Sunteți pe pagina 1din 65

UNIVERSITATEA „ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINISTRATIV
ŞI ŞTIINłA
ADMINISTRAłIEI
PARTEA I

Asist. univ. drd. CĂTĂLIN BǍLAN

- SUPORT CURS -
Anul II
Semestrul I

2008
2
CUPRINS

Prezentare preliminară ............................................................................................... 3

Cap. I. Dreptul şi administraŃia publică ................................................................... 6

I.1. NoŃiunea de administraŃie publică ..................................................................... 6


I.2. Sistemul administraŃiei publice ......................................................................... 7
I.3. Dreptul administrativ ca ramură a sistemului de drept ...................................... 8
I.4. Dreptul administrativ şi ştiinŃa administraŃiei ................................................... 9
I.5. Raportul juridic de drept administrativ ............................................................. 9

Cap. II. AdministraŃia publică centrală .................................................................... 11

II.1. Precizări prealabile ........................................................................................... 11


II.2. UnităŃile administrativ-teritoriale, cadru de realizare a administraŃiei publice 11
centrale .............................................................................................................
II.3. Guvernul .......................................................................................................... 13
II.3.1. Rolul Guvernului ..................................................................................... 13
II.3.2. Modul de lucru al Guvernului ................................................................. 14
II.3.3. Primul Ministru ....................................................................................... 15
II.3.4. Secretariatul General al Guvernului ........................................................ 16
II.3.5. Miniştrii ................................................................................................... 16
II.3.6. Actele juridice ale Guvernului ................................................................ 17
II.3.7. Răspunderea politică a Guvernului ......................................................... 18
II.3.8. Răspunderea penală a membrilor Guvernului ......................................... 20
II.4. AutorităŃi de specialitate ale administraşiei publice centrale ........................ 21
II.5. AutorităŃi administrative autonome ............................................................... 23
II.6. Actele autorităŃilor administrative de specialitate ......................................... 23

Cap. III. AdministraŃia publică locală ...................................................................... 25

III.1. Principiile administraŃiei publice locale ........................................................ 25


III.1.1. Precizări prealabile ............................................................................... 25
III.1.2. Principiul autonomiei locale, principiul descentralizării, principiul
desconcentrării serviciilor publice ..................................................................... 25
III.1.3. Principiul eligibilităŃii ............................................................................ 30
III.1.4. Principiul legalităŃii ................................................................................ 31
III.1.5. Principiul consultării cetăŃenilor în problemele locale de interes
deosebit .................................................................................................... 32
III.2. AutorităŃile administraŃiei publice locale ........................................................ 33
III.2.1. AutorităŃile administraŃiei publice locale din comune şi oraşe .............. 33
III.2.2. AutorităŃile administraŃiei publice locale din judeŃe .............................. 35
III.2.3. Prefectul ................................................................................................. 36

Cap. IV. FuncŃia publică. Serviciul public ................................................................ 39

IV.1. FuncŃia publică ............................................................................................... 39


IV.1.1. Precizări prealabile ................................................................................ 39
IV.1.2. Clasificarea funcŃiilor publice ................................................................ 40
IV.1.3. CondiŃiile de acces într-o funcŃie publică .............................................. 41
IV.1.4. Drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici ....................................... 42
IV.1.5. Răspunderea funcŃionarilor publici ........................................................ 47
IV.2. Serviciul public ............................................................................................... 51
Teste .............................................................................................................................. 55

Bibliografie recomandată .............................................................................................. 61


Răspunsuri Teste ........................................................................................................... 61
Resurse WEB ................................................................................................................ 62

2
PREZENTARE PRELIMINARĂ

Lucrarea de faŃă îşi propune să prezinte într-un mod sintetic cele mai
importante aspecte privind dreptul administrativ, principiile fundamentale ale
dreptului administrativ, principiile de funcŃionare ale administraŃiei publice şi ale
autorităŃilor publice, modul în care aceste autorităŃi se organizează într-un sistem
organic, definind raporturile care se stabilesc între ele, alcătuirea, compunerea,
funcŃionarea şi controlul exercitat în forme specifice asupra lor.
Pornind de la noŃiunile dobândite anterior la alte discipline, cum ar fi teoria
generală a dreptului, drept constituŃional, drept civil, studenŃii urmează să
dobândească o privire de ansamblu asupra locului şi rolului dreptului
administrativ în sistemul de drept din Ńara noastră în general şi în cadrul dreptului
public în particular, cu o privire comparativă asupra altor ramuri de drept.
Lucrarea pune accentul pe elementele care delimitează dreptul administrativ de
alte ramuri ale dreptului, pe caracterele juridice specifice ale dreptului
administrativ, ale raporturilor juridice de drept administrativ pentru a permite
recunoaşterea în practică a situaŃiilor în care devin aplicabile normele de drept
administrativ.
În prima parte vom urmări dobândirea cunoştinŃelor generale cu privire la
administraŃia publică, la autorităŃile administrative, la caracterele juridice ale
acestor autorităŃi, modul de organizare într-un sistem articulat al acestora.
StudenŃii trebuie să cunoască atât sistemul administraŃiei publice centrale cât şi
cel al administraŃiei publice locale, împreună cu raporturile care se stabilesc între
acestea. Cu privire la administraŃia publică centrală vor fi avute în vedere
principiile generale de organizare, raporturile dintre puterea legislativă, puterea
judecătorească şi puterea executivă, compunerea, alcătuirea şi funcŃionarea
autorităŃilor administraŃiei publice centrale, respectiv guvernul, primul-ministru,
ministerele, miniştrii, autorităŃile administrative centrale de specialitate,
autorităŃile administrative autonome. Vor fi avute în vedere în mod special
condiŃiile de valabilitate, de formă şi de fond, ale actelor emise de diversele
autorităŃi ale administraŃiei publice centrale urmărindu-se competenŃa, regulile de
procedură, începerea, întinderea şi încetarea efectelor acestor acte. StudenŃii vor
identifica situaŃiile în care valabilitatea actelor emise de autorităŃile centrale este
pusă sub semnul întrebării. Totodată vor recunoaşte şi vor defini noŃiunile de
răspundere juridică , politică sau penală, a membrilor guvernului, vor urmări
procedura de tragere la răspundre a membrilor guvernului şi vor identifica acele
situaŃii în care membrii guvernului sunt traşi la răspundere potrivit legii speciale.
Pentru aceasta se va avea în vedere dezvoltarea aptitudinilor studenŃilor de a lucra

3
cu actele normative, de a interpreta şi de a putea aplica în practică conŃinutul
acestor acte. StudenŃii vor dobândi de asemenea o viziune de ansamblu asupra
administraŃiei publice locale, urmând să studieze sistemul autorităŃilor
administraŃiei publice locale, principiile generale de funcŃionare, raporturile dintre
administraŃia centrală şi administraŃia locală. Vor fi aprofundate diferitele sisteme
de organizare şi funcŃionare a administraŃiei publice locale, fiind puse în discuŃia
studenŃilor avantajele şi dezavantajele acestor sisteme. Se are în vedere
dobândirea de către studenŃi a cunoştinŃelor necesare cu privire la autorităŃile
administraŃiei publice locale, la modul de compunere, organizare, funcŃionare şi
de control al acestor autorităŃi. StudenŃii trebuie să recunoască diferenŃele dintre
autorităŃile locale şi autorităŃile centrale, importanŃa autorităŃilor locale în sistemul
autorităŃilor statului, modul în care competenŃele acestor autorităŃi urmează a fi
exercitate, sub controlul autorităŃii centrale, în folosul colectivitălor locale. Vor fi
avute din nou în vedere condiŃiile de fond şi de formă care influenŃează
valabilitatea actelor autorităŃilor locale.
Partea a doua a lucrării îŃi propune familiarizarea studenŃilor cu noŃiunile de
serviciu public, funcŃie publică, funcŃionar public. StudenŃii vor recunoaşte
diferitele categorii de servicii publice, rolul acestora şi principiile generale care
stau la baza funcŃionării lor, vor defini noŃiunea de funcŃie publică, vor cunoaşte
teoriile referitoare la natura juridică a funcŃiei publice precum şi clasificarea
funcŃiilor publice. Se va pune accentul pe modul de organizare a funcŃiei publice
în Ńara noastră- condiŃii de acces, perioada de stagiu, evaluare funcŃionarilor
publici, incompatibilităŃile şi conflictele de interese care pot apărea în legătură cu
funcŃia publică, pe drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici, pe răspunderea
juridică a acestora – disciplinară, civilă, penală sau contravenŃională, pe
modalităŃile de modificare şi de încetare a raportului de serviciu.
Partea a treia prezintă proprietatea publică şi regimul juridic aplicabil acesteia
din perspectiva dreptului administrativ, avându-se în vedere în principal
caracterele juridice ale proprietăŃii publice şi modalităŃile în care bunurile
proprietate publică pot fi puse în valoare, respectiv închirierea, darea în
administrare, darea în folosinŃă cu titlu gratuit şi concesiunea. StudenŃii vor
îmbina cunoştiinŃele teoretice cu cele practice pentru a recunoaşte elementele
specifice ale contractelor administrative în general, ale contractului de concesiune
în particular.
Partea a patra tratează actul juridic administrativ, principala formă de activitate
a admninistraŃiei publice, menŃionând definiŃia, principalele caracteristici,
condiŃiile de formă şi de fond precum şi relevanŃa acestora din punctul de vedere
al legalităŃii actului administrativ. StudenŃii trebuie să dobândească cunoştiinŃele
necesare care vor permite evaluarea unui act administrativ din punct de vedere al
valabilităŃii şi modalităŃile de control care pot fi utilizate pentru a realiza aceasta:
controlul administrativ, controlul contencios. Pentru aceasta studenŃii vor avea în
4
vedere aspectele practice ale controlului legalităŃii actelor administrative
exemplificate prin exemplele practice care vor fi cuprinse în această parte a
cursului.
Ultima parte tratează răspunderea administrativă, în special răspunderea
contravenŃională. Vom sublinia în special aspectele practice care permit
delimitarea contravenŃiei de infracŃiune, cunoaşterea sancŃiunilor
contravenŃionale, a modalităŃilor de executare a cestora, a elementelor care
condiŃionează valabilitatea unui proces-verbal, a căilor de atac împotriva unui
proces verbal de contravenŃie.
În încheiere menŃionăm faptul că studenŃii trebuie să aibă în vedere faptul că
dreptul administrativ trebuie privit şi înŃeles în contextul general al dreptului, fără
a se pierde din vedere legăturile cu alte ramuri ale dreptului. Numai prin folosirea
cunoştinŃelor acumulate anterior, prin îmbinarea acestora cu cunoştiinŃele
specifice dreptului administrativ se va reuşi valorizarea practică a cestora.

5
CAPITOLUL I

DREPTUL ŞI ADMINISTRAłIA PUBLICĂ

I.1. NOłIUNEA DE ADMINISTRAłIE PUBLICĂ

Termenul de administraŃie1 este susceptibil de a avea două accepŃiuni. O primă


accepŃiune, folosită în limbaj curent, consideră că prin acest termen se defineşte o
activitate, respectiv activitatea prin care se girează, se administraează o afacere.
Potrivit celei de a doua accepŃiuni administraŃia publică reprezintă ansamblul
organelor prin care este condusă o afacere (de exemplu Consiliul de administraŃie
în dreptul privat), iar în cazul administraŃiei publice ea reprezintă ansamblul
organelor prin care sunt conduse şi executate sarcinile publice. Sub aspect
organizatoric, administraŃia (indiferent dacă este particulară sau publică) trebuie
privită nu numai ca activitate, ca acŃiune prestatoare, ci şi ca mod de organizare a
unor structuri menite să realizeze această activitate. Spre deosebire de dreptul
privat în care organelor de administraŃiei le revine sarcina satisfacerii intereselor
individuale ale persoanleor cărora le aparŃine afacerea care este administrată, în
dreptul public administraŃiei îi revine sarcina satisfacerii interesului general,
sarcină pe care o realizează prin intermediul serviciilor publice. AdministraŃiei
publice îi revine sarcina de a satisface acele necesităŃi ale indivizilor care nu ar
putea fi satisfăcute prin iniŃiativa particulară, fie deoarece ele exced prin amploare
posibilităŃile particularilor, fie deoarece satisfacerea acestor necesităŃi nu este
purtătoare de profit.administraŃia acŃionează pentru realizarea binelui comun şi a
interesului general. Interesul general nu este interesul societăŃii văzut ca interes
distinct de interesele membrilor societăŃii ci ca un ansamblu al necesităŃilor
umane. ConŃinutul noŃiunii de interes general nu poate fi clar definit, el evoluând
în funcŃie de gradul de dezvoltare al unei societăŃi, de datele sociologice. Pentru

1
Termenul de administraŃie provine din limba latină, „administer” traducându-se prin: agent,
ajutător, servitor, sau într-un alt sens, instrument. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de
ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul „administer” aproape sinonim cu „minister” – care
înseamnă servitor, îngrijitor, ajutător – s-a format din rădăcina „minus” – „minor”, care înseamnă
mai puŃin şi din prefixul „ad”, care arată direcŃia, „sensul” şi subliniază starea de inferioritate în
raport cu „magister”‚ ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful – cuvânt care s-a format
din „magis” care înseamnă mai mult. DicŃionarul limbii române reŃine pentru verbul „a administra”,
explicaŃia: a conduce, a cârmui, iar pentru „administraŃie” – totalitate, autorităŃilor administrative
existente într-un stat, secŃie sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituŃii
sau agent economic.

6
realizarea acestui interes administraŃia publică dispune de prerogativele puterii
publice : de a lua hotărâri în lipsa acordului şi de a le executa. Intrucât sarcina
administraŃiei publice o reprezintă realizarea interesului general, voinŃa publică
acordată administraŃiei va învinge voinŃa indivizilor ori de câte ori aceasta se va
opune scopului urmărit de autorităŃile administrative.

I.2. SISTEMUL ADMINISTRAłIEI PUBLICE

AdministraŃiei publice îi revine în societatea contemporană, în temeiul


ConstituŃiei, o serie de sarcini importante, cum ar fi: asigurarea ordinii interne,
asigurarea securităŃii externe, instruirea locuitorilor, asigurarea condiŃiilor de
executare a legilor, administrarea domeniului public etc. Organele administraŃiei
publice urmăresc ca, prin întreaga lor activitate să satisfacă, în cele mai bune
condiŃii, cerinŃele sociale, să contribuie la dezvoltarea socială în ritm cât mai rapid
şi pe toate planurile, să asigure ordinea de drept, drepturile şi libertăŃile
democratice, să apere integritatea teritorială, independenŃa Ńării, să acŃioneze
pentru afirmarea Ńării în viaŃa internaŃională. Pentru realizarea acestor sarcini
statul înfiinŃează servicii publice cărora legea le stabileşte atribuŃiile şi
competenŃele, cum ar fi servicii publice de menŃinere a ordinii, servicii publice de
educaŃie, servicii de finanŃe publice, de adminitrare a domeniului public ş.a.m.d.
Toate aceste servicii au drept obiectiv realizarea legii. Ele sunt realizate într-un
sistem de autorităŃi şi organe, alcătuind administraŃia publică.
În realizarea sarcinilor sale, statul înfiinŃează şi alte categorii de servicii
publice, care, realizând în practică atribuŃiile puterii legislative şi judecătoreşti
(servicii publice de legiferare – Parlamentul, servicii publice judiciare – Înalta
Curte de CasaŃie şi JustiŃie), nu fac parte din administraŃia publică.
Sarcinile şi atribuŃiile administraŃiei publice sunt realizate de autorităŃi
administrative, organe administrative şi instituŃii publice. Acestea pot fi clasificate
în funcŃie de modul de formare în autorităŃi administrative alese (Consiliul Local,
Consiliul JudeŃean, Primarul) şi autorităŃi administrative numite (miniştrii,
prefecŃii), în funcŃie de natura lor în organe colegiale (alcătuite din mai multe
persoane – Consiliul Local, Consiliul JudeŃean) şi organe unipersonale (compuse
dintr-o singură persoană – primarii), în funcŃie de competenŃa lor în organe sau
autorităŃi administrative centrale (care au competenŃă pe întrg teritoriul Ńării –
Guvernul), organe sau autorităŃi administrative locale (care au competenŃă într-o
anumită unitate administrativ teritorială – prefecŃii), organe sau autorităŃi
administrative cu competenŃă generală (care au competenŃă în toate domeniile
vieŃii economice şi sociale – Guvernul) şi organe sau autorităŃi administrative cu
competenŃă specială (care îşi pot exercita atribuŃiile într-un domeniu delimitat –
ministerele). De asemenea organele şi autorităŃile administrative prezintă o serie
7
de caracteristici specifice: sunt autorităŃi administrative ale statului – exercitând
prerogative ale puterii publice, ele pot face apel la forŃa de constrângere a statului
pentru realizarea sarcinilor încredinŃate; sunt înfiinŃate prin lege sau pe baza legii;
activitatea lor vizează realizarea interesului general al societăŃii şi se desfăşoară în
temeiul legii; activitatea lor se realizeză prin intermediul unui personal de
specialitate format din funcŃionari publici.

I. 3. DREPTUL ADMINISTRATIV CA RAMURĂ A SISTEMULUI


DE DREPT

Pornind de la clasificarea clasică a dreptului în jus publicum şi jus privatum –


respectiv în drept public, care reglementează raporturile dintre autorităŃile statului
şi dintre acestea şi cetăŃeni şi drept privat, care reglementează raporturile dintre
indivizi, observăm că, întrucât scopul principal al dreptului administrativ îl
reprezintă protejarea intereselor generale el poate fi alăturat celorlalte ramuri ale
dreptului care, împreună, alcătuiesc dreptul public. Deşi are multe aspecte în
comun cu dreptul constituŃional care reglementează modul de organizare al
statului, dreptul administrativ pune accentul pe modul în care autorităŃile statului
funcŃionează, pe raporturile juridice care se stabilesc între acestea precum şi între
acestea şi particulari. Spre deosebire de dreptul financiar care reglementează
raporturile dintre organele financiare şi celelelte organe ale statului sau
particulari, dreptul administrativ reglementează modul de organizare al organelor
statului care au atribuŃii financiare. Dacă dreptul penal reglementează raporturile
juridice care i-au naştere prin săvârşirea unei infracŃiuni, dreptul administrativ
reglementează raporturile care i-au naştere prin săvârşirea unei fapte care prezintă
un pericol social inferior, faptă considerată contravenŃie. Dreptul internaŃional
public reglementează raporturile dintre state în timp ce dreptul administrativ
reglementează modul de organizare şi funcŃionare al autorităŃilor cu atribuŃii în
acest domeniu, cum ar fi Ministerul afacerilor Externe.
Ca ramură autonomă a sistemului de drept, dreptul administrativ prezintă o
serie de trăsături distincte. Una din cele mai importante trăsături o reprezintă
dinamismul său. Datorită necesităŃii de adaptare a administraŃiei publice la
necesităŃile sociale, la care se adaugă procesul de modernizare prin care aceasta
trece în Ńara noastră actele normative care alcătuiesc dreptul administrativ sunt
frecvent modificate, acest fapt făcând din această ramură una din cele mai
complexe ale dreptului. În plus dreptul administrativ nu este codificat,
reglementările existente fiind rareori unitare sau uniforme.
În mod asemănător cu celelalte ramuri de drept, principalul izvor al dreptului
administrativ îl reprezintă ConstituŃia la care se adaugă legile organice, legile
ordinare, hotărârile şi ordonanŃele de guvern, actele autorităŃilor administrative –
8
guvern, miniştri, consilii locale, consilii judeŃene, primari, preşedinŃii consiliilor
judeŃene, prefecŃi.

