
k) depunerea jurământului de credinţă, în termen de 3
zile de la numire având următorul conţinut: „Jur să respect
Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să
aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc
conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care

282
am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect
normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute
Dumnezeu!” Jurământul se poate depune şi fără formula
religioasă de încheiere, respectând libertatea convingerilor sau
cu o altă formulare religioasă.
Depunerea jurământului înseamnă angajarea deplină şi
fidelă a titularului funcţiei în realizarea integrală şi întocmai a
atribuţiilor de serviciu, în litera şi spiritul legii. Depunerea lui,
ca ultimă formalitate procedurală, desăvârşeşte învestitura în
funcţie şi reprezintă momentul de debut în exercitarea legală a
funcţiei. Săvârşirea de fapte care îl încalcă atrage declanşarea
răspunderii juridice, în diferite forme, unele chiar foarte severe,
penale (trădarea), în persoana celui vinovat.
Lipsa depunerii jurământului nu afectează în mod
esenţial valabilitatea acţiunilor întreprinse de funcţionar care
vor putea fi considerate legale, în baza principiului aparenţei în
drept, dacă s-au respectat toate condiţiile prevăzute de lege în
realizarea lor (sau la emiterea înscrisurilor administrative).
Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris
şi atrage revocarea actului administrativ (deciziei) de numire149
uneori legea prevăzând sancţiuni deosebit de specifice cum ar
fi demisia de drept a celui în cauză, cazul consilierului local
sau judeţean ori a primarului150.
Mai pot exista şi unele condiţii speciale care se cer a fi
întrunite pentru ca o persoană să poată ocupa anumite funcţii
publice, de conducere sau de execuţie, prevăzute în
reglementări speciale cuprinse în statute şi regulamente proprii
mai ales în cazul militarilor sau unor servicii speciale. În rândul
acestor condiţii, care se adaugă celor generale sau care le
149
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.54, alin.7).
150
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.34, alin.2) şi art.65, alin.2).

283
particularizează pe acestea, putem enumera limita de vârstă
maximă, studii de specialitate corespunzătoare sistemului,
vechimea în funcţie, sexul, condiţia fizică, reputaţia şi
moralitatea neştirbită, etc.
b. Formarea, modificarea, suspendarea,
întreruperea şi încetarea raportului de serviciu (funcţiune)
A. Odată întrunite condiţiile generale şi cele speciale de
acces la funcţia publică urmează operaţiunea propriu-zisă a
învestirii sau învestitura. Ea este un act juridic unilateral
individual de autoritate provenind de la un organ public sau
instituţie publică prin care se încredinţează unei persoane
exercitarea unei funcţii publice în cadrul autorităţii sau
instituţiei respective.
Conform Statutului învestirea se face prin numire, deşi
alte categorii beneficiază de alegere în funcţiile reprezentative
(primarii) sau desemnare şi votare (premierul şi guvernul), ceea
ce permite formarea şi exercitarea raportului de serviciu pe
durată nedeterminată.
Numirea este un act de drept administrativ individual
emis, de regulă, de conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală
provenită de la acea parte a raportului juridic care
încredinţează funcţia spre exercitare. Această caracteristică
este esenţială nu numai pentru formarea raportului de serviciu
ori de funcţiune, ci şi pentru derularea lui ulterioară – prin
modificare şi suspendare – dar şi pentru încetarea lui în acelaşi
mod, când, ca regulă nu operează şi consimţământul celeilalte
părţi a raportului juridic, respectiv a funcţionarului, conform
principiului simetriei formal - juridice. În concluzie, învestirea
prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de
voinţă, chiar dacă viitorul titular al funcţiei ar fi formulat
anterior o solicitare expresă în vederea investirii sale urmată de
actul numirii.

284
 Investirea poate cuprinde şi o procedură mai complexă
care să includă formalităţi anterioare, concomitente sau
ulterioare operaţiunii propriu-zise de ocupare (numire) a
funcţiei, dar strâns legate de ea, sub forma propunerii, avizului,
acordului, aprobării, confirmării, etc. Operaţiunea cea mai
frecventă este cea a concursului sau examenului de specialitate,
incluzând condiţii specifice (vechime în funcţie, notarea
cunoştinţelor, calificativele profesionale anterior obţinute, etc.).
O formalitate tipică prealabilă este avizul consultativ al
compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a
condiţiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioară şi
ultimă, ce desăvârşeşte procedura investiturii este depunerea
jurământului de credinţă.
Actul administrativ de numire are formă scrisă şi
trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele
funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data şi locul
de la care şi unde se exercită, precum şi drepturile salariale.
Fiind esenţială în naşterea raportului de funcţiune lipsa
numirii şi a celor mai multe din formalităţile esenţiale ale
investiturii antrenează nevalabilitatea exercitării funcţiei şi,
implicit, a oricărei manifestări de voinţă care se vrea
producătoare de efecte juridice, din partea persoanei în cauză,
adică inexistenţa actelor administrative lipsite de orice aparenţă
de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numirea neaprobată).
Dimpotrivă, în cazul iregularităţii învestirii, în sensul
încălcării unor condiţii neesenţiale de legalitate la numire,
promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea
jurământului, avansare înainte de termen) când suntem în
prezenţa aşa-numitului „funcţionar de fapt” se pune problema
valabilităţii actelor şi operaţiunilor emise sau întreprinse în
legătură cu atribuţiile sale exercitate, mai ales, în raporturile cu
terţii. Acestora din urmă nu li se poate imputa necunoaşterea
iregularităţii învestirii, dar care ar putea fi vătămaţi în

285
drepturile lor prin nulitatea actelor şi operaţiunilor respective,
deşi ele îndeplinesc condiţiile de fond şi de formă cerute de
lege (de exemplu, actele de sancţionare contravenţională, actele
de impozitare, actele de stare civilă).
În general, se apreciază că actele de autoritate ce ţin de
voinţa exclusivă a funcţionarului (cele se sancţionare, de
autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă cale de fapt, în
vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele
de stare civilă, procese-verbale de control), vor trebui
considerate valabile sau valide în baza principiului aparenţei în
drept. În acest sens, Legea cu privire la actele de stare civilă
nr.119/1996 prevede că actele de stare civilă întocmite de o
persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de
stare civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie, sunt
valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.
Până la apariţia Statutului majoritatea funcţionarilor
numiţi încheiau şi un contract de muncă, prin care deveneau şi
angajaţi ai instituţiei respective, supus regimului juridic de
dreptul muncii şi expresie a acordului de voinţă a celor două
părţi contractante din raportul de muncă. Acest contract
individual, reglementat de Codul muncii şi având o natură
privată, reflecta drepturile şi obligaţiile reciproce ale părţilor
privitoare la condiţiile şi durata muncii, salarizarea, protecţia
socială, concediile şi repaosul, etc., mai puţin drepturile şi
obligaţiile funcţiei care formau conţinutului raportului de
serviciu, respectiv al funcţiei publice. Nu încheiau şi nici acum
nu încheie contracte de muncă personalul militar şi cel
militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare.
În schimb, Statutul actual prevede obligativitatea
încheierii contractului individual de muncă de către personalul
din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care
efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,
gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire care are
calitatea de angajat şi care nu este funcţionar public aplicându-

286
i-se legislaţia muncii151. Desigur, nu este greu de observat că
unele funcţii din aceste categorii au efectiv o natură
administrativă nepublică (secretar-dactilograf, registrator,
curier, arhivar, etc.), fiind întâlnite şi la societăţile comerciale,
asociaţii sau organizaţii neguvernamentale.
Raportul de serviciu al funcţionarului public se exercită
pe durată nedeterminată cu excepţia cazurilor de ocupare a
funcţiilor publice pe o perioadă determinată, în condiţiile
prevăzute de lege.
Pentru numirea înalţilor funcţionari publici sunt
reglementate condiţii speciale de studii, de specializare şi
perfecţionare, de vechime în specialitate, de concurs şi
numire152.
B. Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu
este rezultatul aceleiaşi manifestări unilaterale a voinţei
autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi sau retrage
atribuţii, poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod
permanent (prin redistribuire de personal) ori în mod temporar
(prin delegare sau detaşare) în acelaşi loc sau organ, ori în altă
localitate sau în alt organ.
Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi
obligaţiile ce formează conţinutul raportului de serviciu în
care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor ulterioară,
deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate
autoritatea sau instituţia publică la care se află.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici
duce la o mobilitate în cadrul corpului funcţionarilor publici.
Ea se efectuează pentru:

151
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.6.
152
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.15.

287
 - eficientizarea activităţii sau autorităţii sau instituţiei
publice;
- în interes public;
- în interesul funcţionarului public pentru dezvoltarea
carierei în funcţia publică.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor
publici are loc prin: delegare; detaşare; transfer; mutare în
cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate
juridică; exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de
conducere.
Delegarea sau detaşarea se dispune de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei în cadrul căreia
funcţionează persoana pentru a îndeplini anumite activităţi în
afara organului din care face parte, fie în aceeaşi localitate, fie
în alta (în afara ei) – art.81 din Statut.

Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau

instituţiei publice în care funcţionează persoana pe o perioadă
de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de
zile calendaristice într-un an (în acest din urmă caz numai cu
acordul funcţionarului) funcţionarul păstrându-şi funcţia şi
salariul avut153.
Delegarea are mai multe elemente:154
- ea se realizează în interesul propriu al autorităţii sau
instituţiei care deleagă şi nu a funcţionarului ei;
- reprezintă o schimbare temporară (implicit o
modificare) a locului de exercitare a funcţiei, de
regulă într-o altă localitate şi la o altă autoritate sau
instituţie, deşi este posibilă neschimbarea localităţii,
153
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.76.
154
S. Ghimpu, I. Tr. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul
muncii, tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978,
pag. 302-303.

288
 dacă, de exemplu, un funcţionar de nivel central sau
judeţean este delegat la o filială sau serviciu
descentralizat din localitatea unde îşi are sediul şi
propria sa autoritate;
- constituie o obligaţie de serviciu care trebuie
îndeplinită în condiţiile stabilite de conducător;
- funcţionarul îşi păstrează funcţia şi salariul pe
perioada delegării, iar la încetarea ei revine pe
acelaşi post, toate acestea reprezentând tot atâtea
obligaţii ale instituţiei din care face parte cel în
cauză, căruia i se asigură, astfel, şi stabilitatea
funcţiei;
- funcţionarul va beneficia de plata costului legal al
transportului, cazării şi indemnizaţiei de delegare,
suportate de autoritatea care l-a delegat.
În concluzie, delegarea reprezintă155 măsura
temporară şi unilaterală dispusă de conducerea autorităţii sau
instituţiei şi prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea
de îndeplinire a unor activităţi în interesul, dar în afara,
organului din care face parte.
Delegarea poate fi refuzată în caz de invaliditate, când
starea sănătăţii, dovedită medical, împiedică realizarea ei şi
când funcţionarul creşte singur copilul minor.
Refuzul nejustificat al îndeplinirii delegării reprezintă o
abatere disciplinară, care, deşi nenominalizată expres în statut
între încălcările de acest gen, justifică aplicarea unei sancţiuni
disciplinare intrând în larga categorie a refuzului nejustificat de
a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu156.

155
Idem, op.cit., pag. 303.
156
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.65

289
 Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau
instituţiei în care urmează să îşi desfăşoare activitatea cel în
cauză pentru o perioadă de cel mult 6 luni, iar în cursul unui an
calendaristic poate depăşi mai mult de 6 luni, numai dacă
există acordul scris al funcţionarului public157.
Elementele detaşării sunt:158
- să corespundă pregătirii profesionale, atribuţiilor şi
responsabilităţilor ce i se vor încredinţa;
- deşi se dispune tot în interesul serviciului, este
totuşi vizată organizaţia unde persoana este
detaşată, iar nu cea aparţinătoare ei, ca şi în cazul
delegării;
- reprezintă tot o schimbare temporară a locului de
exercitare a funcţiei, de regulă, la o altă instituţie şi
uneori într-o altă localitate;
- constituie o obligaţie de serviciu instituită de
conducere şi care trebuie îndeplinită în condiţiile
stabilite de instituţia unde persoana este detaşată,
dar dacă durata ei depăşeşte mai mult de 6 luni într-
un an calendaristic trebuie acordul celui în cauză;
- pe perioada detaşării, cel în cauză se integrează
ierarhic în noua instituţie de la care primeşte salariul
şi faţă de a cărei conducere se subordonează
complet;
- pe aceeaşi perioadă funcţionarul îşi păstrează
funcţia şi drepturile salariale iniţiale, beneficiind de
stabilitatea funcţiei, iar dacă salariul corespunzător

157
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.77, alin.1).
158
S. Ghimpu, I. Tr. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul
muncii, tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978,
pag. 302-303, pag. 317-318.

290
 funcţiei pe care este detaşat este mai mare, el are
dreptul la acest salariu;
- persoana detaşată în altă localitate beneficiază pe
acest interval de timp de costul legal al
transportului, dus-întors, şi cel puţin o dată pe lună,
al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare suportate de
instituţia beneficiară;
- la expirarea detaşării cel în cauză va reveni în
organul iniţial pe aceeaşi funcţie şi cu acelaşi salariu
avut, ca element de stabilitate.
În concluzie, detaşarea reprezintă măsura unilaterală
dispusă de conducere pe timp limitat prin care funcţionarul
subordonat are îndatorirea de a îndeplini funcţia publică în
interesul unei alte autorităţi unde urmează să funcţioneze şi în
care se integrează ierarhic, de regulă, într-o altă localitate.
Refuzul nejustificat a îndeplinirii detaşării reprezintă o
abatere disciplinară de neîndeplinire a sarcinilor şi atribuţiilor
de serviciu. Legea permite o asemenea atitudine doar pentru
situaţiile prevăzute de delegare, precum şi în următoarele
cazuri justificate:
- în cazul neasigurării condiţiilor corespunzătoare de
cazare într-o altă localitate;
- ori de câte ori motive familiale temeinice justifică
refuzul de a da curs detaşării;
- graviditate;
- îşi creşte singur copil minor;
- starea sănătăţii, dovedită cu certificat medica, face
contraindicată detaşarea;
- este singurul întreţinător al familiei.
Apreciem că atât măsura delegării cât şi cea a detaşării
pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhică şi în
eventualitatea refuzului unităţii de a da curs solicitării,
petiţionarul se poate adresa instanţei de contencios
administrativ în condiţiile Legii nr.554/2004, dacă poate

291
dovedi vătămarea unui drept legal consacrat prin măsura de
modificare (provizorie sau temporară) a raportului de serviciu.
Facem precizarea că în actualele condiţii* vătămarea unui
interes, chiar legitim, poate fi invocată în instanţa de judecată,
după cum justiţia va putea cenzura refuzul autorităţii de a da
curs refuzului de detaşarea din partea funcţionarului dacă, de
exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate
sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de către autoritatea
executivă.
Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu
caracter permanent, o reprezintă schimbarea comparti-
mentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public
care a beneficiat de aprobarea corespunzătoare în mod
excepţional pentru motive de sănătate, desigur cu păstrarea
clasei şi gradului avute. Această schimbare se poate face numai
dacă cel în cauză este apt să îndeplinească profesional noile
atribuţii care-i revin.
Dacă, totuşi, este cazul, pentru aceleaşi motive, a
schimbării instituţiei sau autorităţii în care îşi desfăşoară
activitatea, atunci suntem în prezenţa încetării raportului de
serviciu.

O altă modificare a raportului de serviciu, introdusă

prin Statut, o reprezintă mutarea în cadrul altui compar-
timent al autorităţii sau instituţiei publice159.
Mutarea poate fi definitivă (apreciem la cerere sau din
oficiu, în acest din urmă caz numai cu acordul scris al
funcţionarului) şi se dispune de conducătorul autorităţii sau
instituţiei în cauză. Mutarea definitivă în cadrul altui
compartiment poate avea loc în următoarele situaţii:
*
Avem în vedere modificarea Constituţiei (art. 52/1) care permite atacarea
în contencios administrativ şi a vătămării interesului legitim.
159
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.79.

292
 - când se dispune de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea
funcţionarul public pe o funcţie vacantă de aceeaşi
categorie, clasă şi grad profesional sau cu o
repartizare a postului corespunzător funcţiei publice
deţinute cu respectarea pregătirii profesionale a
funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest
caz este necesar acordul scris al funcţionarului;
- la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu
aprobarea conducătorului autorităţii sau instituţiei
publice, pe o funcţie publică de aceeaşi categorie
clasă şi grad profesional şi cu respectarea pregătirii
profesionale a funcţionarului public.
Mutarea temporară se dispune motivat de către acelaşi
conducător în interesul autorităţii sau instituţiei publice pe o
perioadă de maximum 6 luni într-un an cu respectarea
pregătirii profesionale şi a salariului avut de funcţionarul
public.

Tot o modificare o reprezintă şi exercitarea temporară

a unei funcţii publice de conducere, vacantă în urma
promovării temporare a celui care îndeplineşte condiţiile
specifice necesare în acest scop şi care înlocuieşte titularul
postului respectiv, suspendat din funcţie în condiţiile legii.
Mutarea temporară se dispune pe cel mult 6 luni de
către conducătorul autorităţii cu avizul Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici şi, deşi legea nu prevede, la rândul său
cel mutat este suspendat din funcţia iniţial deţinută. De
asemenea, acesta va beneficia, după caz, de salariul majorat
pentru noua funcţie.
Funcţionarul public poate refuza mutarea în cadrul altei
structuri a autorităţii sau instituţiei publice, în altă localitate în
situaţiile în care poate refuza delegarea, situaţii care au fost
enumerate mai sus.

293
 C. Suspendarea din funcţie publică reprezintă o
situaţie de întrerupere (încetare) temporară sau vremelnică a
derulării raportului de serviciu legal reglementată şi a cărei
finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciţiu ori prin
încetarea definitivă a relaţiei juridice în cauză.
Statutul a prevăzut suspendarea de drept (obligatorie)
în următoarele situaţii pentru funcţionarul public160:
a) numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică
pentru perioada respectivă;
b) încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) desemnat de către autoritatea sau instituţia publică
să desfăşoare activităţi în cadrul misiunilor
diplomatice ale României ori în cadrul unor
organisme sau instituţii internaţionale, pentru
perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este
prevăzută suspendarea, în condiţiile legii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă nu
se află în concediu medical pentru incapacitate
temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea
soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la
gradul I inclusiv, în condiţiile legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de
muncă, în condiţiile legii pentru o perioadă mai
mare de o lună;
i) carantină, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;

160
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.81.

294
 k) este declarat dispărut prin hotărâre judecătorească
irevocabilă;
l) forţă majoră;
m) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată
pentru săvârşirea unei infracţiuni care dacă ar fi
săvârşită nu i-ar da dreptul să intre în corpul
funcţionarilor publici;
n) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în
care funcţionarul public care a săvârşit abaterea
disciplinară poate influenţa cercetarea
administrativă. În această situaţie suspendarea se
dispune numai la propunerea motivată a comisiei de
disciplină;
o) în alte cazuri expres prevăzute de lege.
În cazul arestării preventive măsura suspendării se
impune deoarece funcţionarul nu-şi poate exercita în mod
practic funcţia deţinută. Nu interesează motivul arestării, dacă
este cazul unei infracţiuni intenţionate sau din culpă, ori dacă
reprezintă fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea
funcţiei publice. Desigur, rămâne de datoria conducerii
autorităţii sau instituţiei publice, în lipsa unei comunicări din
oficiu, să ceară, organului care a dispus arestarea (instanţa de
judecată), comunicarea măsurii privării de libertate şi a duratei
acesteia. La încetarea, de drept sau prin revocare a măsurii
respective – dacă totuşi urmărirea penală continuă, ori s-a
dispus trimiterea în judecată sau funcţionarul public se află în
curs de judecată – starea de suspendare din funcţie se menţine,
până la soluţionarea definitivă a cauzei când, în funcţie de
soluţia judiciară adoptată, funcţionarul este fie destituit,
încetând de drept raportul de serviciu în urma condamnării sale
definitive, fie repus în funcţie dacă s-a dispus scoaterea sa de
sub urmărire penală sau încetarea acesteia, precum şi în cazul
în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea

295
procesului penal161. În acest ultim caz funcţionarul va fi
reintegrat în funcţia publică anterior deţinută şi îi vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
Funcţionarul public este obligat, ca în termen de 5 zile
calendaristice de la data încetării motivului de suspendare de
drept, să informeze în scris conducătorul autorităţii sau
instituţiei despre acest fapt, urmând ca acesta din urmă să
asigure, tot în termen de 5 zile, condiţiile necesare reluării
activităţii funcţionarului.
Deşi suspendarea operează de drept ca şi încetarea
acesteia, apreciem că, totuşi, conducătorul organului
administrativ trebuie să emită actul administrativ de constatare
a suspendării ori a cauzei de încetare (revocare) a acestora şi,
implicit de revenire (reintegrare) în funcţie a celui vizat.
Deşi Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare
de drept operează şi în cazul în care, deşi nu avem dispusă
măsura arestării, s-a pus în mişcare acţiunea penală – faţă de
funcţionarul care a comis una din faptele penale prevăzute de
art.50, lit. h) - de către procuror (în faza urmăririi sau s-a
dispus trimiterea în judecată) ori cel în cauză se află în curs de
judecată.
Şi în această ipoteză scoaterea de sub urmărire penală
sau încetarea ei, ori achitarea sau încetarea procesului penal
determină, de drept, încetarea măsurii suspendării.
Oricum, stingerea urmăririi penale sau a procesului
penal trebuie să fie cauzată de lipsa vinovăţiei celui în cauză
ori de inexistenţa abaterii penale pentru a determina repunerea
în funcţie, întrucât, în caz contrar, dacă a operat amnistia sau
graţierea, prescripţia sau retragerea plângerii penale prealabile
ori părţile s-au împăcat, nu operează de drept încetarea
suspendării, neexistând obligativitatea reintegrării în funcţie.
Desigur, nimic nu împiedică funcţionarul ca în astfel de
cazuri să ceară continuarea urmăririi penale sau a judecăţii în
161
Art. 10 şi 11 din Codul de procedură penală

296
vederea dovedirii nevinovăţiei sale cu scopul de a fi repus în
drepturile sale şi reintegrat în funcţie.
Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa
funcţionarului public în următoarele situaţii162:
a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până
la 2 ani sau până la împlinirea vârstei de 3 ani, în
cazul copilului cu handicap, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă
de până la 7 ani sau până la împlinirea vârstei de 18
ani în cazul copilului cu handicap pentru afecţiuni
intercurente;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme
sau instituţii internaţionale, altele decât cele vizând
misiunile diplomatice româneşti ori organisme
internaţionale la care a fost numit;
d) pentru participarea la campania electorală;
e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.
În toate aceste cazuri solicitarea funcţionarului,
respectiv cererea, se va formula în scris cu cel puţin 15 zile
calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea,
trebuind însoţită de documentele justificative şi aprobată de
conducerea instituţiei sale prin act juridic, inclusiv încetarea
suspendării şi revenirea în funcţie pe postul iniţial, când, din
nou, funcţionarul va solicita acest lucru, dar în termen de 5 zile
de la încetarea stării de suspendare.
Raportul de serviciu se poate suspenda şi la cererea
motivată a funcţionarului public fără ca legea să indice expres
care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaţii. Noi apreciem că
ele pot viza stări subiective sau obiective, cu caracter personal
sau familial, vizând funcţionarul public, de exemplu, de genul
perioadelor de pregătire şi susţinere a unor examene de studii,

162
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.82, alin.1).

297
de urmare a unor tratamente medicale, curative, în afara
îngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediţii
şi activităţi sportive, etc.
Desigur, motivarea trebuie dovedită de solicitant, iar
caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea
conducerii care poate încuviinţa sau nu solicitarea.
Pe perioada suspendării raportului de serviciu postul în
cauză este rezervat în vederea asigurării revenirii titularului
său, putând fi ocupat pe perioadă determinată de un funcţionar
public din corpul de rezervă sau de o altă persoană în baza unui
contract individual de muncă cu caracter temporar.
Deşi Statutul nu a prevăzut, apreciem că măsura
suspendării din funcţie mai poate fi dispusă facultativ şi
oricând de către conducere pe durata apariţiei şi menţinerii
unor alte cauze ce afectează derularea normală a raportului de
serviciu şi care impun clarificarea situaţiei de menţinere sau nu
a titularului în funcţie ca, de pildă, apariţia unei pretinse stări
de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare
ce necesită efectuarea unor cercetări interne prealabile
sancţionării, etc.
Actul administrativ prin care se dispune/aprobă
suspendarea raporturilor de serviciu, precum şi cel prin care se
dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se
comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în
termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.
D. Încetarea raportului de serviciu are loc, de regulă,
în acelaşi mod unilateral, întocmai ca şi formarea sa, cu
respectarea aceloraşi formalităţi procedurale avute în vedere la
numirea în funcţie, manifestarea de voinţă a funcţionarului
neavând, în principiu, relevanţă juridică în lipsa hotărârii
organului competent, Statutul reglementând amănunţit cazurile
de încetare163:

163
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările

298
 • încetării de drept a raportului de
serviciu în următoarele situaţii:
a) la data decesului funcţionarului public, ca urmare a
faptului morţii indiferent de cauza care a provocat
respectivul eveniment (naturală, violentă, umană,
etc.);
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti
de declarare a morţii funcţionarului public, perioadă
până la care, apreciem, deşi legea nu o stipulează, va
opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a
raportului de serviciu;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din
condiţiile prevăzute prin investirea sa (la art. 49 lit. a,
d, f) respectiv cetăţenia română şi domiciliul în ţară,
capacitatea de exerciţiu deplină şi studiile
corespunzătoare, deşi se subînţelege că, în baza
principiului simetriei formal juridice, nemenţinerea
condiţiilor iniţiale şi pe parcursul derulării raportului
conduce la încetarea acestuia, astfel că această
prevedere putea lipsi din textul modificat al
reglementării noi;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă şi
a stagiului minim de cotizare pentru pensie, repectiv la
data comunicării deciziei de pensionare pentru limită
de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public;
e) de la data constatării nulităţii absolute a actului
administrativ de numire în funcţie prin hotărâre
judecătorească definitivă, care apreciem că operează
cu efect retroactiv;
f)când funcţionarul public a fost condamnat printr-o
hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă
penală prevăzută de Statut sau condamnată, în mod

şi completările ulterioare, art.841.

299
 similar, cu privare de libertate, indiferent de natura
infracţiunii;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a
funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă
complementară, de la data rămânerii definitive a
hotărârii judecătoreşti, privitoare la interdicţie;
h) la data expirării termenului pentru care a fost
exercitată funcţia publică cu caracter temporar.
Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de
serviciu se face prin act administrativ al conducerii în termen
de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, comunicat celui în
cauză. Actul administrativ prin care s-a constatat încetarea de
drept a raporturilor de serviciu se comunică Agenţiei Naţionale
a Funcţionarilor Publici în termen de 10 zile de la emitere.
• încetarea raporturilor de serviciu prin
acordul părţilor, consemnat în scris.
Pare curios acest caz prevăzut de Statut164 deoarece
raportul în cauză nu ia naştere prin acordul sau consimţământul
părţilor - nefiind o relaţie contractuală de muncă, tipică pentru
angajat şi angajator (aşa cum prevede art.55 lit. b din Codul
muncii) – ci, dimpotrivă, prin actul de numire unilaterală în
funcţia publică a celui în cauză ceea ce influenţează hotărâtor
modificarea şi încetarea relaţiei juridice respective.
• încetarea raporturilor de serviciu prin
eliberarea din funcţia publică în următoarele
situaţii165:
a) Autoritatea sau instituţia şi-a încetat activitatea ori a
fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul nu este de
acord să o urmeze.
164
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în
Monitorul Oficial al României nr.251 din 22 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare, art.84, lit.b)
165
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în
Monitorul Oficial al României nr.251 din 22 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare, art.842.

300
 O situaţie, cea a încetării activităţii, reprezintă practic o
încetare a existenţei sau o desfiinţare a organului respectiv
adică dispariţia subiectului de drept administrativ ori a filialei
sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori
strict subordonat acestuia, deci a unei părţi din raportul juridic
cu care se afla în legătură funcţionarul.
O asemenea situaţie poate să apară ca urmare a unei
reforme sau reorganizări instituţionale care să conducă la
dispariţia unor instituţii, urmată sau nu de înfiinţarea altora,
ceea ce presupune intervenţii normative adecvate care nu mai
depind de voinţa celor vizaţi prin ele şi care nici nu le sunt
imputabile acestora, fiind stări obiective ca mod de apariţie şi
manifestare.
Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori
restructurări de personal şi nici de preluări de atribuţii şi de
funcţii de către o altă instituţie – deja existentă sau nou
înfiinţată – funcţia încetează să mai existe.
Altă situaţie este mutarea organului (schimbarea
sediului) într-o altă localitate, iar funcţionarul refuză (nu vrea)
să o urmeze. Desigur, se are în vedere situaţia în care în noua
localitate nu se poate asigura total sau parţial necesarul de
personal de pe plan local, ceea ce obligă să se recurgă la proprii
funcţionari anume deplasaţi în acest scop. Apreciem că s-ar
putea recurge la soluţii temporare sau provizorii prin delegări
sau detaşări, deşi acestea oferă doar o rezolvare pe moment a
problemei.
Instituţia fiind interesată în menţinerea, totală sau
parţială, a raporturilor de serviciu face oferta corespunzătoare.
Neacceptarea ei de către funcţionar – nu contează din ce cauze
sau motive – îi este imputabilă, ceea ce îndreptăţeşte propria-i
conducere să recurgă la eliberarea din funcţie.
Pentru personalul care-şi urmează instituţia nu operează
nici o modificare a raportului de serviciu, părţile rămânând în

301
aceeaşi relaţie juridică, schimbându-se doar locul desfăşurării
activităţii.
b) Autoritatea sau instituţia îşi reduce
personalul ca urmare a reorganizării activităţii prin
reducerea postului ocupat de funcţionarul public. Pentru
această situaţie facem următoarele precizări:
- suntem în prezenţa unei reduceri de activitate a
instituţiei (prin micşorarea volumului de activităţi sau de
atribuţii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinţare
(încetare) completă a acesteia. Statutul a precizat că
reorganizarea activităţii constă în mutarea instituţiei în altă
localitate, modificarea substanţială a atribuţiilor acesteia ori a
structurii organizatorice a compartimentelor;
- drept consecinţă a acestei situaţii, anumite funcţii şi
posturi trebuie eliminate total sau parţial. Relaţia dintre
funcţie şi post ne arată că dincolo de identitatea aparentă dintre
ele (de exemplu, unei funcţii unice să-i corespundă un singur
post – de director, contabil şef, secretar general, jurisconsult,
etc.), există numeroase cazuri când unei funcţii îi corespund
mai multe posturi, dar niciodată invers (de pildă, mai multe
posturi pentru funcţia de inspector, de consilier, de referent,
etc.). Dacă dispare funcţia, dispar şi toate posturile aferente,
însă sunt şi cazuri când se elimină numai unele dintre ele ca
urmare a reducerii de activitate şi, implicit, consecinţa
disponibilizării celor în cauză, titulari pe posturile respective.
Totuşi, conform Statutului reducerea unui post este justificată
numai dacă atribuţiile aferente acestuia se modifică în proporţie
de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de
ocupare a postului respectiv;
- faptul că dacă în instituţie există concomitent funcţii
sau posturi similare vacante, restructurarea începe cu acestea
şi, numai în măsura în care operaţiunea eliminării acestora se
dovedeşte neîndestulătoare, se va trece la eliminarea celor
ocupate cu titulari;

302
 - existenţa posibilităţilor de redistribuire a personalului
propriu în cadrul autorităţii pe funcţie sau posturi similare dar
neocupate cu păstrarea, pe cât posibil, a gradului şi clasei avute
anterior de funcţionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul
funcţionarului;
- instituţia are dreptul de opţiune în selectarea
personalului păstrat şi a celui disponibilizat, dar în baza unor
criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate şi respectate în
procesul selecţiei.
c) Eliberarea din funcţie operează şi ca urmare a
admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată
de către funcţionar a funcţionarului anterior eliberat sau
destituit nelegal ori din motive neîntemeiate, de la data
rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare. Şi
pentru aceste situaţii facem câteva precizări:
- instituţia este obligată să-l reprimească pe fostul său
funcţionar în temeiul cererii sau solicitării exprese a acestuia
bazată pe actul judecătoresc;
- funcţionarului aflat pe postul în cauză i se va oferi un
post similar, dacă este posibil, sau va fi eliberat din funcţie
trecând în corpul de rezervă a funcţionarilor publici, dacă nici
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu i-a putut oferi un
post corespunzător. Oricum, încetarea raportului de serviciu are
loc din motive neimputabile titularului postului.
d) În cazul incompetenţei profesionale constatată
prin calificativul „nesatisfăcător” la evaluarea performan-
ţelor profesionale individuale, ceea ce înseamnă practic
necorespunderea profesională sub aspectul funcţiei ocupate. Şi
pentru această situaţie se impune să facem câteva precizări:
- funcţionarul public debutant care în urma parcurgerii
perioadei de stagiu obţine la evaluarea activităţii sale
calificativul „necorespunzător” şi care va fi eliberat din funcţie;
- funcţionarul public definitiv care a obţinut
calificativul „necorespunzător” pentru anul în curs, acordat la

303
finele acestuia, ceea ce determină ca în anul următor să se
dispună, de îndată, eliberarea din funcţie. Reglementarea
modificată nu a mai condiţionat măsura eliberării din funcţie de
notarea „necorespunzător” pentru ultimii doi ani consecutivi şi
nici oferta conducerii pentru cel în cauză de trecere într-o
funcţie inferioară, urmată de acceptarea ei de către titular ca şi
condiţii cumulative de eliberare din funcţie, cum se prevedea în
reglementarea iniţială. Explicaţia acestei situaţii de eliberare
din funcţie rezidă din faptul că deşi învestitura în funcţie se
face pe baza verificării cunoştinţelor teoretice şi, eventual, a
aptitudinilor profesionale practice, - în urma susţinerii
concursului sau examenului de titularizare sau de promovare –
totuşi, de-a lungul timpului se pot ivi situaţii de necorespundere
profesională comparativ cu cerinţele iniţiale de învestire.
Astfel:
- activitatea profesională practică poate dezvălui
carenţe, neevidenţiate la concursul sau examenul
iniţial, lipsa de cunoştinţe profesionale, în cauzele şi
situaţiile deduse soluţionării funcţionarului
respectiv, ori, pur şi simplu, lipsa aptitudinilor
corespunzătoare;
- nu are importanţă că această lipsă de profesionalism
ţine de o stare obiectivă sau subiectivă a celui în
cauză, imputabilă sau nu acestuia, precum boală,
infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregătire, etc.;
- abaterile disciplinare constând în întârzierea
sistematică şi neglijenţa repetată în rezolvarea
lucrărilor sunt distincte de necorespunderea în
funcţie pe motive profesionale, reprezentând o
încălcare de atribuţii (din intenţie sau culpă) sub
aspect formal – de exemplu, nepredarea la termen
sau neînregistrarea la termen a lucrărilor, depunerea
lor fără aprobarea sau viza conducerii, etc. – deşi
aceste abateri ar putea ascunde şi deficienţe

304
 profesionale, putând determina sancţiunile
disciplinare corelative şi, în consecinţă, chiar
acordarea unui calificativ necorespunzător.
e) Funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile
specifice pentru ocuparea funcţiei respective, condiţii
prevăzute, de regulă, în Statutul general.
f) Starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a
funcţionarului constatată prin decizia organelor
competente în baza expertizei medicale, nu permite
îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor aferente funcţiei
sale.
g) Ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului
funcţionar public de a accepta numirea în condiţiile
mobilităţii în funcţie.
În toate aceste cazuri anterior prezentate actul
administrativ de eliberare din funcţie se comunică celui în
cauză în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere şi trebuie
motivat. Se va acorda funcţionarului public un termen de
preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fără reducerea
programului de lucru până la minimum 4 ore, fără afectarea
drepturilor salariale cuvenite.
Eliberarea din funcţie în cazul motivelor neimputabile
funcţionarului apt de exercitarea atribuţiilor se face doar în
cazul în care nu există funcţii publice corespunzătoare în cadrul
respectivei autorităţi sau instituţii.
În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei
publice, funcţionarii publici vor fi numiţi în noile funcţii sau
noile compartimente în următoarele cazuri:
- se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice
mai puţin de 50%;
- este schimbată denumirea fără modificarea în
proporţie de 50% a atribuţiilor aferente funcţiei
publice;
- este schimbată structura compartimentului.

305
 Aplicarea acestor măsuri se va face cu respectarea unor
criterii dintre care enumerăm:
- menţinerea categoriei, clasei şi gradului profesional
al funcţionarului public;
- îndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru
funcţia publică;
- pregătirea profesională;
- să fi desfăşurat activităţi similare;
- în cazul în care există mai mulţi funcţionari publici
se organizează concurs de către autoritatea sau
instituţia publică.
Autorităţile sau instituţiile au obligaţia de a comunica
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor
vacante iar cel eliberat din funcţie poate solicita numirea într-o
asemenea funcţie în perioada de preaviz.
Aceeaşi Agenţie se va îngriji de redistribuirea
funcţionarilor eliberaţi din funcţie din motive neimputabile
acestora şi care formează corpul de rezervă al funcţionarilor
publici gestionat de respectiva agenţie.
• destituirea disciplinară sau pe motiv de incompati-
bilitate a funcţionarului public în următoarele cazuri:
a) ca sancţiune disciplinară aplicată pentru săvârşirea
repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar
funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea
acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la
data intervenirii cazului de incompatibilitate.
În privinţa destituirii disciplinare se impun unele
precizări:
- abaterile în cauză încalcă disciplina serviciului, adică
totalitatea obligaţiilor legale decurgând pentru funcţionari din
regulamentul propriu al autorităţii sau instituţiei publice

306
aplicabil acestora şi care vizează raporturile din interiorul
organului (dintre subordonaţi şi superiorii ierarhici);
- spre deosebire de Codul muncii şi de angajaţi,
abaterile disciplinare ale funcţionarilor sunt expres prevăzute
de Statut şi/sau statutele ori regulamentele proprii, neputând
reprezenta orice încălcare a legii care să deschidă poarta
arbitrariului conducerii în aprecierea abaterii şi în aplicarea
sancţiunii;
- statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care
pot fi săvârşite de funcţionari, precum şi sancţiunile aplicabile
celor vinovaţi de săvârşirea lor166, inclusiv destituirea din
funcţie. Asemenea prevederi figurează şi în statutele specifice
ale anumitor categorii de funcţionari publici;
- destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu
una singură ci cel puţin două, sau pentru o abatere, apreciată de
conducere, ca fiind cu consecinţe grave pentru buna
funcţionare ori imaginea instituţiei în cauză, atât în interiorul
cât şi în afara ei.
În privinţa cazurilor de incompatibilitate care pot
apărea pe durata exercitării unei funcţii publice determinând
destituirea se impun unele precizări:
- aceste cazuri sunt cele prevăzute de lege;
- deşi conduc la destituirea celui devenit incompatibil,
ele devin motive imputabile acestuia doar dacă funcţionarul nu
a acţionat în termen de 10 zile calendaristice de la data
survenirii lor pentru încetarea acestora, ceea ce înseamnă
practic eliminarea noii stări care a determinat situaţia de
incompatibilitate şi nu doar simplul demers întreprins fără nici
o finalitate.
Deşi legea a reglementat atât acţiunea mijloc (demersul
întreprins) cât şi finalitatea ei (încetarea stării) s-ar putea ca

166
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în
Monitorul Oficial al României nr.251 din 22 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare, art.65, alin. 2) şi 3).

