Grupa 2.1.

Rolul administratiei publice intr-un stat de drept

1. Introducere.................................................................................pg.3 2. Aspectele administratiei............................................................ pg.4 3. Scopul administratiei publice.....................................................pg.5 4. Rolul institutiilor aparatului administrativ................................pg.6 5. Administratia publica in regimul democratic.............................pg.7 6. Administratia publica in regimul totalitar sau autoritar............pg.8 7. Concluzii.....................................................................................pg.9 8. Bibliografie................................................................................pg10

1.Introducere Administratia publica reprezinta acea activitate care consta in principal in organizarea si executarea prevederilor Constitutiei, a tuturor actelor normative si a celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept. In orice societate, fie ea clasica, fie moderna, administratia publica reprezinta, in esenta, un intrument al statului indispensabil in atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, in fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice in scopul satisfacerii intereseului general, prin actiunea puterii publice.1 Administratia publica este, in opinia unui autor aparatul de gestiune al problemelor publice.2 Ea este constituita din ansamblul serviciilor publice a caror buna desfasurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politica. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se da oricarui grup social evoluat, instrument de coeziune si de coordonare indispensabila, fara de care societatea se dezintegreaza. Administratia publica, prin multitudinea autoritatilor administrative ale statului si ale colectivitatilor locale, determina ordonarea, in vederea realizarii functiilor pe care acestea le au, in baza a doua criterii si anume: criteriul teritorial, caruia ii corespunde o structura ierarhica si criteriul competiei materiale, caruia ii corespunde structura functionala. Asadar, intregul sistem al administratiei publice este amenajat sub forma unei strucuturi mixte, ierarhic-functionale.3 Conform acestor doua criterii, sistemul autoritatilor publice va fi construit din: autoritati centrale( Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei publice); autoritati teritoriale( serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale); autoritati locale( consilii si primarii); si din autoritati cu competenta generala( Guvernul, consiliile si primarii); si autoritati ale administratiei publice de specialitate( ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei subordonate Guvernului precum si serviciile publice descentralizate ale acestora din teritoriu). Organizarea administrativa de stat- am putea spune, <<osatura>> organizarii statului insusi-, ca fenomen, apare fireste, odata cu statul; teoriile stiintifice, insa, despre aceasta organizare se contureaza mult mai traziu, odata cu aparitia stiintei administratiei si a stiintei dreptului administrativ, deci apare in secolul al- XIX-lea.
1 2

Jean Rivero- Droit administratif- Ed.6-em Paris Dalloz, 1973, p.10 si urm. A se vedea Charles Debbasch- Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971. p.1 3 A se vedea Ion Alexandru , op. cit. p.92 si urm.

In literatura occidentala notiunea de adminstratie de stat este folosita pentru a evoca administratia ce tine de Guvern sau de seful statului; iar primarii si consiliile locale etc. sunt evocate prin sintagma administratiei locale, ceea ce face sa nu se mai poata vorbi despre un <<sistem unic si unitar>>, axat pe ideaa subordonarii, ci despre un sistem al organizarii administratiei publice, care, pe langa raporturile de subordonare intre elementele componente, presupune si raporturi de cooperare, precum si controlul de legalitate, exercitat de Guvern, fie direct, fie prin autoritatile ce-i sunt subordonate. 2.Cand este vorba de administratie se iau in vedere doua aspecte:4 Pe de o parte, functiunea, care semnifica activitatea de stabilire a mijloacelor necesare pentru satisfacerea intereselor generale, a scopurilor avute in vedere; Pe de alta parte, organul, ce reprezinta instrumentul pus la indemana sa realizeze, adica ansamblul institutiilor care sunt responsabile cu aplicarea deciziilor adoptate. Stiinta organizarii administratiei a pus in evidenta existenta a doua mari categorii de organe administrative: In primul rand, organele administratiei publice care deservesc colectivitatii teritoriale, avand nevoi specifice si care detin competenta teritoriala de a organiza servicii: administratia centrala, administratia teritoriala de stat, administratia locala( din comune, orase, municipii) si cea judeteana; In al doilea rand, institutiile publice care trebuie sa raspunda unor interese care necesita o organizare tehnica si autonoma. Oricare stat reprezinta atat un aparat de comanda cat si o intreprindere de servicii care trebuie sa functioneze pentru binele comun, in mod corespunzator fiecarei etape istorice si conditiile concrete din fiecare tara. Fiecare serviciu este el insusi un ansamblu de agenti( functionari) care utilizeaza mijloace materiale, financiare, tehnice si proceduri juridice in vederea atingerii unui scop in domeniul interesului public. In orice stat, sistemul administratiei publice este organizat astfel incat sa reprezinte activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele Guvernului, este domeniul de activitate preocupat, in principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice. Pentru a raspunde functiilor sale, sistemul administratiei publice cuprinde un