Trebuie să menŃionăm totuşi că înŃelegerea dreptului administrativ nu se poate


realiza în absenŃaunei bune cunoaşteri a jurisprudenŃei existente în acest
domeniu.

I.4. DREPTUL ADMINISTRATIV


ŞI ŞTIINłA ADMINISTRAłIEI

Între noŃiunea de drept administrativ şi cea de ştiinŃa administraŃiei nu se poate


pune semnul egalităŃii. Dreptul administrativ şi ştiinŃa administraŃiei urmăresc
scopuri diferite fără a folosi aceleaşi mijloace. Dreptul administrativ este alcătuit
din totalitatea normelor de drept care reglementează raporturile stabilite între
autorităŃile sau organele administrative, precum şi raporturile dintre acestea şi
cetăŃeni în timp ce ştiinŃa administraŃiei foloseşte informaŃii din diverse ramuri ale
ştiinŃelor sociale – sociologie, economie, psihologie, istorie – în scopul
eficientizării administraŃiei publice prin pregătirea de menegeri cu o înaltă
calificare. Cele două noŃiuni au în comun faptul că motorul principal care se
ascunde în spatele lor îl reprezint interesul general pe care administraŃia îl
slujeşte.

I.5. RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept care alcătuiesc dreptul administrativ au fost emise în scopul


reglementării raporturilor juridice de drept administrativ, cu alte cuvinte a
relaŃiilor sociale care i-au naştere între autorităŃile administrative sau între acestea
şi cei administraŃi. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modifică
sau se sting în activitatea de realizare de către autorităŃile administrative a
sarcinilor puterii publice, respectiv acelea de a pregăti executarea legilor sau de a
executa legile în concret.
Raporturile juridice de drept administrativ pot fi de subordonare, de conflict şi
de colaborare. Forma cea mai des întâlnită o reprezintă raporturile juridice de
subordonare, care i-au naştere fie din voinŃa legiuitorului fie din voinŃa subiectului
supraordonat, respectiv a autorităŃii administrative. Raporturile juridice de
conflict, care pot fi raporturi contravenŃionale sau raporturi de contencios
administrativ, au drept caracteristică faptul că autorităŃile administrative au
sarcina de a constata şi de a sancŃiona fapte considerate contravenŃii, de a anula
9
acte admunistrative ilegale, de a recunoaşte un drept şi de a soluŃiona o cerere
referitoare la un drept formulată de un particular. Raporturile juridice de
colaborare apar ca urmare a manifestării de voinŃă a ambelor subiecte, atât a celui
de drept public cât şi a persoanei de drept privat.
Izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ sunt actele juridice şi
faptele juridice în legătură cu care legiuitorul reglementează naşterea, modificarea
sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ.
Actele juridice, ca manifestări de voinŃă făcute cu scopul de a crea, de a
modifică sau de a stinge un raport juridic de drept administrativ, reprezintă
principalul izvor al acestui tip de raporturi.
Faptele juridice administrative sunt acele acŃiuni sau inacŃiuni care, fie sunt
savârşite, deşi legea interzicea savârşirea lor, fie , deşi legea obligă la săvârşirea
lor, nu sunt săvârşite şi de care, normele de drept administrativ leagă naşterea,
modificarea sau stingerea unui raport juridic administrativ.
Dintre elementele raporturilor juridice administrative- subiect, obiect şi
conŃinut- prezintă importanŃă subiectul şi obiectul care prin aspectele particulare
pe care le prezintă se diferenŃiazăde alte tipuri de raporturi juridice. Astfel, cel
puŃin un subiect va avea calitatea de autoritate administrativă, organ administrativ
sau funcŃionar public. Cel de al doilea subiect poate fi o autoritate administrativă,
organ administrativ, instituŃie publică, funcŃionar public sau o persoană fizică sau
juridică de drept privat.
Obiectul raporturilor juridice administrative este determinat de sfera relaŃiilor
sociale pe care le reglementează normele de drept administrativ.
Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting în
baza unei manifestări de voinŃă, exercitată fie din oficiu, fie la cerere.

Întrucât una din problemele ridicate de dreptul administrativ o reprezintă tocmai


identificarea naturii juridice administrative a unui raport juridic, pentru a-i aplica un
regim juridic de drept public, se poate folosi drept criteriu de identificare principala
trăsătură a acestui tip de raporturi juridice, care constă în inegalitatea părŃilor. Spre
deosebire de dreptul privat în care regula o constituie acordul părŃilor atât la
naşterea cât şi la modificare unui raport juridic, în dreptul administrativ, întrucât
scopul administraŃiei este protejarea interesului general, autoritatea administrativă
are posibilitatea de a naşte, a modifica sau a stinge prin manifestări unilaterale de
voinŃă raporturile juridice de drept administrativ.

10
CAPITOLUL II

ADMINISTRAłIA PUBLICĂ CENTRALĂ

II.1. PRECIZĂRI PREALABILE

NoŃiunea de administraŃie publică centrală desemnează sistemul organelor


administrative organizat în subordinea puterii centrale pentru satisfacerea
intereselor generale ale societăŃii. Principiul care stă la baza acestui sistem este
principiul subordonării ierarhice, astfel încât organizarea sa este una piramidală a
cărei conducere este reprezentată de către guvern.
Analizând sintagma administraŃie publică centrală apare necesară realizarea
unei distincŃii între unităŃile administrativ teritoriale şi colectivităŃile locale.
Deoarece aceeaşi porŃiune din teritoriul naŃional întruneşte ambele calităŃi, de
multe ori sunt confundate prelungirile din teritoriu ale administraŃiei publice
centrale cu autorităŃile administrative autonome.
AcŃiunea administraŃiei publice presupune divizarea teritoriului de natură a
permite satisfacrea necesităŃilor care Ńin de interesul general oriunde s-ar afla
aceste, fie la nivel naŃional, fie la nivel local. Divizarea teritoriului este una dublă
– pentru îndeplinirea sarcinilor administraŃiei publice centrale teritoriul se împarte
în unităŃi administrativ-teritoriale. Limitele teritoriale ale unităŃilor administrativ-
teritoriale delimitează zonele de competenŃă ale reprezentanŃilor statului în
teritoriu. Din punct de vedere al administraŃiei publice descentralizată
colectivitatea naŃională se compune din colectivităŃi locale care beneficiază de
personalitate juridică şi al căror scop este de a rezolva problemele apărute la nivel
local.
DistincŃia dintre circumscripŃiile admininistrativ-teritoriale ale statului – cadru
de manifestare a administraŃiei publice centrale şi colectivităŃile locale – care se
administrază în nume propriu este una cheie în dreptul administrativ.

II.2. UNITĂłILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE,


CADRUL DE REALIZARE A ADMINISTRAłIEI PUBLICE
CENTRALE

Din punct de vedere administrativ, organizarea teritoriului statului interesează,


în aceeaşi măsură, atât puterea de stat, cât şi colectivităŃile locale, având o
deosebită semnificaŃie politică şi socială.
11
Prin Decretul-Lege nr. 38/1990 a fost repusă în vigoare Legea nr. 2/1968
privind organizarea administrativă a României , lege ce guvernează în continuate
această materie.
Potrivit ConstituŃiei şi legii menŃionate unităŃile administrativ-teritoriale sunt
comunele, oraşele şi judeŃele. Comuna este unitatea administrativ-teritorială de
bază, delimitată prin lege, dotată cu persona1itate juridică şi formată din unul sau
mai multe sate şi cătune. Comunele se înfiinŃează în mediul rural, având un număr
variabil de locuitori, de la 3–4000 până 1a 15–20000 şi chiar mai mulŃi. Comuna
are buget de vernituri şi cheltuieli propriu şi este condusă de organe proprii –
consiliul local şi primar – alese conform legii. Satele în care îşi are sediul
consiliul local al comunei sunt sate-reşedinŃă. Oraşul, ca unitate administrativ-
teritorială, este acea localitate din mediul urban, delimitată prin lege şi dotată cu
personalitate juridică. Oraşul are buget propriu de venituri şi cheltuieli şi este
condus de organe proprii – consiliul local şi primar – alese potrivit legii. Oraşele
au un număr variabil de locuitori, de la 15–20000 şi până la peste 2 milioane, cât
are Bucureştiul, fiind în număr total de 184. Potrivit art. 3, al (3) al ConstituŃiei, în
condiŃiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii, de regulă capitalele
(reşedinŃele) de judeŃ, dar şi alte oraşe, inclusiv Bucureşti – capitala Ńării. JudeŃul
este unitatea administrativ-teritorială ce cuprinde mai multe comune şi oraşe,
prevăzute în lege, care are personalitate juridică, buget propriu de venituri şi
cheltuieli şi organe proprii de conducere – consiliul judeŃean şi preşedintele
acestuia – alese potrivit legii. In România sunt organizate 41 de judeŃe.
Delimitarea unităŃilor administrativ-teritoriale se face, potrivit prevederilor art.
73, a1. (3), lit. o) din ConstituŃie, prin lege organică. Actuala împărŃire
administrativ-teritorială datează din anul 1968, când s-a adoptat Legea nr. 2/1968.
De menŃionat că numai delimitarea unităŃilor administrativ-teritoriale se face prin
lege, orice alte “delimitări teritoriale” în interiorul teritoriului naŃional sau în
interiorul unei unităŃi administrativ-teritoriale (cu excepŃia subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor), putându-se face şi prin acte cu altă forŃă
juridică decât cea a legii. Acesta este cazul delimitării “zonelor libere”, care se
face prin hotărâre a Guvernului, sau delimitarea “intravilanului”, care se
realizează prin hotărârea consiliului local. Totodată, prin Legea nr. 215/2001, se
dispune ca orice modificare a limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi
judeŃelor să se facă, obligatoriu, nu numai în temeiul legii, ci şi cu «consultarea
prealabilă a cetăŃenilor din unităŃile administrativ-teritoriale respective, prin
referendum” (art. 3), această dispoziŃie venind în întâmpinarea prevederilor
similare ale Cartei Europene pentru autonomie locală.
Atribuirea denumirilor unităŃilor administrativ-teritoriale se face, după cum
prevede art. 1, lit. a), din Decretul-Lege nr. 100/1990 privind atribuirea sau
schimbarea denuminlor – republicat în temeiul art. 2 din Legea nr. 22/1990 – de
către Parlament pentru judeŃe, municipii, oraşe, comune, sate, localităŃi
12
componente ale municipiilor şi oraşelor şi staŃiuni balneo-climaterice, la
propunerea Guvernului. In afara acestor colectivităŃi teritoriale locale prin lege
sunt reglementate şi unele zone cu statut special. Este vorba de subdiviziunile
administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti, de judeŃul Ilfov precum şi alte
“zone” ce ridică probleme particulare, cum ar fi zonele libere sau fâşia de
protecŃie a frontierei de stat.

II.3. GUVERNUL

II.3.1. Rolul Guvernului


Organizarea, constituirea, atribuŃiile, modul de funcŃionare, actele juridice ale
guvernului sunt reglementate prin ConstituŃie şi prin Legea nr. 90/2001. Rolul
guvernului este reliefat de Capitolul III al Titlului III din ConstituŃie, intitulat
,,Guvernul”. În cele nouă articole sunt reglementate rolul şi structura Guvernului,
investitura, jurământul de credinŃă, incompatibilităŃile, încetarea funcŃiei de
membru al Guvernului, rolul Primului Ministru, actele Guvernului, răspunderea
membrilor guvernului, încetarea mandatului Guvernului. Statutul Guvernului este
reliefat şi de alte texte constituŃionale, cum ar fi cele cuprinse în Capitolul IV al
Titlului III, referitor la relaŃiile Parlamentului cu Guvernul.
Ca organ al administraŃiei publice Guvernul prezintă o dublă natură: pe de o
parte organ administrativ, pe de altă parte organ cu un pronunŃat caracter politic.
Acest fapt este evident în conŃinutul art. 102 din ConstituŃie, potrivit căruia
Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne şi externe a Ńării şi exercită conducerea generală a
administraŃiei publice. Având în vedere aceste prevederi ConstituŃionale
observăm că Guvernul este centrul puterii executive, exercitând conducerea
administraŃiei publice.Caracterele juridice ale Guvernului:
Guvernul este un organ numit – potrivit prevederilor art. 85 din ConstituŃie
Prşedintele României desemnează un candidat pentru funcŃia de prim-ministru şi
numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament. Persoana
desemnată întocmeşte lista Guvernului pe care o supune spre aprobare
Parlamentului pentru a obŃine votul de încredere. Pe baza votului de încredere al
Parlamentului, Preşedintele numeşte Guvernul. Acesta îşi va exercita mandatul
până la data validării alegerilor parlamentare generale. Potrivit art. 110, alin. 4 din
ConstituŃie Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplineşte numai actele necesare
pentru administrarea treburilor publice până la depunerea jurământului de către
noul guvern. În anumite situaŃii mandatul guvernului poate înceta şi înainte de
data validării alegerilor parlamentare generale. Este situaŃia retragerii încrederii
acordate de către parlament prin depunerea unei moŃiuni de cenzură de către
majoritatea deputaŃilor şi senatorilor, potrivit art. 113 din ConstituŃie sau situaŃia
13
în care Primul Ministru se află în una din situaŃiiile prevăzute de art. 106 din
ConstituŃie (demisie, a revocare, apierderea drepturilor electorale, starea de
incompatibilitate, deces precum şi în alte cazuri prevăzute de lege).
Guvernul este un organ colegial – potrivit art. 102, alin. 3 din ConstituŃie
Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alŃi membri stabiliŃi prin lege
organică. Aceeaşi formulare este reluată şi de art. 3 din Legea nr. 90/2001 potrivit
căruia Guvernul României este format din prim-ministru, miniştri de stat şi
miniştri delegaŃi. Caracterul de organ colegial al Guvernului reiese nu numai din
componenŃa sa ci şi din modul de lucru precum şi din modul de adoptare a actelor
juridice de către Guvern.
Guvernul este un organ cu competenŃă generală – acest fapt reiese atât din
prevederile art. 102 din ConstituŃie cât şi din cele ale art. 11 din Legea nr. 90/2001
potrivit căruia exercită conducerea generală a administraŃiei publice; iniŃiaza
proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului; emite hotărâri pentru
organizarea executării legilor, ordonanŃe în temeiul unei legi speciale de abilitare
şi ordonanŃe de urgenŃă potrivit ConstituŃiei; asigură executarea de către
autorităŃile administraŃiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziŃii normative date
în aplicarea acestora; elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a
bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare
Parlamentului;e.t.c. FuncŃiile guvernului sunt: funcŃia de strategie, prin care se
asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
funcŃia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi
instituŃional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice; funcŃia de
administrare a proprietăŃii statului, prin care se asigură administrarea proprietăŃii
publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul
este responsabil; funcŃia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului
român, reprezentarea pe plan intern si extern; funcŃia de autoritate de stat, prin
care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în
domeniul apărarii, ordinii publice şi siguranŃei naŃionale, precum şi în domeniile
economic şi social şi al funcŃionării instituŃiilor şi organismelor care îşi desfasoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

II.3.2. Modul de lucru al guvernului


Fiind organ colegial Guvernul îşi desfăşoară activitatea numai în şedinŃe prin
întrunirea consensului celor care îl compun. Actele juridice adoptate sunt
rezultatul deliberării membrilor săi. Potrivit art. 27 din Legea nr. 90/2001
Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanŃe în prezenŃa majorităŃii membrilor săi.
Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte ori este necesar la convocarea
primului-ministru sau a unui ministrau desemnat de către acesta. La şedimŃele
guvernului pot lua parte şi alte persoane invitate de către primul-ministru. Potrivit
14
art. 87 din ConstituŃie Preşedintele României poate lua parte la şedinŃele
guvernului când se dezbat probleme de interes naŃional privind politica externă,
apărarea Ńării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte
situaŃii.

II.3.3. Primul ministru


Primul-ministru are o poziŃie provilegiată în cadrul guvernului, având în
vedere modul de desmnare, atribuŃiile şi modul de înlocuire. Potrivit art. 107 din
ConstituŃie conduce Guvernul şi coordoneaza activitatea membrilor acestuia,
respectând atribuŃiile ce le revin. Prevederi din care să reiasă poziŃia deosebită a
primului-ministru întâlnim şi în Legea nr. 90/2001. Astfel potrivit art. 13 din
legea nr. 90/2001 primul-ministru reprezintă Guvernul în relaŃiile acestuia cu
Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, Curtea
ConstituŃională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public,
celelalte autorităŃi şi instituŃii publice, partidele si alianŃele politice, sindicatele, cu
alte organizaŃii neguvernamentale, precum şi in relaŃiile internaŃionale. Primul-
ministru convoacă şi conduce şedinŃele Guvernului cu excepŃia celor la care
participă Preşedintele României. Primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului
Suprem de Apărare a łării şi exercită toate atribuŃiile care derivă din aceasta
calitate. De asemenea el numeşte şi eliberează din funcŃie: conducătorii organelor
de specialitate din subordinea Guvernului, cu exceptia persoanelor care au
calitatea de membru al Guvernului; secretarul general şi secretarii generali
adjuncŃi ai Guvernului,în cazul utilizării acestor functii; personalul din cadrul
Cancelariei Primului-Ministru; secretarii de stat; alte persoane care îndeplinesc
funcŃii publice, în cazurile prevăzute de lege.
În calitate de reprezentant al Guvernului primul-ministru prezinta Camerei
DeputaŃilor şi Senatului rapoarte şi declaraŃii cu privire la politica Guvernului şi
răspunde la întrebarile ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaŃi sau
senatori şi contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în cazul în
care ConstituŃia prevede obligativitatea contrasemnării acestora.
PoziŃia deosebită pe care o deŃine în cadrul Guvernului Primul-ministru rezultă
şi din faptul că, în cazul în care nu se realizează consensul necesar adoptării
hotărârilor şi ordonanŃelor, hotărăşte Primul-ministru. Acelaşi fapt este evidenŃiat
şi de situaŃia în care Guvernul este revocat în întregul său datorită situării
Primului-ministru în una din situaŃiile prevăzute de art. 106 din ConstituŃie,
decontribuŃia sa la formarea al guvernului, de posibilitatea pe care o are de a
propune un Prim-ministru interimar când el însuşi se află în imposibilitate de a-şi
exercita atribuŃiile.
În exercitarea atribuŃiilor sale Primul-ministru emite decizii. Cu toate că Legea
nr. 90/2001 nu mai conŃine o dispoziŃie expresă care să interzică Primului-
ministru să emită decizii cu caracter general şi imperativ putem spune că , cu toată
15
importanŃa atribuŃiilor acordate de ConstituŃie şi de legea organică sau poate
tocmai datorită faptului că i s-au acordat suficiente atribuŃii importante care să-i
permită realizarea obiectivelor cuprinse în programul de guvernare, el nu va
putera emite dispoziŃii cu caracter normativ, ci numai dispoziŃii cu caracter
individual.

II.3.4. Secretariatul general al guvernului


Secretariatul General al Guvernului constituie aparatul propriu al Guvernului,
cu rolul de a pregăti şedinŃele Guvernului şi de a transmite către organele
administraŃiei publice şi particulari cele hotărâte în şedinŃele de guvern.
Secretariatul General asigură derularea operaŃiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice
ale activităŃii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faŃa instanŃelor
judecătoreşti.
Secretariatul General este alcătuit din specialişti din diferite profesii şi este
condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru,
ajutat de unul sau mai mulŃi secretari generali adjuncŃi, care pot avea rang de
secretar de stat, numiŃi prin decizie a primului-ministru. Organizarea şi atribuŃiile
Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Alături de secretariatul general al guvernului, structura acestuia mai cuprinde
consilii, comisii şi comitete interministeriale, Cancelaria Primului-Ministru care
are personalitate juridică şi este coordonata direct de primul-ministru,
departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuŃii specifice
stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Necesitatile guvernarii sau ale administrarii au impus infiintarea, ca organe
subordonate Guvernului sau ministerelor, a unor autoritati cu denumiri specifice:
comitet, consiliu, departament, agentie ai caror titulari sunt declarati membrii ai
Guvernului, prin legi speciale. In felul acesta, alaturi de organe numite
ministeriale au fost incluse, ca elemente componente ale aceleiasi categorii si
organe cu denumire diferita, categorie evocata de doctrina prin sintagma
”administraŃie ministerială”.