307
această finalitate să nu poată fi atinsă prin puterile proprii
funcţionarului, starea de incompatibilitate persistând cu toate
eforturile acestuia ori pur şi simplu ea apare ca o situaţie
obiectivă şi când, credem, nu se poate reţine o destituire pe
motive imputabile celui în cauză.
Aşa ar fi, de exemplu, cazul căsătoriei intervenite între
persoane aflate în raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de
gradul I într-o funcţie aflată în astfel de raporturi ori
dobândirea ori redobândirea unei alte cetăţenii, decât cea
română, care l-ar face incompatibil cu funcţia publică prin
obligaţiile care le impune ori situaţiile pe care le creează (de
exemplu, satisfacerea stagiului militar în ţara străină,
mobilizarea în armata străină, etc.).
Într-o atare împrejurare ar fi fost mai indicat să opereze
eliberarea, iar nu destituire, din funcţie pentru motive
neimputabile funcţionarului.
Destituirea din funcţia publică se dispune prin act
administrativ de către conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice şi se comunică funcţionarului în termen de 5 zile
lucrătoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat
în faţa instanţei de contencios administrativ de către
funcţionarul vizat în termen de 30 de zile calendaristice de la
comunicare.
• demisie ca urmare a cererii funcţionarului de
încetare a raporturilor de serviciu167.
Legea nu defineşte demisia, dar din reglementarea
legală rezultă că ea este expresia manifestării unilaterale şi
libere a voinţei titularului funcţiei publice de a denunţa
raportul juridic în care se află cu toate consecinţele ce decurg
din încetarea acestuia, expresie a libertăţii de care dispune168.

167
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.84, lit. e).
168
S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418

308
 Legea nu stabileşte în mod riguros toate condiţiile
formale şi de fond ale demisiei, decât în mod parţial, de aceea
apreciem că:
- demisia trebuie prezentată în formă scrisă;
- ea trebuie notificată (depusă şi înregistrată)
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice;
- cel în cauză nu trebuie să-şi motiveze acţiunea;
- produce efecte după 30 de zile calendaristice de la
înregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funcţiei;
- în acest interval de preavizare – care reprezintă
anunţarea prealabilă a denunţării unilaterale a
raportului de serviciu de către titular la un termen
anterior intrării măsurii în aplicare efectivă,
perioadă în care raportul juridic se menţine169 -
persoana poate reveni asupra demisiei sale,
rămânând în funcţie, atâta timp cât instituţia nu a
declanşat sau efectuat demersurile necesare în
vederea titularizării altei persoane ori nu a suprimat
postul devenit vacant începând cu data limită a
preavizului.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public
are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost
încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.
La încetarea raporturilor de serviciu funcţionarul îşi
păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei sale cu
excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din
motive imputabile acestuia.
El mai beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor
pentru şomaj, dacă raportul de serviciu a încetat prin
nemenţinerea condiţiilor prevăzute pentru ocuparea funcţiei
publice, referitoare la capacitatea de exerciţiu şi condiţiile de
169
Ş. Beligrădeanu, Aspecte procedurale ale încetării contractului de
muncă în reglementarea noului Cod al muncii, în R.R.D., nr.11/1973, pag.
21

309
studii, în situaţia în care s-a constat pe cale judecătorească
nulitatea actului de numire în funcţie în cazul expirării
termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar
funcţia publică precum şi în cazul eliberării din funcţie.
• Transferul. Deşi Statutul îl consideră doar o
modificare, reprezentând trecerea definitivă170 a
titularului unei funcţii de la autoritatea sau instituţia
publică la o alta, într-o funcţie identică sau diferită,
dar în acelaşi sector de activitate executivă cu
respectarea condiţiilor legale şi cu încuviinţarea
conducerilor interesate în efectuarea acestui demers.
De aici şi diferenţa între delegare şi detaşare, care sunt
modificări temporare, şi transfer care reprezintă o schimbare
definitivă, încetând relaţia cu organul aparţinător şi luând
naştere un nou raport de serviciu cu o nouă autoritate chiar
dacă se menţine aceeaşi funcţie.
Transferul cunoaşte două modalităţi şi anume:
- transferul în interesul serviciului;
- transferul la cererea funcţionarului interesat.
Condiţiile pe care le presupune transferul în general
sunt următoarele:
- existenţa unui raport de serviciu în care se află
titularul unei funcţii publice;
- acordul de voinţă a celor două instituţii ori
autorităţi, prin conducerile lor, pentru efectuarea
operaţiunii între ele;
- dispoziţia conducerii proprii a funcţionarului ce se
transferă sau aprobarea dată cererii sale;
- forma scrisă a dispoziţiei de transfer, a cererii de
transfer şi a aprobării acesteia, precum şi a
acordului funcţionarului, dacă transferul este în
interesul serviciului;
170
S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciază că transferul este doar o
modificare definitivă a contractului de muncă.

310
 - transferul trebuie justificat fie prin interesul
autorităţii la care are loc transferul, fie prin interesul
personal şi motivat a celui transferat.
Efectele transferului constau în:
- naşterea raporturilor juridice între cele două
autorităţi sau instituţii interesate prin perfectarea
transferului în sensul că una se obligă să permită
plecarea funcţionarului său iar cealaltă se obligă să-l
primească;
- încetarea raportului de serviciu între funcţionar şi
autoritatea aparţinătoare iniţială, precum şi formarea
unui raport juridic nou cu instituţia faţă de care
operează transferul sau acceptarea acestuia;
- păstrarea cel puţin a clasei şi gradului dobândite
anterior de cel în cauză;
- dacă transferul în interesul serviciului operează în
altă localitate cel în cauză are dreptul la o
indemnizaţie egală cu salariul de bază net din ultima
lună, la acoperirea cheltuielilor de transport şi la un
concediu plătit de 5 zile, aceste plăţi fiind suportate
de autoritatea sau instituţia la care se face transferul.
În privinţa naturii juridice a transferului, la cerere sau
în interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui în cauză),
distingem două situaţii şi, implicit, două categorii de acte
juridice administrative şi anume:
- în cazul transferului în interesul serviciului avem
actul de transfer (dispoziţia de transferare) a
autorităţii iniţiale (bazată pe solicitarea celeilalte
instituţii şi pe acordul scris a celui transferat),
precum şi actul de numire în funcţie emis de cea de
a doua instituţie, întemeiat pe actele anterior
indicate;
- în cazul transferului la cerere avem actul de
aprobare emis de autoritatea la care funcţionează cel

311
 în cauză şi actul de numire în funcţie al autorităţii
unde urmează să funcţioneze; primul act
desfiinţează raportul de serviciu, cel de al doilea îl
formează.
În privinţa sancţiunii aplicabile în materie de transfer în
interesul serviciului refuzul de a-i da curs de către cel vizat nu
reprezintă o abatere din moment ce operaţiunea nu se poate
realiza decât cu acordul scris a celui în cauză, măsură menită a
garanta stabilitatea în funcţie, în primul rând, şi a apăra dreptul
la carieră a funcţionarului, în al doilea rând.
Privind retrospectiv cazurile de încetare a raportului de
serviciu se impun unele constatări:
- din păcate, enumerarea lor este incompletă, necuprinzând
numeroase alte situaţii posibile să apară în practică, ca, de
exemplu, în cazul averii funcţionarului, dobândită ilicit,
nemenţinerea în funcţie a pensionarului.
- chiar încetarea raportului de funcţie din iniţiativa
organului poate fi determinată de motive imputabile
funcţionarului (destituirea disciplinară) sau neimputabile
(obiective), ca, de exemplu, pensionarea.
- încetarea raportului de funcţiune este obligatorie (în
cazul destituirii pentru condamnare penală) sau poate fi
facultativă (în cazul menţinerii funcţionarului după
pensionare).
- remarcăm faptul că raportul de serviciu poate înceta
din iniţiativa titularului funcţiei (demisie, transfer în interes
personal) ori din iniţiativa autorităţii sau instituţiei publice
(eliberarea şi destituirea din funcţie, transferul în interesul
serviciului, pensionarea).
- încetarea raportului de serviciu din iniţiativa titularului
este practic nelimitată, pe când din iniţiativa organului trebuie
să se limiteze la cazurile şi condiţiile expres prevăzute de
Statut.

312
 Corespunzător încetării funcţiei, potrivit reglementărilor
anterioare actualului Statut, opera şi încetarea raportului de
muncă aferent contractului individual de muncă încheiat de
funcţionar, fie prin denunţarea unilaterală a uneia din părţi
(nelimitată pentru salariat şi limitativă pentru angajator) ori
prin acordul de voinţă al părţilor – întocmai ca la încheierea
convenţiei – potrivit Codului muncii şi legislaţiei muncii.
Aceste prevederi rămân actuale numai pentru personalul
auxiliar, de deservire.
În reglementarea actuală problematica jurisdicţiei,
derivând din modificarea şi încetarea, ca de altfel chiar şi
formarea raportului de serviciu, poartă amprenta regimului
juridic de drept public, motiv pentru care, de regulă, căile de
atac în materie au o natură administrativ-ierarhică şi/sau
contencios-judiciară, ieşind astfel de sub incidenţa conflictelor
individuale de muncă ce ţin de competenţa instanţelor
judecătoreşti de drept comun potrivit legislaţiei muncii şi
intrând în competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ.

1.5. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici171

Învestirea într-o funcţie publică, indiferent de

modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.),
dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţie care intră
sub incidenţa regimului de drept public, administrativ având un
conţinut specific ce constă din totalitatea drepturilor şi a
obligaţiilor specifice părţilor titulare participante la respectiva
relaţie juridică. În sistemul anterior Statutului actual, în care
raportul administrativ era dublat şi de unul de muncă, evident
apăreau drepturi şi obligaţii derivând din contractul încheiat,

171
Al. Negoiţă, Drept administrativ…, op.cit., pag. 171.

313
situaţie care nu mai există la ora actuală în cazul funcţiilor
publice.172
Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci
acele drepturi şi îndatoriri decurgând din salarizare, concedii,
protecţie socială, etc., consacrate de legislaţia muncii?
Răspunsul este găsit în reglementările Statutului şi în legislaţia
muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.
Totuşi, la o analiză mai atentă am putea lesne observa
că distingem între drepturi şi obligaţii care privesc situaţia
personală a funcţionarului (salarizare, concediu, protecţie
socială) pe de o parte, precum şi drepturi şi îndatoriri specifice
funcţiei publice deţinute, indiferent de titular, pe de altă parte.
Cu alte cuvinte, distingem între drepturi şi îndatoriri care revin
funcţiei şi decurg din ea, precum şi drepturi şi obligaţii care
revin persoanei sau titularului funcţiei (anterior decurgând din
legislaţia muncii şi din contractul aferent).
Drepturi şi îndatoriri ale funcţionarilor publici care
revin funcţiei publice. Referitor la drepturile şi îndatoririle
care revin funcţiei publice Statutul nu le prevede, mai ales
drepturile, în mod amănunţit pornindu-se de la premisa că ele
oricum sunt evidenţiate de statutele şi regulamentele proprii,
fiind detaliate prin fişa postului, diferenţiindu-se de la o
autoritate sau instituţie publică la alta, dar şi după cum funcţiile
sunt de conducere ori de execuţie, ori fac parte din autorităţile
centrale sau teritoriale ori locale, precum şi după cum sunt
vizate raporturile din interiorul autorităţii ori din afara acesteia.

172
Asupra discuţiei privind natura juridică a raporturilor de serviciu sau de
funcţiune a se vedea Ş. Belingrădeanu, Consideraţii teoretice şi practice …,
op.cit., pag. 4-14; V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura
Nemira, Bucureşti, 1998, pag. 41-42; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 183-184; A.
Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996,
pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999,
pag. 383; I. T. Ştefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 28.

314
 Statutul funcţionarilor publici şi Legea nr. 161/2003, a
consacrat activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, care
implică exercitarea prerogativelor de putere publică şi anume:
a) punerea în executare a legilor şi celorlalte acte
normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor
reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice,
precum şi a asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor,
precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi
executarea legilor, necesare pentru realizarea
competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei
publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau
juridice de drept public sau privat, din ţară şi din
străinătate, în limitele stabilite de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de
informatizare a administraţiei publice.
Observăm că reglementarea legală nu disociază aceste
atribuţii în drepturi şi obligaţii şi nici pe categorii de funcţii de
conducere sau de execuţie.
A. Drepturile decurgând din funcţia publică
Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă,
aparţinând funcţiilor de conducere (dar şi unora de execuţie,
inspector, agent) constă în facultatea legală de a dispune
măsuri juridice, concretizate în acte administrative (emitere,
revocare, anulare) în general, dar şi în acte concrete în special,
de genul autorizării, aprobării, impozitării, sancţionării

315
(amendă, confiscare), ceea ce generează, modifică şi
desfiinţează raporturi juridice concrete în cazul actelor
individuale, dar şi intrări sau ieşiri din vigoare (abrogări) în
cazul celor normative.
Cum numeroşi funcţionari publici, de execuţie, nu sunt factori
de decizie, ci numai participanţi în anumite etape ale procesului
decizional (consilieri, experţi, referenţi) mai ales cei având
funcţii de execuţie, prezenţa şi activitatea lor se materializează
în operaţiuni (iar nu în acte sau în decizii) concretizate în:
- dreptul de a informa şi cel de a constata o anumită
situaţie sau stare, inclusiv dreptul de a controla
executarea unei măsuri concretizate în procese-
verbale, referate şi rapoarte înaintate conducerii
pentru ca aceasta să decidă în deplină cunoştinţă de
cauză;
- dreptul de a propune factorilor de decizie soluţii
juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru
soluţionarea sau remedierea unor situaţii;
- dreptul de avizare a unor soluţii, propuneri, proiecte
de acte juridice, autorizaţii, etc., prin prisma
specialităţii proprii.
Numeroase sunt drepturile decurgând din raporturile
interne ierarhice, de supra şi subordonare care se stabilesc între
funcţionarii superiori şi cei inferiori, între cei de conducere şi
cei de execuţie, precum:
- dreptul de numire, revocare şi suspendare din
funcţie a personalului propriu din subordine,
inclusiv delegarea, detaşarea, transferarea,
pensionarea, eliberarea din funcţie;
- dreptul de recompensare, sancţionare şi evaluare a
personalului;
- dreptul de control şi de îndrumare obligatorie a
acestuia, inclusiv emiterea de dispoziţii privind
atribuţii de serviciu;

316
 - dreptul de anulare, modificare şi suspendare a
actelor şi măsurilor subordonaţilor, concomitent cu
emiterea actelor proprii ce dispun o atare
operaţiune;
- dreptul de substituire sau înlocuire în atribuţiile şi a
subordonaţilor de către superiorul ierarhic prin
actele proprii, etc.;
- dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor
de serviciu prin asigurarea şi apărarea funcţionarului
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de
ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea
funcţiei sau legat de aceasta, în care scop
administraţia va solicita sprijinul organelor abilitate
potrivit legii.
Există şi drepturi care se manifestă nemijlocit în relaţia
funcţionarului cu autoritatea sau instituţia din care face parte
acesta şi care îi sunt opozabile acesteia precum:
- dreptul de a beneficia gratuit de uniforma
obligatorie pentru anumite categorii de funcţii, dar
şi obligaţia de a o purta pe durata exerciţiului
funcţiunii;
- dreptul la despăgubirea suportată de autoritatea sau
instituţia din care face parte funcţionarul şi din a
cărei culpă a suferit un prejudiciu material în timpul
îndeplinirii atribuţiilor de serviciu;
- dreptul la stabilitate în funcţie, un adevărat
principiu legal formulat condiţie inerentă bunei
funcţionări a serviciului public, garantat şi care
permite celui înlocuit, transferat, destituit, demis,
etc., să se adreseze instanţei de contencios pentru
valorificarea şi apărarea acestei prerogative legale;
- dreptul de a promova, adică la accesul în funcţiile
superioare, prin îndeplinirea condiţiilor legale de

317
 ocupare a posturilor vacante şi de a avansa în
gradele de salarizare;
- dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care îl
vizează în mod direct.
În privinţa drepturilor decurgând din funcţie se impun
următoarele precizări cu caracter general-valabil în orice
sector al administraţiei publice.
- exercitarea acestor drepturi faţă de cei administraţi se face în
limitele competenţei legale ce revine autorităţii executive din
care face parte funcţionarul, neputându-se exercita alte drepturi
sau drepturi specifice altor organe decât cele expres conferite
de propria lege de organizare, de regulamentele speciale
proprii, de dispoziţiile ierarhice, etc., în caz contrar suntem în
prezenţa unor ilegalităţi, abuz în serviciu, etc.
- funcţionarul exercitând un drept legal conferit, cealaltă
parte a raportului juridic de funcţiune trebuie să urmeze, ca
titular al obligaţiei, o conduită conformă interesului ocrotit
juridic, în caz contrar suportând consecinţele nerespectării
legii.
- faţă de lege şi de alte reglementări, respectivele
drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme şi
aparţinând funcţiei, iar nu funcţionarului, neavând un caracter
subiectiv, lăsate la aprecierea titularului funcţiei, motiv pentru
care ele sunt şi adevărate îndatoriri pentru funcţionar care este
obligat să-şi exercite competenţa, neavând – în cele mai multe
cazuri - nici măcar libertatea de apreciere în conduita pe care o
adoptă şi pe care o urmează. Dimpotrivă, neexercitarea
drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuzivă,
necorespunzătoare, ca şi împiedicarea exercitării lor sunt
sancţionate în persoana celui vinovat, fie el titularul funcţiei,
superior sau subordonat ierarhic, fie terţă persoană intrată în
raportul juridic, ca abateri de serviciu sau în legătură cu
serviciul, ori alte abateri ce afectează grav drepturile

318
participanţilor la raportul administrativ, sub forma răspunderii
disciplinare, contravenţionale, penale şi patrimoniale.
B. Îndatoririle ce decurg din funcţia publică
În privinţa îndatoririlor173 ce decurg din funcţia publică
vom remarca faptul că unele au un caracter onerativ (activ) iar
altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, în raport cu
conduita prescrisă acestuia.
Dacă avem în vedere conţinutul acestora, unele ţin de
profesionalismul exercitării funcţiei, altele de loialitatea
funcţionarului, unele de confidenţialitate, iar altele de
responsabilitate, etc.
Toate aceste îndatoriri decurg, în ultimă instanţă, din
principiul care fundamentează orice serviciu public, inclusiv
cel administrativ, şi anume că autorităţile şi instituţiile
executive sunt în serviciul exclusiv al cetăţenilor, pentru
satisfacerea cerinţelor vieţii sociale prin aplicarea corectă a
legilor şi a celorlalte dispoziţii legale sau, după caz, prin
organizarea aplicării lor.174
Astfel, de profesionalismul funcţionarilor – care
reprezintă îndatorirea de îndeplinire a atribuţiilor ce le revin,
potrivit funcţiei ocupate în vederea realizării sarcinilor
serviciului public şi servirii binelui comun sau public – ţin
următoarele:
- îndeplinirea cu profesionalism, imparţialitate şi în
conformitate cu legea a îndatoririlor de serviciu;
- conformarea faţă de dispoziţiile superiorilor
ierarhici;
- îndatorirea rezolvării lucrărilor repartizate de
conducătorul compartimentului în care funcţionează

173
Al. Negoiţă, op.cit., pag. 174 şi următoarele.
174
Art. 1/1 din Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri
pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici (abrogată
implicit prin Statut).

319
 în termenele stabilite care corespund funcţiei şi
postului titularului, apreciem noi;
- îndatorirea perfecţionării pregătirii profesionale fie
în cadrul organului din care face parte, fie urmând
cursuri de perfecţionare organizate în acest scop şi
ale căror rezultate vor fi avute în vedere la evaluarea
anuală a activităţii acestora şi, implicit, la avansarea
lor.
Loialitatea presupune îndeplinirea corectă, la timp,
întocmai şi în mod conştiincios a sarcinilor de serviciu, dar, în
acelaşi timp, ea mai presupune şi iniţiativă în exercitarea
atribuţiilor, întrajutorarea în realizarea lor, inclusiv suplinirea
reciprocă în serviciu în cadrul specialităţii lor.
Corectitudinea presupune respectarea întocmai a
legislaţiei, regulamentelor şi dispoziţiilor aplicabile în
domeniu, exercitarea cu bună credinţă a atribuţiilor, furnizarea
informaţiilor cerute de public în cadrul serviciului cu
respectarea prevederilor privind apărarea secretului de serviciu,
asigurând transparenţa necesară activităţii desfăşurate.
Tot o îndatorire, cu caracter activ, este şi aceea ca
funcţionarul să prezinte, în condiţiile legii, la numirea şi la
eliberarea sa din funcţie, o declaraţie de avere conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice din care face parte şi care se
reactualizează anual.
Funcţionarul are obligaţia de a purta uniforma în timpul
serviciului, potrivit legii.
Desigur, profesionalismul se manifestă pe multiple
planuri şi anume în relaţiile de serviciu, cu colegii din
compartiment şi din instituţie, faţă de superiorii şi subordonaţii
ierarhici, dar şi în exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori
juridice cu care autoritatea vine în contact, inclusiv respectul de
sine sau relaţia cu sine însuşi conform poziţiei şi prestigiului
conferit de funcţia ocupată şi a aşteptărilor celorlalţi,
receptivitate şi operativitate în îndeplinirea sarcinilor.

320
 O mare grupă de îndatoriri au caracter pasiv,
constituind interdicţii legale menite a proteja funcţia şi
titularul ei, asigurându-i prestigiul, consideraţia şi încrederea,
obligându-l pe cel în cauză să se abţină de la acte şi fapte de
natură a compromite poziţia oficială deţinută în care sens
acesta trebuie:
- să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului funcţionarilor publici;
- să nu primească cereri a căror rezolvare intră în
competenţa sa – dacă nu i-au fost repartizate de
superiorii ierarhici – sau să discute direct cu
petenţii, cu excepţia celor care au asemenea
atribuţii, ori să intervină pentru soluţionarea acestor
cereri;
- să păstreze secretul de stat şi secretul de serviciu, în
condiţiile legii, nedivulgând şi neneglijând păstrarea
acestora, inclusiv a documentelor şi suporturilor
care conţin astfel de informaţii cu excepţia
informaţiilor de interes public, apărând secretul faţă
de orice divulgare sau scurgere;
- să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele,
informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă
în exercitarea funcţiei;
- să nu solicite sau să nu accepte, direct sau indirect;
pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor
publice, daruri sau alte avantaje;
- să se abţină de la exprimarea sau manifestarea
publică a convingerilor şi preferinţelor politice, să
nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe
la activităţi politice în timpul programului de lucru.
Reglementări speciale pot prevedea şi alte categorii de
îndatoriri specifice unor funcţii publice cum ar fi, de exemplu,
programul de lucru cu publicul, paza sediului şi a documentelor

321
secrete, portul şi uzul de armă, programul de instruire fizică şi
trageri cu armă de foc, alarmare, etc.
De asemenea, funcţionarii au obligaţia să respecte
întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al
incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.
Evident că încălcarea acestor îndatoriri atrage
răspunderea funcţionarului vinovat de abaterile comise, mai
ales dacă avem în vedere obligaţia executării ordinelor şi
dispoziţiilor superioare. În acest sens avem mai multe situaţii:
- funcţionarul primeşte o dispoziţie de la un superior
indirect pe linie ierarhică. În acest caz executarea se va face
numai după încunoştinţarea prealabilă a superiorului direct şi în
mod cu totul excepţional fără această încunoştinţare, dacă
există o imposibilitate practică de a o realiza, iar executarea
ordinului nu suferă amânare, dar şi în acest caz, după
îndeplinirea ordinului executantul îl va înştiinţa, de îndată, pe
superiorul său direct.
- existenţa mai multor dispoziţii ierarhice, succesive sau
simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse în
executare. În acest caz dacă ele au aceeaşi forţă juridică,
provenind de la aceeaşi autoritate sau funcţionar ierarhic, se va
executa ultima dispoziţie, desigur în măsura în care prima sau
primele nu au fost deja puse în aplicare. În situaţia în care
contrarietatea vizează două sau mai multe dispoziţii provenind
de la autorităţi sau funcţii ierarhice diferite se va executa
ordinul cu forţa juridică superioară, de regulă, provenind de la
treapta ierarhică cea mai înaltă.
- situaţia în care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat
este apreciat ca ilegal şi când nu mai operează obligaţia de
conformare faţă de dispoziţia superiorului ierarhic. Desigur,
dacă este de principiu că legea şi dispoziţiile întemeiate pe ea
trebuie executate, tot de principiu este şi faptul că o dispoziţie
(vădit) ilegală, nu trebuie executată, căci, altfel, va antrena şi
răspunderea executantului alăturată autorului ei. Într-o astfel de

322
situaţie funcţionarul va refuza, în scris şi motivat, aplicarea
ordinului, încunoştinţând, persoana imediat superioară celui
care a dat un astfel de ordin. Dacă emitentul ordinului, pretins
ilegal, stăruie în executarea lui, va trebui să-l formuleze în
scris, ceea ce obligă la îndeplinirea lui de către cel care l-a
primit, mai ales dacă aplicarea dispoziţiei nu suferă nici o
amânare, cu excepţia cazului când acesta este vădit ilegal,
încunoştinţându-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.
Aceste dispoziţii legale se corelează şi cu dispoziţiile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevăd că
acţiunile în justiţie împotriva actelor şi faptelor administrative
care au vătămat drepturi recunoscute de lege se vor putea
formula şi personal împotriva funcţionarului care a elaborat
actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării sau de
nerezolvarea în termen a cererii, dacă se solicită plata unor
despăgubiri. Persoana astfel acţionată poate chema în garanţie
şi pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să
semneze actul a cărui ilegalitate este supusă judecăţii.
Drepturile şi îndatoririle funcţionarului public ce
decurg din situaţia lui personală
Privitor la drepturile şi îndatoririle funcţionarului, care
vizează situaţia lui personală, având un caracter subiectiv, chiar
dacă ele sunt reglementate de Statut şi nu pot forma obiectul
unui contract colectiv sau individual de muncă, pe care legea
nu le prevede decât în beneficiul personalului administrativ
auxiliar, de deservire – care nu are calitatea de funcţionar
public.
Întrucât acestea se reîntâlnesc şi în persoana oricărui
salariat sau angajat, iar studiul lor amănunţit revine ştiinţei
dreptului muncii nu vom insista în mod deosebit asupra lor,
oricum Statutul făcând trimitere la legislaţia muncii.
A. Drepturile funcţionarilor publici ce decurg din
situaţia lor personală

323
 Dreptul la salariu al funcţionarilor publici este un
rezultat al activităţii depuse de aceştia şi cuprinde salariul de
bază, sporuri de vechime în muncă, suplimentul postului,
suplimentul corespunzător treptei de salarizare şi indemnizaţii
constituite într-un sistem de salarizare stabilit prin lege.
La stabilirea sistemului de salarizare se au în vedere
următoarele:
a) necesitatea de a restrânge costurile administraţiei
publice în condiţiile în care funcţionarii publici
competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în mod
corespunzător;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe
clase şi grade bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea
variabilă a salariului care să ţină seama de
activitatea depusă şi de importanţa ei.
Datorită specificului raportului de serviciu în care se
află funcţionarul salariul acestuia are o natură juridică proprie
în raport cu salariul celor angajaţi deoarece, pe de o parte, el nu
rezultă din negocierea directă cu instituţia - nefiind influenţat
de legitatea economică a relaţiei cerere-ofertă de pe piaţa
muncii - iar, pe de altă parte, salariul este stabilit prin lege la
nivelul funcţiei şi nu al persoanei.
Apreciem că, şi în cazul funcţionarului, salariul
reprezintă contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o
contrapartidă a activităţii realizate, dovadă că absenţa
nejustificată de la serviciu sau neîndeplinirea atribuţiilor
conduc la diminuarea lui corespunzătoare. Dar, totodată, el mai
conţine şi o componentă socială, alăturată celei economice, de
asigurare a existenţei, necesară menţinerii unui statut social
compatibil cu funcţia deţinută şi destinată asigurării unei poziţii
sau unui rang social corespunzător, prin traiul şi condiţiile de
viaţă decente pe măsura demnităţii publice exercitate.

324
 Se asigură, în acest fel, un personal cointeresat în
realizarea atribuţiilor şi devotat funcţiei, ceea ce permite
realizarea corespunzătoare a serviciului public. Salariul reflectă
şi atitudinea statului şi, în general, a societăţii, faţă de rolul
funcţiei şi serviciului public şi faţă de cei puşi în slujba sa.
Dreptul la durata normală a timpului de lucru de 8
ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână pentru funcţionarii
publici175. Într-adevăr, funcţia se exercită în mod limitat în timp
şi în cadrul unui program bine determinat care să permită
realizarea corespunzătoare a atribuţiilor. Pe de altă parte, acest
drept opus organului din care face parte cel în cauză şi care are
îndatorirea de a-l respecta, este concomitent şi o obligaţie a
funcţionarului pe care dacă o încalcă este pasibil de sancţiune
pentru absenţe nemotivate de la serviciu.
Pentru orele lucrate – din dispoziţia conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice – peste durata normală a
timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate
zile nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la
recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din
salariul de bază, iar acest spor nu se poate acorda decât în
limita a 360 de ore pe an şi în nici un caz conducătorul nu şi-l
poate conferi sieşi.
Dreptul la odihnă, repaus zilnic şi săptămânal
precum şi la concediu de odihnă, inclusiv la concedii
medicale şi de altă natură. Exercitarea acestui drept are în
vedere atât refacerea forţei fizice şi a celei psihice a
funcţionarului, consumată în activităţile profesionale, dar şi
asigurarea sănătăţii celui în cauză.
Limitarea timpului de muncă la cel mult 8 ore pe zi, a
duratei săptămânii de lucru la 5 zile lucrătoare permit
exercitarea acestui drept, alăturat concediilor de tot felul,

175
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.32, alin. 1).

325
începând cu cel de odihnă, medical, de maternitate (pre şi post
natal), continuând cu cel alocat îngrijirii copiilor, cel de studii,
etc.
În perioada concediilor de boală, de maternitate şi a
celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de
serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa
funcţionarului în cauză.
Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de
natură să ocrotească sănătatea şi integritatea fizică a
funcţionarilor.
Elementele esenţiale ale acestui drept vizează:
- asigurarea condiţiilor normale de muncă şi igienă,
care să ocrotească sănătatea, integritatea fizică şi
psihică a persoanei;
- asistenţa medicală gratuită în instituţiile sanitare
publice;
- ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor
profesionale.
În dezvoltarea acestui drept legea a prevăzut că pentru
motive de sănătate funcţionarilor publici li se poate aproba, în
mod excepţional, schimbarea compartimentului în care îşi
desfăşoară activitatea, iar această schimbare se face pe o
funcţie publică corespunzătoare şi numai dacă funcţionarul în
cauză este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii ce îi
revin.
Dreptul la asistenţă medicală, medicamente şi
proteze în condiţiile legii în caz de îmbolnăvire, indiferent de
cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al
îndeplinirii obligaţiilor decurgând din plata contribuţiei la
asigurările sociale, sănătate, etc.
Dreptul la pensie, precum şi la celelalte drepturi de
asigurări sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezintă o
formă de retribuire a funcţionarului public conferită la
încetarea funcţiei ca urmare a îndeplinirii condiţiilor legale

326
referitoare la vârstă, vechime în funcţie şi stagiul de cotizare.
Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urmaş potrivit
legii.
Mai există o categorie de drepturi, de factură politică,
care sunt inerente condiţiei de cetăţean, dar care au fost incluse
în Statutul funcţionarilor publici nu pentru că ar fi specifice
numai lor, ci pentru că se exercită în mod specific de către
lucrătorii din administraţie, şi pentru faptul că s-a dorit
evidenţierea apartenenţei lor şi la această categorie
profesională – desigur cu excepţiile prevăzute de statutele
speciale pentru militari, militarizaţi sau alte categorii de
funcţionari civili – dar în anumite condiţii impuse de regimul
specific funcţiei publice.
Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat.
Această prevedere particularizează art. 30 din Constituţie
privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de
cetăţeanul obişnuit, exercitarea acestui drept este supusă unor
condiţionări după cum urmează şi anume:
- în afara serviciului, deşi legea nu interzice,
apreciem că trebuie să existe o conduită rezervată şi
măsurată, în exprimarea ideilor sale, pentru a nu
afecta prestigiul organului din care face parte;
- în exercitarea atribuţiilor de serviciu funcţionarul
este obligat să se abţină de la exprimarea sau
manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor
sale politice, să nu favorizeze vreun partid şi să nu
participe la activităţi politice în timpul programului
de lucru.
Această primă idee este susţinută de raţionamentul
dedus din consacrarea expresă a dreptului de asociere în
sindicate de unde concluzia inexistenţei vreunei limitări a
dreptului de asociere politică a funcţionarilor publici –
interdicţia constituţională privitoare la această categorie, aşa
cum se prevede în art. 40/3 teza ultimă cu referire la legea

327
organică a funcţionarilor, nefiind nici preluată, nici eliminată
de Statut, decât în măsura în care este consacrată prin legi
organice.
Există cazuri speciale, ca, de exemplu, în situaţia
secretarului localităţii care dacă încalcă această oprelişte
suportă sancţiunea eliberării din funcţie176 dacă este membru al
unui partid politic.
Totuşi, funcţionarilor publici li se interzice să facă parte
din organele de conducere ale partidelor politice.
Pentru a asigura totuşi o protecţie juridică completă a
funcţionarilor faţă de posibile discriminări rezultate din
exercitarea dreptului la opinie şi pentru întărirea principiului
statutar al egalităţii şanselor la intrarea şi promovarea în corpul
funcţionarilor publici s-a prevăzut interzicerea oricărei
discriminări între funcţionari pe criterii politice, sindicale,
religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială,
origine socială sau de orice altă asemenea natură.
Dreptul de asociere sindicală este garantat
funcţionarilor publici, în condiţiile legii. Cei interesaţi pot, în
mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi
să exercite orice mandat în cadrul acestora. Sunt exceptaţi
înalţii funcţionari publici, cei de conducere şi categoriile cărora
le este interzis acest drept prin statute speciale.
Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putând
exista autorităţi şi instituţii în care să nu existe organizaţii
sindicale sau să existe funcţionari care să nu facă parte din ele.
Pentru cazul inexistenţei unei asemenea organizări legea a
prevăzut în mod expres ca în comisiile paritare – create pentru
a participa la stabilirea măsurilor privind condiţiile de muncă
ale funcţionarilor şi buna funcţionare a autorităţii – aceştia să
fie reprezentaţi prin desemnarea cu vot majoritar de către masa
lucrătorilor. Desigur, funcţionarii auxiliari se pot organiza în

176
Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, publicată în Monitorul
Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001, art.83, alin. 2).

328
sindicate potrivit dreptului comun în materie (a se vedea
Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).
Funcţionarilor li se mai recunoaşte şi dreptul de
asociere în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii
având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea
pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor.
Recunoaşterea acestui drept se face în afara oricărei conotaţii
politice, dar şi fără posibilitatea unui amestec sau intervenţii
legal recunoscute a autorităţilor nici în formarea şi nici în
activitatea acestor organizaţii.
Dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor în
condiţiile legii, el reprezentând un drept fundamental al
salariaţilor consacrat de Constituţie pentru apărarea intereselor
profesionale, economice şi sociale ale acestora. Desigur, statute
speciale, mai ales pentru funcţionarii militari sau militarizaţi,
pot să nu recunoască un asemenea drept, după cum el nu este
recunoscut expres de legea cadru177 acestor categorii şi nici
funcţionarilor publici, lege faţă de care Statutul funcţionarilor
având valoarea de reglementare specială, derogă recunoscând
dreptul la declanşarea conflictului (colectiv) de muncă. Întrucât
serviciul public se desfăşoară permanent, exercitarea dreptului
la grevă trebuie să aibă loc în condiţiile asigurării funcţionării
normale a acestuia pe timpul întreruperii activităţii (starea
civilă, administraţia cimitirelor, etc.), adică continuitatea şi
celeritatea serviciului public.
B. Îndatoririle funcţionarilor publici ce decurg din
situaţia lor personală
În mod corespunzător, funcţionarul are şi o serie de
îndatoriri, vizând obligativitatea de a desfăşura o activitate
corespunzătoare, de a respecta timpul de lucru, de a plăti

177
A se vedea Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă nr.
168/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr.
582/29.11.1999, art.63.

329
contribuţia la asigurările sociale, de a respecta disciplina de
serviciu, etc.
Ca o concluzie generală privind drepturile şi îndatoririle
specifice funcţionarilor şi derivând din raporturile lor personale
cu instituţia în care se află vom remarca următoarele:
- corespunzător drepturilor acestora (la salar, la
odihnă), instituţiei îi corespund obligaţii corelative
(de plată a salariului, de acordare şi plată a
concediului);
- în mod similar, corelativ obligaţiilor funcţionarului
(cum sunt cele legate de respectarea programului de
lucru al instituţiei, a disciplinei de serviciu) îi
corespund drepturile acesteia de a pretinde
îndeplinirea lor conformă, în caz contrar operând
tragerea la răspundere a celor vinovaţi;
- şi aceste drepturi şi obligaţii au un caracter obiectiv
prin reglementarea lor statutară, dar subiectiv prin
exercitarea personală, părţile neputând să le elimine,
să le ignore sau să le fixeze în alt fel, în altă
formulare, conţinut sau reglementare, decât cele
cuprinse în legea organică cadru, sub sancţiunea
nulităţii actelor ilegale astfel emise.

1.6. Clasificarea funcţiilor publice şi categoriilor de

funcţionari publici

Întrucât între funcţia publică şi titular există o legătură

indisolubilă, clasificarea funcţiei reprezintă şi o clasificare,
implicită, a funcţionarilor. Această operaţiune de grupare are la
bază mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se
regăsesc chiar în Statut.