Margareta Costea- Introducere in administratia publica, Ed. Economica, Bucuresti 1999, p.23

ansamblu de structuri, mecanisme si institutii administrative, aflate intr-un ansamblu complex de legaturi si interactiuni. Aceasta diversitate confera sistemului flexibilitatea si adaptabilitatea in solutionarea problemelor cu care se confrunta administratia publica la nivel local si central, asigurand astfel, o imbinare optima a diverselor categorii de interese, intre care pot sa apara contradictii menite sa conduca la conflicte de o amploare mai mica sau mai mare. In cadrul sistemului de administratie publica, un rol important este detinut de legaturile care se stabilesc intre Guvernul central si autoritatile locale, adica intre centru si periferia sistemului. 3.Administratia publica are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau alea unei colectivitati distincte, recunoscute de catre stat. Prin scopul sau, administratia publica este strans legata de: Puterea legiuitoare care ii circumscrie obiectul; Puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicabile si executate, adeseori, in sfera administratiei publice; Puterea executiva fara, insa, a se identifica cu aceasta. Prin administratie publica se intelege ansamblul organelor care, pe baza legii si in executarea acesteia, realizeaza o activitate cu un anumit specific bine conturat.5 In consecinta, administratia publica apare ca o activitate desfasurata de catre autoritati publice ce utilizeaza prerogativele puterii publice in scopul satifacerii nevoilor de interes public. In conceptia profesorului Charls Debbasch, administratia publica este aparatul de gestiune a problemelor publice. Ea este ansamblul serviciilor publice a caror defasurare permite realizarea obiectivelor definite de catre puterea politica.6 In aceeasi optica , profesorul Paul Negulescu afirma ca activitatea statului manifestata prin activitatile diverselor servicii publice si supusa ordinii legale, constituie administratiunea, el defineste administratia publica , drept acea institutie complexa care reuneste toate serviciile destinate satisfacerii intereselor generale, regionale sau comunale. Administratia publica are misiunea sociala de executare a legilor, ea fiind centrul de executare a puterii statului. Astfel, problemele functiunilor, cu sensul de misiune, este indisolubil legata de cea a functiilor statului, cu sensul de activitate ce se realizeaza prin

Rodica Narcis Petrescu- Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, editia revizuita si adaugita, 2001, pp.7-9 6 Charls Debbasch- Institution et droit administrativ, 5-e, edition refondue, PUFF, 1999