II.3.5. Miniştrii
Referandu-se la membrii Guvernului, prof. C.G. Dissescu spunea ca acestia
sunt “inalti functionari de caracter politic si administrativ, pusi in fruntea unor
servicii administrative, pentru ca sa exercite, de fapt, puterea executiva”
Traditional, notiunea de ministru reprezintă titularul unui minister, organ
specializat al executivului prin care se impune rezolvarea intr-un domeniu sau
altul a sarcinilor guvernarii. Statutul miniştrilor este influenŃat de caracterul
politic al actului de numire în funŃie. Natura funcŃiei constă în impunerea unui
16
anumit sens determinat de programul de guvernare aprobat de către Parlament. O
altă trăsătură definitorie o constituie egalitatea cel puŃin teoretică a miniştrilor în
cadrul guvernului. Cu toate acestea miniştrii de stat şi miniştrii-delegaŃi cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru au în practică o importanŃă sporită.
Miniştrii-delegaŃi coordonează realizarea politicii guvernamentale într-o anumită
ramură de activitate, conlucrând cu miniştrii care răspund de îndeplinirea acestei
politici în cadrul ministerelor.
AtribuŃiile miniştrilor au de asemenea rolul de a defini statutul acestora:
participă în cadrul Guvernului la exerciŃiul colectiv al atribuŃiilor pe care
ConstituŃia le acordă Guvernului în ansamblul său, conduc departamentele
ministeriale care le-au fost încredinŃate, reprezintă stattul ca persoană juridică.
Pentru a ocupa funcŃiea de membru al guvernului trebuie îndeplinite cumulativ
următoarele condiŃii: cetăŃenia româna şi domiciliul în Ńară, exerciŃiul drepturilor
electorale, să nu fi suferit condamnări penale şi să nu se găsească în unul dintre
cazurile de incompatibilitate prevazute de lege, respectiv: orice alta funcŃie
publică de autoritate, cu excepŃia celei de deputat sau de senator ori a altor situaŃii
prevăzute de Constitutie; o funcŃie de reprezentare profesională salarizată în
cadrul organizaŃiilor cu scop comercial; funcŃia de preşedinte, vicepreşedinte,
director general, director, administrator, membru al consiliului de administraŃie
sau cenzor la societăŃile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituŃii de credit,
societăŃile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituŃiile publice; funcŃia
de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acŃionarilor sau asociaŃilor
la societatile comerciale prevazute anterior; funcŃia de reprezentant al statului în
adunările generale ale societăŃilor comerciale; funcŃia de manager sau membru al
consiliilor de administraŃie ale regiilor autonome, companiilor şi societaŃilor
naŃionale; calitatea de comerciant persoana fizică; calitatea de membru al unui
grup de interes economic; o funcŃie publică încredinŃată de un stat străin, cu
excepŃia acelor funcŃii prevăzute în acordurile şi convenŃiile la care România este
parte.
În exercitarea atribuŃiilor lor miniştrii sunt ajutaŃi de unul sau mai mulŃi
secretari de stat care îndeplinesc atribuŃiile delegate de către miniştri.

II.3.6. Actele juridice ale guvernului


În îndeplinirea atribuŃiilor sale guvernul adoptă acte juridice numnite hotărâri
şi ordonanŃe.
Potrivit art. 108 din ConstituŃie Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanŃe.
Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. OrdonanŃele se emit în
temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiŃiile prevăzute de
aceasta. Cu alte cuvinte hotărârile ajută la executarea legilor pe când ordonanŃele
înlocuiesc legea. Hotărârile şi ordonanŃele adoptate de Guvern se semnează de
17
primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaŃia punerii lor în
executare şi se publică în Monitorul Oficial al României.
Hotărârile Guvernului sunt normative sau individuale. Hotărârile cu caracter
normativ reglementează o întreagă categorie de relaŃii sociale, în timp ce
hotărârile cu caracter individual reglementează un raport juridic concret.
Hotărârile sunt adoptate în realizarea competenŃei originarea guvernului şi anume
aceea de autoritate chemată să ajute la executarea legilor adoptate de către
parlament. Hotărârile guvernului se adoptă pentru reglementarea pe baza legii a
unei mari varietăŃi de relaŃii sociale cu toate acestea ele nu conŃine norme primare.
OrdonanŃele se reamarcă prin caracterul lor specific de acte adoptate de către
guvern în baza unei delegări legislative acordate de către parlament. OrdonanŃele
nu vor putea depăşi domeniul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, in
mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. Daca legea
de abilitare o cere, ordonanŃele se supun aprobării Parlamentului, potrivit
procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea
termenului atrage încetarea efectelor ordonantei.Guvernul poate adopta ordonanŃe
de urgenta numai în situaŃii extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată, având obligaŃia de a motiva urgenŃa în cuprinsul acestora. OrdonanŃa de
urgenŃă intră în vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere în procedură de
urgenŃă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei in Monitorul
Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod
obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen
de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunŃă asupra
ordonanŃei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care
decide de asemenea în procedura de urgenŃa. Ordonanta de urgenŃă cuprinzând
norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevazută la articolul 76,
alineatul (1) din ConstituŃie.
Ordonantele de urgentŃ nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituŃionale,
nu pot afecta regimul instituŃiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertaŃile
şi îndatoririle prevăzute de ConstituŃie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri
de trecere silita a unor bunuri în proprietate publica.
În cazul în care hotărârile şi ordonanŃele guvernului nu au fost publicate în
monitorul Oficial ele sunt considerate inexistente şi cei cărora li se adresează nu
sunt obligaŃi să se conformeze prevederilor pe care acestea le conŃin.

II.3.7. Răspunderea politică a guvernului


O primă abordare a noŃiunii de răspundere a guvernului vizează controlul
exercitat de către Parlament asupra Guvernului, control care poartă numele de
răspundere politică.
ConstituŃia României utilizează noŃiunea de răspundere politică a Guvernului
în art 109, având ca titlu marginal “Răspunderea membrilor Guvernului”, şi
18
respectiv în art. 114 referitor la “Angajarea răspunderii Guvernului”. Doctrina
referitoare la instituŃiile politice foloseşte adesea termenul de responsabilitate, cu
explicaŃia că utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului în care s-a
realizat traducerea din literatura franceză a noŃiunii corespunzătoare, sau făcându-
se o subtilă distincŃie, se arată că “Răspunderea presupune o raportare activă a
CetaŃii: “prin autorităŃile sale, la agentul acŃiunii sociale” (în speŃă a Parlamentului
faŃă de Guvern), pe când responsabilitatea ne apare ca o raportare activă a
“agentului acŃiunii sociale” faŃă de Cetate, faŃă de regulile şi autorităŃile acesteia
(în speŃă a Guvernului faŃă de Parlament)”. Aceste două situaŃii de raportare sunt
ilustrate de cele două articole din ConstituŃie mai sus evocate, primul vizând
atitudinea activă a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi în art. 113 referitor la
moŃiunea de cenzură, iar cel de-al doilea vizând acŃiunea Guvernului de angajare
a răspunderii sale în faŃa Parlamentului, din proprie iniŃiativă.
Responsabilitatea ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă,
nici pe cea de risc, deşi nu le exclude, ci pe ideea că guvernanŃii sunt în serviciul
guvernaŃilor.” GuvernanŃii răspund în faŃa corpului electoral, în mod direct, cu
ocazia alegerilor şi indirect, prin formele prevăzute de ConstituŃie, în faŃa
Parlamentului. Deşi în ambele cazuri este vorba despre o răspundere politică,
distincŃia constă în aceea că prima este o răspundere de fapt, extrajuridică, iar
ultima o răspundere de drept administativ.
Raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt raporturi de natură politică şi
juridică, de unde ideea că răspunderea Guvernului are o natură dublă, politică şi
juridică. Astfel, deşi se recunosc anumite consecinŃe juridice ale răspunderii
politice, se arată că atunci când este pusă în discuŃie răspunderea juridică a
Guvernului şi a membrilor săi, se are în vedere răspunderea civilă, administrativă
sau penală, adică răspunderea juridică stricto sensu.
Profesorul I. Deleanu identifică printre procedurile şi mijloacele de control
parlamentar, care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sancŃiune acceptarea de
către Parlament a programului de guvernare şi acordarea votului de încredere,
interpelarea, moŃiunea de cenzură şi angajarea răspunderii Guvernului asupra unui
program, a unei declaraŃii de politică generală sau asupra unui proiect de lege.
Răspunderea politică este o răspundere solidară care poate atrage potrivit
prevederilor constituŃionale şi ale Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială demiterea guvernului ca urmare a retreagerii încrederii acordate de
către Parlament prin adoptarea unei moŃiuni de cenzură. Prin adoptarea moŃiunii
de cenzură mandatul de încredere acordat de Parlament încetează, iar Guvernul
este demis. Rezultă deci că mandatul de încredere are nu numai semnificaŃia
învestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar şi a necesităŃii ca, pe toată durata misiunii
sale, acesta să se bucure de sprijinul majorităŃii parlamentare, prin votul căreia s-a
format. Atunci când acest sprijin, şi deci încrederea pe care o presupune nu mai
există, adoptarea moŃiunii de cenzură creează posibilitatea ca, prin formarea unui
19
nou Guvern, echilibrul dintre Parlament şi Guvern să fie restabilit. Astfel,
moŃiunea de cenzură este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage
încrederea acordată Guvernului. Mandatul de încredere, obiectivat în votul de
încredere, “constituie esenŃa raporturilor dintre Parlament şi Guvern, din care
rezultă autonomia şi colaborarea lor”.

II.3.8. Răspunderea penală a membrilor guvernului


Pe lângă răspunderea politică, săvârşirea de fapte care potrivit legii penale
constituie infracŃiuni poate să atragă răspunderea penală a membrilor guvernului.
În ceea ce priveşte angajarea răspunderii penale a membrilor Guvernului,
situaŃia este inversă decât în cazul răspunderii politice. Dacă raspunderea politica
era solidară, raspunderea penala poate privi numai pe fiecare membru in parte,
intrucat prin natura sa, raspunderea penala este exclusiv individuală.
“Răspunderea penala a membrilor Guvernului – inclusiv a Primului Ministru –
este esenŃialmente o răspundere individuală pentru fapta proprie”.
CompetenŃa de judecată aparŃine Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, ca şi în
cazul trimiterii în judecata a Preşedintelui României, potrivit art. 84, alin. 3.
După cum prevede art. 108, alin. 2 din ConstituŃie, “Camera Deputatilor,
Senatul si Presedintele Romaniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a
membrilor Guvernului”. Se stie ca procesul penal are mai multe faze, prima dintre
acestea fiind urmărirea penală, realizată de organele de cercetare penală,
prevăzute de Codul de procedură penală şi alte legi penale speciale. Din acest
motiv, legiuitorul constituant trebuia să se raporteze, logic, mai întai la noŃiunea
de urmarire penală, renunŃând la expresiile din ConstituŃiile românesti anterioare:
“dreptul de a acuza”, “dreptul de a trimite inaintea Inaltei Curti”, “dreptul de a
pune sub urmarire”.
Dezbaterea propunerii de începere a urmăririi penale în Camera Deputatilor
sau în Senat se face pe baza raportului întocmit de o comisie permanentă care, în
cadrul competenŃei sale, a efectuat o anchetă privitoare la activitatea desfaşurată
de Guvern sau de un minister ori de o comisie specială de ancheta constituita în
acest scop. Comisia specială este formată din 5 membri, iar componenŃa acesteia
se aprobă prin decret al Preşedintelui României, la propunerea ministrului justiŃiei
şi a ministrului de interne. Ea va prezenta Preşedintelui Romaniei un raport cu
propuneri privind urmărirea penală sau clasarea sesizării.
La dezbaterile din cele doua Camere ale Parlamentului prezenŃa celui în cauză
este obligatorie. Lipsa nejustificată a membrului Guvernului nu împiedica
desfaşurarea lucrarilor.În situaŃia în care cel în cauză se află în imposibilitate
obiectivă de a se prezenta, Camera DeputaŃilor sau Senatul, cu prilejul
dezbaterilor, va fixa un nou termen. Cel în cauză are dreptul să îsi expună punctul
de vedere cu privire la fapta ce constituie obiectul cererii de a fi urmarit penal,

20
precum şi asupra cererii de ridicare a imunitaŃii parlamentare, atunci când este
cazul.
În exercitarea dreptului de a cere urmărirea penală a unui membru al
Guvernului, Preşedintele României, la propunerea comisiei speciale instituite
pentru analiza sesizarilor cu privire la săvarşirea unei infractiuni în exercitiul
funcŃiei de către membrii Guvernului, adreseaza ministrului justitiei o cerere în
acest scop, pentru a proceda potrivit legii. Dacă membrul Guvernului pentru care
Preşedintele României a cerut urmărirea penală este şi deputat sau senator,
ministrul justiŃiei sau, după caz, primul-ministru va solicita Camerei competente
să declanşeze procedura de adoptare a cererii de începere a urmăririi penale. În
situaŃia în care cel în cauză este ministrul justiŃiei, cererea se adresează primului-
ministru.
Urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele savâşite în exerciŃiul
funcŃiei lor se efectuează de către Parchetul de pe langa Înalta Curte de CasaŃie şi
Justitie, iar judecarea acestora, de catre Înalta Curte de CasaŃie şi Justitie. În cazul
în care s-a cerut urmărirea penală împotriva unui membru al Guvernului,
Preşedintele României poate dispune suspendarea acestuia din funcŃie.
Membrii guvernului răspund penal pentru fapte săvârşite în exerciŃiul
madatului în următoarele situaŃii:în cazul împiedicării, prin ameninŃare, violenŃă
ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu buna-credinŃă a
drepturilor şi libertaŃilor vreunui cetăŃean;pentru prezentarea, cu rea-credinŃă, de
date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea
Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde savârşirea unor fapte de natura
să aducă atingere intereselor statului;pentru refuzul nejustificat de a prezenta
Camerei DeputaŃilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen
de 30 de zile de la solicitare, informaŃiile şi documentele cerute de acestea în
cadrul activităŃii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului,
potrivit art. 110, alin. (1) din Constitutie;pentru emiterea de ordine normative sau
instrucŃiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă, naŃionalitate, etnie,
limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârstă, sex sau orientare sexuală,
apartenentă politică, avere sau origine socială, de natura să aducă atingere
drepturilor omului.

II.4. AUTORITĂłI DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAłIEI


PUBLICE CENTRALE

Prin această sintagmă vom înŃelege ministerele şi celelelte autorităŃi ale


administraŃiei publice centrale care se organizează şi funcŃionează atât în
subordinea Guvernului cât şi a ministerelor.

21
Ministerele, în sensul modern al termenului, au fost create la noi prin
Regulamentele Organice, dar prima lege cadru de organizare şi funcŃionare a
administraŃiei ministerelor se adoptă după aproape un secol – Legea din 2 august
1929, intitulată chiar Legea ministerelor, care s-a referit şi la aspecte legate de
organizarea internă şi funcŃionarea Guvernului. De regulă, autorii de drept
administrativ, consideră ministerele ca fiind organ de ramură şi le clasifică după
natura activităŃii pe care o realizează în trei mari categorii: ministere cu activitate
economică; ministere cu activitate socio-culturală şi ştiinŃifică; ministere cu
activitate politico-administrativă.
Ministerele ca organe de specialitate sunt constituite dintr-o sumă de servicii
publice administrative create pentru a satisface o anumită categorie de interese cu
caracter general ale societăŃii.
Rolul, funcŃiile, atribuŃiile, structura organizatorică şi numarul de posturi ale
ministerelor se stabilesc în raport cu importanŃa, volumul, complexitatea şi
specificul activitatii desfaşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Structura
organizatorie proprie ministerelor cuprinde birouri, servicii, direcŃii, direcŃii
generale. Ministerele pot înfiinŃa în subordinea lor organe de specialitate, cu
avizul CurŃii de Conturi.
Biroul se va organiza pentru îndeplinirea unei activităŃi omogene ce impune o
delimitare organizatorică distinctă. Serviciul se organizează pentru îndeplinirea
unei activităŃi omogenesau pentru mai multe activităŃi complementare care
necesită o conducere unitară. DirecŃia cuprinde mai multe servicii ori birouri ce îşi
desfăşoară activitatea sub o conducere unică. DirecŃiile generale delimitează un
grup de activităŃi ce reprezintă un domeniu sau un sector de activitate.
Personalul ministerelor se împarte în personal de conducere, personal de
execuŃie de specialitate, personal de deservire. Conducerea ministerelor se
exercită de cătrre miniştri pe lângă care funcŃionează secretari de stat, subsecretari
de stat, directori generali, directori, şefi de compartimente. Secretarii de stat
exercită atribuŃiile delegate de către ministru.
Principalele atribuŃii ale miniştrilor sunt următoarele:conduc aparatul propriu
al ministerului, stabilit prin hotărâre a Guvernului, numesc şi eliberează din
funcŃie personalul acestuia;organizeaza, coordoneaza si controleaza aplicarea
legilor, ordonantelor si hotararilor Guvernului, a ordinelor si instructiunilor emise
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate si a principiului autonomiei
locale a institutiilor publice si a agentilor economici; e.t.c.
În cadrul guvernului pot fi organizate şi alte structuri, cum ar fi
departamentele. Departamentul este o structură organizatorică fără personalitate
juridică şi fără unităŃi în subordine, subordonat primului-ministru, având rolul de
coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuŃiile
Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. În exercitarea atribuŃiilor
ce îi revin conducătorul departamentului emite ordine cu caracter individual.
22
ÎnfiinŃarea, modul de organizare şi funcŃionare, precum şi atribuŃiile
departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Alte autorităŃi de specialitate ale administraŃiei publice centrale pot fi înfiinŃate
fie în subordinea Guvernului, fie a ministerelor. Aceste autorităŃi sunt constituite
dintr-o sumă de servicii publice organizate pentru a răspunde unor necesităŃi cu
caracter general pentru satisfacerea cărora nu este necesară organizarea unui
minister. Ex. secretariate, subsecretariate, agenŃii, oficii, comisii etc. Aceste
autorităŃi de specialitate fiind organizate în subordinea Guvernului sau a
ministerelor au o competenŃă ce se întinde pe tot teritoriul Ńării, în timp ce
competenŃa teritorială este limitată la ramura sau domeniul de activitate pentru
care au fost înfiinŃate. Structura organizatorică a acestor autorităŃi este stabilită
prin actele de înfiinŃare.

II.5. AUTORITĂłI ADMINISTRATIVE AUTONOME

AutorităŃile administrative autonome sunt reglementate de art. 116 din


ConstituŃie. Ele pot fi reglementate numai prin legi organice, fiind exceptate acele
autorităŃi înfiinŃate prin ConstituŃie: Curtea de Conturi, Avocatul Poporului,
Consiliul Legislativ.
AutorităŃile administrative autonome exercită fie un rol de sinteză – Consiliul
Legislativ, rol de control – Curte de Conturi, rol de coordonare – Consiliul
Suprem de Apărare a łării. Întucât întraga lor activitate se desfăşoară în baza legii
şi în vederea executării legii aceste autorităŃi fac parte din puterea executivă.