330
 A. După nivelul atribuţiilor, mai precis al
competenţei, încredinţate titularului funcţiei publice, funcţiile
publice se împart în trei categorii:
a. funcţii publice corespunzătoare
categoriilor înalţilor funcţionari publici;
b. funcţii publice corespunzătoare
categoriei funcţionarilor publici de conducere;
c. funcţii publice corespunzătoare
categoriei funcţionarilor publici de execuţie.
Din păcate, legea nu stabileşte conţinutul fiecărei
funcţii, cu drepturile şi obligaţiile ce decurg din ea, ci se
mulţumeşte să le enumere, stabilind în mod limitativ că
funcţionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de
scurtă durată absolvite cu diplomă) şi a III-a (cu studii liceale
absolvite cu diplomă) pot ocupa numai funcţii publice de
execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale178. Totuşi, se
precizează că funcţionarii publici de conducere organizează,
coordonează, îndrumă şi controlează activităţile care implică
exercitarea prerogativelor de putere publică, sub autoritatea
unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar
omiţând, din păcate, primarul, viceprimarul, preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean ca persoane alese.
Categoria înalţilor funcţionar publici cuprinde
persoanele care sunt numite în una din următoarele funcţii
publice: secretar general al Guvernului şi secretar general
adjunct al Guvernului; secretari generali din ministere şi alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
prefect; secretar general adjunct din ministere şi alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale; subprefect;
inspector general guvernamental179.
178
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.9, alin. 2).
179
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările

331
 La nivel teritorial înalţi funcţionari publici sunt
prefectul şi subprefectul.
Înalţii funcţionari publici realizează managementul de
nivel superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile
administrative autonome.
Categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde
persoane care trebuie să îndeplinească condiţiile generale de
acces la funcţia publică prevăzute de art. 50 din Statut, precum
şi studii universitare de licenţă, respectiv studii superioare de
lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă,
are cel puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare
executării funcţiei publice, a absolvit programe de formare
specializată pentru ocuparea unei funcţii publice
corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici; a
promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria
înalţilor funcţionari publici.
Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către:
- Guvern pentru: secretar general al Guvernului şi
secretar general adjunct al Guvernului; prefect şi
subprefect;
- Primul ministru pentru: secretar general din
ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale; secretar general
adjunct din ministere şi alte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale; inspector
guvernamental.
Funcţionarii publici de conducere cuprind
următoarele persoane:
a) director general şi director general adjunct din aparatul
autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi
al celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
precum şi funcţiile specifice asimilate acestora;

şi completările ulterioare, art.11.

332
 b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor
administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale precum şi
funcţiile specifice asimilate acestora;
c) secretarul unităţii administrativ-teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct ai
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organelor de specialitate ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în
cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului
propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi
ale instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi
în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
e) şef serviciu, precum şi în funcţiile publice specifice
asimilate acestora;
f) şef birou, precum şi în funcţiile publice specifice
asimilate acestora.
Rezultă că unele funcţii de conducere sunt în mod
special de nivel central (director general), altele numai de nivel
local (secretarul de localitate), iar unele pot fi atât de nivel
teritorial sau local (director executiv) cât şi central (şef birou,
şef serviciu).
Pe de altă parte, funcţia de conducere are un sens
deosebit de larg incluzând atribuţii de organizare, coordonare,
îndrumare şi control, cât şi dreptul de decizie, pe care
reglementarea legală a omis să-l prevadă. În acest sens este
funcţionar de conducere atât cel care are toate aceste atribute
(subînţelegându-se că cel ce are dreptul de decizie le exercită,
implicit, pe toate celelalte), de regulă conducătorul autorităţii
instituţiei publice, dar şi conducătorii de compartimente, chiar
dacă aceste structuri nu au, de exemplu, decât atributul de
control încredinţat în mod limitativ. Rezultă că funcţiile de
conducere pot viza conducerea autorităţii în ansamblul ei ori
conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent

333
de mărimea compartimentului, inclusiv cea mai mică
subdiviziune (de genul biroului sau oficiului).
În sfârşit, în cadrul aceluiaşi sistem de clasificare mai
distingem între funcţii de conducere ierarhic superioare
(director general, director) şi ierarhic inferioare (şef serviciu,
şef birou).
Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri
exprese la funcţiile de conducere. Astfel, de exemplu, în cazul
numirii funcţionarilor de către conducătorii autorităţilor sau
instituţiilor publice sau a destituirii din funcţia publică a
acestora.
Funcţiile publice de execuţie cuprind următoarele
180
clase :
a) clasa I-a include experţii, consilierii, inspectorii,
consilierii juridici şi auditorii;
b) clasa a II-a cuprinde referenţii de specialitate;
c) clasa a III-a include referenţii.
La rândul lor, funcţiile publice de execuţie sunt
structurate pe grade profesionale, după cum urmează:
a) superior, ca nivel maxim;
b) principal;
c) asistent;
d) debutant.
Uneori, Statutul face referire expresă la funcţionari de
execuţie atunci când prevede modul de recuperare sau plata
majorată pentru orele suplimentare lucrate peste program.
Distincţia între funcţii de conducere şi funcţii de
execuţie are importanţă sub mai multe aspecte:
- de regulă, numai funcţionarul de conducere poate
emite acte de autoritate (dispoziţii) cu efecte în interiorul
instituţiei şi asupra subordonaţilor săi, iar în cazul

180
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.13.

334
conducătorului acesteia efectele se pot extinde şi în afara
autorităţii.
- dispoziţiile funcţionarilor de conducere sunt
obligatorii pentru cei de execuţie care trebuie să se conformeze
acestora, subordonându-se ierarhic.
- numirea şi eliberarea din funcţie a personalului de
execuţie de face de conducătorul autorităţii sau instituţiei, în
vreme ce conducătorul compartimentului unde funcţionează
poate dispune sau propune măsuri disciplinare pentru abaterile
acestuia.
- funcţionarii de conducere pot să-şi delege, în mod
permanent sau temporar, anumite atribuţii personalului din
subordine.
- numai conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
reprezintă însuşi organul de stat atât în raporturile interne din
cadrul administraţiei respective, cât, mai ales, în relaţiile
externe, din afara acesteia, putând emite actele administrative
corespunzătoare în acest sens, şi încheia acte juridice
(contracte) ce angajează răspunderea autorităţii respective.

B. După cerinţele privind nivelul studiilor absolvite

Statutul distinge următoarele clase necesare ocupării funcţiei
publice181:
a) clasa I-a cuprinde funcţiile ce necesită studii
universitare de licenţă absolvite cu diplomă sau echivalentă;
b) clasa a II-a vizează funcţii ce reclamă studii superioare
de scurtă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau
echivalentă;
c) clasa a III-a vizează funcţii publice care necesită studii
medii liceale absolvite cu diplomă de bacalaureat.

181
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.8.

335
 Spre deosebire de reglementarea iniţială din Statut cea
actuală nu mai prevede şi conţinutul acestor funcţii, diferenţiat
după nivelul studiilor, prevăzând că funcţionarii publici din
clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii de execuţie, în
vreme ce pentru cele de conducere, „per a contrario” sunt
necesare numai studii universitare de licenţă, determinând
conţinutul formal al acestora (organizare, coordonare,
îndrumare şi control.
Structura carierei funcţionarilor public de execuţie este
astfel realizată încât ea cuprinde:
a) clasele, adăugăm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a
II-a şi a III-a, fiecare cuprinzând funcţii specifice, cum
ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a
sau referent pentru clasa a III-a;
b) în cadrul claselor se disting gradele profesionale de
debutant, asistent, principal şi superior ca nivel maxim;
c) existenţa claselor de studii I-a, a II-a şi a III-a, având în
vedere că ultimele clase vizează numai funcţii publice
de execuţie;
d) în cadrul gradelor profesionale se disting gradele de
salarizare condiţionate de vechimea în funcţie, de
calificativele obţinute şi de promovarea concursului.
În acest fel clasele profesionale cuprind gradele
profesionale, iar acestea includ gradele de salarizare, toate
acestea dublate de clasele de studii.

C. După sfera atribuţiilor încredinţate distingem182:

a) funcţii publice generale reprezentând ansamblul

atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general comune

182
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.7, alin 1)-3).

336
tuturor autorităţilor şi instituţiilor în vederea realizării
competenţelor lor generale;
b) funcţii publice specifice reprezentând ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor
autorităţi şi instituţii publice, în vederea realizării
competenţelor lor specifice sau care necesită competenţe şi
responsabilităţi specifice.
Din clasificarea legală nu rezultă cu certitudine
conţinutul exact al fiecărei categorii de funcţii, mai ales că se
face confuzie între caracterul general şi special al funcţiei, pe
de o parte, cu cel al competenţei generale şi speciale,
aparţinând autorităţii sau instituţiei publice, pe de alt parte.
Or, conform clasificării competenţei materiale o
autoritate nu poate fi încadrată decât în una din formele sale,
fie generală (guvern, consilii locale şi judeţene, prefect,
primar), fie specială (ministere şi alte organe centrale ale
administraţiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor
deconcentrate în teritoriu).
Credem, mai degrabă, că s-a avut în vedere felul
structurii în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarii în care
sens cei din structurile funcţionale (de genul juridic, financiar-
contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor
instituţiilor şi autorităţilor publice asigurând buna funcţionare a
acestora, în vreme ce funcţiile publice specifice (secretar de
localitate sau judeţ, politist, vameş, lucrător în domeniul
financiar, sanitar – veterinar, etc.) sunt expresia competenţei
proprii şi distincte specifice numai unei anumite autorităţi sau
instituţii publice.

D. După vechimea şi durata funcţiei distingem între

funcţionarii publici debutanţi şi funcţionarii definitivi183.

183
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.10.

337
 Debutanţii sunt persoanele numite în funcţii de
execuţie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei
funcţii publice de grad profesional debutant şi nu îndeplinesc
condiţiile legale pentru ocuparea unei funcţii publice definitive.
Perioada de stagiu pe care trebuie să o parcurgă un
funcţionar debutant diferă după clasa în care se află, astfel
pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8
luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni.
La expirarea perioadei de stagiu în baza evaluării
obţinute cel în cauză va fi numit sau nu în funcţia publică de
execuţie definitivă în gradul profesional de asistent.
Definitivii sunt debutanţii titulari pe funcţie, persoanele
titularizate prin concurs şi care au vechimea minimă în
specialitate studiilor necesare (corespunzătoare) funcţiei
publice de 12, 8 şi 6 luni corespunzător nivelului studiilor
absolvite şi care intră în Corpul funcţionarilor publici, precum
şi absolvenţii programelor de formare şi perfecţionare în
administraţia publică, ultimele două categorii netrebuind să
parcurgă etapa de stagiatură ea fiind asimilată cu vechimea în
funcţie sau cu durata cursurilor de formare şi perfecţionare.
Funcţionarii publici definitivi sunt numiţi în funcţie pe
durată nedeterminată, dar prin excepţie funcţiile publice pot fi
ocupate pe o perioadă determinată, în condiţiile expres
prevăzute de lege.

E. După modul de învestire Statutul face distincţie

între funcţionarii publici şi personalul (auxiliar) din aparatul
propriu (de lucru) al autorităţilor şi instituţiilor publice care nu
exercită prerogative de putere publică.
Distincţia are următoarele consecinţe:
- funcţionarii publici sunt numiţi, iar personalul
încheie contract de muncă;
- funcţionarii exercită o funcţie publică în vreme ce
acest personal efectuează activităţi de secretariat-

338
 administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-
reparaţii şi de deservire, neavând această calitate;
- funcţionarii publici sunt supuşi regimului juridic de
drept public, cel administrativ, prevăzut de Statut, în
vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de
drept privat, Codului şi legislaţiei muncii;
- jurisdicţia litigiilor privitoare la funcţia publică
revine instanţelor de contencios administrativ, iar
cea a litigiilor de muncă instanţelor de drept comun.
Tot în cadrul modului de învestire Statutul face
distincţie între funcţionari publici numiţi şi persoane numite
sau alese în funcţii de demnitate publică, ultimele categorii
neintrând sub incidenţa sa.
Distincţia dintre cele două categorii constă în mai multe
trăsături:
- funcţionarii numiţi desfăşoară o activitate nelimitată în
timp, în vreme ce personalul ales îşi exercită funcţia, de regulă,
până la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea.
- revocarea din funcţie se face în mod distinct, respectiv
în cazul funcţionarului de către cel care a efectuat numirea, iar
cazul celor aleşi la expirarea mandatului, ori în alte cazuri
expres prevăzute (deces, demisie).
- funcţionarii numiţi sunt învestiţi prin actul unilateral al
numirii, în timp ce personalul ales este învestit prin operaţiunea
alegerii supusă validării (primarul, consilierul, etc.).

F. După competenţa teritorială exercitată distingem

funcţionari publici de stat, funcţionari publici teritoriali şi
funcţionari publici locali184.

184
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Republicată în
Monitorul Oficial al României nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare, art.7, alin.1), lit. c).

339
 G. După gradul de stricteţe a disciplinei şi modul de
subordonare distingem, în funcţie de calitatea persoanei,
funcţionari civili şi funcţionari militari, cu regimuri juridice
distincte, ultimii fiind supuşi exclusiv incidenţei
regulamentelor militare şi unei jurisdicţii proprii, inclusiv sub
aspectul răspunderii juridice.

H. După caracterul atribuţiilor distingem funcţionari

publici generali şi funcţionari publici speciali.
Funcţionarii publici generali sunt funcţionarii care
ocupă funcţii publice generale. Aceste funcţii generale
reprezintă ansamblul atribuţiilor şi competenţelor cu caracter
general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice în
vederea realizării competenţelor lor generale.
Funcţionarii publici speciali sunt funcţionarii care
ocupă funcţii speciale adică acele funcţii care reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi competenţelor cu caracter specific
unor activităţi şi instituţii publice stabilite în vederea realizării
competenţelor lor specifice sau care necesită competenţe şi
responsabilităţi specifice.
Echivalarea funcţiilor publice specifice cu funcţiile
publice generale se face prin statutele speciale.

1.8. Acorduri colective. Comisii paritare

Modificările aduse statutului funcţionarilor publici prin

Legea nr.215/2006 dă posibilitatea autorităţilor şi instituţiilor
publice să încheia acorduri cu sindicatele reprezentative ale
funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor
publici. Aceste acorduri pot cuprinde numai măsuri referitoare
la:
- constituirea şi utilizarea fondurilor destinate
îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă;
- sănătatea şi securitatea în muncă;

340
 - programul zilnic de lucru;
- perfecţionarea profesională;
- măsuri referitoare la protecţia celor aleşi în organele
de conducere ale organizaţiilor sindicale
neprevăzute în alte legi.
În cazul în care în autoritatea sau instituţia publică
sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt
organizaţi în sindicate acordul se încheie cu funcţionarii publici
desemnaţi din rândul acestora.
Din analiza acestor prevederi legale rezultă că
autorităţile şi instituţiile publice pot încheia acorduri cu
organizaţiile sindicale dar numai în anumite domenii limitate
iar enumerarea prevăzută de lege este limitativă şi nu sub
formă de exemple deoarece textul de lege prevede că se pot
„cuprinde numai măsuri referitoare la”.
Pentru a se putea încheia astfel de acorduri autoritatea
sau instituţia publică trebuie să furnizeze sindicatelor
reprezentative sau reprezentanţilor funcţionarilor publici
informaţiile necesare referitoare la domeniile în care se pot
prevedea măsuri în acordurile încheiate. Pentru a urmării
modul în care se respectă acordurile stabilite cu sindicatele
reprezentative sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici în
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii
paritare. În aceste comisii intră un număr egal de reprezentanţi
desemnaţi de conducerea autorităţii sau instituţiei publice şi de
sindicatele reprezentative ale funcţionarilor. În cazul în care
sindicatul nu este reprezentativ reprezentanţii lor vor fi
desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din acea
autoritate sau instituţie publică.
Aceste comisii paritare sunt consultate în următoarele
situaţii:
- la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a calităţii
activităţii autorităţilor sau instituţiilor publice pentru
care sunt constituite;

341
 la stabilirea oricăror măsuri privind pregătirea
-
profesională a funcţionarilor publici dacă costul
acestora sunt suportate din fonduri bugetare;
- la stabilirea programului de lucru de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
- alte situaţii stabilite de lege.
În exercitarea atribuţiilor lor comisiile paritare emit
avize consultative. Aceste comisii întocmesc rapoarte
trimestriale cu privire la respectarea acordurilor încheiate între
conducerea autorităţii sau instituţiei publice şi organizaţiile
sindicale sau reprezentanţilor funcţionarilor publici. Rapoartele
se comunică conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi
conducerii sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici.

2. Resursele materiale

Resursele materiale utilizate în administraţie sunt

bunuri sau valori mobile şi imobile, iar în cadrul lor un rol
deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului şi
localurilor sau sediilor.
Echipamentul administrativ este alcătuit din aparatura,
maşinile şi materialele, precum şi din furniturile (hârtie,
formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a căror folosire
este curentă în muncile de birou. Resursele procurării lor şi ale
realizării dotărilor necesare interesează, sub aspectul studiului,
ştiinţele economice şi dreptul financiar, iar sub aspectul ştiinţei
administraţiei interesează dotarea optimă şi folosirea raţională
a dotărilor în vederea asigurării eficienţei activităţii executive
şi a nesolicitării exagerate a resurselor bugetare.
Activitatea de raţionalizare a echipamentului
administrativ are în vedere185 următoarele aspecte importante:

185
Al. Negoiţă, op.cit., pag. 164.

342
 a. standardizarea echipamentului, adică asigurarea
uniformizării dotării administrative, mai ales la aceleaşi nivele
ale organizării administrative (primării, prefecturi, ministere
etc.), ceea ce trebuie să determine un maximum de
funcţionalitate, desigur, la nivelul cunoscut într-o perioadă de
societate;
b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament în
urma cercetării şi cunoaşterii nevoilor reale ale activităţii
executive.
c. mecanizarea şi automatizarea operaţiunilor de birou
prin adaptarea administraţiei la progresul tehnic aplicabil
acestui sector. Acest din urmă aspect, mai ales în privinţa
utilizării aparaturii de prelucrare automată a datelor, cu toate
marile avantaje oferite în privinţa economiei de timp, resurse şi
personal, este supus unor limitări186 ce afectează introducerea şi
folosirea echipamentului modern. Astfel:
- Operează limitări de ordin intelectiv, în care sens
trebuie precizat că nu orice aspect al activităţii executive se
pretează la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, întrucât
activitatea intelectuală nu poate fi suplinită de maşină în
materia concepţiei şi a deciziei. Astfel, dacă majoritatea
operaţiunilor administrative de birou – mai ales în domeniul
strângerii, retransmiterii, înregistrării, prelucrării şi păstrării
datelor – se pot realiza mecanizat şi automatizat, activitatea de
analiză şi apreciere a informaţiilor necesară actului decizional
nu se pretează la un asemenea tratament, cel puţin în actualul
stadiu al dezvoltării în care ne aflăm, decât într-un mod cu totul
excepţional, cum ar fi, de pildă, stabilirea impozitelor, aportul
factorului uman rămânând hotărâtor chiar şi în modul de
programare a aparaturii.
- Există limitări aduse introducerii noii tehnici care sunt
de ordin economic şi structural-funcţional. În acest sens
înzestrarea trebuie să fie rentabilă, adică faţă de costul
186
Idem, op.cit., pag. 165-167.

343
investiţiei făcute să se efectueze un mare volum de lucrări cu
mijloacele din dotare, care să aibă şi o folosinţă de durată, ce
permite o reală amortizare a lor. Trebuie să remarcăm faptul că
nu la toate nivelele administrative şi nu la orice autoritate e
necesară aceeaşi dotare tehnică, astfel, de pildă, s-ar putea ca
prelucrarea automată a datelor la nivele ierarhice inferioare să
se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul
teritoriale comune, decât prin dotarea fiecărui organ executiv
cu tehnica respectivă, reunindu-se, astfel, volumul de muncă al
mai multor instituţii.
- Apar şi limitări de ordin psiho-social şi tradiţional ce
ţin de existenţa unei rutine administrative formate în activitatea
executivă îndelungată a unor persoane şi care se reflectă în
atitudini şi reacţii personale negative, uneori chiar de
obstrucţionare faţă de tendinţele novatoare de introducere a
noilor mijloace şi metode, legate mai ales de temerea
insuficienţei cunoaşterii şi utilizării acestora şi, mai ales, de
eventualitatea pierderii locului de muncă datorită modificărilor
structurale şi de personal aferente noii tehnologii introduse.
Când ne referim la echipamentul administrativ avem în
vedere, în special, echipamentele de prelucrare a datelor şi de
reproducere de birou, cele de transmitere a informaţiilor, cele
de transport automatizat al corespondenţei, sistemele
automatizate de registratură şi tehnicile moderne de păstrare şi
distrugere a documentelor.
a. În cazul echipamentului de înregistrare, prelucrare
şi de reproducere a datelor în activitatea de birou187 se are în
vedere faptul că documentul scris sau înscrisul constatator,
inclusiv al actelor juridice, dar şi al unor operaţiuni tehnico-
materiale, este „produsul” de bază al activităţii executive.
Acesta se redactează dactilografiat după un înscris de mână
(manuscris) aprobat şi care trebuie realizat într-un număr mare
de exemplare (originale sau copii), conform numărului de
187
N. Radu, Gh. Ciulbea, Experienţa mondială…, pag. 122 şi urm.

344
destinatari, de părţi interesate, ori în funcţie de nevoile de
documentare etc. Realizarea acestor operaţiuni este încă
condiţionată de existenţa unor tehnici şi sisteme de reproducere
a documentelor (reprografie) începând cu copierea
dactilografică, fotocopierea, copierea electrostatică (Rank
Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc.
Important este că din momentul redactării să existe o limitare a
numărului de documente la strictul necesar.
b. Echipamentul de transmitere a informaţiilor la
distanţă vizează mijloacele moderne ce permit legătura
simultană sau succesivă între doi sau mai mulţi factori ai
comunicării, cum este cazul interfonului, telefonului, telexului,
telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau
fix).
c. Transportul automatizat al corespondenţei prezintă o
importanţă deosebită în marile instituţii şi sedii administrative
cu un amplu volum informaţional şi al lucrărilor de birou,
tehnica urmărind îmbunătăţirea fluxului informaţional şi a
circuitului acestuia în interior prin intermediul transportoarelor
cu bandă, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace
pneumatice, a interconectării aparaturii computerizate.188
d. Sistemele automate de registratură au în vedere
înscrierea şi clasificarea documentelor (dosare, lucrări) în baza
unor coduri care sunt apoi înregistrate în memoria unui
calculator, putând fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv
asupra locului de păstrare.
e. Tehnicile moderne de păstrare sau arhivare a
documentelor au în vedere realizarea unei depozitări bazate pe
criterii riguroase şi de către un serviciu anume specializat cu o
bună dotare tehnică, ce include depunerea în rafturi mobile
după o ordine codificată prestabilită şi înregistrată în memoria

188
Tot acest echipament de reproducere a documentelor, transmitere şi
prelucrare a informaţiilor etc., este, mai nou, desemnat terminologic prin
noţiunea de „birotică”.

345
unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de
către funcţionarul specializat aflat într-un centru dispecer,
conectat cu întreaga instituţie (de pildă, prin reţeaua telefonică
sau calculator) şi care eliberează documentul care a fost
solicitat sau copia acestuia.
Dezvoltarea preocupărilor privind perfecţionarea
activităţii şi a dotării birourilor a condus la apariţia unei noi
ştiinţe, respectiv birotica.
Crearea reţelei interne (intranetul) în cadrul instituţiei, a
celei externe (extranetul) şi a celei internaţionale (internetul)
reprezintă criteriul de performanţă în materia circuitului
informaţiilor şi pentru administraţia publică.
Localurile (sediile) autorităţilor administrative
Organul executiv îşi are sediul (principal, dacă este
cazul), de regulă, în localitatea de reşedinţă a unităţii
administrativ-teritoriale la al cărei nivel este constituit sau în
capitală. În principiu, o singură clădire este suficientă, dar, în
funcţie de nevoi, este recomandabil ca întreg grupul de
construcţii să fie învecinat, asigurând o concentrare a mai
multor autorităţi şi instituţii de la acelaşi nivel şi de acelaşi
interes, ceea ce uşurează atât conlucrarea între oficiali, cât şi
accesul publicului solicitant în vederea rezolvării problemelor
sale (de exemplu, în cazul autorităţilor financiar – bancare).
Localul instituţiei executive trebuie să asigure
funcţionalitatea adecvată specificului autorităţii găzduite
(primărie, finanţe, poliţie etc.), să confere condiţii igienico-
sanitare şi de lucru personalului, caracterizându-se printr-un stil
sobru şi o arhitectură ce reflectă nivelul de dezvoltare
economică a zonei, tradiţiile locale, etc.
Încăperile sau birourile pot fi astfel concepute şi
amplasate încât să fie destinate folosirii lor de către una sau
mai multe persoane, reflectând unitatea serviciului şi specificul
structurilor sau compartimentelor interne. În acest fel se
asigură atât funcţionalitatea maximă necesară, evitându-se, de

346
pildă, deplasarea inutilă a personalului propriu, cât şi limitarea
accesului publicului în mod strict numai la acele servicii
specializate relaţiilor exterioare, precum registratura, biroul
primirilor în audienţă, etc.
Suprafaţa medie locativă este de 3-6 mp de funcţionar,
cu respectarea unui anumit volum al încăperii, a condiţiilor de
iluminat – natural sau artificial – a unei bune izolări fonice. În
încăperi se află mobilierul adecvat muncii respective (birouri,
fişete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrării şi
transmiterii informaţiilor (calculator, computer, telefon,
telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a
documentelor etc. În unele situaţii încăperile pot primi o
destinaţie specială – de pildă, arhiva, documentele secrete,
casieria – necesitând amenajare specială, cum ar fi sistemul de
siguranţă şi de alarmare pentru prevenirea pătrunderii
persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor.
Reglementări de ordine interioară pot prevedea modul
de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire
şi stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de
siguranţă, situaţiile de avarii şi modul de intervenţie etc.

3. Resursele financiare

Autorităţile executive au nevoie, pentru desfăşurarea

eficientă a activităţii lor – pe lângă cadrul legal bine definit şi
de un personal temeinic pregătit – de existenţa unor mijloace
materiale şi a unor resurse financiare, astfel constituite încât să
corespundă nevoilor reale ale administraţiei, fără să greveze
bugetul public sustrăgând valori care ar putea fi utile în alte
sectoare ale vieţii publice.
Resursele financiare se constituie, de regulă, din
bugetele alocate de stat sau de colectivităţile locale în
beneficiul autorităţilor respective care au un plan propriu de
cheltuieli, precum şi un cont bancar, ceea ce permite o anumită

347
independenţă în modul de dispunere asupra fondurilor
existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca în mod
parţial ori chiar în totalitate autoritatea să realizeze şi venituri
proprii (de pildă, din impozitele şi taxele locale) care să-i
acopere cheltuielile financiare în modul de efectuare a plăţilor
pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor,
contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la
o activitate optimă sub aspectul costurilor scăzute ale
serviciilor administrative.

Capitolul 11
Activitatea administraţiei publice
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice de
organizare a executării legii şi a celorlalte acte normative se

348
realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi
printr-o activitate de prestaţiune în cadrul diferitelor servicii
publice189.
În primul caz, autorităţile administraţiei publice adoptă/
emit acte de autoritate (hotărâri, dispoziţii), prin care
organizează executarea şi se execută în concret legea, aceste
acte având caracter de autoritate.
În al doilea caz, administraţia pierde votul de comandă,
ea se situează pe poziţia de executant al serviciilor publice
către comunitate, încheind contracte sau executând operaţiuni
material-administrative.
Complexitatea atribuţiilor administraţiei a crescut, fiind
determinate de:
- aplicarea principiilor autonomiei şi a autonomiei
financiare;
- deconcentrarea serviciilor publice;
- trecerea unor bunuri în proprietatea publică sau
privată a unităţilor administrativ-teritoriale.
Corespunzător, a crescut şi numărul de acte
administrative şi operaţiuni material administrative prin care se
realizează aceste atribuţii.

I. Actele administrative

1. Noţiunea, trăsăturile, regimul juridic şi

clasificarea actelor administrative

Sfera şi definiţia actelor administrative

Concepută ca activitate îndeplinită de anumite
autorităţi, administraţia publică se înfăptuieşte în conformitate

189
A. Negoiţă –Contenciosul administrativ şi elemente de drept
administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992, pag. 6

349
şi în baza legii, prin acte administrative cu caracter normativ
sau individual, prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni
materiale administrative.
Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu
caracter unilateral, făcute în exercitarea funcţiei executive a
autorităţilor publice, în scopul de a produce efecte juridice, a
căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge
la forţe de constrângere a statului.
Faptele materiale juridice determină naşterea,
modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, independent
de existenţa unei manifestări de voinţă în acest scop, legea
fiind cea care le atribuie efecte juridice.
Operaţiunile materiale administrative cuprind acele
fapte materiale care nu concretizează o voinţă juridică dar care
sunt necesare pentru emiterea, adoptarea sau executarea actului
administrativ.
Actele administrative constituie principala formă
juridică a activităţii autorităţilor administraţiei publice. În
literatura juridică, dorinţa de a defini noţiunea de act
administrativ a dat naştere la mai multe formulări
terminologice, grupate sub denumirile de „act de drept
administrativ” sau „acte administrative”. Denumirea de „acte
de drept administrativ” s-a propus în ideea evocării mai clare a
regimului elaborării actelor organelor administraţiei de stat190,
considerându-se că aceasta indică apartenenţa actului la
administraţia de stat191. Această terminologie a fost criticată
încă de la promovarea sa192 iar, în prezent specialiştii în drept
public folosesc terminologia de „acte administrative”193.

190
T. Drăganu – Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1959, pag. 16-21
191
I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura
Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 28
192
R. Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, pag. 217

350
 Disputa de ordin terminologic nu se mai justifică faţă
de dispoziţiile Constituţiei României, ale Legii contenciosului
administrativ şi ale Legii administraţiei publice locale, care
consacră sintagma de „act administrativ”. Pe de altă parte,
apreciem că folosirea termenului de „acte de drept
administrativ”, ar conduce la aparenţe, că sfera acestor acte
este mai restrânsă, limitându-se la actele cu caracter normativ
şi excluzând pe cele cu caracter individual.
Desigur, legislaţia foloseşte, de regulă, denumirile
concrete ale actelor administrative: hotărâri, ordine, decizii,
dispoziţii, autorizaţii, regulamente, etc., care permit stabilirea
provenienţei actului administrativ şi determinarea caracterului
său normativ sau individual.
În literatura juridică au fost formulate mai multe
definiţii ale actului administrativ, care nu diferă esenţial în ceea
ce priveşte conţinutul, diferenţele rezultând din sfera de
cuprindere şi din modul de prezentare. Astfel, actele de drept
administrativ au fost definite ca fiind actele juridice unilaterale
emise în cadrul activităţii executive ale autorităţii publice în
calitatea lor de subiect special investit cu atribuţia de realizare
a puterii de stat194.
Într-o opinie prezentată sintetic, s-a apreciat că actele
de drept administrativ pot fi definite ca manifestări unilaterale
şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal
autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a produce

193
I. Alexandru – Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2002, pag. 470; I. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura
All Bek, Bucureşti, 2002, pag. 21-24; I. Nedelcu, A. L. Nicu – Drept
administrativ, Editura Themis – Fundaţia Europeană Tituşescu, Craiova,
2002, pag. 279; V. Vedinaş – Drept administrativ şi instituţii politice
administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 83-84
194
T. Drăganu – Formele concrete de activitate ale organului statului,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1965, pag. 234-240; I. Santai – Drept
administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj-
Napoca, 2004, pag. 29

351
efecte juridice, în temeiul puterii publice195. Într-o altă opinie,
actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă
juridică, pe baza şi în executarea legii, a unei autorităţi
administrative, prin care se formează o situaţie juridică
referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţa juridică fiind
supusă regimului juridic administrativ196.
În sfârşit, o definiţie care impune prin conciziune
înţelege prin actul administrativ acea formă juridică
principală a activităţii organelor administraţiei publice, care
constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a
da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în
realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate
al instanţelor judecătoreşti197.
Fără a face o analiză a modurilor de definire a actului
administrativ prezentate mai sus, apreciem că ele exprimă în
esenţă trăsăturile actelor administrative şi regimul juridic al
acestor acte.
În concepţia noastră, actul administrativ reprezintă o
manifestare de voinţă juridică expresă, unilaterală şi supusă
unui regim de putere publică, care emană de la autorităţile
administraţiei publice prin, care se nasc, se modifică sau se
sting drepturi şi obligaţii.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de
noua Lege a contenciosului administrativ care în mod concis îl
defineşte ca „actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
sau organizării executării legii”198. Semnificaţia acestei

195
R. N. Petrescu, – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 287
196
I. Nedelcu, A.L. Nicu – Drept administrativ, Editura Themis, Craiova,
2004, pag. 279
197
A. Iorgovan –Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 24
198
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, publicată în
Monitorul Oficial nr. 1154/7.12.2004

352
definiţii reprezintă importanţa sub aspectul actelor supuse
controlului de legalitate, acestea extinzându-se şi asupra actelor
emise de alte autorităţi publice decât cele care aparţin
administraţiei, ca fiind conformă şi cu art. 52 din Constituţia
revizuită.

Trăsăturile actelor administrative

Chiar dacă există o varietate de opinii referitoare la
noţiunea de act administrativ, acestea cuprind elemente
comune în ceea ce priveşte delimitarea actului administrativ de
celelalte acte juridice ale organelor administraţiei de stat, pe de
o parte, precum şi de operaţiunile materiale administrative, pe
de altă parte. Din definiţiile prezentate se pot desprinde
trăsăturile actului administrativ, pe care le vom prezenta în
continuare.
a) Actul administrativ este forma juridică principală de
activitate a administraţiei publice. Actul administrativ nu este
singura formă juridică prin care lucrează administraţia dar este
forma juridică cea mai importantă. S-a apreciat că acest
caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte
activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele
administraţiei de stat dar care nu fac parte din administraţia de
stat şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt
emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de
administraţie şi operaţiunile tehnic productive199.
Există o diferenţiere în ceea ce priveşte ponderea
actului administrativ în sfera formelor de activitate ale
organelor administraţiei publice, acestea variind în funcţie de
nivelul ierarhic al organului administraţiei publice de la care
emană actul. La organele de la baza sistemului organizării
administraţiei publice au o pondere mai mare operaţiunile
materiale administrative şi cele tehnice iar pe măsură ce urcăm

199
R. Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, pag. 222

353
spre organele din vârful organizaţiei, ponderea acestora scade
în favoarea actelor administrative200.
b) Actul administrativ reprezintă o manifestare de
voinţă expresă unilaterală şi supusă unui regim de putere
publică.
Potrivit acestei trăsături, actul administrativ apare ca
fiind exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a
administraţiei publice de a produce în mod direct efecte
juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi
şi obligaţii. Caracterul expres al manifestării de voinţă este
determinat de regimul de putere publică în care se emit actele
administrative. Voinţa pe care o manifestă organul
administraţiei publice trebuie să fie neîndoielnică, să aibă drept
scop producerea în mod direct de anumite efecte juridice, adică
să aibă animus negati contrahendi iar să nu fie jocandi causa201.
Actul administrativ nu poate avea semnificaţia unei rugăminţi,
a unei păreri sau sentiment. În acest fel, actul administrativ
antrenează în mod independent producerea unor efecte juridice,
spre deosebire de operaţiunile administrative care nu produc
efecte juridice202.
c. Actul administrativ este emis în regim de putere
publică.
Prin această trăsătură, actul administrativ se deosebeşte
de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor
administraţiei publice. Actul administrativ concretizează voinţa
autorităţilor administrative ca subiect de drept învestit cu

200
A. Trăilescu - Unele considerente referitoare la raporturile dintre
autorităţile administraţiei publice în actele acestora, în Dreptul nr. 10-
11/1995, pag. 43
201
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 29; I. Nedelcu, A.L. Nicu – Drept administrativ,
Editura Themis, Craiova, 2004, pag. 179
202
I. Alexandru – Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, pag. 487

354
putere publică203. Din această trăsătură rezultă obligativitatea
actelor administrative şi executarea lor din oficiu.
Obligativitatea actului administrativ se referă la toate
subiectele de drept care intră sub incidenţa dispoziţiilor
respective, ea este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de
care se bucură actele administrative, fiind emise pe baza şi în
vederea executării dispoziţiilor legale în vigoare. Totodată,
actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atâta
vreme cât el nu a fost abrogat, revocat sau anulat cât şi pentru
organele administrative superioare organului emitent. Regimul
de putere nu exclude ci permite exercitarea controlului de
legalitate exercitat asupra actelor administrative.

Regimul juridic al actelor administrative

Analiza regimului juridic al actelor administrative
vizează aspecte referitoare la procedura de emitere a acestor
acte, condiţiile de validitate a actului administrativ, forţa
juridică şi regimul juridic al actului administrativ. S-a apreciat
că prin regim juridic vom înţelege un ansamblu de reguli de
fond şi de formă care conturează „personalitatea” actelor
administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile
de valabilitate ale acestora204. Într-o altă opinie, regimul
juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de
reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea
respectivelor acte205.
Elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă
legalitatea, la care ne vom referi în continuare.

203
R. N. Petrescu – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 290
204
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 40
205
I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura
Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 30

355
 a. Legalitatea actului administrativ, semnifică faptul
că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le
iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalităţii, adică
unui ansamblu de reguli de drept de ranguri şi conţinuturi
diferite206.
Principiul legalităţii în doctrina românesc a fost analizat
diferit, în corelaţie cu oportunitatea. După un curent de gândire
(şcoala de la Cluj).
Legalitatea este o condiţie de valabilitate a actului
administrativ, alături de oportunitate. După alţi autori (Şcoala
de la Bucureşti), legalitatea este corolarul condiţiilor de
valabilitate iar oportunitatea este un element al legalităţii şi nu
o condiţie de valabilitate distinctă. S-a mai apreciat că
oportunitatea este o condiţie de valabilitate specifică deciziei
administrative, care constă în actualitatea, corespondenţa
permanentă a acesteia cu evoluţia realităţilor administrative iar
nerespectarea acestei condiţii poate atrage nulitatea actului
administrativ207.
Desigur faţă de multitudinea actelor administrative
emise, analiza legalităţii şi oportunităţii se va face având în
vedere activitatea reglementată, organul emitent, forţa juridică
a actului administrativ. În toate cazurile legalitatea actului
administrativ reprezintă cel puţin conformitatea actului
respectiv cu legea fundamentală, cu legile adoptate de
Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi toate celelalte acte
normative care au forţă juridică superioară actului analizat.

b. Forma actului administrativ. În cele mai multe

cazuri actele administrative îmbracă forma scrisă, care este
apreciată ca o garanţie de respectare a legalităţii. Actele
administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma
206
A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet – Traite de droit
administratif, 1996, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 593
207
I. Alexandru – Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, pag. 470

356
scrisă, fiind obligatorie publicarea lor. Actele normative cu
caracter individual îmbracă şi forma orală, în condiţiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară
pentru următoarele considerente:
- necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a
conţinutului actelor;
- necesitatea executării şi respectării dispoziţiilor
actului de către cei care cad sub incidenţa lui;
- existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
- verificarea legalităţii actului în vederea sancţionării
celor vinovaţi de eventuale vicii de legalitate a
actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului
legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ
respectiv208.
Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a
actului, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte
elemente de concretizare exterioară ale actului:
- limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de
dispoziţiile art. 13 din Constituţia revizuită este
limba română209. Cu toate acestea, în conformitate
cu dispoziţiile art. 120, alin. 2 din legea
fundamentală şi ale art. 51,71, alin. 2 şi 106, alin. 8
din Legea nr. 215/2001, privind administraţia
publică locală, în unităţile administrativ teritoriale
în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale
au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor,
hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ se

208
R. Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, pag. 233
209
Constituţia României, revizuită, publicată în Monitorul Oficial, nr.
767/31.10.2003

357
 aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă a
cetăţenilor aparţinând minorităţii respective210;
- motivarea actului are menirea de a prezenta
elementele de fapt şi de drept care legitimează
intervenţia actului respectiv;
- potrivit art. 29 din Legea nr. 24/2000 privind
Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, republicată, motivarea în cazul
ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului se face
prin note de fundamentare, iar în cazul celorlalte
acte normative prin referate. Totuşi, în dreptul
nostru nu există o obligaţie generală privind
motivarea actelor administrative, această obligaţie
fiind reglementată pentru anumite acte
211
administrative, prin legi speciale .
Astfel, art. 175 din Codul de procedură fiscală dispune
că decizia prin care se soluţionează contestaţiile împotriva
actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt şi de
drept pe care se întemeiază actul administrativ jurisdicţional.
De asemenea, prin dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 544/2001
privind liberul acces la informaţiile de interes public se dispune
că refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează212.
Ne alăturăm autorităţilor care susţin necesitatea de a se
reglementa obligativitatea motivării tuturor actelor normative,
regulă care va fi cuprinsă în viitorul Cod de procedură
administrativă.