institutiile de stat. Ca institutie, administratia publica se defineste, nu numai prin functiunea pe care o indeplineste in societate, ci si prin organizarea sa juridica si materiala.7 4.Aparatul administratiei sau masina administratiei cuprinde un ansamblu complex de institutii care prezinta urmatoarele caracteristici:8 Ele au o structura organizata, din punct de vedere juridic, dotata cu competente, mijloace si personal, insarcinate cu o functie sau o misiune. Ele sunt reprezentate, fie dintr-un singur responsabil( Presedintele, PrimMinistrul, Avocatul Poporului sau Primarii), fie dintr-un responsabil colectiv cum ar fi Guvernul, Consiliile Judetene sau Consiliile Locale. Acestea poseda, fie competenta generala(cum ar fi Guvernul, Consiliile Judetene si Consiliile Locale), fie competente specializate( cum ar fi ministerele, celelalte autoritati ale Administratiei centrale de specialitate); Ele apartin sferei publice, care se distinge prin functiunile sale, misiunile sale si regimului juridic, chiar daca o distinctie neta intre sfera publica si ce aprivata este foarte greu de stabilit la ora actuala, principalul criteriu fiind cel al satisfacerii interesului general si nu cel al creatorilor sai. In al treilea rand, atunci cand ne referim la institutiiile publice ne referim atat la instantele politice, cat si la cele administrative, desi aceasta dihotomie nu este intotdeauna realitatea, intrucat unele dintre aceste institurii publice au atat o functie politica, cat si una administrativa. Studiul administratiei publice, din punct de vedere al stiintelor sociale, trebuie sa faca referire neaparat la puterea si la prezenta sa in societate. De altfel, trebuie sa porneasca de la o examinare a legaturilor dintre putere si organizare si aceasta intr-un sens dublu: In primul rand, trebuie sa se tina seama ca puterea publica are nevoie intotdeauna de un complex de resurese financiare, umane si tehnice pentru a-si duce la indeplinire activitatea sa in societate, care consta atat in a presta servicii pentru cetateni, cat si in mentinerea puterii de catre o persoana sau un grup; Intr-un sens mai profund, exista un al tip de legatura intre organizare si putere. Organizarea sprijina si dezvolta ansamblul capacitatilor umane astfel incat puterea sa se poata servi din ele.

7 8

Ghorghe Filip, Mihaela Onofrei, op. cit., p.24 A se vedea Henri Oberdorff- Institutions administratives, 3-eme edition, Armand Colin, p.1

In statele totalitare, aparatul administrativ se afla la dispozitia exclusiva a puterii unice, fiind organizat central si unitar la nivelul intregii colectivitati nationale. In conditiile statului de drept functioneaza principiul separatiei puterilor, iar descentralizarea serviciilor publice si autonomia administrativa reprezinta coordonate fundamentale. In baza lor, structurile organizatorice si functionale ale administratiei se pot constitui, atat la nivel statal rezultand administratia publica centrala, cat si la nivelul colectivitatilor locale, unde este organizata si functioneaza administratia publica locala. In fiecare tara exista o anumita putere administrativa. Aceasta se datoreaza continuitatii activitatii administratiei si a serviciilor sale pe de o parte, precum si a performantei functionarilor publici, pe de alta parte. Administratia exercita o anumita influienta asupra Guvernului, sugerandu-i anumite atitudini. Administratia are putere pentru ca ea insasi inseamna putere. Intr-un regim democratic se admite existenta unei administratii profesionale. In consecinta, grupul uman al functionarilor si in special, cel a inaltilor functionari( birocratii) poate si trebuie sa coexiste cu diferitele ideologii politice si va interveni, mai mult sau m ai putin, in societate conform ideologiei partidului de la putere. Intr-un regim totalitar sau autoritar situatia este opusa, administratia fiind indentificata, intr-o masura mai mica sau mai mare, cu clasa politica conducatoare, mai ales la nivelele sale superioare. 5.Administratia publica in regimul democratic Intr-un regim democratic, apar urmatoarele caracteristici: o Administratia se afla sub autoritatea directa de alesii poporului si functioneaza conform liniilor generale impuse de alesii poporului. o Exista o concordanta intre vointa majoritatii electorilor si conduita administrativa ce se poate asigura prin: modul de desemnare a sefului statuluii in regim prezidential; desemnarea si responsabilitatea ministrilor in regim parlamentar; autoritatea legilor care sunt emanatia Parlamentului si existenta creditorilor inscris in bugetul votat de Parlament( in ambele regimuri). o Democratia antreneaza in mod necesar descentralizarea care tinde sa interactioneze gestiunea colectivitatilor locale unor organe alese pe plan local.