II.6. ACTELE AUTORITĂłILOR ADMINISTRATIVE


DE SPECIALITATE

Având competenŃă materială în anumite domenii autorităŃile administrative de


specialitate au implicit şi dreptul de a reglementa relaŃiile sociale din aceste
domenii prin acte administrative cu caracter normativ sau individual. Aceste acte
poartă numele de ordine, directive, circulare sau instrucŃiuni. Ele vor trebui emise
pentru organizarea executării legilor sau executarea lor în concret.În acelaşi timp
actele autorităŃilor administrative centrale de specialitate trebuie să fie conforme
atât cu legiele cât şi cu actele autorităŃilor administrative superioare, în temeiul
principiului subordonăriii administrative. Actele autorităŃilor administrative
centrale de specialitate vor trebui să fie publicate sub sancŃiunea inexistenŃei.
Această categorie de acte administrative se adresează în primul rând
funcŃionarilor publici şi într-o mai mică măsură celor administraŃi, având rolul de
a contribui la mai buna funcŃionare a serviciului public respectiv. Actele
23
autorităŃilor administrative centrale de specialitate nu au un regim juridic precis,
totuşi este incontestabil că ele angajează responsabilitatea autorităŃilor
administrative care le-au emis.
Circularele sau instrucŃiunile sunt prescripŃii generale pe care organele de
conducere ale unui serviciu publicle dau funcŃionarilor plasaŃi sub autoritatea lor
cu privire la interpretarea sau aplicarea unei legi sau regulament.Ele au caracter
oblgatoriu pentru funcŃionarii din serviciu respectiv în temeiul principiului
subordonării ierarhice faŃă de superiori. Interpretarea dată legii de funcŃionarii
npublici ierarhic superiori trebuie considerată ca fiind exactă de cei aflaŃi în
subordinea lor. În schimb circularele nu au caracter obligatoriu faŃă de cei
administraŃi. De asemenea, în faŃa instanŃelor de judecată, ele nu vor avea caracter
obligatoriu, judecătorul având posibilitatea de a da o altă interpretare legii.
Circularele nu sunt aşadar o sursă de legalitate ci o sursă de obligaŃii ierahice. În
faŃa instanŃelor acŃiunile introduse de funcŃionarii publici izvorâte din
interpretarea sau executarea unei circulare vor fi tratate separat de acŃiunile
introduse de particulari, Ńinându-se cont de faptul că funcŃionarii publici sunt
legaŃi de puterea obligatorie a circularelor în timp ce particularii le pot ignora.
În practică se poate face o distincŃie între circularele cu caracter normativ şi
circularele cu caracter interpretativ. Circularele au caracter normativ atunci când
în completarea legii impun o anumită interpretare. Circularele cu caracter
normativ vor tebui emise numai în domeniile în care autoritatea administrativă
care doreşte să emită o circulară are competenŃa materială de reglementare.
Circularele cu caracter interpretativ nu aduc elemente de noutate în interpretarea
legilor.
Ordinele sau directivele sunt acte administrative apropiate de circulare dar de
acre se deosebesc prin scopul lor precis. Ele se vor adopta în domeniile în care
autorităŃile administrative au putere discreŃionară. Prin emiterea acestor acte
autorităŃile administrative îşi stabilesc un anumit mod de soluŃionare a unor
situaŃii particulare, fiind astfel uşurată sarcina funcŃionarilor publici şi
adoptânduâse o atitudine unitară faŃă de o anumite situaŃii particulare. În practică
ordinele sunt folosite cu predilecŃie în domeniul economic – de ex. normele şi
criteriile de acordare a unui sprijin financiar. Se întâlnesc ordine şi în domeniul
social, în urbanism, şi amenajarea teritoriului. Ordinele au avntajul de a reduce
incertitudinea în rândul celor administraŃi şi a riscului ca aceştia să fie
discriminaŃi. AutorităŃile adminstrative pot face referire la ordinele adoptate
pentru a-şi motiva acŃiunile fără însă a fi legate de acestea în aprecierea cazurilor
particulare. AutorităŃile adminstrative pot deroga de la ordinele emise ori de câte
ori interesele generale sau particularităŃile unei situaŃii o cer.

24
CAPITOLUL III

ADMINISTRAłIA PUBLICĂ LOCALĂ

III.1. PRINCIPIILE ADMINISTRAłIEI PUBLICE LOCALE

III.1.1. Precizări prealabile


Principiile administraŃiei publice locale exprimă în mod sintetic o seie de
trăsături generale, având rolul de a asigura o construcŃie unitară sistemului, în
special în procesul de elaborare a normelor drept, având şi o dimensiune
cognitivă, contribuind la mai buna cunoaştere a sistemului.
Dreptul administrativ prezintă faŃă de alte ramuri ale dreptului o serie de
particularităŃi dintre care una din cele mai importante este faptul că nu este
codificat, iar una din cele mai importante trăsături este dinamismulo său. Din
punctul de vedere al consacrării principiile dreptului administrativ se împart în
principii cuprinse într-un act normativ – ex. principiul autonomiei locale prevăzut
de art. 120 din ConstituŃie, şi principii care se desprind din mai multe acte
normative-ex. principiul revocabilităŃii actelor administrative.
În domeniul administraŃie publice locale art. 120 din ConstituŃie prevede că
,,administraŃia publică locală se întemeiază pe principiul descentralizării,
autonomiei locale şi desconcentrării serviciilor publice”. În art. 121 şi 122 din
ConstituŃie este consacrat principiul eligibilităŃii autorităŃilor administraŃiei
publice locale. Din ansamblul textelor constituŃionale se desprind şi principiul
legalităŃii şi consultării cetăŃenilor în problemele locale de interes deosebit.
În acelaşi timp art. 2 din Legea nr. 215/2001 privin administraŃia publică
locală enumeră principiile autonomiei locale, desconcentrării serviciilor publice,
eligibilităŃii autorităŃilor administraŃiei publice locale, legalităŃii şi consultării
cetăŃenilor în problemele locale de interes deosebit.

III.1.2. Principiul autonomiei locale, principiul descentralizării


şi principiul desconcentrării serviciilor publice
Principiile autonomiei locale, desconcentrării serviciilor publice şi
descentralizării trebuie privite unitar datorită legăturilor existente între noŃiunile
de centralizare, descentralizare, desconcentrare şi autonomie locală. La origine
aceste noŃiuni nu au fost noŃiuni juridice ci au apărut ca tendinŃe ale polliticii
administrative în urma unor necesităŃi practice. NoŃiunile de centralizare şi
descentralizare folosite în mod frecvent pentru a denumi două sisteme de
organizare a autorităŃilor administrative la nivel local, uniforme şi opuse,
25
împrumută din drept formele prin care se concretizează, apărând astfel necesitatea
de a le caracteriza din punct de vedere juridic.
Sistemul centralizat comportă două accepŃiuni. Într-o primă accepŃie această
noŃiune caracterizează raporturile statului cu colectivităŃile locale. Într-o a doua
accepŃie ea desemnează o metodă de organizare a administraŃiei publice. În forma
sa cea mai riguroasă sistemul centralizat nu recunoaşte colectivităŃilor locale
dreptul de a avea viaŃă juridică, statul asumându-şi prin propriul buget satisfacerea
tuturor intereselor generale, fie ele naŃionale fie locale. Sistemul centralizat
comportă organizare administrativ-teritorială însă nu recunoaşte existenŃa
colectivităŃilor locale.
Centralizarea presupune o riguroasă ierahizare.Puterea de decizie este
concentrată la vârful ierarhie administrative. Eşaloanele inferioare nu fac decât să
transmită şi să execute. Ele vor transmite către centru problemele care au apărut la
nivel loacl şi care necesită rezolvare.Eşaloanele inferioare vor transmite în sens
invers decizia luată la nivel central, revenindu-le şi sarcina de a o pune în
executare. În sistemul centralizat exercitarea atribuŃiilor de către autorităŃile
adminiostrative este supusă direct sau indirect puterii ierarhice a autorităŃii
centrale. Această subordaonare presupune existenŃa unui control prealabil asupra
activităŃii autorităŃilor administrative locale precum şi un control posterior în
cadrul căruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor
autorităŃilor subordnate fie pe motive de oportunitate fie pe motive de legalitate.
AutorităŃile centrale pot să recurgă şi la aplicarea de sancŃiuni disciplinare.
Organizarea centralizată ignoră diversitatea intereselor din cadrul unui stat. Ea
exclude posibilitatea ca autorităŃile din teritoriu să acŃioneze în baza unei iniŃiative
proprii şi prezontă dezavantajul că blochează soluŃionarea problemelor minore şi
supraîncarcă sarcinile administarŃiei centrale.Deşi în sistemul centralizat există
autorităŃi administrative în teritoriu ele sunt numite şi revocate de autorităŃile
centrale, nu dispun de personalitate juridică şi acŃionează în numele statului.
Gradul de dependenŃă al autorităŃilor din teritoriu de autorităŃile centrale
reprezintă criteriu ce separă sistemele centralizate de sistemele descentralizate.
Centralizarea poate îmbrăca forma concentrării administrative sau a
deconcentrării administrative. Concentrarea administrativă care nu este întâlnită
decât în statele care au un teritoriu restrâns implică gruparea tuturor autorităŃilor
administrative la sediul puterii centrale. Desconcentrarea administrativă
presupune existenŃa unor autorităŃi centrale şi a unor autorităŃi administrative în
teritoriu, acestora din urmă încredinŃându-li-se o oarecare putere de decizie în
anumite domenii predeterminate care se exercită sub controlul autorităŃilor
administrative ierahic superioare. AutorităŃile locale sunt însă prelungiri din
teritoriu ale administraŃiei centrale. Deciziile luate de autorităŃile din teritoriu
rămân decizii luate în numele statului iar răspunderea operează faŃă de autoritatea
centrală în virtutea dependenŃei ierarhice.
26
Sistemul descentralizat implică o distincŃie între problemele care pot fi
rezolvate de administraŃia publică şi care interesează întreaga populaŃie – ex.
asigurarea ordinii interne – şi problemele care interesează numai o anumită
colectivitate – ex. aducŃiunea de apă. Acest sistem presupune acordarea
personalităŃii juridice şi a autonomiei financiare.
Descentralizarea constituie un sistem în care legea acordă unor organe alese de
membrii unei colectivităŃi locale, ce beneficiază de personalitate juridică, putere
de decizie asupra tuturor sau a unora dintre problemele apărute la nivel local.
Spredeosebire de sistemul centralizat în care decizia este luată întotdeauna de stat
pri intermediul agenŃilor săi, în sistemul descentralizat decizia este luată în
numele şi în contul colectivităŃii locale de reprezentanŃii acesteia.
Sistemul descentralizat presupune faptul că anumite servicii publice
individualizate prin obiect sau structură sunt scoase din sistemul ierahic, dotate cu
personalitate juridică, patrimoniu şi organe conducătoare aspra cărora autoritatea
centrală ne exercită decât un control simular celui exercitat asupra colctivităŃilor
locale. Descentralizarea permite colectivităŃilor umane sau serviciilor publicesă se
administreze prin ele însele.Pentru sistemul descentralizat este esenŃial transferul
unor atribuŃii ale diverselor autorităŃi administrative ale statului către autorităŃile
care funcŃionează în unităŃile administrativ teritoriale. Descentralizarea permite
creşterea eficienŃei autorităŃilor administraŃiei publice locale şi soluŃionarea în
condiŃii de oportunitate şi operativitate a problemelor apărute pe plan local.
Descentralizarea care priveşte colectivităŃile locale poartă denumirea de
descentralizare administrativ-teritorială iar descentralizarea care are în vedere
serviciile publice se numeşte descentralizare tehnică. Descentralizare
administrativ-teritorială presupune recunoaşterea colectivităŃilor locale precum şi
a dreptului acestora de a se administra prin ele însele. Pentru aceasta este necesar
ca aceste colectivităŃi să beneficieze de personalitate juridică, să dispună de
autorităŃi administrative proprii, existând însă şi o supraveghere exercitată de
către stat prin intermediul unor forme de control stabilite prin lege. Recunoaşterea
personalităŃii juridice a colectivităŃilor locale are la bază existenŃa unor interese
proprii ale colectivităŃilor locale precum şi a unor probleme locale. Statul este cel
care stabileşte care dintre problemele localevor intra în sfera de competenŃă a
autorităŃilor locale. Acestea vor trebui să beneficieze de mijloacele necesare
rezolvării problemelor locale, respectiv patrimoniu propriu, corp de funcŃionari şi
autonomie financiară. În cazul descentralizarii administrativ-teritoriale autorităŃile
locale vor soluŃiona problemele specificeale colectivităŃilor locale. Descentra-
lizarea tehnică se realizează prin acordarea de autonomie unui serviciu public
conferindu-i şi personalitate juridică. Această formă de descentralizare presupune
şi scoaterea serviciului public de sub controlul ierhic şi plasarea sub regulile
tutelei administrative.

27
Atât sistemul centralizat cât şi sistemul descentralizat implică un anumit
control exercitat de stat dar formele şi modalităŃile acestui control fac diferenŃele
între cele două sisteme.Sistemului centralizat îi corespunde controlul ierarhic,
sistemului descentralizat controlul de tutelă administrativă. În sistemul centralizat
controlul este total, asupra tuturor aspectelor, în sistemul descentralizat controlul
constituie o excepŃie. Măsurile care se pot lua în urma exercitării controlului sunt
variate. Revine sarcina legiuitorului care dintre acestea sunt adaptate unui anumit
caz. În privinŃa persoanelor statul poate lua măsuri cu caracter provizoriu-
suspendarea din funcŃie, sau cu caracter definitiv – destituirea din funcŃie. În
privinŃa deciziilor autorităŃile statului pot lua măsura substituirii atunci când
autorităŃile locale nu se conformează unei obligaŃii legale.
În Ńara noastră procesul de reformă a administraŃiei publice îmbracă forma unei
translaŃii spre o administraŃie de tip modern al cărui scop principal este de a
ameliora condiŃiile de existenŃă ale populaŃiei prin prestarea de cât mai numeroase
şi mai variate servicii publice. În cadrul acestui proces se tinde spre realizarea
unui parteneriat între stat şi colectivităŃile locale, în care primului îi revine sarcina
de a presta numai acele servicii publice care, în mod obiectiv, prin amploarea lor,
exced posibilităŃile unei colectivităŃi locale. În acest context un rol important
revine principiului autonomiei locale. Acest principiu prevăzut de art. 120 din
ConstituŃie, art. 2, alin. 1 din Legea nr. 215/2001 este preluat din documentul
Consiliului Europei intitulat ,,Carta Europeană; ExerciŃiu autonom al puterii
locale” din 15 octombrie 1985. Prin includerea în legislaŃia internă a principiului
autonomiei locale statul român recunoaşte că în interiorul său există colectivităŃi
locale, cu necesităŃi proprii, diferite de cele ale colectivităŃii naŃionale. În fapt
autonomia locală se întemeiază pe o realitate sociologică: comuna sau oraşul ca
centru al vieŃii economico-sociale, rezultat al unui proces istoric, reprezintă o
realitate anterioară statului care nu poate fi ignorată sau înlăturată nici chiar atunci
când puterea politică centrală utilizează ceel mai ,,brutale mijloace de guvernare
locală” Această realitate icio-psihologică şi economică capătă reglementare
juridică prin normele constituŃionale şi ale legii organice care impun autonomia
locală ca pe un principiu ,, care conferă colectivităŃilor locale dreptul şi
capacitatea de a rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria răspundere şi
în interesul populaŃiei acestora o parte importantă din treburile publice” În aceste
condiŃii recunoaşterea unor puteri sporite colectivităŃilor locale răspunde unui vast
proces de reformă a administraŃiei publice atât pe plan intern cât şi pe plan
european, contribuind la crearea unei ,,contraponderi” la puterea administraŃiei
centrale conduse de guvern.
Autonomia locală se manifestă în plan organizatoric-administrativ şi financiar.
În plan organizatoric administrativ expresia autonomiei locale constă în alegerea
autorităŃilor publice din colectivităŃile locale prin votul cetăŃenilor care locuiesc în
acestea precum şi în acordarea autorităŃilor astfel alese a unor competenŃe depline
28
şi exclusive. Legea nr. 215/2001 instituie un monopol al autorităŃilor alese de
membrii colectivităŃilor locale asupra tuturor problemelor de interes local, fiind
exclusă intervenŃia oricărei alte autorităŃi cu excepŃia cazurilor în care statul îşi
rezervă în mod explicit sau implicit exercitarea unor atribuŃii.Legea nr. 215/2001
privind administraŃia publică locală preia din Carta Europeană din 1985 regula
subsidiarităŃii în conformitate cu care soluŃionarea şi gestionarea problemelor
locale se poate face în condiŃii de eficienŃă şi eficacitate numai prin implicarea
acelor autorităŃi care se află cel mai aproape de necesităŃile populaŃiei. În plan
financiar legea română preia din acelaşi document o altă regulă cu valoare de
principiu-regula proporŃionalităŃii. Potrivit acerstei resursele financiare ale
autorităŃilor publice locale trebuie să fie proporŃionale cu competenŃele şi
responsabilităŃile stabilite prin lege. ColectivităŃile locale au dreptul la resurse
financiare proprii suficiente pentru a-şi exercita în mod liber atribuŃiile acordate
prin lege. Resursele financiare ale colectivităŃilor locale vor trebui sp provină din
impozite locale, în condiŃiile stabilite prin lege, din venituri proprii precum şi din
subvenŃii.
Un alt aspect al autonomie locale reglementat în legea nr. 215/2001 îl
constituie dreptul autorităŃilor administraŃiei publice locale de a coopera şi de a se
asocia cu alte autorităŃi ale administraŃiei publice locale din Ńară şi străinătate.
AutorităŃile administraŃiei publice locale au dreptul dea încheia între ele acorduri,
de a participa la iniŃierea şi realizarea unor programe de dezvoltare regională,
precum şi de a adera la asociaŃii naŃionale şi internaŃionale pentru protecŃia şi
promovarea intereselor legitime. În vederea realizării strategiilor de dezvoltare un
factor important îl reprezintă pe lângă cooperarea pe plan vertical cu factori
interesaŃi de la nivelul ministerelor şi a altor organe centrale cooperarea pe plan
orizontal în zona de interes comun a colectivităŃilor locale. În acest sens o nouă
noŃiune se impune – noŃiunea de regionalism ,,folosită în sens larg pentru a reda
fenomene foarte diferite,inclusiv anumite forme de cooperare între colectivităŃile
locale „ iar în sens restrâns pentru a reda evoluŃia organizării teritoriale spre un
nivel intremediar, imediat inferior nivelului statal. Procesul care începe cu crearea
de structuri regionale poate evolua fie spre o abordare ce urmăreşte reducerea
dacalajelor existente între diferite regiuni fie spre crearea de forme ale autonomiei
regionale pe calea descentralizării administrative sau a regionalismului politic. În
aplicarea principiului autonomiei locale este necesar să se aibă în vedere faptul că
problemele locale ce pot fi rezolvate de către colectivităŃile locale sunt numai de
ordin administrativ. Autonomia locală este nuami administrativă şi fianciară, fiind
exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege- noŃiuni ca autonomie regională
sau autoguvernare şi altele similare nu au nimic comun cu înŃelegerea şi aplicarea
principiului autonomiei locale. Regimul autonomiei locale este subordonat ideii
unităŃii statului. Interesele locale nu pot duce la o izolare a colectivităŃilor locale
de stat, aceste interese nu pot fi privite decŃt într-un cadru mai larg. Autonomia
29
locală nu poate fi concepută într-un stat unitar decât între anumite limite.
AdministraŃia centrală păstrează în continuare funcŃia de a asigura pe plan
naŃional, o concepŃie unitară asupra politicilor ce trbuie urmate în anumite
sectoare. Un rol important îl joacă în acest context prefectul ca reprezentant al
administraŃiei centralecu funcŃia de a veghea ca administraŃia locală să nu
depăşească limitele pe care legea le stabileşte pentru exercitarea drepturolor
decurgând din acordarea autonomiei locale. În exercitarea rolului de supraveghere
a respectării legilor de autorităŃile alese prefectul a primit prin art. 123 din
ConstituŃie şi art. 27 din Legea nr. 215/2001 dreptul şi obligaŃia de a ataca în
justiŃie orice act care emană de la autorităŃile locale şi pe care îl consideră ilegal.