210
Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în
Monitorul Oficial, nr. 204/23.04.2001
211
Legea 204/2000, privind normele de tehnică legislativă publicată în
Monitorul Oficial 777/25.08.2004
212
Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public
publicată în Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001

358
 c. Procedura de elaborare a actului administrativ. În
funcţie de momentul în care intervin, distingem categorii de
forme procedurale:
- forme procedurale anterioare emiterii actului;
- forme procedurale concomitente cu emiterea
actului;
- forme procedurale ulterioare emiterii actului.
De regulă, formele procedurale prealabile (propunerile,
referatele, rapoartele, procesele verbale, etc.) sunt operaţiuni
material-administrative care nu produc efecte juridice, dar care
sunt necesare elaborării actului administrativ.
Dintre operaţiunile procedurale emiterii actului
administrativ probleme teoretice şi practice au ridicat avizele şi
acordul. Chiar dacă au unele asemănări cu actele
administrative, în doctrina de specialitate s-a apreciat că,
indiferent de categoria căreia îi aparţine (facultative,
conforme), acestea nu sunt acte administrative de sine
stătătoare, ci doar operaţiuni administrative foarte
importante213. Acordul exprimă acceptul pe care un organ
public îl dă altui organ, în vederea emiterii de către ultimul a
unui act administrativ. Potrivit momentului care intervine,
acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Pentru
formele procedurale prealabile emiterii actului administrativ
are relevanţă acordul prealabil, apreciindu-se că actele emise în
baza lui sunt „acte administrative complexe”, exprimând o
dublă voinţă juridică.

d. Forţa juridică a actelor administrative. Forţa

juridică a actelor administrative se fundamentează pe
prezumţia relativă că acestea au fost emise cu respectarea

213
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 56; V. Vedinaş – Drept administrativ şi instituţii
politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 100

359
tuturor condiţiilor cerute de Constituţie şi celelalte acte
normative cu forţă juridică superioară actelor emise.
Prezumţia de legalitate, denumită şi prezumţia de
conformitate cu dreptul214, subînţelege condiţia actului
administrativ de a corespunde Constituţiei, legii şi actelor
juridice emise în baza legii. Prezumţia de legalitate este
asociată cu alte prezumţii: prezumţia de autenticitate şi
prezumţia de veridicitate. Din aceste trei prezumţii rezultă că
actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt
obligate să-l respecte şi să-l execute.
Forţa juridică a diferitelor acte administrative este
condiţionată de mai multe elemente:
- locul organului emitent în sistemul organelor
administraţiei publice;
- natura organului emitent;
- categoria de act, respectiv cu caracter individual sau
cu caracter normativ.

e. Efectele actelor administrative. Referitor la efectele

actelor juridice, se impune analizarea a trei aspecte: momentul
de la care actul administrativ produce efecte, întinderea
efectelor produse de actele administrative şi încetarea efectelor
actelor administrative.
Fără a intra în detalii, arătăm că legislaţia şi doctrina
majoritară au fundamentat teza potrivit cu care actele
normative produc efecte juridice de la data publicării lor iar
cele individuale de la datat comunicării. Există şi excepţii prin
care, chiar prin Constituţie se prevede obligativitatea publicării
în Monitorul Oficial (decrete ale Preşedintelui, hotărâri de
Guvern) chiar dacă acestea au caracter individual.
Actele administrative produc efecte juridice până în
momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regulă se face de
către organul emitent (retractare), de organul ierarhic superior
214
J. Rivero, J. Waline – Droit administratif precis, Paris, 2000, pag. 107

360
(revocare) ori de către instanţele judecătoreşti (anulare). De
asemenea, actul administrativ poate fi abrogat printr-un act
normativ cu putere egală sau superioară.

Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate există mai multe variante de
clasificare a actelor administrative, în funcţie de diferite criterii
şi potrivit modului de organizare al administraţiei în diferitele
etape de dezvoltare economico-socială. Desigur, aceste
clasificări vor trebui reconsiderate faţă de dispoziţiile art. 2, lit.
b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004,
care defineşte actul administrativ şi asimilează unele contracte
încheiate de autorităţile publice actelor administrative. Vom
prezenta în continuare câteva dintre clasificările făcute în
literatura de specialitate.

a. După întinderea efectelor pe care le produc se

delimitează:
- actele administrative cu caracter normativ, care
cuprind reglementări de principiu cu caracter
obligatoriu, care se aplică unui număr nedeterminat
de persoane;
- actele normative cu caracter individual care sunt
manifestări de voinţă, care creează, modifică sau
desfiinţează drepturi în serviciu uneia sau mai
multor persoane dinainte determinate215.

b. După categoria organului emitent:

- acte emise de organele administraţiei de stat;
- acte care emană de la alte organe de stat;
- acte emise de autorităţile autonome ale
administraţiei publice locale;

215
R. N. Petrescu – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 292

361
 - acte care emană de la persoane private, în baza
împuternicirii date de lege ori de organele
administraţiei;
- acte administrative prin delegare216.
Fără a analiza aceste clasificări, care nu în toate cazurile
au o importanţă practică vor formula o nouă clasificare, în
funcţie de puterea actului administrativ şi de regimul juridic
aplicabil. Această delimitare are în vedere atât clasificări
existente în doctrină, prin care actele administrative erau
împărţite în acte administrative de autoritate, acte normative
de gestiune şi acte administrative cu caracter jurisdicţional217,
cât şi dispoziţiile art. 2, lit. c şi d din Legea nr. 554/2.12.2004
privind contenciosul administrativ. Potrivit acestei clasificări
actele administrative se împart în următoarele categorii:
- acte administrative de autoritate, care sunt acte
unilaterale, cu caracter individual sau normativ
emise de autorităţile publice ale administraţiei
publice în vederea executării ori a organizării
executării legii;
- contractele încheiate de autorităţile publice care
sunt asimilate actelor administrative;
- actele administrativ-jurisdicţionale emise de o
autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale
în soluţionarea unui conflict.

2. Procedura emiterii/adoptării actelor

administrative

216
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 38
217
A. Teodorescu – Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929,
pag. 376; V. Prisăcaru – Contenciosul administrativ român, Editura
Naţional, Bucureşti, 2003, pag. 88

362
 Persoanele administrative218 au dreptul ori, după caz,
obligaţia, de a iniţia, emite/adopta ori încheia acte juridice,
potrivit competenţei legale care le revin. Actele juridice care nu
respectă cerinţele de fond sau de formă prevăzute de lege sunt
lovite, după caz, de nulitatea absolută sau de nulitate relativă
ori sunt considerate inexistente.
Proiectul de act administrativ cu caracter normativ va
fi însoţit, după caz, de o notă de fundamentare, de referatul sau
de raportul întocmit de către instituţia sau de compartimentul
de specialitate din aparatul propriu, precum şi de avizele de
specialitate. Proiectul de act administrativ cu caracter normativ
se transmite persoanei administrative interesate şi celor
stabilite de lege. Persoanele administrative care au primit
proiectul au obligaţia, ca în termenul legal sau în cel stabilit de
iniţiator, să examineze proiectul, prin prisma specialităţii lor, şi
să comunice avizele sau, după caz, observaţiile, recomandările,
propunerile şi opiniile formulate .
După primirea avizelor şi soluţionarea eventualelor
observaţii şi propuneri formulate, proiectul se supune
adoptării/emiterii persoanei administrative competente. În
cazul persoanelor administrative colegiale, adoptarea se face cu
majoritatea prevăzută de lege. Opiniile contrare se
consemnează separat.
Proiectele de acte administrative cu caracter individual
se adoptă/emit din oficiu, sau după caz, la cerere.

Procedura de emitere a actelor administrative prin

exercitarea dreptului la petiţionare
Prin petiţie se urmăreşte dobândirea, recunoaşterea,
exercitarea, promovarea, apărarea sau restabilirea unui drept
legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau
public. Procedura privind exercitarea dreptului la petiţionare se

218
Noţiunea de persoană administrativă în acest curs desemnează: autoritate
publică, instituţie publică şi serviciu public.

363
declanşează prin petiţii formulate în nume propriu, cuprinse în
scrisori ori prezentate în audienţe şi consemnate în scris sau
transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesaţi
persoanei administrative competente.
Petiţia poate îmbrăca forma de cerere, reclamaţie,
sesizare, propunere sau oricare altă formă specifică dreptului
de petiţionare, în condiţiile legii. Petiţiile vor fi însoţite de acte
doveditoare necesare în susţinerea lor.
Prin cerere se solicită recunoaşterea sau realizarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal
sau public.
Prin reclamaţie se solicită restabilirea unui drept
subiectiv sau interes legitim cu caracter personal care a fost
încălcat.
Prin sesizare se solicită restabilirea unui drept sau
interes legitim, de ordin general, încălcat.
Prin propunere se urmăreşte realizarea unor acţiuni de
interes general de către persoana administrativă competentă.
Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze
petiţii, exclusiv în nume propriu. Petiţiile pot fi adresate
personal de cei interesaţi ori prin reprezentanţi sau prin orice
alt mijloc de comunicare.
Persoanele administrative au obligaţia să primească,
să examineze, să verifice, să soluţioneze petiţiile şi să
comunice în scris răspunsurile în cel mai scurt timp, fără a
depăşi 30 de zile de la înregistrarea lor. Răspunsurile vor viza,
în mod obligatoriu, pe solicitant, obiectul petiţiei şi vor fi
motivate legal. Petiţiile nesemnate nu se iau în considerare,
exceptând cazul când semnalează încălcări ale legii.
Persoanele administrative sunt eliberate de orice
obligaţii în situaţia în care petiţia este vădit netemeinică sau în
cazul în care persoanele administrative au răspuns la o petiţie
având acelaşi obiect.

364
 Persoana administrativă este obligată să primească şi să
înregistreze petiţia de îndată. În cazul petiţiilor depuse
personal, se va elibera dovada înregistrării lor.
Petiţiile pot fi formulate personal şi oral numai în cadrul
audienţelor. Aceste petiţii vor fi evidenţiate într-un registru
special.
Persoana administrativă competentă are obligaţia să
informeze, de îndată, pe cei interesaţi asupra condiţiilor legale
pe care trebuie să le îndeplinească petiţiile formulate.
Petiţiile greşit adresate vor fi trimise în termen de până
la 5 zile de la înregistrare persoanei administrative competente.
Petiţionarul îşi exercită dreptul de petiţionare, exclusiv
în nume propriu sau al colectivităţii pe care o reprezintă, sub
semnătură, indicând adresa unde urmează să primească
răspunsul. Petiţia se redactează, de regulă, în limba română.
Petiţia va cuprinde, de regulă, următoarele elemente, afară de
cazul în care legea mai indică (şi) altele:
a) nume, prenume/denumire; domiciliul/sediu;
b) obiectul detaliat al solicitării şi justificarea acesteia,
după caz;
c) împuternicirea dată reprezentantului legal, dacă este
cazul;
d) semnătura petiţionarului sau a reprezentantului său
legal;
e) data întocmirii (solicitării) petiţiei;
Petiţia va fi însoţită, după caz, de documente sau dovezi
prevăzute de reglementările legale în vigoare sau socotite utile
de către solicitant.
Petiţionarul poate renunţa la solicitare înainte de
emiterea/adoptarea actului administrativ, ori de luare a măsurii
pretinse, cu excepţia cazului în care actul sau măsura se
dispune din oficiu. Petiţionarul este în drept să renunţe la
solicitarea sa şi după emiterea/adoptarea actului administrativ
sau luarea măsurii care face obiectul petiţiei. În această situaţie,

365
persoana administrativă va trebui să revoce actul sau măsura la
care s-a renunţat, cu excepţia cazurilor în care actul produce
efecte şi faţă de terţi sau serveşte interesul public. Renunţarea
poate fi făcută numai în scris. Petiţionarul va fi obligat, dacă
este cazul, să suporte eventualele daune ocazionate de actul de
renunţare.
Orice persoană care are un drept sau un interes legitim
personal, poate cere persoanei administrative punerea la
dispoziţie a unor informaţii, date sau documente pe care
aceasta le deţine şi care au legătură cu solicitarea sa, precum
şi orice altă informaţie de interes public, dacă prin lege nu se
interzice accesul la documentele respective.
Participanţii la procedura administrativă au obligaţia de
a coopera cu persoanele administrative la rezolvarea petiţiilor.
Situaţiile negative nu trebuie dovedite şi nici probate, cu
excepţia cazurilor prevăzute expres de lege. În asemenea cazuri
petentul va da o declaraţie pe propria răspundere sub
sancţiunea prevăzută de Codul penal.

3. Formalităţi procedurale necesare, emiterii/

adoptării actelor administrative

Categorii de formalităţi procedurale

În situaţiile prevăzute de lege, emiterea/adoptarea
actului administrativ poate fi supusă unor condiţii procedurale
anterioare, concomitente sau ulterioare momentului
emiterii/adoptării actului. Aceste formalităţi vor fi îndeplinite
în succesiune, la termenele, în limitele şi potrivit condiţiilor
prevăzute de lege.

A) Formalităţi procedurale anterioare emiterii/

adoptării actului administrativ

366
 Sunt formalităţi procedurale anterioare emiterii/
adoptării actului administrativ: avizul, acordul prealabil şi
propunerea/proiectul.
Avizul reprezintă opinia de specialitate, solicitată de
persoana administrativă competentă să emită/adopte actul
administrativ, cu privire la necesitatea şi oportunitatea
emiterii/adoptării şi la conţinutul actului. Avizele nu se pot
solicita persoanelor administrative ierarhic superioare
emitentului. Revocarea avizului ulterior actului administrativ
emis/adoptat cu respectarea lui nu influenţează valabilitatea
actului administrativ. Avizele sunt: facultative, consultative şi
conforme.
Avizele sunt facultative atunci când persoana
administrativă, care emite/adoptă actul nu este obligată să le
solicite. În cazurile în care avizul a fost solicitat şi obţinut,
iniţiatorul actului nu este obligat să se conformeze acestuia.
Avizele sunt consultative atunci când iniţiatorul actului
administrativ este obligat să le solicite dar nu este obligat să se
conformeze conţinutului acestora la emiterea/adoptarea actului
administrativ.
Avizele sunt conforme, atunci când iniţiatorul actului
administrativ este obligat atât să le solicite cât şi să le respecte.
Acordul prealabil reprezintă consimţământul unei
persoane administrative determinate, cu privire la
emiterea/adoptarea în viitor a unui act administrativ, de către
o altă persoană administrativă. Emiterea/adoptarea actului
administrativ, fără acordul prealabil prevăzut de lege, atrage
nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil
în cazul în care acordul prealabil sau refuzul emiterii sale nu au
fost comunicate solicitantului în termenul prevăzut de lege.
Propunerea reprezintă operaţiunea pregătitoare prin
care este sesizată o persoană administrativă în vederea luării
unei măsuri.

367
 Proiectul reprezintă o propunere iniţiată de persoana
administrativă privitoare la un anumit mod de rezolvare
juridică a unei situaţii într-o formă apropiată sau identică cu
viitorul act administrativ având un mod de alcătuire conform
cerinţelor impuse de tehnica legislativă.
Avizul, acordul, aprobarea/ratificarea sau confirmarea
se întocmesc în scris, sub sancţiunea nulităţii. Avizele
favorabile cu observaţii, avizele nefavorabile, refuzul de
aprobare/ratificare, confirmare sau emitere a acordului, vor fi
motivate în toate cazurile.

B) Formalităţi procedurale concomitente emiterii/

adoptării actului administrativ
Formalităţile concomitente emiterii/adoptării actului
sunt: cvorumul, majoritatea necesară, consensul, emiterea/
adoptarea în comun, motivarea, redactarea, semnarea şi, după
caz, contrasemnarea.
Cvorumul reprezintă majoritatea cerută de lege
pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial. Organele
colegiale lucrează legal, de regulă, în prezenţa majorităţii
membrilor lor, în afara cazurilor în care legea dispune altfel.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului
este reprezentată de numărul minim de voturi necesar pentru
ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act
administrativ poate fi: simplă, absolută şi calificată.
Majoritatea simplă reprezintă regula generală şi impune
ca, pentru adoptarea actului, să voteze favorabil cel puţin
jumătate plus unu din numărul membrilor prezenţi.
Majoritatea absolută impune ca, pentru adoptarea unui
act administrativ, să voteze favorabil cel puţin jumătate plus
unu din numărul membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificată impune ca, pentru adoptarea
actului administrativ, să voteze favorabil un anumit număr,

368
legal determinat, din numărul membrilor organului colegial.
Acest număr va fi în toate cazurile mai mare decât majoritatea
absolută.
Consensul impune ca adoptarea actului administrativ
să se realizeze prin acordul de voinţă al tuturor membrilor
care compun organul colegial de conducere.
Motivarea este operaţiunea administrativă prin care se
expun considerentele de fapt şi de drept, care justifică
emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea în drept
este obligatorie pentru toate actele administrative, cu excepţiile
prevăzut de lege. Motivarea actului administrativ se face în
temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor,
avizelor sau alte asemenea cerinţe procedurale, întocmite de
iniţiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea
se aduce la cunoştinţă solicitantului la cerere, fie integral fie în
rezumat ori se comunică din oficiu, în condiţiile legii.
Redactarea actelor administrative se face într-un stil
concis, clar şi neechivoc, cu respectarea strictă a regulilor
gramaticale şi ortografice. La redactarea textelor normative se
va utiliza forma prescriptivă, conform legii.
Semnarea actului administrativ se face, după caz, de
conducătorul persoanei administrative ori de către
împuterniciţii acestuia, după care va avea loc înregistrarea,
numerotarea, datarea şi ştampilarea actului. Semnarea actelor
administrative este condiţia de formă obligatorie prin care se
atestă autenticitatea acestora. Lipsa semnăturii atrage
inexistenţa actelor administrative emise de organele
unipersonale.
Când legea prevede în mod expres, actele
administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate.
Pentru a fi valabile, actele administrative vor purta
denumirea emitentului, numărul de înregistrare, numerotarea,
data, ştampila sau sigiliul şi semnăturile legale. Actele

369
administrative cu caracter normativ vor avea imprimată
ştampila pe fiecare pagină.
Înregistrarea şi numerotarea actelor administrative se
face într-o evidenţă unică, în ordine cronologică, pe ani
calendaristici şi pe categorii de acte.

C) Formalităţi procedurale ulterioare

emiterii/adoptării actului administrativ
Sunt formalităţi procedurale ulterioare emiterii/adoptării
actului administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea,
comunicarea sau aducerea la cunoştinţă publică, rectificarea,
reconstituirea şi arhivarea.
Aprobarea/ratificarea reprezintă încuviinţarea dată
de o persoană administrativă ierarhic superioară cu privire la
un act administrativ emis/adoptat în mod valabil de către o
persoană administrativă.
Confirmarea reprezintă acţiunea de validare a unui
act administrativ, realizată în scopul de a-i întări forţa
juridică, de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de formă,
ori în vederea repunerii sale în executare. Actele
administrative supuse confirmării produc efecte juridice numai
de la data confirmării lor.
Actele administrative cu caracter individual se pun în
executare de la data comunicării lor persoanelor interesate, cu
excepţia cazurilor în care legea dispune altfel. Persoana
administrativă care a emis/adoptat actul administrativ trebuie
să facă dovada comunicării actului.
Actele administrative cu caracter normativ intră în
vigoare în termen de trei zile de la data aducerii lor la
cunoştinţă publică, în formele prevăzute de lege sau de la o
dată ulterioară prevăzută în conţinutul actului, cu excepţia celor
pe care legea le exceptează de la publicare. În situaţia în care
legea nu prevede în mod expres modalitatea de aducere la
cunoştinţă publică, persoana administrativă care a emis/adoptat

370
actul administrativ are obligaţia să-l aducă la cunoştinţa celor
interesaţi, într-una din următoarele forme:
a) afişare la sediul emitentului;
b) publicare într-un cotidian central sau local de largă
circulaţie;
c) prin orice alte mijloace de publicitate prevăzute sau
permise de lege.
Rectificarea este operaţiunea de îndreptare a erorilor
materiale din înscrisurile administrative. Rectificarea poate
avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau menţiuni greşite
din înscrisurile administrative. Rectificarea înscrisurilor
administrative care, au produs schimbări în statutul civil al
persoanelor fizice, operează în condiţiile legii.
Reconstituirea este operaţiunea de refacere a unui
înscris administrativ.
Înscrisurile administrative sunt supuse regimului juridic
al arhivării. Arhivarea reprezintă operaţiunea de: evidenţă,
inventariere, selecţionare, păstrare, şi folosire a înscrisurilor
administrative create sau deţinute de persoanele
administrative.

4. Efectele juridice ale actelor administrative

A) Intrarea în vigoare a actelor administrative

Actele administrative se pun în executare de la data
aducerii lor la cunoştinţă sau la o altă dată indicată de ele, în
formele prevăzute de lege. În situaţia în care legea impune
aprobarea sau confirmarea ulterioară a actului administrativ,
aducerea la cunoştinţă se face numai după primirea aprobării
sau confirmării. Dacă aprobarea sau confirmarea actului
administrativ nu sunt comunicate solicitantului în termenul
prevăzut de lege, iar documentaţia depusă este completă,
persoana administrativă îl va putea aduce la cunoştinţă, ceea ce
permite punerea actului administrativ în executare.

371
 B) Încetarea efectelor juridice ale actelor
administrative
Actele administrative produc efecte juridice până în
momentul ieşirii din vigoare sau al desfiinţării, prin anulare
sau revocare, potrivit legii. Actele administrative pot fi
abrogate, anulate, revocate suspendate, modificate ori
completate.
Abrogarea reprezintă situaţia de încetare definitivă a
efectelor actului administrativ prin emiterea/adoptarea unui
nou act administrativ. După modul în care se dispune,
abrogarea poate fi expresă sau implicită iar, după întinderea
efectelor pe care le produce, aceasta poate fi totală sau parţială.
Prevederile cuprinse într-un act administrativ anterior cu
caracter normativ contrare unei noi reglementări având aceeaşi
forţă juridică sau o forţă superioară se socotesc abrogate
implicit.
Abrogarea totală se dispune, de regulă, printr-o
dispoziţie expresă cu menţionarea elementelor de identificare
ale actului abrogat: tipul, numărul, data şi locul publicării sau
aducerii acestuia la cunoştinţă publică.
În cazul abrogării parţiale în actul de abrogare vor fi
menţionate şi textele a căror aplicare încetează. Abrogările
parţiale sunt asimilate modificărilor. Actul administrativ
abrogat parţial rămâne în vigoare prin dispoziţiile rămase
neabrogate.
Abrogarea unui act administrativ are întotdeauna
caracter definitiv. Este interzis ca prin abrogarea unui act
administrativ să se repună în vigoare actul administrativ iniţial
anterior desfiinţat.
Anularea reprezintă sancţiunea aplicată actelor
administrative emise/adoptate cu încălcarea legii şi constă în
lipsirea acestora de efectele juridice în vederea cărora au fost
emise/adoptate. Anularea poate privi atât actele administrative

372
cu caracter normativ cât şi cele cu caracter individual. Cauzele
anulării pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea actului
administrativ. Cauzele anulării pot fi anterioare, concomitente
sau ulterioare emiterii/adoptării actelor, după caz.
Anularea se dispune de persoana administrativă
ierarhic superioară, de autorităţile de inspecţie sau control, de
cele cu activitate administrativ-jurisdicţională stabilite de lege,
ori de instanţele judecătoreşti, în condiţiile şi în cazurile
prevăzute de lege. Actele de anulare desfiinţează efectele
actelor administrative anulate, atât pentru trecut cât şi pentru
viitor.
Modificarea este operaţiunea juridică prin care se
schimbă parţial conţinutul unui act administrativ. Modificarea
poate fi determinată, după caz, de schimbarea stării de drept
sau a stării de fapt, avute iniţial în vedere la adoptarea/emiterea
actului administrativ. Modificarea unui act administrativ cu
caracter normativ se face, de regulă, de către emitentul actului.
Actul administrativ cu caracter normativ poate fi modificat şi
printr-un act cu forţă juridică superioară, conform procedurii
specifice acestuia din urmă. Pe data intrării în vigoare a actului
modificator, dispoziţiile acestuia se integrează în actul
modificat, înlocuind dispoziţiile care au fost schimbate.
Modificarea poate fi expresă sau implicită.
Modificarea este expresă în situaţiile în care noul act
juridic exprimă în mod explicit, voinţa de a schimba un act
administrativ în vigoare.
Modificarea este implicită atunci când rezultă din
reglementarea diferită dată aceloraşi probleme printr-un act
ulterior.
Nu pot face obiectul modificării sau desfiinţării de
către emitent următoarele categorii de acte administrative
individuale:
- actele care au intrat în circuitul civil;

373
 - actele care produc efecte juridice garantate de lege
sub aspectul stabilităţii;
- actele jurisdicţionale;
- actele care au fost executate material;
- actele pe care legea le exceptează în mod expres
de la modificare sau desfiinţare.
De asemenea, nu pot fi supuse modificării sau
desfiinţării actele individuale care au dat naştere la drepturi,
libertăţi şi interese legitime.
Revocarea este operaţiunea juridică prin care
persoana administrativă autoarea actului, îşi retrage propriul
act. Cauzele care determină revocarea actelor administrative
pot viza legalitatea sau oportunitatea actului. Revocarea actelor
administrative poate interveni pentru cauze anterioare,
concomitente sau ulterioare emiterii/ adoptării lor. În situaţia în
care cauzele revocării sunt anterioare sau concomitente
emiterii/adoptării actului administrativ, efectele revocării au
caracter retroactiv. Dacă revocarea intervine pentru cauze
ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ, efectele
revocării se produc numai pentru viitor.
Actele administrative cu caracter normativ şi individual
sunt, de regulă, revocabile.
Suspendarea este operaţiunea juridică prin care
încetează, în mod vremelnic, efectele juridice ale actelor
administrative. Suspendarea actelor administrative poate avea
loc din oficiu sau la solicitare, în condiţiile legii. Suspendarea
unui act administrativ poate fi dispusă de următoarele subiecte
de drept:
a) de persoana administrativă emitentă;
b) de persoana administrativă ierarhic superioară;
c) de autoritatea cu atribuţii jurisdicţionale stabilite prin
lege;
d) de instanţa judecătorească;

374
 Suspendarea poate opera şi de drept, în temeiul unei
prevederi legale.
Suspendarea intervine în cazuri excepţionale, atunci
când există suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea
actului, precum şi, în mod obligatoriu, în cazurile expres
prevăzute de lege. În cazurile în care suspiciunile privind
legalitatea actului administrativ nu se confirmă, acesta va fi
repus în vigoare sau în executare, după caz. În cazurile în care
se stabileşte cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea
actului administrativ suspendat, se va dispune desfiinţarea sa,
prin revocare sau anulare.
Completarea actelor administrative constă în
introducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii normative
şi ipoteze suplimentare, exprimate în texte, care se adaugă
elementelor structurale existente.

Executarea actelor administrative

Actele administrative sunt executorii de drept de la data
aducerii lor la cunoştinţă. Ele pot fi executate silit asemenea
oricărui titlu executoriu. Dacă prin lege se prevăd alte termene
de intrare în vigoare sau posibilitatea exercitării unei căi de
atac, actele administrative pot fi executate numai după
expirarea acestor termene sau după respingerea căii de atac.
Actele administrative individuale se pun în executare
din momentul comunicării lor către cei interesaţi atunci când
ele au fost emise în beneficiul acestora.
Punerea în executare a actelor administrative se
realizează de către persoana administrativă emitentă, prin
structurile sale organizatorice sau, după caz, de agenţi anume
abilitaţi, în condiţiile legii, iar executarea se face de către
subiectele de drept legal obligate, cărora le este destinat actul.
Împotriva modului de executare se poate exercita calea
de atac în faţa persoanei administrative emitente, a celei
superioare ierarhic sau a altor autorităţi competente, în

375
condiţiile legii. Respectarea principiului ierarhiei în exercitarea
căii de atac este obligatorie de către cel ce recurge la utilizarea
ei cât şi în cazurile sau ordinea expres prevăzute de lege, iar în
cazul unei exercitări greşite va opera din oficiu declinarea
competenţei în mod corespunzător.

6. Contractele asimilate actelor administrative

Realizarea serviciilor administraţiei publice nu se poate

materializa numai prin acte administrative de autoritate,
aplicarea principiilor autonomiei locale şi administrarea
domeniului public şi privat al localităţilor implicând încheierea
unor acte în care autoritatea publică, titulară a unui patrimoniu
să participe ca simplă persoană juridică. Aceste acte au fost
denumite acte patrimoniale mixte219 acte de gestiune220,
contracte administrative221.
Doctrina de specialitate actuală, prezentând contractele
încheiate de entităţile publice pentru administrarea
patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale, nu s-a pronunţat explicit dacă acestea
se încadrează în categoria actelor administrative sau a actelor
de gestiune. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ a soluţionat în parte disputa teoretică, enunţând în
art. 2, lit. c, care sunt contractele încheiate de autorităţile
publice „asimilate actelor administrative” sau folosind în
cuprinsul art. 18, alin. 4 chiar termenul de „contract
administrativ”. Indiferent de categoria actelor în care sunt
incluse aceste contracte, ele au un rol important în procesul
constituirii, administrării şi utilizării resurselor financiare ale
unităţilor administrativ-teritoriale.
219
P. Negulescu – Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, pag. 296
220
C. G. Rarincescu – Contenciosul administrativ român, Bucureşti 1934,
pag. 146-147
221
A. Iorgovan –Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 98-101

376
 Reglementările conţinute în dispoziţiile legii nr.
554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la
contractele administrative.
Schiţată deja în doctrina juridică, instituţia contractului
administrativ a fost consacrată, deşi cu unele lacune, în noua
reglementare privind contenciosul administrativ.
În art. 2, lit. c din lege se prevede că anumite contracte
sunt „asimilate” actelor administrative. Textele următoare din
lege folosesc termenul de „contracte administrative”.
Regimul aplicabil contractelor administrative în
procedura de contencios administrativ este în parte diferit de
cel al actelor administrative:
- cererile adresate instanţei referitoare la contractele
administrative se taxează la valoare;
- plângerea prealabilă în cazurile care au ca obiect
contracte administrative are semnificaţia concilierii
în cazul litigiilor comerciale;
Art. 8, alin. 3 din Legea nr. 554/2004 dispune că la
soluţionarea litigiilor privind contractele administrative se va
avea în vedere regula după care principiul libertăţii contractelor
este subordonat principiului priorităţii interesului public.
Cererile privitoare la un contract administrativ se vor
introduce în instanţe în termen de 6 luni de la data încheierii
procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere.
Soluţionând cauza, faţă de dispoziţiile art. 18, alin. 4
din lege instanţa poate, referitor la contractul administrativ
dispune:
- anularea acestuia în tot sau în parte;
- obligă autoritatea să încheie contractul la care
reclamantul este parte;
- impune uneia dintre păţi îndeplinirea unei anumite
obligaţii;

377
 - suplini consimţământul unei părţi, când interesul
public o cere;
- obligă la plata unor despăgubiri pentru daune
materiale şi morale;
Restul dispoziţiilor procesuale referitoare la
soluţionarea cazurilor privind contractele administrative sunt
aceleaşi cu cele privitoare la actele administrative unilaterale.

Obiectul, definiţie şi trăsăturile contractelor

administrative
Potrivit art. 2, lit. c din Legea nr. 554/2001 contractele
administrative au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor, proprietate publică:
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice;
Apreciem că formulările din lege sunt generice,
indicând domeniul în care pot fi încheiate contracte
administrative, urmând ca obiectul fiecărui contract să fie exact
determinat, de către părţi.
La stabilirea obiectului contractului vor fi avute în
vedere şi dispoziţiile art. 125 din Legea nr. 215/2001, Legea
administraţiei publice locale, care foloseşte termenii de
administrare, închiriere, concesionare, vânzare, cumpărare.
Anterior adoptării Legii nr. 554/2001, contractul
administrativ a fost definit ca un acord de voinţă între o
autoritate publică, aflată pe o poziţie de superioritate juridică,
pe de o parte, şi alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin
care se urmăreşte satisfacerea unui interes general, prin
prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice
sau punerea în valoare a unui bun public supus unui regim de
putere publică222.

222
V. Vedinaş – Drept administrativ şi instituţii politice administrative,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 127

378
 Din această definiţie care este actuală chiar şi ulterior
intrării în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ,
contractele administrative au următoarele trăsături:
- reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a
administraţiei publice sau alt subiect de drept
autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi
un subiect de drept privat;
- presupune efectuarea de lucrări, furnizarea de
bunuri, prestarea de servicii de către particular în
schimbul unei plăţi, pe de o parte, sau folosirea unui
bun public de către particular cu titlu oneros;
- este destinat să asigure buna funcţionare a unui
serviciu public sau să pună în valoare un bun public;
- părţile trebuie să accepte unele clauze de natură
reglementară stabilite prin lege, în baza legii sau a
altor acte normative, inclusiv a actelor normative
emise de autorităţile administraţiei publice locale;
- autoritatea administraţiei publice (cel autorizat), nu
poate ceda interesele, drepturile sau obligaţiile sale
decât altor autorităţi publice, iar particularul le poate
ceda oricărei persoane, dar numai cu aprobarea
administraţie publice;
- părţile, prin clauză expresă, sau prin simpla
acceptare a clauzelor prestabilite, au înţeles că se
vor supune unui regim de drept public;
- soluţionarea litigiilor este de competenţa instanţelor
de contencios administrativ, care va avea în vedere
regula după care principiul libertăţii contractuale
este subordonat principiului interesului public223.

6. Aspecte generale privind actele administrativ-

jurisdicţionale
223
A. Iorgovan –Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, pag. 115

379
 În doctrina juridică actele administrative cu caracter
jurisdicţional au fost caracterizate ca fiind actele emise de
organele de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul organelor
administraţiei publice competente să soluţioneze anumite
conflicte juridice apărute între organele administraţiei publice
şi particulari224. Aceste acte juridice, după organul de la care
emană sunt acte administrative, iar după aspectele pe care le
produc, sunt acte jurisdicţionale.
Legea nr. 554/2004privind contenciosul administrativ
defineşte actul administrativ-jurisdicţional ca fiind actul
juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii
jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură
de contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.
Actul administrativ-jurisdicţional se caracterizează prin
următoarele trăsături:
- este un act administrativ tipic din punct de vedere al
organului de la care emană, în sensul că autoritatea
publică care îl emite este învestită prin lege cu
soluţionarea unor litigii;
- este un act administrativ cu caracter individual;
- este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor
administrative225;
- procedura de soluţionare a litigiului este similară
cele judiciare: contradictorialitate, asigurarea
dreptului la apărare, etc.;
- prin actul jurisdicţional litigiul se soluţionează cu
forţă de adevăr legal, capătă autoritate de lucrul
judecat dacă nu este atacat în justiţie;
- actul va fi obligatoriu motivat226.

224
V. Prisăcaru – Contenciosul administrativ român, Editura Naţional,
Bucureşti, 2003, pag. 88
225
I. Iovănaş – Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 221

380
 7. Căile administrative de atac

Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac

Administraţia de stat are, printre altele, sarcina
satisfacerii drepturilor subiective şi a intereselor legitime ale
subiectelor de drept. În multe cazuri aceasta se realizează prin
emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori
este necesară o solicitare expresă adresată organelor de stat.
Posibilitatea de adresare unor autorităţi publice sau dreptul
de petiţionare, este garantată tuturor cetăţenilor de
Constituţie227.
Împotriva măsurilor de orice natură ale administraţiei
subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul
reclamaţiei sau a sesizării, atât la organul autor al măsurii,
cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
Calea de atac constituie mijlocul procedural care
creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor
subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări
cauzate de către autorităţile publice, respectiv ale
administraţiei de stat.
Calea administrativă de atac poartă denumirea
generică de recurs. Prin acte normative ea este denumită în
mod diferit: reclamaţie şi sesizare228 (denumiri generice),
plângere229 (în materia contravenţională), apel230 (în materia
pensiilor), întâmpinare231 (în materie electorală), contestaţie232
(în materia invenţiilor) etc.

226
R. N. Petrescu, – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 304
227
Art. 51, din Constituţie.
228
Art. 2 din Ordonanţa nr. 27/2002.
229
Art. 31 din Ordonanţa nr. 2/2001.
230
Art. 52(4) din Legea nr. 3/1977 abrogată prin Legea nr. 19/2000.
231
Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 68/1992.
232
Art. 36, alin. 1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 64/1991 privind
brevetele de invenţie, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 152/1992.

381
Căile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli
speciale sau generale ale dreptului administrativ, aşa cum sunt
căile procesuale de atac în dreptul procesual civil sau în cel
penal. Căile administrative de atac se deduc din Ordonanţa nr.
27/2002, aplicabilă tuturor autorităţilor de stat.
După organul la care se introduce recursul administrativ,
distingem recursul ierarhic şi recursul neierarhic.
Când recursul se introduce la însăşi organul a cărui
măsură este contestată recursul este neierarhic sau
graţios.
Când recursul se introduce la un organ ierarhic superior
(direct sau indirect) celui a cărui măsură este atacată,
recursul este ierarhic.
După actul juridic rezultat prin soluţionarea căii de
atac distingem recursul jurisdicţional şi recursul
nejurisdicţional.
Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac
împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau
nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia se
prevede o procedură jurisdicţională finalizată printr-un
act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional
(necontencios) este calea de atac exercitată împotriva
unui act administrativ sau a unei măsuri administrative
soldată cu emiterea unui act de administraţie activă.