o Parlamentul, independent de actiunea pe care o exercita in domeniile legislativ si bugetar, executa anumite influiente asupra administratiei. o In regimul democratic, administratia este supusa nu numai controlului Parlamentului, ci si supravegherii presei, care este libera sa critice ministrii si functionarii. o Ansamblul libertatilor publice permite cetatenilor sa-si expuna doleantele si sa fie protejati contra abuzurilor. o Administratia este supusa unor contorale inetrne care decurg din ierarhie si tutela. Exista si anumite pericole: Politica risca sa se amestece in administratie si sa faca sa-si piarda caracterul ei de impartialitate si de neutralitate. Functionarii sunt supusi atat presiunilor alegatorilor cat si partidelor aflate la putere, care tind sa confiste administratia in profitul lor. 6.Administratia in regimul totalitar si autoritar Caracteristi: o Administratia este complet dependenta de Executiv. o Administratia isi pierde caracaterul de impartialitate. o Formalitatile de procedura sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva este suspendat, au loc epurari pe criterii politice. o Totalitarismul antreneaza in mod autonom contralizarea, colectivitatile fiind administrate de catre agenti numiti sau desemnati prin alte proceduri decat sufragiul universal direct. o Controlul exterior este minor. Slabeste controlul presei si al opiniei publice, in timp ce controlul intern se intensifica, administratia fiind supusa unei puteri ierarhice si diecrretionare foarte puternice. o Partidul care-l sustine pe dictator sau guvernator se amesteca in viata administrativa. Strucutra de stat, adica modul in care sunt divizate si repartizate competentele statului, influienteaza, in mod direct, structura administratiei. 9 In acest sens, se pot evidentia deosebiri care apar intre administratia statelor federale si cele ale statelor
9

Ioan Alexandru- Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ed. Sylvi, Bucuresti, 1997, p.97

unitare; astfel in statele federale apare o eterogenitate a administraiei care contureaza ca uniformitate existenta in stelele unitare. In administratie, anumite organe si servicii exercita in domeniile care le sunt proprii influente speciale. Diferiti functionari din ministere au un cuvant greu de spus in fata oamenilor politici. Exista chiar o tendinta a administratiei de a deveni independenta fata de puterea politica si de a nesocoti autoritatea acesteia. Din acest motiv, dintoteauna guvernele s-au preocupat de a frana administratia si de a se proteja impotriva nesupunerii si fortei excesive a functionarilor. Astfel, guvernul si-a rezervat mijloacele de actiune, el fiind cel care-i numeste, avanseaza si revoca pe functionarii superiori, exercita puterea ierarhica si puterea disciplinara. Uneori guvernul este slab inarmat in acest sens( de exemplu, prin acordarea dreptului la greva al functionarilor in unele tari). Functionarii profita de avantajele atasate functiei si doresc ca ele sa se reflecte in aceasta. Dar administratia nu actioneazain propriul interes economic, nici in cel al presedintelui sau regelui, dupa caz. In tarile moderne, ea este destinata rezolvarii problemelor de interes public, fiind legata de sistemul statal. Desi trebuie sa colaboreze cu publicul, administratia este investita cu mijloace de constrangere, desi in practica le intrebuinteaza pe cele de exceptie. 7.Concluzii Fara serviciile publice statul ar fi paralizat, incapabil sa se mentina, sa-si justifice existenta. Administratia are menirea de a satisface acele nevoi care sunt de importanta viatala pentru viata colectivitatii. Asadar, conceptul de administratie publica, in orice socieateta, fie ea clasica sau moderna, reprezinta un instrument al statului, indispensabil pentru atingerea unor deziderate majore detereminate de acesta pentru realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice, in scopul satisfacerii interesului general, prin actiunea puterii publice. Evidentierea rolului administratiei publice in conditiile statului de drept, necesita o abordare sistematica, privind analiza structurala si functionala a adminsitratiei care se refera atat la compartimentul intern al acesteia, cat si la raporturile cu celelalte elemente ale sistemului social.

ANTONIE IORGOVAN Tratat de drept administrativ, Vol.1, Editia 4, Editura All Beck, Bucuresti 2005 ALINA PROFIROIU Stiinta administratiei, Editura Economica, Bucuresti 2007 CORNELIU MANDA, CEZAR CORNELIU MANDA Administratia publica locala din Romania ( Dreptul colectivitatilor locale), Editura Lumina Lex, Bucuresti 1999

10