III.1.3. Principiul eligibilităŃii


Fără a fi formulat, în mod expres, de dispoziŃiile constituŃionale, principiul
eligibilităŃii este inserat în Legile nr. 215/2001 privind administraŃia publică
locală şi nr. 67/2004 privind alegerile locale. În legea fundamentală se prevede
numai că primarii, consiliile locale şi consiliile judeŃene sunt alese, în condiŃiile
legii.
În fapt, în aceasta constă însăşi esenŃa acestui principiu, însă este necesar să
vedem în mod concret, în ce constă semnificaŃia politică şi socială a aspectului că,
potrivit respectivului principiu, primarii, consiliile locale şi cele judeŃene sunt
autorităŃi alese.
Dat fiind natura lor juridică, aceste autorităŃi nu sunt ale statului şi, ca urmare,
nu exercită niciuna din puterile statului.
RaŃiunea de a fi a consiliilor locale şi judeŃene precum şi a primarilor constă
numai din a administra/gestiona treburile unităŃilor administrativ-teritoriale în
care sunt alese, de a sluji şi rezolva interesele colectivităŃilor respective, ale
electoratului, într-un cuvânt. Aşadar, puterea lor nu este determinată de puterea
statului, nu derivă din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost încredinŃat de alegători,
în numele cărora acŃionează şi pe care-i reprezintă.
Evident, pentru ca acŃiunile autorităŃilor alese să fie eficiente şi să producă
efecte juridice, acestea ar trebui recunoscute de stat – în calitatea sa de
reprezentant al întregii naŃiuni.
În virtutea recunoaşterii lor de către stat, recunoaştere care este condiŃionată de
valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale (orăşeneşti) şi
judeŃene sunt încadrate în ordinea juridică a statului, acŃiunile lor fiind considerate
a fi în conformitate cu legea. Prin acest demers, se îmbină interesele generale ale
naŃiunii, reprezentate de stat, cu cele ale colectivităŃilor componente ale naŃiunii –
reprezentate de autorităŃile alese, statul având tot interesul ca treburile locale să
fie rezolvate în condiŃii cât mai bune, contribuind, astfel, la realizarea intereselor
generale ale statului.

30
Totodată trebuie menŃionat şi faptul că primarul, în exercitarea atribuŃiilor de
ofiŃer de stare civilă şi de autoritate tultelară, precum şi a sarcinilor ce-i revin din
actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea
alegerilor, la luarea măsurilor de protecŃie civilă, precum şi a altor atribuŃii
stabilite de lege, acŃionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în
care a fost ales (art. 69 din Legea nr. 215/2001).
Considerăm că aceasta nu reprezintă o derogare de la respectivul principiu, ci
doar o responsabilitate dublă acordată de lege primarului, atât ca autoritate a
administraŃiei publice locale, aleasă în condiŃiile legii, cât şi ca reprezentant al
statului, în cazul în care acesta reprezintă interese majore, care depăşesc
caracterul local, însă trebuie să fie aplicate la acest nivel.

III.1.4. Principiul legalităŃii


Legea nr. 215/2001 privind administraŃia publică locală prevede, în mod
expres, alături de celelalte principii, şi principiul legalităŃii, căruia trebuie să i se
subordoneze toate autorităŃile administraŃiei publice locale, fie că acestea au sau
nu un caracter statal.
Acest principiu nu este expres formulat în dispoziŃiile ConstituŃiei României
care, aşa cum am mai precizat în prezenta lucrare, menŃionează la art. 120 ca
principii de bază pe care se întemeiază administraŃia publică din unităŃile
administrativ-teritoriale, principiul autonomiei locale şi principiul descentralizării
serviciilor publice.
Chiar dacă legiuitorul nu a găsit de cuviinŃă că ar fi cazul să-l enumere alături
de celelalte principii constituŃionale, el se desprinde din ansamblul
reglementărilor în materie. Mai mult, deşi nici Legea administraŃiei publice locale
în varianta sa iniŃială (Legea nr. 69/1991) nu îl preciza în mod expres, de la
început s-a apreciat că menŃinerea lui este absolut necesară, întrucât el îmbracă
toate aspectele care privesc autorităŃile administraŃiei publice locale: consacrarea
structurilor organizatorice care au această calitate (de autorităŃi), componenŃa şi
constituirea acestora, atribuŃiile lor, funcŃionarea şi activitatea (actele pe care le
adoptă) etc.
Această ,,omisiune’’ a fost însă ,,reparată’’ şi noua formă a Legii
administraŃiei publice locale adoptată în anul 2001, a inclus şi legalitatea în rândul
principiilor pe care le analizăm.
Revenind la ansamblul prevederilor constituŃionale, să precizăm doar două
dintre reglementările legii fundamentale, care întăresc cele afirmate anterior:art.
121, alin. 2: ,,Consiliile locale şi primarii funcŃionează, în condiŃiile legii, ca
autorităŃi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din
oraşe’’;art. 122, alin. 2: ,,Consiliul judeŃean este ales şi funcŃionează în condiŃiile
legii’’.

31
Principiul legalităŃii presupune tocmai ca toate elementele care privesc
autorităŃile administraŃiei publice locale, să fie în strictă conformitate, în primul
rând, cu prevederile constituŃionale, dar şi cu cele ale legilor şi celorlalte acte
normative bazate pe lege, nerespectarea acestor dispoziŃii, deci încălcarea acestui
principiu, atrăgând consecinŃe juridice, asupra cărora nu este cazul să ne oprim
acum.
În consecinŃă, toate aspectele organizatorice şi funcŃionale, respectiv
consacrarea structurilor organizatorice ale autorităŃilor administraŃiei publice
locale, componenŃa, modul de constituire, atribuŃiile, competenŃele şi modul lor de
funcŃionare, la care se adaugă actele pe care le emană, ca şi raporturile şi relaŃiile
lor cu alte autorităŃi publice sau structuri organizatorice din Ńară şi străinătate,
trebuie să fie în strictă conformitate cu legea (cu prevederile ConstituŃiei, dar şi cu
cele ale legilor şi ale celorlalte acte normative în vigoare).
Structurile organizatorice ale administraŃiei publice la nivelul uni-tăŃilor
administrativ-teritoriale nu pot fi create decât în limita celor prevă-zute de
ConstituŃie şi celelalte legi ale statului. Mai precis, nu pot fi create alte structuri
ale administraŃiei publice, decât cele prevăzute în mod expres de legislaŃia noastră
în vigoare.

III.1.5. Principiul consultării cetăŃenilor în problemele locale


de interes deosebit
Acest principiu este prevăzut în mod expres atât de dispoziŃiile Legii nr.
215/2001 privind administraŃia publică locală, cât şi de cele ale Legii nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
DispoziŃiile art. 2 din Legea nr. 215/2001, prin care se evidenŃiază în mod
expres principiul la care ne referim, ca unul din cele cinci principii în temeiul
cărora se organizează şi funcŃionează administraŃia publică în unităŃile
administrativ-teritoriale, sunt completate cu cele ale art. 3, alin. 3 din acelaşi act
normativ.
Potrivit acestor reglementări, dispoziŃiile alin. 2 (în conformitate cu care
dreptul de a soluŃiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităŃilor
locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiŃiile legii, se exercită de
consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeŃene, autorităŃi ale
administraŃiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat), ,,nu aduc atingere posibilităŃii de a recurge la consultarea locuitorilor
prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăŃenilor la
treburile publice, în condiŃiile legii’’.
De asemenea, la art. 20 din aceeaşi lege se prevede că ,,orice modificare a
limitelor teritoriale ale acestora (n.n. oraşelor, comunelor şi judeŃelor) se poate
efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăŃenilor din
unităŃile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează
32
potrivit legii’’. În fine, art. 73, alin. 1 precizează că ,,mandatul primarului
încetează, de asemenea, înainte de termen, ca urmare a rezultatului unui
referendum local, organizat în condiŃiile legii’’.
În cadrul referendumului, populaŃia poate fi consultată cu privire la una sau
mai multe probleme, precum şi cu privire la o problemă de interes naŃional şi o
problemă de interes local, pe buletine de vot separate.
Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau
judeŃene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului
judeŃean.
Referendumul local, prin care pot fi supuse aprobării locuitorilor problemele
de interes deosebit din unităŃile administrativ-teritoriale, se poate organiza în toate
satele şi localităŃile componenete ale comunei sau oraşului ori numai în unele
dintre acestea.
În cazul referendumului la nivel judeŃean, acesta se poate desfăşura în toate
comunele şi oraşele din judeŃ, ori numai în unele dintre acestea, care sunt direct
interesate.
De regulă, referendumul are un caracter consultativ. Doar în cazul proiectelor
de lege sau a propunerilor legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale
comunelor, oraşelor şi judeŃelor care se înaintează Parlamentului spre adoptare,
legea precizează în mod expres că organizarea referendumului este obligatorie.
De asemenea, conform art. 73 din Legea nr. 215/2001, referendumul pentru
încetarea mandatului primarului înainte de termen, se organizează ca urmare a
cererii adresate în acest sens prefectului de către locuitorii comunei sau oraşului,
ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităŃii
locale sau ca urmare a neexecutării atribuŃiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a
celor pe care le exercită ca reprezentant al statului (are, astfel, caracter
obligatoriu, în condiŃiile prevăzute de respectivele reglementări legale).

III.2. AUTORITĂłILE ADMINISTRAłIEI PUBLICE LOCALE

III.2.1. AutorităŃile administraŃiei publice locale din comune şi oraşe


DispoziŃiile alin. 1 al art. 5 din Legea nr. 215 /2001 au valoarea unor
prescripŃii-cadru care statornicesc care sunt aceste autorităŃi, şi anume consiliile
locale şi primarii. Aceleaşi dispoziŃii mai precizează două elemente: natura
acestor autorităŃi (consiliile locale sunt “autorităŃile deliberative” iar primarii
“autorităŃi executive) şi modalitatea de formare a acestora (prin alegere, atât în
cazu1 consiliilor loca1e cât şi al primarilor). Prin urmare, ambele autorităŃi
administrative ale comunei sau oraşului se bucură de legitimitate populară directă,
iar între ele nu există raporturi ierarhice, de supra şi subordonare.

33
Aceste două autorităŃi – consiliul local şi primarul, ca autorităŃi ale
administraŃiei publice locale, funcŃionează ca “autorităŃi administrative autonome
şi “rezolvă treburile publice din comune şi oraşe”, “în condiŃiile prevăzute de
lege”, ambele acŃionând în interdependenŃă, în vederea realizării scopu1ui pentru
care au fost investite cu aceste competenŃe. Se stabileşte astfel principiul
plenitudinii de atribuŃii a consiliilor locale şi primarilor la nivelul unităŃii
administrativ-teritoriale ce constă în rezolvarea treburilor publice din comune şi
oraşe.
Consiliul local este, conform legii, autoritatea deliberativă, aleasă prin vot
direct, cu caracter colegial, care lucrează în şedinŃe. Această autoritate se bucură
de un statut autonom potrivit căruia deliberează asupra intereselor specifice
colectivităŃilor loca1e şi hotărăşte asupra modului lor de realizare, fără amestecul
altei/altor autorităŃi publice sau ale adrministraŃiei pub1ice sau chiar al primarului.
Consiliile locale sunt autorităŃi administrative, răspunderea lor politică fiind
numai de ordin electoral. Aceste autorităŃi sunt înzestrate cu competenŃa specifică
administraŃiei pub1ice locale pentru a hotărî asupra modului de rezolvare a
problemelor adniinistrative, ele neavând, deci, vocaŃie politică. Autonomia acestor
autorităŃi colegiale rezidă şi în auto-organizarea lor, activitatea deliberativă şi
dezbaterile consiliilor desfăşurându-se într-un cadru precizat de propriile
regulamente de funcŃionare, în limita competenŃelor conferite de lege. Aplicând
principiul plenitudinii de atribuŃii consiliilor locale, un autor preciza că, practic,
“consiliile locale pot avea atribuŃii în orice domeniu sau sector de activitate, dacă
nu există o interdicŃie expresă a legii”, precizând în continuare că, ”reluând
terminologia clasică, în privinŃa delimitării sferei atribuŃiilor consiliilor locale se
aplică teoria “drepturilor reflexe” sau teoria “autolimitării statului”, sfera
atribuŃiilor consiliilor locale creşte pe măsură ce statul înŃelege să nu mai reŃină
anumite servicii publice în sarcina organelor adtninistraŃiei de stat”.
Primarul este autoritatea executivă aleasă prin vot universal direct, cu caracter
unipersonal, şef al administraŃiei publice a comunei sau oraşului. Potrivit legii,
primarul are o dublă calitate, fiind în acelaşi tirnp atât autoritatea executivă a
consiliului local, cu rol în realizarea autonomiei locale, cât şi autoritatea ce
reprezintă puterea statală la nivelul comunei, cu rol în realizarea unor servicii
publice statale. Corespunzător, primarul este investit, pe de o parte, cu atribuŃii al
căror exerciŃiu rezolvă treburile de interes local ale colectivităŃilor, comunei sau
oraşului şi, pe de altă parte, cu atribuŃii pentru realizarea intereselor generale ale
statului. Cu alte cuvinte, primarul nu deŃine competenŃe în nume propriu, ci în
nurnele colectivităŃii care l-a ales, pentru realizarea autonomiei locale, şi al
statului, în numele căruia acŃionează ca reprezentant, în comuna sau oraşul unde a
fost ales.
Este consacrată astfel, în cazul primarului, o dedublare funcŃională, care este
formulată expres în Legea nr. 215/2001. Astfel, în exercitarea atribuŃiilor ce îi
34
revin ca oflŃer de stare civilă, autoritate tutelară, în materie de recensământ,
alegeri, aducerea la cunoştinŃa cetăŃenilor a legilor şi alte asemenea, stabilite prin
legi, primarul acŃionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care
a fost ales, iar în cazuri excepŃionale, dacă refuză sau este în imposibilitatea de a
exercita aceste atribuŃii, ele se exercită de secretarul comunei sau judeŃului. Este
irnportant a se delimita între atribuŃiile primarului ca autoritate proprie a comunei
sau oraşului şi atribuŃiile delegate pe linia administraŃiei statale, pentru a se stabili
dacă parte în raportul juridic administrativ, reprezentată de primar, devine
colectivitatea teritorială sau statul. Aspectul este extrem de important atunci când
se pune problema răspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile
produse pentru activitatea în regim de putere publică a primarului, despăgubirile
urmând a fi suportate, după caz, din bugetul local sau din bugetul statului.
Din analiza normelor legale în vigoare, rezultă că atribuŃiile primarului se
exercită în mod legal şi produc efecte juridice numai în limitele comunei sau
oraşului unde a fost ales, în cadrul competenŃei sale materiale şi teritoriale
obligatoriu de a fi respectate, fiind de ordine publică.

III.2.2. AutorităŃile administraŃiei publice locale din judeŃe


La nivel judeŃean ConstituŃia nu reglementează decât consiliul judeŃean,
autoritate administrativă aleasă prin vot universal direct, cu caracter deliberativ,
organ colegia1, care lucrează în şedinŃe. Ea nu mai vorbeşte şi de organul
executiv al judeŃului, dar este de neconceput ca o colectivitate teritorială locală să
dispună numai de un organ deliberativ, iar nu şi de unul executiv. Tăcerea
Constituantului are o singură semnificaŃie, şi anume că organul executiv al
judeŃului nu este rezultatul alegerii (pentru toate autorităŃile locale autonome a
căror existenŃă o consacră, ConstituŃia stabileşte expres caracterul ales), ci este
numit deci, prin urmare, răspunzător în faŃa organului deliberativ- consiliul
judeŃean.
În prezent, potrivit Legii administraŃiei publice locale singurul organ executiv
al judeŃului, şeful administraŃiei publice din judeŃ, este preşedintele consiliului
judeŃean, organ executiv unipersonal.
În conformitate cu dispoziŃiile constituŃionale ale art. 121, al. (1), “consiliul
judeŃean este autoritatea administraŃiei publice pentru coordonarea activităŃii
consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeŃean”, iar Legea administraŃiei publice locale îi stabileşte atribuŃii
corespunzătoare în acest sens. Consiliul judeŃean reprezintă astfel o autoritate
administrativă creată prin normă constituŃională şi care funcŃionează pe baza
principiilor autonomiei locale.
Prin urmare, consiliul judeŃean dispune de o competenŃa generală, dar limitată
la sfera de activitate a serviciilor publice de interes judeŃean, pe care le
organizează, le conduce şi le aprobă regulamentele de organizare şi funcŃionare.
35
În acest sens, sunt înfiinŃate serviciile publice de interes judeŃean, cum ar fi, spre
exemplu, cele care au ca obiect constituirea, întreŃinerea şi modernizarea
drumurilor de interes judeŃean şi a podurilor. In acest context, este necesaxă
sublinierea că activitatea de coordonare, de către consiliul judeŃean, nu vizează
întreaga activitate a consiliilor locale, ci doar acea parte care are tangenŃă cu
interesele judeŃene. Aşadar, subliniem din nou, nu există raporturi de subordonare
între administraŃia locală şi cea judeŃeană, în caz contrar, autonomia locală fiind
golită de conŃinut.
JudeŃul, ca persoană juridică, este reprezentat permanent şi continuu în toate
relaŃiile sale atât în Ńară cât şi în străinătate de către preşedintele consiliului, ca
autoritate unipersonală. Tot acestuia i se subordonează întregul aparat propriu al
consiliului judeŃean, al cărui personal îl numeşte, îl sancŃionează şi îl eliberează
din funcŃie în condiŃiile legii. De altfel, ca şef al administraŃiei publice judeŃene şi
în calitate de autoritate unipersonală cu activitatea permanentă, preşedintele
consiliului judeŃean exercită atribuŃii asemănătoare cu cele stabilite pentru primar
(cu excepŃia conducerii consiliului ). Deosebirea subzistă în aceea ca primarul este
definit ca autoritate administrativă autonomă, iar preşedintele consiliului judeŃean
nu dispune de o asemenea caracterizare.În exercitarea atribuŃiilor sale,
preşedintele consiliului judeŃean emite dispoziŃii cu caracter individual, care devin
executorii după ce au fost aduse la cunoştinŃa persoanelor interesate.