Elementele şi caracteristicile căilor administrative

de atac
Subiectele care pot exercita căile administrative de
atac pot fi persoane fizice şi juridice, alte organisme şi
organizaţii. Ordonanţa nr. 27/2002 reglementează numai căile
de atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţii de
stat, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a
instituţiilor publice. Ca o excepţie aceste căi de atac puteau fi
exercitate şi de către organele de presă, faţă de care există

382
obligaţia legală a comunicării, în termenele legale, a
rezultatelor cercetării şi a măsurilor luate233. Nu pot fi subiecte
ale căilor administrative de atac organele administraţiei de stat
ierarhic superioare organului autor al măsurii pretins ilegale,
întrucât acesta din urmă are obligaţia conformării faţă de
sesizarea organelor superioare în baza raporturilor ierarhice de
subordonare. În conformitate cu prevederile Constituţiei şi
organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii în
numele colectivelor lor.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să
dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită, ci doar să
facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim propriu, ori a altui subiect, ca, de exemplu, în ipoteza
utilizării ei (plângere) de către cel căruia îi aparţin bunurile
confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii234. În alte cazuri
există posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au
lezat drepturi şi interese ale terţelor subiecte şi nu ale autorului
recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare
împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din
listele de alegători235, chiar dacă privesc alte persoane, având la
îndemână o adevărată acţiune populară.
Obiectul recursului administrativ poate fi diferit şi el
poate consta în urmărirea anulării amenzii contravenţionale,
restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativă,
înscrierea în listele de alegători etc. Poate fi atacată orice
măsură şi orice act administrativ cu caracter individual prin
reclamaţie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza
recursului constă în vătămarea unui drept subiectiv sau interes
legitim propriu sau al altor subiecte, după caz, ori a unor
drepturi şi interese generale.

233
Art. 29 din Legea nr. 1/1978, abrogată prin Legea nr. 7/1998, iar aceasta
prin ordonanţa nr.27/2002.
234
Art. 31, alin. 2 din Ordonanţa nr. 2/2001.
235
Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 69/1992.

383
 Calea de atac poate fi exercitată la organul care a dispus
măsura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu excepţia
cazurilor când norme speciale indică expres organul competent.
Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la două
sau mai multe organe, deoarece nu există limitări legale ale
exerciţiului ei, iar existenţa raporturilor de subordonare
administrativă conferă eficienţă şi recursului ierarhic întrucât
organul superior poate, ca regulă generală, interveni în
restabilirea legalităţii încălcate.
Caracteristicile căii de atac sunt următoarele:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri
administrative (act juridic, operaţiune tehnico-materială sau
fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii
respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ
administrativ, indiferent de poziţia sa ierarhică;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai
multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelaşi
organ;
- recursul nu suspendă executarea măsurii atacate,
datorită caracterului executoriu al actelor de drept
administrativ, cu excepţia cazurilor expres prevăzute (de
exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii
contravenţionale236);
- actul de soluţionare al recursului indiferent că îl
admite sau îl respinge este, ca regulă generală, un act
administrativ revocabil, fără o stabilitate deosebită, în afara
cazului când legea îl declară în mod expres definitiv sau
irevocabil (cum a fost cazul deciziilor fostei Comisii Centrale
de Pensii prin care se soluţionau apelurile împotriva deciziilor
comisiilor judeţene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind

236
Art. 31, alin. 3 din Ordonanţa nr. 2/2001.

384
acte juridice definitive237) ori această trăsătură rezultă în mod
neîndoielnic din întreaga activitate procedurală ce
caracterizează soluţionarea căii de atac respective.

Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Autorităţile sunt obligate să primească, să examineze şi
să clarifice toate problemele de interes personal sau general
care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral,
în audienţe şi în formă scrisă, prin scrisori. Înscrisurile urmează
regimul specific al corespondenţei adresate organului în ceea
ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea238. Dacă petiţia
adresată nu intră direct în atribuţiile organului solicitat este
totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea din
oficiu239 în maximum 5 zile către organul competent, fiind
încunoştinţat petiţionarul. Cererile vor fi însoţite de actele
necesare rezolvării lor, cei interesaţi vor fi încunoştinţaţi de
condiţiile legale necesare să fie îndeplinite de către solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul de stat
are obligaţia de a le consemna în formă scrisă, întrucât în
această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate.
Examinarea şi rezolvarea cererilor, propunerilor,
sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea
răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se facă în ce mai scurt
timp de către organele de stat în atribuţiile cărora intră în mod
direct rezolvarea, fără a depăşi, de la primirea lor în termenul
de 30 de zile în care trebuie să comunice răspunsul indiferent
de soluţia dată.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesită o
cercetare mai îndelungată, termenele prevăzute mai sus vor
237
Art. 52(4, 5) din Legea nr. 3/1977 abrogată prin Legea nr. 19/2000.
238
Art. 4 din Ordonanţa nr. 27/2002.
239
Art. 6 alin. 4 din Ordonanţa nr. 27/2002. A se vedea Ordonanţa nr.
33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de
către autorităţile publice centrale şi locale, precum şi Legea nr.223/2002 de
aprobare şi modificare a Ordonanţei.

385
putea fi prelungite cel mult cu 15 zile de către conducătorii
organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. În mod cu
totul excepţional pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest
termen se pot aproba prelungiri mai mari (în funcţie de durata
cercetărilor).
Petiţia este înregistrată la compartimentul de relaţii cu
publicul. Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul
şi funcţionarii de specialitate. Problemele de importanţă
deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi
îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. La fel se
va proceda şi în cazurile în care s-au primit mai multe
propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă,
din acelaşi loc sau localitate, ori când acestea sunt semnate de
colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate,
precum şi solicitările din cadrul audienţelor. Scrisorile vor fi
rezolvate prin cercetare directă, la faţa locului. În toate cazurile
este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă
scrisoarea. Sesizările şi reclamaţiile îndreptate împotriva
conducerii se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic
superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a
sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele la a
căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în
subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuată, în acest caz,
de organele superioare celor în cauză.
Conducătorii instituţiilor publice au obligaţia să
primească zilnic personalul care ridică probleme privind
activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin
personal ale lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe
săptămână. Conducătorii autorităţilor locale ale administraţiei
de stat vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din
unitatea administrativ-teritorială respectivă asigurând
soluţionarea operativă şi legală a problemelor.

386
 Conducerea este obligată să îndeplinească măsurile
stabilite ca urmare a rezolvării solicitărilor, să dezbată periodic
în adunări, sesiuni şi consfătuiri cu lucrătorii acestor organe a
problemelor rezultate din cercetarea petiţiilor.
Alături de recursul administrativ general consacrat
prin Ordonanţa nr. 27/2002 există şi recursul administrativ cu
caracter special consacrate în materia contravenţiilor (de
exemplu, plângerea care se înaintează în termen de 15 zile de la
comunicarea procesului-verbal de constatare a săvârşirii
contravenţiei şi care se soluţionează fie de către organele
administrative competente, fie de către instanţa de judecată); în
materia controlului judecătoresc al actelor administrative
ilegale s-a prevăzut că termenul de exercitare a recursului
administrativ, prealabil introducerii acţiunii judecătoreşti, este
tot de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ,
dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului a cărui
anulare se cere prin instanţă240.
Conform Ordonanţei de Urgenţă nr. 27/2003 privind procedura
aprobării tacite (aprobată şi modificată prin Legea nr.
486/2003) dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde
solicitantului în termenul legal emiterea autorizaţiei este
considerată acordată.

II. Alte forme concrete de realizare a activităţii

executive

1. Actele cu caracter exclusiv politic

În activitatea executivă întâlnim, alături de actele

juridice şi acte politice specifice administraţiei de stat. Aceste
acte reprezintă manifestări unilaterale de voinţă ale organelor

240
Art. 7/7 din Legea nr. 554/2004.

387
administraţiei de stat făcute în scopul producerii unor efecte
politice.
Actele politice intră în categoria formelor concrete
nejuridice ale activităţii executive. Efectele politice ale acestor
acte nu pot fi duse la îndeplinire prin forţa de constrângere a
statului, dar totuşi ele se realizează datorită autorităţii şi
prestigiului organului de stat de la care emană respectivele
acte.
Ştiinţa dreptului internaţional public nu a introdus încă
în terminologia sa noţiunea de acte exclusiv politice, deşi în
domeniul ei asemenea acte intervin frecvent241. Ea s-a mărginit
doar să clasifice actele, în special cele de politică externă ale
guvernului, întemeindu-se, printre altele, pe criteriul
conţinutului lor şi nu pe cel al formei pe care o îmbracă aceste
acte, în242 tratate politice, acorduri economice, acorduri
culturale şi de colaborare tehnică şi ştiinţifică şi acorduri în
probleme juridice.
Sub aspectul denumirii lor actele politice se numesc
„declaraţii”, „mesaje”, „note diplomatice”, „comunicate” etc.
Declaraţiile sunt acte care definesc poziţia guvernului
în anumite probleme internaţionale, urmărind să informeze
comunitatea internaţională în ansamblul ei. Ele emană direct de
la guvern.
Mesajele sunt acte ale primului ministru care, în numele
guvernului, se adresează unei reuniuni interne sau
internaţionale şi care exprimă o luare de poziţie în anumite
probleme de interes intern sau extern.
Actele politice emană de la acele organe
administrative, cum sunt Guvernul, Ministerul Afacerilor
Externe, care au atribuţii pe planul realizării politicii externe
a statului. Deşi emit acte politice, adoptarea lor de către
respectivele organe se face în temeiul unor prevederi legale

241
T. Drăganu, Formele de activitate…, op. cit., p. 314.
242
T. Drăganu, Formele de activitate…, op. cit., p. 314.

388
care îndreptăţesc, de altfel şi adoptarea de acte juridice în
domeniul politicii externe243. Astfel, Guvernul, potrivit
programului său de guvernare acceptat de parlament, asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării244.
Alături de normele dreptului intern, constituţional şi
administrativ, care reglementează actele politice ale
administraţiei de stat, un rol important îl au, pentru actele de
politică externă, şi normele dreptului internaţional public, care,
în unele cazuri, reglementează unele categorii de acte politice.
Conformitatea actelor politice cu dreptul intern şi cu cel
internaţional nu trebuie să ducă la concluzia că aceste acte ar
avea un caracter juridic, deoarece pentru a avea un asemenea
caracter ele ar trebui să genereze, să modifice sau să desfiinţeze
raporturi juridice, ceea ce nu este cazul actelor cu caracter
exclusiv politic.
Actele cu caracter exclusiv politic se pot clasifica după
mai multe criterii:
- După locul în care urmează să-şi producă efectele
distingem actele emise în probleme de politică externă şi acte
emise în probleme de politică internă.
- După nivelul sau locul organelor ce le emit actele
politice pot proveni de la organul suprem (guvern) sau de la
organele centrale ale administraţiei de stat (ministere), cât şi de
la organe locale.
- După modul lor de adoptare actele politice pot
proveni de la un singur organ de stat sau de la mai multe
organe.

2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic)

243
I. Deleanu, Gh. Boboş, Organele statului socialist român în sistemul
democraţiei socialiste, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1973, p.
245.
244
Art. 102 punct 1 din Constituţie.

389
 În activitatea executivă se întâlnesc, alături de actele
juridice şi de actele cu caracter exclusiv politic, şi acte care
urmăresc atât producerea unor efecte politice cât şi
producerea de efecte juridice. Datorită acestui caracter ele nu
aparţin în exclusivitate domeniului politic, motiv pentru care
ele sunt acte cu caracter mixt. Existenţa efectelor politice
subliniază importanţa social-politică deosebită a actelor în
cauză, iar existenţa efectelor juridice garantează îndeplinirea
efectivă, prin mijloace specifice dreptului, a actelor respective.
Exemplul cel mai tipic de act cu caracter mixt este
tratatul internaţional. Într-adevăr, actele de drept internaţional
au un îndoit caracter, politic şi juridic, dată fiind natura
politică a relaţiilor internaţionale, chiar dacă prin conţinutul lor
tratatele nu se referă numai la domeniul politic, ci şi la cel
economic sau cultural. Pe de altă parte, aceste acte au o formă
juridică şi pentru faptul că reprezintă, concomitent, manifestări
de voinţă generatoare de drepturi şi obligaţii pentru părţile
contractante.

3. Faptele material-juridice

Noţiunea faptelor material-juridice245

Faptele material-juridice reprezintă o formă concretă
de realizare a activităţii executive, fiind o subdiviziune a
faptelor juridice în sens larg, alături de actele juridice. Faptele
material-juridice sunt acele împrejurări care determină
producerea unor efecte juridice în baza normelor de drept,
fără să existe o manifestare de voinţă făcută expres sau tacit în
scopul producerii acestor efecte. Faptele material-juridice au
caracteristici proprii:

245
T. Drăganu, Formele de activitate…, op. cit., p. 317-330.

390
 1) Sunt săvârşite de către un organ sau funcţionar al
administraţiei de stat. În dreptul civil246 faptele licite sau ilicite
săvârşite de către organele persoanei juridice cu prilejul
exercitării atribuţiilor lor obligă însăşi persoana juridică ce va
răspunde ca pentru fapta proprie. În ce privesc faptele săvârşite
de către celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din
organele persoanei juridice, faptele produse în exercitarea
atribuţiilor de serviciu, antrenează răspunderea persoanei
juridice pentru fapta altuia, în baza răspunderii comitenţilor
pentru faptele prepuşilor lor.
O asemenea departajare între faptele conducerii şi cele ale
personalului de execuţie urmată de o diviziune a răspunderii nu
se poate realiza din mai multe considerente:
- legislaţia stabileşte această distincţie pentru persoanele
juridice, ori nu toate organele administraţiei de stat întrunesc
calitatea de persoană juridică;
- distincţia civilistă este nesemnificativă din moment ce,
spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, în acest caz
actele administrative, pot să fie emise de funcţionari de decizie
indiferent că fac sau nu parte din conducerea organului, în timp
ce actele civile se încheie numai de factori de conducere;
- în administraţie conducerea emite, de regulă, acte, în timp ce
faptele le săvârşesc ceilalţi lucrători de execuţie sau auxiliari,
faptele ocupând totuşi o pondere redusă în activitatea
conducerii;
- exerciţiul autorităţii de stat impune a se considera
întregului organ ca un tot unitar, acest exerciţiu nerevenind
numai conducerii. De aceea în baza unor reglementări247
răspunderea pentru actele ilicite şi faptele asimilate lor, atunci
când se încalcă drepturi subiective, revine în primul rând
organului de stat faţă de persoana vătămată şi în subsidiar
funcţionarului efectiv vinovat;

246
Art. 35 din Decretul nr. 31/1954.
247
Art. 1 şi 14/1 din Legea nr. 5549/2004.

391
 - raporturile dintre organul administrativ şi lucrătorii
care îl compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci
un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept
administrativ (cel în cauză fiind numit sau ales în funcţie)248, un
raport de drept constituţional (desemnarea şi votarea persoanei
într-o funcţie) motiv pentru care nu există în acest caz o culpă
„in eligendo” sau „in vigilando”, fie este un simplu raport de
dreptul muncii.
În unele reglementări contravenţionale constituie contravenţii,
deci fapte ilicite, anumite încălcări săvârşite de către persoana
juridică, organizaţii, societăţi, indiferent că, în ultimă instanţă,
vinovată în mod efectiv este persoana fizică încadrată la acea
organizaţie, legea nefăcând distincţie între personalul de
conducere şi cel de execuţie. Fapta este considerată săvârşită de
către însăşi organizaţia respectivă, chiar dacă amenzile stabilite
pe seama ei vor fi ulterior imputate de către aceasta persoanelor
efectiv vinovate.
Încălcarea normelor administrative de către oricare
dintre lucrătorii organului respectiv, fie persoane cu funcţii de
conducere, fie cu funcţii de execuţie, atrage răspunderea
proprie a organului de stat. În cazul în care săvârşirea
contravenţiei este dublată de producerea unei pagube şi există
tarif a acesteia se va stabili şi despăgubirea pe bază de tarif pe
care o suportă tot organizaţia indiferent de calitatea celui
încadrat la ea şi faţă de care unitatea se va întoarce ulterior
printr-o acţiune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca şi
de altfel şi reparaţiunea, decât regimul privitor la răspunderea
pentru fapta proprie a organizaţiei respective.
Dacă în unele cazuri legislaţia consideră că simplele
operaţiuni tehnico-materiale ale unei persoane încadrate în

248
Totuşi, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, aşează
în materia răspunderii reparatorii, relaţia dintre autoritate şi funcţionar, pe
temeiul raportului dintre comitent şi prepus (art. 72 lit. „c”).

392
muncă la o organizaţie sunt fapte ale însăşi organizaţiei 249, cu
atât mai mult trebuie considerate ca aparţinând însăşi organului
de stat faptele material-juridice ale lucrătorilor săi250. Întrucât
numeroase fapte ilicite ale unor funcţionari administrativi de
execuţie se produc ca urmare a unui ordin ilegal al conducerii
organului251, ar fi nedrept ca răspunderea organului să nu fie
pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel
funcţionar nu a acţionat, în cadrul atribuţiilor sale, din proprie
iniţiativă, ci tocmai în baza dispoziţiilor conducerii organului
de care aparţine.
2) Faptele material-juridice trebuie săvârşite de către
organul de stat ori funcţionar cu prilejul exercitării atribuţiilor
lor. În cadrul organelor administraţiei de stat stabilirea
atribuţiilor se face în baza competenţei legale şi a sarcinilor de
serviciu care sunt determinate prin lege şi prin regulamente
interne. În legislaţia muncii este reglementată răspunderea
persoanelor încadrate în muncă pentru pagubele aduse avutului
unităţii din vina şi în legătură cu munca lor252. Faţă de această
reglementare şi implicaţiile ei pe planul administraţiei se impun
unele precizări în determinarea exactă a sferei de atribuţii
exercitate de către lucrătorii din administraţie:
- noţiunea de muncă are un conţinut mai larg decât
aceea de atribuţie, funcţie sau sarcină de serviciu, pe care le
include. Pe de altă parte, noţiunea de muncă este prea limitată
deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice
care pot antrena şi ele o răspundere pecuniară, cum ar fi, de
exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, când cel
care efectuează acest stagiu poate produce anumite prejudicii
unităţii militare sau terţilor în cadrul îndeplinirii îndatoririlor
sau atribuţiilor ce îi revin.
249
HCM nr. 1022/1949, HCM nr. 191/1963 citate de T. Drăganu în Formele
de activitate ale organelor statului socialist român, p. 328.
250
T. Drăganu, idem, op. cit.
251
I. Iovănaş, op. cit., p. 275.
252
Art. 102(1) din Codul Muncii, abrogat.

393
 - după literatura de dreptul muncii, o faptă este săvârşită
în legătură cu munca unei persoane dacă persoana respectivă a
acţionat în sfera obligaţiilor stabilite prin contractul de
muncă253. Faptele licite sau ilicite sunt ale unităţii însăşi dacă
au fost săvârşite în acest cadru. Rezultă că atunci când faptele
au fost comise în afara acestor obligaţii răspunderea aparţine
respectivei persoane fizice şi nu unităţii în raporturile cu terţii
prejudiciaţi. Considerăm că în cazul administraţiei se poate
extinde aria răspunderii organului de stat pentru faptele
funcţionarilor săi. Astfel, se pot ivi cazuri când funcţionarii
săvârşesc fapte ilicite în legătură cu funcţia lor, dar cu
depăşirea atribuţiilor de serviciu stabilite prin regulamente. A
considera că depăşirea acestor atribuţii nu antrenează
răspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit
al funcţionarului său ar contrazice spiritul reglementării
instituite de Legea nr.554/2004 cu privire la răspunderea
organului administrativ pentru acţiunile ilicite ale lucrătorilor
săi.
3) Faptele material-juridice nu sunt manifestări de
voinţă făcute în scopul producerii de efecte juridice sunt,
totuşi, fapte voliţionale, în sensul că sunt produsul voinţei
conştiente a autorului lor. Tocmai pentru că sunt fapte de
voinţă ele pot antrena răspunderea autorului vinovat (din
intenţie sau din culpă) de producerea lor, ca de exemplu, în
cazul refuzului nejustificat al administraţiei de a satisface o
cerere referitoare la un drept subiectiv254, ori interes legitim sau
a nesoluţionării în termen a solicitării. Desigur, uneori
elementul voliţional este preponderent, ca în cazul actelor
ilegale care atunci când produc efecte dăunătoare devin fapte
ilicite. Alteori, predomină elementul material, de exemplu,
când se săvârşeşte un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocupării ilegale

253
L. Miller, „Prejudiciul, ca element necesar al răspunderii materiale a
angajaţilor”, în „Studii şi cercetări juridice” nr. 2/1959, p. 364-365.
254
Art. 1, 2/1 lit.h din Legea nr. 554/2004

394
de către administraţie a unei suprafeţe locative în lipsa titlului
juridic corespunzător, ori a unui teren aparţinând unui terţ, în
aceleaşi condiţii.
4) Faptele juridico-materiale produc, aşa cum arată şi
denumirea lor, efecte materiale, adică transformări în lumea
materială. Aceasta explică de ce ele nu pot fi, în caz de
ilegalitate, anulate sau revocate, adică desfiinţate, întocmai ca
şi actele ilegale, tocmai pentru că schimbările materiale
produse nu mai pot fi înlăturate printr-un act juridic contrar, de
revocare sau de anulare.
5) Faptele juridico-materiale produc efecte juridice
proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestării de
voinţă a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor
fapte efecte juridice, independent de voinţa celui care le-a
săvârşit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca şi actele
juridice, se grupează în categoria faptelor juridice în sens larg,
constituind, împreună, activitatea juridică a organelor
administraţiei de stat.

4. Operaţiuni tehnico-materiale

Noţiunea operaţiunilor tehnico-materiale

Operaţiunile tehnico-materiale sau material-tehnice
sunt o formă concretă de realizare a activităţii executive
neproducătoare de efecte juridice. Ele se caracterizează prin
mai multe trăsături.
- sunt săvârşite fie de către organe sau funcţionari de decizie,
fie de către factori auxiliari, de execuţie, spre deosebire de
actele de administrative care se emit doar de către factori de
decizie;
- sunt activităţi voliţionale antrenând, în unele cazuri,
răspunderea celor care le săvârşesc. În cadrul lor poate
predomina fie elementul voliţional (ca, de exemplu, la avize),

395
fie cel material (de exemplu, în cazul inventarierii unor bunuri
confiscate printr-un act administrativ prealabil operaţiunii de
inventariere);
- nu produc efecte juridice. Atunci când ele se emit în
legătură cu actele administrative unele operaţiuni (avize,
motivări, etc.) pot deveni condiţii de valabilitate ale acestor
acte. Cu toate acestea efectele se produc de către actul de bază
şi nu de către operaţiunea respectivă. Chiar dacă influenţează
valabilitatea actelor administrative, efectele operaţiunilor
asupra actelor (de exemplu, nevalabilitatea actului emis fără un
aviz conform) nu sunt rezultatul manifestării de voinţă a
autorului operaţiunii, cum se susţine în unele opinii255, ci
rezultatul legii care le atribuie astfel de efecte. Alte operaţiuni
nu influenţează valabilitatea actelor juridice, ci asigură
eficienţa activităţii executive, fiind măsuri de tehnică
administrativă sau operaţiuni de birou (de exemplu,
numerotarea, clasificarea şi evidenţa înscrisurilor). Cu toate
acestea există anumite activităţi care deşi apar ca operaţiuni de
executare pot produce efecte juridice proprii fiind în realitate acte
juridice. Astfel, poprirea asigurătoare şi sechestrul asigurător256 au
ca efecte juridice proprii indisponibilizarea sumelor de bani sau a
bunurilor respective, iar aceste măsuri sunt supuse unor căi de
atac prevăzute în norme speciale, diferite de regulile generale ale
recursului administrativ.
- unele operaţiuni sunt reglementate de lege în mod
sumar, prin simpla lor indicare (de exemplu, semnarea înscrisului
constatator al actului juridic), alte operaţiuni sunt reglementate în
mod amănunţit (de exemplu, avizul conform) indicându-se felul
lor, organul ce le emite, conţinut, procedura şi forma de emitere
etc. Realizarea acestor operaţiuni cu încălcarea legii constituie o
ilegalitate denumită „cale de fapt”257, operaţiunile respective fiind
nevalabile.
255
D. Holt …, Administraţia de stat în R.S.R., p. 285.
256
Art. 18 şi urm. din Decretul nr. 221/1960.
257
R. Ionescu, op. cit., p. 294.

396
5. Actele juridice neadministrative ale autorităţilor
executive
Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, nu
acţionează în raporturile lor cu subiectele de drept numai prin
acte de putere ci şi prin manifestări de voinţă cu efecte juridice
care îmbracă forme neautoritare de genul contractelor civile,
comerciale, de muncă, etc.
Explicaţia acestei situaţii rezidă în faptul că legea conferă
unor autorităţi competenţa de a participa în raporturi juridice de
altă natură decât cea administrativă, iar uneori, prevede chiar
calitatea şi capacitatea juridică necesară respectivelor situaţii.
În categoria actelor juridice neadministrative intră:
- Acte juridice care provin de la administraţie în legătură cu
patrimoniul propriu.
- Acte juridice care provin de la administraţie în legătură
cu raporturile de muncă.

Capitolul 12
Controlul administraţiei publice

1. Consideraţii generale privind controlul asupra

administraţiei publice

Orice activitate cu caracter organizat presupune şi

controlarea sau verificarea modului ei de realizare. În acest
sens, activităţile autorităţilor publice, implicit şi activitatea
executivă desfăşurată de organele administraţiei publice,
trebuie controlate. Verificarea urmăreşte, în principal, stabilirea
conformităţii sau neconformităţii dintre activitatea efectiv

397
realizată cu normele juridice care o reglementează, în care sens
controlul desfăşurat este unul de legalitate. Verificarea poate
însă urmări şi controlarea modului în care măsurile dispuse sau
executate de către administraţie au corespuns cel mai bine
condiţiilor concrete date, în care sens controlul este de
oportunitate sau de actualitate, ori dacă îndeplinirea
respectivelor sarcini s-a făcut în timp optim şi cu cheltuieli
minime, în care sens controlul este de eficienţă.
Activitatea de control are deci ca scop principal
cunoaşterea efectivă a stadiului şi a modului de îndeplinire a
atribuţiilor, prevenirea săvârşirii unor abateri, descoperirea şi
înlăturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au
generat sau a condiţiilor favorizatoare, stabilirea răspunderii
celor vinovaţi şi asigurarea perfecţionării continue a
activităţilor şi structurilor verificate, după caz. Rezultă că
verificarea nu se reduce doar la descoperirea încălcărilor şi la
aplicarea sancţiunilor celor vinovaţi, aceste aspecte fiind doar
un rezultat derivat al unei activităţi de control mult mai
complexe întreprinse în cele mai diferite scopuri.
Activitatea executivă a administraţiei publice este
supusă unor multiple forme de verificare fiecare dintre acestea
dispunând de metode şi mijloace proprii de realizare. Ceea ce
caracterizează, sub acest aspect activitatea executivă, spre
deosebire de alte activităţi sau funcţii fundamentale ale statului,
este marea varietate a formelor şi procedeelor de verificare
exercitate asupra autorităţilor administrative datorită
volumului, specificităţii şi complexităţii de ansamblu a acestei
activităţi comparativ cu orice altă formă de activitate socială,
inclusiv statală.
Existenţa sistemului de organe executive cu multiple
raporturi ierarhice, precum şi specificul unor aspecte ale
activităţii administrative determină ca acţiunile de verificare să
fie efectuate atât de către subiecte din afara acestui sistem cât
şi, mai ales, de către însăşi administraţie asupra structurilor

398
componente ale sistemului executiv, fie ca atribut al conducerii
executive şi al raporturilor de subordonare, fie ca rezultat al
unei anumite specializări conferite autorităţilor de control şi de
inspecţie.
Necesitatea controlării activităţii executive rezidă şi
din caracterul decizional juridic al unei bune părţi al acesteia,
adică posibilitatea de a emite sau de a executa măsuri
susceptibile de îndeplinire, la nevoie, prin forţa de
constrângere a statului şi care ar putea duce la, eventuale,
încălcări ale legii sau ale unor drepturi subiective. Or, în acest
sens verificarea urmăreşte să asigure, printre altele, o şi mai
puternică apărare a legalităţii, a ordinii de drept, a drepturilor
subiective şi a intereselor legitime aparţinând celor mai
diferite subiecte de drept, persoane fizice şi juridice. Pe de altă
parte, însăşi administraţia exercită multiple şi variate forme de
control în afara ei, asupra persoanelor fizice şi juridice, a altor
subiecte de drept public sau privat, organizaţii guvernamentale
sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei
cunoaşteri temeinice a modului în care sunt respectate şi
realizate prevederile actelor normative restabilind, după caz,
legalitatea încălcată în cele mai diverse sectoare ale activităţii
social-economice.
Controlul exercitat asupra activităţii executive şi asupra
autorităţilor administrative publice se poate clasifica după mai
multe criterii258:
1) După natura organului de control distingem
controlul legislativ, executiv şi judiciar, exercitat asupra
administraţiei de către respectivele categorii de autorităţi
publice sau puteri ale statului prin forme speciale având
obiective şi metode proprii;
2) După locul pe care-l ocupă organul de control faţă
de poziţia autorităţii verificate, controlul poate fi intern şi

258
I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 278.

399
extern. Cel intern se exercită de către factorii de conducere sau
de specialitate din cadrul autorităţii administrative asupra
propriilor structuri şi a propriilor lucrători. Controlul extern se
exercită de către un organ din afara autorităţii verificate sau
chiar din afara întregului sistem executiv, aşa cum este cazul
controlului inspecţiilor specializate ale statului sau verificarea
înfăptuită de legislativ ori de către justiţie.
3) Sub aspectul regimului juridic al activităţii de
verificare, distingem controlul jurisdicţional şi controlul
nejurisdicţional. Primul se înfăptuieşte cu ocazia şi în cadrul
unui litigiu sau contencios în care se pune problema ilegalităţii
unor aspecte din activitatea executivă şi pentru a căror
clarificare este necesară o activitate de judecată înfăptuită de
autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale (de pildă în
materia asigurărilor sociale, a brevetelor de invenţii), fie de
către instanţele judecătoreşti sau de alte organe jurisdicţionale
(de pildă cum a fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea,
controlul nejurisdicţional, este înfăptuit în afara oricărui litigiu
ca o atribuţie curentă de verificare - din oficiu sau în urma unei
sesizări introduse, de pildă, în cadrul căilor administrative de
atac - fiind realizat de autorităţi administrative dar şi de puterea
legislativă.
4) După specificul şi obiectul activităţii de verificare,
deosebim controlul de legalitate (care urmăreşte asigurarea
respectării legii), controlul de oportunitate (care urmăreşte
verificarea actualităţii măsurilor întreprinse) şi controlul de
eficienţă (ce urmăreşte economicitatea măsurilor executive
verificate).

400
 Toate aceste clasificări au un scop didactico-ştiinţific
deoarece o anumită modalitate de verificare poate îmbrăca mai
multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judecătoresc asupra
administraţiei este un control statal, deoarece provine de la o
autoritate publică, este un control extern, deoarece justiţia nu
face parte din sistemul autorităţilor executive, este un control
jurisdicţional, deoarece se înfăptuieşte în cadrul unui litigiu, şi
un control de legalitate, ce urmăreşte modul de respectare a
legii în activitatea executivă.

2. Controlul administrativ

Activitatea executivă având un caracter organizat şi

fiind înfăptuită de un sistem ierarhic de autorităţi necesită
acţiuni de verificare continuă a modului ei de înfăptuire. Pe de
altă parte, însăşi administraţia exercită activităţi de control în
afara ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice şi
juridice, organizaţii şi organisme dintre cele mai diferite.
Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a
verificării de stat înfăptuită de autorităţile publice executive în
conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţilor
specifice propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia,
în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii
dintre acţiunea înfăptuită şi normele care o reglementează,
precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a legalităţii
încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru
acţiunea verificată şi autorii controlaţi.
Administraţia publică reprezintă cel mai diversificat şi
mai amplu sistem de organe ale statului cu multiple implicaţii
în privinţa organizării, îndrumării, coordonării şi controlului
asupra diverselor sectoare din domeniul public şi privat. Într-
adevăr, organele administrative dispun de însemnate resurse
materiale şi financiare pe care le utilizează înfăptuind o gamă
largă de servicii publice, în care sens statul determină, prin

401
normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace şi cel
de înfăptuire a serviciilor, trebuind totodată să verifice
întrebuinţarea şi, respectiv, realizarea lor, de aceea principala
sarcină a controlului administrativ constă în verificarea
modului de folosire de către autorităţile executive a tuturor
mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, în
îndeplinirea sarcinilor ce le revin. Pe de altă parte, statul - mai
ales în condiţiile actualei sale dezangajări economice treptate -
fixează şi limitele intervenţiei sale, inclusiv administrative, în
sfera activităţilor private mărginindu-se doar la verificarea
modului în care se respectă legea într-o economie de piaţă
bazată pe libera iniţiativă.
Orientarea şi obiectivele activităţii executive sunt
determinate de programul politic al guvernului, în acest context
rolul controlului administrativ nu se reduce numai la
verificarea îndeplinirii sarcinilor specifice administraţiei, ci
sfera lui devine foarte largă incluzând verificarea aspectelor
cantitative şi calitative, a mijloacelor juridice şi nejuridice
utilizate în procesul executiv.
Dreptul de control administrativ este un atribut al
conducerii executive alături de dreptul de îndrumare şi de cel
de coordonare, deşi poate exista şi independent de aceste
atribute atunci când legea îl conferă în beneficiul autorităţilor
de inspecţie şi de control.
Ca regulă generală organele de inspecţie şi control nu
dispun de posibilitatea de a lua măsuri privind activitatea
verificată ori de a da îndrumări obligatorii subiectelor
verificate. Atunci când dispun de o asemenea posibilitate
suntem deja în prezenţa unei atribuţii de îndrumare sau de
supraveghere mult mai amplă decât simpla verificare propriu-
zisă, deoarece nu se limitează doar la simpla observare şi
constatare a unei situaţii, ci cuprinde şi elemente de conducere
prin anumite forme juridice. În cazul sistemelor de conducere
centralizată există posibilitatea îndrumării prin indicaţii curente

402
de lucru date autorităţilor din subordine în urma desfăşurării
activităţii de verificare, în cazul sistemului de conducere
descentralizată forţa principală a acţiunii de îndrumare prin
mijloacele dreptului administrativ se îndreaptă spre corectarea
unor activităţi necorespunzător realizate, fiind o ulterioară
„îndrumare” prin verificare. Este necesară stabilirea exactă a
raportului dintre control şi îndrumare în sfera activităţi
executive deoarece controlul administrativ poate fi o
componentă a îndrumării dar cu atribute mai reduse
comparativ cu îndrumarea.
Descentralizarea conducerii administrative în teritoriu şi
a serviciilor publice precum şi creşterea autonomiei
autorităţilor locale nu creează pentru acestea numai simpla
posibilitate de rezolvare în mod independent a unui număr
crescând de probleme care intră în competenţa lor, dar le şi
obligă la dezvoltarea iniţiativei proprii, la o cât mai eficientă
folosire a tuturor disponibilităţilor locale existente,
concomitent cu asumarea răspunderii pentru activitatea depusă,
iar în acest context controlul dobândeşte un tot mai accentuat
caracter stimulativ şi corectiv, vizând măsuri deja adoptate sau
executate, accentuându-şi latura corectivă şi preventivă, mai
puţin cea aprobativă şi sancţionatorie, contribuind astfel la
sporirea autonomiei şi iniţiativei locale la cele mai diferite
nivele şi în cele mai diverse sectoare ale organizării
administrative.
Controlul administrativ are următoarele trăsături:
- este o activitate derivată din activitatea principală pe
care o verifică şi cu care formează împreună aşa numita
administraţie activă a statului distinctă de jurisdicţiile speciale
din administraţie care alcătuiesc o categorie separată;
- controlul este o activitate secundară, comparativ cu
activitatea supusă verificării, indiferent în ce moment intervine
faţă de realizarea activităţii verificate, motiv pentru care
desfăşurarea lui nu trebuie să stânjenească înfăptuirea acelei

403
activităţi atunci când aceasta se realizează în conformitate cu
legea;
- controlul este un atribut al conducerii administrative
indiferent că exercitarea lui se face de către această conducere
în mod direct ori mijlocit, prin forme specializate sau
organizate distinct.
Controlul cuprinde următoarele elemente componente:
obiectul controlat, baza de referinţă şi operaţiunile de
conformitate259.
a. Obiectul controlat sau elementele asupra cărora
poartă controlul reprezintă acele aspecte ale activităţii
executive care sunt supuse verificării, şi anume, mijloacele
materiale şi financiare, personalul încadrat, înscrisurile
constatatoare ale actelor juridice şi ale operaţiunilor tehnico-
materiale care le însoţesc.
b. Baza de referinţă a controlului reprezintă ansamblul
de cerinţe cuprinse în norme la care este raportată activitatea
verificată. Ea mai cuprinde obiectivele pe care le avea de
realizat organul verificat, include atât normele generale care
reglementează organizarea, funcţionarea şi atribuţiile organului
verificat cât şi normele speciale ce guvernează domeniul
concret de activitate supus verificării.
c. Operaţiunile de conformitate desemnează ansamblul
mijloacelor şi procedeelor utilizate în scopul stabilirii
raportului existent între obiectul controlat şi baza sa de
referinţă, raport care poate fi de conformitate sau de
neconformitate.
Mijloacele folosite în activitatea de control sunt
mijloace umane şi materiale determinate şi de specificul
obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate
(inspectori), se recurge la constatări directe, confruntări de date

259
Alex. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura
Atlas-Lex SRL, Bucureşti, 1993, p. 172 şi urm.

404
şi de persoane, de situaţii, se utilizează acte normative
aplicabile în domeniu.
Operaţiunile de conformitate constau din:
- operaţiuni materiale de verificare a existenţei sau
inexistenţei unor elemente concrete, factori materiali,
comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul lor se realizează
controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar şi cel
financiar, controlul de dosar al înscrisurilor constatatoare, fiind
o verificare mai lesnicioasă întrucât vizează elemente certe;
- operaţiuni de control a regularităţilor activităţii
executive ce urmăresc verificarea legalităţii actelor juridice, a
operaţiunilor tehnico-materiale şi a faptelor material-juridice,
cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea şi
respectarea normelor juridice în activitatea verificată;
- operaţiuni de control a rentabilităţii şi eficienţei
activităţii sau a serviciului public administrativ realizate prin
evaluarea costului unor valori materiale, costul serviciilor
administrative, nivelul cheltuielilor în raport cu fondurile
alocate de stat sau de veniturile realizate;
- operaţiunile de control a oportunităţii, mai dificile de
realizat decât cele de legalitate (care au o bază mai sigură de
referinţă), care apreciază actualitatea măsurilor luate ţinând
cont de timpul, locul şi de condiţiile în care s-a desfăşurat
activitatea verificată, iar nu de momentul şi de împrejurările în
care are loc controlul.
Mijloacele, procedeele şi operaţiunile nu trebuie privite
în mod izolat pentru că ele se utilizează îmbinat în funcţie de
specificul obiectului controlat şi de necesităţile ivite pe
parcursul activităţii de verificare.