III.2.3. Prefectul
InstituŃia prefectului, reprezentant al Guvernului în teritoriu, este un organ
unipersonal al administraŃiei publice. Reprezentantul Guvernului este numit în
funcŃie printr-un act de autoritate, şi nu ales. Singura autoritate competentă să
numească reprezentantul statului in teritoriu este Guvernul. Actul juridic prin care
este numit reprezentantul Guvernului este hotărârea Guvernului, instrument
juridic de realizare a competenŃelor Guvernului. Potrivit principiului simetric, atât
numirea cît şi eliberarea din funcŃie se face prin hotărârea Guvernului, acelaşi
organ apreciind asupra condiŃiilor numirii sau eliberării din funcŃie. ExistenŃa
subprefecŃilor nu schimbă natura juridică a prefectului, nu transformă conducerea
prefectului (constituită din aparatul tehnic, subprefect şi prefect) într-un organ
colegial. Subprefectul, deşi numit şi eliberat din funcŃie în aceleaşi condiŃii ca şi
prefectul, nu este o instituŃie juridica de sinestătătoare, legea neconferindu-i
atribuŃii proprii. Prefectul îi poate delega atribuŃii din competenŃa cu care este
investit. SubprefecŃii înlocuiesc de drept reprezentantul Guvernului în situaŃia de
absenŃă temporară sau de vacanŃă a funcŃiei.
Reprezentantul Guvernului din teritoriu are calitatea de a reprezenta Guvernul
în unitatea adminisrativ-teitorială şi este şeful serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor în teritoriu. Ca agent al puterii executive în teritoriu,
reprezentantul Guvernului poate fi considerat ca element de desconcentrare în
36
sistemul administraŃiei publice. În baza acestora are loc delegarea unor atribuŃii
ale autorităŃii centrale, ca şi a dreptului de tutelă administrativă de la organele
centrale ale statului la reprezentantul local al acestuia.
RelaŃiile stabilite între prefect şi executiv-guvernul pe care îl reprezintă – sunt
relaŃii de autoritate, ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului
autorităŃilor statului şi relaŃiei funcŃionale, care de regulă se realizează în sprijinul
celor dintâi. În virtutea acestor relaŃii reprezentantul Guvernului conduce,
subordonând serviciile ministeriale din teritoriu, asigurând unitatea de acŃiune a
statului pe întreg cuprinsul Ńării.
ReprezentanŃii guvernului au o competenŃă materială specială, în probleme
strict reglementate de lege. În general, însă, competenŃa materială a
reprezentanŃilor guvernului se caracterizează prin aptitudinea generală şi abstractă
de a interveni în orice domeniu care revine administraŃiei publice.
În raporturile cu autorităŃile publice locale din teritoriu reprezentantul
Guvernului se afla în relaŃii de reprezentare şi control. Având în vedere rolul
important pe care ConstituŃia şi legile organice le stabilesc reprezentantului
Guvernului, de supraveghetor al respectării legii în activitatea autorităŃilor locale,
putem reliefa relaŃiile de control în care se afla reprezentantul Guvernului cu
consiliile locale, primarii, preşedinŃii consiliilor regionale. Este vorba de un
control stabilit de lege şi nu unul izvorât din relaŃiile de subordonare ierarhica.
Controlul trebuie exercitat strict in limitele legii şi cu respectarea autonomiei
funcŃionale ale autorităŃilor locale, principiul autonomiei administrative şi al
desconcentrării serviciilor publice fiind la baza acestui control.
Noua lege cadru pentru instituŃia prefectului urmăreşte crearea unui corp
profesionist, neutru politic. Cu toate acestea această instituŃie continuă să păstreze
puternice conotaŃii politice. Astfel funcŃia de prefect încetează în cazul pierderii
drepătulrilor electorale, prefectul acŃionează pentru realizarea în judeŃ, respectiv
în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi
dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor.
Pentru îndeplinirea atribuŃiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter
individual sau normativ, în condiŃiile legii.

37
DICłIONAR:

1. autonomie locala – dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei


publice locale de a solutiona si de a gestiona, în numele si în interesul
colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, în conditiile legii;
2. centralizare – sistem de organizare a administratiei publice locale în cadrul
caruia puterea centrala nu recunoaste colectivitatilor locale ori serviciilor
publice dreptul de a se administra prin ele însele, în nume propriu;
3. colectivitate locala – totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-
teritoriala;
4. concentrare – modalitate a sistemului centralizat de organizare a administratiei
publice în care autoritatea centrala recunoaste organelor din teritoriu care îi
apartin o anumita putere de decizie;
5. Consiliu Local – autoritate autonoma a administratiei publice locale aleasa de
catre locuitorii dintr-o colectivitate locala, care are sarcina de a administra prin
actele pe care le adopta problemele locale;
6. Consiliu Judetean – autoritate autonoma a administratiei publice judetene
aleasa de catre locuitorii dintr-un judet, care are sarcina de a administra prin
actele pe care le adopta problemele locale;
7. deconcentrare – modalitate a organizarii centralizate a administratiei publice
locale în cadrul careia se acorda autoritatilor locale o anumita putere de decizie
(v. centralizare);
8. descentralizare – sistem de organizare a administratiei publice în cadrul caruia
se acorda serviciilor publice sau colectivitatilor locale personalitate juridica,
putere de decizie, fiind scoase de sub controlul ierarhic al autoritatii centrale;
9. descentralizarea tehnica – descentralizarea serviciilor publice (v. descen-
tralizare);
10. descentralizare administrativ-teritorială – descentralizarea colectivitatilor
locale (v. descentralizare);

38
CAPITOLUL IV

FUNCłIA PUBLICĂ. SERVICIUL PUBLIC

IV.1. FUNCłIA PUBLICĂ

IV.1.1.Precizări prealabile
FuncŃia publică reprezintă un element esenŃial al statului reprezentând una din
cele mai importante legături dintre cetăŃean şi instituŃii. Reuşita procesului de
modernizare a administraŃiei publice din România şi armonizarea prevederilor din
domeniu cu legislaŃia europeană, potrivit aspiraŃiilor europene ale Ńării noastre, nu
pot fi concepute fără reformarea corpului funcŃionarilor publici. Acest proces de
reformare a corpului funcŃionarilor publici are la bază prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcŃionarilor publici.
Natura juridică a raporturilor care i-au naştere între un un angajat al unei
autorităŃi administrative sau al unei instituŃii publice şi respectiva autoritate sau
instituŃie publică a făcut obiectul a numeroase dispute atît în literatura juridică,
din străinătate ca şi din Ńara noastră, cât şi în practica instanŃelor judecătoreşti. În
definirea noŃiunii de funcŃionar public sau impus două concepŃii.
O primă concepŃie i-a în considerare o definiŃie organică ce impune a fi
consideraŃi funcŃionari persoanele care îşi desfăşoară activitatea mai mult sau mai
puŃin în sectorul public-autorităŃi ale administraŃiei publice centrale şi locale,
servicii publice aflate în subordinea acestora, servicii publice economice şi sociale
dependente de stat şi de colectivităŃile locale. Potrivit acestei concepŃii în FranŃa
sunt consideraŃi funcŃionari agenŃii publici din serviciile spitaliceşti, iar în Belgia
cei din căile ferate.
O altă concepŃie foloseşte o definiŃie funcŃională ce include în rândul
funcŃionarilor agenŃii publici care exercită prerogative ale puterii publice sau care
participă la apărarea intereselor vitale ale statului şi ale colectivităŃilor locale.În
acesată concepŃie sunt consideraŃi funcŃionari publici membrii forŃelor armate,
poliŃiei, angajaŃii care îşi desfăşoară activitatea în magistratură, administraŃia
fiscală, în ministere, organele administraŃiei publice locale etc. în măsura în care
persoanele în cauză exercită atribuŃii din sfera puterii de stat sau din cea a
dreptului public cum ar fi elaborarea de acte juridice, punerea în aplicare a
acestora, controlul aplicării lor. Se face astfel distincŃie între funcŃionari şi
respectiv salariaŃi şi muncitori, considerându-se că numai primii sunt însărcinaŃi
să exercite prerogative ale puterii publice. Acesata este şi concepŃia Legii nr.
188/1999 privind statutul funcŃionarilor publici care definind funcŃionarul public
39
ca fiind persoana numită într-o funcŃie publică stabileşte o legătura de
interdependenŃă între funcŃionarul public şi ansamblul atribuŃiilor şi
responsabilităŃilor stabilite de autoritatea sau instituŃia publică, în temeiul legii, în
scopul realizării competenŃelor sale, cu alte cuvinte funcŃia în care este numit.
Această soluŃie este utilizată în majoritatea statelor membre ale ComunităŃii
Europene şi reprezintă modalitatea utilizată şi în dreptul comunitar. Art. 1 din
Statutul european prevede că „funcŃionarul comunităŃilor este persoana care a fost
numită într-o funcŃie publică permanentă printr-un act scris al autorităŃii învestite
cu puterea de numire”. Semnalăm şi precizarea caracterului permanent al funcŃiei
publice, care deşi nu este prevăzut expres de legea română, se subînŃelege din
conŃinutul ei şi este recunoscut de majoritatea autorilor în doctrină.
Pe de altă parte legea stipulează că personalul din aparatul de lucru al
autorităŃilor sau instituŃiilor publice care efectuează activităŃi de secretariat-
administrative, protocol, gospodărire, întreŃinere-reparaŃii şi deservire este angajat
cu contract individual de muncă. Persoanele care ocupă aceste funcŃii nu au
calitatea de funcŃionar public şi li se aplică legislaŃia muncii.
În literatura de specialitate sunt date diverse definiŃii funcŃiei publice, autorii
acestora încercând să pună în evidenŃă, mai mult sau mai puŃin anumite trăsături
generale (pentru toate funcŃiile publice) sau specifice unor funcŃii publice.
Astfel, Paul Negulescu, defineşte funcŃia publică, în „Tratatul său de drept
administrativ”, ca fiind „complexul de puteri şi competenŃe, organizat de lege
pentru satisfacerea unui interes general, În vederea de a fi ocupată, în chip
temporar, de un titular (sau mai mulŃi), persoană fizică care, executând puterile în
limitele competenŃei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată
funcŃiunea”. În concepŃia acestui autor, funcŃia publică face parte din serviciu
public, dar numai dacă este vorba de un „serviciu public exploatat în regie”, adică
organizat de stat. El consideră că funcŃia publică are trei scopuri: efectuarea de
acte juridice, prepararea emiterii actelor juridice şi executarea actelor juridice sau
a deciziilor administrative ori judecătoreşti.

IV.1.2. Clasificarea funcŃiilor publice


FuncŃiile publice se clasifică după cum urmează:
a) funcŃii publice generale şi funcŃii publice specifice;
b) funcŃii publice din clasa I, funcŃii publice din clasa a II-a, funcŃii publice
din clasa a III-a.
FuncŃiile publice generale reprezintă ansamblul atribuŃiilor şi respon-
sabilităŃilor cu caracter general şi comun tuturor autorităŃilor şi instituŃiilor
publice, în vederea realizării competenŃelor lor generale.
FuncŃiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuŃiilor şi responsa-
bilităŃilor cu caracter specific unor autorităŃi şi instituŃii publice, în vederea
realizării competenŃelor lor specifice.
40
FuncŃiile publice se împart în trei clase, definite în raport cu nivelul studiilor
necesare ocupării funcŃiei publice, după cum urmează:clasa I cuprinde funcŃiile
publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată, absolvite
cu diplomă de licenŃă sau echivalentă;clasa a II-a cuprinde funcŃiile publice pentru
a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu
diplomă;clasa a III-a cuprinde funcŃiile publice pentru a căror ocupare se cer
studii medii liceale, absolvite cu diplomă.
După nivelul atribuŃiilor titularului funcŃiei publice, funcŃiile publice se împart
în trei categorii după cum urmează:funcŃii publice corespunzătoare categoriei
înalŃilor funcŃionari publici;funcŃii publice corespunzătoare categoriei funcŃiona-
rilor publici de conducere; funcŃii publice corespunzătoare categoriei funcŃiona-
rilor publici de execuŃie.
Categoria înalŃilor funcŃionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în
una dintre următoarele funcŃii publice:secretar general al Guvernului şi secretar
general adjunct al Guvernului;consilier de stat;secretar general şi secretar general
adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraŃiei publice
centrale;prefect;subprefect;secretar general al prefecturii, secretar general al
judeŃului şi al municipiului Bucureşti;director general din cadrul ministerelor şi al
celorlalte organe de specialitate ale administraŃiei publice centrale.
Categoria funcŃionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în
una dintre următoarele funcŃii publice:secretar al municipiului, al sectorului
municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei;director general adjunct, director şi
director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraŃiei publice centrale;director executiv şi director executiv adjunct ai
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de
specialitate ale administraŃiei publice centrale, precum şi în cadrul aparatului
propriu al autorităŃilor administraŃiei publice locale;şef serviciu;şef birou.
Sunt funcŃionari publici de execuŃie din clasa I, persoanele numite în
următoarele funcŃii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor.
Sunt funcŃionari publici de execuŃie din clasa a II-a, persoanele numite în funcŃia
publică de referent de specialitate. Sunt funcŃionari publici de execuŃie din clasa a
III-a, persoanele numite în funcŃia publică de referent.
FuncŃiile publice de execuŃie sunt structurate pe grade profesionale, după cum
urmează:superior, ca nivel maxim;principal;asistent;debutant.

IV.1.3. CondiŃiile de acces într-o funcŃie publică


În majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene sau aflate în faza de
preaderare, ca şi România, concursul reprezintă „dreptul comun în domeniul
funcŃionarilor public” şi modul privilegiat de selecŃie a acestora. În legea română
se prevede că intrarea în corpul funcŃionarilor publici se face numai prin concurs

41
organizat de autoritatea sau instituŃia publică interesată, în limita posturilor
vacante.
Analizând art. 7, alin. 6, constatăm că el enumeră aspectele care pot fi avute în
vedere, ca şi condiŃii specifice, de către conducătorul autorităŃii sau instituŃiei
publice. Enumerarea este limitativă şi s-a urmărit in acest scop să se creeze
dreptul conducătorului de a le stabili dar să se şi elimine riscul ca acesta să
stabilească anumite condiŃii în mod discreŃionar, cu intenŃia de a-i favoriza pe unii
şi de a-i ajuta pe alŃii. Următoarele aspecte pot reprezenta condiŃii specifice:
vechimea în specialitate cerută de specificul funcŃiei publice respective, studii de
specialitate, necesitatea şi gradul de cunoaştere a unei limbi de circulaŃie
internaŃională, necesitatea şi nivelul cunoştinŃelor de operare – programare pe
calculator, necesitatea cunoaşterii limbii unei minorităŃi naŃionale, în localităŃile în
care persoanele aparŃinând unei minorităŃi naŃionale deŃin o pondere de peste 20%
pentru unii funcŃionari publici din serviciile care au contacte directe cu cetăŃenii.
DispoziŃia trebuie coroborată cu art. 17, 40, alin. 7, 51, 106, alin. 8 din Legea nr.
215/2001 a administraŃiei locale, care prevăd posibilitatea ca în anumite autorităŃi
administrativ-teritoriale, unde ponderea unei minorităŃi naŃionale este de minim
20%, să se poată asigura desfăşurarea activităŃii administrative şi in limba acelei
minorităŃi.
De altfel şi în cazul funcŃiei publice europene se întâlnesc două categorii de
condiŃii:condiŃii fixe, care sunt aceleaşi pentru toŃi candidaŃii (ex. condiŃia de a fi
cetăŃean al unui stat membru al comunităŃilor);condiŃii variabile, în această
categorie intrând diplome, titluri, nivel de experienŃă etc.

IV.1.4. Drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici


În ceea ce priveşte sfera drepturilor funcŃionarilor publici, regăsim încorporate
în legea română drepturi recunoscute şi funcŃionarilor publici din comunitatea
europeană.
Dreptul la opinie este primul menŃionat in secŃiunea I, capitolul V al Legii nr.
188/1999, coroborat cu acela al interdicŃiei oricărei discriminări pe orice criterii.
El nu este însă, ca in sistemul european, condiŃionat în exerciŃiul său de
respectarea obligaŃiei de loialitate faŃă de instituŃia căreia ii aparŃine şi de obligaŃia
de rezervă şi discreŃie, de care face vorbire expresă art. 17 din Statutul European.
În art. 41 (în noua formulare dată în 2003) din legea română în materie,
regăsim obligaŃia funcŃionarului public de a se abŃine de la orice faptă care ar
aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori corpului funcŃionarilor publici.
Constatăm că legea română consacră obligaŃia de abŃinere raportată exclusiv la
situaŃia in care s-ar produce anumite prejudicii autorităŃii rezultând, din
interpretarea per a contrario a textului, că dacă nu se creează astfel de prejudicii,
datoria de abŃinere nu mai subzistă, ceea ce nu poate fi acceptat. Se pune, de
asemenea, problema la ce fel de prejudicii face referire texul, numai la acelea de
42
ordin material sau şi la acelea de ordin moral. Modul insuficient de clar al
reglementării limitelor dreptului la opinie al funcŃionarilor publici a determinat în
practică situaŃii de interpretare denaturată, de îndepărtare de la esenŃa regimului
funcŃiei publice.
Alte drepturi ale funcŃionarului public din România, comune şi funcŃionarului
public comunitar, sunt: dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă al
funcŃionarilor publici, la concedii, asistenŃă socială, la salariu şi pensie. În ceea ce
priveşte dreptul la grevă, el are un regim mai special. Deşi textul art. 28 nu
prevede decât că exercitarea dreptului la grevă se face in condiŃiile legii, el trebuie
coroborat cu art. 40, alin. 2 din ConstituŃia României care face vorbire despre
limite ale exercitării dreptului necesare asigurării serviciilor esenŃiale pentru
societate. Exercitarea grevei funcŃionarilor publici trebuie realizată astfel încât să
respecte principiul fundamental al continuităŃii serviciului public (principiu
recunoscut în toate statele lumii). Lipsa unei prevederi în acest sens a determinat o
exercitare a acestui drept care poate fi considerată ca abuzivă şi care se impune să
fie eliminată in viitorul statut, prin consacrarea expresă a unor limite de exercitare
a dreptului de grevă. În proiectul care a fost deja elaborat se regăseşte menŃionată
o asemenea prevedere.
Dreptul la carieră al funcŃionarilor publici face obiect de reglementare al unui
întreg capitol, este vorba de capitolul VII intitulat „Evaluarea activităŃii şi cariera
funcŃionarilor publici, de unde şi semnificaŃia deosebită pe care o acordă
legiuitorul român acestui drept funcŃionarului public. Subliniem faptul că
legislaŃia românească în materia funcŃionarilor publici este astfel aliniată
sistemului de carieră al funcŃionarului public, care se regăseşte inclusiv la
funcŃionarul public din comunitatea europeană. NoŃiunea de drept la carieră
evocă garantarea prin lege a vocaŃiei funcŃionarilor publici la avansare şi
promovări. În doctrina occidentală, noŃiunea de carieră a funcŃionarului public
este definită ca reprezentând, în timp, situaŃia profesională a unui funcŃionar
public, de la recrutare până în momentul în care încetează activitatea profesională
a acestuia.
Conform vechii reglementări cuprinse în art. 41 din Statut, funcŃionarii publici
aveau obligaŃia să îşi îndeplinească cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi
în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abŃină de la orice faptă care ar
putea să aducă prejudicii autorităŃii sau instituŃiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea. După noua reglementare, funcŃionarii publici au obligaŃia să îşi
îndeplinească cu profesionalism, imparŃialitate şi în conformitate cu legea,
îndatoririle de serviciu şi să se abŃină de la orice faptă care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcŃionarilor
publici.
FuncŃionarii publici de conducere sunt obligaŃi să sprijine propunerile şi
iniŃiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăŃirii
43
activităŃii autorităŃii sau instituŃiei publice în care îşi desfăşoară activitatea,
precum şi a calităŃii serviciilor publice oferite cetăŃenilor (conform noii
reglementări statutare româneşti, art. 41, alin. 2). FuncŃionarii publici au
îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege (alin. 3 al art. 41 modificat prin art. XIII din Legea nr.161/2003).
FuncŃionarii publici au obligaŃia ca, în exercitarea atribuŃiilor ce le revin, să se
abŃină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinŃelor
lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităŃi
politice în timpul programului de lucru. FuncŃionarilor publici le este interzis să
facă parte din organele de conducere ale partidelor politice. Noua reglementare
românească, aceea dată de Legea nr. 161/2003 detaliază această obligaŃie a
funcŃionarilor publici. Se observă că în vechea reglementare a art. 42 funcŃionarii
publici erau obligaŃi ca în exercitarea atribuŃiilor ce le revin să se abŃină de la
exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice.
FuncŃionarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuŃiilor ce le
revin din funcŃia publică pe care o deŃin, precum şi a atribuŃiilor ce le sunt
delegate. Deşi legea serviciului public din R. Moldova nu prevede această
dispoziŃie între obligaŃiile funcŃionarilor, răspunderea este reglementată şi în
dreptul administrativ moldovenesc la fel.
FuncŃionarul public este obligat să se conformeze dispoziŃiilor primite de la
superiorii ierarhici. Fireşte, funcŃionarul public este obligat să se conformeze
dispoziŃiilor date de funcŃionarii cu funcŃii publice de conducere cărora le sunt
subordonaŃi direct numai în condiŃiile legalităŃii, nu şi în cazurile în care apreciază
că aceste dispoziŃii sunt ilegale.
FuncŃionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea
dispoziŃiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel
care a emis dispoziŃia o formulează în scris, funcŃionarul public este obligat să o
execute, cu excepŃia cazului în care aceasta este vădit ilegală. FuncŃionarul public
are îndatorirea să aducă la cunoştinŃă superiorului ierarhic al persoanei care a emis
dispoziŃia, astfel de situaŃii.
FuncŃionarii publici au îndatorirea să păstreze secretul de stat şi secretul de
serviciu, în condiŃiile legii, precum şi confidenŃialitatea în legătură cu faptele,
informaŃiile sau documentele de care iau cunoştinŃă în exercitarea funcŃiei
publice, în condiŃiile legii, cu excepŃia informaŃiilor de interes public. Art. 44 din
reglementarea dată în 2003 comprimă într-o formulare succintă vechile art. 44–45
din vechea reglementare statutară.
FuncŃionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau
indirect, pentru ei sau pentru alŃii, în considerarea funcŃiei lor publice, daruri sau
alte avantaje. La numirea într-o funcŃie publică, precum şi la încetarea raportului
de serviciu, funcŃionarii publici sunt obligaŃi să prezinte, în condiŃiile legii,

44
conducătorului autorităŃii sau instituŃiei publice, declaraŃia de avere. DeclaraŃia de
avere se actualizează anual, potrivit legii.
FuncŃionarii publici au obligaŃia de a rezolva, în termenele stabilite de către
superiorii ierarhici, lucrările repartizate. FuncŃionarilor publici le este interzis să
primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenŃa lor sau să discute
direct cu petenŃii, cu excepŃia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuŃii,
precum şi să intervină pentru soluŃionarea acestor cereri.
FuncŃionarii publici sunt obligaŃi să urmeze forme de perfecŃionare
profesională, organizate de Institutul NaŃional de AdministraŃie sau alte instituŃii
abilitate potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an.
FuncŃionarii publici care urmează programe de formare specializată în
administraŃia publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul
NaŃional de AdministraŃie sau de alte instituŃii similare din străinătate, finanŃate
din bugetul de stat sau local, sunt obligaŃi să se angajeze în scris că vor lucra în
administraŃia publică, cel puŃin 5 ani de la terminarea programelor.
În cazul nerespectării angajamentului, funcŃionarii publici sunt obligaŃi să
restituie instituŃiei sau autorităŃii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate
pentru perfecŃionare, calculate în condiŃiile legii. Aceste prevederi se aplică şi în
cazul în care persoanele care au urmat o formă de perfecŃionare în condiŃiile de
mai sus şi nu au absolvit-o din vina lor. În acest caz funcŃionarii publici sunt
obligaŃi să restituie drepturile salariale primite pe această perioadă.
Prevederile de mai sus nu se aplică în cazul în care funcŃionarul public nu mai
deŃine funcŃia publică din motive neimputabile acestuia.
FuncŃionarii publici au obligaŃia să respecte întocmai regimul juridic al
conflictului de interese şi al incompatibilităŃilor, stabilite potrivit legii (este o
noutate adusă de Legea nr. 161/2003, prin inserarea, după art. 48, a art. 481).
Reglementările care instituie şi definesc situaŃiile de conflict de interese şi
incompatibilitate care apar cu privire la exercitarea atribuŃiilor de către un
funcŃionar public sunt de asemenea incomplete iar prevederea lor în cuprinsul mai
multor acte normative nu este de natură a contribui la conturarea unui regim
juridic unic şi unitar care să elimine riscul aplicării lor discreŃionare.Astfel,
prevederilor lacunare din Legea privind statutul funcŃionarului public, potrivit
cărora calitatea de funcŃionar public este incompatibilă cu orice altă funcŃie
publică cu excepŃia calităŃii de cadru didactic şi care instituie pentru funcŃionarii
publici interdicŃia exercitării la societăŃile comerciale cu capital privat a unor
activităŃi cu scop lucrativ care au legătură cu atribuŃiile ce le revin din funcŃiile
publice pe care le deŃin, li se adaugă cele din OrdonanŃa de urgenŃă privind
instituirea unor interdicŃii pentru aleşii locali şi funcŃionarii publici nr. 5/2002
precum şi cele din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenŃei şi exercitarea demnităŃilor publice, a funcŃiilor publice şi în mediul
de afaceri,prevenirea şi sancŃionarea corupŃiei.
45
OrdonanŃa de urgenŃă nr.5/2002 privind instituirea unor interdicŃii pentru aleşii
locali şi funcŃionarii publici interzice societăŃilor comerciale, la care funcŃionarii
publici încadraŃi în aparatul propriu al consiliilor locale, consiliilor judeŃene, al
regiilor autonome aflate sub autoritatea consiliilor respective sau la societăŃile
comerciale înfiinŃate de consiliile locale sau judeŃene sunt manageri, acŃionari
semnificativi, asociaŃi, administratori, cenzori, membri în consiliul de
administraŃie sau la care deŃin alte funcŃii de conducere, să încheie contracte
comerciale de prestări de servicii, executare de lucrări sau de furnizare de bunuri
cu autorităŃile administraŃiei publice locale,regiile autonome sau societăŃile
comerciale în care îşi desfăşoară activitatea respectivii funcŃionari.
DefiniŃia conflictului de interese, care apare abia în textul Legii nr. 161/2003,
consideră conflict de interese situaŃia în care o persoană care exercită o demnitate
publică sau o funcŃie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar
putea influenŃa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuŃiilor care îi revin potrivit
ConstituŃiei şi altor acte normative.Această definiŃie este limitativă atât sub aspect
calitativ cât şi sub aspect cantitativ.Sub aspect cantitativ ea nu acoperă situaŃia în
care rudele sau alte persoane apropiate funcŃionarului ar avea interese legate de
activitatea publică a acestuiaşi prin urmare ar putea să determine o alterare a
decizilor pe care funcŃionarul ar trebui să le i-a în conformitate cu atribuŃiile
sale.Sub aspect calitativ definiŃia nu include intersele de ordin nepatrimonialale
alefuncŃionarului, interese care ar putea deveni determinante în luarea unei decizii
administrative. DefiniŃia dată conflictului de interese în Legea nr. 161/2003 se
îndepărtează şi de legislaŃia europeană a cărei definiŃie, mult mai completă,
consideră că situaŃia conflictului de interese apare atunci când un funcŃionar are
un interes privat care ar putea influenŃa sau are potenŃialul de a influenŃa
obiectivitatea sau imparŃialitatea deciziilor sale.Interesul privat al funcŃionarului
public include un avantaj fie al său, fie al familiei sale, rudelor apropiate, prieteni,
persoane sau organizaŃii cu care acesta are realŃii economice sau politice.
Cu privire la incompatibilităŃile cu calitatea de funcŃionar public se remarcă
faptul că Legea privind statutul funcŃionarului public se limitează la instituirea
principiului interdicŃiei cumulării calităŃii de funcŃionar public cu orice altă
funcŃie publică precum şi cu funcŃiile exercitate în regiile autonome, societăŃile
comerciale ori în alte unităŃi cu scop lucrativ.
SituaŃiile conflictelor de interese precum şi situaŃiile în care apare o
incompatibilitate cu calitate de funcŃionar public au primit o reglementare unitară,
adecvată odată cu adoptarea Legii pentru aprobarea Codului de conduită a
funcŃionarilor publici care, stabilind principiile care guvernează conduita morală
şi profesională a funcŃionarilor publici – supremaŃia legii,prioritatea interesului
public ,asigurarea egalităŃii de tratament a cetăŃenilor în faŃa autorităŃilor,
profesionalismul, imparŃialitatea şi independenŃa, integritatea, libertatea gândirii şi

46
a exprimării, cinstea şi corectitudinea- va asigura cadrul legal necesar adoptării
deciziilor de către funcŃionarii publici în condiŃii de obiectivitate şi imparŃialitate.

IV.1.5. Răspunderea funcŃionarilor publici


Răspunderea administrativă este forma răspunderii juridice specifică dreptului
administrativ, care i-a naştere în principal în situaŃia încălcării unei norme de
drept administrativ. În ce priveşte dreptul administrativ, se susŃine că există trei
mari categorii de răspunderi:
- răspunderea administrativă propriu-zisă (administrativ-disciplinară);
- răspunderea contravenŃională;
- răspunderea administrativ-patrimonială.
Răspunderea administrativ-disciplinară este definită ca fiind situaŃia juridică ce
constă în complexul de drepturi şi obligaŃii conexe, conŃinut al raporturilor
juridice sancŃionatorii, stabilite, de regulă, între un organ al administraŃiei publice
sau, după caz, un funcŃionar public şi autorul unei abateri administrative (organ de
stat, funcŃionar public, structură nestatală, persoană fizică), abatere care nu este
contravenŃională.
Conform art. 70, alin. 2 din Legea nr. 188/1999 (Statutul funcŃionarilor
publici), sunt abateri disciplinare:întârzierea sistematică în efectuarea
lucrărilor;absenŃe nemotivate de la serviciu;intervenŃiile sau stăruinŃele pentru
soluŃionarea unor cereri în afara cadrului legal;atitudinile ireverenŃioase în timpul
exercitării atribuŃiilor de serviciu;nerespectarea secretului profesional sau a
confidenŃialităŃii lucrărilor care au acest caracter;refuzul nejustificat de a îndeplini
sarcinile şi atribuŃiile de serviciu;neglijenŃa repetată în rezolvarea lucrărilor;
manifestări care aduc atingere prestigiului autorităŃii sau instituŃiei publice din
care face parte;exprimarea sau desfăşurarea, în calitate de funcŃionar public ori în
timpul programului de lucru, a unor opinii sau activităŃi publice cu caracter
politic;încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităŃi şi interdicŃii
privind funcŃionarii publici.
SancŃiunile administrativ-disciplinare sunt măsuri de constrângere, cu efect
educativ, care se iau faŃă de funcŃionarii publici care au săvârşit cu vinovăŃie
abateri disciplinare. Prin aplicarea sancŃiunilor administrativ-disciplinare se
urmăreşte apărarea ordinii şi disciplinei în instituŃie, educarea funcŃionarilor
publici în spiritul exercitării cu răspundere a atribuŃiilor care le revin şi prevenirea
săvârşirii altor abateri disciplinare.
Mai trebuie precizat faptul că în legislaŃia noastră cumulul sancŃiunilor
disciplinare nu este admis, ceea ce înseamnă că pentru o abatere disciplinară a
funcŃionarului public nu i se poate aplica acestuia decât o sancŃiune, chiar dacă au
fost încălcate mai multe îndatoriri de serviciu. Aceasta nu exclude însă cumulul
de sancŃiuni de natură diferită – disciplinară şi penală, disciplinară şi materială
etc., dacă fapta are relevanŃă pe mai multe planuri.
47
SancŃiunea disciplinară are un caracter personal, aplicarea de sancŃiuni
colective întregului personal al unităŃii sau a unui compartiment de muncă nu este
admisă de legislaŃia noastră.
Statutul funcŃionarului public prevede că la individualizarea sancŃiunii se va
Ńine seama, în mod obligatoriu, de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care a fost săvârşită, gradul de vinovăŃie a funcŃionarului,
consecinŃele abaterii, comportarea generală în serviciu a funcŃionarului, precum şi
de existenŃa în antecedentele acestuia a altor sancŃiuni disciplinare.
Gravitatea faptei se apreciază prin prisma rezultatului acesteia şi a importanŃei
obligaŃiei de serviciu care a fost încălcată. Atunci când fapta funcŃionarului public
priveşte neexercitarea sau exercitarea necorespunzătoare a uneia din atribuŃiile de
bază ale acestuia, ori a adus şi o perturbare importantă a activităŃii în instituŃie sau
a produs şi un prejudiciu material acesteia se va aplica, desigur, o sancŃiune mai
aspră. În cazul împrejurărilor în care a fost săvârşită abaterea disciplinară, se
verifică mai întâi dacă nu există o cauză de natură să înlăture răspunderea
disciplinară. Legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică sau
morală, cazul de forŃă majoră, cazul fortuit, eroarea de fapt constituie asemenea
cauze care înlătură răspunderea disciplinară. BeŃia nu constituie însă o asemenea
cauză, dimpotrivă, deoarece provocarea ei, chiar involuntară, în timpul
serviciului, constituie o încălcare a disciplinei muncii. Nici iresponsabilitatea şi
minoritatea nu sunt aplicabile în răspunderea disciplinară.
Alături de cauzele de responsabilitate sunt şi cazuri în care, deşi toate
condiŃiile răspunderii sunt întrunite, răspunderea este înlăturată pentru cauze
prevăzute de lege, cum este prescripŃia, care nu înlătură existenŃa abaterii, ci
numai consecinŃele acesteia.
Gradul de vinovăŃie se apreciază în funcŃie şi de datele personale ale
funcŃionarului: pregătirea generală, capacitatea profesională, dacă a săvârşit
abaterea disciplinară cu intenŃie sau din culpă etc.
Urmările abaterii disciplinare săvârşite se apreciază în raport de periculozitatea
socială a acesteia, avându-se în vedere dacă abaterea a avut sau nu drept
consecinŃă producerea unei pagube materiale unităŃii şi în ce constă acea pagubă.
SancŃiunile disciplinare prevăzute în Statutul funcŃionarilor publici
sunt:mustrare scrisă;diminuarea drepturilor salariale cu 5–20% pe o perioadă de
până la 3 luni;suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, dupa
caz, de promovare în funcŃia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;trecerea într-o
funcŃie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea
corespunzatoare a salariului;destituirea din funcŃia publica.
Mustrarea constă în notificarea scrisă prin care i se pune în vedere
funcŃionarului care a săvârşit o abatere disciplinară că nu şi-a îndeplinit în mod
corespunzător una sau mai multe atribuŃii de serviciu sau că a încălcat o anumită
regulă de comportare în cadrul autorităŃii administrative, atrăgându-i-se atenŃia să
48
se îndrepte în viitor. Orientativ se poate spune că mustrarea se aplică
funcŃionarului public care a săvârşit, fără intenŃie, pentru prima dată, o abatere de
mică importanŃă, care nu a adus şi nici nu putea să aducă o pagubă materială
unităŃii.
Diminuarea drepturilor salariale cu 5–20% pe timp de 1–3 luni are prin natura
ei, un caracter preponderent patrimonial. Ea se aplică, de regulă, celor care din
culpă sau chiar cu intenŃie, au săvârşit o abatere disciplinară gravă, care a avut ca
urmare producerea unei pagube materiale unităŃii. Reducerea indemnizaŃiei de
conducere priveşte numai pe funcŃionarii publici care au dreptul la această
indemnizaŃie şi se execută cumulativ (nu alternativ) cu reducerea salariului.
Trecerea într-o funcŃie inferioară (cu diminuarea corespunzătoare a salariului)
pe o perioadă de până la 12 luni şi suspendarea dreptului de avansare în gradele
de salarizare sau, dupa caz, de promovare în funcŃia publică pe o perioadă de la 1
la 3 ani reprezintă sancŃiunile disciplinare cele mai severe cu menŃinerea
raportului juridic de funcŃiune. Aceaste sancŃiuni se aplică acelor funcŃionari
publici care, nefiind la prima abatere, săvârşesc cu intenŃie, grave abateri de la
ordinea disciplinară, aducând prejudicii deosebite unităŃii, în împrejurări şi cu
antecedente disciplinare care conferă abaterii un grad ridicat de periculozitate.
Abaterile minore, chiar repetate, nu justifică, în sine, aplicarea acestor sancŃiuni
decât în cazuri de excepŃie, atunci când însăşi repetarea denotă o atitudine
negativă şi continuată. Aceste sancŃiuni se plasează la pragul eliberării (destituirii)
din funcŃie, fiind totuşi posibilă încă îndreptarea persoanei care a săvârşit o
abatere disciplinară.
Destituirea din funcŃie are ca efect direct încetarea raporturilor de serviciu ale
funcŃionarului public căruia i s-a aplicat. Această sancŃiune, cu caracter de
excepŃie, este o măsură extremă şi se va lua numai când continuarea raportului
juridic de funcŃiune cu funcŃionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară nu
mai este posibilă. SancŃiunea se aplică atunci când se săvârşeşte o abatere gravă
sau când se încalcă în mod repetat obligaŃiile de serviciu, inclusiv normele de
comportare în unitate. DispoziŃiile normative în vigoare nu precizează criteriile
după care o abatere poate fi considerată de o asemenea gravitate încât să justifice
sancŃiunea disciplinară a destituirii din funcŃie. Gravitatea abaterii urmează a fi
apreciată de către cel abilitat să aplice sancŃiunea, pe baza analizei criteriilor
indicate de legiuitor pentru aplicarea oricărei sancŃiuni disciplinare. În general,
abaterea disciplinară este considerată gravă în cazul când fapta săvârşită
periclitează în mod vădit bunul mers al instituŃiei, viaŃa sau integritatea unor
persoane etc. Cea de-a doua ipoteză priveşte situaŃia în care funcŃionarul public
încalcă în mod repetat obligaŃiile sale de serviciu, inclusiv normele de comportare
în unitate. Repetarea încălcării obligaŃiilor de serviciu, inclusiv a normelor de
comportare este realizată indiferent de faptul dacă abaterile sunt de acelaşi fel sau
diferite, putând coexista şi o încălcare a obligaŃiilor de serviciu cu o încălcare a
49
normelor de comportare. Măsura destituirii din funcŃie poate fi luată în termen de
cel mult o lună de la constatarea, de către conducătorul unităŃii, a împrejurării care
constituie temeiul aplicării sancŃiunii, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
săvârşirii abaterii. Aceste termene sunt comune tuturor funcŃionarilor publici şi, în
general, tuturor salariaŃilor, exceptând unele categorii pentru care, prin legi
speciale, sunt prevăzute alte termene, cum este cazul art. 210 din Statutul
personalului didactic, potrivit cărora sancŃiunile disciplinare se aplică în termen
de cel mult 60 de zile de la constatarea abaterilor, dar nu mai târziu de un an de la
data săvârşirii lor.
Sunt situaŃii în care unele fapte ilicite cuprind atât trăsături constitutive ale
unei infracŃiuni sau contravenŃii, cât şi pe acelea ale unei abateri disciplinare.
Aşadar, aceleiaşi persoane, pentru aceeaşi faptă, urmează a i se aplica mai multe
măsuri de constrângere, în raport de formele răspunderii, ale căror condiŃii sunt
întrunite prin săvârşirea faptei respective. Astfel, neîndeplinirea sau îndeplinirea
defectuoasă a unui act constituie o atingere a ordinii interioare, deci o abatere
disciplinară care poate atrage sancŃiunea destituirii din funcŃie. Dar, totodată,
aceeaşi faptă poate fi calificată şi infracŃiune (de exemplu, abuz în serviciu contra
intereselor publice, prin vătămarea adusă activităŃii instituŃiei, din care cauză
funcŃionarul va răspunde atât penal, cât şi disciplinar). Dacă conducerea unităŃii
apreciază că funcŃionarul public a săvârşit fapte infracŃionale, măsura eliberării
din funcŃie nu poate fi luată înainte de a fi stabilit, prin hotărârea rămasă
definitivă a instanŃei judecătoreşti competente, vinovăŃia acesteia. Deci penalul
Ńine în loc nu numai civilul, ci şi disciplinarul, instituŃia suspendând numai din
funcŃie pe funcŃionarul împotriva căruia s-a depus o plângere penală ori acesta a
fost trimis în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcŃia deŃinută.
Aşadar, ori de câte ori fapta funcŃionarului întruneşte elementele unei infracŃiuni
care este incompatibilă cu funcŃia deŃinută, sancŃiunea disciplinară a destituirii din
funcŃie urmează a fi subordonată stabilirii responsabilităŃii penale şi depinde de
aceasta. Dacă în cursul procesului penal (în faza urmăririi ori a judecăŃii) din
probele administrate se ajunge la concluzia inexistenŃei răspunderii penale, prin
aceasta nu se înlătură posibilitatea tragerii la răspundere disciplinară. Astfel, este
posibil să se constate că fapta săvârşită de funcŃionar nu este prevăzută de legea
penală sau, deşi este prevăzută, îi lipseşte unul din elementele constitutive ale
infracŃiunii, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracŃiuni ori a intervenit
amnistia etc. Dacă în cauză nu se poate reŃine răspunderea penală a funcŃionarului,
nimic nu se opune ca unitatea să aplice măsura destituirii din funcŃie, bineînŃeles,
dacă sunt întrunite condiŃiile necesare pentru aplicarea acestei sancŃiuni.
Destituirea din funcŃie se impune şi în situaŃia în care, printr-o hotărâre definitivă
a instanŃei penale, funcŃionarul public este condamnat, dacă prin fapta sa s-au
încălcat totodată şi obligaŃiile de serviciu, inclusiv normele de comportare în
societate, aceasta făcându-l incompatibil pentru funcŃia ocupată. Destituirea din
50
funcŃie nu se va putea face în cazul în care instanŃa penală a constatat, prin
hotărârea rămasă definitivă, inexistenŃa faptei sau nevinovăŃia funcŃionarului
public.
Pe lângă răspunderea disciplinară săvârşirea unei fapte de către un funcŃionar
public în exerciŃiul atribuŃiilor de serviciu poate să atragă răspunderea
contravenŃională sau răspunderea penală dacă fapta săvârşită întruneşte
elementele constitutive ale unei infracŃiuni.
Legea nr. 188/1999 instituie şi răspunderea civilă a funcŃionarilor publici
pentru pagubele produse cu vinovăŃie patrimoniului autoriăŃii sau instituŃiei
publice în care functionează; pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i
s-au acordat necuvenit; pentru daunele plătite de autoritatea sau instituŃia publică,
în calitate de comitent, unor teŃte persoane, în temeiul unei hotarari judecatoreşti
definitive şi irevocabile.
Repararea pagubelor aduse autorităŃii sau instituŃiei publice se dispune prin
emiterea de către conducatorul autorităŃii sau instituŃiei publice a unui ordin sau a
unei dispozitii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau,
după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în ultima situŃie pe baza
hotararii judecatoresti definitive si irevocabile.
Împotriva ordinului sau dispoziŃiei de imputare funcŃionarul public în cauză se
poate adresa instanŃei de contencios administrativ.
Dreptul conducatorului autorităŃii sau instituŃiei publice de a emite ordinul sau
dispoziŃia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