Organizarea şi condiţiile controlului administrativ

În administraţia publică constituirea formelor de
verificare, a diferitelor categorii de organe şi de activităţi de

405
control, este strâns legată de problema raporturilor dintre
organele de verificare şi cele controlate. Astfel:
- nici o formă de conducere nu poate fi lipsită de
dreptul de control întrucât dacă conducerea unui organ poate
lua măsuri obligatorii şi poate organiza activitatea subordonată
cu atât mai mult va putea verifica respectiva activitate.
- cu cât controlul este desfăşurat mai aproape de
activitatea verificată cu atât este mai eficient.
- un control se poate desfăşura în mod corespunzător,
având un caracter obiectiv, atunci când, fiind înfăptuit de un
personal specializat acesta nu se află în subordinea celor
verificaţi sau răspunzători de starea de lucruri constatată.
- în unele situaţii activitatea de control se desfăşoară
prin utilizarea mai multor forme de verificare simultană sau
succesivă în scopul unei cunoaşteri complete a unui domeniu
de activitate (de exemplu, în materie financiară controlul
financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern
înfăptuit de organele ministerului de resort).
Dintre condiţiile de eficienţă ale controlului
enumerăm260:
1) controlul trebuie să fie de specialitate, adică efectuat
de persoane anume pregătite care urmăresc aspectele
profesionale şi tehnice;
2) trebuie să existe o proporţie optimă între volumul
activităţii de control şi cel al activităţii verificate în sensul ca
verificarea să vizeze aspectele esenţiale ale activităţii
administrative cu evitarea oricărei disproporţii în acţiunea de
control (controlul absorbind numeroase mijloace materiale şi
umane, timp de muncă), evitându-se, totodată, orice diminuare
a activităţii de verificare sub limite care ar determina
necuprinderea unor sectoare şi aspecte importante în care sens:

260
I. Iovănaş, op. cit., p.274-277; M. Anghene, M. Stoica, Controlul
activităţii economico-sociale, Editura Politică, Bucureşti, 1981, pag. 44-46.

406
 a) accentul trebuie să cadă pe formele de control intern
şi nu pe cele de formă externă şi care implică cheltuieli
suplimentare, sustragerea personalului de la
preocupările curente;
b) activitatea de control extern trebuie coordonată
pentru ca formele de control să nu se suprapună sau să
se succeadă în aceleaşi sau în scurt interval de timp şi
pe aceleaşi probleme;
c) este necesară găsirea formelor de control care
corespund cel mai bine activităţii verificate, de exemplu
controlul preventiv în materie financiară, capabile să
prevină producerea unor deficienţe, ulterior greu de
înlăturat, semnalând în timp util alte posibile încălcări
ale legii;
3) metodologia controlului adaptată obiectivelor
urmărite sporeşte considerabil eficienţa acestuia, de exemplu,
controlul inopinat este recomandabil în materie de gestiune şi
financiară, iar controlul anunţat se pretează în materia
verificată legalităţii actelor;
4) controlul trebuie exercitat în mod sistematic, adică să
se desfăşoare după un plan cu obiective precise şi cu o
metodologie adecvată;
5) controlul trebuie să fie concret adică să vizeze
cunoaşterea nemijlocită a situaţiei de fapt, a cauzelor diferitelor
stări de lucruri, astfel ca şi indicaţiile date să aibă valoare
practică;
6) controlul trebuie să se desfăşoare diferenţiat, în
sensul că exercitarea lui este influenţată de specificul activităţii
verificate, trebuind adaptat diferitelor condiţii în care se
realizează;
7) valorificarea rezultatelor controlului în mod eficient
de către factorii controlaţi astfel încât acţiunea să nu rămână la
stadiul contemplativ.

407
 Controlul administrativ intern
Controlul intern se caracterizează prin aceea că se
exercită de către structuri sau funcţionari din interiorul
autorităţii a cărei activitate este verificată261. Nu constituie o
formă a acestui control autocontrolul, adică acţiunea prin care
acelaşi subiect care a înfăptuit activitatea îşi verifică propriile
acţiuni, aceasta deoarece controlul presupune întotdeauna
existenţa a cel puţin doi subiecţi, şi anume, subiectul controlat
şi cel care controlează, precum şi două activităţi diferite, cea de
verificare şi cea verificată.
Controlul intern are avantajul că oferă posibilitatea
cunoaşterii activităţii verificate din interiorul autorităţii
controlate şi de către persoane pe deplin cunoscătoare a
domeniului respectiv de specialitate, ceea ce facilitează
activitatea de verificare şi îi conferă un caracter eficient.
Totuşi, în această formă de control, independenţa personalului
de control este relativ mai redusă faţă de personalul verificat,
comparativ cu controlul extern, având în vedere existenţa
aceleiaşi subordonări ierarhice, concomitent manifestându-se şi
o anumită „înţelegere” faţă de neajunsurile constatate.
Controlul intern, la rândul său, poate fi un control general şi un
control special.

Controlul intern general

Controlul intern general este o consecinţă firească a
subordonării ierarhice şi permanente din cadrul autorităţii
administrative fiind efectuat, de regulă, de către organul sau
funcţionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin
caracterul său continuu, prin atribuţiile conferite şi prin
eficienţa lui el este considerat mai mult decât un simplu control
reprezentând în realitate o adevărată supraveghere
administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare.

261
I. Iovănaş, op. cit., p. 293.

408
 Legislaţia (Legea nr.119/1999, Ordonanţa nr.72/2001 şi
Legea nr.672/2002) a consacrat auditul public intern ca
activitate independentă şi obiectivă care dă asigurări şi
certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor şi
cheltuielilor publice perfecţionând activităţile instituţiei.
a. Subiectele pasive (controlate) sunt toţi lucrătorii
organului, indiferent de modul lor de investire (alegere sau
numire), de durata (permanentă sau temporară) a funcţiei pe
care o deţin, de natura funcţiei (de conducere sau de execuţie,
de decizie sau auxiliară). Subiectul activ (de control) este
superiorul ierarhic care controlează, direct sau indirect,
activitatea subordonatului din cadrul aceluiaşi organ, dar în
acest ultim caz, în colaborare cu conducătorul direct al celui
verificat.
b. Obiectul controlului intern general constă în262:
- verificarea legalităţii şi oportunităţii întregii activităţi
desfăşurate, a modului de utilizare a mijloacelor
materiale şi financiare de care dispune şi pe care le-a
întrebuinţat autoritatea administrativă;
- verificarea tuturor formelor concrete de activitate,
juridice şi nejuridice, a modului de exercitare a
competenţei legale;
- verificarea activităţii şi a relaţiilor cu publicul, a
modului de soluţionare în termen a solicitărilor
formulate prin cereri, reclamaţii şi sesizări;
c. Sarcinile acestui control constau în:
- asigurarea legalităţii şi oportunităţii activităţii
verificate;
- asigurarea unităţii de scop şi de acţiune a tuturor
structurilor care compun respectiva autoritate şi a
autorităţii în întregul ei;

262
R .Ionescu, Dreptul administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970, p.333

409
 d. Procedura acestui control nu este expres
reglementată, ea realizându-se pe baza normelor de organizare
şi funcţionare a organului, în baza regulamentelor sale interne,
derivând în mod firesc din raporturile ierarhice. Procedura
controlului se caracterizează prin:
- declanşarea sa din oficiu (din iniţiativa conducerii
ierarhice), fie în urma unei sesizări interne sau externe
(însuşite de către factorul de verificare), controlul
putând fi periodic sau continuu, preventiv,
concomitent sau ulterior;
- controlul poate consta din verificări şi confruntări de
date, înscrisuri şi persoane, audieri de martori,
descinderi la faţa locului verificări de dosare şi de
materiale, inventarieri de bunuri şi valori, cel controlat
având obligaţia să pună la dispoziţia organului de
verificare toate materialele cerute, inclusiv cele
secrete, de a furniza toate explicaţiile solicitate;
- controlul încetează odată cu realizarea scopurilor
propuse şi prin dispunerea măsurilor necesare,
putându-se declanşa din nou chiar asupra aceleiaşi
activităţi şi persoane.
e. Măsurile263 ce se pot lua în urma controlului vizează:
- în ce priveşte activitatea controlată, se poate dispune,
în conformitate cu legea, anularea, modificarea sau
suspendarea actelor funcţionarului controlat, emiterea
de dispoziţii obligatorii pentru cei controlaţi, inclusiv
substituirea lor în atribuţii;
- în ce priveşte structura sau diviziunea internă
controlată, atunci când se constată deficienţe, se poate
dispune, în limitele legi, reorganizarea
compartimentului controlat, modificarea competenţelor,
redistribuirea atribuţiilor, etc.

263
I. Iovănaş, op. cit., p.293

410
 - în ce priveşte funcţionarul controlat pot avea loc
schimbări, încredinţări sau retrageri de atribuţii şi de
delegaţii de atribuţii, aplicarea de sancţiuni disciplinare,
inclusiv eliberarea din funcţie, poate interveni
răspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de
urmărire penală, cele de jurisdicţie, etc.

Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern este, de regulă,
reglementată prin anumite acte normative şi pe categorii de
probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat numai de
anumite persoane şi structuri din interiorul autorităţii verificate
care dispun de calificarea corespunzătoare. Cel mai tipic
exemplu este acela al controlului financiar intern264.
a) Subiectul activ îl reprezintă persoana sau grupul de
persoane având specializarea corespunzătoare şi care exercită
în secundar atribuţii de verificare. Poate exista fie o structură
internă specializată cu atribuţii de control, fie un funcţionar
căruia i se încredinţează, printre altele, şi exercitarea unei
verificări de specialitate. Subiectul pasiv este orice funcţionar
sau diviziune internă care desfăşoară, în principal sau în
secundar, activitate susceptibilă de o verificare specializată.
b) Obiectul acestui control constă în:
- verificarea legalităţii şi oportunităţii unor aspecte strict
determinate ale activităţii executive, corespunzătoare
profilului supus verificării;
- acordarea de vize, avize, acorduri şi aprobări ca forme
de verificare prealabilă sau ulterioară a activităţii
controlate;

264
Reglementare în Hotărârea Guvernului nr. 63943/1991 privind aprobarea
Normelor de organizare şi exercitare a controlului financiar aprobate de
Ministerul Economiei şi Finanţelor publicate în Monitorul Oficial partea
I/1991.

411
 - verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de
personal, a celor materiale şi tehnice ale structurii
respective.
c) Sarcinile acestui control urmăresc să asigure:
- legalitatea şi oportunitatea activităţii verificate;
- păstrarea integrităţii mijloacelor materiale şi
financiare;
- asigurarea unităţii de activitate în anumite sectoare.
d) Formele acestui control sunt diferite, de exemplu
controlul financiar din cadrul unui organ poate fi un control
financiar intern, control operativ curent şi control preventiv, în
care sens:
- controlul financiar intern are ca obiect verificarea
periodică, de fond sau prin sondaj, a modului de
gospodărire a mijloacelor materiale şi băneşti, fiind
efectuat de compartimente interne specializate,
organizate, de regulă, în cadrul instituţiilor mai mari
(centrale sau superioare) de specialitate ale
administraţiei publice;
- controlul operativ curent se exercită de către
conducătorii compartimentelor de specialitate (de
exemplu, contabil şef) sau de către subalternii lor, legal
împuterniciţi, asupra activităţii subordonaţilor cu privire
la administrarea, gestionarea şi folosirea mijloacelor
materiale şi băneşti, fiind efectuat periodic;
- controlul financiar preventiv se exercită asupra actelor
şi documentelor referitoare la mijloacele materiale şi
băneşti fiind efectuat de conducătorul compartimentului

financiar-contabil ori de către subordonaţii săi, anume

desemnaţi în acest scop, de regulă, de către organele
financiare.

412
 e) Procedura acestui control este minuţios reglementată
în ceea ce priveşte modul de desfăşurare şi mijloacele
întrebuinţate deoarece verificarea este de strictă specialitate.
f) Măsurile265 ce se pot dispune de către conducerile
care au iniţiat controlul sunt dintre cele mai diferite:
- în privinţa activităţii controlate se dispun măsurile
prevăzute de lege şi care trebuie îndeplinite în cel mult
30 de zile de la data înregistrării actului de control la
organizaţia în drept să le ia, dacă prin lege nu sunt
fixate alte termene;
- în privinţa persoanei celui controlat şi vinovat de
constatările rezultate se poate dispune:
1) aplicarea măsurilor disciplinare şi
contravenţionale precum şi stabilirea răspunderii
pentru recuperarea pagubelor rezultate în
condiţiile legii;
2) înaintarea către procuror, în termenele şi în
condiţiile legii, a actelor încheiate în cazul
constatării de fapte prevăzute de legea penală;
- la solicitarea instanţelor de judecată, a organelor
parchetului şi poliţiei conducătorii instituţiilor vor
dispune cu prioritate măsurile de control financiar şi de
gestiune necesare pentru stabilirea şi recuperarea
prejudiciilor produse prin infracţiune şi clarificarea
împrejurărilor care au condus la săvârşirea unor fapte de
natură penală.

Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este exercitat de către
persoane şi organe din afara autorităţii verificate având
avantajul de a asigura o şi mai mare independenţă şi
obiectivitate în verificare. După raporturile dintre organele de

265
Art. 19, alin. 2, Hotărârea citată.

413
verificare şi cele verificate, distingem controlul ierarhic şi
controlul extern specializat.

Controlul ierarhic
Acest control este exercitat de organe supraordonate
asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiaşi sistem de
autorităţi ale administraţiei publice266.
a) Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct
sau indirect) indiferent de treapta ierarhică pe care se situează.
Dreptul de control al acestuia decurge din poziţia
supraordonată, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege.
Subiectul pasiv este organul verificat şi care este subordonat, în
ipoteza dublei subordonări sau a celei multiple (de pildă,
direcţia judeţeană pentru evidenţa informatizată a persoanei),
organice şi funcţionale, fiecare din autorităţile faţă de care
operează subordonarea (consiliul judeţean şi autoritatea de
specialitate ierarhic superioară, Ministerul Internelor şi
Reformei Administrative, în exemplul nostru) are un drept de
control propriu şi distinct. Controlul se exercită fie de către
conducerea autorităţii superioare asupra conducerii autorităţii
ierarhic inferioare sau asupra unei structuri interne a acesteia.
b) Obiectul acestui control constă în:
- verificarea legalităţii şi mai puţin a oportunităţii, în
activitatea organelor subordonate, dar numai atunci
când legea o cere, de exemplu, în materia controlului
financiar;
- verificarea unei părţi a activităţii organului controlat,
iar nu a totalităţii ei, deoarece controlul ierarhic nu are,
de regulă, un caracter exhaustiv ca şi controlul intern;
- verificarea actelor juridice, în special cele emise de
către conducerea organului subordonat.

266
M. Anghene, „Controlul administrativ exercitat pe cale ierarhică şi
recursul ierarhic” în „Justiţia nouă” nr. 6/1965.

414
 c) Sarcinile acestui control constau în asigurarea
legalităţii şi a unităţii de scop şi de acţiune a întregului sistem
de organe, astfel încât el contribuie la întărirea laturii
centralizatoare în activitatea executivă.
d) Procedura controlului nu este reglementată în mod
minuţios, ea decurgând din raporturile de subordonare
consacrate în normele organice. Totuşi, în cazul în care acest
control are un obiect tematic special, cum ar fi cel financiar sau
gestionar, el este expres reglementat şi sub aspectul procedurii
sale. Organul dispune de aceleaşi posibilităţi şi mijloace în
activitatea de verificare ca şi în cazul controlului intern dar cu
unele particularităţi:
- organul superior aduce la cunoştinţa conducerii
autorităţii inferioare necesitatea efectuării verificării;
- de regulă, planul activităţii de verificare este stabilit de
comun acord de cele două organe de conducere;
- conducerea organului verificat este prezentată la
efectuarea operaţiunilor de verificare şi, mai ales, la
dezbaterea concluziilor controlului şi a măsurilor ce se
cer a fi luate;
- organul subordonat trebuie să comunice organului
superior măsurile adoptate şi modul lor de îndeplinire în
urma controlului.
e) Măsurile ce se pot lua prin această verificare sunt
asemănătoare cu cele din cadrul controlului intern, diferind,
prin anumite elemente, mai ales în privinţa actelor
administrative verificate.
- În ceea ce priveşte activitatea controlată:
- dacă actele juridice normative verificate sunt
ilegale şi neoportune organul ierarhic superior le
poate abroga, modifica sau suspenda ori înlocui,
în timp ce actele individuale ale organelor
subordonate aparţinând competenţei exclusive a
organului inferior pot fi numai anulate, iar dacă

415
 nu aparţin deloc acestei competenţe pot fi şi
înlocuite sau modificate prin actele organelor
superioare;
- dacă organul superior care efectuează verificarea
este supraordonat numai funcţional (Ministerului
Culturii şi Cultelor în raport cu direcţia judeţeană
de cultură şi culte) el va putea doar să suspende
actele autorităţii inferioare, spre deosebire de
supraordonarea organică ce permite şi anularea
actelor în cauză (de către consiliul judeţean, în
cazul nostru).
- În ce priveşte funcţionarul şi organul controlat
autoritatea superioară are anumite drepturi în funcţie de
natura subordonării. Astfel, în cazul subordonării
organice consiliul local putea elibera din funcţie pe
membrii consiliilor de administraţie ai regiilor
autonome ori societăţilor comerciale din subordine care
aveau calitatea de împuterniciţi mandaţi ai statului la
societăţile cu capital integral sau majoritar de stal de
interes local267. De asemenea, consiliul local eliberează
din funcţie conducătorii serviciilor publice locale din
subordine268, iar în cazul conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor
autorităţi centrale ce funcţionează în teritoriu, organul
superior dispune revocarea conducătorului din teritoriu
la propunerea prefectului.
- În temeiul art. 3, lit. e) din Legea contenciosului
administrativ nr.29/1990, în prezent abrogată de Legea
nr.554/2004, actele administrative emise în exerciţiul
atribuţiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate în
justiţie şi anulate în baza acestei legi pentru vătămarea

267
Art. 21 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 abrogată
prin Legea nr. 215/2001.
268
Art. 38/2 lit. i teza a IV-a din Legea nr. 215/2001.

416
 produsă unor drepturi subiective recunoscute prin lege.
Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, în urma
verificării la care a fost supus, trebuia să utilizeze alte
proceduri, inclusiv administrative sau judiciare, pentru
înlăturarea vătămării suferite prin măsura de verificare
ierarhic dispusă.

Controlul extern specializat

Acest control este exercitat din exteriorul organului
controlat şi din afara sistemului de autorităţi din care organul
verificat face parte.
a) Subiectele raporturilor de control nu se află în relaţii
de supra şi subordonare întrucât între ele nu există raporturi
ierarhice. Totuşi o anumită regulă în relaţiile de control există,
în sensul că organul de verificare nu poate fi de rang inferior
celui controlat trebuind să fie cel puţin de grad egal sau
superior. Astfel un organ local sau teritorial nu poate controla
un organ central. Cu toate acestea sunt posibile şi unele
excepţii, de pildă, organele în teritoriu să controleze modul de
aplicare a preţurilor şi tarifelor în cadrul unităţii administrativ-
teritoriale respective indiferent de nivelul ierarhic al autorităţii
care a stabilit preţurile sau tarifele. Subiectul activ al
controlului extern specializat poate fi orice autoritate executivă
de specialitate care conduce, îndrumă şi coordonează
activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramură, fie organele
specializate de control sau inspecţie, iar subiectul pasiv este o
autoritate nesubordonată cu activitatea tangentă profilului
organului de verificare.
b) Obiectul acestui control este în strânsă legătură cu
specializarea competenţei, în acest sens se face:
- verificarea unei laturi a activităţii controlate prin
prisma specialităţii organului de inspecţie şi control
(sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea şi stingerea
incendiilor, protecţia muncii, etc.);

417
 - verificarea legalităţii activităţii controlate, ca, de pildă,
Garda financiară care exercită controlul în legătură cu
executarea şi aplicarea legilor fiscale şi a
reglementărilor vamale;
- verificarea existenţei şi autenticităţii documentelor
justificative;
- verificarea operaţiunilor tehnico-materiale, de
exemplu, a modului de efectuare a recepţiei produselor
livrate, cântărirea celor vândute, modul de calculare a
adaosului comercial la produsele vândute cu amănuntul
către populaţie, etc.;
c) Sarcinile acestui control constau în asigurarea
legalităţii în domeniul sau ramura de activitate supusă
verificării.
d) Procedura de efectuare a verificării diferă după
natura autorităţii care o realizează şi după obiectul supus
respectivei acţiuni fiind minuţios reglementată. Astfel, de pildă,
în cadrul controlului financiar de stat:
- într-un an calendaristic un agent economic poate face
obiectul unui singur control al contabilităţii’
- durata maximă a controlului la sediul agentului este de
trei luni;
- este supusă verificării întreaga perioadă cuprinsă între
precedenta verificare de aceeaşi natură şi cu aceleaşi
obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.269

A. Controlul extern specializat exercitat de

autorităţi administrative care coordonează activitatea
dintr-un domeniu sau ramură
Această formă de control are următoarele trăsături270:
1. Se limitează la acele acte, operaţiuni sau fapte ale
subiectului verificat care se încadrează în profilul activităţii

269
Art. 10, 11 din Legea nr. 30/1991.
270
I. Iovănaş, op. cit., p. 296.

418
autorităţii de control. Astfel, de pildă, Ministerul Economiei şi
Finanţelor, care exercită administrarea generală a finanţelor
publice are, printre altele, sarcina controlului general
economico-financiar al utilizării eficiente a mijloacelor
proprietate publică, a formării veniturilor şi efectuării
cheltuielilor publice, precum şi al respectării reglementărilor
financiare în activitatea economică şi socială271.
Tot astfel, Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative şi organele sale exercită controlul privind
regimul armelor, muniţiilor şi materialelor explozive, al
produselor şi substanţelor toxice, radioactive şi stupefiante272.
În toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele
verificate să fie subordonate respectivelor organe de control Pe
de altă parte, controlul se exercită numai asupra unor aspecte
de strictă specialitate ce se încadrează în profilul activităţii
autorităţilor de verificare. De aceea, ca, în exemplele precitate,
organele Ministerului Internelor şi Reformei Administrative nu
vor putea controla, în cazul subiectelor nesubordonate, modul
de respectare a disciplinei financiare, decât dacă legea le
conferă aceasta, după cum organele financiare nu sunt investite
cu verificarea respectării normelor privind regimul armelor,
muniţiilor, etc. în unităţile nesubordonate.
2. Măsurile ce se pot lua în această formă de verificare
se caracterizează prin faptul că organele ce exercită controlul
extern specializat nu au dreptul de a anula actele organelor
verificate, dar pot constata abaterile săvârşite sesizând organele
competente să dispună măsuri disciplinare, materiale sau de
altă natură. Uneori chiar organele de control dispun de dreptul
de a aplica sancţiuni, de pildă contravenţionale, pentru
încălcarea normelor privind activitatea financiară273 precum şi o

271
Art. 2, lit. e, f din Hot. Guv. nr. 978/1990 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Finanţelor.
272
Art. 17, lit. j, din Legea nr. 40/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului de Interne.

419
serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, în cazul Ministerului
Economiei şi Finanţelor care poate274:
- lua măsuri în vederea înlăturării şi prevenirii neregulilor
constatate în activitatea financiar-contabilă;
- aplicarea de măsuri pentru respectarea prevederilor
legale în domeniul preţurilor şi tarifelor;
- suspendarea aplicării măsurilor care contravin
reglementărilor financiar contabile şi fiscale;
- să confişte obiectele sau produsele sustrase de la plată;
- să sesizeze organele de urmărire penală în legătură cu
infracţiunile constatate cu ocazia exercitării atribuţiilor
de serviciu.

B. Controlul extern specializat exercitat de autorităţi

speciale de control
Această verificare este înfăptuită de autorităţi care au ca
sarcină principală exercitarea unei verificări de specialitate prin
mijloace proprii deosebit de specifice asupra unor aspecte
particulare ale activităţii executive, în această categorie intră
organele administrative cu activitate jurisdicţională precum şi
diversele poliţii, gărzi, inspecţii şi inspectoare de stat, Agenţia
Naţională pentru Protecţia Consumatorului, etc..
1. În categoria autorităţilor administrative
jurisdicţionale intră diversele jurisdicţii speciale ale
executivului cum este cazul celor în materie fiscală sau
comisiei de reexaminare a contestaţiilor şi cererilor din cadrul
Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci. O poziţie cu totul
specială a avut-o Colegiul de Jurisdicţie a Curţii de Conturi
care avea ca atribuţie soluţionarea încălcării disciplinei
financiare ce guvernează utilizarea fondului public. Prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2003 activitatea
273
Art. 9 din Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea
controlului financiar şi a Gărzii Financiare.
274
Art. 7 din Legea nr. 30/199l.
Art. 17 din Legea nr. 30/1991

420
jurisdicţională a Curţii de Conturi a fost preluată de instanţele
judecătoreşti conform art. 155/6 din Constituţia revizuită.
2. În categoria organelor nejurisdicţionale intră
diversele inspecţii şi inspectorate ca autorităţi specializate de
control:
- prin reglementări speciale au fost create asemenea
organisme în cadrul sau pe lângă autorităţile publice centrale
sau a celor organizate în teritoriu, inclusiv pe lângă autorităţile
locale. Atribuţiile acestor autorităţi sunt dintre cele mai diferite
vizând domeniul financiar, vamal, sanitar, protecţia muncii.
etc. Competenţa lor este diversă începând cu facultatea de a da
îndrumări obligatorii subiectelor controlate, continuând cu
posibilitatea de suspendare a actelor şi măsurilor aparţinând
celor verificaţi, inclusiv aplicarea de sancţiuni administrative şi
terminând, ca în cazul organelor Gărzii Financiare, cu
efectuarea de percheziţii corporale şi în locuri publice sau
particulare precum şi sesizarea organelor de urmărire penală în
legătură cu infracţiunile constatate cu ocazia exercitării
atribuţiilor de serviciu275:
- Curtea de Conturi276 exercită controlul asupra modului
de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public. Ea prezintă anual
Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale
bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat,
cuprinzând şi neregulile constatate. Curtea îşi poate declanşa
verificarea şi la cererea Camerei Deputaţilor sau a Senatului cu
privire la modul de gestionare a resurselor publice raportând
despre cele constatate autorilor solicitării.
Curtea de Conturi mai exercită şi activitatea de audit
public extern asupra autorităţilor publice, în condiţiile legii, ce
cuprinde mai multe modalităţi între care auditul de
regularitate asupra activităţilor financiare, a tranzacţiilor, a

275

276
Legea nr. 94/1992

421
controlului intern şi auditului intern, auditul performanţei
(economicitatea şi eficienţa activităţilor şi resurselor umane,
financiare, materiale), se mai verifică procesul decizional,
sistemele informatice, stabilirea răspunderilor, etc.

Controlul exercitat de către prefect

Bazele constituţionale ale acestui control sunt
consacrate de art. 123 alin. 5 din legea fundamentală care
dispune că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al consiliului local
sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept.
Enumerând atribuţiile prefectului, art. 134 din Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală prevede la alin.
1, lit. b că acesta exercită controlul cu privire la legalitatea
actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi ale
preşedintelui consiliului judeţean. Ca urmare a exercitării
controlului asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene, prefectul
poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ
aceste acte, potrivit art. 135, alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Noua lege a contenciosului dispune de asemenea prin
dispoziţiile art. 3 că prefectul poate ataca, în termen de 6 luni,
în faţa instanţei de contencios, actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.
Anterior introducerii acţiunii va solicita autorităţilor
administraţiei publice locale, cu motivarea necesară, să
reanalizeze actul pe care îl apreciază ilegal în vederea
modificării sau, după caz, revocării acestuia, în termen de 5
zile de la data comunicării acestuia.
Controlul prefectului se exercită numai asupra actelor
administrative nu şi asupra faptelor juridice administrative sau
asupra operaţiunilor administrative pregătitoare.

422
 3. Controlul Parlamentului asupra administraţiei
publice

Controlul puterii legislative asupra celei executive

reprezintă o formă a verificării de stat exercitate asupra acestui
sistem de autorităţi publice alăturată controlului judiciar şi
controlului administrativ, acesta din urmă realizat asupra
propriului sistem de organe executive.
Noţiunea controlului parlamentar
Conform Constituţiei Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al naţiunii şi unica autoritate legiuitoare a
ţării prin intermediul căreia se exercită suveranitatea naţională
Guvernul este autoritatea publică a puterii executive277 ce
exercită conducerea generală a administraţiei publice potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament278. De
asemenea, organul legislativ este cel care aprobă componenţa
Guvernului, prin votul său de încredere, şi îl desărcinează prin
moţiunea de cenzură. În sfârşit, Constituţia, în capitolul (IV)
privind raporturile Parlamentului cu Guvernul, consacră expres
controlul legislativ asupra acestuia din urmă cât şi asupra
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice.
Din ansamblul acestor prevederi rezultă că baza
reprezentativă a puterii legislative - care de altfel îi conferă
rolul hotărâtor şi în formarea sau revocarea guvernului -
precum şi consacrarea expresă a dreptului de control al
Parlamentului asupra executivului constituie fundamentul
politico-juridic care conferă, permite şi justifică exercitarea
verificării legislative asupra administraţiei publice. Având în
vedere forţa juridică şi sfera sa de acţiune verificarea
legislativă se prezintă ca un control general ce cuprinde
277
Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea
Guvernului României.
278
Art. 102 (1) din Constituţie

423
întregul sistem al autorităţilor administraţiei publice, începând
cu Guvernul şi continuând cu toate celelalte autorităţi-
centrale, teritoriale şi locale din subordonarea lui. Deşi asupra
administraţiei se exercită şi alte forme de verificare, inclusiv
statală sau publică, totuşi controlul parlamentar are o serie de
caracteristici proprii care-i conferă o anumită specificitate între
celelalte forme de verificare.

Caracteristicile controlului parlamentar

a. Controlul legislativ se exercită asupra tuturor
autorităţilor administrative, centrale, teritoriale şi locale,
indiferent de locul şi de modul de subordonare în ierarhia
administrativă, neexistând organ executiv exclus de la această
verificare cu excepţia autorităţilor executive cu activitate
jurisdicţională, a căror atribuţii deosebit de specifice - prin
obiect şi procedură de înfăptuire - vizează soluţionarea unui
conflict generat de încălcarea legii sau de vătămarea unui drept
subiectiv ceea ce excede competenţei legislative.
b. Controlul parlamentar cuprinde întreaga activitate
executivă incluzând toate formele concrete ale acesteia, atât
cele juridice (acte şi fapte), cât şi pe cele nejuridice (acte
politice şi operaţiuni tehnico-materiale), cu excepţia actelor
administrative jurisdicţionale (rezultând din soluţionarea cu
putere de adevăr legal a unei încălcări de lege), precum şi a
acelor acte administrative determinate asupra cărora se
desfăşoară o verificare jurisdicţională specială înfăptuită de
organe executive având asemenea atribuţii (de pildă actele de
restituire a cererilor, brevete de invenţie) sau aflate în curs de
soluţionare în faţa instanţelor judecătoreşti.
c. Controlul parlamentar constituie o verificare de drept
asupra întregii administraţii şi a componentelor sale
structurale rezultând din principii constituţionale, netrebuind
să existe (ca în cazul altor forme de verificare a executivului)
anumite reglementări legale exprese care să prevadă condiţiile

424
sau cazurile în care se exercită, derivând din cadrul juridic
general al raporturilor dintre Parlament şi Guvern uneori
existând şi împuterniciri legislative speciale (pentru comisiile
de anchetă).
d. Controlul parlamentar este complet în sensul că
poate viza atât legalitatea cât şi oportunitatea acţiunilor şi
măsurilor verificate deosebindu-se în acest sens de controlul
judecătoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor şi
faptelor administrative, cu excluderea, de regulă, a actelor
normative ca şi a considerentelor de oportunitate sau de
actualitate).
e. Controlul parlamentar este, de regulă279, ulterior
adoptării sau realizării măsurilor executive, întocmai ca şi cel
judiciar, fiind expresia recunoaşterii autonomiei funcţionale a
administraţiei publice.
f. Controlul legislativ poate fi atât general cât şi
special vizând fie ansamblul autorităţilor şi activităţilor
executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumită latură a
acestuia, dintr-o ramură sau domeniu de activitate ori cu privire
la anumite acte sau fapte determinate.
g. Controlul parlamentar este direct sub aspectul
modalităţilor sale de realizare fiind înfăptuit de autoritatea
legislativă, prin diferite căi, dar fără ca să existe o interpunere a
altor autorităţi faţă de subiectul supus verificării.
h. Controlul legislativ nu reprezintă o verificare de
plină jurisdicţie, aşa cum este cazul altor forme de verificare
administrativă sau judiciară, deoarece Parlamentul nu are
posibilitatea efectivă să dispună, în urma realizării lui, măsuri
pe care executivul verificat să fie obligat să le îndeplinească.
i. Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece şi
alte categorii de autorităţi ale statului (Preşedintele Republicii,

279
Excepţia o reprezintă situaţia în care membrii executivului trebuie să
răspundă la întrebările parlamentarilor privitoare la o măsură care urmează
să fie luată de administraţie.

425
justiţia şi chiar unele organe executive) verifică activitatea
administraţiei, motiv pentru care el se alătură şi se completează
cu celelalte forme de verificare constituind o importantă
componentă în realizarea separaţiei şi, mai ales, a echilibrului
între puterile statului de drept.

Căile de înfăptuire a controlului parlamentar280

Verificarea parlamentară se poate înfăptui fie de plenul
camerelor legislative, fie prin intermediul comisiilor
parlamentare, fie chiar prin intermediul parlamentarilor luaţi în
mod individual.
a. În plenul lor, în cadrul şedinţelor, camerele (Camera
Deputaţilor şi Senatul) ori ambele adunări reunite în şedinţă
comună pot cere diverse informaţii şi documente Guvernului,
pot audia rapoarte, informări ori răspunsuri prezentate de
conducătorii ori reprezentanţii autorităţilor executive, inclusiv
rapoarte sau avize ale comisiilor parlamentare întocmite în
legătură cu anumite aspecte ale activităţii executive.
b. Comisiile parlamentare sunt proprii organe de lucru
alese de camere sau organe ale acestora, alcătuite din deputaţi
sau (şi) senatori înfiinţate în scopul îndeplinirii însărcinărilor
ce le sunt încredinţate în vederea pregătirii lucrărilor adunării
legislative281. Comisiile sunt permanente şi temporare.
Comisiile permanente se aleg pe toată durata legislaturii pe
diverse domenii (economic, buget şi finanţe, industrie şi
servicii, politică externă, etc.). Comisiile temporare se aleg
pentru o perioadă limitată de timp şi cu un scop strict
determinat. Ele pot fi comisii speciale, având obiective anume
stabilite prin hotărârea de înfiinţare, comisii de anchetă şi
comisii de mediere a diferendelor ivite între cele două camere
pe marginea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative.

280
I. Iovănaş, op. cit. p. 291 - 292
281
Art. 27, 28 din Regulamentul Camerei Deputaţilor aprobat prin Hot. nr.
12/1990 şi art. 23 din Regulamentul Senatului aprobat prin Hot. nr. 13/1990

426
 c. Deputaţii şi senatorii luaţi în mod individual pot
pune, în cadrul şedinţelor camerelor la care participă,
întrebări şi adresa interpelări executivului, respectiv
Guvernului sau oricăruia dintre membrii acestuia. De
asemenea, în vederea pregătirii dezbaterilor parlamentare, a
întrebărilor şi interpelărilor, parlamentarii au dreptul să ceară şi
să obţină informaţiile necesare de la orice autoritate de stat.

Procedura controlului parlamentar

a. În plenul camerelor sau în şedinţa lor comună
autoritatea legislativă efectuează verificarea puterii executive
după procedura specifică şedinţelor sale de lucru din cadrul
sesiunii aşa cum este ea reglementată prin regulamentele
proprii. Membrii Guvernului au acces la lucrările
Parlamentului, iar dacă li se solicită prezenţa, participarea lor
este obligatorie. Se audiază informările şi rapoartele prezentate
de executiv şi de comisiile parlamentare, au loc dezbateri pe
marginea lor, iar dacă este cazul se aprobă sau se respinge
informarea prezentată, putându-se adopta o hotărâre
într-o anumită problemă sau o moţiune simplă.
b. Comisiile parlamentare îşi desfăşoară activitatea în
şedinţe la care pot invita reprezentanţi ai Guvernului,
miniştrii, inclusiv persoane interesate, specialişti din partea
unor autorităţi care pot fi ascultaţi. Activitatea de verificare se
poate desfăşura la sediul organului controlat, la sediul
autorităţii legislative şi se poate declanşa din iniţiativă proprie,
inclusiv la sesizarea Parlamentului, fie la sesizarea unor terţi
adresată comisiei sau Parlamentului. În cazul acţiunilor de
anchetă privitoare la activităţile Guvernului prezenţa la audieri
este obligatorie, pot fi citaţi şi audiaţi martori, se pot efectua
expertize, se pot prezenta şi preda obiecte, înscrisuri, iar
mărturia mincinoasă se sancţionează potrivit legii282, Guvernul
şi celelalte autorităţi administrative sunt obligate să prezinte
282
Art. 61 din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

427
informaţiile şi documentele solicitate. Pe marginea
problematicii dezbătute se redactează un raport sau un aviz ce
urmează a fi prezentat, după caz, plenului camerei sau în
şedinţa comună a legislativului. Se pot iniţia sau se pot face
propuneri de acte normative ce reglementează problemele
ridicate în activitatea autorităţii executive analizate. Toate
aceste măsuri sunt hotărâte de către comisie cu votul majorităţii
membrilor care o compun.
c. Parlamentarii pot adresa oral întrebări, adică
solicitări prin care se cere unor autorităţi să răspundă dacă un
fapt este adevărat sau dacă o informaţie este exactă, dacă
Guvernul înţelege să comunice camerei acte sau anumite
informaţii solicitate, ori dacă are intenţia de a lua o hotărâre
într-o anumită problemă. Cei întrebaţi vor răspunde imediat,
oral sau în scris, în funcţie de solicitare, sau pot declara că vor
prezenta răspunsuri în zilele următoare.
Interpelările se fac în scris arătându-se obiectul lor şi
constau dintr-o solicitare adresată Guvernului de către un
grup parlamentar prin care se cer explicaţii asupra politicii
executivului în probleme interne sau externe. Ele se citesc în
şedinţă publică de către preşedintele grupului parlamentar şi se
transmit preşedintelui camerei. Răspunsul este obligatoriu de
dat fie imediat fie în zilele următoare. Discuţiile se încheie,
dacă camera consideră aceasta necesar, printr-o hotărâre
adoptată în problema ridicată prin întrebare sau printr-o
moţiune simplă în cazul interpelării.