IV.2. SERVICIUL PUBLIC

AdministraŃiei publice îi revine sarcina de a acŃiona pentru satisfacerea unor


interese generale în anumite domenii în care iniŃiativa particulară nu ar putea să
aducă decât o satisfacere incompletă a acestor interese. Odată cu evoluŃia
societăŃii numărul domeniilor în care acŃiunea administraŃiei publice apare ca
necesară a crescut foarte mult odată cu diversificarea necesităŃilor care se cer
satisfăcute. Dacă la origine rolul statului era de a asigura prin intermediul
organelor sale ordinea publică şi securitatea externă astăzi administraŃia publică
îşi face simŃită prezenŃa în cele mai variate domenii – administrarea proprietăŃii
publice, asigurarea condiŃiilor de sănătate ale populaŃiei, educaŃia cetăŃenilor etc.
În practică activitatea administraŃiei publice se realizează prin intermediul
serviciilor publice administrative.
În doctrina de specialitate se consideră că noŃiunea de administraŃie publică
poate primi trei accepŃiuni: în sens organic ea desemnează un ansamblu de agenŃi
şi de mijloace pe care o persoană de drept public le afectează pentru îndeplinirea
unei anumite sarcini; în sens material sau funcŃional ea se referă la o activitate de
51
interes general, pe care administraŃia este chemată să o desfăşoare. La aceste două
sensuri se adaugă un al treilea care asociază o activitate unui regim juridic
derogatoriu de la dreptul comun.
Serviciul public a fost definit ca fiind acel organism administrativ, creat de
stat, judeŃ sau comună, cu o competenŃă sau puteri determinate, cu mijloace
procurate din patrimoniul general al administraŃiei publice care la creat, pus la
dispoziŃia publicului pentru a satisface îm mod regulat şi continuu o nevoie cu
caracter general cărei iniŃiativa privată nu ar putea să îi dea decât o satisfacŃiune
incompletă şi intermitentă.
În funcŃie de criteriul formei de organizare serviciile publice pot fi clasificate
în organe ale administraŃie publice, instituŃii publice şi regii autonome. După
natura lor serviciile publice se pot clasifica în servicii tehnico-administrative,
servicii economice şi servicii socio-culturale. După gradul de extensie există
servicii naŃionale- organizate la nivel naŃional, servicii locale- organizate la nivel
judeŃean, orăşenesc sau comunal. În funcŃie de raporturile cu sectorul privat
distingem servicii monopolizate de către stat, servicii exercitate în paralel de
autorităŃi administrative şi persoane de drept privat, servicii publice realizate de
persoane de drept public supuse controlului autorităŃilor administrative. În funcŃie
de modul de gestionare deosebim administrarea printr-o regie autonomă sau
instituŃie publică, contractul de concesionare, locaŃia de gestiune, contractul civil,
contractul comercial.
Activitatea serviciilor publice trebuie să se desfăşoare cu respectarea unui
număr de principii. Aplicarea acestora este mai riguroasă în cazul serviciilor
publice administrative decât a celor industriale sau comerciale.
Principiile serviciului public sunt: continuitatea, egalitatea tuturor în faŃa
serviciului public şi adaptarea serviciului public la necesităŃile sociale.
Principiul continuităŃii semnifică faptul că activitatea serviciului public trebuie
să se desfăşoare în mod continuu şi fără întreruperi întrucât ea vine să satisfacă o
necesitate cu caracter continuu a societăŃii. Acest principiu se materializează în
impunerea unor restricŃii dreptului funcŃionarilor publici la grevă.
Al doilea principiu semnifică faptul că toŃi cetăŃenii trebuie să aibă acces în
aceeaşi măsură la serviciile publice organizate de către stat. În practică realizarea
acestui principiu este asigurată prin eliminarea oricărei discriminări din activitatea
serviciilor publice şi organizarea acestora într-un mod care să permită tuturor
cetăŃenilor se beneficieze de acestea.
Principiul adaptării serviciului public la necesităŃile sociale are la bază faptul
că însuşi interesul general cărei serviciul public vine să îi răspundă se modifică în
timp. Adaptarea serviciului public devine astfel o necesitate în lipsa realizării
căreia activitatea acestuia ar fi golită de conŃinut şi deci inutilă.

52
DICłIONAR:

1. conflict de interese – situatia în care o persoana care exercita o demnitate


publica sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala
care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care îi revin
potrivit Constitutiei si altor acte normative.

53
AUTORITĂłI ADMINISTRATIVE
PRIVIRE COMPARATIVĂ

GUVER- PRIMUL CONSILIUL PREŞ.C.J. CONSILIUL PRIMA- PREFECT


NUL MINISTRU JUDEłEAN LOCAL RUL

Org. org. org. colectiv org. org. colectiv org. org.


colectiv unipersonal unipersonal unipersonal uniperso-
nal

Org.numit Org. numit Org. ales Org.ales Org. ales Org.ales Org.ales
indirect

Org. cu -//- -//- -//- -//- -//- -//-


comp.gene
rala

Org. cu Org. cu Org. cu -//- -//- -//- -//-


comp.terito comp.terito- comp.teritoria
rială rială naŃională lă locală
naŃională

Mandat-de Mandat de 4
la -//- ani care poate
depunerea fi prelungit
jurământul
ui până la -//- -//- -//- -
data
validării
alegerilor
parlamenta
re generale

ŞedinŃe ŞedinŃe: ŞedinŃe:


săptămânal - ordinare-1/2 -ordinare-
e sau ori de lună- la 1/lună la
câte ori conv.PCJ conv.
este -extraordinare Primarului
necesar la la conv.PCJ, -extraordinare
convocarea 1/3 din cons. la conv.
PM sau a sau a Pref. Primarului
unui sau 1/3 din
ministru cons.
desemnat
de acesta

Hotărâri şi Decizii- Hotărâri- DispoziŃii- Hotărâri- DispoziŃii- Ordine-


ordonanŃe- caracter caracter caracter caracter normative normative
caracter individual normativ sau normativ normativ sau sau sau
normativ individual sau individual individuale individu-
sau individual ale
individual

54
Teste

Question no. 1

Fac parte din guvern:


A Primul Ministru
B Miniştri

C Secretarii de stat

Question no. 2

Secretarii de sat sunt numiŃi de către:


A Guvern

B Ministrul administraŃiei şi Internelor


C Primul Ministru

D Preşedinte

Question no. 3

SancŃiunea disciplinară constând în suspendarea dreptului de avansare se radiază în


termen de:
A şase luni
B 12 luni

Question no. 4

Răspunderea civilă a funcŃionarului


public se angajează pentru:
pagubele produse cu vinovăŃie patrimoniului
A
autorităŃii administrative în care funcŃionează
B daunele provocate altor funcŃionari publici
nerestituirea în termenul legal a sumelor primite
C
necuvenit
C rietatea publica estşapte ani

Question no. 5

Prefectul este numit în funcŃie de către:

55
A Guvern
B Primul ministru

C Ministrul AdministraŃiei şi Internelor


D Preşedintele României

Question no. 6

Urmărirea penală a membrilor guvernului pentru fapte săvârşite în exerciŃiul


funcŃiei poate fi cerută de către:
A Camera DeputaŃilor
B Primul Ministru

C Preşedintele României

Question no. 7

Potrivit Legii nr.215/2001 sunt persoane juridice de drept public:


A oraşele

B satele
C judeŃele

Question no. 8

AutorităŃile administrative locale se pot asocia cu autorităŃi locale din străinătate


cu avizul:
A Ministerului AdministraŃiei şi Internelor
B Ministerului Afacerilor Externe

C Guvernului

Question no. 9

ŞedinŃele Guvernului se organizează:


A O dată pe lună
B săptămânal

C Ori de câte ori este necesar

Question no. 10

Mandatul Consiliului Local poate fi prelungit:


A Prin hotărâre de Guvern

56
B Prin lege organică

Question no. 11

Consiliul Local se întruneşte în şedinŃe ordinare:


A săptămânal
B O dată pe lună

C De două ori pe lună


D O dată la două luni

E anual

Question no. 12

Hotărârile privind bugetul local se adoptă cu o majoritate:


A simplă

B absolută
C calificată

Question no. 13

Consiliul Local poate fi dizolvat de către:


A prefect
B primar

C Guvern

Question no. 14

Actele administrative emise de către primar se numesc:


A decizii

B ordine

C dispoziŃii

Question no. 15

Mandatul unui consilier local încetează prin:


A demisie
B suspendare de drept

C destituire

57
Question no. 16

Validarea alegerii primarului se face de către:


A prefect

B un judecător
C guvern

D Consiliul Local

Question no. 17

Viceprimarul este :
A ales de către cetăŃenii dintr-o colectivatate locală

B numit de către primar


C ales de către consilierii locali

D numit de către prefect

Question no. 18

Între Consiliul JudeŃean şi Consiliul Local există raporturi de:


A colaborare

B subordonare

Question no. 19

Durata mandatului prefectului este de:


A doi ani

B patru ani
C şase ani

Question no. 20

Preşedintele consiliului judeŃean este


A ales
B numit

Question no. 21

Problemele susupse referendumului local se stabilesc de către:


A Primar

58
Consiliul
B
Local
Consiliul
C
JudeŃean

Question no. 22

FuncŃionarilor publici li se pot aplica următoarele sancŃiuni disciplinare:


A mustrare
B avertisment

C diminuarea drepturilor salariale cu 5-10%

Question no. 23

Cazierul administrativ poate fi eliberat la cererea:


A oricărei persoane interesate

B funcŃionarului public
C prefectului

Question no. 24

În cazul angajării răspunderii contravenŃionale a funcŃionarilor publici


pentru săvârşirea unei contravenŃii în timpul şi în legătură cu sarcinile de
serviciu, funcŃionarii publici nemulŃumiŃi se pot adresa cu o plângere :
A instanŃei de contencios administrativ
judecătoriei în a cărei circumscripŃie îşi are sediul
B autoritatea administrativă în cadrul căreia îşi desfăşoară
activitatea
judecătoriei în circumscripŃia teritorială a căreia a fost
C
săvârşită contravenŃia

Question no. 25

Pentru recuperarea pagubelor produse autorităŃii administrative de


către un funcŃionar public, conducătorul autorităŃii administrative va
emite un ordin sau o dispoziŃie de imputare în termen de:
A Sase luni
B 30 de zile
C trei ani

Question no. 26

59
Modificarea raportului de serviciu are loc prin:
A delegare

B suspendare
C destituire
D transfer

Question no. 27

Raportul de serviciu se suspendă de drept în situaŃia în care funcŃionarul


public este:
A Numit într-o funcŃie de demnitate publică
B Este arestat preventiv

C Participă la campania electorală

Question no. 28

Raportul de serviciu încetează de drept în situaŃia următoare


A deces
eliberare
B
din funcŃie

Question no. 29

Eliberarea dintr-o funcŃie a unui funcŃionar public intervine atunci când:


A autoritatea administrativă îşi încetează activitatea
B funcŃionarul public este arestat preventiv

C funcŃionarul public primeşte calificativul de ,,nesatisfăcător”

Question no. 30

Încălcarea cu vinovăŃie de către un funcŃionar public a îndatoririlor


corespunzătoare funcŃiei publice constituie:
A contravenŃie
B abatere disciplinară
C infracŃiune

60
BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ

1. Drăganu Tudor – “Actele de drept administrativ”, Editura “ŞtiinŃifica”,


Bucureşti, 1959;
2. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura “Nemira”,
Bucureşti, 2000 – vol. I şi 1996 – vol. II;
3. Iovănas Ilie, Drept administrativ, Editura “Servo-Sat”, vol. I, Arad, 1997;
4. Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, Partea generală,
EdiŃia a III-a, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2002.

LEGISLAłIE RECOMANDATĂ
1. CONSTITUTIE din 21 noiembrie 1991;
2. LEGE nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea si functionarea
Guvernului Romaniei si a ministerelor;
3. LEGE nr. 115 din 28 iunie 1999 privind responsabilitatea ministeriala;
4. LEGE nr. 215 din 23 aprilie 2001 administratiei publice locale;
5. LEGE nr. 340 din 12 iulie 2004 privind institutia prefectului;
6. LEGE nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei
publice locale;
7. LEGE nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul functionarilor publici;
8. HOTARARE nr. 1.209 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si
dezvoltarea carierei functionarilor publici;
9. HOTARARE nr. 1.210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si
functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul
autoritatilor si institutiilor publice.

RĂSPUNSURI TESTE
TESTE PARTEA I
1. a b; 2. d; 3. b; 4. a c; 5. a; 6. a c; 7. a c; 8. b; 9. b; 10. b; 11. a; 12. b; 13. c; 14.
c; 15. a; 16. b; 17. c; 18. a; 19. –; 20. –;21. b c; 22. a; 23. b; 24. b; 25. c; 26. a d;
27. a b; 28. a; 29. a; 30. b;

61
RESURSE WEB

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/cadreprincipal.htm-Consiuliul Europei - lista


tratatelor, conventiilor, acordurilor
http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/default.asp?Language=en&Advanced=1-Curtea
Europeana a Drepturilor Omului
http://legal.dntis.ro/codcivil/index-civ.html-Codul Civil
http://legal.dntis.ro/codpenal/index-pen.html-Codul Penal
http://legal.dntis.ro/cpcivil/index-cpc.html-Codul de Procedura Civila
http://legal.dntis.ro/cppenal/index-cpp.html-Codul de Procedura Penala
http://legifrance.gouv.fr/-Baza de date cu legislatie din Franta
http://www.anfp-map.ro/-Ministerul Administratiei Publice - Agentia Nationala a
Functionarilor Publici
http://www.avp.ro/-Avocatul Poporului
http://www.ccr.ro/-Curtea Constitutionala
http://www.cdep.ro/- Camera Deputatilor
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame-Repertoriul legislativ - baza de date
legislativa de la Camera Deputatilor
http://www.clr.ro/-Consiliul Legislativ
http://www.coe.int/T/E/CLRAE/-Congresul Puterilor Locale si Regionale din
Europa (CPLRE) din cadrul Consiliul Europei
http://www.control.ro/-Autoritatea Nationala de Control
http://www.cor.eu.int/-Comitetul regiunilor europene
http://www.guv.ro/-Guvernul României
http://www.ina.gov.ro/-Institutul National de Administratie
http://www.indaco.ro/LegeStart-/ Lege - baza de date legislativa a firmei Indaco
System
http://www.journal-officiel.gouv.fr/- Journal Officiel - baza de date legislativa si
motor de cautare care contine legislatie franceza
http://www.juriscope.org/publications/- Baza de date juridica în limba franceza:
legislatie, dezbateri parlamentare, coduri, jurisprudenta, doctrina, texte europene,
reviste, articole, etc.
http://www.just.ro/-Ministerul Justitiei
http://www.law.nyu.edu/library/foreign_intl/dictionaries.html-Motor de cautare -
dictionare juridice
http://www.mapgov.ro/-Ministerul Administratiei si Internelor –
http://www.mapgov.ro/cjcl.htm-Consilii Judetene si Consilii Locale
http://www.mapgov.ro/P%20R%20E%20F%20E%20C%20TI.htm-Prefecti si
adresele lor web

62
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html-International Constitutional Law -
baza de date cu legislatie constitutionala internationala
http://www.pcsj.ro/-Ministerul Public - Parchetul de pe lânga Înalta Curte de
Casatie si Justitie a României
http://www.presidency.ro/-Administratia Prezidentiala
http://www.scj.ro/- Inalta Curte de Justitie si Casatie
http://www.scj.ro/constitutii/ROMANIAconstitutie1993.htm-Constitutia din 1991
http://www.senat.ro/-Senatul României
http://www.xrefer.com/books/oupdlaw/about.jsp-Oxford Law Dictionary

63