Efectele controlului parlamentar

Poziţia şi competenţa organului legislativ determină ca
în exercitarea dreptului de control al acestuia asupra
autorităţilor executive, inclusiv Guvern, cel dintâi să dispună
de o gamă largă de măsuri ce se pot lua faţă de administraţie,
chiar dacă acestea nu includ dreptul de anulare, de modificare
ori de suspendare a actelor juridice administrative sau de

428
sancţionare a funcţionarilor vinovaţi de abaterile constatate,
parlamentul neavând administraţia în subordine şi neputând să i
se substituie în atribuţii.
În acest sens arătăm următoarele:
- în ipoteza delegării legislative - prin care Parlamentul
abilitează Guvernul să adopte ordonanţe în domenii rezervate
legii ordinare şi care nu fac obiectul legilor organice -
nerespectarea termenului de supunere spre aprobare
parlamentară a acestor acte atrage încetarea efectelor lor, iar
atunci când le verifică Parlamentul are atributul de a aproba sau
de a respinge ordonanţele283;
- în cazul tratatelor internaţionale, a acordurilor,
convenţiilor şi a altor acte de acest gen încheiate de executiv,
Parlamentul exercită controlul asupra administraţiei cu ocazia
supunerii lor spre ratificarea acestuia, putând refuza ratificarea
sau denunţa actele astfel încheiate284;
- în cazul dezbaterii în Senat a raportului comisiei
parlamentare dacă se relevă existenţa unei abateri grave în
activitatea unui membru al Guvernului Senatul poate cere
primului ministru destituirea acestuia285;
- în ipoteza în care dezbaterile asupra raportului
comisiei parlamentare dezvăluie abuzuri şi ilegalităţi în
activitatea Guvernului Camera Deputaţilor şi Senatului în
şedinţă comună pot retrage încrederea acordată Guvernului
prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor286.

4. Avocatul poporului (Ombusdmenul)287

283
Art. 115 (1, 3, 5) din Constituţie.
284
Art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea şi ratificarea tratatelor.
285
Art. 51 alin. 9 din Regulamentul Senatului.
286
Art. 113 din Constituţie
287
Asupra acestei probleme a se vedea I. Leş, „Avocatul poporului,
instituţie a statului de drept”, în „Dreptul”, nr. 7/1997, p. 3 şi urm.; I.

429
 O formă specială de verificare a respectării legii în
strânsă legătură cu drepturile şi libertăţile cetăţeneşti se
realizează prin Avocatul poporului. Acesta este numit de
Parlament pe o durată de 5 ani iar organizarea şi funcţionarea
lui ca instituţie se stabileşte prin lege organică.
Avocatul poporului îşi exercită atribuţiile din oficiu sau
la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor
în limitele stabilite de lege. Autorităţile publice sunt obligate
să-i asigure sprijinul necesar în exercitarea atribuţiilor sale.
Avocatul poporului prezintă celor două camere anual
rapoarte sau ori de câte ori este solicitat de către acestea.
Rapoartele pot conţine recomandări privind legislaţia sau
măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor.

Caracteristicile activităţii avocatului poporului

Pornind de la reglementarea legală a instituţiei
avocatului poporului configurată de Constituţie precum şi de
legea organică288 în materie - conform cărora acesta este o
autoritate publică autonomă şi independentă faţă de orice altă
autoritate publică, nefiind obligat să se supună instrucţiunilor

Santai, „Caracteristicile, condiţiile şi efectele activităţii exercitate de

avocatul poporului asupra încălcărilor de lege săvârşite de administraţia
publică vizând drepturi şi libertăţi cetăţeneşti”, în „Dreptul”, nr. 8/1997, p.
19 şi urm.; M. Vlad, Ombudsman-ul în dreptul comparat, Editura Servo-
Sat, Arad, 1998, p. 1-49
288
Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatului Poporului, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I-
a, nr. 48, din 25 martie 1997, modificată prin Legea nr. 181/2002 publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002;
Hotărârea Senatului nr. 5/2002 privind aprobarea Regulamentului de
organizare şi funcţionare a Avocatului Poporului, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 326 din 16 mai 2002

430
sau dispoziţiilor care l-ar afecta în acest sens, dar şi fără să se
poată, la rândul său, substitui, în exercitarea atribuţiilor sale
autorităţilor publice - rezultă poziţia sa cu totul distinctă în
sistemul autorităţilor publice din ţara noastră.
- Activitatea avocatului poporului are drept scop
apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, aşa cum sunt
formulate de Constituţie şi de legislaţia în vigoare întemeiată
pe ea, iar nu simple interese, fie ele chiar legitime aparţinând
acestora.
- Această apărare se exercită în legătură cu raporturile
dintre cetăţeni şi autorităţile publice, cu precădere cele
administrative, iar în acest din urmă caz indiferent de nivelul
lor (ierarhic), de modul de organizare (naţional sau central,
teritorial sau local), de competenţa exercitată (generală sau
specială), de modul lor de alcătuire (alese sau numite) ori de
durata funcţionării acestora (permanente sau temporare).
- Activitatea de verificare a modului de respectare a
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti are ca obiect doar acte şi
fapte de putere ale autorităţilor, iar nu acţiuni de drept privat
ale acestora, cu condiţia ca ele să fie ilegale, nu neoportune sau
cu caracter politic.
- Prin exercitarea acestei apărări avocatul poporului nu
poate obliga autorităţile publice la luarea măsurilor necesare
restabilirii legalităţii încălcate şi nici nu se poate substitui în
atribuţiile acestora, emiţând măsura legală solicitată ori
anulând-o pe cea ilegală.
- Ca regulă generală, activitatea avocatului poporului
are un caracter public, cu excepţia situaţiilor de
confidenţialitate instituite la cerere sau din motive întemeiate.
- Activitatea acestuia se desfăşoară sub control
parlamentar, existând obligaţia prezentării de rapoarte forului
legislativ.

431
 Condiţii de fond ale activităţii de verificare a
respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti
Activitatea de apărare a respectării drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor desfăşurată de Avocatul poporului
trebuie să îndeplinească mai multe condiţii de fond:
1) Trebuie să existe o încălcare a drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti:
- cel puţin în raport cu administraţia, referirea legală are
un caracter mai restrictiv, limitată la drepturi şi libertăţi
fundamentale289 (în mod diferit de sensul larg atribuit de art. 1
alin. 1 din Legea organică) adică cetăţeneşti, iar nu alte
categorii de drepturi având o altă natură juridică (de pildă,
civilă, comercială, administrativă, etc.). Desigur, în măsura în
care un drept de natură constituţională se reflectă şi în alte
ramuri de drept290 el poate forma obiectul activităţii de
investigare din partea avocatului poporului.
- încălcarea deşi vizează un drept cetăţenesc - cu
excluderea drepturilor persoanelor juridice naţionale sau
străine, ori alte subiecte colective de drept - dreptul lezat poate
să aparţină şi altor persoane fizice, decât cetăţenii români,
respectiv străini, cu sau fără altă cetăţenie (desigur vătămaţi
prin activitatea autorităţilor române), din moment ce cererile în
această materie adresate avocatului poporului pot proveni de la
orice persoană fizică, fără deosebire de cetăţenie, fiind de
notorietate faptul că prin consacrarea constituţională a
drepturilor şi libertăţilor fundamentale sunt apăraţi, în egală
măsură toţi indivizii umani, foarte puţine prerogative revenind
în mod specific doar condiţiei de cetăţean291.

289
Asupra distincţiei dintre drepturile fundamentale şi alte categorii de
drepturi a se vedea principalele teorii în materie enunţate de I. Muraru în
lucrarea Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura
ACTAMI. vol. I, Bucureşti. 1995. p. 193-194.
290
De pildă, dreptul de proprietate. (art. 44 alin. 1 din Constituţie).
291
A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 217.

432
 - starea de lezare a subiectului prin încălcarea
drepturilor sau libertăţilor constând din nerecunoaşterea sau
negarea dreptului ori a libertăţii, împiedicarea sau restrângerea
exerciţiului lor292 în mod abuziv, ceea ce determină o stare de
vătămare, indiferent că ea poate fi sau nu comensurată
patrimonial sau evaluată pecuniar ori ar putea da naştere la
formularea unor pretenţii vizând daune morale.
2) Lezarea trebuie produsă de autorităţile
administraţiei publice:
- conţinutul acestei noţiuni293 în care sens avem în
vedere atât autoritatea propriu-zisă cât şi funcţionarii ei, de
conducere sau de execuţie, de decizie sau auxiliari, exercitând
o funcţie publică de autoritate.
- sfera aceleaşi noţiuni care cuprinde atât autorităţile
executive cât şi instituţiile publice exercitând o autoritate prin
conducerile lor (şcoală, spital, etc.) precum şi oricare dintre
serviciile publice deconcentrate aflate sub autoritatea
administraţiei publice, inclusiv regiile autonome, de nivel
naţional sau local, cu excluderea oricăror alte forme
instituţionalizate aparţinând sau dependente de cele de mai sus,
de genul societăţilor comerciale, cu capital integral sau
majoritar de stat, organizaţii sau forme asociative, fundaţii sau
aşezăminte create de autorităţi sau de instituţii aparţinând
acestora.
3. Încălcarea drepturilor şi libertăţilor trebuie
săvârşită prin acte şi fapte de autoritate cu caracter ilegal ale

292
Art. 53 din Constituţie prevede în mod limitativ şi expres condiţiile de
restrângere ale drepturilor şi libertăţilor în care sens existenţa acestora nu
este afectată. Art. 17 din Legea în cauză face referire la restrângerile legale
privind drepturile şi libertăţile persoanelor care execută pedeapsa închisorii,
sunt arestate sau reţinute, dar care se pot şi ele adresa avocatului poporului
pentru cazul lezării acestor facultăţi legale.
293
Asupra noţiunii de autoritate a administraţiei publice a se vedea A.
Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Hercules, vol. I.
Bucureşti, 1993, p. 75-99.

433
administraţiei, deci prin atitudini sau conduite culpabile şi
vătămătoare ale executivului:
- natura acţiunilor sau inacţiunilor executive
vătămătoare care trebuie să fie de drept public sau de
autoritate, iar nu de drept privat, fiind acte şi fapte
administrative, nu de natură civilă, comercială, etc.
- legiuitorul a exclus ideea vătămării prin acte şi fapte
legale, pretinzând caracterul ilegal al acestora, din moment ce,
prin recomandările sale, avocatul poporului sesizează
autorităţile asupra ilegalităţii actelor şi faptelor administrative,
legiuitorul294 asimilând actelor ilegale, tăcerea administraţiei
(faţă de solicitarea adresată) precum şi emiterea tardivă de
către ea a actelor solicitate295, petiţionarul trebuind să
dovedească întârzierea sau refuzul administraţiei publice de a
soluţiona legal cererea.
Rezultă implicit că legiuitorul a urmărit să stabilească
un raport de cauzalitate între atitudinea ilicită a administraţiei
şi rezultatul vătămărilor constând din încălcarea dreptului sau a
libertăţii cetăţeneşti. De aici şi concluzia firească privind
necompetenţa avocatului poporului în materia analizată atunci
când actele sau faptele au un caracter legal, chiar dacă s-a
produs o vătămare a drepturilor.
4) Actele şi faptele relevate cu care este sesizat nu
trebuie să se fi produs cu mai mult de un an ori să nu treacă de
un an faţă de data la care persoana în cauză a luat la cunoştinţă
de ele, în caz contrar cererea petentului trebuind respinsă
motivat, pentru tardivitate.
5) Pentru a putea fi primite spre soluţionare cererile nu
trebuie să vizeze actele Camerei Deputaţilor, Senatului sau
294
S-a dorit o evidentă corelare cu prevederile art. l. teza II, din fosta Lege a
contenciosului administrativ, nr.29/1990, abrogată prin Legea nr.554/2004
care a menţinut aceeaşi corelare.
295
Asupra semnificaţiei juridice a refuzului şi a tăcerii administraţiei a se
vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti,
1959, p.97 - 100.

434
Parlamentului, actele şi faptele deputaţilor şi senatorilor, ale
Preşedintelui României şi ale Guvernului, precum şi ale Curţii
Constituţionale, ale preşedintelui Consiliului Legislativ şi ale
autorităţii judecătoreşti, toate aceste cazuri fiind tot atâtea
cauze de neprimire a petiţiilor de către avocatul poporului care
trebuie să le respingă ca inadmisibile.
Dacă avocatul poporului constată că soluţionarea cererii
cu care a fost sesizat este de competenţa autorităţii
judecătoreşti el va sesiza, după caz, Ministerul Justiţiei,
Ministerul Public, preşedintele instanţei de judecată, potrivit
competenţei acestora, care sunt obligaţi să-i comunice măsurile
luate.

Condiţiile de formă ale activităţii de verificare

desfăşurate de avocatul poporului
Activitatea de verificare desfăşurată de Avocatul
Poporului trebuie să îndeplinească anumite condiţii de formă:
1) Trebuie să existe fie o sesizare adresată avocatului
sau acţiunea poate fi declanşată din oficiu. Cererea se
formulează în nume propriu, de către persoana lezată . Sub
aspect terminologic legiuitorul nu a fost consecvent întrucât,
deşi utilizează frecvent noţiunea de „cerere”, mai
întrebuinţează şi noţiunea de „plângere” deşi apreciem că
noţiunile de „plângere” sau de „reclamaţie” ar fi fost mai
exacte, desemnând forme ale dreptului de petiţionare
exprimând pretenţia de restabilire a unui drept încălcat, iar nu
de satisfacere a unui drept în curs de conturare 296 sau
preexistent.
2) Petentul trebuie să dovedească ilegalitatea comisă
de autoritatea publică şi care a determinat vătămarea
drepturilor sale:

296
I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţie,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 319 - 320

435
 - legea instituie expres o atare obligaţie numai în cazul
întârzierii sau a refuzului administraţiei publice în soluţionarea
legală a cererii iniţiale, neimpunând-o în cazul actelor ilegale
deşi asimilează cele două fapte cu manifestarea ilegală de
voinţă a autorităţii executive, apreciind probabil în cazul
faptelor ca fiind necesară clarificarea procedurală prealabilă a
termenului legal în care administraţia trebuie să răspundă
petentului şi, în funcţie de atitudinea, expresă (în caz de refuz)
sau tacită (în caz de întârziere) a autorităţilor, urmând să fie
declanşată competenţa de verificare a avocatului poporului.
- în cazul actelor administrative ilegalitatea e prezumată
şi se deduce din vătămarea dreptului sau libertăţii încălcate,
acestea din urmă trebuind a fi dovedite.
3) Avocatul poporului primeşte şi decide asupra
cererilor care i-au fost adresate urmărind rezolvarea lor
legală:
- Avocatul Poporului poate decide în sensul respingerii
motivate a cererilor nefondate sau poate cere date suplimentare
dacă i se par necesare faţă de modul iniţial de formulare al
cererii. Tot respingere se va decide şi în cazul excepţiilor de
necompetenţă instituite de lege când motivarea se va face pe
considerente de inadmisibilitate.
- decizia avocatului de a se trece la soluţionarea cererii,
urmărindu-se rezolvarea ei legală, în care sens:
a. se pot solicita autorităţilor administraţiei publice
informaţii sau documente necesare anchetei
întreprinse, iar acestea sunt obligate să comunice
sau să le pună la dispoziţie, în condiţiile legii,
inclusiv actele pe care le deţin în legătură cu
cererile adresate avocatului poporului acordându-i
tot sprijinul;
b. se pot audia şi lua declaraţii de la conducătorii
autorităţilor şi de la orice funcţionar care poate da
informaţii necesare soluţionării cererii;

436
 c. avocatul poporului are acces la documentele
secrete deţinute de autorităţile publice, în măsura în
care le consideră necesare pentru soluţionarea
plângerii.
4) Prin „rezolvarea legală a cererii” primite de avocatul
poporului nu se înţelege atributul de decizie faţă de ilegalitatea
cu care a fost sesizat, ci demersul procedural întreprins pe
lângă autoritatea în culpă, deoarece rezolvarea efectivă, în
sensul luării măsurilor administrative corespunzătoare, revine
autorităţilor sesizate, la rândul lor, de către avocat.

Soluţiile dispuse de avocatul poporului

Indiferent de soluţia dispusă de avocat, în toate
situaţiile se va aduce la cunoştinţa petentului rezultatul
cercetării întreprinse în urma cererii, indiferent că o admite sau
o respinge, după cum este sau nu întemeiată.
În cazul admiterii ei avocatul va putea:
a. cere autorităţii administraţiei publice care a încălcat
drepturile persoanei în cauză încetarea încălcării drepturilor sau
libertăţilor cerând în scris reformarea sau revocarea actului
administrativ. repunerea în drepturi ori în situaţia anterioară a
petiţionarului şi repararea pagubelor produse;
b. sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt
administrativ ilegal al administraţiei publice sau al prefecţilor,
iar în caz de neadoptare de către Guvern, în termen de cel mult
20 de zile, a măsurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau
faptelor administrative semnalate, va fi sesizat parlamentul;
c. prezintă rapoarte preşedinţilor celor două camere
sau, după caz, primului ministru, cuprinzând constatările
prilejuite de cercetările întreprinse dacă evidenţiază lacune
legislative sau cazuri grave de corupţie ori de nerespectare a
legilor;
d. emite recomandări, în exercitarea atribuţiilor sale,
sesizând autorităţile administraţiei publice asupra ilegalităţilor

437
actelor sau faptelor administrative care nu pot fi supuse
controlului parlamentar şi celui judecătoresc;
e. prezintă, în şedinţa comună a celor două camere ale
Parlamentului, rapoarte, anual sau la cererea acestora,
cuprinzând informaţii privind activitatea instituţiei Avocatului
Poporului, precum şi recomandări vizând modificarea
legislaţiei sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor
şi libertăţilor cetăţenilor.
Efectele cererii formulate de avocatul poporului, atunci
când constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată,
constau în obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de
a lua, de îndată, măsurile necesare pentru înlăturarea ilegalităţii
constatate, repararea pagubelor şi înlăturarea cauzelor care au
generat sau favorizat încălcarea drepturilor persoanelor lezate
şi în obligativitatea informării acestuia despre măsurile
întreprinse.
În cazul în care autoritatea administraţiei publice sau
funcţionarul public nu înlătură în termen de 30 de zile, de la
data sesizării, ilegalităţile comise, avocatul poporului se
adresează autorităţilor administraţiei publice ierarhic
superioare care sunt datoare să-i comunice, în termen de cel
mult 45 de zile, măsurile luate. Sesizarea se poate introduce pe
treaptă ierarhică, până la Guvern, iar dacă nici aici nu se obţine
rezolvarea, se va sesiza parlamentul.
Dacă autoritatea centrală nu este în subordinea
Guvernului (de pildă, cazul Băncii Naţionale a României,
Serviciului Român de Informaţii, etc.) se va sesiza parlamentul
despre ilegalităţile constatate în activitatea ei ori a serviciilor
din subordine.
Dacă autoritatea publică sau funcţionarul public aparţin
administraţiei publice locale, avocatul poporului se va adresa
prefectului, care are la dispoziţie un nou termen de 45 de zile
pentru soluţionare, termen ce curge de la data depunerii cererii
la acesta.

438
 Considerăm că prefectul în exercitarea dreptului său de
control general de legalitate asupra administraţiei publice
locale va sesiza organul local sau judeţean, în vederea
restabilirii legalităţii, iar în caz de nesoluţionare favorabilă din
partea celui sesizat, prefectul va utiliza calea contenciosului
administrativ în justiţie conform Constituţiei şi Legii privind
administraţia publică locală.
În cazul sesizării Curţii Constituţionale cu excepţia de
neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor care se referă la
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, aceasta va solicita şi punctul
de vedere al Avocatului Poporului. Oricum, revizuirea adusă
Constituţiei permite acestuia sesizarea Curţii cu privire la
constituţionalitatea legilor, ca şi noua Lege a contenciosului
administrativ nr.554/2004 care îi conferă dreptul ca, în urma
controlului realizat – pe linia protejării drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti încălcate de administraţia publică – conform legii
sale organice, în baza unei sesizări a persoanei fizice, dacă
apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
executivului nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, să poată
sesiza instanţa de contencios, ceea ce îi conferă petiţionarului,
de drept, calitatea de reclamant.

5. Controlul exercitat de către instanţele de

contencios administrativ

Termenul contencios derivă din latinescul „contenado

contendere”, care evocă ideea unei confruntări prin luptă, în
sensul luptei unor interese contrarii, dintre două părţi. În
literatura de specialitate franceză, sintagma de contencios
administrativ este definită ca fiind „ansamblul problemelor
legale de existenţă a unui litigiu survenit cu ocazia unei
activităţi administrative, în sensul cel mai larg al
termenului”297.
297
G. Peiser – Contentieux adminitrati, Dalloz, Paris, 2001, pag. 1

439
 Doctrina românească interbelică a considerat termenul
de contencios ca fiind totalitatea litigiilor născute între
particulari şi administraţiile publice cu ocazia organizării şi
funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză
reguli, principii şi sancţiuni aparţinând dreptului public298.
Mai recent s-a considerat că, de lege lata, contenciosul
administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre
autorităţile publice, majoritatea fiind autorităţi ale
administraţiei publice şi administraţi prin aplicarea unor reguli
speciale aparţinând dreptului public, litigii care se soluţionează
de instanţele judecătoreşti299.
Legea nr. 554/2004, având în vedere noile dimensiuni
ale reglementărilor pe care le cuprinde, defineşte termenul de
contencios ca fiind activitatea de soluţionare, de către
instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii,
a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea
după caz a unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau un interes legitim.
Această ultimă definiţie, reflectă noua concepţie a
legiuitorului român asupra contenciosului administrativ, fiind
în concordanţă şi cu normele Constituţiei revizuite.
Aspecte privind evoluţia contenciosului administra-
tiv în România
Pentru prima dată în ţara noastră contenciosul
administrativ a fost instituit prin legea pentru înfiinţarea
Consiliului de Stat din 11 februarie 1869, acest organism
funcţionând ca o instituţie intermediară între administraţia
consultativă şi tribunalele administrative. În perioada 1866-

298
C. G. Rarincescu – Contenciosul administrativ român, Editura Alcalay,
Bucureşti, 1937, pag. 31
299
R. N. Petrescu, – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 366

440
1905, Consiliul de stat fiind desfiinţat, atribuţiile de contencios
au revenit instanţelor judecătoreşti ordinare.
Prin adoptarea Legii din 1 iulie 1905, judecarea
litigiilor de contencios administrativ aparţinea tot puterii
judecătoreşti, însă nu tuturor instanţelor ci numai secţiei a III-a
a Curţii de Casaţie, iar regimul instituit era al unui contencios
în anulare. Odată cu adoptarea Constituţiei din 1923
contenciosul administrativ a devenit o instituţie de ordin
constituţional, fiind dată în competenţa instanţelor
judecătoreşti. Pe baza acestei constituţii a fost adoptată Legea
contenciosului administrativ din decembrie 1925, care a
investit Curţile de Apel din circumscripţia în care domiciliază
reclamantul cu competenţe de a soluţiona cererile în materia
contenciosului administrativ.
Legea făcea distincţie între actele administrative şi cele
de gestiune, ultimele rămânând, în ceea ce priveşte soluţionarea
litigiilor, în competenţa instanţelor de drept comun.
După 1948, prin adoptarea Legii din 1925, instanţele
judecătoreşti aveau dreptul de a verifica pe cale de acţiune
legalitatea actelor administrative, numai atunci când
prevederile legale exprese le autorizau să le exercite.
Constituţia din 1965, a transformat competenţa
excepţională a tribunalelor de a se pronunţa asupra legalităţii
actelor normative într-o competenţă generală, obişnuită.
Ulterior a fost adoptată Legea nr. 1/1967, care a
încredinţat competenţa soluţionării cererilor cele vătămaţi în
drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, instanţelor de
drept comun. Deoarece Legea nr. 1/1967 cuprindea un număr
mare de acte administrative exceptate de la controlul de
legalitate, ea a avut un câmp redus de aplicare300.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
valorificând tradiţiile legislative româneşti şi aducând şi

300
R. N. Petrescu, – Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 373

441
elemente de noutate, a reprezentat o reglementare superioară
celor anterioare, înfiinţând secţiile specializate în cadrul
tribunalelor judeţene şi în cadrul Curţii Supreme de Justiţie.
Această lege a fost însă adoptată anterior Constituţiei
României din 1991, iar legea fundamentală a adus principii noi
în materie, ceea ce a impus ca aceste principii să se aplice în
practica judecătorească, realizându-se acel fenomen de
„constituţionalizare” a contenciosului administrativ301.
Contenciosul administrativ instituit de Legea nr.
29/1998, chiar dacă aparent poate fi catalogat ca un contencios
de plină jurisdicţie, în realitate dispoziţiile legii îmbină
contenciosul în anulare cu cel de plină jurisdicţie302, măsurile
care puteau fi luate de instanţă având un caracter limitat.
Revizuirea Constituţiei aprobată prin referendumul
naţional din 18-19 octombrie 2003 a instituit norme noi în ceea
ce priveşte contenciosul administrativ care au necesitat
adoptarea unei noi reglementări în materie. Aceasta s-a realizat
prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004, a cărei dispoziţii le
vom analiza în continuare.
Principalele noutăţi aduse în materia contenciosului
administrativ prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004
Fără a ne propune să facem o analiză completă a noii
reglementări a contenciosului administrativ, vom puncta câteva
dintre noutăţile aduse de această lege.
a. Calitatea reclamantului:
Legea 554/2004 extinde sfera persoanelor şi a
autorităţilor care pot sesiza instanţe de contencios
administrativ. Spre deosebire de redactarea din Legea nr.
29/1990, Legea nr. 554/2004 dispune că sesizarea instanţei de
contencios se poate face şi de Avocatul Poporului, ca urmare a
301
A. Iorgovan, I. Vida – Le contencieux administratif roumain dans la
perspective de la Constitution, in Internationale de droit coupare, nr.
2/1993, pag. 373-378
302
I. Nedelcu, A. C. Nicu – Drept administrativ, Editura Themis, Craiova
2002, pag. 365

442
controlului efectuat, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau
excesul de putere nu se poate înlătura decât prin justiţie,
precum şi de Ministerul Public atunci se constată emiterea unor
acte unilaterale emise cu exces de putere.
De asemenea, o noutate o constituie şi reglementarea
cuprinsă în art. 1, alin. 2 din lege potrivit cu care se poate
adresa instituţiei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său, sau într-un interes legitim printr-
un act administrativ cu caracter individual adresat altei
persoane.
Totodată, legea dispune că Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei actele
autorităţilor publice prin care se încalcă legislaţia privind
funcţia publică.
În sfârşit, dispoziţiile legii sunt armonizate cu
dispoziţiile art. 52, alin. 1 din Constituţie care vorbeşte despre
„drept ori interes legitim”.
b. Excepţia de nelegalitate
Prin dispoziţiile art. 4 din lege este consacrată expres
excepţia de nelegalitate, în sensul că legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii
interesate.
Instanţa, constatând că de actul administrativ depinde
soluţionarea litigiului în fond, va sesiza prin încheiere motivată
instanţa de contencios administrativ.
c. Actele nesupuse controlului
Conformându-se dispoziţiilor art. 126 alin. 6 din
Constituţie, noua reglementare restrânge sfera actelor ce nu pot
fi supuse controlului la:
- actele administrative ale autorităţilor publice ce
privesc raporturilor acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;

443
 - actele pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică o altă procedură;
- actele administrative emise pentru aplicarea stării de
război a stării de asediu sau a celei de urgenţă, ori
cele care privesc apărarea şi securitatea naţională.
În practica judecătorească faţă de textele constituţionale
şi ale soluţiilor pronunţate de către Curtea Constituţională,
controlul legalităţii exceptă numai aceste acte.
d. Obiectul acţiunii judiciare
Se extinde obiectul acţiunii judiciare şi asupra litigiilor
care apar în faza premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legale de aplicarea şi
executarea controlului administrativ
e. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului
Element de noutate consacrat de art. 9 din lege, potrivit
cu care persoana vătămată într-un drept al său sau într-un
interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii, din ordonanţă
introduce acţiunea la instanţa de contencios, însoţită de
execuţia de neconstituţionalitate.
f. Termenul de introducere a acţiunii
Cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate se poate introduce în termen de la 6
luni la:
- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau
comunicării răspunsului;
- data expirării termenului de soluţionare;
- data încheierii procesului verbal de finalizare a
procedurii de conciliere în cadrul contractelor
administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni,
dar nu mai târziu de 1 an.
g. Soluţiile pe care le pronunţă instanţa

444
 Ca o noutate, instanţa soluţionând cauza, se pronunţă şi
asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care
au stat la baza executării actului supus judecăţii.
De asemenea, atunci când obiectul acţiunii îl formează
un contract administrativ instanţa poate:
- dispune anularea, acestuia în tot sau în parte;
- obligă autoritatea să încheie contractul;
- impunerea unei părţi să respecte o anumită
obligaţie;
- suplineşte consimţământul uneia dintre părţi.
h. Obligaţia publicării
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin
care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt
general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se
publică în Monitorul Oficial al României, partea I, sau, după
caz, în monitoarele oficiale ale judeţului ori municipiului
Bucureşti, la cererea instanţei de execuţie ori a reclamantului.

Capitolul 13
Răspunderea contravenţională
Răspunderea contravenţională face parte din
răspunderea administrativă, este forma ei cea mai gravă. Unele
sancţiuni contravenţionale se aplică de către organele
administraţiei de stat (avertismentul, amenda) şi altele de către
organele judecătoreşti (obligarea la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii).

445
 1. Elementele răspunderii contravenţionale

În literatura de specialitate toate opiniile susţin că

temeiul răspunderii contravenţionale, factorul care o
declanşează, îl reprezintă contravenţia, deşi în privinţa
sinonimiei dintre răspunderea administrativă şi răspunderea
contravenţională sunt păreri diferite. Această dispută nu este
clarificată nici de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, întrucât
art.8 alin.1 precizează că „amenda contravenţională are
caracter administrativ” fără să facă nici o menţiune referitoare
la caracterul celorlalte sancţiuni contravenţionale.303 Noi
opinăm că toate sancţiunile contravenţionale principale şi
complementare au caracter administrativ. Răspunderea
contravenţională constă în sancţionarea contravenţională a
persoanelor fizice şi juridice vinovate de încălcarea normelor
legale care prevăd şi sancţionează contravenţii.
Potrivit art.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, constituie
contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţiei, stabilită şi
sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti.
Din definiţie se desprind (elementele) trăsăturile
esenţiale ale contravenţiei:
a. Fapta să aibă un anumit grad de pericol social.
Săvârşirea de contravenţii împiedică desfăşurarea
normală a vieţii economice în plan imediat. Indirect, ele
afectează întreaga viaţă social-politică a unei ţări.
Contravenţiile se pot săvârşi atât prin acţiuni (,,calcularea
303
V. Tabără - Totul despre contravenţii, Ed. Universităţii „Lucian Blaga”,
Sibiu, 2002, p.10.

446
eronată a impozitelor, taxelor şi a contribuţiilor, cu consecinţa
diminuării valorii creanţei fiscale cuvenite statului”), cât şi prin
inacţiuni (,,nerespectarea normelor emise de Ministerul
Finanţelor Publice cu privire la întocmirea şi depunerea
situaţiilor financiare periodice” - Legea contabilităţii
nr.82/1991, art.41, lit.e) ce pun în pericol buna desfăşurare a
activităţii de formare şi administrare a banului public.
În evaluarea gradului de pericol social al unei contravenţii, are
o importanţă deosebită aprecierea urmărilor faptei ilicite.
Astfel, contravenţiile financiare au un grad ridicat de pericol
social, întrucât ele protejează valori deosebit de importante
pentru bunul mers al întregii societăţi.
b. Contravenţia este o faptă săvârşită cu vinovăţie
Contravenţia are relevanţă juridică, ea există numai
dacă este săvârşită cu vinovăţie. Există vinovăţie atunci când
fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu intenţie sau
din culpă. Contravenţia se sancţionează indiferent de forma
vinovăţiei. Nesancţionarea faptelor săvârşite din culpă, ca
excepţie, trebuie să fie prevăzută în mod expres în actul
normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia
respectivă.
c. Contravenţia este o faptă prevăzută şi sancţionată
prin acte normative emise de organele competente.
O persoană poate fi trasă la răspundere contravenţională
numai dacă fapta comisă este prevăzută şi sancţionată ca atare
în mod expres într-o lege, o ordonanţă, o hotărâre a Guvernului
sau o hotărâre a autorităţilor administraţiei publice locale.
Ilicitul contravenţional are un spectru mai restrâns de
exprimare prin faptul că, în cazul contravenţiilor, este stabilită
prin lege exact modalitatea de înfăptuire (de realizare) a
activităţilor ilicite.304

304
Ioan Santai - Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.I, Ed.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2000, pag.133.

447
 În practică, legislaţia contravenţională este abundentă,
contradictorie şi generatoare de confuzii. Sunt frecvente
cazurile în care acte normative distincte reglementează fapte
contravenţionale identice sub aspectul elementelor
componente, dar diferite sub aspectul sancţiunilor stipulate
pentru cazul săvârşirii unor asemenea fapte. Această
suprapunere de reglementare a contravenţiilor au generat în
practică situaţii nefireşti. În cadrul activităţii de control s-au
aplicat sancţiuni contravenţionale pentru săvârşirea de fapte de
evaziune fiscală, fără a face distincţiile ce se impun pentru a
separa contravenţiile financiare de cele de evaziune fiscală. De
asemenea, există tendinţa de a aplica sancţiunea mai aspră
atunci când aparent aceleiaşi fapte îi sunt aplicabile două texte
legale. O încadrare juridică greşită a contravenţiei este
exploatată de către contravenient, care atacând procesul-verbal
de contravenţie în faţa instanţei judecătoreşti, solicită anularea
acestuia. Au fost pronunţate de către instanţele judecătoreşti
numeroase hotărâri de anulare a proceselor verbale de
contravenţie. Dacă nu s-ar fi dispus anularea procesului-verbal
de contravenţie, s-ar fi creat situaţia ca o persoană să răspundă
pentru o faptă pe care nu a săvârşit-o (fapt extrem de periculos
pentru că ar deschide drum eventualelor abuzuri ce s-ar putea
crea chiar în infracţiuni săvârşite de funcţionarii publici din
cadrul organelor financiare ale statului). Pe de altă parte, faptul
de a dispune anularea procesului-verbal de contravenţie este,
din punct de vedere social, la fel de periculos, întrucât în felul
acesta, contravenţia reală, săvârşită într-adevăr de către
contravenient, rămâne nepedepsită.
Concursul de fapte contravenţionale (pluralitatea de
fapte contravenţionale)
O problemă deosebită care apare în legătură cu
subiectul, în cazul răspunderii contravenţionale, este atunci
când o persoană comite mai multe contravenţii fie prin
încălcarea mai multor prevederi ale aceluiaşi act normativ, fie

448
prin încălcarea prevederilor mai multor acte normative, fără
să fi fost sancţionat pentru vreuna din ele. În această situaţie ne
găsim în faţa unei pluralităţi de fapte, a concursului de
contravenţii.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prevede în art.10
alin.1 că dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe
contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie în
parte.
În cazul în care contravenţiile au fost constatate prin
acelaşi proces-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei, sancţiunea contravenţională aplicată pentru
fiecare contravenţie din concurs se cumulează, fără să poată
depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia
cea mai gravă, sau maximul general de 300 de ore pentru
obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii.
În situaţia concursului de fapte contravenţionale pentru
care contravenientul, când este posibil, achită jumătate din
minimul amenzii pe loc sau în 48 de ore de la data încheierii
procesului verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
sau, după caz, de la data comunicării acestuia suma amenzilor
achitate nu poate depăşi maximul prevăzut pentru contravenţia
cea mai gravă (art.29 coroborat cu art.28 alin.1 din Ordonanţa
Guvernului nr.2/2001). Reglementările prevăd sancţionarea în
concursul de contravenţii pentru toate categoriile de sancţiuni
contravenţionale principale, cu excepţia avertismentului.
Concursul de contravenţii (pluralitatea de fapte)
presupune îndeplinirea unor condiţii:
- să fie vorba de aceeaşi persoană;
- persoana respectivă să fi comis mai multe
contravenţii;
- contravenţiile să fie constatate simultan de acelaşi
agent constatator;

449
 - contravenţia să fie sancţionată cu amendă, ori după
caz, cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii;
- sancţiunea aplicată pentru fiecare faptă în parte să fie
de aceeaşi natură.
Prevederile art.10 alin.1 din Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001 privitor la sancţionarea concursului de contravenţii
se referă numai la sancţiunile contravenţionale principale, nu şi
la cele complementare. În cazul concursului de contravenţii
prin noţiunea de persoană se înţelege atât persoanele fizice cât
şi cele juridice.
Participaţia (coautoratul)
O contravenţie poate fi comisă de o singură persoană
sau de mai multe persoane, în participaţie (coautorat). Modul
de aplicare al sancţiunii contravenţionale în cazul în care la
săvârşirea unei contravenţii participă mai multe persoane este
prevăzut de art.10, alin.3 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001
care arată că „în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii
participă mai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia
separat”. Sancţiunea nu se împarte pe contravenienţi, cu cât a
contribuit fiecare la comiterea faptei, ci fiecare săvârşind
contravenţia va răspunde separat în limitele stabilite de actul
normativ. Prin participaţie, în sensul dispoziţiilor legale
menţionate mai sus, se înţelege contribuţia efectivă,
participarea în mod direct la săvârşirea contravenţiei şi nu
instigarea sau complicitatea la comiterea faptei.
În aceste situaţii de coautorat, agentul constatator
trebuie să aprecieze obiectiv contribuţia fiecărui coautor la
comiterea faptei şi în raport de această contribuţie, să aplice
fiecăruia sancţiunea corespunzătoare.305
Persoana juridică subiect al contravenţiei

305
Alexandru Ţiclea - Reglementarea contravenţiilor, Editura Lumina Lex,
Bucureşti 1998, p.12.

450
 Răspunderea contravenţională a persoanelor juridice îşi
găsesc explicaţia în faptul că persoanele juridice ca entităţi
distincte, în calitatea de subiect de drept pe care o au, le revin
obligaţii distincte. Art.3, alin.2 din Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001 stabileşte o derogare de la principiul că sancţiunile
contravenţionale se aplică persoanelor fizice precizând că
„Persoanele juridice răspund contravenţional în cazurile şi în
condiţiile prevăzute de actele normative care stabilesc şi
sancţionează contravenţii,” iar art.6, alin.1 din acelaşi act
normativ stipulează că: „Avertismentul şi amenda
contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană
fizică sau juridică”.
Din cele prezentate mai sus reiese că pentru
sancţionarea contravenţională a persoanelor juridice trebuie
îndeplinite anumite condiţii:
- persoana juridică poate fi sancţionată contravenţional
numai dacă actele normative care stabilesc şi
sancţionează contravenţii prevăd în mod expres
sancţionarea contravenţională a acesteia;
- persoanelor juridice nu li se pot aplica toate
sancţiunile contravenţionale principale ci numai:
avertismentul şi amenda contravenţională.
În cazul sancţiunilor contravenţionale complementare
legea nu prevede nici o excepţie în aplicarea lor persoanelor
juridice.
Sunt acte normative care prevăd că anumite contravenţii
se pot aplica atât persoanelor fizice cât şi persoanelor juridice.
În această situaţie agentul constatator poate să aplice
sancţiunea contravenţională ori persoanei fizice ori persoanei
juridice, dar numai uneia dintre ele (Legea nr.12/1990 privind
protecţia populaţiei împotriva unor activităţi comerciale ilicite,
republicată în 1991; Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 privind
protecţia consumatorilor, republicată în 1994 etc.)

451
 Alte acte normative prevăd că sancţiunea
contravenţională se aplică persoanei juridice (exemplu art.183
din Ordonanţa Guvernului nr.92/2003 privind Codul de
procedură fiscală).
Unele acte normative nu precizează expres sancţionarea
persoanei juridice, însă prevăd sancţiuni diferite pentru
persoanele fizice şi pentru persoanele juridice.
În celelalte situaţii în care se săvârşesc contravenţii la
normele privind obligaţiile persoanelor juridice, sancţiunile se
aplică persoanelor fizice (administrator, director, cenzor,
funcţionar, etc.) care aveau îndatorirea de a aduce la îndeplinire
acele obligaţii în baza unor acte normative, a actului
constitutiv, a statului, a contractului de muncă, a contractului
de prestări servicii, a fişei postului ori în baza sarcinilor trasate
de şefii ierarhici. Dacă şeful ierarhic nu a stabilit o asemenea
sarcină, neglijându-şi sarcinile lui de serviciu, el este vinovat şi
lui i se aplică sancţiunea. În ultimii ani se observă o creştere a
contravenţiilor pentru care actele normative prevăd
posibilitatea sancţionării persoanelor juridice.
În practică s-a constatat, că în unele cazuri, pentru
obligaţii ale persoanei juridice, agenţii constatatori au aplicat
sancţiuni contravenţionale persoanelor juridice, deşi pentru
acele contravenţii actele normative nu prevedeau această
posibilitate. S-a apelat la această practică deoarece este mai
uşor să fie sancţionată persoana juridică decât să se stabilească
persoana fizică vinovată. Un alt aspect care a adus la
sancţionarea persoanelor juridice în locul persoanelor fizice a
fost cuantumul mare al amenzilor faţă de salariul mic al
persoanelor fizice vinovate de comiterea faptei ilicite.
Reglementările în materie contravenţională nu mai
prevăd obligaţia persoanelor juridice, ca în situaţia în care ele
au fost sancţionate contravenţional cu amendă, să impute
amenda persoanei fizice vinovate. S-a luat această măsură
deoarece persoanele juridice sunt sancţionate contravenţional

452
pentru obligaţiile lor, ca subiecte distincte de drepturi şi
obligaţii.
Conducerea persoanelor juridice, de regulă, este
asigurată atât de organele unipersonale (manageri, directori,
administratori, etc.) cât şi organe colective (consiliul de
administraţie, consiliul director, etc.).
Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice şi
juridice306 în art.3, alin.2 precizează că actele făcute de
organele (de conducere) în limitele competenţelor conferite
sunt actele persoanei juridice. Alin.3 al articolului menţionat
arată că faptele ilicite săvârşite de organele sale de conducere
obligă însăşi persoana juridică. Din aceste prevederi rezultă că
faptele contravenţionale ale organelor de conducere (consiliul
de administraţie, consiliul director, adunarea generală a
acţionarilor, consiliul local, etc.) sunt contravenţiile persoanei
juridice.
În situaţia săvârşirii unei contravenţii de către organul
colectiv de conducere, iar actul normativ care prevede şi
sancţionează contravenţia stipulează posibilitatea sancţionării
persoanei juridice, acesta este subiectul răspunderii
contravenţionale şi în consecinţă sancţiunea se va aplica
persoanei juridice.
În cazul în care actul normativ care prevede şi
sancţionează contravenţia nu stipulează posibilitatea
sancţionării persoanei juridice, în situaţia săvârşirii unei
contravenţii de către organul colectiv de conducere, sancţiunea
se va aplica fiecărei persoane fizice ce compune organul
colectiv de conducere. Răspunderea contravenţională în această
situaţie este o răspundere pentru participarea culpabilă a mai

306
Decretul nr.31 din 1954 privind persoanele fizice şi juridice, publicat în
Buletinul Oficial nr.8 din 30.10/1954

453
multor persoane la comiterea unei contravenţii,307 nu o
răspundere solidară.
Organele colective de conducere au ca specific
deliberarea, care se încheie printr-o hotărâre (decizie) şi care se
adoptă prin votul membrilor lor. Dacă printr-o astfel de
hotărâre luată sau prin executarea ei se săvârşeşte o
contravenţie, vor răspunde contravenţional numai acele
persoane care au votat pentru. Nu vor răspunde cei care au
votat împotrivă şi cei care s-au abţinut. Dacă prin neluarea unei
hotărâri care se impunea, s-a comis o contravenţie, vor
răspunde contravenţional acele persoane care au votat
împotriva adoptării şi cele care s-au abţinut.308 Răspunderea
contravenţională a membrilor organelor colective de conducere
nu presupune egalitatea răspunderii. Este necesară
individualizarea acestei răspunderi în raport de vinovăţia
fiecăruia, de gradul de pregătire, de gradul de participare la
luarea hotărârii.
O faptă trebuie analizată şi în raport de împrejurările în
care a fost săvârşită. Ea capătă caracter contravenţional prin
voinţa legiuitorului. Tot prin voinţa legiuitorului faptelor ilicite
săvârşite în anumite condiţii li se pot înlătura caracterul ilicit şi
în consecinţă ele nu sunt considerate contravenţii şi nu pot fi
sancţionate. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al
unor fapte sunt prevăzute în art.11, alin.1 şi 2 din Ordonanţa
Guvernului nr.2/2001 care precizează: „Caracterul contraven-
ţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum şi infirmităţii dacă are legătură cu fapta săvârşită.
Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”
307
Ion Corciova - Despre răspunderea juridică a organelor de conducere
colectivă din întreprinderi şi centrale industriale Revista Română de drept
nr.12/1970, p.109.
308
Alexandru Ţiclea - Reglementarea contravenţiilor, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 1998, p.16.

454
 Noul cod penal, Legea nr.301/2004, împarte aceste
cauze în două grupe: cazuri justificative (legitima apărare,
starea de necesitate, ordinul legii şi comanda autorităţii legale,
consimţământul victimei) şi cazuri care înlătură caracterul
penal al faptei (constrângerea fizică, constrângerea morală,
cazul fortuit, minoritatea făptuitorului, iresponsabilitatea, beţia,
eroarea de fapt),309 la aceste norme trebuie să se alinieze şi
prevederile din domeniul contravenţional.

2. Sancţiunile contravenţionale

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 în art.5 prevede două

categorii de sancţiuni contravenţionale: principale şi
complementare.
- Sancţiunile contravenţionale principale sunt:
avertismentul, amenda contravenţională şi obligarea
contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii.
- Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenţii; suspendarea sau anularea, după caz,
a avizului, a acordului sau a autorizaţiei de exercitare
a unei activităţi; închiderea unităţii; blocarea
contului bancar; suspendarea activităţii agentului
economic; retragerea licenţei sau a avizului pentru
anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ
exterior temporar sau definitiv; desfiinţarea lucrării
şi aducerea terenului în starea iniţială.
Pentru una şi aceiaşi contravenţie se poate aplica numai
o sancţiune contravenţională principală, Sancţiunile
contravenţionale principale nu pot fi cumulate, ele se aplică în
funcţie de pericolul social al faptei comise, în schimb
309
Legea nr.301/2004, Codul penal, publicată în M.O.nr.575/29.06.2004,
art.21 – 33.

455
sancţiunile contravenţionale complementare care se aplică în
funcţie de natura şi gravitatea faptei pot fi cumulate cu
sancţiunile contravenţionale principale. Mai mult, se poate
cumula o sancţiune contravenţională principală cu una sau mai
multe sancţiuni contravenţionale complementare.310 Ordonanţa
Guvernului nr.2/2001 prevede posibilitatea ca prin legi speciale
să se stabilească şi alte sancţiuni principale sau complementare
în afara celor enumerate mai sus.
a. Sancţiunile contravenţionale principale
Avertismentul este sancţiunea contravenţională
principală cea mai uşoară. Se aplică contravenienţilor care
comit fapte ilicite cu un pericol social redus.
Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă
a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile
legale.311
Avertismentul se aplică verbal când persoana care
constată contravenţia aplică şi sancţiunea contravenţională a
avertismentului şi contravenientul este de faţă la constatarea şi
sancţionarea contravenţiei. Avertismentul se aplică în formă
scrisă atunci când contravenientul nu este de faţă la
constatarea şi sancţionarea contravenţiei sau în cazul în care
sancţiunea contravenţională o aplică altă persoană sau organ
decât cel care a constatat-o.
Din definiţie rezultă că avertismentul are două
elemente: unul de atenţionare, mustrarea contravenientului
pentru fapta săvârşită căruia i se arătă pericolul social al faptei
săvârşite; unul de recomandare, ca pe viitor să respecte

310
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.5,
alin.7).
311
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.7,
alin.1).

456
dispoziţiile legale, iar în cazul în care nu le respectă i se va
aplica o sancţiune mai gravă.
Avertismentul, aşa cum rezultă din prevederile art.7
alin.3 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se poate aplica şi
în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a
contravenţiei nu prevede această sancţiune. Această situaţie
este o derogare de la principiul potrivit căruia sancţiunea
contravenţională se aplică numai dacă ea este prevăzută în
actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia
respectivă.
Aceste prevederi lasă o largă libertate agenţilor
constatatori să decidă dacă înlocuiesc sancţiunea contraven-
ţională a amenzii cu avertismentul sau nu. Pentru celelalte
sancţiuni contravenţionale principale nu se pune problema
înlocuirii lor cu avertisment, deoarece ele se aplică pentru fapte
ilicite grave, iar avertismentul se aplică în cazul faptelor cu o
gravitate redusă. În activitatea practică se constată că agenţii
constatatori nu aplică aceste prevederi. De obicei se merge
către limita superioară a amenzilor contravenţionale. Nu se
înţelege că orice sancţiune nu reprezintă un scop în sine, ci un
mijloc de formare a unui spirit de responsabilitate şi nu este
nevoie ca în toate cazurile să se aplice sancţiunea amenzii
întrucât sancţiunile juridice nu reprezintă un mijloc de
răzbunare a societăţii ci un mijloc de educare a persoanei
vinovate şi de prevenire a faptei ilicite.312
În practică s-a mai constatat că şi în prezent unii agenţi
constatatori aplică sancţiunea avertismentului dar nu mai
încheie proces-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei (de exemplu înscriu faptul că a fost sancţionat cu
avertisment pe declaraţia depusă cu întârziere).

312
A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureşti,
1996, p.270.

457
 Sancţiunea contravenţională a avertismentului se poate
aplica atât persoanelor fizice cât şi persoanelor juridice. 313 În
situaţia în care sancţiunea se aplică persoanelor juridice
mustrarea şi recomandarea se va adresa organului de conducere
sau persoanei vinovate de acţiunea sau inacţiunea ilicită prin
care s-a comis contravenţia.
Amenda contravenţională este o formă a răspunderii
contravenţionale cu caracter pecuniar şi constă într-o sumă de
bani pe care contravenientul trebuie să o plătească când
săvârşeşte o contravenţie cu un grad mai mare de pericol
social. Ea este sancţiunea contravenţională cea mai des aplicată
în practică. Cuantumul amenzii este determinat de gradul de
pericol social al faptei ilicite. De regulă, actul normativ care
stabileşte şi sancţionează o contravenţie prevede limita minimă
şi maximă a amenzii. Aceste limite ale amenzii, în marea
majoritate a cazurilor, reprezintă sume fixe. Sunt şi unele
excepţii în care amenda nu este stabilita în sumă fixă ci în
procente.
Individualizarea amenzii se face de către organul
competent să aplice această sancţiune, în limitele prevăzute de
actul normativ. La individualizarea amenzii agentul constatator
va avea în vedere criteriile de individualizare a sancţiunilor.
Amenda contravenţională poate fi aplicată atât
persoanelor fizice cât şi persoanelor juridice în condiţiile art. 3,
alin. 2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2 /2001.
Sumele provenite din amenzile aplicate de autorităţile
administraţiei publice locale şi din amenzile privind circulaţia
pe drumurile publice se fac venit la bugetul local. Sumele
provenite din celelalte amenzi, aplicate în conformitate cu
legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat.

313
O.G.nr.2/2002 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.6,
alin.1).

458
 Obligarea contravenientului la prestarea unei
activităţi în folosul comunităţii. Această sancţiune a fost
prevăzută pentru prima dată de Legea nr. 82/1999.314
Ordonanţa Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al
sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii315
constituie de fapt, actul normativ cadru pentru aplicarea şi
executarea acestei sancţiuni contravenţionale.
Sancţiunea contravenţională a obligării contravenien-
tului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii poate fi
stabilită numai prin lege şi ordonanţă a Guvernului, iar durata
maximă nu poate depăşi 300 de ore, şi întotdeauna se stabileşte
numai alternativ cu amenda.
Această sancţiunea se aplică unor fapte
contravenţionale care au un pericol social ridicat şi întotdeauna
de către instanţa de judecată. Dacă agentul constatator
apreciază că amenda este neîndestulătoare, şi legea prevede ca
sancţiune pentru contravenţia comisă, amenda sau obligarea
contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii, acesta trimite procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei judecătoriei competente, în a cărei
rază teritorială a fost comisă contravenţia, în cel mult 48 de
ore, pentru a hotărî ce sancţiune aplică.
b. Sancţiunile contravenţionale complementare
Confiscarea constă în trecerea în proprietatea statului,
fără plată, a unor bunuri care au legătură cu contravenţia
săvârşită. Sancţiunea confiscării poate fi luată numai dacă ea
este expres prevăzută în actul normativ care stabileşte şi
sancţionează contravenţia.
314
Legea nr.82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu
sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii, publicată în M.O.nr.228/1999, abrogată prin O.G.nr.55/2002,
publicată în M.O.nr.62/30.08.2002.
315
O.G.nr.55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei
activităţi în folosul comunităţii, publicată în M.O.nr.642/30.08.2002, cu
completările şi modificările ulterioare.

459
 Confiscarea, ca sancţiune contravenţională complemen-
tară, se ia întotdeauna împreună cu una din cele trei sancţiuni
principale. Prevederile art.5 alin.3 lit.a) ale Ordonanţei
Guvernului nr.2/2001, referitoare la măsura confiscării, au fost
puse de acord cu dispoziţiile art.44 alin.9 din Constituţia
României republicată. Din dispoziţiile acestor prevederi legale
reiese că sunt supuse confiscării:
- bunurile destinate săvârşirii contravenţiei;
- bunurile folosite la săvârşirea contravenţiei;
- bunurile rezultate din săvârşirea contravenţiei.
În cazul în care bunurile care au fost destinate, folosite
sau rezultate din contravenţie nu se găsesc contravenientul va fi
obligat la plata contravalorii lor.
Sancţiunea confiscării este obligatorie şi nu facultativă.
Dacă actul normativ o prevede, agentul constatator, persoana
sau instanţa de judecată care aplică sancţiunea principală va
dispune şi sancţiunea complementară a confiscării. În practică
s-au întâlnit situaţii în care unii agenţi constatatori au aplicat
greşit numai sancţiunea contravenţională a amenzii, fără să
aplice şi sancţiunea confiscării, deşi această sancţiune era
prevăzută în actul normativ care reglementa contravenţia
respectivă pentru a „nu se mai complica cu bunurile ce trebuiau
confiscate”. Şi despre această măsură trebuie să se facă
menţiunile necesare în procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prevede şi alte
sancţiuni contravenţionale complementare şi anume:
suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, a acordului sau
a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii;
blocarea contului bancar; retragerea licenţei sau a avizului
pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ
exterior temporar sau definitiv; suspendarea agentului
economic; aducerea terenului în starea iniţială.

460
 Referitor la sancţiunile contravenţionale complemen-
tare trebuie să facem câteva precizări:
- sancţiunea contravenţională complementară poate fi
aplicată numai dacă ea este prevăzută în mod expres
de actul normativ care stabileşte şi sancţionează
contravenţia respectivă şi întotdeauna însoţită de o
sancţiune contravenţională principală;
- metodologia de constatare şi aplicare a fiecărei
sancţiuni contravenţionale complementare este
prevăzută în actul normativ care o stabileşte. De
exemplu, Ordonanţa Guvernului nr.28/1999 privind
obligarea agenţilor economici de a utiliza aparate de
marcat fiscale316 prevede ca sancţiuni complemen-
tare suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, a
acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi şi închiderea unităţii; Ordonanţa
Guvernului nr.42/1995 privind producţia de produse
alimentare destinate comercializării317 prevede ca
sancţiuni complementare retragerea licenţei de
fabricaţie;
- Legea nr.30/1991 privind organizarea şi funcţionarea
controlului financiar şi a Gărzii Financiare318 în art.9
prevede că se poate lua măsura suspendării activităţii
pe o perioadă de până la 6 luni în cazul repetării unor
fapte contravenţionale cum ar fi: nepunerea la
dispoziţia organelor de control a registrelor,
corespondentei, actelor şi bilanţurilor contabile;
neprezentarea pentru verificarea a valorilor de orice
316
O.G.nr.28/1999 privind obligarea agenţilor economici de a utiliza aparate
de marcat electronice fiscale, republicată în M.O.nr.75 din 21.01.2005
317
O.G.nr.42/1995 privind producţia de produse alimentare destinate
comercializării, publicată în M.O.nr.203 din 01.09.2005 cu modificările şi
completările ulterioare.
318
Legea nr.30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului
financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în M.O.nr.64 din 27.03.1991.

461
 fel pe care le gestionează sau le are în păstrare şi care
intră sub incidenţa controlului. De la apariţia actului
normativ organele de control fiscal s-au întâlnit cu
numeroase situaţii în care agenţii economici nu au
pus la dispoziţia organelor de control registrele,
corespondenţa, bilanţurile sau nu au prezentat pentru
verificare valorile de orice fel pe care le gestionează,
în mod repetat, însă până în prezent nu au aplicat
sancţiunea contravenţională complementară pe motiv
că nu au norme metodologice care să stabilească
procedura de aplicare a sancţiunii. Această situaţie
denotă lipsă de responsabilitate şi voinţă a organelor
fiscale;
- Blocarea contului bancar ca sancţiune contraven-
ţională complementară nu trebuie confundată cu
blocarea contului bancar ca formă de stingere a
creanţelor bugetare, poprirea, prevăzută de
Ordonanţa Guvernului nr.92/2003 privind Codul de
procedură fiscală;
- Aplicarea sancţiunilor contravenţionale
complemen-tare atunci când actele normative le
prevăd, este obligatorie, nu rămâne la latitudinea
agentului constatator. Realitatea contrazice acest
principiu, organele de control care sunt agenţi
constatatori în activitatea desfăşurată au constatat
contravenţii care prevăd şi sancţiuni contravenţionale
complementare însă nu le-au aplicat. De exemplu,
Ordonanţa Guvernului nr.28/1999 privind obligarea
agenţilor economici de a utiliza aparate de marcat
electronice fiscale prevede obligativitatea dotării şi
utilizării aparatelor de marcat electronice fiscale în
unităţile de vânzare cu amănuntul şi în unităţile care
prestează servicii direct către populaţie, în caz
contrar unitatea respectivă se închide de către

462
 organele Ministerului Finanţelor Publice după o
procedură stabilită de actul normativ. Şi în prezent
sunt numeroase unităţi de vânzare cu amănuntul şi
prestări de servicii şi în oraşe, şi în sate, aspect văzut
de toată lumea, inclusiv de organele de control ale
Ministerului Finanţelor Publice dar nu sunt închise.
La multe s-au efectuat şi controale, dar îşi vad
liniştite de activitate.
c. Despăgubirile civile
Pe lângă aplicarea sancţiunilor contravenţionale
principale, şi după caz, complementare, în obligaţiile agentului
constatator revine uneori şi sarcina stabilirii despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite de contravenient prin fapta săvârşită.
Prin săvârşirea unei contravenţii se poate produce şi o pagubă
patrimonială unei terţe persoane. În această situaţie
contravenientul va fi obligat să repare prejudiciul cauzat, să
despăgubească pe cel păgubit. Echivalentul în lei al acestui
prejudiciu reprezintă de fapt despăgubirile civile319.
Aplicarea unei măsuri contravenţionale principale,
avertisment, amendă, obligarea la prestarea unor activităţi în
folosul comunităţii şi a uneia sau a mai multor sancţiuni
contravenţionale complementare, nu scuteşte pe contravenient
de obligaţia de a despăgubi pe terţi pentru pagubele pricinuite
prin săvârşirea contravenţiei.
Despăgubirile se stabilesc pe baza tarifelor prevăzute în
actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia,
când este cazul. Prin aceste tarife, legiuitorul a dorit
simplificarea procedurii de stabilire a cuantumului
despăgubirilor civile, folosirea unei proceduri mai eficiente
decât procedura recurgerii la instanţele de judecată civile.
De exemplu obligaţia de a calcula despăgubirile civile
pentru pagubele comise prin contravenţie este prevăzută prin:

319
Radu Gherghinescu, Ioan Stancu - Contravenţii la normele sanitar
veterinare, Editura Ceres, Bucureşti, 1982, p.42.

463
Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime
interne al mării teritoriale şi al zonei contigue a României 320 cu
modificările şi completările ulterioare; Legea nr.192/2001
privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura;321 Hotărârea
Guvernului nr.36/1996 privind stabilirea şi sancţionarea
contravenţiilor la normele privind exploatarea şi menţinerea în
bună stare a drumurilor publice322 cu modificările şi
completările ulterioare.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 are puţine prevederi
referitoare la despăgubirile civile. În art.3 alin.1 se arată că în
actele normative prin care se stabilesc contravenţii „se pot
stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru
pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.”
Determinarea despăgubirilor, atunci când prin
contravenţie s-a produs o pagubă, o face agentul constatator,
dacă actul normativ care stabileşte contravenţia prevede tariful
de determinare al acestei despăgubiri. Agentul constatator
poate stabili despăgubirile pentru pagubele produse de
contravenient prin fapta ilicită numai cu acordul expres al
persoanei vătămate. Despre despăgubirea stabilită şi modul de
calcul al acesteia agentul constatator v-a trebui să facă
menţiune în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei. Dacă nu există tarif de evaluare a pagubelor
produse prin săvârşirea contravenţiei, partea vătămată, pentru

320
Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interne al
mării teritoriale şi al zonei condigue a României, publicată în M.O.nr.99
din 10.08.1990, modificată şi completată prin Legea nr.36/2002 publicată
în M.O.nr.77/2002.
321
Legea nr.192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura,
publicată în M.O.nr.200/20.04.2001.
322
O.G.nr.36/1996 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la
normele privind exploatarea şi menţinerea în bună stare a drumurilor
publice, publicată în M.O.nr.28/06.02.1996, completata şi modificată prin
Legea nr.43/1997 publicată în M.O.nr.221 din 29.08.1997.

464
recuperarea prejudiciului suferit, v-a trebui să-şi valorifice
pretenţiile potrivit dreptului comun.323

3. Persoanele competente să aplice sancţiunile

contravenţionale

După constatarea faptei ilicite, care constituie

contravenţie, urmează o nouă etapă procedurală, aceea a
aplicării sancţiunii contravenţionale. Regula generală privind
persoana competentă să aplice sancţiunea este stabilită de
art.21, alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001. Această
regulă arată că în cazul, în care prin actul normativ de stabilire
şi sancţionare a contravenţiei nu se dispune altfel, agentul
constatator aplică şi sancţiunile avertismentului şi amenzii, şi
în condiţiile legii, când este cazul şi sancţiunile
contravenţionale complementare.
Agentul constatator aplică aceste sancţiuni contraven-
ţionale prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei. De la acest principiu unele acte normative
derogă, prevăd alte persoane competente să aplice sancţiunile
contravenţionale, şi nu agentul constatator care a constatat
contravenţia. Această derogare nu este întâlnită în domeniul
financiar.
Persoana care aplică sancţiunea trebuie să facă parte
dintr-un organ competent sub aspect teritorial. Procesul-verbal
de constatare şi sancţionare a contravenţiei este act
administrativ, ori un act administrativ emis de o persoană sau
organ necompetent este ilegal, nul de drept, iar ilegalitatea nu
poate fi acoperită prin confirmarea sa de persoana sau organul
competent.

323
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.23,
alin.1) şi 2).

465
 Aplicarea sancţiunii contravenţionale a obligării
contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii se face întotdeauna de către instanţa de judecată şi
anume de către judecătoria pe raza căreia s-a comis
contravenţia. În cazul în care legea prevede ca sancţiune
obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii alternativ cu amenda contravenţională, dacă
agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii este
neîndestulătoare, înaintează procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei încheiat judecătoriei în a cărei rază
teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea
sancţiunii corespunzătoare. Termenul în care agentul
constatator trebuie să înainteze procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei judecătoriei este de 48 de ore.
Aplicarea sancţiunilor contravenţionale presupune, din
partea unei persoanei competente, să facă o analiză temeinică,
astfel încât sancţiunea aplicată să fie proporţională cu gradul de
pericol social al faptei ilicite. Individualizarea se face în funcţie
de anumite criterii.324 Aceste criterii sunt:
- Limitele prevăzute de actul normativ. Sancţiunea
stabilită trebuie să fie numai între limita minimă şi
maximă prevăzută de actul normativ;
- Modul de săvârşire a contravenţiei şi mijloacele
folosite de contravenient;
- Scopul urmărit şi urmările produse de
contravenţie;
- Circumstanţele personale ale contravenientului. La
individualizarea sancţiunii, cel care o aplică trebuie să
ţină seama de circumstanţele personale ale
contravenientului, dacă acestea se cunosc de cel care o
aplică, ca: starea materială a contravenientului, gradul

324
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.21,
alin.3).

466
 de pregătire culturală şi de educaţie, mediul social din
care provine, ocupaţia, conduita în familie şi la locul
de muncă. Aceste criterii au o valoare relativă, întrucât
nu se poate şti cu exactitate în momentul sancţionării
şi nici nu este posibil să se facă verificări de agentul
constatator în scopul cunoaşterii lor.
- Vârsta contravenientului. Minorii până la 14 ani nu
pot fi sancţionaţi contravenţional.325 Sub această vârstă
minorii sunt consideraţi că nu au capacitatea necesară
să-şi dea seama de fapta ilicită şi urmările acesteia. În
cazul contravenţiilor săvârşite de minorii care au
vârsta între 14-18 ani limita minimă şi maximă a
amenzii prevăzută în actul normativ care stabileşte şi
sancţionează contravenţia se reduce la jumătate326 iar
minorul care la data săvârşirii faptei nu avea împlinită
vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu obligarea la
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
- Atitudinea contravenientului faţă de fapta comisă
este impusă de practică. Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001 nu prevede acest criteriu.
- Recidiva contravenţională nu este prevăzută de
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, însă mai multe acte
normative speciale reglementează această instituţie.327
(De exemplu: Legea nr.83/1995 privind unele măsuri
de protecţie a persoanelor încadrate în muncă;328
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.28/2002 privind
325
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.11,
alin.2).
326
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.11,
alin.3).
327
Corneliu Lviu Popescu - Recidiva contravenţională, în revista Dreptul
nr.3/1997 p.58-62
328
Legea nr.83/1995 privind unele măsuri de protecţie a persoanelor
încadrate în muncă, publicată în M.O.nr.166/31.07.1995.

467
 valorile mobiliare şi serviciile de investiţiile financiare
pe pieţele reglementate,329 etc).
O problemă care se ridică pentru persoanele
împuternicite să aplice sancţiunea contravenţională este aceea
când ele apreciază că fapta ilicită a fost săvârşită în astfel de
condiţii încât potrivit legii penale, constituie infracţiune. În
această situaţie persoana împuternicită să aplice sancţiunea va
sesiza organul de urmărire penală competent.330
Dacă prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat şi o
pagubă materială şi există tarif de evaluare a acestei
despăgubiri, persoana împuternicită să aplice sancţiunea
stabileşte şi despăgubirea, cu acordul persoanei vătămate.
Despre această măsură va menţiona în procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei. Când este cazul,
persoana care aplică sancţiunea principală dispune şi
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenţie. Ea va descrie aceste bunuri în procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei. De asemenea va
stabili cine este proprietarul bunurilor confiscate şi va lua
măsuri de conservare şi valorificare a bunurilor care sunt
supuse confiscării. În situaţia în care bunurile supuse
confiscării nu se găsesc, persoana împuternicită să aplice
sancţiunea va confisca contravaloarea acestor bunuri.331
Art.12 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 stabileşte
aplicarea principiului legii celei mai favorabile în cazul
succesiunii în timp a mai multor acte normative care
reglementează contravenţia în acelaşi domeniu de activitate:

329
O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare şi serviciile de investiţii
financiare pe pieţele reglementate, publicată în M.O.nr.238 din 9.04.2002.
330
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.30,
alin.1.
331
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.23 şi
24.

468
 - Dacă prin noul act normativ fapta nu mai este
considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează chiar dacă
a fost comisă înainte de intrarea în vigoare a noului act
normativ, iar sancţiunea aplicată după vechea reglementare şi
neexecutată până la intrarea în vigoare a noului act nu se mai
execută.
- Dacă sancţiunea prevăzută în noul act este mai
uşoară se va aplica aceasta.
- Dacă noul act normativ prevede o sancţiune mai
gravă contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform
dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii
faptei.

4. Prescripţia aplicării sancţiunilor

contravenţionale

Printre cauzele care înlătură răspunderea contraven-

ţională Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stabileşte şi
prescripţia. Acest act normativ reglementează două categorii de
prescripţii şi anume:
- prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale;
- prescripţia executării sancţiunii contravenţionale.
Prin prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale se
înţelege faptul că prin trecerea unei perioade de timp, stabilită
de actul normativ, de la săvârşirea contravenţiei şi până la
constatare ei pentru această faptă, nu se mai poate aplica legal
sancţiunea contravenţională.332 Art. 13 din Ordonanţa
Guvernului nr.2/2001 prevede că:
„(1) Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se
prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.

332
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.5,
alin.1) şi 2).

469
 (2) În cazul contravenţiilor continue termenul prevăzut
la alin. (1) şi (2) curge de la data constatării faptei.
Contravenţia este continuă în cazul în care încălcarea
obligaţiei legale durează în timp.
(3) Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi
ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia
aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a
aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală,
ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut
înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia
operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de
1 an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă
prin lege nu se dispune altfel.
(4) Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de
prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”.
Alin.1 al acestui articol are o exprimare incompletă,
care poate duce la confuzii, întrucât se referă numai la
prescrierea aplicării sancţiunii contravenţionale a amenzii şi nu
la toate sancţiunile contravenţionale, iar alt text din această
Ordonanţă nu prevede expres termenul de prescriere al aplicării
celorlalte sancţiuni contravenţionale. Conţinutul art.13, alin.1)
ar fi trebuit să fie: „Aplicarea sancţiunilor contravenţionale se
prescrie în termen de 6 luni de la săvârşirea faptei.”
Considerăm că termenul general de prescripţie a
aplicării sancţiunii, de 6 luni, prevăzut de art.13 din
Ordonanţa Guvernului 2/2001 pentru amenda contravenţională
se aplică tuturor sancţiunilor contravenţionale principale şi
complementare având la bază următoarele considerente:
- Toate cele 4 alineate ale art.13 se referă la
prescrierea aplicării sancţiunii contravenţionale.
- În toate cazurile sancţiunea obligării contravenien-
tului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se
stabileşte numai alternativ cu amenda, iar sancţiunea
contravenţională a avertismentului se poate aplica oricăror

470
contravenţii chiar dacă actul prin care se stabileşte prevede
numai sancţiunea amenzii, ori pentru aceeaşi contravenţie nu
pot fi două termene de prescriere a aplicării sancţiunilor
contravenţionale în funcţie de sancţiunea aplicată.
- Sancţiunile complementare în toate cazurile se
aplică numai însoţite de o sancţiune contravenţională
principală, normal este ca termenul de prescriere pentru
sancţiunea complementară să fie acelaşi ca pentru sancţiunea
contravenţională principală, dacă actul normativ care o
stabileşte nu prevede altfel.
Termenul de prescriere, de 6 luni, începe să curgă de la
data săvârşirii faptei sau de la data constatării în cazul
contravenţiilor continue, ori de la data sesizării în cazul în care
fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de
către procuror sau de către instanţa de judecată că ea ar putea
constitui contravenţie.333
Prin legi speciale se pot prevedea alte termene de
prescripţie a aplicării sancţiunilor contravenţionale. În practică
se întâlnesc asemenea situaţii. (De exemplu: Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare şi
serviciile de investiţii financiare pe pieţele reglementate334 cu
modificările şi completările ulterioare, prevede un termen de
prescriere pentru constatarea contravenţiilor şi aplicarea
sancţiunilor de 3 ani de zile).

333
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificările şi completările ulterioare, art.13,
alin.1-2 şi art.30, alin.3).
334
O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare şi serviciile de investiţii
financiare pe pieţele reglementate, publicată în M.O.nr.238/09.04.2002.

471
472
 ANEX
A2

473
474
I

475
 ANEXA 5
ORGANIGRAMA PRIMĂRIEI ORĂŞENEŞTI

Aparatul
de
specialitat
e al
primarului

476
477
**)
Activitatea pentru integrare

)
*
europeană, dezvoltare
economică şi monitorizarea

Colegiul
serviciilor publice

Cancelaria
prefectului

prefectului
descentralizate

**)
)
*
Activitatea pentru verificarea
legalităţii actelor şi
contencios administrativ

PREFECT

**)
Activitatea financiar

)
*
SUBPREFECŢI
contabilă, resurse umane şi
administrativ

Serviciul

Audit intern
şi relaţii publice

public
Oficiul prefectural

pentru eliberarea paşapoartelor

Compartimentul de informare

Corpul de control al prefectului

ORGANIGRAMA INTITUŢIEI PREFECTULUI

478
ANEXA 7
comunitar
*)
Activitatea poate fi organizată la nivel de direcţie sau serviciu.
**)
Compartimente.

ANEXA 8
CARIERA FUNCŢIONARULUI PUBLIC

Clase de Grade profesionale Funcţii de execuţie

studii
I Superior, principal, asistent, Consilier, consilier
debutant juridic, expert,

479
 inspector, auditor
II -II--II--II--II--II--II--II--II-- Referent de
II--II--II--II--II—II specialitate
III -II--II--II--II--II--II--II--II-- Referent
II--II--II--II--II--II

480
481
 ANEXA 11

LISTA
Cuprinzând funcţiile publice

I. Funcţii publice generale:

A) Înalţii funcţionari publici:
1. secretar general al Guvernului;
2. secretar general adjunct al Guvernului;

482
 3. secretar general din ministere şi alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
4. secretar general adjunct din ministere şi alte
organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale;
5. prefect;
6. subprefect;
7. inspector guvernamental;
B) Funcţii de conducere:
1. director general din cadrul
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale;
2. director general adjunct,
director şi director adjunct din aparatul
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale;
3. secretar al judeţului şi al
municipiului Bucureşti;
4. director şi director executiv
adjunct, din aparatul ministerelor şi organelor
centrale, ai serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi în
cadrul aparatului propriu al autorităţilor
administraţiei publice locale;
5. secretar al municipiului,
oraşului, comunei şi sector municipiu Bucureşti;
6. şef serviciu;
7. şef birou.

C) Funcţii de execuţie:
1. consilier, consilier juridic,
auditor, expert, inspector;
2. referent de specialitate;

483
 3. referent.

Notă:
Funcţii publice generale, altele decât cele prevăzute la
pct. I, se stabilesc cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.

II. Funcţii publice specifice:

A) Funcţii publice de conducere:
1. arhitect-şef.
B) Funcţii publice de execuţie:
1. inspector de concurenţă;
2. inspector vamal;
3. inspector de muncă;
4. controlor delegat;
5. expert în tehnoligia informaţiilor şi
telecomunicaţiilor;
6. comisar.
C) Alte funcţii publice specifice
1. manager public.

Notă:
Funcţii publice specifice, altele decât cele prevăzute la
pct. II, se pot stabili de autorităţile şi instituţiile publice, cu
avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

484
ANEXA 12

485
Anexe

486
 Bibliografie selectivă
Alexandru Ioan Administraţia public, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2002;
Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov,
1999;
Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitară,
Bucureşti, 2004;
Baltador Mihai Managementul capacităţii administrative în
organizaţiile administraţiei publice, Ed. Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 2005;
Drăganu T., Drept constituţional şi instituţii politice, Editura
Lumina Lex, vol. I, Bucureşti, 1998;
Drăganu T., Formele de activitate ale organelor statului
socialist român, Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1965;
Gheorghin Gheorghe Teorie şi realitate, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1976;
Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1970;
Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universităţii „Lucian
Blaga”, Sibiu, 2005;
Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureşti,
2000;
Iovănaş I., Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei
administraţiei de stat, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977;
Lepădătescu M., Sistemul organelor statului socialist român,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1966;
Matei Lucica Managementul serviciilor publice Ed.
Economică, 2003;

487
Muraru I., Drept constituţional şi instituţii politice, Editura
Actami, Bucureşti, 1998;
Negoiţă Alex, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993;
Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a IV-
a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934;
Oprean Constantin (coordonator) Managementul
colectivităţilor locale, Ed. Universităţii „Lucian
Blaga”, Sibiu, 2004;
Oroveanu M., Introducere în ştiinţa administraţiei de stat,
Editura Enciclopedică Română, Bucureşti, 1975;
Rarincescu C., Contenciosul administrativ român, ediţia a II-a,
Bucureşti, 1936;
Ruja N., Controverse privind separaţia puterilor în stat,
Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996;
Santai Ioan Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2005;
Santai Ioan, Tabără Vasile, Funcţia şi funcţionarul public,
Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 2007;
Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi,
1944;
Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a
II-a, Bucureşti, 1929;
Tabără Vasile, Totul despre contravenţie, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 2002;
Tabără Vasile, Dezvoltarea capacităţii administrative, Editura
Tehnomedia, 2007;
Tabără Vasile, Controlul financiar în administraţia publică,
Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 2006;
Văraru M., Tratat de drept administrativ român, SOCEC,
Bucureşti, 1928;
Vrabie G., Drept constituţional şi instituţii politice, Editura
Cugetarea, vol. I, Iaşi, 1997;

488
Zotta C., Teoria generală a statului şi dreptului, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1967;
Dicţionar explicativ al limbii române, Editura Academiei ,
Bucureşti, 1975;
Dicţionar de drept constituţional şi administrativ, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1978.

489